时间：2023-09-08 17:14:13
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇最新的土地管理法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：土地管理；必要性；加强策略
中图分类号：F301文献标识码： A
1 我国土地资源状况
我国拥有九百六十万平方公里的土地资源，从总量来看数量很多,位居世界第三，仅次于俄罗斯和加拿大，但是人口基数大，导致我国人均土地占有量很少,只达到世界人均水平的29%，与美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚的人均土地占有量相比只占他们的21%、7%、2.4%和1.8%。再加上我国的优质耕地面积不多,耕地后备资源紧缺，这一多三少构成了我国土地的基本国情。我国林地、耕地和草地的人均占有量是世界人均占有量的26%、33%和42%。据统计到2004年10月31日止,我国拥有98.55亿亩的农用土地,4.73亿亩的建设用地,未利用土地有39.22亿亩。其中18.37亿亩耕地,人均占有量为1.41亩。
2 我国土地管理的现状要求我们要进一步严格执行土地管理法
我国耕地资源稀缺，人多地少，中西部地区的耕地较多，占全国总量的60.7%。从耕地质量来看，优质耕地少，水田和水浇地面积分别占26.0%和18.9%，而旱地面积比重较大，占总量的55.1%。目前，我国处在城市化快速发展时期，城乡建设用地规模不断扩大，占用了大量的农业用地尤其是耕地，使得耕地面积减少的趋势加快。
由于农药、化肥、地膜等多种土壤污染不断增加，造成耕地肥力持续下降。全国有50%左右的耕地不同程度存在环境恶化和质量下降问题，每年造成的经济损失约为50亿元；近20%的耕地受到工业“三废”和农药污染，致使每年有数百万亩减产，甚至绝收。根据国土资源部在2008年4月最新的《2007年中国国土资源公报》的结果显示：截止2007年10月31日，全国耕地面积为18.26亿，人均耕地仅仅为1.38亩，还不到世界人均水平的40%，全国666个县（区）人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。因此，在如此严峻的土地形势面前，实施严格的土地管理法迫在眉睫。
上面从三个方面论述《土地管理法》的必要性，目的是在于引起人们对耕地保护的重视，土地管理法不单纯是一部规范行政管理的法律，也不单纯是一部普通的民事法律，而是一部涉及多种法律关系的单行立法，或者说它是一部涉及面较广的经济法律，因而从其调整对象的特殊地位、特殊作用来理解这部法律的特点，也是很有益的。
3 实行严格土地管理的必要性
3.1 严格土地管理，保障国家粮食安全
国以民为本，民以食为天。我国拥有十三亿人口，因此解决人们的吃饭问题自始至终都是党和国家面临的头等大事。保护耕地，严格土地管理，是确保国家粮食安全的基本前提。近几年，我国的耕地面积锐减，农村人口向城镇流动量大，导致粮食播种面积大量下降，但是粮食消费量却不断增加，由此而产生的供需缺口不断扩大。
在今后几年内，我国人口仍会不断增长，因此，为了满足人们生活水平不断提高的粮食需求，提高粮食供给量，保证粮食安全是当下最要紧的民生问题，任务极为艰巨。土地是粮食生产根本，目前全国耕地复种指数已经很高，而且很多地区的土地较为贫瘠，水土条件不匹配，单单依赖于提高亩产量已经不能够弥补耕地减少带来的粮食供应不足量。这就要求我们必须对土地进行严格化管理、坚决遏止耕地快速减少的趋势，从而遏制粮食安全基础的进一步削弱。粮食问题关系到我国十多亿人口的生计，一旦出现问题，后果不堪设想，因此必须引起足够重视，确保粮食安全。
3.2 严格土地管理，推进工业化、城镇化进程顺利开展
工业化、城镇化的发展离不开土地开发。近些年来不断涌现出因市场发展，扩展经济导致的滥用耕地、浪费土地等严重问题，并且已经引发了很多社会问题，令人触目惊心。在很多地方，在未经批准的情况下，擅自盲目建设开发区；拓宽马路，扩建市场，商场、娱乐休闲场所，占用了大量的耕地。如此种种，导致了耕地不断减少，土地利用率下降，反而阻碍了工业化、城镇化的发展。我们必须清楚的认识到，区域经济的发展，必须以严格土地管理为前提，合理利用土地资源，发挥土地资源对社会经济发展的保障能力，在确保证粮食安全的同时，又为工业化、城镇化发展提供必要的土地供给，从而推进现代化进程顺利发展。
3.3 严格土地管理，维护社会稳定，促进国力发展
土地不单单是人们基本的农业生产资料，也是广大农民赖以生存的基本生活保障。大量占用耕地，使得农民可以耕种的土地不断减少。在我国的一些地方，还存在恶意压低农民补偿安置标准，未从长远角度考虑农民利益。有些农民出现了无田可种，无粮可收的局面，无处就业，无社会保险，农民的生活水平不断下降。如果对土地不进行严格管理，任问题发展下去，那么后果将不堪设想。因此，当下必须我们行动起来，维护广大农民根本利益，严格土地管理，从而维护社会稳定，为国力快速发展创造良好社会环境。
4 加强土地管理的有效策略
4.1 从律法角度来看
土地管理首先要完善立法，完善相关法律法规，与时俱进，紧跟时代潮流，为当前土地管理中出现的众多问题提供法律依据。通过法律的力量督促各级政府加强土地管理，做好严格执法，有法必依，对违规操作严厉处罚，形成威慑性力量，减少土地管理方面的腐败。针对土地管理中执法行为要做好监督，对各级部门和各单位的行为做好管理，减少违法行为。
4.2 在运用力量加强领导与管理方面
要做好各省市各级领导的培训教育工作，将紧抓土地管理作为第一要务。坚持贯彻和执行国家提倡的科学发展观，树立正确的政绩观，做好土地管理，从国家全局发展和子孙后代生存的角度考虑，不盲目追求一时利益，损害后代利益。在各省市、各单位设立专门负责人，土地管理责任到人，做好土地保护。
4.3 在土地规划和用途管制方面
要加强耕地保护，积极开发，确保粮食安全，保障农民利益，引导和鼓励农民多使用有机肥料，减少耕地污染和破坏。应以节约和保护为准则进行开发和使用土地，遵循国家整体土地规划原则，进行开发与利用，避免在法律范围外设立各类开发区，严格控制用地，避免超计划用地。
4.4 在信息科技方面
要加强国土资源的信息化建设。为适应我国社会经济发展，缓解土地资源日益紧张的态势，提高土地利用效率，土地信息化管理已刻不容缓。随着国土资源参与宏观调控能力的不断提升，国土资源管理也对信息化建设提出了更高的要求。因此，加强国土资源信息化建设是当今社会经济发展和科学技术进步的需要，是保障国土资源在新形势下依法管理的需要，也是实现国土资源管理现代化的需要。
对土地的管理和保护，除了要使用法律的强制性力量、国家的行政力量之外，还要积极运用市场化手段，凭借价格机制来调控土地的应用，在切实保障广大弱势群体利益的基础上，最大程度的开发土地的使用效益。尤其是针对我国目前土地利用率低下、浪费现象严重的情况，积极开发土地潜力，在节约用地的基础上缓解当前凸显的供求矛盾，尤其是现在，要通过大力推进土地集约化利用等方式更好的促进土地应用生产，用国家政策保驾护航，多建设基础设施和公益性建设项目，做好保护性开发利用。
5 结束语
综上所述，确保粮食安全最重要的就是要保证耕地安全，只有保护好了耕地，实现耕地的良好循环使用才是粮食安全最重要的保证。因此，实行更为严格的土地政策来保护耕地是保证粮食安全的重要保证。
参考文献：
市国土资源局召开市了系统第一个大会，即国土管理教育培训委员会会议暨市国土管理干部培训工作座谈会，对南京市国土资源局近年的干部教育培训工作进行了回顾和总结。江苏省国土资源厅张洪甫副厅长，南京市盛金隆副市长及有关方面的领导出席了会议。
南京市国土资源局历来重视干部教育培训工作，早在2000年4月，局党组就提出了把干部业务培训工作作为土地管理工作基础的基础，并制定实施了相关措施，进一步加强了南京市国土管理干部培训中心？？干部教育培训基地的建设。南京市国土管理干部培训中心通过不懈努力，目前已初步建立了一套严格适用的教学管理制度;出版了一本既有部门特色又能满足培训需要的教材;建立了一支相对稳定的师资队伍。
一是编写了一本切合实际的培训教材。自99年10月江苏省国土资源厅召开新《土地管理法》研讨会之后，培训中心积极协调组织局机关各处(室)业务骨干，结合工作实际编写教材章目提纲，先后召开2次研讨会，通过反复试讲，征求学员意见，最后确定全书框架为10章46节。在具体编写过程中，克服时间紧、人手少等困难，努力做好组织协调，加班加点制作印刷制版原件，于2000年6月第一期乡镇土地管员轮训班开办前完成了印制工作，将28万字的讲义发到参训者手中，该讲义不仅填补了南京市土地管理培训教材的空白，而且被学员称为“日常工作的参考书，解难释疑的好助手”。经过第一个周期的轮训检验，根据教学员反馈意见，2000年又组织编写者重新修订讲义，经过增删、调整，六易书稿，最终定稿全书为15章61节41万多字，于2001年12月正式出版。国土资源部李元部长为该书作序，认为这本书“将土地管理的理论、法规、专业知识、工作实践和经验融为一体，既可提高理论水平，又可指导实际工作;既有实用性，又有可读性;既可作为专业知识培训的教材用于课堂教学，又可作为工作中随手翻用的工具书，用于工作参考，还可作为社会上自学自用的宣传读物用于国土管理宣传”。
二是配备了一支相对稳定的教员队伍。为了保证教员队伍的相对稳定，抓住“严把入口、制度管理、激励跟踪”三个环节。在选聘教员时不仅重视高学历，更看重职业道德，把强烈的事业心、责任感及丰富的工作经验作为主要标准，通过摸底和多次试讲的筛选，聘请了20名同志作为教员，他们都具有本科以上学历，其中已获得博士学位和在读博士学位的6名，平均年龄不到40岁，具有高学历、高水平、高素质、专业全等三高一全的特点，其中，地方高校教授3人、讲师1人、市局领导2人、机关处长和业务骨干14人，组成了一支教学专家与本系统内在职干部相结合的教员队伍。在教学中要求教员写出教案，准备详实的案例，提前5分钟进课堂，课后留20分钟答疑。每期轮训班结束时都发放征求意见表，由学员给每个教员投票打分，对优秀教员进行通报表扬，将学员意见及时反馈给教员。
三是建立了一套行之有效的管理制度。相继建立了考勤签到制度、考试考查制度、情况通报制度等，规范了教学秩序，从制度上保证学员能真正静下心来学东西。在教学方法上坚持理论学习和实际操作相结合、小组讨论和大会发言相结合、课堂学习与实地观摩相结合。在轮训间隙通过召开学员座谈会，到区县调研等进行培训效果跟踪，听取意见，总结经验，改进工作。参训人员和单位普遍反映培训内容全面、系统、实用，具有参考性、指导性;办班正值新旧土地管理法交替之际，及时解决了基层工作中的实际问题;培训对象定位准确，从基层训起，从根基抓起，有利于国土管理干部队伍整体素质的提高;教学管理严格，培训落到实处，收效明显;生活保障有力，学习环境安心，业余生活舒心。
近二年来，南京市国土管理干部培训中心共举办各类培训班14期，参训人数973人次;承办培训班33期，参训人数
1650多人次。历时一年，完成了第一个周期的全市乡镇土地
管理干部轮训任务，参训人数292人，参训率100%，到课率98%，考试合格率100%，平均成绩93.5分。通过强化干部教育培训，南京市国土管理工作不断跃上新台阶，有力保障了局党组提出的“争先进、做贡献、创一流”工作目标的实现。国土资源部李元部长在听取了南京市国土资源局培训工作汇报后，高兴地说:全国18城市联席会议中有三分之二达到南京的水平，我就很满意了。市委组织部、市人事局对南京市国土资源局的培训工作也给予了充分肯定，并于2001年12月，在全市干部教育培训工作会议上交流了经验。
通过学研结合，增强了依法行政自觉性。培训中坚持把培训学习与工作研讨相结合，培养实用型人才，并注意在实践中锻炼人才，在选拔任用干部时，注意把参加培训和继续教育作为评价干部素质和能力的重要方面。许多同志珍惜培训机会，带着问题去，载着收获归，目前全系统业务学习已由“要我学”变为“我要学”，学习研讨气氛越来越浓。第一个周期轮训结束后，围绕“如何开展国土管理所正规化建设”为题展开讨论，各国土管理所来稿踊跃，并有13篇被《地政月报》杂志刊用，这种自发的理论研讨反映了干部业务素质的提高，反映了依法行政意识的增强。六合县雄州国土管理所所长朱长明颇有感触:以前拆除农民多占用的宅基地时往往采取强制措施，强行拆除，引起农民误解，屡屡上访，影响了国土管理部门形象。通过培训，2000年下半年雄州所查处了两起违法用地案件，从立案到调查取证，严格按行政处罚程序操作，最终农民自行拆除了已盖好的二层楼房，既避免了矛盾激化，又保护了耕地。
学以致用，提高了实际工作能力。培训工作的出发点和落脚点就是优化干部的素质，提高实际工作能力。南京市国土资源局的一些业务工作走在全省乃至全国的前列，获得了部、省厅科技进步奖项，如南京市土地利用总体规划编制成果获得省科技进步一等奖，南京市地籍信息系统获得了2000年地理信息系统国际杰出成就奖等，其中都渗透了干部教育培训的成果。在全市基层国土管理干部轮训中，由于内容恰当，组织严谨，极大地激发学员学习热情的同时，也提高了他们运用所学知识指导实际工作的积极性。江浦县桥林土地管所杜家宝所长就亲身体验到了学以致用带来的喜悦:他根据所学知识，在草拟建设用地报告时，一次就通过了县、市局和省厅的审批，与以往相比大大节省了办案时间，提高了工作效率。
紧跟形势，增强了学习紧迫感。实施全员轮训计划在一定程度上解决了基层国土管理人员文化水平参差不齐，工作能力有高有低的实际问题，提高了基层国土管理部门依法行政、科学管地的水平。然而，形势在发展，知识在更新，面对加入WTO带来的机遇与挑战，只有通过不断学习，才能不辱使命，参训学员要求:今后每隔一段时间就轮训一次，把最新的管理法规、最新的管理动态及时学到手，同时要求加强培训的后续工作，把业务培训与业务考核结合起来，把干部参训情况与土地管理工作一并纳入单位年度工作目标管理考核范畴，并把干部参训率作为年终单位业务考核的内容之一。
建造师是以专业技术为依托、以工程项目管理为主业的执业注册人员。建造师是懂管理、懂技术、懂经济、懂法规，综合素质较高的复合型人材。他们既要有理论水平，也要有丰富的实践经验和较强的组织能力。建造师注册受聘后，可以建造师的名义担任建设工程项目施工的项目经理、从事其他施工活动的管理、从事法律、行政法规或国务院建设行政主管部门规定的其他业务。在行使项目经理职责时，一级注册建造师可以担任《建筑业企业资质等级标准》中规定的特级、一级建筑业企业资质的建设工程项目施工的项目经理;二级注册建造师可以担任二级建筑业企业资质的建设工程项目施工的项目经理。大中型工程项目的项目经理必须逐步由取得建造师执业资格的人员担任。
《建造师职业资格制度暂行规定》中规定，建造师考试实行统一大纲、统一命题、统一组织的考试制度，由人事部、建设部共同组织实施，原则上每年举行一次。《建造师职业资格制度暂行规定》中还规定，建造师职业资格考试，分综合知识与能力和专业职业与能力两个部分。2004年2月人事部、建设部的《建造师职业资格考试实施办法》进一步规定：一级建造师职业资格考试设《建设工程经济》、《建设工程法规及相关知识》、《建设工程项目管理》和《专业工程管理与实务》4个科目。二级建造师执业资格考试设《建设工程施工管理》、《建设工程法规及相关知识》、《专业工程管理与实务》3个科目。那么《建设工程法规及相关知识》与高职学校学习的《工程法规》课程之间到底有什么关系，对我们教学有什么启发呢。
1 《建设法规及相关知识》的知识体系及特点
《建筑法规及相关知识》是建造师的一门公共基础课，由于建造师是考核对象是已经从事建筑类相关活动的从业者。他们在工作过程中对建筑法规的知识已有感性的认识。因此本课程实行的是以素质测试为基础、以工程实践内容为主导的指导思想，教材与建造师实行的现状相结合，与现行法律法规、规范标准相结合，与当前先进的施工技术相结合，与用人企业的实际需求相结合的教材编写要求。学员学习时是高强度高密度学习模式。由一个培训教师花三天到五天时间将整本教材从头到尾串讲一遍。学员被动接受知识的机会多，互动和主动的环节少或者几乎没有。
2 高职《工程法规》知识要点及课程特点
《工程法规》是高职建筑工程、市政工程等土建类专业开设的专业基础课。它具有专业性强的特点。课程旨在培养学生建设法律意识和解决工程法律问题的能力。教学内容主要包含建筑法规概论、城市规划法律制度、土地管理法律制度、房地产法律制度、建筑许可法律建筑工程发包与承包法规、建筑工程招标与投标法规、建筑工程监理法规、建筑工程合同法规、建筑安全生产管理法规、建筑工程质量管理法规。
3 《建设法规及相关知识》与《工程法规》的关系
《工程法规》中的建筑工程合同法规、建筑工程招投标法规、建筑工程许可法规、建筑安全生产管理法规、建筑工程质量管理法规这五部分与《建设法规及相关知识》中的内容大体一致。不同的地方在于《建设法规及相关知识》的时效性强于《工程法规》。新版(第四版)的《建设法规及相关知识》基于新的法律法规编写。例如：2013年7月1日实施的《建设工程施工合同(示范文本)》，2013年1月1日实施的《民事诉讼法》及最高院的司法解释，2012年2月1日实施的《招标投标法实施条例》。《工程法规》教材的内容更新速度较慢。因此，《工程法规》教材的编写的相关内容可以参考《建设法规及相关知识》。截止目前笔者接触到的教材上，关于投标保证金的额度和投标有效期的规定《建设法规及相关知识》中是最新的，已经有两年之久。而《工程法规》教材的规定沿用旧的说法，没有及时更正。
4 结束语
不想当将军的士兵不是好兵。学习土建类专业，不想通过建造师考试的学生不是好学生。虽然不是人人有机会做项目经理。掌握项目经理必备的理论知识后，更能胜任其他岗位。《建设法规及相关知识》的内容高于《工程法规》课程，从做和学的角度，前者都可为后者的课堂教学提供延伸的空间。
关键词:遥感技术;土地利用
一、引言
遥感定义。从广义来讲，就是指遥远的感知,非接触远距离的探测技术。从狭义来讲，指借助于专门的探测仪器（传感器），把遥远的物体所辐射（或反射）的电磁波信号接收记录下来，再经过加工处理，变成人眼可以直接识别的图像，从而揭示出所探测物体的性质及其变化规律。遥感技术指从高空到地面各种对地球观测的综合性技术系统总称。它由遥感平台、探测传感器以及信息接受、处理与分析应用系统等组成，周期性地提供监测对象数据和动态情报。
主要的遥感软件ENVI——美国ResearchSystemINC公司开发，1995年引入，适普，目前最高版本ENVI3.7。ERDASImagine——美国ERDASLLC公司开发。2003年6月在全球40多个遥感软件评比中，11个应用功能中的9个获得第一。蓝赛特阿波罗等都，目前最高版本ERDASImagine8.6。PCIGeomatica——加拿大PCI公司开发。加拿大阿波罗等都，目前最高版本PCIGeomatica8.2。
IRSA—国家遥感应用技术研究中心CASMImageInfo—中国测科院&四维公司。
二、遥感技术在土地利用现状更新调查中应用
1982年至1993年6月，全国采用大比例尺图件（包括航片和地形图）,完成了土地利用现状调查。这项工作历时10余年，耗资数十亿元，投入专业人员达50多万人次，堪称中华民族历史上前所未有的伟业。我国对土地遥感工作极其重视。《中华人民共和国土地管理法》第三十条规定:国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用现状进行动态监测。朱总理明确指出:要采取最先进的技术手段，24小时监测土地动态变化情况，及时通报情况，确保我国耕地保护目标的实现。
三、遥感技术在土地利用现状更新调查中应用步骤
1、资料准备。遥感信息源。调查了解近两年本地区的航空摄影情况，当有飞行精度和航片质量符合要求的航空资料时，直接收集利用，当没有时，采用航天遥感资料。
利用航天资料开展1：1万的土地利用更新调查工作，宜选择空间分辨率为2.5m的卫星遥感数据。目前，国内外最合适的是法国的SPOT-5卫星数据。首先，了解近一年本地区的SPOT-5卫星数据覆盖情况。如果存在合格的存档数据，直接购买使用；如果没有合格的存档数据，则采用编程方式获取最新时相的卫星数据。
行政区域界和权属界资料。行政区域界。收集民政部门行政区域的勘界资料（图件和文字说明），对土地详查确定的行政区域界（含工作界）进行调整；土地权属界。主要包括政府对农村集体土地权属界的最新划定和调整资料、政府处理土地权属争议界资料及其他有关资料。
土地详查和土地变更调查资料。分幅土地利用基础图件；土地权属界线图；土地权属界线协议书；土地权属界线争议原由书；面积量算手簿、土地统计台帐、统计簿、汇总表；土地利用数据库。
参考资料。1：1万地形图或1：5万数字高程数据(DEM)；土地征用、划拨、出让、转让等相关资料；土地开发、复垦、整理、生态退耕、结构调整等资料；建设用地审批文件等资料；地籍调查资料；相关法律、法规、政策规章。
2、总体技术路线。人机交互式遥感解译境界、权属界的转绘套合，将民政部门最新的行政勘界图件和土地详查后发生了变化的土地所有权界、土地使用权界等图件扫描、配准并矢量化后，与土地利用现状图叠加套合进行比较，逐一查明其变化地段。用红色表示原行政界线和权属界线，用黑色表示调整变化地段的行政界线和权属界线，并将之叠加套合在遥感正射影像图上，待外业调查后核实。
3、变化、新增的线状地物的遥感解译、主要指宽度大于1m(>4个pixel)的河流、铁路、公路、林带、固定农村道路、沟渠、田坎及管道用地等、
3.1解译标志
公路：
小路及简公路——浅灰绿、灰白色隐约线状影纹。
高速公路及高等级公路——灰白色、浅灰色均匀带状影纹。
铁路——暗黑与浅灰白色相间的规则双线影纹。
河流：
单线河——颜色较深的深绿、深蓝、暗红色弯弯曲曲隐约可现的现状影纹。
双线河——深蓝、蓝黑、暗红色较为平滑的宽带状影纹。
3.2解译原则。将1∶1万标准分幅遥感正射影像图与1∶1万标准分幅土地利用数据库矢量图套合。通过人机交互的方式，将影像放大2—3倍，逐格网比较两者线形地物的吻合情况，误差不得超过图上0.2mm(<1个像元）。原有现状图上的线形地物与影像误差＜0.2mm者原则上不作变更解译；若线状地物与影像上的线形影纹误差超过0.2mm(≥1个像元），则应将该线形地物按影像重新解译勾绘在解译图上。对肯定变化的线形地物用红色线条表示，对可疑变化的线形地物用黄色线条表示，未变化的线形地物按原色表示。
3.3、变化地类图斑的遥感解译
变化地类图斑的解译标志。城市——青灰与淡绿、绿色相间较规整的大片格网状、方块状影纹图案。
建制镇——影像特征同上，规模略小，规整程度略差。
农村居民地——不规则状灰色灰白色晕状斑块。
独立工矿地——亮白色不规则状较平滑的斑块。
灌溉水田——浅绿、淡绿、浅灰绿、灰白色含平行弯曲的浅色条带或不规则格网影纹的图案，通常成带成片分布。
水浇地——总体颜色较浅的浅灰、灰白色图斑，其内有弯曲平行的浅色条带。
旱地——影纹同上，但坡度较陡、范围通常相对较小。
菜地——浅绿、灰绿色含不规则浅灰色条带和绿色碎斑的影纹图案。
果园——为不规则状带细碎格状点的淡绿色、翠绿色影纹特征。
林地——较平滑的大片绿色、翠绿色、暗绿色影纹特征。
坑塘水面——暗蓝、深蓝、深灰色的圆形、椭圆形、及不规则状、边界较模糊的平滑图斑。
3.4、变化地类图斑的解译原则。城市、建制镇、农村居民地、独立工矿用地等的闭合界线所圈定的范围为独立地类图斑，其图斑内部的土地权属和土地分类不调查；凡被境界、土地权属界、线状地物、地类界等分割而成的封闭地块，均为一个图斑，上述线类均作为图斑界线；当地类界线与境界线或土地权属界线或线状地物重合时，地类界可不表示，以境界线或、土地权属界线或线状地物代替；当线状地物密集，造成图斑破碎时，同一地类图斑可视情况适当综合。
所谓的土地流转就是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，简而言之就是保留承包权、转让使用权。土地流转政策进入人们的视野是在2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定 》之后，其中明确规定了“农村集体所有建设用地使用权可以依法流转。”此政策一出迅速在各地得到了适用，并逐渐形成了完整的流转体系，实现了土地使用权和所有权的分离。
而之所以土地流转政策得到政府大力推行的主要原因就是经济的迅速发展。由于国家工业化建设的顺利进行，大量的农村劳动力放弃土地，进入城市寻找工作，一方面，这种现象缓解了城市工业化发展劳动力短缺的现象，但是从另一方面来说，它也造成了农村劳动力的大量确实，很多土地面临着抛荒的局面。而在中国这是拥有13亿人口的大国来说，对粮食的需求量十分巨大，但是现在所面临的情况却十分不乐观，据最新的统计数据表明，我国大部分市县的人均耕地已经下降到0.8亩的警戒线以下，全国耕地总面积不到18亿亩。为了保证耕地的数量，同时也为了提高耕作效率，实现农业现代化，实行土地流转是发展的必然。
湟源县位于西宁市西部，总面积1509平方千米，处于湟水河上游，是青海省东部农业区与西部畜牧区的结合地带，光照时间长，太阳辐射强，年平均降水量约400多毫米，可供农业用地22.4万亩。据统计2014年湟源县共流转土地面积14.77万亩，占总面积的65.93%，按流转方式分为转包39381亩，出租108267亩，其它150亩，涉及农户17528户。按土地流转用途可以划分为：油菜籽12500亩；马铃薯1500亩；大白菜1450亩；饲草115428亩；苗木花卉2300亩；饲用玉米4000亩；胡萝卜3670亩；蚕豆1400亩；药材4500亩；蒜苗900亩；其它150亩。在县委和政府的领导支持下，实现了农业产值的大幅度增加，特色种植物比例有所上升，新品种和新技术不断的引进，农村的土地流转也在逐年扩大，推动了农业现代化的迅速发展。
2.制约土地流转的因素
在取得这些成绩的同时也发现了土地流转政策背后所隐藏的一系列问题，使其发展的道路面临诸多阻碍，笔者通过调查和分析之后，发现制约土地流转的因素主要包括以下几点：
2.1农民对土地的依赖性太强
从传统的观念来讲，只要还有一份土地，至少吃饭问题就可以解决，不必担心温饱问题。因此人民对土地都怀有一份难以舍弃的情怀。目前务农的农民大都是四五十岁的中年人，他们的全部生活就是围绕着土地进行，只要有了土地，生活最基本的保障就能够保证。土地流转虽然看似简单没有风险，但是对于处于弱势地位的农民来说，土地流转给其他人，自己的利益就要受到承租人的经济实力以及信誉度等因素的影响，在一定程度上比种地的风险要大得多。一旦流转出现问题，给农民带来的损失是难以估计的，而农民担心的这些问题也确实是存在的，因此，很多农民不愿意用自己热爱的土地去冒风险。这就给土地流转政策的施行带来了一定得阻碍。
2.2农村社会保障制度不健全
随着经济的不断进步，党和政府不断的提出一系列的措施以发展民生事业，保障人民的生活问题。通过社会保障制度可以弥补社会经济发展的不平衡，促进社会公平，实现社会的和谐发展和长治久安。但是相比较而言农村的社会保障制度并不够完善，而这也制约了土地流转政策的推行。试想一下，如果社会保障制度得以完善，农民的生活没有了后顾之忧，自然也不需要土地来承担社会保障的作用。要想土地流转政策能够尽快的实施，当务之急就是解决农村的社会保障问题，只有满足了这点产业结构的调整才能提上日程，农业现代化才有实现的可能。
2.3土地流转程序不规范，缺乏监督
土地的流转是所有权和使用权的分离，从一定意义上看属于意定之债，是流转双方之间给予合同的形式形成的一种关系。而在农村很多人缺乏法律意识和维权意识，大多是以口头的形式进行转让的，没有明确的合同条文，双方的权利和义务也比较模糊，增加了土地流转的风险。而且这些程序都是农民和承租人双方之间进行的，并没有上报集体，因此缺少相关部门的监督和管制，合同的效力难以保证，执行起来较为困难，进而使得部分土地流转工作陷入停滞状态。
3.推进土地流转的措施
3.1建立健全法律制度，完善土地流转工作
要保障土地流转工作的顺利开展首先就需要完善立法工作。使得土地流转能够有法可依、有法必依，目前我国关于土地流转的法律主要有《农村土地承包法》、《土地管理法》等，但是其中对土地流转政策的相关规定较为模糊，在具体的工作当中难以提供法律依据，使得流转工作的进行缺乏指导。在农业的发展过程中，土地流转是关键问题，为了保证其顺利进行，出台相关的准们立法十分必要。在专门的法律的引导之下，确定土地流转的原则，在具体问题上提供法律依据，只有这样流转工作才能顺利进行。
3.2完善社会保障制度
土地对农民来说就是生活的保障，因此很多人难以放弃土地，但是如果为农民提供了最基本的生活保障，为他们的生活增添安全感，那么土地流转工作就会变得容易，因此国家应该着手完善农村的社会保障制度。首先，扩大农村的医疗和养老保险，为他们的安稳生活提供一份保障，进而使得农民对土地的依赖性降低，从心理上接受流转政策。其次，为统一土地流转的农民提供相应的补助。通过政府的财政拨款最大限度的保证农民的利益，进而提高农民土地流转的积极性。
3.3建立健全监督机制
针对前文所说的流转合同效力难以得到保障的问题，可以通过完善政府的监督机制来加以改善。首先，土地流转要签订有效的合同，以合同的方式明确双方当事人的权利和义务，规范流转程序。其次，土地的流转要经过相关部门的审批。由于农民相对来说地位较弱，为了保障他们的利益，政府要真正的履行自己的职责，帮助农民做好把关工作，实现整个流转程序的合法和有效。
土地变更调查是保持土地详查数据现势性的重要手段，随着 “数字国土” 工程的实施， 全国各地陆续建立了县级土地利用数据库。自2010年开始，根据国家、省、地关于开展年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知的相关文件精神及要求，结合2011年度土地变更调查与遥感监测工作的开展以及2012年省、市国土资源部门对变更调查常态化管理的要求，谈一下对新形势下土地变更调查工作的体会。
一、新形势下土地变更调查工作的新特点
（一）2011年度土地变更调查目标
以2010年度土地变更调查结果为基础，通过开展2011年度土地变更调查与遥感监测工作，全面形成全国年度土地利用变化情况，及时更新土地调查数据库，保持全国土地调查数据的现势性，扩大土地变更调查成果应用范围，实现国土资源“以图管地”的精确调查与有效监管，满足国土资源“一张图”建设和“批、供、用、补、查”日常监管的需要，为国土资源管理及经济社会发展提供基础资料。（二）2011年度土地变更调查新特点
根据国土资发[2011]155号、黔国土资发[2011]151号文件精神以及《2011年度全国土地变更调查与遥感监测实施方案》要求，我们可以看出2011年度土地变更调查体现了以下新特点：
1、“一查多用”
2011年度土地年度变更调查结果将直接用于审核年度土地利用计划执行情况、土地开发整理项目实施情况及年度卫执法检查工作,使得工作整合更有效，协同工作更突出。
2、与国土资源管理相关工作紧密结合
（1）与省级和国家建设用地计划指标相衔接。本年度批准本年度建设、本年批准未建设的新增建设用地量之和应和年度土地利用计划、批而未调剂使用指标及年度建设用地审批的数据相衔接。
（2）与耕地保护目标责相衔接。年末耕地面积应大于规划目标年耕地保有量。新增耕地总量应大于当年补充耕地计划指标及建设占用耕地总量,确保实现耕地占补平衡。
（3）已批准实施新一轮乡（镇）土地利用总体规划的地区，严格依据合法有效的基本农田划区定界资料，调整数据库中基本农田图斑的位置和范围，更新基本农田数据面积汇总表。2011年仍未批准实施新一轮乡（镇）土地利用总体规划的地区，根据依法确认的基本农田战胜或调整情况，结合变更后农村土地调查数据库成果，生成基本农田面积汇总表。
（4）本年未批先建的新增建设用地量与执法部门数据相衔接且符合实际。
3、各司其职，分工协作
2011年度土地变更调查与遥感监测工作由各级国土资源局（分局）规划、耕地保护、建设用地、地籍、土地利用、执法监察等相关部门按分工协作、多方参与、各司其职、共同负责的原则组织开展。
（三）新形势下土地变更调查与以往变更调查的区别
随着二次调查工作的全面完成，2010、2011年度土地变更调查工作的开展，我们可以看出，新形势下的土地变更调查工作与传统的土地变更调查相比，有着更多的不同。
1、技术手段不同。以往的土地变更调查工作，手工绘图、单纯数据汇总。新形势下的土地变更调查工作，以遥感技术作为调查和数据掌控的基础，通过遥感正射影像图与上一年度遥感影像图和土地变更调查数据库叠加,监测新一年度新增建设用地情况,叠合上一年度变更调查提取的疑似新增建设用地,对照最新影像,扣除已拆除的建设用地图斑,形成新一年度遥感监测成果。
2、工作力度不同。以往的变更调查只是单纯的由一个部门来负责变更，而新形势的变更调查涉及国土资源多个方面的内容，由规划、耕地保护、建设用地、地籍、执法监察等多个部门按分工协作、多方参与、各司其职、共同负责的原则来组织开展。
3、数据审核方式不同。以往的土地变更调查工作，单纯对数据流量的合理性进行审核；新形势下的变更调查以全覆盖的遥感影像为基础，外业实地核查每一个变化的图斑，通过变更数据库，结合遥感动态监测成果，审核数据流量的合理性，最大限度地避免了人为干预调查数据的现象。
4、组织模式和程序不同。以往土地变更调查工作的组织模式较为简单。“地方调查，逐级汇总、国家审核出数”，而新形势下土地变更调查的组织模式更为合理，程序更为复杂。即沿用二次调查“三下两上”的模式和方法，通过“国家总体控制、地方实地调查、数据库更新、国家全面核查、地方复核与数据库修改完善、国家外业核查、国家数据库更新、数据汇总”，掌握全国年度土地利用变化情况。
二、新形势下变更调查的机遇与挑战
（一）面临的机遇
1、进一步树立了土地变更调查的基础地位。
新形势下的土地变更调查成果，是土地资源管理的基本依据，是实施国土资源“一张图”建设和“批、供、用、补、查”等监管的有效监管的基础支撑。
2、“一查多用”，进一步拓宽了土地变更调查数据的覆盖面和整合度。新形势下，将地籍、规划、用地、耕保、执法等多个部门的数据进行了有效整合。基本农田补划、调整等相关图件、数据资料；年度建设用地审批、土地开发复垦整理；违法用地的数量、范围、位置及查处等资料，均反映在年度土地变更调查与遥感监测成果中。
（二）遇到的挑战
1、人员素质要求高。新形势下的变更调查，对数据的真实性、组织的严密性以及调查人员的技术水平都有很高的要求。这对调查人员的业务素质、工作组织能力都提出了严峻的考验。调查人员不仅要实地核查每一个变化的图斑，还要将图斑变化信息按照增量数据库的方式上报，形成县、市、省、国家同步更新的土地利用现状数据库，为实现土地管理和监管方式从“以数管地”到“以图管地”奠定基础。
2、衔接要求更准。通过变更调查数据检验调查区域一年来国土资源管理的成效的预期更加明显。因此，如何做好与土地利用计划、规划、耕地保护、农转用审批、占补平衡、土地供应、集约节约利用的衔接，已成为土地变更调查面临的一大挑战。
三、新形势下做好土地变更调查的建议
做好新形势下的土地变更调查工作，需要做好以下几个方面：
（一）全面提高对变更调查工作重要性的认识
土地变更调查是根据《土地管理法》“国家建立土地调查制度”的规定而开展的年度性工作，其成果是制定土地管理政策、编制土地利用规划、实施土地用途管制的基础性资料。
（二）部门之间建立业务衔接及数据沟通机制
新形势下的土地变更调查，是通过图形和数据库的方式全方位立体反映土地利用的变化情况；同时，更是国土资源管理各类数据在土地利用现状数据“一张图”和数据库上的反映。以往各部门独立汇总、独立上报各类数据的情况，可能出现数据逻辑关系不一致、数据彼此不符合。因此，建立各部门的业务衔接和数据沟通机制，是做好新形势下土地变更调查的第一步，只有这样，才能将各类国土资源管理数据进行有效整合，统一标准，统一要求，统一上图，统一出数。
（三）提前部署和启动土地变更调查工作
自然资源指能够供人们在生产、生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质和能量。自然资源法是环境保护法的下位法，包括自然保护法和自然利用法两个部分。我国现行的自然资源法体系存在诸多弊端，应从修改宪法、环境保护法和制定综合性自然资源法等方面进行完善，在完善立法体系应遵循四个方面的立法基本原则。
【关键词】自然资源；范畴；立法体系；立法原则
一、自然资源法的范畴界定
自然资源的范畴界定是我们处理自然资源立法首先应该处理的问题，这个问题关系到我们我们对于自然资源的立法定位，特别是在崇尚概念的大陆法系国家，从传统法律的既有概念出发是人们进一步认识和研究相关学科的基本进路。
（一）自然资源的概念分析
目前学术界对自然资源的定义各不相同，但主要可归纳为以下几种：
（1）自然资源是在一定经济和技术条件下，自然界中可以被人类利用的物质和能量，如土壤、阳光、水、空气、草原、森林、野生动植物、矿藏等。1
（2）自然资源，是相对于非自然属性的“资源”而言的，是指与人类生产或者其他生产活动有关并能为人类所利用的部分环境因素。可见，从环境保护法看，自然资源是组成环境的因素。2
（3）自然资源是自然界形成的可供人类利用的一切物质和能量的总称。3
（4）自然资源就是自然界中一切能够为人类所利用的自然要素。4
（5）联合国出版的文献中对自然资源的涵义解释为：“人在其自然环境中发现的各种成分，只要它能以任何方式为人类提供福利的都属于自然资源。从广义来说，自然资源包括全球范围内的一切要素，它既包括过去进化阶段中无生命的物理成分，如矿物，又包括地球演化过程中的产物，如植物、动物、景观要素、地形、水、空气、土壤和化石资源等。”自然资源是人类生活和生产资料的来源，是人类社会和经济发展的物质基础，同时也构成人类生存环境的基本要素。5
（6）自然资源最有代表性的定义则是由联合国环境规划署于1972年提出的:“所谓自然资源，是指在一定时间条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和”。6
（7）通常所谓的自然资源是指直接用于物质产品生产过程的自然资源.它们或构成物质产品实体或在物质产品生产过程中被消耗掉.而水、空气、气候条件和自然景观等自然环境条件和要素同样也应视作人类生存、发展所必须的自然资源。7
（8）自然资源一般是指能够进入人类劳动生产过程并被加工成生产资料和生活资料的那部分自然要素如土地、矿藏、水、大气、森林、草地、野生生物等。8
（9）自然资源是指在自然界中经过一系列化学、物理、生物过程而形成的具有一定的时空格局、对人类生活和生存直接或间接产生影响的所有自然因素的总和.广义的自然资源应包括一切具有现实和潜在价值的自然物质。9
（10）一般认为自然资源是指自然界中能被人类用于生产和生活的物质和能量的总称.但在实际中往往只是在经济学意义的“资源”认识之上叠加了“自然”的属性。10
（11）自然资源是指由自然界中地理环境和生物所构成的，吸引人们前往进行旅游活动的天然景观，包括地貌、水文、气候动植物等。11
（12）自然资源是指一切可作为生产投入的未经人类劳动加工而自然存在的物质及其可利用的活动方式，主要包括气候、土地、生物、水、矿产等。12
综上所述，对自然资源这个概念虽然表述不尽相同，但是都具有这样几个组成要素，即（1）自然性（2）有用性（3）可用性（4）物质和能量，但自然资源并不必然是有限性的。这几个特征也是我们将自然资源纳入环境保护法律关系的客体的逻辑前提，同时，这几个特征决定了法律对自然资源这个客体所涉及法律关系调整的特征。从法律角度上讲，自然资源指能够供人们在生产、生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质和能量。
（二）自然资源法基本范畴
关于自然资源法，有些著作称之为自然资源保护法，亦有人称之为生态环境保护法、自然保护法等，对其范畴界定也各不相同，而且学界对环境法与自然资源法二者关系的理解各不相同。肖乾刚主编的高等学校法学教材《自然资源法》（法律出版社1992年版）中，把资源保护法只作为自然资源法体系的一个组成部分，但大多数环境法著作中，往往把自然资源法称为自然资源保护法。13 这表现为对自然资源法范畴的认识存在差异，是依据自然资源保护法律规范的调整内容对法律规范调整领域的归类和界定，它与自然保护法概念紧密关联，是继自然资源概念后首先应该回答的基本理论问题。那么，整体环境观的环境法范畴应当如何重界呢？自然资源法的范畴又如何界定呢？我国相当多的环境学者是对于自然资源法的主张可以分为：
（1）“融合论”，即将自然保护法和资源法融合为了自然资源保护法，这在学界占了很大部分，我们可以从众多环境法学的著作可得到论证。“融合论”其实就是否定自然保护法作为环境法子部门的合理性和科学性。该说进而主张自然资源保护法和污染防治法融合为环境与资源法，即大环境法。该说以杜群的《环境法融合论》为代表，她认为自然资源保护法是指自然资源法中关于单项自然资源保护的法律规范的总和。14
（2）“生态保护法”说，也称为“生态法”说、“生态环境保护法”说。狭义上的生态法即是我们说主张的中义性质上的自然资源保护法。该学说以《生态法原理》（曹明德）为代表。我们可以称之为“类似说”。
（3）“独立说”，即主张存在独立的环境法学部门——自然资源保护法（学），主要以《环境资源法学》（吕忠梅、高利红、余耀军，中国法制出版社，2001.6）和《环境法学》（汪劲，北京大学，2006）为该说的主要代表，其中又以汪劲的研究相对较为深入。“独立说”即自然保护法也是我们说积极倡导和主张的。目前学界还未达成对此学说的一致意见和对自然保护法范畴的科学界分。15
可持续发展战略引入中国，带给中国环境法的第一个冲击是:人们愈来愈认识到过去长期以来形成的狭隘环境法的概念和范畴论已经成为发展中国可持续环境立法的认识疑障。中国环境法的概念应当回复到以整体环境观为指导的、国际通行的广义环境法概念，即把狭隘环境法的调整内容扩展到合理开发、利用、管理自然资源方面的社会活动，并重新启用“环境法”术语。 复元的中国环境法范畴应当重新界定为两个平行子法，即污染防治法、自然资源法，自然资源法融合自然保护法（生态环境保护法）和自然利用（管理）法。中国环境法融合污染防治法和自然资源法也合乎法理，也符合可持续发展对环境法的客观要求。融合后的中国环境法概念，反映了环境法调整客体——环境和自然资源在可持续发展的历史条件下从割裂、对立走向融合、统一的客观事实。
这里，我们有必要辨析下“自然保护法”的概念。“自然保护法”和“环境法”一样，有广义和狭义之分。
广义的自然保护法和“环境与资源法”（即广义的大环境法）相同，是指调整因开发、利用、保护自然资源，保护和改善自然环境活动而产生的各种社会关系的法律规范的总称。国际上说使用的自然保护法，以及原苏联和东欧国家的环境法，都采用广义的自然保护法的概念，如俄罗斯的生态法。
狭义的自然保护法，是作为自然资源法的一部分，是指调整因保护某些特殊的自然和人工环境因素，维护生态平衡和环境的优美和谐而产生的社会关系的法律规范的总称。通过对我国环境法学教材的考察，按其保护对象分，分为：自然保护地法、国家公园法、风景名胜保护法、野生动植物保护法、自然和文化遗产保护法、水土保持法等。狭义的自然保护法和自然保护法基本是平行的，专门指综合性的生态环境保护法和特殊区域环境保护法。美国的《原生境法》即是属于狭义的自然保护法。狭义的自然保护法是自然资源法的下位法，主要自然资源保护法律关系客体是具有有限性的自然资源。我们为了避免名称上的混乱，采用狭义上的自然保护法概念，不使用广义的自然保护法概念。
综上可见，作为独立的法律部门的“环境与资源法”（广义环境法），它的基本范畴包括：环境污染防治法、自然资源法（包括自然资源管理和保护法）和自然保护法（自然资源法中的自然保护规范＋生态环境保护法）。自然资源法应包括自然保护法和自然利用法。但如上文所述，自然资源并不必然具有有限性的特征，对于太阳能、风能这些无限资源来讲，目前还没有把它们作为自然资源立法的保护对象，但是，它们又属于自然资源法律关系的客体范畴，其所涉及的法律关系主要是开发和利用法律关系。
应然界定模式用公式表示，即：
环境法(广义)＝污染防治法＋自然资源法＋其他部门法中有关环境保护的法律规范。
自然资源法＝自然保护法+自然利用法=生态环境保护法（包括特殊区域的环境保护）+自然资源法中的自然保护规范＋污染防治法中的自然保护规范＋其他部门法中有关自然保护的法律规范。
自然资源法（即很多的学者书著中所谓的生态环境保护法或者自然资源保护法等概念）应单独成立一个子法，作为环境法的下位法，与污染防治法并列属于总体的环境法的范畴，主要因为它具有的独特保护对象，自然资源法涉及对资源生态的保护，包括整体生境和生态功能以及特殊自然环境。而且自然资源法能够利用环境法的调整方法和调整手段融合进环境法体系。
另外，环境法视域下的自然利用法之所以能统一到环境法中，是因为自然利用法是以生态利益的保护作为最终的价值取向，而非经济利益，对自然资源的利用（主要是无限能源的利用）关系进行调整的目的是生态环境的保护，所以自然利用法也是自然资源法的一个二级法，同时也是环境法的重要组成部分。
由此，我国的自然资源法的体系以及其在环境法中的地位可以如下表示：
宪法
环境基本法
自然资源基本法 （一级法）
单行自然保护法 单行自然利用法 （二级法）
行政法规 （三级法）
二、对我国自然资源立法现状的理性思考
我国自1984年制定第一部自然资源单行法《中华人民共和国森林法》以来，自然资源法制建设就进入了一个快速发展的新时期，特别是立法工作取得了很大进步。一个以各种单行资源法集合为法群形态的自然资源法律体系框架已经初步形成。这一体系基本覆盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面，使我国的自然资源法制建设初步做到了有法可依，在我国自然资源的开发、利用、保护和管理工作中发挥了一定的积极作用，对制止自然资源的破坏浪费和拯救自然资源的枯竭作出一定的积极贡献。但是，目前我们面对的是一个全球性的资源问题和日趋严峻的国内自然资源形势，因此，全面审视我国自然资源的法制状况，使之更好地适应社会发展的现实，是非常必要的。16
总之，我国已形成了以宪法性规范为依据，以环境保护法为基础，以单项专门法为主干，以其他法律及地方性法规相配套，以国际条约为补充的自然资源保护法体系的基本框架，这一体系框架基本覆盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面。
1、缺乏明确、统一的生态保护的立法目的和指导思想
保护资源的目的， 一是为了经济利益， 二是为了生态效益， 但主要的应是生态效益， 因为一旦生态效益丧失， 其经济利益最终将受到影响。但就其立法目的而言， 我国已制定的自然资源法中， 只有《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》明确提出了“保护和改善生态环境”、“维护生态平衡”的立法目的； 而《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《渔业法》等则偏重于经济利益， 对“保护环境”、“维持生态平衡”等只字未提。指导思想， 是法制建设的灵魂。由于现行有关资源保护的法律多脱胎于计划经济时期， 大都没确立“可持续发展”的指导思想。譬如， 《宪法》、《环境保护法》和各种自然资源单行法等， 仅有经修改的《土地管理法》规定了“促进社会经济的可持续发展”的内容。这种指导思想上的偏差， 表现在法律内容上重资源的开发利用而轻资源保护， 重资源的经济效益保护而轻生态效益保护。这显然不利于维持资源的永续利用和生态保护。17
2、我国自然资源法律体系的框架结构有待进一步科学化、合理化。法律体系功能的发挥通过法律体系的结构来实现， 法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。因此， 构建法律体系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构。总观我国自然资源的法律现状， 由《森林法》、《土地管理法》等10 部单行自然资源法律集合的法群形态， 是我国自然资源法律体系框架的现实。
(1) 就我国自然资源法律体系的外部结构而言， 我国目前已有15部自然资源法律， 并以此为基础形成了各自的次级法律体系但由于强调部门法律发展和部门利益，如一直以来国家环保总局与国家林业局对生态保护的主管权争议。忽视了部门法律的整合和部门利益的协调， 结果造成法律体系整体功能难以发挥， 最终导致了自然资源整体发展的非持续性。
(2) 就我国自然资源法律体系的内部结构而言， 我国现行自然资源法律基本上也是以调整自然资源的开发、利用、保护和管理等为内容的， 但由于对自然资源的开发、利用、保护、治理关系的处理不当， 导致的结果却是重开发利用，轻治理保护；重视数量增长， 忽视质量提高；资源供需紧张，利用效益低下，破坏浪费严重。
(3) 从我国自然资源法制系统结构来看， 我国现行自然资源法律体系框架由于静态结构缺位， 动态结构失衡， 立法、执法、司法和守法等各个环节相互脱节， 导致整个自然资源法制系统不能高效运作， 法律预期目标难以实现。
3、监督管理责权不清
由于自然资源保护工作涉及内容的广泛性和保护方法的综合性特点，必须要求众多的国
家行政部门都参与其事，无论哪一个单独的部门都不可能包揽全部自然资源保护工作。而且国家行政机构设置的现实情况也决定了不可能由哪一个部门包揽全部自然资源保护工作《华人民共和国环境保护法》第七条虽然就环境保护的监督管理体制作了规定，但实际上并
没有明确各有关部门之间的关系。而在其他的自然资源保护法律规范中，则往往是仅就某一
个部门，或者少数密切相关部门的监督管理权作出规定。体制的缺陷是实际监督管理工作薄
弱的重要原因之一。18
三、自然资源立法体系的完善路径
自然资源保护法属于环境保护法的一个组成部分。目前，我国自然资源保护法律体系已基本形成，但还不十分完备，与自然资源保护和经济发展的要求不相适应，针对自然资源保护法体系存在的缺陷，应提出进一步完善的建议，以利于我国自然资源保护事业的发展。
1、在《宪法》中增加资源保护的内容
由世界自然保护同盟，联合国环境规划署和世界野生生物基金会合编的《保护地球——持续生存战略》明确提出，各国应通过一个关于可持续发展的全球宣言和盟约，使各国对可持续生存的道德准则作为承诺，并应将可持续生存原则纳入各国的宪法和立法之中。因此，我国的自然资源立法应根据以上精神和我国的实际情况，加以修改和完善。我国现行《宪法》还没有可持续发展的条款，应在适当的时候加以修改，增加可持续发展的内容。因为可持续发展以保护自然资源和环境为基础，发展与资源和环境保护是相互联系的，它们构成了一个有机的整体，应在国家根本大法中得到体现。
2、重新制定《环境保护法》，改为环境基本法或环境政策法
20世纪70年代以来，世界上很多国家和地区纷纷制定了综合性的环境保护基本法，我国1989年的《环境保护法》基本可视为污染防治法，几乎未涉及自然资源的法律保护。如今我们应在现行环境保护法的基础上，增加合理开发、利用和保护、治理自然资源的内容， 将其更名为《环境基本法》或《环境保护基本法》，使其真正成为名副其实的污染防治和自然资源保护方面的综合性基本法律， 并为其他专门性立法提供立法基础。从而，使环境保护法真正能统领整个环境资源法立法体系。
3、制定统一的《自然资源保护法》
世界上许多国家已经或正在制定自然资源管理的法律。目前，我国制定《自然资源保护法》的条件已逐步成熟。首先，可持续发展思想涉及资源、环境、技术、投资、市场等诸多方面，但从总体和长远看，只有资源与环境才是决定持续性的主要因素，而其中以资源利用为中心问题。制定《自然资源保护法》的目的正是为了实现自然资源的可持续发展。合理利用和开发自然资源，满足社会经济、文化、物质生活的需要，同时能满足下一代的合理需要。其次， 1994年我国政府制定了《中国21世纪议程》，赋予了自然资源合理开发、利用、保护的重要地位，确定了自然资源的可持续发展战略。党的十五大报告进一步确立了可持续发展对于现代化建设的战略指导地位，并对自然资源的开发、利用、保护与节约等给予高度重视，这一切都为《自然资源保护法》的制定创造了良好的政策环境与政策支持。此外，制定《自然资源保护法》是构建与完善我国自然资源法律体系的需要。自然资源法律体系应是一个在自然资源分类基础上，以《自然资源保护法》为龙头，以单行法为基干，以各种行政法规、部门规章和地方性法规等为主体，以相邻有关法律为补充的效力层次分明的有机系统。制定《自然资源保护法》正是弥补我国自然资源法律体系结构缺失的重要措施。总之，制定统一的《自然资源保护法》不但有立法的现实条件，而且势在必行。《自然资源保护法》制定的主要内容应包括:制定《自然资源保护法》的目的；《自然资源保护法》的基本原则；自然资源的所有权和使用权；自然资源的管理主体及管理体制；自然资源的开发、利用和补救；自然资源的保护；不断利用自然资源的责任；自然资源与生态环境保护；自然资源有偿利用及收费制度；自然资源税；保护自然资源的教育以及违反《自然资源保护法》的法律责任等。《自然资源保护法》应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。
自然资源基本法为各单项自然资源法之基地和龙头。各单项自然资源法的制定与修改， 从总体上讲要依宪而行， 此外还要从“基本法”的基点出发， 按照基本法所确定的指导思想、原则、制度等进行， 既不能违背宪法也不能违背基本法。自然资源基本法是龙头， 其他单项自然资源法必须随龙头而摆， 纳入基本法创造的构架之中。如果从结构篇章的角度讲， 若制定自然资源法典的话， 基本法可为总编部分， 各单项自然资源法可以组合而成为分编。两者之间是统和分的关系。
4、制定或者修改其他单行自然资源保护法律
对于原有的自然资源保护法律规定，应根据自然资源保护新的原则和新的基本制度，以及其他客观情况的变化，予以适时修订。我国近年来已经修订了《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》等，但这是不够的。对于那些制订较早，作用明显较弱的法律规范，如《草原法》、《水土保持法》，尤其应尽快修订，以便与体系内其他层次的立法相协调，服务于市场经济条件下我国的自然资源保护工作。
四、自然资源立法的基本原则
自然资源立法的基本原则，是指为实现对自然资源进行保护和合理利用的目标，在法律上充分体现自然资源的生态价值和经济价值，在起草、制定或修改自然资源法的过程中，对立法具有指导意义的基本原理和基本方法。笔者认为，我国自然资源立法的基本原则包括以下几个方面：
1、可持续发展原则
可持续发展是人类对新情势审思作出的必然选择，自然资源作为可持续发展的一个独立子系统决定着可持续发展的得失成败，可持续发展作为人类未来的共同发展战略，它将人类社会发展与资源开发和环境保护结合起来，是当前最新的一种发展理念，并正在成为我们立法的一项指导性原则，在可持续发展视野上，自然资源法应当遵循公平分配原则，效益发展原则，协调持续原则，合理利用原则，市场调节和国家宏观调控相结合的资源有偿使用原则。
（1）可持续发展思想是人类在不断探索人与自然关系基础上形成和发展起来的，从其内容上讲，它既不同于强调生物为中心的生物中心伦理观也不同于强调人类均等的人文中心伦理观，而是一种全新发展观念，已成为指导人类社会经济发展的主流思想，它的出现对人类开发利用自然资源的活动提出了新的要求，单纯追求经济增长是速度而忽视自然资源维护的发展模式，面临严峻的挑战，过分主张守护自然而遏制发展的做法同样受到质疑，人类需要在两种极端的观念之间寻找一种和谐与平衡，并通过完善现有法律制度来实现这一目标，要实现可持续发展思想与自然资源法律制度的衔接首先则必须确立与之相适应的立法价值观，可持续发展条件下自然资源法的价值取向应该是公平与效率的统一。
（2）可持续发展一方面突出资源开发对人类生存和发展的重要性，同时必须平衡人类发展与资源开发和环境保护的利益关系，应强调资源环境与人类发展的持续性、内在性、互动性和共存性，注重发展的长远规划和子孙后代根本利益的保护，因此，自然资源法的发展界定应当既满足当代人的需求又不对后代人需求构成危害，人类对资源和环境所采取的保障措施应当对自然生态环境，人类（当代、后代）生活环境构成最有效的维护屏障，并在此基础上实现延续不断，良性循环的发展，以最终满足人类不断提高的生活质量。
（3）为了实施可持续发展战略，我国现有的环境与资源法律法规必须进行修改和完善，以适应可持续发展战略的需要，自然资源保护法是实现自然资源和物质资源的可持续管理，以合理利用和开发自然资源，满足社会、经济、文化、物质的需要，同时满足下一代的合理需要。自然资源保护法应以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到可持续的经济发展与自然资源保护同时进行。
可持续发展要求我们在自然资源立法中，对有限资源的立法应着重保护，如今我国的自然资源法体系中，森林法第一条规定：为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。草原法，第一条 为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展 ，制定本法。
土地管理法，第一条，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法。
2、尊重自然规律和社会经济规律20
尊重和体现生态规律原则是指在进行资源保护立法时应当充分考虑和尊重自然和生态演变的规律以地球生态系统平衡原理作为制定法律的理论基础。
（1）“物物相关”律，即自然界中各种事物之间有着相互联系、相互制约、相互依存的关系，改变其中的一个事物必然会对其他事物产生直接或间接的影响。资源保护法必须注意对每一种资源要素的保护以各资源要素之间的相互影响，因而资源保护法的体系必然比较复杂，此外，“物物相关”律必然要求人们在开发利用资源时应当注意调查研究和统筹规划，在资源保护法中之所以有“土地利用规划”影响评价等规定其源盖也于此。
（2）“相生相克”律。即在生态系统中，每一生物种都占据一定的位置，具有特定的作用，它们相互依赖、彼此制约、协同进化。因此资源保护法必然要求人们不得向某生态系统引进原来没有的物种或在生态系统中人为地消灭某一物种，也就是为什么在资源保护中有物种保护、野生动植物保护以及动植物检疫等法律的原因。
（3）“能流物复”律，即在生态系统中能量在不断地流动，物质在不停地循环。在环境与资源保护法中有关于发展生态农业以及鼓励建立符合生态规律的生活生产方式的规定，某种物质一旦进入环境，便会在环境中不断地循环，有些还会在生物体内累积（即“生物富集”）发生致畸、致癌、致突变等作用，因此在资源保护法中有关于防止环境污染，尤其是控制有毒有害物质的规定。
（4）“负载定额”律，即任何生态系统都有一个大致辞的负载能力上限，包括一定的生物生产能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部冲击的能力。
（5）“协调稳定”律，即只有在结构和功能相对协调时生态系统才是稳定的，为了使生态系统的结构和功能保持协调状态，必须千方百计地保持生物物种的多样化，尽量减少外来干扰，同时鼓励人们去创造结构和功能相对协调，生物生产能力高的人工生态系统。这些要求导致了资源保护物种的多样性，保护森林植被保护生态系统免受干扰以及确保创设结构和功能相对协调的人工生态系统的规定的产生。
（6）“时空有宜”律。即每一个地方都有其特定的自然和社会经济条件组合，构成独特的区域生态系统，在开发利用某特定地区的生态系统时，必须充分考虑它的特性。
在立法过种中，应当时刻以生态规律衡量某项调整人类行为的法律规范，在考虑保护当代人类自身利益的同时，还必须考虑保护人类的生存条件即生态系统，考虑到人类近期或者长期利益的实现还需要有众多的环境条件作支撑这样才能使人类的行为符合生态系统平衡的要求，才能保存证人类世代的利益。
3、整体性和区域性相结合原则
自然资源具有整体性，所以对其保护不可人为地将各个自然要素割裂开来进行立法，整体性和区域性相结合原则是指“把行政区域与自然条件有机地结合起来，视为一个有机整体，用系统论方法进行全面分析，立足区域特点，利用区位优势，创造比较优势，促进区域经济、社会和生态环境全面持续发展。”各地的地理、自然资源、经济、政治、文化、历史、传统、习惯和人文景观等等，具有其独特的一面，因此，地方环境立法必须从当地的实际情况出发，重点针对地方现存的生态环境问题，在发展地方区域经济时突出地方特色，进而推动地方的环境、经济和社会的和谐、稳定、健康发展。 另外，在处理地方环境立法与中央环境立法的关系上，亦应在保证法制统一的原则下遵守地方环境立法优先的原则。
4、合理开发与利用的原则。
不论是人类中心主义还是生态主义都不否认自然资源的人类利用性， 问题的关键是如何保持生态平衡和可持续发展。因此， 坚持“合理”为前提就是必不可少和十分重要的。合理开发与利用中的开发不单是强调对自然资源开采、挖掘、砍伐等， 还包括用途的开发， 新资源的开发(如替代资源) ， 决不能只停留在传统消费模式上； 利用也不单是指使用和消耗， 而是要拓展到合理配置、高效、综合利用， 强调生态效益、经济效益、社会效益三结合。22
同时，笔者认为自然资源有偿使用不能作为自然资源法的基本原则，而只能作为自然保护法的基本原则。其实，并非所有自然资源都具有有价性， 只有当自然资源具有有限性或者稀缺性的时候，才使人的劳动有了对象， 方可物化为社会财富，从而产生价值，自然资源法对此类资源应通过有偿使用原则着重维护整体的生态利益，而对无限性的自然资源不可适用该原则，如太阳能、风能、潮汐能等。
【注释】
1、金瑞林：环境与资源保护法学，北京大学出版社2006年版，第5页。
2、韩德培：环境保护法教程（第四版），法律出版社2003年，第3页。
3、蔡守秋：环境资源法学，人民法院出版署，中国公安大学出版社2003年版，第4页。
4、肖乾刚：自然资源法教程，法律出版社1987年版，第3页。
5、姜文来：关于自然资源资产化管理的几个问题，载于资源科学 2000年，第01期。
6、陈俊：一种永续经营的思维观，载于首都经济贸易大学学报2005年01期。
7、蒲志仲：资源环境与自然资源价值化，载于江汉石油学院学报，1994年 03期。
8、尹昌斌，陶陶：环境资源综合管理的基本思路，载于中国人口.资源与环境，1998年02期。
9、王庆礼，邓红兵，钱俊生：略论自然资源的价值，载于中国人口.资源与环境， 2001年 02期。
10任勇：树立森林环境资源价值观解决林业生产的两种外部性——试谈林业定位及环境经济政策，载于林业资源管理，1999年 02期。
11、张书理，李桂林：对赛罕乌拉自然保护区开展生态旅游的思考 内蒙古环境保护，2001年第2期。
12、李碧宏： 重庆库区资源状况及对策研究重庆师院学报(哲学社会科学版)，2002年第1期。
13、参见金瑞林：环境与资源保护法学2006版，北京大学出版社，第316页注1。
14、杜群：可持续发展与中国环境法创新——环境法概念的复元和范畴的重界，北京师范大学学报(人文社会科学版)， 2001年 03期。
15、夏少敏 陈真亮：我国自然保护法研究综述，引自中国环境法网
16、姜素红：论我国自然资源立法及其完善，2005年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集。
17李爱年：论自然资源保护法体系的完善，载于湖南师范大学社会科学学报，2001年01期。
18、秦天宝：关于我国自然资源保护的立法思考，载于国土与自然资源研究，1999年第4期。
19、李爱年：论自然资源保护法体系的完善，载于湖南师范大学社会科学学报，2001年01期。
20、参见金瑞林：环境与资源保护法学，北京大学出版社2006年版，第74页。
21、班红光：西藏生态环境与自然资源保护立法研究，中国政法大学硕士论文2006年。
22、王宗廷：论制定自然资源基本法，载于中国地质大学学报（社会科学版），2005年第1期。
【参考文献】
[1]金瑞林：环境与资源保护法学，北京大学出版社2006年版，第5页。
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[3]胡涛：从国土资源法与自然资源法、环境保护法关系的角度论《环境保护法》的修改，载于中国环保论坛。
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[6]秦天宝：关于我国自然资源保护法律体系的评价及立法取向，中国人口资源与环境1999年第3期。
[7]崔金星：自然资源保护立法研究，昆明理工大学2005年硕士论文。
[8]王灿发：社会主义市场经济条件下自然资源立法的基本原则。
[9] 孟庆瑜，陈佳：论我国自然资源立法及法律体系构建，载于当代法学1998年第4期。
[10] 汪振江，杨艳霞：自然资源立法改革模式比较，甘肃科技2002年第1期。
第一条为进一步加强和规范土地开发整理项目管理，切实做好耕地占补平衡工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《**市区县（自治县、市）投资土地开发整理项目管理实施办法》（渝国土房管发〔2002〕98号）、《**市土地开发整理项目库管理暂行办法》和《**市土地开发整理项目竣工验收管理暂行办法》（渝国土房管发〔2005〕97号）等有关法律、规章规定，特制定本办法。
第二条为实现本行政区域内耕地占补平衡而自行补充耕地的土地开发整理项目管理适用于本办法。
第三条本办法所称土地开发整理项目（以下简称项目）是指经**市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）批准入库的县级土地开发、整理、复垦项目。
第四条县国土资源和房屋管理局（以下简称县国土房管局）负责项目监督管理初步审查工作，项目承担单位（县地质环境土地整理中心）负责项目的选址、踏勘、入库报批、项目实施管理工作，项目所在地街镇乡人民政府（办事处）负责项目成果管护和利用工作。
第二章项目入库申报
第五条项目库建设原则
（一）实现耕地占补平衡和耕地总量动态平衡；
（二）科学安排，规范审查；
（三）实事求是，严格办事程序。
第六条项目入库，原则上按年度一次性申报，一般不超过当年六月三十日；国家级和市级投资的项目，除救灾以外，一般应当在当年六月三十日前完成次年的申报。
第七条项目入库申报应坚持的原则
（一）保护和改善生态环境，防止水土流失；
（二）增加有效耕地面积，促进实现耕地占补平衡；
（三）以土地整理为主，适当开发未利用土地。
第八条项目入库申报的程序
（一）项目所在地街镇乡人民政府（办事处）向县国土房管局提出申请；
（二）项目承担单位组织人员进行现场踏勘，并提出踏勘意见书；
（三）经踏勘同意项目选址的，项目承担单位委托有资质的测量单位进行1:2000的地形图测量和1:2000现状图调绘；
（四）测量成果出来以后，项目承担单位委托有资质的设计单位编制项目规划设计及预算；
（五）项目规划设计及预算送市国土房管局进行评审；
（六）评审通过以后，项目承担单位按市国土房管局要求，整理项目入库上报所需资料，经县国土房管局审查同意后，上报市国土房管局入库；
（七）入库资料经市国土房管局审查合格后，由市国土房管局下达项目入库通知。
第九条现场踏勘应准备的资料
（一）1:10000标准分幅土地利用现状图；
（二）1:10000标准分幅地形图；
（三）土地开发整理项目申报表；
（四）最新的权属变更资料；
（五）土地开发整理项目踏勘意见书。
第十条项目踏勘，应采取实地踏勘和对相关图件、资料核实相结合的方法进行。其内容包括：
（一）项目区自然、社会、经济条件和基础设施、生态环境状况、项目实施可能对生态环境的影响；
（二）土地利用现状及新增耕地潜力；
（三）项目实施的有利条件和不利因素；
（四）项目区范围和面积等。
县级投资的单个整理项目应相对集中连片，建设规模原则上不超过300公顷，片块数不超过5块，单片面积不少于50公顷；开发和复垦项目建设规模原则上不超过200公顷，单片面积不少于20公顷，片块数不超过5块。
第十一条项目入库应提交的资料
（一）县级的项目入库申请（注明是否符合土地利用总体规划和土地开发整理规则）；
（二）项目现场踏勘报告；
（三）县林业部门关于项目区不属退耕还林范围意见；
（四）项目区土地权利登记状况表和地类面积统计表（测量单位提供）；
（五）项目实施方案（规划设计及预算）；
（六）项目区规划图。规划图依据实测的1:2000现状图、地形图编制，采用国家高程和平面坐标系统并在图上标明以下内容：
1、项目建设区边界、地类界和符号、土地权属界限、所涉及乡镇和村庄的名称；
2、项目区与周边的相对关系，如项目区基础设施与外界的联系；
3、土地利用变更日期（应能反映项目区最新土地利用现状，并与变更后的土地统计台帐对应）；
4、规划的沟、路、林、渠、建（构）筑物等各项工程总体布局，工程类型和数量要和实施方案描述一致，所有沟渠应有水流方向；
5、图例和制图单位、人员、制图日期，并加盖印章；图件均应微机成图。
（七）土地开发面积20—150公顷的，附大足县人民政府土地开发用地批准文件；150公顷以上（含150公顷）的，应报经**市人民政府批准；
（八）涉及水利工程的，提交县水利部门关于同意项目中水利工程实施的意见；
（九）项目资金来源说明。
第三章项目实施
第十二条县国土房管局在接到市国土房管局下达的入库通知书后，通知项目所在街镇乡、村、社召开动员大会。项目区所涉及的农户均应在同意项目实施的承诺书上签字确认，以确保项目顺利实施。
第十三条项目实施必须执行“五制”管理。即：项目公示公告制、项目法人制、项目合同管理制、项目招投标制、项目监理制。
（一）项目公示公告制：项目实施前由县土地行政主管部门根据项目立项批复将意图、目标、实施方案、项目工期、投资额度、建设总规模、土地权属状况等内容进行公示。
（二）项目法人制：项目工程的施工应当由具有合法资质和组织能力的项目法人承担。项目法人的确定，原则上以招投标方式进行；对招投标确有困难的工程，可由项目建设单位确定，但须报经县政府批准同意。
（三）项目合同管理制：项目实施采取合同管理方式，项目确定后，县地质环境土地整理中心与中标单位签订合同，规定项目实施范围、规模、方案、新增耕地面积、投资额、工程质量、工期、双方责任、权利和义务。合同双方必须按照合同规定严格管理和执行。
（四）项目招投标制：按照《招投标法》及相关规定，实行项目招投标管理制度，寻求最佳工程施工、建设监理等单位，实现公开、公平、公正和诚实信用的原则，提高项目建设质量和进度、降低项目建设成本。
（五）项目监理制：在项目施工单位确定后，应当确定有资质的工程监理单位，依据项目建设文件，有关工程建设的法律、法规和工程监理合同，对项目工程实施进行全过程工程监理，对工程施工进行监督，对项目工程负责。
第十四条项目承担单位按照《大足县土地开发整理项目工程施工招投标管理暂行办法》规定的程序进行项目招投标工作，中标的施工单位在接到开工通知书后方能进入现场施工。
第十五条项目监理单位必须认真、负责、客观、公正地履行职责，如发现弄虚作假、的行为，项目承担单位将依法追究其经济责任或法律责任。
第四章项目验收
第十六条项目竣工后，县国土房管局会同县农业局、县财政局、县审计局、项目所在地街镇乡人民政府（办事处）等有关部门进行初验。初验合格后，向市国土房管局提出正式验收申请。
第十七条项目竣工验收依据
（一）项目入库通知确定的建设规模及评审通过的规划设计、预算或实施方案；
（二）项目工程监理单位提供的各分部、分项工程量和质量核定情况表。
第十八条项目竣工验收的内容主要包括：项目计划任务完成情况、项目规划设计执行情况、工程建设质量、资金使用与管理情况、土地权属管理、土地变更调查和档案资料管理情况、工程管理措施等。
第十九条项目竣工验收技术标准参照国土资源部《土地开发整理项目验收规程》（TD/T1013—2000）及其他相关规范执行。
第二十条项目验收应提交以下资料
（一）县国土房管局对项目竣工验收的申请；
（二）项目入库申请及入库通知书；
（三）项目竣工报告及相关统计表格等附件
竣工报告内容主要包括：项目建设任务完成情况、工程建设质量情况、资金使用与管理情况、土地权属调整情况、工程管护措施、投资预期效益分析、项目组织管理的主要措施与经验、存在的问题与改进措施及文档管理情况等；
附件包括土地开发整理项目建设情况表、土地开发整理项目经费收支情况表、土地开发整理前后土地利用结构变化情况表和新增耕地质量评定表（由县农业部门填写并加盖公章）；
（四）项目竣工验收图、土地开发整理前后的土地利用现状图或地籍图；
（五）有审计乙级资质以上条件的单位出具的审计报告；
（六）有资质单位出具的新增耕地测算报告。新增耕地样方测量应有不同坡度、不同地类、每类样方数不少于2个，单个样方面积不小于1公顷，样方总面积不低于建设规模的3%；
（七）工程监理报告；
（八）土地权属调整资料；
（九）新增耕地补划基本农田调整划定表册；
（十）项目实施前后10组以上对比照片（必须具有相同的参照物）；
（十一）项目合同、协议书及任务委托书；
（十二）项目招投标资料；
（十三）项目工程、质量检验资料。
第二十一条市国土房管局受理竣工验收申请后，会同市农业行政主管部门，组织工程技术、农技、财务、管理等方面专家，组成竣工验收组实施验收。
第二十二条项目竣工验收应提供以下备查资料
（一）基本农田补划资料；
（二）会计帐薄和原始凭证；
（三）有关影像资料；
（四）其他资料。
第二十三条项目竣工验收程序
（一）项目业主、监理单位报告项目实施情况；
（二）实地查验项目工程建设、新增耕地和土地权属调整等情况，征求项目区群众意见；
（三）查阅项目相关资料；
（四）形成项目竣工验收意见。
验收人员填写项目竣工验收评价表，并对其评价结果负责。
第二十四条项目竣工验收中如发现截留、挪用、坐支项目资金和未经批准擅自改变规模、范围、工程质量等重大问题，应中止验收。验收不合格的项目，项目承担单位应在规定期限内根据验收组的意见督促项目实施单位整改。整改结束后，按照本办法的规定，重新申请验收。
第二十五条项目经市国土房管局验收合格的，市国土房管局颁发《**市建设项目耕地占补平衡开发整理合格证》。《**市建设项目耕地占补平衡开发整理合格证》上确认的新增耕地面积为打折后的面积或按新增耕地分等定级系数确定的面积，用于冲抵本行政区域内建设占用耕地指标。
第五章成果管理
第二十六条验收合格认定的新增耕地，项目承担单位应移交县国土房管局登记造册，并按规定做好土地利用现状变更和基本农田补划工作。
第二十七条项目业主应做好项目成果档案管理工作，从项目入库到验收的有关文件、资料、图件和附表，应认真收集整理，以项目为单位立卷归档，妥善保管。
第二十八条项目新增耕地应确定土地使用权，可通过承包、租赁、拍卖等方式经营使用。按照“谁受益，谁保护”的原则，严格加以利用保护。各项目所在地街镇乡人民政府（办事处）必须制定严格的管护措施，层层落实，管理和利用好项目成果。县国土房管局不定期地对项目进行检查，发现对项目新增耕地利用管护不好，甚至造成撂荒的，按有关规定依法处理。
第六章附则
关键词：农地制度 法律 产权
农地法律及产权制度问题一直是农村土地制度改革的核心问题。自1984年《宪法》规定“农村土地归集体经济组织所有”以来，由于这一宪法式原则规定本身所带有的先天性缺陷及长期固化，使得相关的农地法律制度变革只能困于这一框架，试图“于不合理中寻求合理、以子制度的变益弥补原制度的缺陷”，最终的结果自然是：一方面，农地正式制度“作茧自缚”、“凝固自封”，改革难以有实质性突破。而另一方面，实践中的农地产权制度，虽然受制于法律制度的束缚，但由于其具有的“相对价格变化”所诱致的经济利益追求，使得实践中的农地产权制度变迁呈现出多维发散态势。
农地法律制度的缺陷及其影响
我国农地法律制度的缺陷主要表现在所有权、使用权和财产权三个层面的法律规定及保护方面。其缺陷主要是：法律条文含糊、所有权主体模糊、法律规定与实际权属不一致。首先，对所有权主体所指“集体”的法律规定较为含糊。如在《宪法》中，农村土地被笼统界定为归集体经济组织所有，在《民法通则》中界定为乡（镇）、行政村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则指乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。其次，“集体”的非人格化导致所有权主体模糊，虽然有其法律规定，但又缺乏法律意义上的资格。按法律规定，“村民委员会”是一个多功能的社区自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格，“农民经济组织”又是非单一的、多种形式的，现实中只能找到所谓集体的成员，并没有对应的惟一“组织”，所以农村土地存在着所有权主体缺位的问题。再次，由于存在上述意义上的缺陷，导致农村土地所有权在法律规定和实际权属运用中的不一致性。在农地所有权实际权属的运用中，各级政府通过超法律，甚至通过立法控制或限制农民对土地的处置权和交易权（属所有权的基本内容），而实际上瓜分了土地所有权的大部分，且上级政府比下级政府拥有更大的处置权，前者规定后者的实际处置权限（黄少安、刘明宇，2008）。
正是由于这些缺陷，这一法律制度遭致众多学者的批判。如：周其仁（1995）指出：集体公有制实际上成为由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会制度安排。高富平（2001）认为，由传统计划体制演变而来的两种公有制归属形式不是民法上的所有权，因为它不能直接进入市场进行交易，只具有界定土地归属于两个抽象群体“全民和农民集体”的作用。秦晖指出，各市场经济国家民法体系中就没有“集体所有制”提法，这是因为世界上从来没有非官非民的“集体”，如果是老百姓自由结成的民间性集体，那还是私有制。
由于农地所有权存在的缺陷，使得实际上存在的多元主体都会利用其所拥有的支配权，行使权能，谋取收益。土地承包经营权人依法对其承包经营的土地享有占有、使用和收益的权利，并依法有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，但这些法律规定的权利在现实中却难以得到有效保护。权利通常需通过交易产生。但中国社会权利结构却不是通过市场交易形成的，而是由国家计划制造的，反映在农地制度的执行中就是“土地权利被土地权力替代”（李国英、刘旺洪，2007）。以基层权力机构（乡、村）为例，虽然我们通常认为“集体所有权”是抽象的、虚拟的，但在现实中它又是确实的“集体所有权”代表，并且政治权力结构使乡村干部成为农村土地所有权的人格化主体。中国关于农村土地一系列法律、政策都要通过乡村干部来落实，而国家监督乡村干部正确执行法律的成本极高，使得干部拥有实际的土地控制权力。同时由于农村集体经济组织或乡村干部都有着不同于农民整体的利益要求，一般倾向于直接控制相当数量的农地（张娟，2005）。总之，假如国家在将农地产权赋予农户的过程中缺乏直接有效的手段，或过多地依赖于国家与农户以外其他农地利益集团的力量，那么，这些利益集团将使农地产权制度的实施后果与最初的政策设计产生显著的偏差（陈志刚、曲福田，2003）。这一现状正如党国英（2005）所言，农地使用制度（主要指土地承包法）实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确、合理地界定它们之间的权利边界。
从农地财产权（物权）的法律规定及保护来看，《承包法》的一些条款不利于土地承包权的物权保护，而最终出台的《物权法》也在农地制度的规定方面没有实质性进展。首先，自20世纪90年代以来法学界就我国农地使用权的法律属性（是用益物权？还是债权？）的争论一直在进行。黄少安（2008）认为，既然土地承包经营权是依据承包合同获得的在一定期限内的农地使用权，本质上就是债权。当然通过债权的物权化可以增强使用权的排他性，但农民在没有获得土地所有权的情况下，“承包土地的权利或资格”本身不能转让，则土地权利的分配权―即对农地的最终支配权仍然由政府控制，所有权主体多元化的格局不会改变。这样，农民只能获得土地的使用收益，而不能获得土地的增值收益。其次，虽然《物权法》首次肯定了农地承包经营权的物权属性，但仍然存在着诸多不完善之处。一是《物权法》承袭了我国国情下土地制度的特色，明确体现了农地所有权与农地承包经营权的二元区分。对于农地所有权，忠实延承了“三级所有”的规范模式，继续了学界一直诟病的“所有权主体虚位”，因而使得农村土地承包经营权的物权属性难以贯彻落实。二是农村土地征收中的公共利益界定问题。一如既往，《物权法》没有对公共利益做出任何实质性的界定，而在农地征收的实践中，往往存在着借公共利益之名，以剥夺“多数人利益”为代价实现“少数人利益”。
农地产权制度的缺陷及其影响
产权就是财产权利。一般来说，一个完整的产权应具有三个基本属性，即可分解性、排他性和可转让性。同时，产权对社会经济活动主要从四个方面发挥作用。一是利益激励。一般来讲，产权越明晰，激励功能就越高；反之则越低。二是责任约束。即在界定产权时，不仅要明确当事人的利益，而且要明确当事人的责任。三是外部性内部化。即当存在外部性时，产权具有引导人们实现将外部性内在化的激励作用。四是资源配置。资源配置的效率取决于交易费用的大小。交易费用低，资源配置效率就高。而产权的明确界定有利于交易费用的减少。
从当代中国农地产权的完整性来看，正由于产权“元制度”（宪法规定的所有权制度）的缺陷所致，农地产权的可分解性难以自洽、权利的排他性弱化、可转移性降低。首先，从农地“集体所有”分解成的“两权分离”本身存在着内在矛盾。这一矛盾一方面来源于当代中国农村“集体”的官办属性，更重要的一个方面是土地法治缺失及契约的不稳定性。农民地权仅仅是名义上的。其次，正是源自“两权分离”内在的矛盾，也导致了农民土地使用权的排他处于非常弱势的状况。农民的土地使用权变质为“只是临时使用，有益则受，无益则罢，再无其他权利可言”。所以出现了很多地方的村党支部书记把土地卖了，农民还不知道。一些没有责任心的官员和不法商人（包括外商）相互勾结，以各种名目侵占农民的耕地。所到之处，毁人庄稼，拆人老屋，挖人祖坟，强迫农民迁移，美其名曰“成片开发”、“国家建设”、“城市化需要”（陆学艺，2007）。再次，农民的农地使用权被现行法律及政策又以“农地保护”、“粮食安全”等国家战略严格限定在“农用”范围内，而具有很高增值收益的农转非交易权完全由官方垄断。即使在“农用”范围内，我国的土地流转往往是通过自上而下的动员部署进行的计划调节，从而导致农地需求者（主要指农业经营公司等）与分散农户的交易成本很高，难以达成协议，而由乡村集体（村委会）主持的转让中，低租高包，损害农民利益的现象极为普遍（吴福章，2007）。就是农户之间的土地流转，也因产权结构的限制和农业比较收益低下，发生率极低（叶剑平，2006）。
从当代中国农地产权功能的发挥来看，由于产权属性的不完整性，对其正常功能的发挥产生了一定的阻滞效应或异化效应。首先，产权界定不清晰，限制了产权约束和激励功能的正常发挥。村委会非法卖地或集体土地低价出租、出让，弱势的农民总是感觉到缺乏理直气壮的法理，小则忍之、大则动暴，投告无门、越级上访，近年因土地纠纷引起的已成为这类事件中的主要部分。同时，产权模糊严重弱化了农民对土地收益的长期预期与投资，带来生产效率的损失（姚洋，1998）。其次，产权结构缺陷导致的外部性效应难以内部化。目前对于集体土地所有者而言，他们经营活动的全部成本，并不完全由他们来承担，外人或社会受到的影响他们不管，他们的行为可能对社会有损，但不一定要负责任，结果就排除了“使用财产就要付费”的体制的应用，导致了很大的外部性（韩振燕、辛天霞，2006）。
从农地产权制度缺陷所导致的经济社会后果来看，一些学者认为农地产权制度问题，已成为影响当代中国发展的主要问题之一。农地产权制度问题，不仅仅影响到“三农”问题的根本解决，也影响到整个国家的经济、社会及政治的协调和可持续发展。首先，从对“三农”本身的影响来看，杨小凯（2002）认为，目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有。对任何国家而言，土地制度若得不到彻底解决，国家就不稳定，大多数民众就无法安居乐业。文贯中（2008）认为，对现行土地制度的固化，必然导致制度性排斥农村人口的外生型城市化的畸形发展，对劳动工资、汇率调整以及中国的比较优势会产生负面影响，并阻碍资本市场发育的深化，加剧城乡间和地区间的收入差距，不利于“三农”问题的彻底解决与和谐社会的顺利构建。
实践中的农地产权制度变迁
由于国家宪法明确规定农地的法律所有权归村集体，因而农地制度的变革过程只能是在法律所有权之外的其他权利方面的“变通”，如剩余索取权、使用权、处置权及其他关联的经济权利。从“变通”的结果来看，诱致性制度变迁代替了原有的国家强制性制度安排，其后果就是产生了千差万别的农地制度。具有典型意义的多样性地权可总结为六种类型，分别是中等发达地区广泛采用的“大稳定、小调整”型、起于山东平度的“两田制”、以机械化集体耕作为特点的苏南模式、以贵州湄潭县为代表的“生不增、死不减”型、以浙南为代表的温州模式和以广东南海县为代表的土地股份制（姚洋，2000）。
“大稳定、小调整”是前多年地权中最为普遍的一种。对这一现象周其仁、刘守英提出了农民的集体成员权解释，认为：土地集体所有制赋予了村庄内部每个合法成员以平等地拥有村属土地的权利，由于成员权的存在，每一个新的合法成员进入村庄时，他都有从他人那里分得一份土地的权利，而每个成员离开村庄时，其他人也享有将其土地平分的权利，其结果自然是土地分配随人口的变化而变化。可见，产生这一制度的根源，在于起初的家庭承包制所具有的“平均地权”特征和随人口增减派生的重新调整土地的压力。对于首起于山东平度的“两田制”，本意是通过招租的方式来模拟土地使用权的市场交易，但在具体的运作中普遍存在着租用关系难以稳定，特别在这种模式的推行中出现了村干部借机盘剥农民的严重问题，因而被中央政府所禁止。对于苏南模式（按照张红宇的研究，北京的顺义模式也应归于此类），其经营特点表现为：基本放弃了家庭生产，代之以机械化的集体耕作。这一经营特点被认为与国家比较优势不符，同时存在着以工补农或社区补贴成本太高的问题。在产权特征方面部分地具有土地股份制，但在一定程度上模糊了农户与土地之间的权属关系，因而存在着分配不公及利益调整冲突难以协调的问题，以及社区成员土地权利难以保障的问题。
对于以上三种类型，其产权特征总体上表现为偏向集体。而对于后三种类型，其产权特征明显具有较高的个人化程度。如以贵州湄潭县为代表的“生不增、死不减”型和以浙南为代表的温州模式，虽然所对应的经济社会发展水平有着较大差异，但它们都基本上实施着“永佃制”，并且温州模式的使用权交易更为活跃，土地集中不亚于苏南模式。以广东南海县为代表的土地股份制，被认为是解决土地的法律所有与土地的占有和经营之间矛盾的成功尝试（姚洋，1999）。其中，“生不增、死不减”型在1993年被中央政府所肯定并在全国倡导；而土地股份制模式在近期的统筹城乡发展试点“成渝模式”中被广泛运用，且内涵及外延都被进一步深化。
近期进行的成渝“试验区”的土地制度变革值得关注，其可能更具有未来的政策导向性。2008年以来，成渝“试验区”率先在全国启动农村土地产权制度改革，其中最新亮点是政策允许农民确权后的土地经营使用权可以抵押、上市流转（蒋明倬，2007）。政府通过引导龙头企业、专合组织、新型集体经济组织和其他社会业主，采取依法、自愿、有偿的方式，鼓励转包、租赁、互换经营、土地股份合作等多种模式，大规模流转农民土地承包经营权，加速推进农用地向规模经营集中。其中，城市郊区的土地股份合作模式发展迅速，如以成都市龙华村为代表的近郊农村建设用地股份合作社模式、以成都市邛崃市羊安镇汤营村为代表的远郊农用地股份制公司模式（林冬生，2008）。同时，成渝“试验区”积极探索土地流转与农村社会保障制度的配套改革，一种模式是成都市2008年开始实行的耕地保护基金制度，另一种是成都市温江县推出的“双放弃换社保”模式（何忠洲，2007）。但总体来看，成渝两地在城乡统筹方面做得成功的典型案例均在城市近郊，还难以全面推广（段小梅、黄志亮，2009）。因而，其变革的实际效果及对全国的借鉴意义当前还难以判断。
此外，法外的农地产权交易，虽然表面看并没有对农地产权制度变迁发挥主导作用，但其潜在的诱致力量不容忽视。由于受法外利益激励，处于城郊的许多农民或集体超越法律的规定，通过建设“小产房”出售、自建厂房出租、土地使用权入股、集体建设用地抵押融资等形式，诱发了政府无法监管的土地“灰色市场”（黎元生，2007）。特别是近年来由于房地产价格暴涨导致了“小产权房”的迅速发展。据调查，涉及城市居民和公司拥有的小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积的20%以上，在一些城市小产权房占城市住房总面积的比重不断提高，如北京的占比达20%，深圳的占比高达40%-50%（程浩，2009）。小产权房交易，根基是农地产权的“买断”。小产权房虽然违法，但现实已涉及到众多人的直接利益，其对现行农地法律制度已形成一种倒逼，对农地产权制度变迁的诱致作用也在逐渐增强。至于政策或法律最终如何处置？将是一个棘手的难题。
总之，从法律与产权角度总结改革开放以来我国农地制度变迁的基本特点，就是表现为法律预设空间长期凝固不化，导致其他正式制度只能囿于其中以“变通”、甚或矛盾的形式不断演进（靳相木、杨学成，2004），也迫使实践中的农地产权制度变迁呈现多样化发散态势。随着人们对农地法律及产权制度缺陷及其后果认识的不断深化，变革的呼声在不断高涨。政府在强调农地承包经营权长期稳定的同时，也在积极鼓励土地使用制度的不断创新。从多样化农地产权制度变迁的总体趋势观察，无论其形式如何，更高个人化程度将是其发展的核心和生命力。
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