时间：2023-09-08 17:13:37
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇强拆的新土地管理法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
2010年5月31日，北京市怀柔区杨宋镇梭草村，被称为“水岸江南”的32座仿古小产权住宅在3天内被夷为平地，这与3年前在北京市房山区青龙湖镇青龙头村的经历别无二致，2007年3月27日，青龙头村违规修建的85栋小产权别墅也以同样的方式被。
由于《中华人民共和国土地管理祛》(简称《土地管理法》)中明确规定，农村集体土地不能私自流转，这种因修建在农村集体土地上并对外出售而得名的“小产权房”，在法律角度上并没有存在的依据，然而，对这些小产权房执行“绞刑”，也并未起到遏制它发展的势头。
相反，据《环球财经》杂志记者3年来对京郊小产权房的调查，时至今日，小产权房问题已成为介于民生和法律的角力。对违规小产权房的妥善解决，各方更需在强拆之外找到更为智慧的解决办法，而它自身也事关中国新一轮土地制度改革的成败。
被送上“绞架”的小产权房
一个位于北京之南41公里的房山区，一个位于北京之北60公里的怀柔区，与3年前房山区青龙头村别墅被相比，位于怀柔梭草村的“水岸江南”仿古小区，除了拆除时间和地域上的差别，其两者被执行“绞刑”，有着戏剧般的共同点。
作为今年5月4日被国土资源部公布为督办的典型国土资源违法案件，修建在梭草村之南的“水岸江南”，一共拥有两期81栋仿古小院。国土资源部在当天的新闻会上表示，予以拆除的为2007年12月30日之后新建和续建的二期32栋宅院，另外49栋宅院则等处理政策出台之后一并处理。
2010年6月14日下午，从怀柔区杨宋镇中心小学出发，向南走进梭草村，东行穿过相邻的四季屯村，沿着干涸的潮白河边的右堤路继续南行，10分钟后，便看得见马路右边一个大沙坑边的白色院落，这就是5月31日被强拆的“水岸江南”所在地，记者注意到，挖掘机轮胎痕迹和地上残缺的砖瓦随处可见。
一位母亲带着儿子推着三轮车，到“水岸江南”一期工程西边的水管处拉水，他们是已经住进一期工程的业主，因为已经入住，所以其宅院尚未被拆除，由业主雇佣的一位村民则在水管处摘红透了的小樱桃。这位村民介绍说，院子里尚未通水，已经入住的业主只有在外拉水生活，不过电是通的。
敲开另一位业主的大门，母女二人匆匆表示“等政策下来”，便不安地关上了大门。走进一个已人去宅空的院子里，昔日宣传可以种菜的院子长满了荒草，院子中的亭子已有油漆斑驳迹象；另一所院落门口，则贴着与拆迁无关的法院封条，房内也只有存留的铝合金窗栏在诉说着它曾被查抄的一幕。
在房山区青龙头村，2010年6月16日中午，站在村庄边的马路上，仍然可以看得见3年前被强拆别墅的痕迹。在村子南边，当初被拆的85栋别墅空地上已经荒草丛生，两头花白的奶牛在悠闲地吃草。它们的旁边，是还未拆掉的49栋毛坯别墅。
这两处住宅，均曾以“新农村建设”的项目而存在，开发商与各自的村民委员会签署了合作协议，村民也皆在村民大会上多数同意了项目修建。
虽然两者被拆相差3年，并且同属于小产权性质，但各级政府部门却不约而同绕开了小产权概念而进行强拆，强拆理由亦极其相似。据北京市国土资源局上报北京市政府资料，青龙头村别墅所占地为房山区风景旅游设施用地，因此为非法占地。
对于“水岸江南”，国土资源部工作人员此前接受媒体采访时则表示，它被列入黑名单，在于不符合国土资源部的规范标准。另据了解，“水岸江南”承包合同原本为修建“生态种植园”，也是因此，才被判定为“违法居住类建设项目”。
矛盾的小产产权房现实
以青龙头村小产权别墅被强拆为起点，矛盾的是，对小产权房处以“绞刑”，并没有有效阻止小产权房的发展步伐。
“水岸江南”被强拆之后，据中央电视台报道称，当地政府亦在回避小产权房概念，分析认为，这是为了避免更多的小产权房被拆，事实上，全国政协委员蔡继明今年两会期间便透露，仅北京的小产权房便占本地市场18％左右。
另据蔡继明数年对全国小产权房调查，截至目前，全国小产权房所占土地面积已达66亿平方米，在西安，小产权房占当地房市规模则在25％～30％，深圳的小产权房，则可能占据当地房市一半江山。
2010年4月中旬，位于房山良乡的一家本地房地产中介对《环球财经》记者说，目前在良乡周围各个村子，都有小产权房住宅。事实并不止于此，据本刊调查了解，无论在房山，或者怀柔、通州、顺义，乃至密云和北京最北边的延庆，皆有小产权住宅的身影。
由于小产权房修建在村集体土地上，开发商并没有土地出让金以及各种税费成本，因此与商品房相比，小产权房修建成本和价格都具有明显优势，2007年以来，也是中国大城市商品房价大幅飙升的3年。这使得小产权房拥有了大量的需求。
以“水岸江南”为例，每套面积300～500平方米不等的小产权宅院，以50年的租期租售给来自城市的业主，租金价格只有40～60万元。而以2010年3月北京市商品房每平方米均价1.7万元计算，购买同样面积的住宅，则需510万～850万，两者差价高达10倍。
据调查，对于当地村民而言，也有将集体土地变现的需求。由于修建小产权地段，往往处于城市偏远郊区，这也意味着农民们无法从城市化过程中获得收入，加之人多地少，农民亦很难从传统种植业中获利。
作为房山区经济条件靠后的村子，在青龙头村，每个村民只有0.5亩耕地，修建小产权房之前，村民主要收入来源主要为在外打工，人均年净收入不到1000元，这也是村民大会多数通过修建小产权别墅的原因之一。2007年青龙头村多位村民亦向《环球财经》记者表示，别墅建好之后，可以从租金等方面获得收入。
事实上，作为地处偏远的村级组织，以及乡镇政府，看到城市周边地价上升，存在着将土地变现的冲动。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，土地财政也成为小产权房需求旺盛的重要原因。陈锡文说，小产权房治理面对的是基层政府，面又很广，要让司法大有作为，有些不现实。
基于此，小产权房的蔓延，无形中便成为基层政府、人民和《土地管理法》等国家大法的博奔，由于目前并无针对小产权房的法规出台，也造成了处理违规小产权房混乱而又矛盾的局面。
农民、土地困局和房价高企
小产权的供需链条，第一次将市民和农民利益统一在一起。由于城市房价高企，市民不得不寻找更为便宜、偏
远地段的小产权房；又由于无法分享城市化进程中带来的好处，农民铤而走险修建小产权房。但是，它却相悖于包括《土地管理法》在内的整个中国土地制度。
在《土地管理法》、《城乡规划法》等法律之下，中国目前实行城乡土地二元制。农村集体土地只有经过国家征地，才可以进一步按照程序上市流转和房地产开发，政府也是征地的惟一合法主体，国家也对农村集体土地进行了严格界定。
然而，正是在这种城乡分割的二元土地制度下，才造成了农民无法获益和房价高企局面。
据国务院发展研究中心(简称国研中心)“中国土地政策改革课题组”2003年～2005年对覆盖中国南北九省(市)的实地调研报告，城乡分割的二元土地制度下，当农村土地转化为城市建设用地时，政府垄断土地一级市场低价征用土地，在成为高速城市化和工业化驱动器同时，也损害了农民权益，并有碍社会稳定。
据国研中心调研报告，1999年新《土地管理法》颁布之后，为了加强耕地保护而实行用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，原来由用地者直接和农村直接接触的“协议征地”，原则上变成了由国土部门代表政府直接征地，用地单位不再与农民见面的“公告征地”。
也是自此，征地变成了政府根据用地需求，以《土地管理法》为依据，从农民那里合法、强制地获得土地，由于农民无法参与，很多地方政府给予被征土地补偿时，只是把青苗和地上附着物补偿给农民，而把土地补偿费和安置费补助费给村组集体，农民只获得很少的补偿。
农民丧失征地谈判权的同时，按照合法的房地产开发程序，政府首先会按照基准地价征用土地，进而将农地转化为开发用地储备，政府再通过挂牌拍卖方式，将开发用地以高于数倍基准地价的价格卖给房地产商。
据《环球财经》记者2007年在青龙头村获得的小产权房成本概算，以青龙头村小产权开发商给农民开出的补偿为基准地价，对比当时当地开发用地价格，按照合理的征地和开发程序，当地政府卖地的收益回报率高达300％。
这也意味着，原本为了加强耕地保护而修订的土地政策，在农民丧失谈判权、无法保障自身利益的同时，在高达数倍的卖地收入驱使下，地方政府往往能够更加轻易地将靠近城市的良田转变为建设用地，保护耕地成为空谈。又由于开发土地日益稀缺，政府拍卖地价也越来越高，在动辄数十亿“地王”出现的同时，城市房价也风生水起。
事实上，《环球财经》记者所调查的两处小产权房用地，由于地理位置偏狭，也很难获得政府征用。建设青龙头村别墅用地，原本为无人耕作的山地，开发商在修建别墅之前，还动用大量土石方对土地进行了填埋和平整；“水岸江南”之前则为潮白河畔挖沙的荒滩。强拆背后的民生背影
据调查，无论对于3年前青龙头村别墅，还是今年S月底“水岸江南”的强制拆迁，仅就民生而言，各方更需重新审视小产权房的解决办法。
对于青龙头村村民，3年前的强制拆迁，至今仍是他们心中的伤。
据2008年5月青龙头村别墅开发商交给《环球财经》记者多达16页的详细规划图，这份图囊括了整个青龙头村344亩土地在内的改造规划，它也被青龙头村村民视为政府、村民和开发商三方共赢的计划。
按照规划，重新改造后的青龙头村，不仅村民将住进统一的新别墅，同时，开发商也将为村民建设村庄道路系统、商店和超市、村民文化活动站、公共浴室等基础设施，改造后的青龙头村，也将与旁边的青龙湖水库公园相配合，成为旅游休闲区。开发商的回报，则为获得青龙头村的土地开发权，建设6万平方米的商品别墅。
2007年拆迁时，宣传队人员曾对村民说，拆迁完成后将有经济调查组和善后完善组做剩下的工作，更有北京市监察局人士称，剩余的别墅可能通过公益拍卖进行处理。
然而，2010年6月16日，青龙头村村口，一位村民告诉回访的《环球财经》记者，自从2007年别墅被拆迁之后，对于剩余房子的处理至今杳无音讯，三年以来，由于旧村改造计划中断，村民们并未搬进为他们修建的别墅中。和3年前不同的是，村庄原来下雨便泥泞不堪的道路变成了水泥路，村中老人也有了基本养老保险。
没有耕地又失去别墅收益的青龙头村村民们仍像当初轮守剩下的别墅，他们也一直每年领着1袋米、3袋面一共200斤的口粮。村民们试图向上反映实际情况，并希望和高层直接对话，但一直无果。
已经居住在梭草村“水岸江南”的业主和梭草村村民，则在采访中表现出失望和不安。国土部5月4日新闻会表示，予以拆除的房屋包括2007年12月30日之后修建、续建房屋和尚未销售的房屋。据中央电视台报道，实际拆迁房屋甚至包括一位业主4月20日所购买的房屋，可5月31日便被夷为平地。
另据今年年初国务院对小产权问题的部署，国务院要求所有在建及在售小产权房必须全面停建和停售；同时将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；责成领导小组研究小产权房间题，拿出相关处理意见和办法。中间并未提及任何有关强制拆迁字眼。
“回想改革开放几十年，不就是不断突破旧有的条条框框的过程吗?城乡一体化、集体土地进入流转都已经开始试点，国土部是应该审视现有的土地法规的适用性，还是该无视现实，削足适履，把已经建好的房子一推了之?真的就没有比拆除更好、更合理的解决方式吗?”一位“水岸江南”业主在网上一个名为“九问国土部”的帖子中称。
小产权房问题何解?
是维护既定法律，选择土地困局向前发展?还是修改法律，选择民生?进而成为小产权房亟待解决的难题。
全国政协委员蔡继明认为，小产房问题涉及利益面很广，它不仅广泛存在，而且是关乎国民生计的重大问题，因此对小产权房问题应该妥善解决。2010年两会期间，蔡也在“两会”上提交了《关于妥善解决小产权房问题的建议》(简称建议)。
建议认为，对违法违规占用农地开发建设的小产权房项目应坚决取缔，同时也要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止，但是对在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上要加以区分，以长远眼光提出对策解决问题。
在蔡继明的提案中，也提出了小产权房问题的解决方法和步骤。
在短期上，蔡继明建议政策应承认现实，平衡各方利益。对于合理合规合法建设的小产权房，在补办相关手续，补交相关费用之后，应给予相应的正式产权，或者由政府通过收购等方式将这些小产权房变成经济适用房或回迁房。
“对于正在建设和新建的小产权房，要抓紧纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或制止，不能因噎废食。”提案中写道。
“解决小产权房不是解决房，而是要解决地，同地同权同价，它要解决的问题是让农民分享工业化城市化带来的成果，这是第一个目的；第二个目的，就是打破城市国有土地的一统天下；第三个就是增加土地供给，平抑房地产价格。”3月17日，全国政协委员蔡继明接受《环球财经》记者专访时表示。
蔡继明认为，从长期看，应深入进行土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。
在土地产权变革详细建议中，蔡指出，各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划，先有统一一致和相对稳定的城市规划，房地产市场才能顺利进行交易。
其次，应明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权，这将有助于保证农民根据产权地位分享城市化成果，同时又有助于遏制基层政府卖地冲动，以形成和谐的微观市场结构。
关键词:廊坊市:空心村;宅基地;治理
廊坊位于河北省中部,地处京津两大城市之间,被誉为“京津走廊上的明珠”。廊坊历届市政府都把加快推进城镇化和大力发展第三产业放在重要位置,随着工业化进程的加快,本市城镇化水平已步入河北省的前列,达到46%。伴随着廊坊市城镇化的推进和经济的发展,许多农民的思想观念也发生了很大的改变,农村有大量的青壮年都涌入城市打工或安家生活,因此,在廊坊的许多地方出现了“空心村”的现象。
“空心村”的出现是廊坊城镇化和工业化的结果,但它也带来很多弊端。一方面是会造成农村宅基地闲置,这些土地既不能复耕,也不能再批给其他人作为宅基地,造成了土地资源的极大浪费。而另一方面是随着农村新增人口的出现,基层组织和土地管理部门又要在有限的耕地指标中被迫划出一部分来解决缺房户的建房问题,这又造成占用耕地的现象。本文将对“空心村”的问题进行探讨,以期找到解决问题的方法。
一、“空心村”产生的原因
1.宅基地私有观念浓厚。当前廊坊一部分农民通过经商、上学、当兵等方式实现了由“农民”到“市民”的转换,在城市购买了商品房。尽管他们的工作、生活都是城市,但由于宅基地私有的观念,他们不愿意上交宅基地,也就形成了宅基地的空置。而那些长期居住在农村的农民更是具有根深蒂固的宅基地私有的观念,普遍认为老房子是祖业,新房再多再大也不能拆祖屋,所以千方百计批地建新房,而新屋建成后也不拆旧房。
2.存在占便宜的思想。多数农民认为随着北京和天津这两大城市房价的越来越高,廊坊地区的地皮价格也会“水涨船高”。而宅基地作为不动产财富,当然是越多越好。再加上很多地方对超占宅基地行为没有依法及时予以制止或处罚,超占的宅基地可以无偿使用,导致了抢占、扩占、圈占行为的不断发生。在一些人看来,既然多占了土地既没人管,又不花钱,那么不占白不占,白占谁不占,先下手先占。这样一来,那些守法守规矩的,批多少只能占多少,不守法不守规矩的,便你占我也占,然后在新占的宅基地上建房,搬到新房子里住,老的宅基地也不退。这也是造成“空心村”的又一个很重要的原因。
3.缺乏土地法制意识。在当前的廊坊农村,相当一部分农民没有土地法制观念,认为自己已经缴纳税费,在自己的责任田盖房子是自己的事,与别人不相干。正是在这种无法的意识之下,责任田或自留地就变成了宅基地,散居在村外的住宅随处可见。而对于这种乱占耕地的现象,廊坊市却没有强有力的法律进行约束,加上土地执法深度和力度不够,多数村民认为只要村委会和乡亲承认就可以了,有没有正式的宅基地证无所谓,从而导致购置宅基地的失控。
4.缺乏市场价格调节机制。因为多种原因造成宅基地的实际价值没有显现出来,因此就出了一旦老宅破旧,基础设施不完善,农户就想方设法征购新宅。从而导致新购置宅基地价格不高,旧宅也不收回的局面,这就很难从价格上形成对新购置宅基地的抑制作用,购一退一的制度形同虚设。
二、对于“空心村“的治理对策
1.建立农村居民点全程动态管理制度。农民在宅基地上建房是一个动态的过程,并且这个过程会随着时间的推移而不断地发生变化,对此,就需要建立全程动态管理制度来进行管理和规范。对于不论是在新批宅基地上建房屋,还是在原宅基地上进行翻新房屋的,都要符合土地利用总体规划和村庄建设规划,严格执行“一公布、二到场、三监督”的管理制度。同时,还要对农村宅基地的使用情况进行定期或不定期地巡回检查和监督,以使对于宅基地的管理能做到全程动态监管,及时发现问题及时解决。
2.完善措施,严格执法。不断规范农村土地的用地行为,对已经存在的“违法超占宅基地”、“违法批地”等行为一定要从严处理,做到查事与查人相结合。为遏制农村宅基地占用耕地的情况,对于那些无视政策的超占户,就需要利用法律和经济两种手段进行调节,必要时执行有偿占用。
在一些出现了比较“严重”的“空心村”的村子,要对宅基地进行综合整治。对于那些要求批新宅基地的村民,就不再批给其它的地,或是把村中心的宅基地批给另一些村民,以此来限制村庄规模外延伸展,督促开发利用空闲地,积极推进土地集约利用。
同时,要对农村进行统一的规划,加强基础设施的建设。由于目前的很多村落都是在以前小的、旧的村庄上发展起来的,受当时诸多因素如经济、文化、思想等影响,供水、供电、道路等一些基础设施都比较落后,已经不能满足当前人们生活的需求,如现在很多人都希望把房子建在离公路、水源较近的地方。对此,当地的领导干部应把村庄里的基础设施进行很好地规则和建设,以此来提高村中地的价值。这样既会吸引一些村民愿意在村中心建房,也会减少宅基地的闲置,同时还能减少批新的宅基地时侵占耕地的现象。
3.加强宣传教育。各级部门要采取多种形式大力宣传《土地管理法》及《农村宅基地管理意见》,比如在电视、广播、报纸、板报等媒体上进行宣传,使土地国情、土地国策、土地县情深入人心,做到家喻户晓。实践证明,哪个县、乡、村的土地管理干部严格履行管理职责,土地管理法律法规宣传到位,土地管理制度落实到位,那里群众的土地忧患意识、节约意识就强,相应地也会在村中形成自觉节约用地、依法管地用地的良好氛围,“空心村”的问题就少,农民的土地矛盾纠纷、问题就少,农村社会秩序就安定。
此外,还更要加强对领导干部的教育,增强他们的节约土地、依法管地的法律意识,使他们能起到带头示范的作用。只有他们以身作则才能起到很好的说教作用,才能更好地按法律法规办事。
4.实行宅基地有偿使用。对于有些农户超占的宅基地,按新增建设用地对待,由超占户向所占地村集体或组缴纳新增建设用地有偿使用费,超占多少缴多少,使不守法的人为自己的行为付出代价。对超占部分能够安排一处宅基地的就要规划为宅基地,在没有批准新的申请者使用之前,可以暂由超占户有偿使用。如果新的申请使用者获得批准,超占户必须无条件退出,不退出所占用土地的,必须依照土地管理法律法规予以解决,该拆的拆,该收回的收回。
作为一项系统工程的农村宅基地管理,是土地管理工作最前沿、最基础性的工作,是廊坊市农村生产生活中最复杂、最棘手的问题,因为它直接关系到土地特别是耕地资源的保护与利用和农民的生产生活,直接关系到国计民生问题。所以对于农村宅基地的管理工作,各方都应该重视,以维护农村的社会稳定以及新农村建设的顺利进行。
参考文献:
[1] 刘倩等.治理“空心村”提高土地复耕率对策研究[J].农业科技管理,2007,(4):64.
兰溪市城镇化水平不高，大多数人口仍居住在农村，全市农村村民总户数为25.14万户，居住人口为54.12万人，约占全市总人口的82.5。1992—20__年10年间的建房总户数为26740户，其中1996—20__年间的年均建房户数为2990户。20__年后，市政府出台了相关政策，规定农户建房必须按照村庄建设规划实施，全市年批准建房户骤减，由20__年的2900户，20__年降至1300户，20__年降至818户。在调查中我们发现部分村庄已5-10年没有批基建房了。统计数据表明，全市目前农村村民的建房率约3.25，大部分村民仍然居住在旧房（多数是土木、砖木结构）里，这种状况仍将长期存在。而“娶媳妇、建新房”是农民一生中的两件大事，农村村民建房是历代农民孜孜追求的心愿，预计今后每年约有2至3千户村民需要建房，更多的村民需要改善居住条件，建房矛盾十分突出。总体看，我市农民建房呈出以下主要特点：一、是零星分散、杂乱无序。
兰溪市原有22个乡镇、3个街道、646个行政村、20__多个自然村，农民原来建房基本上没有统一规划，集中建设，选址多数选择在自家的自留地、承包地或交通较为便利的村道两侧，绝大多数的农民特别是山区农民受土地和户籍等多种政策制约，无法离开本土，在居住地建造房屋时常见缝插针，呈现出星罗棋布、分散杂乱的状态。
二、是量大面广。
全市农村人口基数庞大，户数多，资料数据显示，农村居民点用地面积85241.5亩，占各类建设用地总量的61.37，农村居民点用地面积分别是城市、建制镇用地面积的7.16倍和17倍，因此量大面广是农村建房的一个显著特点。
三、是随意性强。
村民以前建房主要选择在自留地、承包地或房前屋后的空闲地，由于房屋工程量少，施工难度不大，建造周期较短，以及用地审批困难和村民法制观念淡薄的原因，村民一旦筹措了足够资金，就择日而动，想盖就盖，带有很强的随意性。另外，村民在房前屋后随意建盖晒谷场、柴火房、猪舍、牛棚和厕所等生产、生活辅助设施，既占用了大量土地，又影响了村容环境和居住环境的美观。
农民建房中存在的问题
由于多方面原因，当前农民建房存在着许多急需解决的问题，主要有以下几个方面：
一、村庄建设规划的编制和实施问题。
20__年，根据兰溪市政府的要求，各乡镇、村都着手编制村庄建设规划。目前，全市有241行政村已编制完成，占全市行政村总数的37.3，还有405个行政村规划没有编制完成，约占总数的62.7。建设规划没有完成的村庄，造成农户建房申请不予审批。有的村即便建设规划编制已经完成，由于多方面的原因，又存在实施困难的问题。
1、村庄建设规划超前、滞后，与农民当前实际建房需求的矛盾。
目前的村庄建设规划是至2020年的规划，具有超前性、前瞻性，与农民当前的经济承受能力、思想观念总体水平形成一定差距。例如按新村规划要求，几个自然村要合并成一个中心村，农户建房规划新址就与原承包田间产生了一定距离，远的达数十里，给原承包田的管理和使用带来不便，造成很多农民不愿在中心村规划新址选址建房。
前几年，村庄建设基本上没有规划，多数村民在经济条件许可的情况下都已批基建房，目前要求新建房的农户只占少数，新村建设规划启动及旧村改造实施带来一定难度。
还有的村，以前（如92年）编制的村庄规划已不适应当前形势的发展需要，如云山街道的毛竹园村，有6户农户建房规划新址碰到了47省道。
2、新村建设规划启动地块规划与土地利用总规、农村土地承包政策的矛盾。
经过调查，约有50的村庄建[，！]设规划中的启动地块在土地利用总体规划中的用途为待置换用地或基本农田保护区，只有在办理过农转用审批手续后方可投入使用，而农转用的审批手续少则几个月，多则几年，还不一定能办下来（要等指标允许），另一方面由于农村30年不变的土地承包政策，新村规划用地的调整、置换存在一定难度。
3、旧村改造实施困难。
目前从整体来看，农村普遍存在空心村问题。99年以前在新的《土地管理法》实施以前，一户多宅现象普遍，很多人家有老房又有新房，这些老屋大多是土木结构的，由于年久失修及灾害等方面的原因，很多已成为破房、危房，无人居住，形成了名符其实的“空心村”。为合理、节约、珍惜及有效利用土地资源，空心村的整治，即旧村改造已迫在眉睫。按新的村庄建设规划，新村的建设布局整齐有序，势必打乱农户原有宅基划分方式，但由于农民经济承受能力及经济条件差距等原因，土地调整实施困难，旧村改造实施难度大。
二、建房审批手续繁琐，时效较长，审批收费偏高。
目前农民建房的正常审批程序，一般是农民先打建房申请报告给村里，由村里统一送到镇（乡）、街道，再向国土资源部门领取农户建房审批表，而后又要先经过规划部门逐级审批，再经国土资源管理部门审批，从建房用地申请到审批，少则几个月，多则一两年的时间，再加入有些村里、乡政府及审批部门对建房审批主观随意性大，宽严无度，想批就批，不批就压，造成多数村民对建房审批产生不满。由于条件严，程序繁，时间长，审批难，“托关系，走后门”现象屡见不鲜，违章建房也时有发生。
尽管目前国土管理部门对农户建房已采取了零收费的政策，但农户建房仍需支付规划部门的建筑结构设计图纸费、白蚁防治费等相关费用，约合700元/户，部分农民对此产生不满，认为建房审批收费偏高。
三、违法建房现象多。
当前，农村普遍存在违章建房现象，尤其在城郊村、城中村，这种现象更加突出。其主要原因是农民建房的随意性以及建房审批过程中种种条件的限制。农民违章建房突出表现在以下几个方面：一是未批先建，又分为不批就建和边批边建两种情况；二是少批多占；三是一户多宅；四是擅自加层。
农民建房中存在上述问题的原因
出 现上述问题，主要有以下几个方面的原因：
一、农保率高。
兰溪地区总农保率为85.5，在金华地区是较高的，如此高的农保率，意味着建设用地指标少，基本农田保护区的面积大，以官塘乡为例，官塘乡总农保率为89.27，其中上李村的农保率高达99.71，即除原有村庄为建设用地外，旁边四周的田、山均为农田保护区，而按《土地管理法》规定，基本农田里是不允许建房的。
二、用地指标紧张。
农村人口在不断增加，而土地是不可再生的资源，人多地少的矛盾原本就很突出，省、市下达的建设用地指标原本有限，再加之，建设用地指标的划拨倾向工业园区，下拨到农民建房的指标就更少了，可谓是僧多粥少，供需矛盾十分突出。
三、农村的土地承包政策与新村建设规划启动的实施产生矛盾。
现阶段农村实行的是30年不变的土地承包政策，即农户对自己的承包田享有30年不变的投入、管理、使用和收益的权利，村民们大多对世代耕种的承包田地有着深厚的情感，还有的人已把耕种作为其赖以生存的重要谋生手段。把承包田地统筹安排用于新村建设，有的村民不愿意要调整、置换，还有的村民则漫天要价，新村建设规划的启动实施困难。
四、农村经济收入较低且不均衡。
目前兰溪市农民人均收入普遍较低，上年为2752元，低于金华市农村人均4506元的水平，且收入很不均衡，贫富差距较大。新村建设规划的编制需较高设计费用；在实施中过程中，土地的调整、置换需要支付数额较大的土地补偿费用，旧村改造也需大额的拆建费用。不同层次的建房需求及新村规划实施庞大的经济开支与农民现有的经济能力产生差距，致使新村建设规划难实施。
五、建设规划部门与国土资源管理部门对待违法用地建房不同的处理方式。
在处理农村村民违法占地建房的过程中，建设规划部门因为体制方面的原因（如为解决单位财政来源问题）大多会给予罚款处理，但用地问题他们又无法给予解决，或者准予办理临时用地许可证，又不符合农民建房实际，而按照《土地管理法》的规定，农村村民非法占用土地建房是要予以拆除的，建设规划部门与国土资源管理部门对农村村民违法占地建房的处理矛盾导致了一些农村尤其是城郊村、城中村建房秩序的混乱，不利于违章建房的彻底解决和预防。
六、农民自身原因。
（一）、法制观念淡薄，集体土地所有制和依法用地的观念淡薄。
不少农民存在着“谁耕种、谁所有”的观念，土地集体所有制观念单薄，认为在自己的承包地、自留地上建房是自己的权利，还有的人私下将自己的承包田、自留地有偿转让给他人建房农。许多村民认为，见建房用地审批太难，费用太高，非法占地建房很多是以罚款，补办手续了事，因此大量的非法占用土地和非法买卖土地现象就随之发生。
（二）迷信思想作崇。
许多村民认为祖遗房屋是风水之源。建新房拆旧房会破坏自家风水。影响“福、禄、寿”和“财、丁、贵”，由此，农村大量存在“空心村”，还有的村民认为规划虽好，风水不好或建房不属吉利年，因而宁愿住旧房、不愿住新房。
农民建房问题的解决对策及建议
解决农民建房用地中存在的上述问题，要从以下几个方面入手：
一、村庄建设规划要与土地利用总体规划相衔接。
解决当前的农民建房问题，首先要解决村庄建设规划要与土地利用总体规划的衔接问题。没有编制规划的乡镇人民政府要尽快组织实施，在编制过程中要进一步细划村庄建设规划和土地利用总体规划的内容，对每一个村庄的建设用地（包括旧村整理区、新增建设用地区）进行合理划定。已编制好的，对不符合建房用地要求的，抓住机遇予以修遍，做好两种规划的衔接工作。
二、村庄建设规划要与当前农民建房实际需求相结合。
村庄建设规划的编制、修遍要符合当地农民的风俗人情、传统文化、风俗习惯。例如300人以下的村庄不搞村庄规划，农户建房被要求选址在新规划的中心村上，但在偏远村及山区村，传统的生活观念、生活方式，农民祖辈生活在赖以生存的承包田旁，如果要他们把新房建在离承包田很远的新村规划点上，除打破传统的生活观念要外，也不便于农田的管理、经营，造成农户不愿在规划新址建房，建议考虑在农村当地实际的情况下，对现行的村庄规划基数300人进行论证和划定。新村建设规划的实现是一个循序渐进的过程，可因地制宜采取逐布实施的政策。
三、着重解决新村建设规划启动地块的用地问题。
解决农民建房矛盾，要着重解决新村建设规划启动用地的指标问题。要先对村庄新村建设规划中启动地块的用地面积、所需指标进行统计，要抓紧办理该用地的地块审批手续，解决好用地指标问题。
四、解决好危房户的建房难题。
在当前农村中，破房、危房现象普遍存在。原建在50~70年代的老房由于结构缺陷（如土木结构）、年久失修、天灾人祸等原因，现已成为破房、危房。而生活在危房的人群多数为原来经济条件窘破、建不起房的困难家庭，现在实施新村规划，原拆原建基本上不予批准，采取特殊政策（如可允许原拆原建一至两层的临时建筑等），特事特办，妥善解决危房户的建房问题，成为当务之急。
五、政府对农村的旧村改造项目给予扶持政策
当前空心村问题普遍存在，旧村改造是缓解用地指标紧张，提高土地利用率的最佳方式，但由于普遍存在农村经济整体承受能力有限，拆迁费用过高，土地调整困难等多方面的因素，造成旧村改造启动困难，政府应该对旧村改造采取相应的扶持优惠政策，如发放拆迁补贴，出台集体土地的流转、出让等相关政策，减轻农民拆迁压力，提高农民拆旧建新积极性。
六、简化建房审批手续，严格建房审批条件，适当调整农民建房收费。
在各乡镇要大力推广土地、规划联合办公的建房审批中心，建立定日报请领导审批制度，缩短建房审批流转，提高效率，提高审批的透明度。在建房审批过程中要严格建房审批条件，严格执行一户一宅制度、拆旧建新制度，把好审批关。另外，建议将涉及农民建房审批的一些较高的费用如村庄规划设计费、房屋建筑图纸设计等费用进行合理下调，以减轻农民建房负担。
认真贯彻和执行中央、省、市关于严格规范土地和建设管理、规范用地秩序的一系列重要部署，突出重点，严厉打击，防控新生违法用地违法建设产生，促进城乡土地和规划管理规范有序、长效化，为规范我镇城乡建设管理和依法用地创造良好的用地和建设环境。
（一）工作目标
通过开展集中整治行动，坚决遏制违法用地违法建设蔓延趋势，严厉查处违法用地违法建设行为。
（二）工作范围
重点对镇城规划区、高速公路沿线、主干道沿线等违法用地、违法建设行为进行专项整治。
（一）重点整治镇城规划区范围内违法用地、违法建设行为。特别是城市主干道、城市进出口及城乡结合部违法用地违法建设行为。
（二）未按土地、规划、建设、林业审批要求进行开发建设的，或未经审批搭建的临时建筑物、构筑物的。
（三）在城市道路红线控制范围或城市基础设施安全控制范围内，占压城市市政管线兴建建筑物、构筑物的。
（四）村民自建住房和村民回迁安置房建设项目，违规组织向社会销售的。
（五）其他法律法规规定的违法用地、违法建设行为。
（六）主要整治对象。一是公路沿线，特别是镇城规划区内影响市容市貌的违章建筑。二是妨碍城市市政建设和重大工程建设推进的违章建筑。三是侵占道路、广场、住宅小区、农贸市场等公共活动场所的违章建筑，影响城边、村边、路边、岸边和景区内的违章建筑和影响洁化、绿化、美化、亮化的违章建筑。四是非法占用基本农田或采取欺骗手段取得审批手续的违章建筑。五是通过、举报、巡查等形式反映出来的，群众反映强烈的违章建筑。六是在单位范围内非法占用国有土地开展违法建设的行为。
（一）调查摸底阶段（2016年1月12日至2月12日）。各村（社区）、各部门要对全镇范围内的违法用地违法建设进行调查摸底，做到全面细致调查，定性分类准确，并按要求登记造册，建立违法用地违法建设台账。积极引导违法违章建筑当事人自行拆除。召开全镇违法用地违法建设集中整治工作推进会，统一思想，提高认识，明确目标任务和工作要求，全面部署专项整治工作。利用宣传栏、广播电视、宣传车、政府公开信息平台等形式，加大对土地、城市规划等法律法规宣传，做到家喻户晓，营造良好工作氛围。
（二）调查取证阶段（2016年2月12日至3月12日）。一是调查确认。国土、城建部门在全面调查摸清基本情况的基础上，进行进一步核实、取证和认定，完善行政执法程序；二是限期自拆。国土、城建等部门分组上门对违法违章建筑当事人进行督促检查，动员自拆。同时向违法违章建筑当事人发出限期自行拆除通知书，由当事人在规定期限内自行拆除；三是停水断电。对经查实的违章建筑，由供水供电部门采取停水断电措施，促使违法违章当事人自行拆除违法违章建筑。
（三）集中整治阶段（2016年3月12日至集镇行动结束）。对超过自行拆除期限但仍未拆除的违法违章建筑，由镇委、镇人民政府组成联合工作组，坚决依法予以。在强拆中出现无理取闹，阻碍依法执行强拆的，依法从快从严处理。
（一）党政办、拆违控违办公室负责牵头开展整治违法用地违法建设专项行动期间的宣传策划工作，督促各村（社区）搞好宣传发动，充分利用宣传单、宣传车、宣传栏、横幅标语等手段，大力宣传与查处违法用地违法建设有关的《土地管理法》、《城乡规划法》、《行政处罚法》等法律法规，讲清违法用地违法建设行为的现实危害，宣传镇党委、政府打击违法用地违法建设行为的决心和举措，对顶风违
纪的要公开曝光。（二）国土部门负责违法用地调查摸底和调查取证，负责制止和查处违法用地行为，包括非法买卖土地、违法用地行为等。
（三）拆违控违办公室负责违法建设调查摸底和调查取证，负责依法查处镇域范围内的违法建设违章搭建行为；负责依法建设的监督管理；查处违法用地单位和施工企业非法建设行为。
（四）各村（社区）负责开展好本辖区范围内违法用地违法建设调查摸底，尤其是影响集镇规划的非法建筑，搞好入户宣传，积极配合违法违章建（构）筑物，加强综合整治等工作。
（五）其他各部门按照各自职责配合做好集中整治相关工作。
（一）提高认识，加强领导。各村（社区）、各有关部门要充分认识集中整治的重要性和紧迫性，把思想和认识统一到镇党委、政府重大决策部署上来，切实加强组织领导，周密计划、精心安排、严密组织，全力以赴抓落实。党政主要领导要亲自挂帅，对违法用地违法建设集中整治工作要亲自动员部署、亲临拆违现场、亲自协调解决整治过程中遇到的困难和问题，确保整治工作顺利推进。
（二）加强宣传、营造氛围。党政办、拆违控违办公室、各村（社区）要搞好宣传发动，通过在大街小巷、路网通道、村组路口以及引人注目的地方张贴标语、贴公告、发放宣传单等方式，进行广泛宣传；要利用现代传媒手段，在新媒体上进行宣传，整治违法用地工作信息，营造良好的社会舆论，掀起全镇整治违法用地集中整治工作新。
（三）明确责任，协同配合。各村（社区）、相关部门主要领导是制止和查处违法用地违法建设行为的第一责任人，要亲自安排，靠前指挥，研究制定行动方案，层层分解任务，责任落实到人，及时解决工作中遇到的矛盾和问题，确保集中整治工作取得成效。各部门要对照工作职责，扎实开展整治，主动沟通，加强协作，形成执法合力，确保整治效果。
一、农村宅基地的利用现状分析
（一）农村宅基地的大量闲置
很多经济比较发达的农村，其村民的生活水平提高之后，将原来的旧房子不拆就开始建造新的房屋，这也就让之前的宅基地闲置起来；同时，随着大量的农村劳动力向城市转移，闲置的农村宅基地的数量也在逐渐的增加，不仅导致农村宅基地的利用率降低，还影响了我国社会主义新农村的建设。
（二）农村宅基地退出机制的不足
我国现在所推行的《土地管理法》就对农村宅基地明确规定了，只能是“一户一宅”、严格审批、面积限额，还有就是限制流转。这法规之所以这么规定，就是为了让宅基地由当地的集体经济组织进行回收。但是，在实际的工作当中，由于宅基地回收程序和退出补偿机制的不够完善而导致了很多村民认为退出宅基地不如拥有宅基地有利，这个就是导致农村宅基地利用率降低的主要因素。
（三）严重的违法用地现象
根据估算，在我国的农村有百分之八十以上的农户在根据规定的面积审批之后都出现了违法搭建的问题。而有些农民在搭建房屋的时候往往会有超面积、移位的现象出现，尤其是在集镇区和城乡结合部，农民想贪图便宜，小搭小建的行为最为严重。虽然每户超过的面积量并不多，但由于点多面广，宗数较多，使得宅基地的规模总量被挤占了，这就直接影响了土地的有效利用。
二、农村宅基地节约用地的对策
（一）合理的规划用地结构
首先，要用合理的手段来对宅基地的结构来进行安排和优化调整，充分发挥地区规划的指导作用，然后深入改造农村的所有建设用地，这不仅有利于阻止农村宅基地的随意扩张、零散分布的情况发生，还可以促进宅基地的有效利用；我们可以通过实行多村联合集中建设的方式，然后采用资源共建共享、集中安置的方法来打造一个功能齐全、设备完善的新农村，最后将旧村的改造和村镇的迁并结合在一起，这不仅可以进一步推动土地的集约利用，还可以满足农民的生活需求。
（二）完善农村宅基地的退出机制
为了推进国土资源的集约利用和进一步提高农村宅基地的利用率，我们应该完善农村宅基地的退出机制；与此同时，还应该创建一套和退出机制相符的土地管理制度。比如说：城镇住房保障体系、城镇社保体系以及农村社会福利保障制度等制度，这样不仅可以让农民退出农村宅基地以后生活会得到保障，还可以使原先闲置的农村宅基地集中起来，这有利于提高宅基地的整体利用率。
（三）加强管理制度，严惩宅基地的违法行为
根据“预防为主、防查结合”的原则，加大对国土资源的检查和监管的力度，同时，提高事前预防能力，对于违法的行为要一查到底，发现不合法的建筑就拆掉，对于农村宅基地的整治，我们要采用坚决的态度。除此之外，我们还要加强联合办案，如遇到国土资源部门解决不了的事情，国土、察监、公安、城建以及乡镇等有关部门要进行沟通协作，采用左右互动、上下联动的方式来形成合力，这不仅可以提高工作效率，还有助于工作开展。
三、农村宅基地的管理现状
（一）村庄规划的缺失
长久以来对农村村庄的布局和宅基地的选址都不怎么重视，也缺少专业的规划人员。虽然有些村庄有规划而有些没有，但是在实际的工作中都没有按照规划做事。基层政府、村组织以及群众都对规划的认识不足，从而导致村庄规划的缺失；也使得大多数的农民随意建房，使得村庄用地布局松散，这就会形成非农建设用地和闲置地混杂在一起，导致农用地被分割，布局也变得混乱。这也是整体土地利用率降低的主要原因之一。
（二）农村宅基地的管理不到位
由于农村宅基地受地理环境、传统习惯、规划管理以及生产水平的影响，它的分布比较零乱；又因为农民普遍的违法占地，使得农村宅基地的难度大大增加。而国家土地资源部门的管理人员比较少，又缺少经费的保障，从而导致其的管理手段非常落后。管理手段的滞后会导致农民占地建房的违法形为时时发生，这会造成耕地的严重破坏，恢复土地的原状就会变得十分的困难。还有就是基层干部的责任意识不够强，任其乱建乱占，放松了对农民建房的管理和监督。并且部门联动机制不强，在现在的稳定政策下，对于农民的违法占地，部门和部门之间都相互推脱，不敢担责任，不敢主动出击，所以才会造成农民违法占地的现象普遍存在。
（三）加强农村宅基地管理的建议
首先，严格遵守保护耕地、合理布局、改善居住条件、控制建设用地量的原则，来制定合适的村庄建设规划，合理地规划村庄、村庄的布局、村庄的范围、居名点数量以及用地规模；与此同时，还要与新农村的建设相结合，加大农村基础设施投入的力度。充分发挥村庄规划的控制和引导作用，整合优化农村居名点的布局和用地，从而有计划地改善农村的生活水平和村容村貌，提高农村宅基地的利用率。其次，健全农村宅基地管理制度。要完善农村宅基地管理法律体系，严格管理宅基地，依法保护农户宅基地用益物权；然后对农村宅基地进行实时的监测，严格实施科学管理。乡镇国土资源要对农村宅基地的使用情况进行摸底调查，对想要申请建房的农户统筹安排，并且要严格的把关审查；并综合应用法律、经济、行政等方式，让农村宅基地的管理和使用全面的进入到法制化的轨道。此外，对现有关于农村宅基地管理方面的法规政策进行修改和完善，尤其是要注重它的可操作性，以此来增强法规政策的执行力。
总而言之，我国通过对农村宅基地的利用现状和管理现状的研究发现，我国目前农村宅基地的集约利用不仅是经济方面的问题，还有社会方面的问题。而我们要想彻底解决这些问题，就必须采用有效的、科学的、合理的方法来进行全面的综合治理，这样才能提高我国整体宅基地的利用率，才能推动我国社会主义新农村的建设发展。
作者:张璐 单位:贵州师范大学
参考文献
[1]郑龙飞.探究农村宅基地集约利用现状调查及对策建议[J].农业与技术,2013,(12):209.
为严厉打击各类违法用地和违法建设行为，遏制违法、违规用地和建设蔓延的势头，昨日，我市专门下发了《______市城区违法用地和违法建设集中整治活动实施方案》和《关于加强城区规划土地综合执法工作的通知》，将依法采取有力措施，严打重管，对城区内违法用地和违法建设案件进行集中整治，同时建立健全长效管理机制，进一步加强城区规划土地管理工作。
一、综合执法领导小组成立，19宗违法案件被重点督办
近年来，我市各城区私搭乱建、非法买卖转让集体土地、擅自改变土地用途等“双违”现象愈演愈烈。为加强和规范城区（含______新区）规划土地管理工作，我市决定成立由市委副书记、市长张文深任组长的市城区制止违法用地和违法建设综合执法领导小组，同时抽调市城乡规划、国土资源、城管、住建局、中级法院、供电公司等部门和单位的人员成立综合执法大队，各城区政府、______新区管委会也将成立相应组织结构和人员相对固定并不少于30人的执法队伍。
21日，市城区制止违法用地和违法建设综合执法领导小组通报了市区19宗违法用地和违法建设案件，分别涉及解放区、山阳区、中站区、马村区、______新区。综合执法领导小组将对该19宗违法用地和违法建设案件进行重点督办，要求相关辖区政府按照属地管理要求，对违法建筑物、构筑物、设施等予以公告，限期当事人自行拆除，当事人逾期不拆除的，辖区政府要依法组织强拆。
二、完善奖惩问责等机制，坚决遏制“双违”蔓延
《关于加强城区规划土地综合执法工作的通知》不仅对违法建设、违法用地进行界定，进一步明确各相关部门的职责，还建立完善了市、区、乡镇办事处三级巡查报告机制和拆除、考评考核、媒体曝光等一系列机制。
建立堵疏结合机制。我市规定按照城市总体规划，凡确属住房困难的城乡居民，由行政村、社区和乡镇办事处依照法定程序进行上报，经审批优先安排保障性住房；对经有关部门鉴定属危房、险房的个别村（居）民房屋，由乡镇办事处经城区、______新区城乡规划部门报市城乡规划主管部门办理《建设工程规划许可证》，允许原址加固维修，但不允许扩大建筑面积。对列入城中村改造的行政村、社区，坚决制止违法建设行为，一经发现，立即拆除。
建立考评考核机制。我市将制定制止违法用地和违法建设行为查处工作考核实施细则，将查处违法用地和违法建设行为工作情况列入综合目标考核，作为干部选拔任用的重要依据。相关部门每季度对城区“双违”的存量和增量情况进行汇总，未完成拆除任务又新增违法用地和违法建设的，将被取消年度评优评先资格，相关责任人一年内不得提拔使用。
建立奖惩机制。市政府对每半年考评在前2名的城区，按拆除面积每平方米300元的标准奖励，并奖励一定数量的建设用地指标。对违法违规用地宗数最多或面积最大的，市政府将扣减其下年度一定数量的建设用地指标。领导小组办公室每半年对各乡镇办事处违法用地和违法建设项目宗数和面积进行排名，排名后三位的乡镇办事处党政正职一年内不得提拔使用。同时，建立妨害城市建设经济补偿金制度和“黑名单”管理制度。各类违法违规用地单位和个人被列入“黑名单”后，三年内不得在本行政区域内参加土地购置活动，已取得的土地使用权不予办理抵押登记手续； 房地产开发公司及建筑施工企业被列入“黑名单”后，属于本地的建筑施工企业，半年内不得参与工程建设招投标活动，外地企业将被清出______建设市场。
建立问责机制。各城区未能按照要求期限组织[！]拆除违法建设项目，每月累计出现3起的，由市监察部门对责任单位及其人员进行行政过错问责。城区办事处当年新增违法建筑超过20__平方米，涉农办事处、乡镇当年新增违法建筑超过3000平方米或者违法占用基本农田5亩或耕地10亩以上或占用其他土地20亩以上的，市监察部门将依据法规对有关责任人进行责任追究，情节严重的，依法依纪追究有关责任人的失职、渎职责任。
建立媒体曝光和投诉举报机制。新闻媒体将开辟专栏，设立曝光台，对违法用地和违法建设及制止违法用地和违法建设不力的典型予以曝光。依据每月考评结果，由排名末位的乡镇办事处主要领导要在媒体表态。设立市、区、乡镇办事处三级举报电话，接受社会监督。
三、开展集中整治，全面清理整治双违现象
同志们：
今天召开拆除违法建筑工作动员大会，目的是组织和动员全区的各级、各有关部门和广大人民群众积极行动起来，从城市的长远发展出发，从广大人民群众的根本利益出发，依法制止违法建设行为，拆除违法建筑，切实改进*新区城市综合环境。下面我讲三点要求。
一、认清形势，进一步增强拆除违法建筑工作的紧迫性和责任感。拆违工作是提升城市形象、加快城市经济发展的需要，是贯彻城市规划法和土地管理法、推进依法治区的需要，是维护广大人民群众切身利益、实践“三个代表”重要思想的需要。各有关部门尤其是领导干部要树立和落实科学发展观，进一步统一思想，提高认识，从实现“五城同创”的目标和建设“和谐*”的战略高度，切实增强责任感和紧迫感，以更大的决心和勇气，推动新一轮拆违工作向纵深发展，自觉地把拆违工作作为加快城市建设和经济社会发展的一件大事抓紧抓好，努力实现拆除违法建筑工作的新突破。
二、抓住关键环节，确保集中拆违工作强势推进。拆除违法建筑工作，难度大、政策性强，具有敏感性、复杂性、艰巨性。我们既要有坚定的信心和决心，依法行政、强力推进，又要注意把握政策，掌握方法，确保今年拆违工作的顺利完成。在具体操作过程中，要把握好三点：
1、既要坚持严格执法，又要体现思想教育。开展集中拆违，将触及一部分单位和个人的切身利益，必然会遇到一些阻力，必须引起我们的高度重视。一方面，要严格执法，坚决取缔任何违反法律法规的乱搭乱建，做到法律面前人人平等，决不允许搞法外施恩、“人情标准”。另一方面，要讲究工作的方式方法加强思想教育，争取当事人的理解支持。在执法程序上，要有序、有情操作，把道理讲在前，把关心摆在前，把保障做在前，把疏导措施做在前，争取他们的理解支持。在拆违中，要注意保护好群众的合法权益，充分考虑群众的合理要求，妥善解决好部分群众特别是困难群众的实际问题。
2、既要鼓励个人自拆，又要严格依法强拆。拆违行动必须以强力的执法行为来推动。要通过这次拆违行动，最大限度地把侵占耕地、影响城市规划、城市景观的违法建筑清除掉。在行动中，要坚持以个人自拆为主，有针对性地选择一些违建户，通过机关、单位、村居和党员干部的深入细致工作，引导他们带头自拆，带动更多的市民自觉拆违。对那些“犟头户”、“钉子户”，在教育疏导无效的情况下，通过履行相关法律程序，以敢打硬仗、敢得罪人、敢承担责任的勇气，坚决强行拆除。要让违建户感到强拆不如自拆，迟拆不如早拆。
3、既要抓好拆违行动，又要强化后续管理。从根本上解决违法占地和违法建设问题，关键在于建立和完善有效的监督管理机制。要采取切实可行的措施，实行规范管理、科学管埋、长效管理。在拆违工作中，要拆建并举、拆管并重，把拆违与治理脏乱差、与城市绿化等紧密结合起来，真正做到拆一处、管一处。要坚持条块结合，充分发挥基层组织作用，努力克服违法占地和违法建设基层无人管、职能部门管不了或管不到位的现象，真正从根本上和源头上制止违法占地和违法建设的产生。
三、强化组织领导，努力形成集中拆违工作合力。今年的拆违工作，任务艰巨、责任重大，如何做到既维护稳定，又保证拆违工作顺利推进；既维护大多数人的合法利益，又确保少数特困户生活有保障；既有强大声势，又能依法按章办事，是我们必须认真对待和高度关注的一个重要问题。一要强化领导，落实责任。各级、各有关部门要把拆违工作作为当前一项重要任务，摆上议事日程。我区已成立了拆违工作领导小组，各乡镇、街道办和各有关职能部门要组织专门班子，集中精力抓拆违。各单位主要负责人要亲自过问，亲自参与，亲自督查，遇到重点难点问题要亲自上阵；分管负责人要全力以赴，深入一线，靠前指挥。要建立严格的目标管理责任制，将任务层层分解，将责任逐级明确，做到分工负责，分片包干，不留空白，不留尾巴，不留死角，确保拆违的各项措施落到实处。二要加强宣传，营造氛围。拆违行动是事关城市发展和管理的重大问题，也是政府关心、群众关切的热点问题，能否形成上下齐心、全民支持的氛围，舆论导向很关键。各新闻宣传单位要精心策划，密切配合，开辟专栏，跟踪报道，不断加大清违工作的宣传力度。各级、各有关部门要进行广泛的宣传发动，通过多种形式，将宣传工作引向村居、引向住户。要把拆违的重要性和必要性、重点、内容、政策和措施向群众说清楚、讲明白，对主动自拆的要给予表扬，对影响拆违的人和事要予以曝光，努力营造出一种浓厚的拆违氛围，形成强大的拆违声势，推动拆违工作不断向纵深发展。三要健全机制，落实措施。为巩固拆违成果，当前需要着重把握三个环节：一是要真正管起来，这是拆违工作的延续。通过绿化、建设等手段，做到地尽其用，加强管理，防止回潮。二是要加大执法力度，进一步完善快速处置的机制，这是控制违建的关键环节。通过加大力度、加强巡查，发动群众举报等手段，尤其对于新生违法建筑拆除要到位，坚决遏制违建增长态势。
同志们，开展违法建筑集中整治工作，顺民心、合民意。各级、各部门要迅速行动起来，充分发动群众、依靠群众，扎实工作，克难奋进，为建设一个文明和谐的*作出应有的贡献。
Abstract： China's social economy has developed rapidly in recent years. Some areas blindly pursue economic benefits and ignore the rational planning and utilization of land. Reasonable use of land is an important and practical matter. In this paper， the problems existing in the process of land use planning are studied， and corresponding suggestions are put forward.
关键词： 土地；利用；规划；建议
Key words： land；use；plan；suggestion
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）08-0316-02
0 引言
土地是人类社会发展的根本，对土地资源合理规划和利用，是人类社会必须履行的职责。然而，随着经济的发展，人们对土地进行了掠夺式的开发和利用，土地受到破坏的面积越来越大，人口与资源之间的矛盾也越来越突出，所以，我们应该认识到现在土地使用过程中所存在的问题，找到有效的解决措施，从而对土地进行合理的开发利用。
1 土地规划的概念和意义
土地利用规划亦称土地规划。是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。
土地利用规划不仅是政府调节土地资源配置的重要手段，而且能够有效的解决土地利用中的问题，另外，土地利用规划是土地利用管理的重要依据。主要有综合性、战略性、长期性、控制性和权威性五个特点。
2 我国土地利用规划存在的问题
2.1 土地退化问题严重，治理措施薄弱
长期以来，人们只顾从自然生态系统中不断地掠夺索取资源发展经济，却忽视了经济与生态的协调发展，导致水土流失不断加剧，生态环境逐步退化，我国现在水土流失严重，得不到有效及时的治理，导致耕地肥力下降，甚至丧失耕种能力。一些河流因为水土流失导致水质污染，从而影响生态平衡。另外，由于水土流失也导致一些河道，湖泊淤积。以浙江省为例，虽然相对别的省市浙江水土流失现象不太严重，但是省内仍有八条水系的河床普遍增高了0.1至0.2米，内河的航行里程相对60年代也减少了1000公里。虽然，近些年，在水土流失方面政府做了很多工作，也取得了一定的成效，但是在治理的过程中，盲目重视工程质量而忽略了生物的维护措施，对过去已经成熟的林地和人工草地，乱垦乱伐的现象没有得到遏制，从而致使水土流失的现象未能从根本上得到治理。
2.2 土地利用总体规划和城市总体规划之间的冲突
土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地的开发利用保护在时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础；城市总体规划是指城市人民政府依据社会发展规划和国民经济及当地的整体状况，为确定城市的发展方向和规模，协调城市空间布局，合理利用城市土地，在一定期限内作出的具体安排和综合部署。土地利用总体规划和城市总体规划之间是相互利用和相互制约的关系，城市总体规划是土地规划的一部分，土地利用总体规划是城市总体规划的核心，他们都使为了能够使土地资源能够得到合理利用，从而促进社会经济和环境的可持续发展。
两者的规划思路不同，土地规划属于有控制规划，城市规划则属于无控制规划，我国地方政府普遍都热衷于城市总体规划，希望把自己的城市规模做的越来越大，规划部门为了迎合上级政府的旨意，和自己的私利，也总是把城市做成大规划，大规模，从而导致和土地利用总体规划衔接困难。另外，两种规划参数的统计口径、土地分类体系，法律地位以及政府的行政态度均不一样。
2.3 土地使用管理制度存在弊端
我国的土地使用管理制度的土地预审制度不完善，批后建设监管制度不健全，缺乏有效的手段和措施，另外验收监管欠缺，执行不严，验收制度存在漏洞，对建设用地有些地方没有进行竣工验收，并且擅自改变土地的用途。禁止农村宅基地流转，为了扩大征地范围，低价征收农民的土地，现如今强拆事件不断出现，最根本的原因就是政府征收农民的土地价格过低，造成农民财产的流失，圈地，卖地现象严重，现在各地城市边界都在不断扩张，大造新城现象屡屡不断，最后导致的结果就是政府有钱了，开发商富了，贫富差距越来越严重了。政府垄断建设用地供给，导致很多违法用地的事情出现。我们可以看到很多政府大楼壮观豪华，禁而不绝，因为一些建设用地是无偿划拨的，所以导致用地的粗放利用，大大降低了土地的利用率。
2.4 土地利用总体规划法律制度不健全
土地规划法律法规不够完善，虽然我国的《土地管理法》清晰的明确了土地利用规划的法律地位，但是国家并没有针对土地利用规划管理制定出相关的法律政策，如何对土地利用进行宏观控制尚不明确，土地利用活动中的违反规划的现象也无法进行及时有效的管理。
3 对策分析
3.1 做好水土保持，实现生态系统的良性循环 首先要减少坡面径流量，减缓径流速度，提高土壤吸水能力和坡面抗冲能力，并尽可能抬高侵蚀基准面；其次要进行强化造林治理，针对造林不易成功的陡坡地，要辅以培地埂，挖水平沟，修水平台地等工程强化措施；加强预防监督职能的发挥，依法防治水土流失；处理好生态效益与社会经济效益的关系；加强水土保持的科技投入，提高科学治理水平。做好水土保持，可以涵养水土，保护植被、调节气候、净化环境、美化景观，保证生态系统各种生物链条的正常运转，实现生态系统的良性循环。
3.2 提高规划质量，注重规划间的协调与衔接 依据我国目前的国情，将各种规划整合为一个整体是不太可能的，所以我们能做的就是尽量做好各种规划之间的协调与衔接的工作，尤其是土地利用总体规划和城市规划之间的协调，这两者之间协调的基础是图件的比例尺，在条件允许的情况下，城市规划可以使用较大的比例尺进行实测，以便保持现状图的真实性，这样地界线和用地范围才能有一个较好的协调。另外要针对土地利用规划和城市规划的不同点进行修正，同时，还要注重总归内部的自我协调，做好总体规划与其他专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的协调。
3.3 深化土地使用管理制度 明晰土地产权，加强对土地产权的管理，在法律上对土地所有权进行明确界定，理清中央与地方政府在土地权利中的地位，使土地配置能够真正反映国家与地方利益的协调；细化土地权能，建立如空间使用权、地役权、土地发展权等权能，有效的促进城市土地使用管理；建立土地价格机制，规范土地市场行为，加强土地市场制度建设和监管力度，避免地方政府在土地一级市场乱用权利，对土地价格进行操纵；完善城市土地储备制度，建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，理顺土地收购储备机构的角色和定位；建立城乡统一土地市场，从根本上打断政府垄断征地特权的局面；对原划拨用地采取灵活的政策，将其纳入合法的运营轨道，以适应城市经济发展和城市土地市场有序发展的需要。
3.4 加快规划法规建设，完善相关法律法规 根据《土地管理法》进行修编，是保障土地利用规划落实的重要依据，只有建立完善的法律机制，才能使土地用途管制制度和耕地制度得到全面落实，才能对违反规划的现象进行严肃查处，从而维护法规的权威性，也有助于土地利用规划管理与城市规划之间的协调。另外，要对公民进行对规划法规的教育学习，提高依法用地的意识。完善相关制度和配套政策，推动依法行政。完善规划管理领导责任制、规划公示制度、土地利用年度计划管理制度、建设项目用地预审制度、农用地专用和土地征用审批会审制度、规划审查制度、规划实施监督检查制度。适应社会经济发展新形势，不断完善各项实施细则，提高各项制度的科学性、适应性和可操作性。
4 小结
土地是生态系统存在的基础，是经济活动最重要的生产要素。合理利用土地资源关系着生态系统的平衡与稳定，关系着人类基本需求的供给保障，也是实现可持续发展的基本途径。土地利用总体规划是国家从长远利益及全局出发，对我国土地的开发、利用、整治和保护等方面做出的长远规划和统筹安排。因为土地利用总体规划意义重大，因此，十分有必要加强对其进行深入研究。
参考文献：
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“毛地”出让表面上减轻了政府的资金压力和动迁、拆迁、征地、场地平整的负担，却引发系列社会和法律问题。本文通过一则强拆案例，对“毛地”出让的相关问题和解决对策进行了探讨。
【关键词】
毛地出让社会和法律问题解决建议
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：
一、案例回放
“溪水山庄”小区位于大连西郊，2002年建成，共有156栋房屋。 2006年11月28日，大连市国土房屋局颁发“拆许字2006第023号”拆迁许可证，批准包括该山庄在内的31万平米地块拆迁，拆迁人是大连市甘井子区土地储备中心，拆迁期限是2006年11月28日至2007年5月28日。可早在2006年7月23日，”80%的房屋在政府批准拆迁之前就已经被违法拆除。2007年1月，甘井子区土地储备中心将该地块挂牌出让，大连融合椒金山棚户区改造项目有限公司等9家开发商以底价摘牌，获得开发权。
这是典型的“毛地”先内部出让，后又让出资者以底价获得土地开发权。“毛地”出让带来的社会和法律问题值得深思
二、“毛地”出让的社会和法律问题
“毛地”是指房屋尚未拆除，被拆迁人尚未获得补偿安置的土地。“毛地”出让，政府只收取纯收益，拆迁补偿费的费用由竞得人支付。其实质是将依法应由政府负责的拆迁补偿交给了开发商。政府一方面利用了开发商的融资，另一方面，减轻了动迁、拆迁、征地、进行场地平整的负担。但由此引发以下问题：
1．“毛地”出让由于动迁、拆迁的成本核算只能估算，政府收益实际难以准确计算，很难实现收益最大化。
2．由于“毛地”出让是将土地出让金和拆迁补偿费捆在一起，对开发商来说，压低拆迁补偿就等于多获利，补偿不公，野蛮拆迁因此时有发生。老百姓与开发商矛盾不断升级，引发社会矛盾，影响社会稳定。
3.开发商存在法律、经济风险。
1）法律风险
《物权法》第139条明确规定：“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。”《土地管理法》第八条内容也规定，在依法改变土地所有权和使用权时必须进行变更登记。因此土地使用权中标人自地块中标到土地使用权中标人获得新的《国有土地使用证》之前的这一过程中仅可获得建设部门颁发的《房屋拆迁许可证》。土地使用权中标人仅凭《房屋拆迁许可证》尚不能理解为政府对其进行的行政授权，也与行政委托的相关法律法规不符。并且，土地使用权中标人未必就是土地使用权的最终权属人，或者说实施拆迁人并非必然为最终土地使用权人，那么其对土地现有使用权人权利的收回显然缺乏民事法律依据。
2）经济风险
土地使用权中标人虽然获得建设部门颁发的《房屋拆迁许可证》，即便已经签署了《国有土地使用权出让合同》，其享有的“国有土地使用权”仍然属于一种“期权”。 “毛地出让”的情形下，土地使用权中标人在政府书面”形式”上交付土地后，为推进项目拆迁而先期投入大量资金，但如地块拆迁工作进行完毕后，不能如期取得《国有土地使用证》，那么土地使用权中标人对先期所投入的房屋拆迁补偿安置费用将存在较大经济风险。
三、相关链接：毛地出让，黄金地段陷流标
上海市宝山区大场老镇地块，挂牌出让公告号20040226，面积高达54．2199万平方米，是近年出让地块面积之最，但因为地面状况复杂，政府毛地出让，至记者发稿前尚无挂牌者。市间传言该巨幅地块有极大的可能性会流标。
可见，黄金地段虽好，要过动迁难关。随着政府对土地和金融政策将会继续严格控制的态势日益明朗化，房产开发企业对于土地储备的工作更加重视，同时在地块选择上也会结合企业的资金链状况，更加严谨和务实。开发企业比以前更加注重项目运作中可能存在的风险。同时，即使符合上述条件，如果风险过大，即使是位于市中心的黄金地段和大面积地块，开发商也可能“忍痛割爱”。从某种角度看，这也是市场逐步成熟的表现。
四、解决建议
相对“毛地”而言，“净地”是指地上建筑物、构筑物已经拆迁、被拆迁人已经获得补偿安置的土地。2007年9月，国土资源部等中央三部门印发《国土资源部关于认真贯彻＜国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见＞进一步加强土地供应调控的通知》(国土资发〔2007〕236号)，第一次明确要求“净地”出让。 针对“毛地”出让的危害，笔者赞成推行“净地’出让，由政府直接收储土地，并对供应地块进行先期投入——调查摸底、成本核算、拆迁平整、动迁安置。理由如下：
1. “净地”出让能优化政府调控和管理。
“净地”出让首先可以让土地交易市场更加公开、公平、公正，吸引外地有实力的房地产开发企业与本土企业公平竞争。其次，可帮助政府控制成本支出，提高土地出让收益。政府由此对项目建设开竣工时间的监控更具有操作性，使不良开发商故意捂盘、捂地失去了理由。政府收益能实现最大化，保证国有土地资产不流失。
2. “净地”出让能减少开发商的风险，促进房地产市场的良性发展。
因出让地块已经拆迁平整，开发商拿地后可以直接进场打桩开建，免去了拆迁这项既费时又费力的浩大工程，建设项目的上市时间将大为提前。
3.“净地”出让能有效维护广大动迁户的利益，有利于社会和谐稳定。“净地”出让前的征地和动迁补偿等工作全由政府部门依法依规进行，避免了无理压价、野蛮拆迁、无法回迁等问题的发生。
但目前有关“毛地”“净地”问题还存在模糊认识。按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，开发商取得房屋拆迁许可证后对被拆迁人的补偿、安置很容易被误读成“毛地”出让。如“毛地”出让合法，那么开发商就拥有了“毛地”的使用权，也就拥有了占有、拆除“毛地”的上房屋和驱赶被拆迁人的权利，这等于将国家的强制权变相赋予给开发商。 要从根儿上解决“毛地”问题，仅仅是部门文件中规定还不行，还应在《城市房屋拆迁管理条例》或上位法中明确做出禁止性和惩戒性规定。
参考文献
1.江平主编：《中华人民共和国合同法精解》，中国政法大学出版社，1999年版。
2.梁慧星主编：《民商法论丛》，2001版。
3. 程小平撰写：《以转让公司股权方式转移土地使用权益的法律风险及其防范》，找法网。
关键词：征地补偿；未来性；可增值性
中图分类号：D913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）05-0126-02
一、我国征地补偿制度存在的问题
目前我国征地补偿制度存在多方面的缺陷，并在实际征地中引发一系列社会法律问题。这里以广州大学城的兴建为例。
广州大学城的兴建，被认为是广东省教育事业发展的一个新的里程碑。然而，在发展教育的背后，却是以摧毁耕地和驱逐原住民为代价，而一度的强拆强迁事件更是闹得满城皆知。然则近年来，大学城多块土地被拍卖，皆被开发者高价取得，此事件更是引起轩然大波。《广州市番禺区广州大学城项目征地拆迁补偿安置办法》规定，“按房屋类型，补偿标准从400元到850元/平方米。村民们获补偿款项的虽按照征用耕地补偿标准的最高限计算，但每户拆迁补偿亦不过10.92万元，按时搬迁拆房奖励10.08万元，人头奖励6.66万元，加起来每户可得的拆迁补偿款仅为27.66万元左右。”[1]然而，征收后的土地政府以空闲为由，将多块土地进行出卖，拍卖价格竟为征收价格的近10倍，达到每平方米价格7 000多元的高价。而今，大学城商业南区于2012年7月拆除，建设空气质量监测站。作为一个公共利益需要的设施，竟然要拆除原有的商业中心以得到空地建设；更讽刺的是，在即将拆除的商业中心旁边，就是拍卖出去的土地，正在建设中的商品房。
广州大学城被拆迁后，如今只剩下4个保留村，已无耕地。在这种情况下，被征地的农民除少部分加入学校的物业管理工作中，其余大多数人却不得不远走他乡，外出另谋生路，长远生计成其最大问题。以公共利益兴办教育为幌子，以补偿性的价格征收土地，而后通过出让，转手天价拍卖大学城土地；大学城具有的优越配套设施和浓厚人文氛围，这正是开发商所看重的。如此“低买高卖”之举，甚至有人将之表述为，“以大学城建设带动房地产发展”。
无论是借着公共利益的名头进行征地，又或是确实为公共利益征地而后变为商业用地的，在我国这类情况屡见不鲜。之所以出现这种情况，是由于我国目前对土地用途并没有做出具体明确的区分，这样就导致了在征地与土地出让二者之间价格的不均衡，存在着巨额的利润空间，从而使得政府与开发商联手，共同获取利益。然则作为土地使用者的农民却只是获得极少的补偿款。
二、我国目前征地补偿的现状
按照《土地管理法》的规定，集体土地被国家征用后，相关补偿费用则包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。“其中征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。”但是，“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”
有些学者对这种人为降低补偿标准的做法大为批评，认为应该按照等价交换的原理来计算补偿费用，目前的补偿费并不能体现土地的真正价值；而农民作为土地的使用者，却仅仅是获得了一些最基本的补偿，“按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算，每亩土地补偿费至多2万元，仅相当于普通公务员一年的工资收入，根本不能体现土地的实际价值，损害了原土地所有人的经济利益……改革开放以来低价征用农民的土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失”。
我国集体土地征用补偿制度采用的是一次性货币补偿制度。这种一次性补偿方式没有考虑到土地对于被征地农民的长期作用与保障功能，没有考虑到土地未来的可能增值空间。因此，如何完善征地补偿标准制度，体现土地的实际价值与预期价值，确保被征地农民的未来生计，就成为了一个重大而复杂的问题。
对此，有些学者将此问题用土地补偿标准的“未来性”[2]来加以概括，笔者也将使用未来性一词。
三、征地补偿标准的未来性概述
征地补偿标准的未来性，应该与土地现有价值和补偿的一次性相对应的一个概念。其含义是土地征用的补偿标准不应仅仅衡量被征土地的现有价值，还应充分考虑土地未来的可增值空间，体现出土地的未来价值。但未来性一词涉及的又不仅仅是土地可预期的未来价值，还包括因此引起的一系列问题，如被征地农民的未来生活保障问题。
（一）有关学者的观点
我国从20世纪90年代开始，就有很多学者对征地实践中存在的问题进行多角度、多层次的探索研究，力图为征地制度改革提供理论依据并据此构建新的土地征用制度，以变解决征地过程中遇到的各种问题。其中，征地补偿的问题是众多问题中的关键点，有很多学者就此发表过不同的意见，特别是就土地的未来价值或预期收益来衡量补偿标准这一问题上，更是众说纷纭。
黄贤金等认为，“随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品，其价值由市场来确定。”[3]由此，征地补偿费应参照被征土地的市场价格来确定；应改变国家现有按被征土地原用途确定补偿标准的制度，而按土地的预期收益来确定。
钟水映等学者也认为，现行补偿标准没有体现土地的真正价值，不能体现农民对土地的长期收益，也不能全面体现“土地产权关系”，从而造成征地过程中的经济利益分配不均衡，从而引发各种社会矛盾；其建议在征地时应按照等价交换的市场原则进行，体现土地的可增值性，从而确定征地补偿标准[4]。
当然，也有学者对此持有不同的观点。
以周诚代表的学者就不认同，其认为，以土地的市场价值进行补偿不尽合理，理由是土地增值区分为自力增值和外力增值两种情况。“农地转非后的土地增值属于外力增值，不是原土地所有者或使用者对土地进行投资的结果，而是来源于整个社会，那么增值应该归公。”[5]就此，征地补偿只能按土地的原用途进行补偿。
孙计川认为，“征地补偿标准应当是按照原有条件使用土地本来可以获得、由于征地而失去的收益。”[6]即认为征地补偿应立足于土地原用途，而不应包括土地未来可能的收益。
在上述两种观点中，笔者赞同第一种观点，即征地补偿应当体现土地的未来预期收益，即具有未来性。本文将从理论和实践两个方面分别进行论述。
（二）理论基础及其现实依据
1.公平补偿的原则
在实践中，政府在征用农民的土地后，就通过划拨和出让的方式转让给使用方，在这一过程产生的巨额利益，都将归征地方所有，而农民作为土地原本的使用者却只仅仅获得低额的补偿款。如上述提到的大学城的“地王”；沪宁高速的土地补偿费仅为8 000元/亩，而其在香港的上市的土地市值高达20万元/亩。农村集体土地在被征收后，土地的性质将发生转变，这过程产生的增值利益全部被政府取得；在某种意义上，征地成了政府获利的工具。这实际上是剥夺了农民对其土地享有的预期利益，违背了公平原则。因此，应确定征地补偿标准的未来性，立足于土地的预期利益，通过某种制度的设计使被征地的农民也能够分享到这一可期待的利益，对被征地农民进行公平合理的补偿。
2.保障农民的可期待利益
土地由于其所具有的特殊属性，其收益是长期可持续的。在正常的环境下，农民可以在这块土地上不断获得收益。而一旦土地被国家征收，即使农民得到了一部分的补偿，但并不能真正填补其对土地的预期收益。如《土地管理法》中提到的征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，这里我们可否理解为只补偿了农民6到10年的可期待利益。那10年后的耕地利益就这样被国家剥夺了吗？而当农民在投入大量精力与金钱对土地进行改良后，预期利益与补偿费的反差将尤为强烈。因此目前这种补偿标准并不能弥补农民对土地未来持续收益的预期，应通过制度的设计来保障农民的可预期利益。
3.土地的社会保障功能
在我国，集体土地尤其是耕地有一个显著特点：承载了农村的社会保障功能。在目前农村社会保障体系尚未完善的前提下，耕地所产生的粮食就成了就直接的社会保障。我国农民的心态其实很简单，只要有饭吃，将生活地很安稳。而土地被征用之后，虽然可以得到一次性的货币补偿款，但面临着其他众多的问题。如何重新谋生，如何重新安稳的生活；而一旦大量的农民涌入城市，又将导致其他的社会问题。立足土地的未来利益，充分考虑这一现实问题，保障被征地农民的未来生计，体现原有的土地保障功能，这都必须在新的征地制度中体现出来。
4.国外的相关立法
世界上的一些国家在规定土地补偿标准时，其关注的不只是土地的现有价值，还包括未来预期的增值。如美国在征地补偿方面采用的是公正补偿原则，其补偿标准则是以征用时的市场价格为计算标准：包括被征用土地现有的价值和土地可预期、可预见的未来价值；除此之外，还补偿相邻土地所有者因征收所受到的损失。法国采用的是公平补偿原则，简单地说，其要求的是被征收者并不因为征收而受到损失，也没有因为补偿而获利。
四、土地的未来利益作为征地补偿标准的实现――以现实存在的做法为依据
总体来看，要在征地补偿标准中加入未来性的制度设计，就必须抛弃现有的一次性货币补偿的做法。在强调公平补偿的基础上，将农民对土地的预期收益转化成一种新的存在方式，让农民不会因为土地被征用而失去对土地的可期待利益；而要想实现这种转化，必须采取新的土地征用补偿方式。
近年来，各地在征地实践试点中都采取了一些新的补偿方式，并取得了一些较为成功的经验。这些补偿方式，都较为成功地将农民对土地的长期收益转化为新的方式，保障着农民的生活水平不因征地而有所降低。笔者对有关试点进行归类总结，记述如下。
（一）股权补偿
股权补偿，指的是农民的土地在被征用的时候，并不直接支付补偿款，而是将该土地补偿款参与入股经营，以每年的经营收益进行分红。这种模式直接将土地的预期收益转化为每年的分红，从一定程度上看，农民并没有因为征地而失去其长期利益，有效地保障了农民（下转130页）（上接127页）的根本利益。
最具代表性的则是江苏省两地采取的做法。其一，吴中区青口镇的土地合作社，其对本镇内被征收的土地进行量化处理，“以每亩一股不低于1万元折价入股”，每年进行分红。其二，泰州海陵区则是在各乡镇成立了专门的管理机构――乡镇农村集体资产管理办公室，负责管理本乡镇的征地补偿费。在发展程度不同的乡镇，分别采取不同的做法。大致可分为以下三种情况：一是在生产较为落后的乡镇，采取的做法是：由管理办公室统一把补偿费存入银行，后每年将利息分给被征地农民。二是工业生产较为成熟的乡镇，补偿费则统一由资产管理办公室管理，用于乡镇企业的发展再生产，再进行分红。三是而位于城市近郊的乡镇，由农村集体资产管理办公室从征地补偿费中拿出资金，发展生产，进行投资，年底进行收益分红[7]。
（二）留地安置
留地安置是按照约定的一定比例设置留用地，供被征地农民按城市规划要求开发、经营。留用地经营所得收入，只能用于发展集体经济和改善农民生活。
江苏省苏州市政府了《苏州市征用土地暂行办法》，其中规定了留地安置的做法，留用地作为征地后政府对集体经济组织的补偿方式之一。留用地的面积也在《暂行办法》中有具体的规定“在规划确定的建设用地范围内，根据需安置的农业人口中，按照留用地所在地的土地级差收益和人均年收入1 000元标准，核发留用地指标。”在该办法中，还强调留用只能用于发展本乡镇的经济建设，或由村民进行生产经营。
（三）社会保障机制
社会保障机制的补偿方式，即是为被征地的农民购买社保，并规定在有条件的城镇需将其纳入城镇居民社会保障体系。这对于被征地农民来说，相当于以土地的预期收入变换成社会保险。目前，不少地方应采取此种做法。即从征地补偿费和政府土地招标拍卖出让取得的收益中取出一定比例，用于为被征地农民办理养老与医疗保险。
浙江省在《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》中，规定了这种补偿方式，具体做法为：一般应先实行基本生活保障方式；也可采用基本生活保障与社会保障相结合实行的办法；少数有条件的地方，还应该直接将被征地农民的社会保障纳入城镇社保体系。同时规定：“被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金由政府、村（组）集体经济组织、个人共同出资筹集。政府承担部分不低于保障资金总额的30%，村（组）集体经济组织和个人承担70%，从土地补偿费、征地安置补助费中列支和抵交。”
参考文献：
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[关键字]农村宅基地管理 仪陇县 相关问题 对策
[中图分类号] F301
[文献码] C
[文章编号] 1000-405X（2012）-10-18-2
1
引言
土地是人类赖以生存和发展的基础，农村宅基地是农村村民在过去、现在或未来用于建设住宅的一种土地类型，是当前中国6.5亿农村居民定居之所、立身之本、寄托之源。为推动国土资源的集约节约利用，构建和谐文明的社会主义新农村，农村宅基地管理在其中起着举足轻重的作用，我国先后于颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知，明确要求加强各地宅基地管理。作为帅乡红土的故里仪陇县，农村宅基地管理方兴未艾，但也存在许多问题需进一步探讨。
2
仪陇县农村宅基地管理概况
仪陇县位于四川盆地北部低山与川中丘陵过渡地带，属于成渝经济规划区和秦巴片区规划区的范围，具有革命老区根据地贫困县和国家扶贫开发工作重点县双重身份，全县幅员1784平方公里，辖57个乡镇、931个村（居）委会，总人口112.34万人，其中农业人口94.55万人，农村居民户27.226万户，耕地面积6.7951公顷，人均耕地仅0.92亩，远低于全国人均耕地1.38亩的水平。
上述数据可以看出仪陇县农村宅基地管理存在的三大挑战。第一，农村居民远高于城镇居民导致的农村宅基地使用面积总量大。第二，人均耕地偏少，仪陇县人均耕地面积仅为全国平均水平的66.67%，导致人地矛盾尖锐，农村宅基地管理工作难度加大，第三，农村居民户数多，每3.5人就组建一户家庭，导致农村宅基地建设审批件数总量多。加之，仪陇县在富余劳动力转移方面的人力输出，回乡农民工带来的资金快速运用到农村宅基地建设上，因此，农村宅基地管理面临诸多问题。
3
仪陇县农村宅基地管理存在的问题
纵观仪陇县农村居民宅基地建房现状，存在以下几大问题。
3.1 村庄规划缺失，农房外观单调
一直以来，人们对农房建设关注度远低于城市建设，因此，村庄规划的缺失，导致农民建房选址随意性大，沿路建房而形成的"马路经济"现象是当前农村建房选址的最大特征，各地呈现出"一字长蛇阵"的农村宅基地建设布局形态不能体现出传统的乡村美感，加之房屋建筑外观大多数似"火柴盒"式设计风格，让人产生强烈的视角审美疲劳。缺乏独特的川东北民居特色的建筑外观既影响了风貌打造，又浪费了大量土地。
3.2 有效执法困难，违法用地突出
违法占地在农村宅基地管理中是比较突出的问题，具体表现在三个方面：一是未批先建，在一些乡镇，有的村民"先斩后奏"，擅自占地建房，有的村民边申请边占用，手续还未到手，房屋已建成；二是少批多占，当前仪陇县规定农村宅基地建设用地人均30㎡/人，最高申请面积不超过150㎡/户，不少村民在批准的合法面积基础上擅自增加面积，造成批少占多的局面；三是擅占耕地，农民建房是关系一代乃至几代人的大事，所以总想千方百计选个比较理想的位置，如果选山地，交通不便，工程量大，往人多的地方靠拢，往往又是电信、电力、电视三线蛛网密布，不便建房，与别人换地，又是"金不调银不换"，最后只好选在自己宝贵的良田上建房。
3.3集约利用低下，闲置浪费严重
土地节约集约利用是当期土地管理的重要工作，集约节约利用土地有利于土地资源的保护，是科学发展观对土地资源可持续利用的内在要求，也是建立"两型社会"的重要内容。仪陇县对农村宅基地集约利用较为低下，一是一户多宅，主要是建新不拆旧，新宅易地建成后，原宅未及时按规定予以拆除并复垦，造成的结果是"二元农村景观"格局出现，一边是残破的院落，一边是洋气的楼阁，更进一步的是"两栖占地"现象相信在农村蔓延；二是荒废的农村宅基地，近年来，随着城镇化的加快，许多人因上学、参军、工作等在城镇购房或建房，已生活和居住在城镇，其原有老屋大多是土木结构的，由于年久失修及灾害等方面的原因，很多已成为破房、危房、无人居住，造成了农村土地的粗放利用和荒废。
近年来对农村宅基地建设统计数据中，仪陇县近三年需要复垦面积呈指数型增长，宅基地建设对复垦的管理控制任务艰巨，其中主要是宅基地异地迁建涉及大量的复垦指标。仪陇县2009年农房迁建占地面积约53430㎡，2010年达到87350㎡，而2011年增长到163580㎡，增长面积之大，势头之猛有目共睹。
3.4违规交易频发，产权关系絮乱
受"小产权房"思想认识的影响，部分农村村民受经济利益的驱动，将自己的宅基地或承包地出售给他人建房，特别在县内经济发展较快、土地市场活跃的部份城镇规划区及城乡结合部尤为突出，有的买地者将户籍迁入当地，落"干"户口，借当地农民的名义骗取批准农民建房用地手续，偷逃国家税费。这些行为在一定程度上扰乱了土地市场秩序，而且引发了一定数量的土地案件和民事诉讼，造成了农村土地权属混乱和产权纠纷，影响农村社会稳定。
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农村宅基地管理问题的成因分析
4.1科学合理的乡村规划滞后
对于西部欠发达的县域地区，一是土地利用总体规划仅限于上报审批时使用，上级批准后就停留在纸上，在乡村具体实施时没有可操作性。二是乡村建设规划滞后，农民建房散乱无序，建筑外形单一，仪陇县虽然推出了川东北民居风格设计图纸，但未出台相关扶持引导政策，难以推广。三是农民传统思想牢固。许多农村居民对单独居住建房的意识根深蒂固，不愿意根据规划搬离原址，有的甚至相信封建信条，听信风水先生的胡言乱语，纷纷与大块耕地抢占所谓的"风水宝地"来建房。
4.2现有的法律、法规和政策可操作性不强
现行法律、法规和政策存在下述问题。一是法律规定过于原则，可操作性不强。现有法规对农民非法占用土地建住宅的，无论是否符合规划及建房条件，不能罚款，只能拆除，同时必须依法申请法院执行，待冗长的法律程序到位时，房屋早已竣工。要对竣工的房屋实施拆除不仅建房者损失惨重对抗情绪大，而且成本高，"拆"又难上加难，使得执法陷入两难处境。二是虽然法律规定农村集体经济组织对不按规定用途或因拆销、迁移等原因而停止使用土地的，可以收回土地使用权，在遭到当事人拒绝的情况下，可以申请法院执行，但是在当前保稳定创和谐的大环境下，要想村、社集体申请强拆，则很不现实。三是对集体土地如何流转，能否打破权属界线，虽然十七届三中全会早有精神，但相关部门至今未出台实施细则，法律上也还是一片空白。四是由于对土地的管理愈加严格，相关地方法规和政策要求审批程序繁杂。按照规定，农民建房用地审批从农户申请上报到取得县府批准，耗时太长，不符合当前各级简化办事程序提高办事效率的要求和农村的实际情况，客观上导致了违法用地的发生，增加了执法监管的压力。五是国家每年下达给仪陇县的建设用地指标相当紧张，主要用于保障重点工程建设，实际用于农村建设用地的指标按5%折算仅为30亩左右，而仪陇县为传统农业大县，人口达到112万，农村建房的实际需求远远大于国家政策指标，导致许多农民建房走违法占地之路，政府对此很难调控和规范，迫使农民建房占有耕地，直接导致农村宅基地管理的难度不断加大。
4.3农村居民对土地集约利用认识欠缺
仪陇县处于西部欠发达地区，思想意识较为封闭，不少农民对承包土地存在着"谁耕种，谁所有，谁居住，谁支配"的观念，并且认为宅基地是可以祖祖辈辈继承下去的一种私有财产，有的甚至将自己承包的责任田当成私有土地，随意侵占或调换建房，而且也乐于享受多套农村宅基地，其结果是导致一户多宅的现象频发，土地粗放利用，耕地数量逐步减少。虽然仪陇县政府于2010年出台了收取复垦保证金的规定，按照30元/平方米进行抽取，但复垦保证金金额偏低，部分村民不愿意退耕取保，有的村民甚至通过虚假退耕手段骗回复垦保证金。
4.4农村居民建房及非法交易监管不到位
一是当地农村户籍未进行严格控制，为非法交易宅基地提供了可操作空间。二是由于相关部门及乡镇村监管职责没有严格规划和落实，监管力量较为薄弱，无法从根本上遏制违法用地现象发生，三是少数基层干部责任意识不强，甚至有的村组干部"睁一只眼，闭一只眼"，任其乱占乱建，放松了对农民建房的监督管理。四是部门协调联动机制不强。在当今的惠农和稳定政策下，对农村村民违法占地查处部门与部门之间存在相互推诿的现象，不敢担责，不敢主动出击。五是乡（镇）国土资源所人员少，人员素质参差不齐，执法装备缺乏，单打独斗很难对本辖区内的国土资源实施有效监管。
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完善农村宅基地管理的建议
5.1引进乡村规划师，打造川东北民居风貌
农村宅基地建设应本着规划先行的原则进行建设，具体操作有以下二点：其一，国土部门或规划部门引进优秀的乡村规划师，根据第二次土地调查成果，结合土地利用总体规划修编，将规划延伸到村级，制定村级土地利用规划，因地制宜，合理规划居民点，并将图纸在村、社上墙公示，做到有规可依，按图管地，按图用地。其二，加强农民建房建筑风貌管理。规划部门要设计既有川东北居民风格的图纸，免费提供给农民选择，并提供技术指导，并积极出台在建房前预售保证金，待农民房屋建成经验收合格后予以退还，政府进行恰当补贴等推广政策，做到一村一品。
5.2完善农村宅基地管理实施细则，简化办事流程
首先，积极争取县府出台文件，在不与现行法律相冲突的前提下，进一步明确农村宅基地具体实施细则，能有效地与地域特征相结合，做到有效执法，对违反占地建房的，依法查处，以达到保护耕地的目的。其次，进一步简化办事程序，切实加快县局信息化建设步伐，以县局信息化为平台，在各中心所设立终端，逐步推行网上审批，切实提高办事效率。最后，严格做到有偿使用，凡超标准用地及一户多宅、空闲宅基地的按面积收取宅基地有偿使用费，提高违规用地成本，督促农民自觉规范用地行为。
5.3加强宅基地复垦工作，建立用地审批挂钩制度
为推动土地节约集约利用，应加强宅基地复垦工作的管理。首先，实施宅基地复垦合同管理，在农村居民改建用地中，须足额缴纳复垦保证金，并与所在乡镇签订复垦协议书，送国土部门备案，在约定期限内复垦完成后，进行合格验收。其次，农村宅基地涉及占用农用地的，在办理农用地转用审批手续时，与乡镇宅基地复垦和耕地占补平衡情况相挂钩，对无法落实"一占一补"任务、宅基地复垦不到位的乡镇，停止其宅基地审批。再次，将宅基地复垦工作纳入乡镇年度考核计划，有效推动复垦工作进行。最后，出台优惠政策，引进社会资金参与土地整治，积极探索并借鉴成都"城乡统筹"的经验，将整理所得指标与国有土地招、拍、挂挂钩，充分调动积极性，缓解政府资金不足的压力。
5.4加大土地执法监管力度，打击违规市场交易
对于当前农村出现的违法交易农村拆基地的现象，一是对农村非法交易渠道堵死，严格控制异地户籍迁入和迁出后返迁现象；二是政策上不能让农村村民认为农房合法上市有巨大潜在性，宅基地联建与交易只在"5.12汶川地震"部分灾区进行试点，不能随意推广。三是充实执法人员，落实执法经费，加强教育培训，配备执法装备，尽快建立健全土地执法部门联动机制和乡镇、村级问责机制，认真贯彻落实土地管理法规和切实保护耕地的政策，有效防范和遏制各类土地违法违规行为。
6 结语
本文通过研究发现农村宅基地管理存在规划滞后、占地违法、闲置浪费等问题，并进一步分析其中的原因，最后提出针对性的建议。对当前农村宅基地管理的研究有利于推进严格的耕地保护国策和社会主义新农村建设。
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关键词：小产权房；原因；解决对策
中图分类号： F293.31 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-04-95-2
近几年中国城市房地产市场跌宕起伏，全国几乎所有大中型城市及其近郊都出现了小产权房，成为广大民众普遍关注的住房问题之一。目前我国法律并未给予小产权房相应的合法地位，尽管国土资源部以及住房与建设部等部门多次通知，要求停建、售、购小产权房，反复强调小产权房交易的风险，但是小产权房市场规模却越来越大，屡禁不止。造成这一现象的原因是多方面的。解决小产权房问题，必须坚持兼顾国家、集体、农民和购房人等各方利益的原则。
1 小产权房的概念及法律性质
所谓的小产权房是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以叫做小产权房。小产权仅包括房屋的所有权，是不完全产权，它与大产权的本质区别在于土地使用权的主体不同，国家发产权证的叫大产权。而小产权房建设在农村集体土地上，我国法律规定，这类土地使用权不能出让、转让或者出租用于非农业建设，它没有产权，因此，小产权房无法受法律保护。
2 小产权房问题产生的根源
2.1 低廉的市场价格迎合了人们的消费需求，高收益成为产生小产权房的驱动力
我国经济快速发展，但各个地区发展不平衡，大城市的房价上涨得非常快，远远超出了大多数居民的购买能力。但是，国家的住房保障体系却无法满足需求，许多人的住房问题还是得不到解决。小产权房现象大量存在，有大量现实的购买群，很大原因在于其价格优势。小产权房建设没有土地出让金和各种税费，也没有开发商的利润截取，因此，出售价格远远比商品房价格低很多，对于城市工薪阶层来说具有相当大的吸引力，所以相当一部分人愿意顶着产权风险而购买。小产权房建设成本低廉，除了建安费，几乎没有其他费用，卖出的价格又是成本价格的几倍，可以从中获得巨大的收益。在利益的诱惑面前，一部分农村集体土地所有者会想尽各种办法去建设小产权房，而当地政府也会对其给予一定的保护，房地产开发商为了巨大的经济收益也会冒着风险去建设。对于各方来说这是一本万利的买卖，所以小产权房才无法被遏制，巨大的利润驱使小产权房越来越壮大。
2.2 土地制度的城乡二元体制
大量研究表明，导致小产权房出现的最重要的体制根源在于我们当下的土地城乡二元化制度，集体土地使用权的流转因此受到严格的限制。农村土地属于集体所有，不能自由出让，更不能自行开发房地产。而国有的土地可以流转、交易、开发、抵押，但集体的土地却没有这些权利，这是一种城乡“同地不同权”的制度。由于城市不断向周边扩展，城郊的大量集体土地被政府征收，但向农民支付的土地补偿款较少，但却以高价卖出，两者的利益明显分配不均，农民的利益受到严重侵害，但是，如果进行小产房开发，农民就可以得到更多的经济利益，而且对于购房者来说，小产权房的价格优势也具有巨大吸引力。
2.3 监管不利，大量的违规违法用地没有受到应有的处理
从住房制度改革一直到现在，我国相关法律法规从没有承认过小产权房的合法性，而我国法律同时也规定，一个小产权房楼盘从建设、开发、验收到销售、居住段，需要经过规划、国土、建设、房管、消防等多个环节，这些部门应依法对其进行严格的监管。虽然开发商处于强势地位，但如果没有审批监管部门睁一只眼闭一只眼，姑息迁就，是根本不能历时数年建设并公开销售的，严重影响了法律的严肃性和权威性，造成了法律的虚置。
3 小产权房的解决办法
3.1 改变城乡二元土地制度，统一土地市场，同地同权
要从根本上解决小产权房一系列的问题，最关键的是要进行制度的革新，打破城乡土地二元化制度，加速推进城乡一体化建设，推进土地使用权市场化。在符合我国法律法规的条件下，农村集体建设用地应可以允许进入市场流转，应和国有建设用地同地同权同价。那么，国家以公共利益占有的土地可以是国有土地，也可以是农民集体所有的土地，是多元化的，不是单一的。城市建设用地变成国有土地无需被政府征用，农村集体土地同样也无需经过政府的征收，可以直接进入土地市场进行交易。只有这样，才能有序、有效保护农村集体和农民利益，才能促进农村经济发展和农村城镇化进程，打破政府垄断非农建设用地的格局，城市化建设过程中的土地增值收益分配农民才可以共享。
3.2 建立集体土地建设用地使用权流转制度
目前，在我国土地开发利用几乎是由政府独占的，随着国家经济的发展，改革不断深入，国有土地所有权和集体土地所有权应是平等的这一理念逐渐形成，面对这一局面，市场就会要求改变这种单一的土地供应模式，积极推行土地供应主体多元化，建立农村集体土地建设用地使用权流转制度。笔者认为在法律上应明确规定集体土地所有权和国家土地所有权是平等的，《土地管理法》应以此为首要内容进行修改，这是允许集体建设用地可以流转的前提，其次应在立法上明确农村建设用地使用权作为用益物权的性质，确认其流转的合法性。农村集体建设用地使用权流转中的土地收益如何分配是流转制度建立的核心，明确规定收益分配主体，建立农村集体建设用地基准地价和最低保护价，最低保护价是确定集体土地流转的最低标准。
3.3 建立完善的住房保障体系
改革现行的住房保障体系，只有满足人们基本的住房需求，才会有更多精力去创造社会财富。小产权房出现已经有20多年的时间了，但到现在才引起人们的重视，其根本原因在于房价涨得太快，已经远远超过了城市中低收入的承受能力。小产权房问题在某种程度上反映了我国住房体系的不完善。做好住房保障工作，应坚持市场与保障并重，分类解决不同层次的居民住房需求问题，并不断完善住房保障体系和法制建设。做好住房保障工作，既不可能全部依靠市场，也不可能完全依靠政府。只能是市场与政府有机结合，逐步健全和完善以廉租房、周转房、公共租赁房、经济适用房、农村危房改造和租赁住房补贴等为主要内容的住房保障体系，解决城镇中中低收入者的住房问题。完善房地产市场价格监控制度，防止产生囤地、炒房等现象，真正实现“居者有其屋”的改革目的。
3.4 加强政府监管力度，真正贯彻落实相关执法措施
政府部门首先要加强监督，转变政府角色定位，同时理顺土地行政管理体制，进一步明确主管部门，建立垂直领导，减少地方干扰，对新建小产权房应坚决杜绝，对已经建成销售的小产权房应及时叫停，严肃查处，但是对既存的小产权房也不能简单粗暴地采用一刀切，一拆了事的方式。即便它是非法占用耕地建设的小产权房也不能强拆。因为拆房的过程很容易激化社会矛盾，甚至导致极端事件发生，影响正常的生产生活秩序和社会稳定。而且即使强行拆除了小产权房，已占用的耕地可能已受到严重破坏，已无法复耕。所以，在处理此类问题时必须谨慎，对于非法占用耕地建造小产权房的集体组织，可以要求其另行开发相对应的耕地予以弥补。如是已经购买小产权房者，可以让其补缴相应的土地出让金，依法转为合法的商品房，具体的数额以土地国有化征收后的评估金额和同等地段商品房平均出让金比例来定；如果购买者实在无力缴纳土地出让金，可以根据相应情况将其小产权房转为保障性住房或是予以没收。
4 结语
小产权房问题是关系到各方利益主体的难题，也是长期困扰立法界的难题，小产权房存在是客观的、必然的，所以必须转变思维方式，重新构建相应的法律制度，处理该问题既要符合广大人民的利益需求、符合市场经济发展的客观规律，也符合法治国家的长久治安，才是解决问题的根本之道。
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