时间：2023-10-09 16:15:14
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政机关绩效考核管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条为了充分发挥威海市行政审批电子监察系统的作用，改善行政管理，提高行政效能，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律法规和《威海市电子监察管理办法（试行）》等文件规定，制定本办法。
第二条电子监察预警纠错，是指依据电子监察系统对行政机关及其工作人员实施行政审批进行实时监控过程中发现的异常情况，自动发出警示信号并进行调查处理。
第三条本办法适用于纳入电子监察范围的市直部门，包括具有行政审批权的行政机关及其工作人员。本办法所称市直具有行政审批权的行政机关，是指市直以及中央省驻威具有法定行政许可权的行政机关及其依法委托实施行政审批的其他行政机关和法律、法规授权
实施行政审批的组织。本办法所称工作人员，是指上述机构中参与审批行为的所有机关工作人员。
第四条本办法所称批准人，一般指行政机关行政首长及其副职人员；审核人，一般指行政机关内设窗口负责人；承办人，一般指具体承办行政审批事项的工作人员。但依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。申请人，一般是指申请行政机关做出行政审批事项审核批准的自然人或者公司组织。
第五条电子监察实行预警纠错，坚持实事求是、有错必纠、教育与惩处相结合的原则。
第二章内容
第六条电子监察实行预警纠错，包括以下内容：
（一）行政审批事项办理达到法定期限的最后一个工作日，系统发出预警提示信号；
（二）对违反规定实施行政审批的行为发出黄牌或红牌纠错指示信号。
第七条有下列情形之一的，监察机关可以通过电子监察系统发出黄牌纠错信号：
（一）超过规定期限未能做出行政审批决定的；
（二）初审机关未在规定期限内将初步审查意见和全部申请材料报送上级行政机关的；
（三）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正全部内容的；
（四）不受理申请或者不予审批，未依法说明理由的；
（五）应当颁发行政审批证件，不向申请人颁发的；
（六）对电子监察系统转出的行政审批投诉未在规定期限内答复；
（七）其他违规审批、情节轻微的。
第八条在发出黄牌纠错信号1个工作日后，仍未改正错误的，或有下列情形之一的，监察机关可以通过电子监察系统直接发出红牌纠错信号：
（一）擅自取消或者停止实施法定行政审批项目的；
（二）擅自更改行政审批程序或者许可条件等内容的；
（三）对不符合法定条件的审批项目准予行政审批，或者超越法定职权做出决定的；
（四）应当根据听证结果做出行政审批决定，不根据听证结果做出准予行政审批决定的；
（五）应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优做出准予行政审批决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优做出准予行政审批决定的；
（六）应当根据检验、检测、检疫的结果做出准予行政审批决定，未经检验、检测、检疫，或者不根据检验、检测、检疫的结果作出准予行政审批决定的；
（七）擅自改变已经生效的行政审批的；
（八）擅自收费或者不按照法定项目和标准收费或者违法收取抵押金、保证金的。
（九）其他违规审批、情节严重的情形。
第九条预警纠错信号通过电子监察系统短信平台发给当事人，发放范围遵照以下原则：
（一）预警信息发向承办人。
（二）黄牌信息同时发向承办人、审核人。
（三）红牌信息同时发向承办人、审核人以及批准人。
第三章责任追究
第十条行政机关及其工作人员不履行或不正确履行法定的行政审批职责的，被发出黄色或红色纠错指示信号的，按层级分工情况确定相关人员的责任。
第十一条行政机关及其工作人员不履行或不正确履行法定的行政审批职责，被发出黄牌或红牌纠错指示信号的，由监察机关进行调查核实，依据《行政机关公务员处分条例》和《威海市政府部门行政首长责任暂行办法》、《威海市机关效能责任追究暂行办法》等的规定进行处理，并按照《市纪委监察局关于对行政审批电子监察实行绩效考核的意见》进行考核。
第十二条行政审批责任人主动发现并及时纠正错误，或者积极配合组织调查，未造成重大损失或不良影响的的，可从轻或者免予追究责任。
第十三条有下列情形之一的，行政机关工作人员不承担责任：
（一）被审批人弄虚作假，致使工作人员无法作出正确判断的；
（二）法律、法规、规章存在冲突，致使行政机关工作人员无法在法定期限内实施行政许可的；
（三）因不可抗力因素导致错误情形发生的。
第四章附则
（一）充分认识加强依法行政的重要性和紧迫性。加强依法行政事关巩固党的执政基础，有利于贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会和加强政府自身建设。近年来，我县各级政府及其部门依法行政已取得了重大进展，为我县经济又好又快发展创造了良好的法治环境。但也要清醒地看到，我县依法行政与经济社会快速发展、人民群众民主法治意识和政治参与积极性日益提高、维护自身合法权益要求日益强烈的形势发展要求还有一定的差距，一些行政机关及其工作人员依法行政意识有待于增强，依法办事能力和水平有待进一步提高，基层依法行政的基础还比较薄弱，推进依法行政的任务仍然十分艰巨。因此，县、乡镇政府及其部门要切实把加强依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置，抓紧抓好，抓出成效。
（二）认真抓好《决定》的学习。县、乡镇政府及其部门的领导要将学习《决定》作为当前一项重要工作，制订学习计划，组织行政机关工作人员原原本本学习《决定》，举办学习专题讲座，进一步统一思想，明确任务，增强做好依法行政工作的责任感和自觉性。县政府法制部门要牵头组织各级法制机构工作人员参加《决定》专题培训，为贯彻落实《决定》打下良好基础。
（三）加大宣传力度，营造依法行政的良好社会氛围。要充分运用各种形式在全社会广泛宣传《决定》内容，开展法制宣传教育，弘扬法治精神，主动接受社会监督，努力营造学法守法用法、推进依法行政的良好社会氛围。
二、明确工作任务，全面落实依法行政的各项要求
贯彻《决定》精神，推进依法行政，建设法治政府，是一项复杂的系统工程。县、乡镇政府及其部门要认真对照《决定》所确定的工作任务和要求，采取有力措施，突出工作重点，有计划地扎实推进本地区、本部门依法行政工作，确保实现建设法治政府的工作目标。
（一）大力增强行政机关工作人员依法行政的意识和能力。
1、健全领导干部学法制度。各级政府要坚持政府常务会议学法制度，县政府常务会议每半年安排一次学法活动，各乡镇政府根据自身实际，定期安排学法活动；县政府各部门的领导班子成员每年参加一次行政法律知识的培训。各级政府及部门每半年要举办一次法制讲座，要把法律知识学习作为理论中心组学习的重要内容。坚持自学制度，领导干部要结合自身工作性质和特点，联系工作实际，加强与本职工作密切相关的法律知识的学习，注重实效。
2、加强对领导干部任职前的法律知识考查。对拟任乡镇政府及县政府各部门领导职务的干部，在任职前要按照干部管理权限，由相关部门进行法律知识考试和行政执法实绩的考核，把考试和考核的情况作为考察、任用干部的重要依据和条件。
3、加大对公务员法律知识测查力度。在公务员考试时，应当增加法律知识在相关考试科目中的比重。对从事行政执法、政府法制等工作的公务员，还要进行专门的法律知识考试。建立公务员年度依法行政学习培训制度。各级行政机关要健全完善公务员培训激励约束机制，将公务员参加法制培训的情况，纳入管理、考核、评议体系中。
4、强化对行政执法人员的培训。县政府及其部门要定期组织对行政执法人员进行依法行政知识培训，培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一。新增、轮岗人员需要履行行政执法职责的，必须按照省政府有关规定，参加政府法制部门组织的统一考试，取得行政执法资格。已取得行政执法资格的人员，还要参加日常依法行政知识和行政执法的培训。各乡镇、县政府各部门对所属的行政执法人员的依法行政知识培训要进一步制度化、规范化，保证行政执法人员每年必须参加不少于40小时的法律知识学习。
（二）完善行政决策机制，推进科学、民主和依法决策。
1、建立和完善重大决策听取意见制度。县、乡镇政府及其部门要探索扩大公众参与行政决策的机制和途径，增强行政决策透明度和公众参与度；制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。
2、推行重大行政决策听证制度。要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代表确定后，应当将名单向社会公布。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。
3、实行重大行政决策合法性审查论证制度。凡提请县政府常务会议研究的重大行政决策，应当先经县政府法制机构合法性审查或有关专家论证。各乡镇政府、县政府各部门研究重要事项，亦应先经本级政府法制部门和本单位法制机构合法性审查，未经合法性审查或论证的，不得做出决策。
4、坚持重大行政决策集体研究制度。县政府重大决策应当经政府常务会议研究决定，乡镇政府、县政府各部门重大决策也应当采取领导班子集体研究决定的程序，杜绝擅权专断、滥用权力。
5、建立重大行政决策实施后评价制度。县、乡镇政府及其部门做出重大行政决策，从实施之日起两年内，应当对实施情况进行检查、评估，对评价中发现的问题要及时纠正，减少决策失误造成的损失。
6、建立行政决策责任追究制度。各级纪检监察部门要进一步加大对行政决策的监督力度，对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而未做出决策，、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。
（三）建立健全规范性文件监督管理制度，确保政府抽象行政行为合法有效。
1、严格规范性文件制定权限和制定、程序。县、乡镇政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限，内容要符合法律、法规、规章的规定，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力，不得含有地方保护、行业保护的内容，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定规范性文件应当采取多种形式广泛听取意见，并由制定机关领导班子集体讨论决定；未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站和本地新闻媒体等向社会公布，未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
2、完善规范性文件审查和备案制度。县政府规范性文件后，应当自之日起15日内报市政府和县人大常委会备案。乡镇政府规范性文件后，应当自之日起15日内报县政府备案。县政府各部门制定以县政府名义下发的规范性文件，应当在提交政府讨论前将规范性文件文本以及起草说明和制定依据等材料一并提交县政府法制机构进行审核把关。具体事项按《*县地方规范性文件制定程序及备案管理办法》（大政办发〔2006〕16号）文件执行。
3、建立规范性文件定期清理制度。县、乡镇政府及其部门每两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章及上级文件规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。逐步建立规范性文件有效期制度，在规范性文件的附则中可以直接规定有效期。
（四）严格行政执法，不断提高行政执法水平。
1、完善行政执法经费保障机制。各行政执法机关履行职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障，严格执行收（罚）缴分离和收支两条线管理制度，所有非税收入必须全额缴入财政，纳入财政综合预算管理。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第八条、第十一条、第十七条的规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
2、规范行政执法行为，严格依照法定权限和程序执法。县、乡镇政府及其部门要完善行政执法程序，对行政执法环节、步骤进行具体规范。行政执法机关查处违法行为、作出行政处罚决定，必须坚持以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。深入推进规范行政处罚、行政许可裁量权细化工作，避免行政裁量权的滥用。各行政执法部门要科学设置、执行行政裁量指导标准，并根据法律依据的修改、变动情况和当地经济社会发展实际，及时修订、调整指导标准，及时向社会公开。
3、加强对行政执法的监督检查。重点围绕加强软环境建设、经济开发区建设以及维护社会稳定，开展法律、法规和规章执行情况的检查，并将检查结果向上一级政府报告。要建立对行政执法机关的监督检查记录制度，进一步完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法案卷的评查制度。县政府及其部门每年要统一组织行政执法检查和案卷评查。
4、加强行政执法队伍建设。实行行政执法主体资格合法性审查制度，严格依照《辽宁省行政执法证件管理办法》，行政执法人员必须经过培训和考试，经考试合格取得行政执法证件后方可上岗。要改进培训方式、严格考试纪律，对考试不合格者要重新培训和补考，对重新培训、补考仍不合格的人员，由所在单位调离执法岗位。在加强对新上岗行政执法人员培训考试的同时，还要加强对在岗的行政执法人员的法律知识考核工作，对到期的行政执法证件实施注册考试制度，通过考试的方予以注册行政执法证件。县、乡镇政府及其部门要加强对所属的行政执法队伍管理，健全纪律约束机制，加强作风建设，强化执法监督，严禁无证执法和聘用合同工、临时工从事行政执法活动。
5、强化行政执法责任追究。加大责任追究力度。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条对直接责任人给与处分。需要对责任人给予行政处分的，由任免机关、监察机关按照干部管理权限处理；取消责任人行政执法资格、予以暂扣或收缴行政执法证件的，由政府法制部门处理。
（五）强化对行政行为的监督，充分发挥社会监督的作用。
1、充分发挥社会监督的作用。县、乡镇政府及其部门要在自觉接受人大、政协监督和司法机关依法实施监督的同时，更加注重接受舆论和人民群众的监督。要完善群众举报投诉制度体系建设，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。对群众检举和新闻媒介反映的问题，要认真调查、核实，及时依法做出处理；对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。
2、加强行政复议工作。要充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。依法应当受理的行政复议案件必须受理。要改进行政复议审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案。要依法公正做出行政复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的坚决予以撤销，该变更的坚决予以变更。推行行政复议人员资格管理制度，切实提高行政复议能力。
3、认真做好行政应诉工作。鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉，自觉履行人民法院做出的判决和裁定。按照《辽宁省行政应诉程序规则》规定，建立和完善行政应诉工作制度，完善以“专人承办、集体研究、领导负责”为基本内容的应诉工作机制。对行政机关违反《辽宁省行政应诉程序规则》，或者应诉敷衍等原因造成行政诉讼案件败诉的，根据《盘锦市行政执法错案和行政违法行为责任追究暂行办法》追究行政机关相关责任人的行政责任。
4、积极推进政府信息公开工作。要认真学习贯彻政府信息公开条例，建立健全政府信息公开工作制度，做好政府信息公开指南和公开目录的编制、修订工作。健全政府信息公开的机制，加强政府网站的建设，大力推行电子政务，进一步充实网上政府信息公开的内容，规范政府公报、新闻会、政务公开栏、电子触摸屏等公开载体建设，推行社会公示、社会听证、专家咨询等适应现代经济社会发展要求的公开形式，增强政府信息公开的针对性、有效性。要建立健全政府信息公开工作的考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度。
（六）增强社会自治功能。
县、乡镇政府及其部门要建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，县、乡镇政府要深入贯彻落实《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。要加强对社会组织的培育、规范和管理，鼓励、引导社会组织有序参与社会管理和公共服务。县政府及其部门要进一步转变职能，把适宜社会组织行使的职能委托或者转移给社会组织。
三、加强领导，健全机构，明确责任，确保全县依法行政工作扎实推进
（一）切实加强对依法行政工作的领导。推行依法行政是涉及政府工作方方面面的全局性工作。各级政府和政府各部门都要切实加强对推进依法行政工作的组织领导和综合协调，主要领导要切实担负起依法行政第一责任人的责任，要亲自抓，负总责；领导班子其他成员要根据分工，认真负起责任。县、乡镇政府和县政府各部门依法行政领导机构，要切实发挥领导机构的组织、协调和督促检查作用，定期研究和部署本地区、本部门依法行政工作，确保把依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，认真扎实地加以推进。
（二）实行依法行政年度计划和报告制度。县政府每年要根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《决定》所确定的任务和要求，结合我县实际制定全县推进依法行政的年度工作要点，各乡镇政府、县政府各部门也要结合自身实际，制定本地区、本部门推进依法行政的年度计划和方案，明确年度推进依法行政任务，确保依法行政有序推进。县政府每年要向本级人大常委会和市政府报告推进依法的进展情况、主要成绩、突出问题和下一步工作安排。各乡镇、县政府各部门每年要分别向乡人大和县政府报告依法行政的情况。
【关键词】事业单位 工资分配 改革
事业单位的收入分配问题成为了近几年来全国范围内最热的话题之一，引起了从中央高层到普通百姓，从企业老总到基层一线人员，从白领到公司职员，各个阶层的热议。特别是因为养老双轨制带来的社会不公，为人所诟病。虽然事业单位的工资分配制度几经改革，但过不了几年，又会给快速变化的社会所埋汰。到底事业单位的工资分配制度该如何改革，才能尽可能地既保证事业单位工作人员的利益，又能让公众满意呢？本文从前面几次的改革制度出发，分析现行工资制度的问题，提出改革的几点意见。
一、前几次工资制度改革的成效
我国事业单位工资分配制度共经历了4次较大规模的改革，1956年第一次改革，采用了分职务等级定工资高低的制度；1985年第二次改革，将行政人员与专业技术人员统一以职务工资定，并有了整层的工资增长机制；1993年第三次改革，贯彻了按劳分配原则，按国企、事业单位、行政机关定了不同的工资制度，并增加津补贴；2006年第四次改革，首次引入绩效工资，增强了事业单位人员的工作积极性。
总的来说，这四次事业单位工资制度改革的成效有几个方面：一是分配方法日渐成熟，逐渐形成了按劳分配、多种分配制度并存的分配制度，分配方法显得更为公平合理。二是单位人员工资提高较快，同时促进了经济增长。职工年平均工资从1978的615元上升到2012年的46769元，增长了76倍。三是工资制度更贴合实际。对于事业单位和机关采用不同的工资制度，根据行业差别制定了弹性机制，并有了正常增长制度，体现了尊重知识、尊重人才的特点。
二、现行工资制度存在的问题
（一）绩效工资不够灵活
绩效工资出台目的是能够充分调动事业单位工作人员积极性。但是在实际操作中却有点变味。一方面，事业单位的绩效工资还是参照公务员的工资管理办法发放，并没有按照实际贡献和业绩进行分配，做多做少还是一个样，不能激发工作人员的积极性和创造性。另一方面，虽然主管部门在对绩效工资的发放上有一定的分配权，但是绩效工资占工资比例很小，对职工的激励作用不大，按劳分配的作用很难体现，对于工龄较短的工作人员的积极性刺激很小。
（二）津贴工资职能作用没能体现出来
津贴工资的发放是根据每个职工的工作量和成绩来进行划分的，初衷是按劳分配。但是在各地实际发放中，基本上都是每个月定额地与基本工资一起发放，成为了固定工资，职能作用没有体现出来。
（三）工资正常增长幅度太小
工资正常增长机制制定之后，虽然每年都会调整职工工资，但幅度太小，基本上每年只有几十块钱的增长，这对于物价飞涨的现代社会，无异于杯水车薪，失去了吸引力。
（四）各地工资水平相差太大
因为职工的工资是由基本工资和津贴、绩效工资组成，基本工资是由国家发放，其他几类是由当地政府根据财力进行定档，这就造成了各地工资水平相差太大，发达地区如深圳一般职工工资可达8000元/月，而中西部不发达地区平均也只是每月2000多元。
三、对现行工资分配制度改革的几点建议
工资分配制度改革应该注重三个方面的问题。一是应该注重公平、提高效能。公平是分配的前提，是提高事业单位工作效能的保证，而效能的提升又是提高工资、实现公平的基础，两者互为因果。二是应该注重按劳分配为主体，充分尊重劳动成果。三是应该注重借鉴。这不是简单的“拿来主义”，要吸收国外薪资管理的好方法、好经验，结合国内实情，探索出一条好的工资分配路。具体的建议如下。
（一）制定样式不一、功能各异的促进制度
在当今的工资分配制度上，再探索制定并行的工资分配制度。一是协议工资制度，对于一些特殊行业的人才和能人骨干，根据岗位职责和工作任务进行工资商议。二是效益联动工资，将职工个人月收入工资和单位的当月效益进行挂钩，一般工人则根据工作量的大小进行计算，按贡献划分。三是技术创新分配，对一些科研单位，根据科技创新成果创造的效益大小，按比例分配给科研人员。四是实行不定额工资发放。将应发工资与实发工资进行区分，单位可以扣留一部分的工资作为浮动工资，根据当月管理人员、技术工人等个人的实际工作量进行倾斜分配，做到贡献大的收益多。
（二）加强绩效考核
绩效考核是现代企业管理重要内容之一，应该在事业单位中加重考核份量。坚持按劳分配、靠工作量加分的原则，制定详细的绩效考核办法，便于操作。同时，纪检、审计、组织等职能部门应该联合制定监督检查办法，经常性地明察暗访，对于一些的现象予以督办。要乐于接受社会的监督，采用意见箱、投诉热线的方式，广泛采纳群众的意见，对群众工作不力、不胜任本职工作的职工给予扣减绩效工资。
（三）改革津贴工资的发放
津贴工资是针对能够完成特定工作的人群发放的，如森林防火津贴、津贴等，不能是人人有份。所以，一方面要完善事业单位人员的年度考核制度，根据公平的考核结果进行发放。另一方面，对于超编单位的津贴发放实现定额制度，由单位自行决定发放对象，让津贴真正发挥应有的作用。
（四）给予下属单位更多自
概括来说，就是要进行简政放权，将权利下放。在不违背基本工资制度的前提下，允许各地各部门各行业根据本单位本行业的实际情况，自行决定工资分配额度、形式和人群，就如现代企业一样，让那些真正有才能的人有用武之地，发挥更大的潜能，单位也能够最大限度的留住人才。
（五）加大经济落后地区的国家工资部分
经济落后地区的工资在目前阶段来说，相对较低，甚至出现了副镇长辞职的现象，应该引起国家有关部门的重视。要将财政部门更多地倾斜到这些地区，加大国家财政工资部分，而不让当地财政承担，尽可能地减少不同地区的工资差距。
参考文献
[1] 黄蓉.试论事业单位工资制度改革的必要性[J].消费导刊，2008（01）.
（一）存在的问题
1“.警告”的处罚效果难以体现。主要包括两种情形：一是部分法律法规对某种情形（如《商业银行、信用社国库业务管理办法》第43条规定的情形）仅仅规定单独处以警告时，执法单位认为无必要或效果不好，而干脆不予处罚。二是作出了处罚，但根据相关法律规定，只使用了罚款处罚，而漏用了警告处罚。从被处罚人角度看，警告处罚不痛不痒，对被处罚人触动不大，导致违规金融机构对警告处罚往往是“虚心”接受后束之高阁，置之不理，其成效甚微。从处罚实施机关看，在法律仅规定单独处以警告处罚的情况下，由于一般均同时规定要求被检查单位限期整改，执法部门往往认为在被检查单位限期整改措施已经到位的情况下，再作出警告处罚没有必要。对于法律规定警告并处罚款的情况，执法部门常认为在当前的金融管理条件下，警告处罚作为一种声誉罚，往往对行政相对人（尤其是相对人是机构而非个人时）的权利义务无法产生实质影响。同时警告处罚不具有强制执行力，在没有合适主体和合适方式对警告处罚决定对外宣示、披露和记载的情况下，警告处罚的实际效果根本无法体现，因此会产生将警告处罚免除，单独处以罚款情况。2“.罚款”的处罚效果经常被金融机构通过各种方式予以对冲。罚款处罚主要起惩戒、震慑、教育作用。实践中，被处罚金融机构经常使用很多手段对冲罚款处罚的功效。一是将对单位的罚款直接分摊给责任人，由“单位罚”变成“个人罚”。如：在缴纳罚款前，要求责任部门或责任人将罚款自行交足，集中后的款项不经本单位大帐，直接以现金形式缴入基层央行指定的罚没账户；或者先将罚款由本单位大帐缴入基层央行指定的罚没账户，然后将罚款以“内部绩效考核”的名义分解到相关部门和人员。二是尽量缩小被处罚信息的知悉面。如果是专项检查，由于金融机构负责配合检查的是业务部门，文书签收也由业务部门负责，存在部门消化罚款，不向单位报告的可能；对综合执法检查或其他大型检查，则尽量不让其他金融监管机构和上级单位知晓处罚情况。三是不将行政处罚文书进行归档，试图抹去被处罚的痕迹。3.部分违规问题屡查屡犯，凸显行政处罚实施效果不尽理想。实践中，金融机构被处罚主要是基本账户未经核准、一般账户不备案，虚报、瞒报、错报统计数据，延迟缴纳财政存款或资金，收缴假币、残损币兑换违规，违规查询信用报告、无效贷款卡发放贷款，存款准备金不足，反洗钱违规等问题。这些违规问题在不同机构、不同时段反复发生，甚至同一机构屡查屡犯，说明行政处罚的教育功能没有很好地实现。
（二）造成的不利影响
1.行政处罚的实际效用没有发挥到位。行政处罚的根本目的在于督促金融机构依法合规经营。行政处罚的正常实施，一方面体现了基层央行对违规金融机构的警示和教育，希望通过处罚措施对其产生触动作用；另一方面，则是希望能够引起上级金融机构的重视，进而通过其内部严格的考核机制，真正发挥出应有的震慑和教育作用。但罚款处罚措施被行政相对人异化现象的存在，直接导致行政处罚由“有形罚”变成了“无形罚”，被处罚人通过罚款不入大账、处罚文书不归档、处罚情况不报告上级、处罚信息不扩散等手段，使基层央行罚款处罚的效果消弭于无形，无法实现行政处罚的目的。2.诱发金融机构及其员工对金融监管的抵触情绪。一方面，金融机构将罚款以“内部绩效考核”的名义分解到相关部门和人员的做法，会直接影响到个别员工的切身利益，极易诱发金融机构员工对基层央行行政管理活动的反感与抵触情绪，将原本是金融机构内部管理矛盾转化为金融机构员工与基层央行之间的外部矛盾。另一方面，如果不将处罚与教育相结合，只一味强调“罚款”，也容易引起金融机构对立情绪，进而带来处罚决定作出后违规金融机构不交罚款的僵局。3.干扰基层央行正常的金融监督管理工作。违规金融机构将罚款分解到相关部门和人员的做法，对一线的普通员工造成了一定的工作压力。为了避免受到责罚，有的员工在执法检查过程中，会想尽办法让自己所负责领域内存在的问题不被检查人员发现，不配合检查活动，弄虚作假隐瞒问题，造成执法活动难以正常开展；有的员工则在检查发现问题后，以罚款会由自己承担为由，对检查人员开展“情感攻势”，或者通过各种关系和途径向检查组说情，要求减少或不进行处罚，这在一定程度上干扰了基层央行正常的金融监督管理工作。
二、制约行政处罚效能的原因分析
（一）警告处罚措施存在天生不足警告虽是法定的行政处罚措施，但与不是法定处罚措施的约见谈话、通报批评相比较，其在申诫效果上存在天然劣势。从形式上看，警告处罚是书面的，而约见谈话是面对面的；从送达路径看，警告处罚一般是执法机关工作人员送达，被处罚单位业务部门工作人员受领，很容易被截留，而约见谈话是执法机关负责人对被处罚单位负责人；从扩散面看，警告出发点仅限于被处罚单位知晓，自己不说谁都不知道，而通报批评则可能全行业、全系统都知道，事关面子和荣誉问题；从效果看，约见谈话和通报批评所涉问题一般更容易引起重视，布置和推进相应的整改措施更加快捷。实践中，基层央行在金融机构现行考核制度下，违规机构一旦受到监管部门的行政处罚，无论是对被处罚的机构还是对该机构的高管人员而言，在其内部考核中都将受到较大影响。具体而言，对直接责任人员意味着追责和承担罚款，对该机构的普通员工将意味着收入减少，而对高管人员来说甚至可能影响其职位和升迁。在这样的内部考核压力下，金融机构在受到处罚之后必然产生消化行政处罚的冲动，其内部决策层会想尽办法隐瞒和掩饰，因此出现罚款由个人分摊不入大帐，处罚文书不入档案，不让上级单位知晓等现象。
（二）市场规则促使金融机构化解处罚效果金融机构若因违规受到监管部门的行政处罚，其经营活动将受到诸多影响：一是可能无法享受某些优惠政策，丧失一些特殊业务资格。比如对村镇银行和农村信用社而言，一旦因为欠缴准备金被实施行政处罚，将直接丧失获得支农再贷款的资质。二是可能影响其后续发展。比如对部分农村信用社而言，如果受到监管部门的行政处罚，意味着内部治理结构不完善，内控制度不健全，对于其向农村商业银行转变的改革进程将直接产生影响。三是可能影响其经营形象。对于已经上市的金融机构来说，因受到证券法等法律法规的约束，按规定应当将受处罚的信息对外披露，这无疑对金融机构会造成较大影响。
（三）行政处罚法律制度还不完善一方面，从目前行政处罚罚款缴纳制度看，金融机构接受罚款处罚后，只要罚款进了专门的罚没账户，整个处罚程序就算完成。因此处罚实施机关不会也无权深入掌握违规机构所缴罚款的来源以及是否计入大帐等背景情况。另一方面，从行政处罚信息披露法律制度看，目前各监管部门之间的监管信息披露和共享方面基本处于空白状况，实践中监管部门一般也不会主动将相关行政处罚信息向金融机构的上级单位反馈或向社会公开披露，这就为金融机构隐瞒和掩饰相关情况提供了可能和便利。
三、进一步提高行政处罚效能的政策建议
（一）丰富警告作为申诫罚类行政处罚措施的内涵
除书面警告外，明确增加口头警告的形式，在相应金融规章中增加“约见谈话”制度规定，以“约见”作为口头警告的途径，以“谈话”作为口头警告的形式和载体。明确增加通报批评作为行政处罚措施，提升申诫罚的实际运用效果。
（二）在行政处罚法等相关法律制度中完善罚款缴纳程序等规定
明确对单位的罚款应当由被处罚单位缴纳，必须入被处罚单位大账，严禁以现金形式或通过其他账户转入，严禁被处罚单位将罚款直接分摊到单位员工个人。
（三）增设对行政处罚文书管理和信息披露的制度规定
被处罚单位应当将行政处罚文书纳入档案管理，向上级报告，根据有关法律法规应当公开行政处罚情形的，被处罚单位还应当依法及时公开行政处罚相关信息。必要时，实施行政处罚的行政机关应向被处罚单位上级或其他监管部门抄送处罚情况或者依法向社会公开披露相关信息。
（四）在行政执法中坚持处罚和教育相结合的原则
一、上半年工作主要情况
一是会议活动组织工作。按照“少环节、快节奏、高效率”的原则，高质量筹办全市交通运输工作会议、系统目标管理大会等重大会议，全方位做好会前筹备、会中服务、会后总结，优化会议通知方式，利用电话、短信、网络通知等多种方式，提高会务保障的质量和水平。配合机关各科室做好会议通知、会议室安排、车辆调度、邀约电视台记者、活动照片拍摄等服务保障工作。上半年共保障各类会议268场次。
二是政务网站建设工作。作为交通文化建设和政务公开的主要窗口，局政务网站建设的重要性不言而喻。今年以来，在网站连续多年保持第一的基础上，局办公室结合年初国务院提出的政务网站工作新要求，深入开展了全面自查和内部整改，对网站进行了栏目调整与内容更新，目前运行情况良好，得到了市政府办电子政务中心的肯定。上半年，连续5个月排名保持全市第一。
三是政务信息编报工作。政务信息工作是办公室的中心工作，上半年，我办始终围绕全局中心工作，关注焦点难点问题，注重从工作实践中深度挖掘，提炼经验信息，及时向市委市政府两办及上级交通主管部门报送信息，为领导科学决策提供参考。
四是文件收发工作。上半年起草核发各类文件260篇，完成全市交通运输工作会议、系统目标管理大会等重大会议材料和文件的撰写工作。按照行政机关公文处理要求，从文件起草、审核、审签到印发，严格按照程序规定办理，做到公文编发无差错、无泄密。
五是机关内部管理工作。加强工程租用车辆管理，出台管理办法，采取车载GPS实时监控、司机上下班手工签到、每晚保安巡查上报、定时或不定时地督促检查、每月登记通报车辆油耗、阶段性总结讲评等方法，强化车辆的统一调度使用，强化驾驶员安全管理，上半年在全市组织的历次检查中无一违规。强化机关办公秩序管理，有效保障了局中心工作。
六是机关效能建设工作。效能办设在局办公室后，明确专人负责，构建管理网络，召开上半年个性目标考核布置会，将我局绩效考核各项目标任务，层层细化分解落实到各个责任单位，并适时组织效能督查和督办，形成上下齐抓共管、层层狠抓落实的工作格局，有力地促进各项重点工作的推进。目前已按市效能办规定的时间节点和要求，将相关软件资料、文字图片说明等上传报送。
七是后勤服务工作。优化食堂食谱，加强档案工作的软硬件建设，依托现代办公设备和管理软件，实现档案资料的快速检索与使用，为机关日常办公提供优质高效的服务。加强大楼值班保卫、防盗防火、绿化保洁等工作。认真做好机关文字材料打印管理，规范办公用品管理，统一采购、专人保管、领用登记,减少浪费，节约费用。定期督查工程项目部驻地后勤管理，确保项目部规范运行和优质服务。
八是来信来访办理工作。我办细化来信来访办理工作方案，完善工作机制，提高办理质量，全局今年共承办人大建议、政协提案59件，在各单位、部门的大力支持和配合下，6月份已全部办结，实现了见面率、答复率、满意率均为100%的工作目标。上半年领导电子信箱、12345公共服务热线、96196交通服务热线共计办理群众来信256件，全部按时办结。局办共办理疑难问题15件，接待来访93批次，接待来访群众360人次，有效化解行业发展中的一批矛盾和难点问题。
二、下半年工作打算和措施
下半年我办将继续在局党委、局长室的领导下，围绕年初工作部署，创新模式，规范管理，强化服务，确保年度各项目标任务圆满完成。
1、加强学习提高。积极组织全体办公室人员扎实开展读书活动，锻造“三严三实”，提高政治素质和理论水平。加强业务知识培训，实现一专多能，提高工作能力和办事效率，强化配合协作，增强办公室工作合力。
关键词：地方保护 环境执法 比较分析
一、环境保护中的地方保护主义现状与问题
（一）环境保护中的地方保护主义现状
地方保护主义是一种地方本位主义，它支配地方政府为达到保护地方的经济利益、政治利益的初衷，对本地区内企业实施保护，限制非本地企业提供的商品或提供服务参与市场公平竞争，提供各种保护地方利益的政策措施与思想意识的保护。
在各地方环境保护部门的环境政策实施过程中，由于地方政府与当地支柱产业的利益相关性较大，地方政府在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和地方利益而损害长远利益和全局利益。对于企业的污染排污行为进行信息上的包庇隐瞒和处罚上的保护，以求得地方政府经济绩效考核上的佳绩以及为当地政府本身经济效益带来的福利。对于环境保护这个在中国本就处于起步发展阶段的长远事业，如此“上有政策，下有对策”对于环境保护的进一步深度和广度上的推行造成了很大的阻力。
（二）成因与分析
环境认识不全。地方政府的官员对于环境保护的重要性认识不到位，对于环境污染与环境破坏导致的后果没有深刻的体会。由于环境污染的后果通常是长期的隐形的，因而其为人所注意与重视时往往已经到了难以挽回的地步，成规模地爆发出来，如太湖绿藻爆发、松花江水污染事件等对于环境和人体的危害其补救成本都很高，而此时的代价正是由于之前对于环境保护的忽视。
绩效考核体系不科学。目前我国仍采用以经济发展程度为衡量依据的政绩绩效考核体系，对于环保发展、人民幸福感这些看似难以计量但实质上非常重要的标准却缺失。一方面，环境保护及污染防治确实没有可参考的硬性计量方法，因为每个地方的发展方向不同，对于工业所占比例本就不高的地方，要求污染治理上的政绩着实不现实，而对于环境质量作为标准的考核又需要一定的检测与监督成本；另一方面，中国仍属于发展中国家，经济发展作为国家各产业的支持仍是一切发展的基础，因而环境保护为其让位也是由发展阶段决定的。但以上两点都无法掩盖中国目前政治绩效考核的不合理性。当前环境保护议题的提出是出于现实需要，在当前的环境背景下，环境保护对于发展中的中国更是最基本的必要条件。对于地方政府的要求不应止步于经济发展而应从最有力最直接的绩效考核上体现出环境这一要素对于中国发展的重要性。
环境执法的问题。在环境污染问题上，中国并不缺乏相关的法律体系，但针对各种环境污染问题，执法举措却鲜见。执法本是遏制环境污染的一大重拳，但连这一主要举措都无力，更是给地方政府留出了“保护主义”的空子。守法成本高、执法成本高、违法成本低使得污染者和地方政府都缺乏环境执法的动力。
由以上问题可看出环境保护下的地方保护主义主要还是来源于动力和手段上的缺失，两者共同铸成了地方政府的保护行为。目前各地地方政府的环保部门对于环境污染破坏没有切实的执法权力，只有监督处罚警告以及交由相关司法部门的权限，对于一切环境污染破坏行为的主要法制裁决仍然由司法部门掌握。这本无非议，但即使是目前环保部门手中不多的权力也由于各种环境执法问题而受限，便使得各地方环保部门或者成为只能呼吁呐喊，而没有实权的空架子，或者成为与地方政府利益捆绑而靠污染行为以收益的附庸。因此，环保部门的环境执法问题是环境污染地方保护主义的问题的诸多问题中最为紧迫的问题。
二、中国环境执法问题
（一）法律法规问题
在环境执法的过程中，由于受法律法规和地方条例所限，环保部门对违规企业缺乏直接有效的管制手段。按照国家环境保护法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。这一规定为地方政府控制环保部门的工作提供了法律上的依据。 环保部门长期用“宜粗不宜细”的指导原则立法，部分法律法规过于原则，缺乏具体的可操作性．可选择性过多，不便于执行。对主管机关或执行机关的具体职责、权限规定不明确，法定裁权幅度过大，对义务性条款没有相应的处理措施和法律责任的承担主体、追究主体。在环境执法中，环境行政执法权力和行政责任制尚未有效结合，环境执法职责、岗位、程序等还没有法规条例界定。例如：《环境保护法》中第十六条规定“地方人民政府对本地区环境质量负责，采取措施改善环境质量”，但地方政府如不履行这一义务性条款应负什么责任，何人负责法律没有明确规定。又如《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位，但对哪些情形属于“严重污染”却未明确，环保法中类似这样的模糊式规定不在少数。再如，根据《环境保护法》第七条规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”，这种原则性的规定，难以理清上下级环保部门的管理权限。目前，有的县、区级环保部门只能对其辖区内的一部分相对人(企业事业单位)进行管理，而另一部分相对人由地市级或者省级甚至中央环保部门直接实施监督管理，这就使得县级环保部门在总量控制、烟尘控制区、噪声达标区等工作中无法实现“统一监督管理”。往往造成该管的没有管到，想去管的又无权管的管理“真空”现象。总之，环保立法的缺陷．使得环保执法的质量打了一定的折扣。
（二）执法程序问题
按照《行政处罚法》、《行政复议法》以及《环境保护行政处罚办法》等法律法规的规定，完成一次环保行政处罚，一般要经历事先告知、听证等多道必经程序，而在程序没有完成之前，不能对企业实行处罚。这一程序上的繁复使得环保执法的时间成本和资金成本都大大增加，不仅使得地方政府在缺乏经济激励的情况下更加没有动力进行管制，对于公众的参与与监督也带来了很大的阻力，使得污染者的污染破坏行为在短时间内难以得到约束与处罚，从而有恃无恐。
（三）强制执行权的缺失
目前，对大多数的环境违法行为环保部门只能给予警告、罚款等处罚．无停产、拆除、查封等权力。例如由于环保部门无“限期治理权”和“责令停止关闭权”，对于本应早该取缔的“(土)小”企业．因无有效措施而屡禁不止．反弹现象时有发生。由于环保部门无强制执行权，对不履行环保法律义务的相对人，只能通过申请法院强制执行来迫使其履行义务，但法院由于种种原因难以执行到位，如在处理城市中违法的油烟扰民问题时，由于缺乏强制措施，即便环保行政机关下达了的行政处罚，如果违法者拒不履行．环保部门也只能等上105天才能申请法院。在此间，周围的老百姓只能忍受烟尘带来的影响，环保行政执法部门也只能眼睁睁看着违法行为而束手无策。这在客观上助长了污染者“有恃无恐”的心理．给环保执法带来一定的难度，无形中降低了环保部门的执法能力。在2003年通过的《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》第十四条规定：“因发生事故或者突发性事件，造成或者可能造成保护区环境污染的，有关单位或者个人应当立即采取相关补救措施，消除污染或者避免污染事故的发生，并及时向九段沙管理署及有关环境监督管理部门报告，接受调查处理。”由以上可以看出环境保护部门几乎处于被动，对于污染行为没有主动限制的权力。从现实状况看，这一依赖于污染者自觉性的条例对于污染者完全无力，也就是说对于环境无法达到保护的效果，环保部门面对这样的权责划分也只能“隔岸观火”、“望洋兴叹”了。
三、与美国的环境执法比较
（一）管理体制结构上
美国环境管理体制：美国联邦政府一级的环境保护机构有两个，即环境质量委员会和美国环境保护局，它们直属总统办公厅，由总统亲自领导。联邦政府各部门和各州政府也设置环境保护机构，管理各自的环境保护业务。①环境质量委员会，是总统关于国家环境问题的咨询机构，又称为环境咨询委员会。该委员会设立主任一人和委员数人，它的作用是在大量调研的基础上编制全国质量报告书，向国家提供制订环境政策和措施的科学依据，也是环境立法的科学依据。②美国环境保护局，也是直属总统办公厅的联邦政府机构，负责全国的环境管理事务，它是由原属内部的联邦水质管理局、农业部的农业登记局、卫生教育福利部的空气污染控制局、固体废物管理局、环境控制局、农药研究所和标准制定局等15个机构合并组成的。环境保护局下设五个专业室，分管环境规划与管理水、气环境的保护。③联邦各部门也都设有相应的环境保护机构，各有关部（委）也设有环境保护机构分管其业务范围内的环境保护工作，全国共有24个部（委）和总局都设有关于环境保护管理工作的机构。④美国各州都设有环境保护部门，负责制订和贯彻执行本州的环境保护政策、法规、标准等。对州际河流和国际河流，则由河流管理委员会对流域内的水量分配、洪水防治、水质控制与污染防治等进行管理。
其中EPA的执法特点可由图1表示：
简单地从机构设置上来看，中国与美国的差别主要在于CEQ（环境质量委员会）的设置上。这一协调环保部门与其他部门的重要部门同时还有制定法律法规，向总统反映问题以及向国会提交议案的权力。环保与经济的发展矛盾在中国不比美国小，但中国并没有如此设置。撇开政治体制不谈，中国在机构设置上对于环保的重视在逐年加强的同时，却没有切实地解决其与经济社会发展的协调这一如此重要的问题，因而环保部门的壮大并不能解决环保没有实质执行力的问题。
进一步看我国环保部门设置之间的关系，可以发现我国地方环保执法层级较多，机构繁杂。从上面的介绍我们也可以发现，美国的环保执法机构简单的说只有联邦、州、地方(县市)环保机构，层级设置十分简洁。我国的环保执法机构却是多层次设置，中央，省、自治区、直辖市，市、州、盟，县、旗，基层环保机构，基层环保机构承担着沉重繁杂的任务，而且在执法过程中往往需要层层上报，请求批示，执法效率受到很大影响。另外我国实行的并非国际上流行的“大环境的管理体制”，而是人为分割为环保、林业、国土、矿产、水利、海洋等诸多产业部门和行政区划。这些部门和行政区由于职责交叉、关系不顺，履行职责并非总能服从统一的环境管理目标，而是受制于局部利益，出现相互争权、管理脱节、相互推诿、执法不严等不正常现象。例如，对于水污染事件，按照相关规定，环保局和水利局都有权管理，究竟应由哪一个部门管辖实难分清，这种情况也常常会导致各个部门要么基于利益驱动争相管辖，要么相互推诿。
（二）法律法规制定上
美国环境政策的制定和监督权主要集中在EPA身上。在1970年以前，美国并没有一部基本的环境法律，而只是对资源开发制定了一些法律，而且这些法律将权力主要授予了州和地方政府，而对于没有法律规定的权力则根据美国《宪法》修正案第10条由州政府保留，此时州及地方政府显然是环境保护的主力。而1970年美国通过的2部重要环境法律――《国家环境政策法》和《清洁空气法》，将“环境”的概念由过去的“资源”概念拓展到了所有生物包括动植物和人类的生存空间，并且在环境保护管辖权分配上开始更侧重于联邦政府。除联邦层面的环境法以外．州政府也会根据各自的情况制定一些法律或行政法规。但是。其前提是这些法律法规不得与联邦环境法相抵触．在制定的标准方面一般比联邦法定的标准更高、更苛刻。这些法律法规对联邦环境法是一个重要补充。
所有环保法共有的特点，是对法律中的用语有明确定义和涉及这些用语所需的必要描述。以美国《资源保护回收法》为例，在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定，如果我们用一句话定义它，就是“在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者”。而在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如，首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定；第二、这些规定的应用范围；第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容；最后该法还规定在有效标准和日期产生前，排放者应该在何种条款下排放废物。同时还规定如果排放者临时需在废物产生地点堆放废物时，在270天内如果不超过6000公斤而废物运输路程又超过200英里的情况下不需要专门许可证等等。一个看似简单的用语，在该法中却需要做这样多的描述，其目的就是为了避免由于定义不清或描述过于简单有可能造成的法律漏洞和纠纷。为了使非法律专业者能够读懂这些环保法，美国环保局常出版一些比较通俗易懂的解释性文件对环保法律和法规做出说明。这些解释性文件也需要用很大的篇幅。比如仅对于《资源保护回收法》中的有害废物管理这一部分的解释篇幅就有165页。
中国在环境保护方面的法律法规也很全面，却存在着“粗而不细，细而不明”的问题，如《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》中第十一条(收运规范)从事生活垃圾收运的单位应当遵守下列规定：
(一)按照环境卫生作业服务规范收运生活垃圾;
(二)对分类收集的生活垃圾进行分类收运;
(三)收运生活垃圾后，将生活垃圾收集设施及时复位，并及时清扫，保持收集设施和周边环境的整洁;
(四)收运生活垃圾的专用密闭的车辆、船舶应当保持设施完好和外观整洁;
(五)将生活垃圾运送至市容环卫部门规定的中转站、处置场所存放或者处置。
可以看出没有数字，没有具体情况描述。如果说机构设置需要一定的成本，中国尚不具备如此经济实力，那么法律法规这种理念上的落后则反映出环境管理上的真正缺陷，也就是对于环境的保护以及环境受污染的不重视不了解不深入。
四、对于环境执法的改进建议
1.执法者必须从观念上实现两个转变，即由权力至上向法律至上转变，由人治向法制转变，并根据法律规范执法，按照程序履行职责，在行政执法中做到不越位、不缺位、不错位。
2.环保系统应继续深化和完善行政执法责任制，进一步明确每个执法岗位和执法人员的执法任务、权限、标准、程序及违法执法、不作为应承担的责任。
3.完善行政处罚报告和备案制度，深入开展环境行政处罚、行政复议案件和法律文书的分析、检查活动。
4.在行政处罚、行政复议、排污费的证管用、建设项目审批、污染控制、污染防治设施运行等方面，制定和完善工作程和廉政规范。
5.进一步规范委托执法行为，明确委托的执法权限范围、执法要求、执法标准、备案监督等内容，使受委托单位在规范和制度的约束下进行环保执法活动。同时，加强法制培训工作。
关键词：上市公司；股权激励；案例分析；问题
一、我国上市公司股权激励存在的问题
2005年股权分置改革顺利完成，从这之后越来越多的上市公司实施股权激励，虽然股权激励具有一系列的促进作用，但我国实施股权激励尚晚，另外，我国市场法制环境还不健全，企业内部治理结构还不完善，这些情况下，我国企业在实施股权激励时还存在一些问题。
（一）股权激励企业内部问题
（1）对股权激励认识不足。公司实施股权激励最初的目的是为了解决股东和人之间的问题。人受股东委托经营公司，但是两者的目标不一致，人会为了自己的经济利益，损害公司的长期利益。所以，股东给者设立一个长期业绩目标，待完成这目标时，者能获得巨额股票财富。但是，中国企业在实际实施过程中，行权等待期和限售期较短，股权激励不能起到长期激励的作用。另外，国家对股权激励实施的股票数也有一个上限规定，由于企业对股权激励认识不足，很多企业激励的股票数已经达到上限，后来优秀的企业员工已经基本不可能再享受股权激励计划，这种情况下，不利于企业长期稳定发展。
（2）上市公司治理结构不完善。要想充分有效的发挥股权激励的作用，前提之一就是有合理、健全的公司治理结构，但是，在中国企业中基本实情是，大部分企业由国企改制而来，这些企业的管理者由行政机关任命，而且都缺少真正的所有者。这些公司的管理者在设置股权激励方案时，因为较为熟悉公司情况，能隐藏有利公司长期发展的利好消息，从而能较简单地达到行权条件。再是我国上市公司普遍都没有较有效的内部监督体系，这种公司结构不能有效监督管理者有损公司利益的行为，不利于公司可持续发展。
（3）股权激励方案中绩效考核体系不健全。实施股权激励是为了避免管理者为追求自身短期利益而损失公司长期利益，是为了公司能长期发展。这时，股权激励方案中有效的绩效考核体系就显的尤为重要。我国企业在股权激励实施中虽然每个公司的方案都会不相同，但是它们在绩效考核时都会使用净资产收益率、净利润增长率等这些传统的财务指标，很少涉及到非财务指标，这样就造成了公司经营状况反映不全面。另外，很多上市公司由管理者操作公司的一切，他们故意较低股权激励业绩完成难度，把股权激励当做管理者自身的变相奖金，这就使得股权激励失去它的实际实施意义。
（4）信息披露不充分。在实施现状中，一部分的上市公司在披露股权激励信息方面还有很多的问题。比如：我国的法制还不健全，对股权激励很多方面都没有详细的操作规范指导。再是虽然有些企业对股权激励进行披露，但是披露的内容有多有少、千差万别，这些都或多或少的影响了使用者对相关信息使用的效率。另外很突出的问题是很多上市公司把股权激励计划当做自身的商业秘密，不愿意做过多的披露。
（二）股权激励企业外部环境问题
（1）资本市场不成熟。市场按照有效程度可分为以下几种：弱有效性、半强势有效性和强势有效性。这几年来，中国学术界对中国市场做了很多研究与分析，普遍认为这是一个弱有效性的市场。这主要是由于相关法制不健全、市场投机心理占主流、执法有待加强等原因。这种市场的弱有效性致使股票的价格基本不取决于企业的业绩和内在价值，然而，股权激励的基本条件就是股价能反映企业真实地经营状况。现在的经济是全球化的经济，由于中国资本市场的不成熟，全球任何地方的经济波动，都能对其造成影响。市场的这种波动性，会使得股票的衡量作用丧失。
（2）职业经理人市场不完善。职业经理人市场原本应该是一个市场行为主导的市场，优秀的职业经理人应该脱颖而出，承担大任。然而，在我国职业经理人的市场还不完善，一方面，我国的上市公司中有很大一部分是国有企业，这些企业的管理者大部分由行政机关任免，市场竞争在这些企业中没能发挥作用。另一方面，职业经理人中诚信机制还没有建立。我国资本市场是一个初级的市场，大部分的企业还是由创始人掌舵，少部分的企业开始聘请外部职业经理人。这就造成了我国企业界缺乏职业经理人。
（3）相关法律规章制度不健全。在我国现行法律下，上市公司实施股权激励还是存在着一系列问题。首先，股权激励的股票来源受到限制，从西方国家来看，主要把增发新股和回购股票作为实施股权激励所需股票的重要来源。但在我国，这些方式受到限制，《会计法》明确规定股份公司在设立过程中发行的股票必须全部认缴；《公司法》中又规定公司禁止拥有库存股。这些法律都对取得股票实施股权激励造成了一定的阻碍。另外，《股票发行与交易管理暂行条例》中规定任何个人不得持有一个上市公司千分之五以上的发行在外的普通股，这就意味着给股权激励设置了上限，使股权激励不能最大限度发挥作用。
（4）独立董事和中介机构缺乏独立性。实施股权激励，前提条件就是先准确评估企业现时的财务状况，这就要求独立董事或中介机构发挥专业性，并起监督的作用。《股权激励管理办法》中有条款规定，公司在实施股权激励时可以聘请独立董事，独立客观地对股权激励提出意见。但是从实际来看，独立董事对股权激励计划参与度不够，监督作用不明显。另外，很大部分的会计师事务所在对股权激励监督过程中还不够独立客观。
二、完善我国上市公司股权激励的对策及建议
（一）加强公司内部管理，有效实施股权激励
（1）制定科学合理的股权激励方案。企业在制定股权激励方案时务必要根据自己的发展情况、相关政策环境、战略目标等情况，适当的制定科学合理的激励方案，同时还要在实施的不同阶段，根据具体情况的变化，适时的做一些调整。只有这样，公司管理者才能有主人翁意识，在工作中充分发挥积极性，从而为企业的长期发展而尽心尽力。
（2）完善上市公司的治理结构。一个企业要想尽力避免管理者出现违反道德的行为，可以适当完善自身的治理结构。在结构上做到的职位的分离和权力的制约，能有效防止出现内部人控制等行为。完善的公司内部治理结构，是有效实施股权激励的前提。比如：政府可以运用法制建设，加强上市公司董事会、监事会的独立性，最大限度发挥两者对公司管理层的监督制约作用。企业也可以设立独立性较强的内部审计部门，对企业的重要业务行为实施重点审计，争取将风险降到可接受的低水平。
（3）建立科学的业绩考核体系。从这些年来，企业在股权激励方面的实践经验来看，企业在设置激励方案时所考虑的多是财务指标方面的业绩目标。我们知道，财务指标更容易操控，所以，为了考核企业的情况更加全面、有效，企业还应该把非财务指标作为业绩参考标准。另外，还可以把国外流行的EVA、平衡计分卡等先进考核方法适当的引入自身激励方案中。在不同的地区的公司，行业规模、公司规模、地域特征等，这些都会表现出一定的差异性，每一个上市公司都要根据自身实际情况灵活设计考核方案，这样才能较好地实现激励目的。
（4）加强股权激励信息披露制度建设。中国信息披露规范中规定上市公司在实施股权激励时需要遵循相关会计信息披露理论，同时严格遵循上市公司信息披露规范。披露方式也应该采取临时报告和定期报告相结合的方式。另外，还应该加大对操作流程和重要要素的披露程度。还可以借鉴西方发达国家信息披露制度，加强对高管股权激励收益跟公司、股价、市场表现的比较信息的披露，增强投资者对上市公司实施股权激励的监督作用。
（二）建立健全外部市场，完善相关法律法规
（1）建立成熟的资本市场。要想使得股票价格能够真实、公允反映公司的经营状况、公司的价值和管理者人员的贡献，从而实现股权激励长期激励效应，必须建立成熟、理性的资本市场。为此，我们应该先加强对证券市场的监管、建立透明的信息披露制度，对于违法行为，要坚决予以惩处。再是要大力发展机构投资者。这是因为机构投资者具有信息优势，他们更容易发现股票的真实价值，而且他们更趋向于长期投资，这些都更有利于建立更加理性的资本市场，从而可以实现股权激励的效用性。
（2）完善职业经理人市场。我国只有完善职业经理人市场，才有可能发挥股权激励的效果。首先，市场要以经理人的业绩表现为主要参考指标评价一个经理人的能力，做到市场的公开化，建立有效针对经理人市场的监督评价体系。再是要深化改革国企的用人机制，争取做到市场化，一切以企业长期发展作为第一要务。尽量减少政府干预，要按照市场竞争秩序，能使优秀的人才脱颖而出。最后，要加强经理人诚信机制的建设，因为股东经理人双方的合作是建立在信任基础之上。
（3）建立健全的相关法规政策。政府必须对现有的法律进行修改，从而可以大力推广发展股权激励。比如：对《公司法》进行修改，使得发行新股时预留一部分股票或通过二级市场回购获得库存股这些行为合法化，为股权激励提供股票来源；制定其他关于股权激励的相关法律法规，对实施股权激励提供规范化指导；再重新修订关于个人持股比例限制的条款，解除个人持股数量的约束，为上市公司提供股权激励提供便利。
关键词 警民关系 警察裁量权 警察权威
作者简介：李阳，中国人民公安大学2013级公安学专业治安学方向硕士研究生。
一、问题的提出
二、警民关系紧张原因分析
（一）警察裁量权的异化和滥用
我国古代警察主要由军队、审判机关和行政机关共同行使，这与现代警察在职能称谓、权力构成、机构设置等方面均有不同，其功能和作用除了维护国家安全和公共秩序外还承担着维护私人利益的功能，因而“私刑普遍存在”。在警务执法过程中，涉及警告、罚款、行政拘留等行政处罚以及是否执行传唤、审讯、逮捕等具体措施时，警方在选择何种处罚方式、处罚幅度、约束形式方面均可以依照警察主体自行裁量决定，对相对人既可剥夺几日至数十日的人身自由，同时也能对行为人处以百元至千元不等的罚款。在警察裁量权的行使实践中，囿于警察权行使的强制性和单方性，公民在自身的人身、财产权益受损情况下往往难以得到救济保障，警察执法的公正性与合理性也就受到越来越多的公众质疑。
（二）媒体负面报道损害警察形象
近年来网络媒体和传统媒体交互作用借助于报纸、杂志、广播、电视、互联网、手机等多种媒介形式深刻影响着公民的日常生活，社会学家哈贝马斯认为，传媒的作用在于它为社会各阶层提供了一个发表意见、交流思想的平台。网络信息获取的不对称性加之网民“随大流”的心理使极具攻击性的谣言成为可能，没有完备的信息过滤机制和健全的媒体自律意识，媒体为追逐公众眼球获得经济效益肆意夸大事实捏造谣言，无故煽动公众情绪酿造警民冲突，无形中强化了公民对警察的不信任和执法工作的质疑。
（三）辅警队伍建设滞后，破坏警察公信
我国辅警制度的建立初衷是解决有限警务资源配置过程中警力不足的问题，客观来说，辅警对于提高警务工作效率、协助民警执法、维护社会治安等方面发挥了重要作用，但不能忽视的是，我国辅警队伍建设差异化现象严重，普遍存在着法律定位不清、职权授予不明、法律保障滞后等问题，我国关于辅警也并没有国家层面的立法，多见于地方法规和规章中将辅警定位为采用合同聘任制并在正式民警指挥和监督下从事警务辅助的工作人员，实务过程中辅警虽不是独立的行政主体，名义上并不具有执法权，但实际上在巡逻检查、接处警、纠纷调解、突发事件现场秩序维护等警务活动中辅警所做的工作与正式民警无异，过程中也普遍存在滥用公权、违规操作、损公肥私等问题。辅警的招录考核也同样缺乏统一的审查考核培训机制，招录的辅警思想素质、专业能力、政治纪律水平参差不齐，加之辅警职业本身“临时工”的特性，职业本身的压力与工作的不确定性相叠加，辅警的工作积极性大打折扣，普通群众一般难以分辨正式民警和辅警的区别，辅警问题最终损害的还是警察的权威和警务执法的公信力。
（四）其他非警务因素的干扰
我国公安机关主要致力于依法打击违法犯罪活动，维护社会稳定和保障民生，工作涉及信息收集、治安防范、人口管理、接处警办案等多项业务，伴随我国社会发展呈现出的不均衡性与多阶段性，城乡、区域、经济社会发展参差不齐，收入差距、身份歧视、利益冲突的不断加大导致一些人心理边缘化，成为违法犯罪的高危群体，警察在治安管理中处于公信缺失和被抵制的状态，警务执法的强制机制也决定了公安机关为维护社会秩序往往会将警察置于与人民对立的位置。同时公安机关过多参与非警务活动，地方政府在征地拆迁、劳资纠纷、民事上访等社会敏感事件往往会借用警力阻挠限制，一方面侵犯了公民权利，另一方面转移矛盾将警方置于群众的对立面使得警民信任感缺失，给警察形象造成难以挽回的损失；警察执法办案过程中也存在地方权力机关横加干涉、显失公平的情况，其根源在于公安机关财政经费受制于地方政府，执法环境混乱无序。公安机关的特性决定了其必须以国家强制力做后盾，可以依法采取治安行政强制措施和刑事强制措施，社会管理需要强制力量的介入，但社会也可能因为强制过度而难以维持正常的社会秩序。 三、重塑警察权威、构建和谐警民关系的对策和建议
面对纷繁复杂的社会治安状况，公安机关可以从以下几个方面着重解决警察形象难题，缓解警民关系紧张现状，以期更好地适应社会主义市场经济发展要求，适应警务工作需求。
（一）通过警务改革与制度创新实现警察裁量权的规范与法治
警察权威的实现建立在对社会运行机制本质认识的基础上，它的实现包括权威主体行为实施的合法合理性和权威客体的服从和认同，按照实证研究的成果显示，我国警察工作的大部分时间是用来处理纠纷、行政服务、秩序维护等事项，却很少将精力放在法律的执行保障和公众服务中的，当公安机关定位于“秩序维护、事态控制”的角色时，所采用的手段和方式不当也极容易造成警察执法权力滥用酿成警民对立，警察队伍的执法能力与法律素养也就无从提升。英国警察通过专业化警政运动的提倡，逐渐将警察任务限定于法律的执行，从而有效地避免了警察任务的过度扩张，进而有效地控制了警察裁量权的扩展。美国警察裁量权的控制是通过健全法律体系，完善司法审查制度，贯彻专业警政正当程序所达到，同时，社区公民通过参与机制介入警察策略的制定和对警察执法的监督，从治安秩序、生活质量等多方面达到对警察裁量权的控制和规范。实现警察裁量权的规范和法治的关键在于建立严谨系统的警察课责制度，即警察应当知晓其所享有的各项权力内容，在行使权力的同时必须对其行为做必要的说明和解释，借助警务内部执法过错责任追究制度和外部执法对象、公众媒体的监督实现警察机关的权力制约，从实践来看，警察裁量权滥用源于警察执法很大程度上与公民的权利自由有关，所依据的法律法规也多具有抽象性、概括性和宽幅性，如何做到行政执法的公平正义极大考验警察的执法艺术，因此因地制宜建立详实具体且具有地方适应性的警察裁量基准规范制度就显得十分必要。
（二）提升媒体公关艺术，做好舆论引导工作
观念是制度的先导，它体现为一种价值导向，观念也是制度贯彻的保障，没有制度参与者观念上的认同，制度根本无法得以实施。过去公安工作着重强调治安秩序维护和案件查处，缺乏对媒体公关的关注，但近年来媒体越来越强调其群众利益维护者和行政执法监督者的身份，加之互联网络低门槛、匿名性、受众广的特点极大地激发了广大网民参政议政，发表意见的热情，公安工作以其本身独有的特殊性和神秘性质受到媒体竞相追逐，“佘祥林”、“躲猫猫”、“俯卧撑”等警察不当行为成为媒体公众报道议论的焦点，警察形象危机处置不当将极大破坏警察公信，缺乏公众信任警务工作也将无从开展。做好舆论引导工作公安机关主要须做到“主动”、“合作”两点，主动是指公安机关应当建立主动观念，注重对社情数据的搜索整理和突发事件的应急预案制定，在事态还未扩大前通过权威新闻发言人信息覆盖谣传留言，尽可能平息事态，引导舆论走向。“合作”即公安机关应打破关门封闭状态，积极寻求与媒体、社会的合作协同，不可将舆论控制绝对化，要利用政府的主导地位和资源优势，与媒体建立互惠互利、相互依赖关系，主动接受其监督，通过合作最大限度的控制危机传播，占领舆论高地，在先期向媒体主动提供信息，利用媒体客观公正地报道事件事实。
（三）创新警察队伍管理，规范警务工作流程
我国的社会转型正从一个以计划经济为特征的一元性社会向以市场经济为特征的多元化社会转变，在这个过程中不完善的社会资源分配方式和社会调控机制将诱发和加剧一些诸如违法犯罪、信任危机、社会越轨等行为风险的产生，在这个转型过程中，我国的警务工作也将面临前所未有的挑战，推行警务改革，强化队伍建设使公安队伍向着更加制度化、法制化、规范化方向发展也就十分必要。主要表现在：第一，转变管理理念，强化服务意识。社会的不断发展进步要求政府从管理型社会向服务型社会转变，相应的，现代警务改革的一个方向在于探索建立以民意为导向的警务工作新机制，这也是解决现阶段社会管理难题，推动公安事业发展的必由之路。警察权威是执法权力与警察威望的有机统一，一直以来公安机关以管理者自居，特权思想严重，无形中导致了警民关系紧张。第二，强化基础培训，夯实专业技能。1998年公安部提出“公安队伍正规化建设”，管理幅度涉及组织、管理、训练、监督等体系，为适应当代公安工作多样化、差别化的挑战，公安培训工作也有必要针对性的通过分级、分层、分警种培训提升其警务理论水平和实战技能。第三，完善警务执法质量考评激励机制，通过制度化的绩效考核形式增强民警提升警务能力的紧迫感和自觉性，借助奖惩激励机制着力解决基层民警动力不足问题，提高基层民警的工资待遇和生活水平。
（四）规范警务辅助人员管理，推动辅警队伍法治化进程
在我国，辅警并不属于国家工作人员序列，在实际警务执法活动中以协助人员身份辅助在编民警工作，不具有行政执法权，其群体地位在法律中也并没有规定，近年来辅警在执勤工作中滥用职权违法乱纪现象屡禁不止，出现问题公安机关普遍的做法是将辅警按“临时工”对待辞退或进行处分的做法治标不治本，在各地警力不足现状下实现辅警权力规范化配置成为必要，推动辅警队伍法治化进程，重在通过法律规定界定辅警的权力界限，从而真正发挥辅警队伍在社会治安秩序维护中的作用。苏州市于2012年颁布实施《苏州市警务辅助人员管理办法》，《办法》对辅警人员招录、考核、管理、保障等项目进行了规定，但对辅警“辅助人员”的身份定位依然模糊，出现职权滥用现象政府与公安机关各应承担何种责任、受侵害人获得何种行政赔偿而非简单的开除处分在法律中也处于空白；其次，须完善对辅警队伍的考核管理，辅警多是公安机关根据需要聘用招录，须通过制度化的监督管理机制保证辅警严格依法办事；最后，因辅警人员经常要深入社区基层参与治安联防、排查走访等工作，对其进行经常性的教育培训以增强辅警人员的业务素质、组织纪律和专业技能，使其能够更为周全的考虑和处置问题。
（五）确立“有限警务”理念，科学用警、依法护警
公安机关必须提供社会公共安全保障，但这并不意味着所有社会安全管理服务工作都必须亲自去做，无限警务与有限警力之间的难题由来已久，需要做的就是改变警察“大包大揽”的警务工作模式，倡导实施公安机关主导下的警务模式多样化运作，最大限度地运用各种社会资源，形成公安先导、政府主导、群众参与、社会协作的“全民皆警”格局。未来非警务工作的一个方向就是通过激励、引导等方法推动国家机构、社会组织和公民个人参与到非警务活动中来，承担起必要的社会公共责任，使公安机关走出无限警务困境；同时，应全面提高警力的资源配置，要根据各地实际情况，因地制宜分配警种、岗位，依靠现代管理方式与科技支持优化警力资源配置，从而降低警务运行成本，最大发挥民警潜力；最后，应当充分考虑警察执法的特殊性与危险性，通过制度性的安排依法保障和维护人民警察履行职责。
目前对党政领导干部考核工作中还存在一些问题，需要不断改进和完善。如，考核内容笼统，不能全面反映领导班子及干部的真实情况。考核方法简单死板，效率低下。考核通常采用一次性集中考核，缺乏平时工作绩效考核，使得年终考核失去了应有的依据。考核过程中偏重于听述职报告、民主测评、个别谈话、查看资料等静态考核方法，致使考核者对干部情况的了解较多地停留在感性认识阶段，缺乏应有的深度；此外，不能根据单位的主要职能、领导干部的岗位职责和在考核遇到的实际情况灵活调整考核方法，以至使考核材料“一件衣服大家穿”，考核结果失准失真，影响了考核工作的效率和考核结果的准确性。
因此，要建立和完善党政领导干部考核体系，就要进一步创新考核机制、建立和完善考核内容、方法，积极构建党政领导干部考核的科学体系，为贯彻落实科学发展观提供有力保证。
一、创新考核机制，按照分级分类对党政领导干部进行考核
建立科学的干部分级分类管理体制，是社会管理科学化、专业化、现代化的客观要求。只有按照科学的分类管理要求，对具有不同工作性质、职业特点和不同成长规律的人员实行不同的管理办法，才能适应社会管理日益科学化、专业化和现代化的要求。应当说，过去我们在干部考察工作的方法、内容等方面还多少有些滞后，难以很好地适应新的形势和新的转变。针对干部考核中存在的一些问题，应当从以下几个方面强化考核工作，形成相应的制度和运行机制。
1、在考核方法的改进上，力求形式多样，层次有别，手段丰富。
一是将现有干部大致划分为以下几种类型：(1)党委系统机关工作人员，即党的机关工作者；(2)国家机关工作人员，即包括政府机关、人大和政协机关工作人员；(3)审判机关、检察机关工作人员；(4)工会、共青团、妇联等群众团体工作人员；(5)企业管理人员；(6)事业单位工作人员。并根据《国家公务员法》、《法官法》、《检察官法》等法规制定各具特色的管理制度。
二是多用动态考核办法，对考核对象工作内容考察的同时，还要对工作以外的"生活圈"、"社交圈"进行考察了解。
三是运用逆向考核方法。考察中，在干部现任职务单位进行个别谈话时，谈及缺点或不足时，往往有顾虑，不愿谈。因此，在条件允许的情况下，可到干部原单位了解一下，这时谈话者大都能畅所欲言，直言不讳。
四是实行百分制干部年度考核方法。在年度考核工作中，实行了百分制考核方法，变定性考核为定性与定量相结合，进一步扩大了干部考核评价主体的范围，进一步扩大了干部考核工作中的民主。这种考核方法可以使各评价主体的评价意见得到更加真实、准确的反映，使考核的结果更加科学，更具有可比性和参考价值。
2、在考察内容的完善上，力求要素明确，内涵具体，直观清晰。
干部考核的目的在于了解和掌握干部的情况，为提拔使用、降职免职、交流轮岗、奖惩教育干部提供真实可靠的依据和参考。因此，在考核中，一是要突出考"廉"的内容；二是要增加考"个性"的内容；三是要充实考"不足"的内容；四是要考"历史"的内容。
3、在考核标准的设置上，力求科学规范，客观公正，衡量有据。
在制定考核标准时，应注意把握几个关系：一是准确把握德与才的关系；二是正确认识资历与能力、学历与水平的关系。也就是说，判断水平看学历，判断能力看资历。三是正确辨别显绩与潜绩的关系；四是正确分清过程与结果的关系。
4、在考核责任的落实上，力求职责明晰，责任到人，奖惩分明。
制定考核责任制时，一是要明确谁考察谁负责的原则。二是要遵守公平合理、宽严得当的原则。三是要实行责任主体与追究主体相分离的原则。四是坚持可操作性原则。考核责任制必须做到周密、细致、明确，同时又要简便、易行，这样才能保证责任制落到实处。五是要本着奖罚分明的原则。
二、创新指标体系，建立科学合理、公平公正的党政领导干部考核指标
所有的考核体系，无论是考核内容、方式方法，还是考核结果的评定和运用，都是围绕整个考核指标来进行的，所以说指标体系显得十分关键。如何建立好一套科学、合理、公平、公正的考核指标体系呢？
首先是制定工作总目标。它包括任期内应完成的确定性目标和不确定性目标，以及阶段性目标。同时也包括为完成目标任务所应体现出的德才表现。总目标制定后，再根据班子成员的分工情况和各自的工作职责，落实到每个成员，使之具体化。
其次是确定考核的评价标准。有目标，就必须要有标准，没有考核的标准，就难以认定工作的好坏与优劣。这个标准必须具体化，要有一定量的程度要求。应根据优秀、称职、基本称职和不称职四个等次所应具有的基本素质和实绩完成状况分人制定出各个等次的具体标准。只有做到考核标准的具体化和合理化，才能实现真正意义上的公平、公正。
第三是制定配套合理且有利于激发干部积极性和创造性的奖惩办法。这一点至关重要。因为考核的目的，就是要兑现奖惩，否则就失去了考核工作的应有意义。奖惩可分为经济奖惩和职务奖惩。从近几年实践情况看，经济奖惩适宜一次性兑现，不适宜晋升工资。在经济奖惩上，不仅对优秀干部要实施奖励；而且对基本称职和不称职干部要坚决兑现惩罚，这样既可减轻财政兑现奖励所带来的负担，同时也能增强全体干部的责任感和事业心。对那些不称职或基本称职的干部，只要考核认为不属于客观因素造成，就应当给予免职、降职处理，这是解决领导干部出口不畅的有效途径。指标体系的建立要把握住五点：一要有针对性。要根据不同类别、不同岗位、不同层次的干部所履行职责的不同，提出不同的考核要求；二要有全面性。考核内容要涉及经济、党建、精神文明建设等方方面面，既要突出重点，又要兼顾全局；三要突出重点。要选择那些综合性强、涵盖面广的指标。同时，还要突出工作中的薄弱环节、难点问题；四要有合理性。指标不能过高，也不能太低，必须是经过艰苦的努力能够实现的；五要有可操作性。凡是能量化的指标必须量化，不能量化的要作出明确具体的定性要求，使考核指标做到定性与定量的有机结合。
第四是要全面正确地看待干部的工作实绩。增强实绩认定的准确性，必须辩证的分析和评价工作实绩，应从五个方面入手：一是“虚”绩和“实”绩的关系。必须既重视有形的硬任务，也不能忽视无形的“软指标”，不能顾此失彼，搞“单出头”。二是集体与个人的关系。要根据岗位职责和工作分工，注意对实绩取得过程的考核，尤其是对干部的主观努力程度、发挥作用情况等方面要进行重点考核，以正确区分和评价班子集体与每个成员的实绩，防止出现一“绩”多用和吃政绩“大锅饭”现象。三是个体主观努力与客观环境的关系。必须注重分析干部开展工作所依赖的客观条件和基础，对实绩成因进行客观、全面分析，避免实绩考核认定上的简单化、片面化。四是当前实绩与长远发展的关系。注意分清现任领导干部与前任的实绩，既要看干部当前做了什么，又要看给后任留下了什么，对长远发展打下了哪些基础。五是全局利益与局部利益的关系。考核和评价一个班子、一个干部的工作实绩，不仅要看履行岗位职责所取得的成绩，更要看其能否站在全局的高度来维护大局。
三、创新考核办法，使党政领导干部考核正常化、规范化
（1）加大日常考核力度，定期考核与平时考核相结合。
平时考核可以为定期考核积累材料，提供情况，有助于全面、历史、客观地评价干部。因此，要加强领导干部的日常考核，要建立领导班子和领导干部实绩档案登记制度，统一印制领导干部表现情况季度登记卡，每季度末由主管领导审核填写意见并存档，作为年终总结和定期考核的依据。同时，组织部门要投入足够的精力加强对领导干部的平时考核，负责考核工作的人员，每年要保证三分之一的时间深入基层了解情况。要及时收集新闻媒介、纪检监察、等部门的信息和反映，有效地实施对领导干部的平时了解和考核，为定期考核奠定良好的基础。
（2）把诚信纳入考核体系，建立个人诚信档案。
“人无信不立，业无信不兴，政无信必颓”，只有形成人人讲诚信、人人参与诚信建设的良好氛围，社会主义市场经济才能健康发展。针对政府信用中存在的政策兑现难、执法不公、“三乱”等问题，党政领导干部要切实转变工作作风，由管理型向服务型转变，做到不错位，不越位，不缺位，依法行政、依法办事；建立科学的政绩考核制度，防止一些党政干部搞形式主义，做表面文章。要通过公安、银行、学校、社会团体、私人社交圈等把党政领导干部个人的诚信记录在案。使党政领导干部的考核真正体现客观、公正和真实。
（3）进一步提高考核者的素质，确保考核结果客观公正。
考核质量的高低与考核者自身素质有着密不可分的关系。要不断提高考核人员的政治、业务素质。组织部门要注意把那些基本素质好，有发展潜力，有一定实践经验，能够胜任干部工作的同志充实到考核队伍中来。考核人员要努力掌握社会主义市场经济理论和有关经济工作、党的建设的相关知识，并能够用辩证思维的方法观察和识别干部。
（4）加大考核监督力度，认真研究和建立治假防假机制。
首先，充分发挥纪检监察、审计和统计、工商、计划、财政等职能部门的作用，综合运用季度报表、半年分析、年终考核等多种监控办法，加大对指标运行质量的监督检查，切实保证考核的质量和效果。要把经济责任审计与考核结合起来。由组织部门吸收财政、审计人员参加考核组。对行政机关，要审计财务收支的合理性、合法性；对事业单位，要以审计预算外资金收支为重点；对企业单位，要以审计资产保值、增值和经济效益为重点。
其次，要从保证指标数据的真实性出发强化统计工作职能。要努力提高统计人员素质，实行资格认定和持证上岗制度，保证其更好地发挥职能作用；要建立统计数据报送责任制，使统计工作与实绩考核相衔接。
第三，要从扩大民主出发增强群众参与“评绩”的程度。要实行干部实绩考核预告制度，向群众公开有关考核内容和考核环节。要进一步完善实绩考核的民主程序和方式方法，积极引导和组织更多的群众参与考核。要增强群众“评绩”的权威性，把群众意见作为认定干部工作实绩的重要依据；在考核结束后，要将考核结果向群众公开，接受群众的检验和监督，以切实增强实绩考核工作的准确性和真实性。
第四，要从完善制度规范出发落实考核责任制。按照谁考核谁负责的原则，强化责任措施，狠抓责任落实，把考核工作质量作为衡量考核人员素质及工作表现的重要标准，对工作不细致，考核有误或隐瞒问题而造成用人不当的考核人员，应追究责任，情节严重的给予相应的纪律处分。
四、合理运用考核结果，建立起优胜劣态的用人机制
干部考核能否真正在干部选拔任用中发挥好基础环节的作用，某种意义上要由考核结果能否得到合理有效的充分运用来决定。从而引导各级领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观，真正做到用科学发展观统领经济社会发展全局。
合理运用考核结果，重在与干部的任免奖惩直接挂沟：一是要保证考核结果的客观公正性。“三类考核”（任职、平时、定期）都必须严格按照干部考核工作流程进行，以保证考核结果的真实可靠性；同时，有关方面必须对考核初步结果进行认真的分析研究加以认定，防止简单以票取人；此外，还应加大对“拉票”等不正当行为和非组织活动的监督查处力度，尽量防止出现“民意失真”和“公论不公”的情况。
关键词：激励性薪酬 公立医院 人力资源 管理水平
公立医院是我国基础性利民工程，但是随着社会主义市场经济的不断发展，公立医院面临着私立医院的不断冲击，其发展遇到了重大的阻碍。为了改善这种局面，提高公立医院的竞争力，必须对公立医院的薪酬制度进行改革。改革公立医院的薪酬制度，是提高公立医院人力资源管理水平的重要手段，也是实现医院科学化管理的必然要求。采用激励性薪酬制度，对调动医院员工的积极性，改善公立医院人力资源管理水平具有重要意义。
一、公立医院人力资源管理中存在的问题
（一）缺少优秀的人才
人力资源是决定医院医护质量的关键性因素，也是实现医院发展的前提条件。公立医院一般以引进人才为主，引进对象主要是高校毕业学生，或者是其他优秀医生，但是优秀医生的身价也比较高，他们对于薪金的要求较高，一般情况下，公立医院的发展带有社会公益性质，其工资条件较差，对于优秀的医院人力资源管理人才，其吸引力较小。同时，公立医院忽视对自己内部的人才的培养，容易造成内部医护人员的反感，打击公立医院人员的工作积极性和信心。在人才引进之后又缺乏对人才的合理管理，不能够对内部医护人员进行定期的培训，促使公立医院人力资源无法应对实际的医院工作[1]。
（二）缺乏必要的绩效工资评估
绩效评估是人力资源管理中的一个主要构成，是评价公立医院人力资源水平的重要因素，绩效工资评估不够完整，就会形成绩效工资分配不均的情况，进而造成公立医院工资分配不公、人力资源工作积极性降低等弊端。目前大部分公立医院的绩效考核仍然在沿用行政机关的考核制度，不同的专业和层次，都在使用统一的考核标准，不能根据公立医院的具体发展情况建立正确的绩效工资评估标准，考核的内容也比较笼统，不能根据人力资源的具体工作内容进行绩效工资的发放，很难能够反映出不同岗位不同人员的业绩贡献。这种绩效工资评估标准只会严重医护人员的发展，打消医护人员工作的热情，造成医院人力资源管理存在缺陷[2]。
（三）缺乏足够的人力资源管理力度
随着人们生活水平的改善，一些基础设施较完备，服务较好的私立医院得到不断的发展，对公立医院造成巨大的冲击，公立医院迫于私立医院的压力，其发展与管理面临许多问题，促使公立医院注重经营活动和经济收入，以解决其生存问题，往往强调医院的意志，忽视公立医院人力资源的个人需求，会造成人才向私立医院流转。公立医院也把患者作为关注的焦点，通过完善的管理与精湛的服务，促使病人得到良好的治疗与休息，但与此同时忽略了公立医院人力资源的需求，促使人力资源对公立医院产生厌恶[3]。
（四）公立医院人员素质较低
公立医院管理人员知识与技能方面的欠缺，公立医院缺乏以人为本的人力资源管理制度。公立医院管理人员一般是从医护人员中挑选出来的，其不具有专业的管理技能，注重经营活动和经济收入，对人力资源管理相关知识的了解不够，致使人力资源管理手段与公立医院的实际发展情况不相匹配，忽视人力资源的个人需求，促使人力资源管理比较混乱，缺乏科学性，使公立医院人力资源管理比较困难，使医院人力资源对医院管理者产生质疑，进而造成公立医院人力资源的流失[4]。
（五）薪酬分配制度不够完善
公立医院人力资源的收入主要为工资收入，可是随着社会主义市场经济的发展，工资档次主要由职务、学历及任职年限等因素来确定，公立医院人力资源的额外收入也不断增加，各种奖金、福利的不规范性，导致公立医院人员收入分配秩序混乱，也会影响人力资源的积极性和医疗服务质量。绝大多数医院对津贴部分也按固定方式发放，没有考虑按生产要素进行分配，使津贴成为固定工资的补充或附加，专业医护人员及其他人员的工作内容与性质虽不同，但工资水平却相差不大，这在很大程度上会打消医护人员的工作积极性，进而造成公立医院的医护效果、服务质量等较差，进而阻碍公立医院人力资源管理水平的提高[5]。
二、激励性薪酬对公立医院人力资源管理的改善作用
（一）建立激励性薪酬制度，实现工资合理分配
公立医院激励性薪酬制度，指医院的薪酬体系既要符合公立医院的公益性质、社会公益行业发展的特点，又要起到促进公立医院工作人员的工作积极性，公立医院的薪酬包括多个方面的内容，由基本薪酬、可变薪酬、福利收入等大部分构成。基本工资使公立医院工作人员的基本生活得到保障，公立医院采用激励性薪酬制度，就应增加对可变薪酬以及福利的调配，增加对贡献较大、工作积极性较高的人员的奖励，提高绩效工资的总体水平，增加公立医院人力资源对绩效工资的关注，提高公立医院工作人员的工作积极性；完善薪酬制度，进而提高公立医院员工的积极性，提高公立医院人力资源的管理水平。
（二）制定完整的考核制度，改善人力资源管理现状
对获得国家级、升级奖励的医护人员进行奖励，督促公立医院工作人员进行不断的学习与进步，组织医院工作人员进行定期的培训，提高医院工作人员的工作能力，对参加业务培训、学历提升等相关工作人员进行一定的补助。薪酬体系的考核制度应尽量完善，考核制度设立前，应积极与员工进行沟通，采纳工作人员的合理建议，使得医院工作人员对医院的考核制度拥有满意的心理，根据考核，对医院工作人员的业务、技术、工作等多方面进行测评，并设定相关的比例，进而发挥激励性薪酬体系的引导作用，促使医院工作人员规范自己的行为，提高公立医院工作人员的工作积极性，实现人力资源管理水平的提高。要建立起符合医院管理实际的绩效管理办法，使薪酬制度符合公立医院的人力资源管理现状，推动公立医院人力资源管理水平的提高[6]。
（三）优化员工层级工资分配形式，提高医院人员工作积极性
首先，公立医院的人员构成具有复杂性，既有对技术操控要求很强的医护人员，又有从事一般体力劳作的一般员工，由于其人员的复杂性，其工资的评定标准也具有差异，根据其工作内容的技术性及重要性，划分为不同的工资水平，一般情况下，医生的工作对医院来说最重要，其从事的一般为技术性工作，工资水平比较高，是医院中最重要的技术人才，承担了医院日常大部分的管理、诊疗等创造性工作，然后较高工资水平人员还有护士、技师等人员，这些工作也属于有技术要求的工作，其工资水平略低于医生，比较注重其工作的稳定性。对医生、护士、后勤人员等人力资源的工资进行合理分配，有利于提高各阶层员工工作的积极性。
（四）完善分配制度，吸纳更多的优秀人才
激励性薪酬，通过对医院员工的收入进行合理分配与调节，能够吸纳更多优秀的人才。促使员工工资与技术水平、工作态度等挂钩，提高员工年终奖水平，根据医院员工的业务工作时间、工作态度、工作年限等多个指标，对医院工作人员的年终奖进行综合测评，提高员工的工作积极性。完善分配制度，提高优秀员工的业务奖金，增加优秀员工的住房、交通补贴，增加医院工作人员的福利收入，促使医院工作人员有一个稳定的工作环境，提高员工的工作积极性，吸纳更多的优秀人才[7]。
（五）对医务人员进行培训和精神鼓励
首先对员工进行培训与教育，培养员工的忠诚与信任，提高员工的业务水平。增加对员工的尊重、理解与支持，对于医院发展、医院建设等重大问题，采纳员工的建议。正确有效地培育员工对单位的忠诚和信任度，增加员工对医院的了解。在当前医患关系较为紧张的时代，应该给予医师更多的心理指导，培养医生对患者的了解，要多给医师信任和理解，使医院工作人员有一个轻松的心态，充分调动员工的积极性，去处理医护过程中出现的问题。通过与医院工作人员的感情交流，注重培养医护人员的服务精神。荣誉能表明一个人的社会存在价值，经常对医院工作人员给予鼓励和认可，能改变医院工作人员对于工作的理解，进而提高工作积极性。管理者要及时、恰当地给以职工各种荣誉，以保证医院工作人员的荣誉感。医院可以通过正确的方法，评选劳动模范、先进人物，给予医院工作人员重奖和荣誉称号，让医院工作人员拥有一种奋发向上、不断进取的精神。同时，要加强培训，根据医院工作人员的岗位需求，培养医院工作人员的积极心态，不断提高医院各部门员工的工作能力与技能，定期举行业务培训及业务交流会议，提高员工的工作积极性。医院应充分的考虑到医院工作人员及医院的长期发展，为员工做长远考虑，极力提升每一位工作人员的工作技能。让医院工作人员有一个良好的自我感觉，能够缓和医患矛盾，提高医生的职业声誉，引起社会对医生的尊重，增加医院工作人员与病患之间的相互理解，形成一个互相团结、互相帮助的整体。
综上所述，医院员工的工作、需要存在差异，激励性薪酬体系的建立，根据员工的具体工作与需求，参考医院工作人员的合理意见，进行薪酬的合理分配，能够极大地提高医院工作人员的积极性。完善分配制度，实行按劳分配与按生产要素进行分配相结合的分配制度，增加医院对工作人员的资金投入，吸纳更多的优秀人才，提高公立医院人力资源管理水平。
参考文献：
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[4] 鲁翔.公立医院人力资源管理的柔性战略[J].江苏卫生事业管理， 2010，21（03）：1- 4.
一、我国事业单位力资源管理改革目标指向
1．事业单位改革涉及人力资源管理深层次问题我国事业单位数量众多，机构类别庞杂。作为为实施政府公共政策、向全社会提供公益而设置的机构组织，事业单位主要分布于科研、教育、文化、卫生、体育、基础设施、社会管理等基本公共产品和公共服务领域。长期以来，我国事业单位编制、人员和经费等几乎都采用党政机关管理模式，由政府包办，政事不分，事企关系模糊，人力资源分布不均衡，人才短缺和浪费现象并存的结构性矛盾突出。具有中专以上学历或初级以上职称的各类人员，尤其是高层次人才多集中于职工总人数本不多的机关事业单位，其中又以教育、科研院所及医疗卫生等事业单位占多数，聚集了大量专业技术人员，而其中许多却处于闲置和半闲置状态。破除事业单位冗员充斥、人浮于事的积弊，是改革初衷之一，其基本取向是优化事业单位人力资源结构以强化其公共服务功能。但改革实施过程中，包括事业单位管理者在内的许多人对此理解并不十分清晰，采取的做法只是简单化处理，即只做减法，一些地区和部门将此项改革的目标仅仅局限于机构编制部门减少编制、人力资源部门裁减人员和财政部门削减经费。实际上，更应认识到的是，事业单位是公共服务和社会管理的一支非常重要的主体力量，就社会事业发展整体而言，目前事业单位存在着冗员等问题，又存在着提供公共产品和公共服务不足的问题。那种类似完成既定裁减任务的方式方法，易于形成避重就轻、顾此失彼的认识误区，以致实施中往往采取见物不见人的程序操作，将注意力更多放在甩包袱、减负担上，对事业单位的功能拓展和发挥其人力资源优势极为不利。随着我国公共服务体系建设和社会管理的加强，事业单位的作用将更加突出，对人力资源数量和质量要求必然越来越高。因而事业单位改革必须注重整体性、系统性和前瞻性，不能把这一重要改革的目标仅仅定位在消极的削减人员和经费上，否则难免落入过去劳而无功的“膨胀—压缩—再膨胀”的窠臼。改革推进过程中必须全面把握事业单位的性质类型、人员构成、人员数量、经费来源等相关情况，经过认真的利弊权衡进行合理取舍和布局。其方向应当是建立起一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、精简高效的现代事业组织体系，促进事业单位回归公共服务属性，将事业单位人力资源的潜能最大限度地开发出来并转化为现实生产力。在改革过程中必须建立起动态的管理调节机制，实现事业单位人力资源管理的科学化和法制化，在减少成本的同时，以最佳的政策导向和科学管理措施，促进大量优秀人才脱颖而出，推动人才合理流动，为扩大事业单位公共服务基本社会功能和完善社会管理提供人力资源基础保障。
2．事业单位人力资源管理制度改革趋势近年事业单位全员聘用制的实行和岗位设置及结构比例管理的制度安排，对改变以往事业单位普遍存在的参照党政干部管理的单一模式以及职务、身份终身制和人员能进难出等问题具有解题意义，由此才能逐步建立健全事业单位适应市场经济发展的人力资源竞争择优机制。随着政府职能的转变，特别是在适用于行政机关的公务员法和主要适用于企业的劳动法的实施以及企业用人与分配自逐步落到实处、过去事业单位所依附的相关制度办法随之废止后，其人力资源管理中政事不分、机制不活、效率低下的问题更显突出。事业单位专业化、公益性公共服务的特点，决定了其组织形式和人力资源管理制度、管理方式与行政机关和企业单位均有所不同。由于缺乏一套系统明晰的人事管理法规，且存在自我约束机制欠缺和监督管理机制不健全的状况，以致其机构膨胀、人浮于事、个别事业单位对部门利益和个人利益的追求偏离公共服务这一公共机构的基本价值等老大难问题始终未得到有效解决，并由此形成了制约其事业成长及专业能力提升的困局。全员聘用制和岗位设置管理制度的实施，取消事业单位的行政规格和管理人员的行政级别，打破了各类人员的身份界限，对原有的利益格局进行大幅度调整，触动面大，在实际执行中存在不少由过去保守滞后的观念和既得利益者的抵触而形成的相应的阻力，机制转换任务颇为艰巨。为此，需要特别重视相关政策法规的研究制定和政策体系的完善配套，在改革总体方案框架下，必须明确细化改革落实的举措，对单位领导或中层干部职位实行公开竞职的聘任合同制，对一般岗位实行公开竞岗、双向选择的聘用合同制。分类管理职工，管理人员实行职员职务等级管理制，专业技术人员实行评聘分开，工人实行岗位等级聘用制。管理人员、专业技术人员、工勤人员全部纳入合同管理，员工与单位的人事关系成为符合市场经济准则的合同关系，建立起用人和择业的双向选择机制，为实现事业单位人员结构素质的不断优化、发挥市场竞争机制在事业单位人力资源配置方面的基础性作用创造条件。与此同时，必须落实符合事业单位特点的职员、专业技术人员和工人岗位的管理办法，构建事业单位收入分配与岗位职责、工作绩效和实际贡献密切结合的分配机制。全额拨款、差额拨款、自收自支等不同类型和特点的事业单位实行不同的收入分配政策。而事业单位内部的专业技术人员、管理人员、工人等不同类型人员亦应实行不同的分配政策，各类人员工资活的部分均按照工作条件、工作量、岗位性质、奉献大小确定，并建立正常的增资机制。为有效激发事业单位及其各类人员的工作积极性和创造性，对不同的绩效理当实行不同的分配形式。特别是逐步形成和完善行之有效的专业领域内知识创新能力的社会化评价标准和绩效考核机制，对优秀专业技术人员给予重奖。至于领导和非领导职数比例、双肩挑管理、奖惩任免、破格聘用、考核、兼职、培训、退休、分流安置等重点难点问题的具体政策，亦应相互衔接，构筑起新的事业单位人力资源管理规范体系，从而使整个改革过程在实际操作层面上具有现实针对性并有据可依。
二、事业单位专业技术职称改革导向
1．事业单位专业技术职称改革中的难点问题事业单位是专业技术人员荟萃之地。专业技术职称评审，历来对提升事业单位公共服务质量和促进专业技术人员成长具有重要激励作用。经过多年职称改革，专业技术人员职称整体结构有所改善，但数量和质量仍有明显不足，特别是西部地区高级职称人才相对较少(见图1)。总体上各层次专业技术职称人员结构基本上呈高少低多的正常状态。如重庆市对专业技术人员职称情况进行的统计和实证调研显示，截至2008年10月，重庆市现有专业技术人员92．6万人，其中事业单位(含国有企业)已评职称51．38万人:正高级职称0．36万人，占0．70%;副高级职称3．96万人，占7．71%;中级职称19．61万人，占38．17%;初级职称27．45万人，占53．42%(见图2)。在专业技术职称人员的行业分布方面，则存在不合理现象，大部分集中在教育、卫生、农业、文化系统和国有企业，其中有相当一部分处于闲置和半闲置状态，而非公有制经济的中小企业、民营企业以及社会中介组织等具有各类职称的人员呈匮乏状态，呈现出短缺与积压并存的突出矛盾。如重庆市2008年事业单位(含国有企业)已评职称人员中，教育系统高、中、初级分别为22944人、117568人、132916人;卫生系统高、中、初级分别为10762人、36059人、89017人;农业系统高、中、初级分别为1308人、4449人、9755人;其他系统高、中、初级分别为9236人、34001人、445779人(见图3)。多年来，各地都进行了一些职称评审的改革与创新，如打破所有制、地域、身份、学历资历、职务档次限制，修订各个职称系列的评审及破格评审条件，推行“考评结合”、“以考代评”等，对激励专业技术人员的积极性和创造性起到了积极作用。但职称评审改革的部分重要指标以及评审方法与过程等，仍不尽如人意，主要体现在以下3方面:一是社会人才职称数量过低。特别是非公有制单位、社会中介组织等具有专业技术职称者明显偏少。二是对职称“含金量”的社会认可度不高。职称本是专业技术人员学术技术水平和专业能力的重要标志，促进其水平和能力提高是职称评审根本意义所在，但现实中某些方面却显示出与职称评审初衷相悖的情况。职称的社会公信力不如考试取得的执业资格，譬如高级会计师职称与注册会计师资格比较，社会往往更青睐后者。三是职称引导专业技术人员提升本职岗位能力的力度不够。相当一部分人员具有的专业技术职称与其岗位职责并不匹配，存在专业技术人员脱离一线的现象。同时职称评审导向中过多强调数量，也致使许多专业技术人员疲于应付论文，难有专注于提高自身本职岗位能力的长远打算。
2．影响职称评审和改革的因素分析我国现行职称制度是1986年还处于计划经济体制时制定的，经过20多年运行，特别是在市场经济体制下，以往的制度设计与当前形势发展已呈现出不相适应之处。在职称制度实施方面传统体制影响较深，改革滞后，以至职称评价机制建设缺失、激励专业技术人才成长的导向功能不强，已逐渐成为阻碍职称评审和改革在实践中发挥作用的重要原因。
(1)资历条件因素现行职称评审制度设计对参评人员的资历条件有明确规定，实践中也严格掌握。以大学本科生为例，走上专业技术岗位定初级需要1年资历，晋升中级至少需要5年资历，晋升副高至少需要5年资历，晋升正高至少需要5年资历，按年资条件满足即晋升的理想状况，取得正高级职称至少需要16年。在专业技术人员密集的事业单位，如教育、卫生等行业本科生从初级职称到正高职称平均需要25年左右。由于职称制度集评价、使用、待遇等多种功能于一体，以前实行严格的指标管理，晋升通道很窄，竞争性太强。有的事业单位为了解决人员待遇问题，在职称评审推荐时，进一步强化资历要求，加剧了论资排辈现象，而从破格通道通过职称评审的比重极低。如2008年重庆市申报高级职称评审的有7683人，按特殊人才破格条件申报评审的仅31人，最终评审通过的仅18人。由于职称评审过程论资排辈现象突出，以致向中青年优秀人才倾斜的思路及相关政策难以兑现。
(2)评价标准因素现行职称评审工作已运行多年，在评价标准方面有过一些局部调整，但总体改变不大，似乎形成了一种套路，导致参评人员循规蹈矩甚至为适应这种套路不惜弄虚作假的问题。评审条件重理论、轻实践，论文作为职称评审必要条件的权重太大，将论文作为大多数专业的必要条件，没有区分不同专业技术人员的职业性质、岗位特点和工作条件。很多专业技术人员是为评职称而写一些与其岗位职责不着边际的论文，实际上可应用推广的创新成果很少。重庆市2008年11月进行的问卷调查显示，论文条件备受关注(见图4)，反映出论文条件在衡量专业技术人员能力方面存在较大缺陷。同时，职称评审标准和指标体系亦多有不切实际之处，如要求获奖的条件较多，但获奖者毕竟很少，以致让多数专业技术人员望而却步。问卷调查中，62．3%的人认为应该将评审指标量化(见图5)，但实际中相当一部分职称系列并没有具体的量化要求，以致职称的“指挥棒”作用不灵，难以引导专业技术人员到基层一线工作。
(3)分类因素现行职称制度设计具有政府直接管理、模式高度统一的特点，分类管理不够。如职称外语考试的政策规定宽泛，一直存在外语条件过高的反映。近年各地已适当降低了外语考试难度，但在城乡之间、行业之间仍缺乏统筹兼顾。从事农村农业工作的专业技术人员对职称外语考试反映强烈，认为外语在农村用处实在太少。现行职称制度承担了应由其他人力资源管理制度发挥作用的职能，其评价、使用、待遇等功能甚至自相矛盾，如评价功能要求同一职称水平差距不能太大，而待遇功能又要求城乡之间不能“一把尺子”，否则工作条件艰苦的农村专业技术人员很难提高待遇，而这些都没有通过加强分类管理予以解决。又如随着经济成分、生活方式、就业形式多样化，非公有制企业、社会中介组织逐步发展，吸纳了大量专业技术人员，而现行职称制度对这些“体制外”社会人才缺乏分类管理，评审条件、标准和管理办法不能适应其特点和需要，没有解决在职称与待遇不挂钩的情况下为非公有制企业、社会中介组织提供评价服务的问题。
(4)评审方式因素现行职称评审中，大多数职称系列主要采取的是资深专家“看材料”后作出其评论、评委会审议定夺的传统评审方式，其他如考评结合方式等只在部分系列施行。传统评审方式采用票决制，但评委会的自由裁量权大，实践中出现人为因素的问题仍然难以完全避免。近年职称改革强调了重视能力与业绩，也作了一些有关业绩的经济效益和社会效益条件的设置，但没有通过技术创新、技术推广、成果转化等指标进行量化，评审实践中缺乏可操作性，对参评人员业绩好坏的真实情况难以了解和掌握。现行职称评审方式存在的另一个突出矛盾是，只管评上，不管评后。专业技术职称一旦评上后就成了实际上的终身制，致使一些专业技术人员因职称晋升无望便一蹶不振，而另一些则是在晋升了职称后便坐享其成，进取心消退，跟不上知识更新和技术进步进程，知识老化甚至不如后起之秀。由于现行职称评审方式缺乏职业水平的长效监督，因而对专业技术人员整体上能否保持旺盛活力缺乏激励和约束。
三、事业单位用人和职称改革思路与对策
1．改革重点在于增强事业单位人力资源利用效率事业单位改革在一定程度松动了以往刚性人力资源管理方式方法的根基，激发了各类专业技术人员主动服务社会、创造物质财富和精神财富的积极性和创造性。不过，由于事业单位领域广，类型多，性质各异，经费来源不一，单位层次相差大，人员类别多且素质参差不齐，在改革涉及广泛、各类人员的利益调整也较为敏感的复杂情况，对所有的事业单位均用一把尺子衡量并不现实。因而，在改革实施过程中，政策制定和具体操作不宜简单实行“一刀切”方法。重要的是，必须高度重视人力资源管理体制创新，注重根据不同地区、不同层级事业单位的特点进行分类指导，因时因地制宜，以能力建设为核心，真正引入和形成竞争激励、优胜劣汰的长效机制。
一是完善事业单位人员进入退出机制。众多事业单位行业不同、专业复杂，公开招聘录用标准不一，存在进人不公开不透明、向事业单位乱塞人的问题。进口关的公平竞争择优争议较多，必须把好。新进人员必须面向社会公开招聘，凡进必考，规范招聘行为，以利优秀人才引进。而疏通出口，缓解相当一部分事业单位长期以来人满为患、积压浪费的问题则更加棘手，更需要明确具体措施并稳妥推进。对于在实施全员聘用制中的未聘人员，视其具体情况提出具有可操作性的处理意见，分别以正常退休、提前退休、提前离岗、辞职辞退、自谋职业或进入企业以及下岗待聘等途径予以安置，实现多渠道合理分流，从而保证事业单位改革有序推进。在与事业单位人力资源管理制度改革密切相关的其他配套改革尚未到位的情况下，优胜劣汰在具体操作中阻力很大，因而畅通出口，建立与聘用制度、退出机制相配套的、保证人员正常流动的解聘辞聘等体制机制，在解决社会保障基础上形成提前退休、离岗退养等制度安排，均须尽快加以完善。
二是加强政府主导及相关领域改革同步协调。事业单位人力资源管理制度改革牵动许多相关环节，难以单兵突进，在落实事业单位用人自的过程中，政府需要从大局着眼，加强宏观调控和综合配套。事实上，管理体制、机构编制、财政供给和社会保障等领域的改革都对人力资源配置及其分配制度改革进程具有不同程度的影响和制约。如社会保障便直接影响到事业单位改制和分流，事业单位养老保险虽然实行“老人老办法，新人新办法”，人事、编制、保障、财政等部门对改制为企业和分流出去的人员统一纳入养老保险，即离开事业单位的全部入保，留下的则暂不入保。大部分事业单位尚未纳入社会保障体系，员工此前未曾参与社会保险，养老保险存在历史欠账且欠缺具体方案，“视同缴纳”的年限及具体由哪级财政埋单等问题也缺乏刚性规定，除“老人”外，改制分流的“新人”的养老待遇势必低于转制前。养老保险制度不能尽快完善，改革后劲则必然不足，没有健全的社会保障机制，事业单位人事制度改革只能算是不痛不痒的小改小革，一旦出现反复和反弹，政府为此付出的成本将更大。显然，事业单位改革与各相关领域改革是一个相互关联的系统，整体改革必须在政府主导下多方参与，通过联席会议制度等方式进行综合协调。
三是强化事业单位人力资源管理制度建设。事业单位的人员进出、考核奖惩、收入分配、培训晋升、解聘辞聘等，均涉及利益格局的再调整，出现各类人事争议在所难免，申诉控告、人事调解和仲裁等配套政策亦需相应完善，对人事争议进行妥善处理，维护单位和个人的合法权益，实现人事争议仲裁与司法接轨。在事业单位人事监管上，需要建立起人员总量、结构比例、收入分配的宏观调控体系，建立起宏观管理、政策监管和个案处理相结合的监管机制，形成以公共价值为导向的内部与外部的绩效考核与评价机制，调控专业技术资源合理流动及其流向，积极营造事业单位成长发展的适宜环境，切实提升人力资源管理质量和利用效率。
2．构建公正、公平、科学的职称评审评价机制由于事业单位专业技术人员比重大，具有“指挥棒”管理职能的职称制度必须进一步加大改革力度，理顺思路，对症下药，打破职称评价标准陈旧条款的束缚，探索有利于激发专业技术人员创新能力的评价机制。
(1)完善职称评审标准职称评审标准的修订，应注重引导专业技术人员融入经济建设和社会发展第一线。其一，将完成基本工作量作为必备条件加以强化，对各行各业基本业务工作提出定量规定，按不同档次要求，评审时在用人单位公示申报者基本工作量。其二，评价指标定性与定量相结合，探索准确衡量能力和业绩的评价标准，尽量将定性指标定量化，增强评审的可操作性。在能力衡量上，主要侧重于衡量创新能力和技术工作经历等相应指标。在业绩衡量上，注重科研成果应用转化情况，主要考核指标量化为不同获奖等次和新技术、新模式推广等数量质量及其经济效益和社会效益。
然而，经营者股票期权在我国毕竟属于正在探索的改革措施，鉴于国情又不能照搬西方国家的经验和做法，只能在不断摸索中逐步完善和发展。具体分析，我国股票期权与国外相比具有以下异同：
（一）相同方面
1、薪酬结构相同：国外股票期权计划，一般包括三个部分：一是基本工资，由薪酬委员会根据各个管理岗位的范围、职责、重要性以及其他企业相似岗位的水平来制定。二是年度津贴或奖金，根据公司的年度业绩情况和其他经营指标的完成情况来决定。基本工资和津贴一般都以现金的形式发放，起短期激励的作用。三是对完成经营目标的经营者授予股权，起长期激励作用。国有企业股票期权计划中高层管理人员的薪酬同样也包括三个部分，即基本工资、年度奖金和股权，并且股票期权在收入中占较大比重，与国外相同。
2、设计的目的相同：中外都希望以这种方式对公司管理层起到长期激励作用，避免经营者的短期行为。因为公司的高级管理人员，只有使公司的价值不断升值，才能使自己手中所持有的股票期权不断升值，从而实现企业经营管理者利益与股东长远利益的结合，以此达到股票期权长期激励的目的。
（二）不同方面
1、期权所需股票的来源不同：国外期权计划所需的股票的来源主要有两个途径：一是公司发行新股票，二是通过留存股票帐户回购股票。因受国内证券法规的限制，公司回购的股票要注销，所以我国目前在上市公司推行的股票期权实践中，只能以自然人的名义从二级市场上购买，而对非上市公司只能采取虚拟股票的形式。
2、期权的受益对象不同：在国外，期权发放的对象起初主要是公司经理，后来日益扩展到公司的技术人员、大多数员工，甚至外部董事、母公司员工等等。而国内实施的范围主要仍是公司核心管理层。
3、期权所代表的权利不同：国外的期权计划通常给予公司经营者在某一期限内，以一个固定的执行价格，购买公司普通股的权利。执行期内，期权持有者根据自己的需要，可以购买公司的股票，也可以不购买公司的股票。而我国目前实行的股权激励大多数是一种期股奖励，实质是把奖金的大部分代受益人购买公司的股票，受益人并不能选择是否购买。
4、授予和行权时的支付不同：对于国外期权来说，授予时的期权价格相对较低，，有时甚至是无偿的，但期权执行时，其持有人必须按事先规定的价格支付费用；对于我国的股票期权来说，授予时是有偿的（上市公司按股票的市价计算，非上市公司按企业的每股净资产计算），但是在期权执行时，期权持有人却不须再负担任何费用。
5、期权所代表的收入不同：对于国外期权来说，执行价格与股票售出价格之间的差额，就是期权拥有者的收人。对于我国推行的股票期权来说，受益人的股票来源于奖金，因此期权的执行价格也是拥有者的收入。
6、卖出股票的时间限制不同：国外期权内没有任期内不能抛售公司股票的规定，我国一般规定受益人只能在任期期满6个月后出售。
从以上比较分析中可以看出，我国的股票期权激励更接近于期股，是一种股票化了的奖金，与严格意义上的股票期权计划还有差距。任何一种制度安排，只有在一定的政策结构下、与其他制度安排的互动中才能发挥作用。股票期权作为从国外引进的一种创新的机制，由于相关配套措施仍不完善，在国内缺乏其赖以生长的土壤，因此目前在国内实施经营者股票期权不可避免地存在着一些问题：
（一）配套的法律法规缺位使股票期权的实施障碍重重
尽管国家对于股权激励给予了明确的政策支持，但到目前为止，除了证监会颁布了《上市公司认股权试点管理办法》的征求意见稿以外，我国还没有一套全国性的规范经营者持股的制度。股票期权制度的推行在我国缺乏明确的法律法规和政策指导，尤其是一些“敏感”区域，使股票期权的实施障碍重重。
1、股票来源的制度障碍
在西方成熟的市场经济国家，用于期权激励的股票一般是已发行但尚未流通的“库存股票”，可以在股票发行时预留期权额度，也可以从二级市场回购。但这两种做法都与我国的现行法规相抵触。我国《公司法》第149条明确规定：“公司不能收购本全司的股票，但为减少公司资本而注销股份或者与持有本公司股票的其他公司合并时除外。”《证券法》也规定，在我国实施股票期权计划的股票不能从二级市场回购获得，也不能在股票发行时预留期权额度。这就是说，公司回购的股票要注销，而且我们也没有库存股制度，更何况很多国企根本就没有流通股或法人股、国有资产股、外资股等库存股票。
因此在目前条件下，建议企业从以下几个方面寻找可行的办法：①新增发行或从送股、配股中预留，供被授予人将来行权。但从新股发行中预留股份额度必须经证监会批准，有相当大的政策难度。另一种方式是从送股计划中切出一块作为实施股票奖励的股票来源，该方式只需获得公司股东大会决议通过，不存在其他政策障碍。目前中兴通讯采用的就是此种方式。②大股东转售。即在不影响大股东控股地位的前提下，可由大股东承诺一个向被授予人转售公司股票的额度，以供将来行权。此方式同样必须经证监会批准，存在相当大的政策难度。风华高科采用的就是这种方式。③以非公司的名义回购。即通过具有独立法人资格的职工持股会甚至以自然人或其他名义购买可流通股票。④虚拟股票。在该方式中，经营者并不真正持有股票，而只是持有一种‘嘘拟股票“，其收入就是未来股价与当前股价的价格差，由公司支付。如果股价下跌，经营者将得不到收益。⑤自然人认购发起人股份。政府允许高管人员直接以发起人的身份持有大量的公司股票。发起人认购的公司股份在三年内不得转让，三年后可协议转让。
2、尚未建立有关的税收政策
美国对于股票期权激励有一套较为规范的税收政策。例如，从个人所得税角度看，股权激励在执行时有些有优惠，比如限制性的股票期权；有些又没有优惠，比如无条件股票期权（两种期权在出售时都需要缴纳资本税）。从公司税收角度来说，有些计入成本，有些是从税后利润当中拿出来的。但是我国现行的税法并无股票期权税收方面的政策，也未规定股权激励是从成本中间列支，还是来自于税后利润。
（二）弱效的证券市场影响了股票期权的激励力度
健康成熟的证券市场是股票期权激励作用实施的必要的客观环境。只有保持股价和公司业绩的正向相关，才能激励经营者采取各种手段谋求公司的长远发展，通过股价的稳中有升来获利。波动剧烈、不成熟的市场不能使企业家对自己股票期权的收益做出明确的预期，将会削弱股票期权的激励作用。其次，成熟的证券市场也促进了并购的顺利进行。如果公司的管理不善、业绩不佳，导致市价下跌，则很容易被有实力的机构投资者所收购，经营者丧失对公司的控制权，甚至职位不保。这无疑对经营者产生很大的压力，促使他们尽职尽责，努力维持公司良好的经营业绩。
但是，我国的股票市场还只是一个弱效市场，市场的投机性较强，在家操纵股市、信息披露失真的现象比比皆是，这使得公司股票的价格与业绩并不高度相关，股价在很多情况下并不反映公司的质量。有些公司业绩并不怎么好，只是由于流通盘子比较小，庄家比较感兴趣，所以股价一直比较活跃；有些公司甚至出现操纵利润、和庄家联手操纵股价的现象等。这种情形下，如果以扭曲的股价实现对经营者的激励，容易诱使国企经营管理者为了使行权时股票保持较高的市场价格，通过内部人控制施行人为包装，使公司股票的价格高于它的实际价值，增大了潜在经营风险，背离了股票期权激励的初衷。因此，证券监管部门要加强对市场的规范，倡导理性投资的理念，审慎调节市场供求，使证券市场向稳定、高效的方向发展。
培育市场一要鼓励竞争，二要规范交换，而竞争又要和明确产权和给予经营管理者股票期权以及建立现代企业制度结合起来进行，在具有垄断性质的国有企业实施经营者股票期权激励，无疑会使一部分经营管理者对国家利益的攫取合法化。因此，对经营管理者的股票期权必须从有竞争性市场（如上市公司）可供参照的国企开始突破，兼顾员工和国家的利益，做到公平，加快配套制度的建设，加强对经营管理者的约束，根据实际情况甚至可以让经营管理者持大股，真正实现“双赢”。
（三）严重的内部人控制现象对公司的监督机制提出了较高的要求
推行经营者股票期权计划之后，管理人员在公司的利益增大，客观上会助长其以公司冒险谋求自己利益的动机。国外一些研究揭示，公司经理们一般在公司公布有利消息前不久获得股票期权，几乎所有的股票期权都是按股票现价授予的。这说明经理们可以通过操纵股票期权授予和消息公布的时间而轻松获利。因此，要使激励的力度越大，约束的力度就应越强。分权制衡的董事会、监事会、股东大会及经理层是期权的操作平台，但我国目前绝大多数公司不具备这个平台。根据何浚（1998）的实证分析，我国上市公司中内部人控制度（即内部董事人数／董事会成员总数）为100％的有83家，占样本数的20.4％；为50％以上的公司占78.2％；在所选530家上市公司中，董事长和总经理由一人兼任的有253家，占样本总数的47.7％，内部人控制现象较为严重。因此必须通过完善法人治理结构，建立有效的监督机制，加大约束力度。一方面，应加强财务监管，通过及时报告、备案，委派财务总监、监事，完善审计制度等措施加强事前。事中、事后的监督，着力解决信息不对称和“内部人控制”等问题，使奖励和惩罚都有足够的力度，将国有资产的保值增值责任落到实处。另一方面，为了保证经营者股票期权计划规范进行，证券监督部门要对上市公司高级管理人员的持股、薪酬等方面的信息披露提出更高的要求。第三，律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等等独立的社会机构在这方面也要加强监督作用，避免许多经营者把股票期权看作“最后的晚餐”，不吃白不吃。
（四）股票期权激励要求建立市场化的经营者选拔机制
股权激励是对企业经营管理者收入分配制度的一项改革创新，但如果不对企业经营管理者的组织选拔制度进行配套改革，最终难以真正建立符合社会主义市场经济要求的企业经营管理者激励约束机制。
市场的优胜劣汰是对经营者能力最好的评价。经营者越是关注自己在经理人市场中的声望，工作就越敬业。现实的业绩会影响到经营者未来的工作机会，从而促使经营者减少自我获利和在职消费的行为，更加关注企业的经营成果。但是我国的国企领导者基本上仍由行政机构任命，有的政府部门既向公司派董事、董事长，还要管经理、副经理，打乱了公司控制权的配置规则，搞乱了公司内部的权责关系。没有合适的激励对象，激励机制也就成了空中楼阁。因此，要加快建立企业经营管理者的市场选拔机制，逐步废除经营者由行政机关任命的制度，实行社会招聘，将经营者的选聘市场化，建立经营者信誉制度，加大信誉不良的经营者择业和从业的难度，这将对经营管理者形成有效的激励和约束机制。
