时间：2023-09-07 17:41:22
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇新颁布的土地管理法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
福建省土地管理局：
你局《关于耕地抛荒有关问题的请示》（闽土籍〔1998〕20号）收悉。经研究，现批复如下：
在土地利用现状调查初期，虽然为了统一确定调查分类标准，对历史上形成的抛荒地的地类做过规定。但是，自1986年《土地管理法》颁布实施以来，党和国家十分重视土地的合理利用和耕地保护工作，严禁耕地抛荒，并且在新修订的《土地管理法》中将严禁耕地抛荒上升为法律。新修订的《土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”。“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”因此，任何弃耕抛荒的，不仅不能在土地变更调查和建设用地报批时按非耕地对待，而且要尽快采取措施予以复耕。不得通过土地变更调查改变地类，使弃耕抛荒的违法行为合法化。
被告：四川省绵阳市国土局。 法定代表人：刘期益，局长。
第三人：绵阳市高新区街道办事处。 法定代表人：宋少华，主任。
李清蓉系下岗职工，原有住房86.25平方米。1995年5月19日，李清蓉又申请修建50平方米的住房。5月22日，李清蓉所在的村、组签批同意。同日，李清蓉向绵阳市高新区街道办事处交纳建房押金200元及建房管理费50元。6月9日，绵阳市高新区街道办事处国土管理所以不符合建房条件为由，未予批准。后李清蓉又口头向该街道办事处申请修建营业用房。同年9月4日，绵阳市高新区街道办事处国土管理所又批示，同意李清蓉租用集体土地修建50平方米的营业用房。同月22日，李清蓉与绵阳市高新区凝祥寺村居委会五组签订《土地出租合同》。即李清蓉承包集体土地120平方米修建营业用房及绿化带，并按时向居委会交纳各种承包费。租期暂定两年。11月6日，李清蓉与唐某某签订《建房合同》，并动工修建楼房。
1999年1月14日，绵阳市国土局根据群众举报，派员去李清蓉占地建房现场调查，并作了《勘验笔录》。李清蓉在此笔录上签字，表示同意接受处理。3月10日，绵阳市国土局就李清蓉违法占地建房一事召开听证会。同月29日，绵阳市国土局作出绵国土监（1999）1号处理决定。该处理决定认定李清蓉在没有取得有批准权限机关有效批准的情况下，在原住宅前面占用集体土地153.2平方米修建永久性建筑物，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、《四川省〈土地管理法〉实施办法》第二十三条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，处罚如下：（一）责令李清蓉在收到本处罚之日起十五日内，自行拆除违法修建的建筑物；（二）拆除建筑物后，必须将非法占地面积恢复原状，并交绵阳市高新区凝祥寺村五组，按新颁布的《中华人民共和国土地管理法》的有关规定进行管理。
李清蓉不服绵阳市国土局的处理决定，向绵阳市中级人民法院提起诉讼。 原告李清蓉诉称：1998年5月19日，按规定向村委会和5社提出建房用地申请，得到村、社和街道办事处的批准，持批文与村、社订立了土地租赁合同，并按街道办事处的要求交纳了建房管理费和建房押金计250元，按照国家和街道办事处有关规定申报办理了批准手续，不存在违法占地，亦投入20余万元进行修建营业用房，被告称原告用地违法，强令原告停止施工，于1999年3月29日作出处罚决定，要求撤出即将峻工的房屋。原告不服，认为被告的处罚决定缺乏事实和法律依据，严重损害了原告的合法权益，向四川省绵阳市中级人民法院提起行政诉讼。
被告绵阳市国土局辩称：被告依照法定程序查实的物证、证言等调查笔录和现场勘验，原告没有县级人民政府发出的用地批文。被告对原告违法占地的行为，只能依据土地管理法律、法规的具体规定作出行政处罚决定。原告的建房申请与村社签署的意见以及办事处国土管理所签具的意见和办事处财政所收取的费用，不是法律规定行使最终审批建设用地的政府机构，不具有法律规定的合法性。被告从原告建房下基础开始即多次到场制止违法占地建房，原告却继续强行修建。故原告违法占地建房依法应予拆除，所受损失应由原告自行承担。 第三人未作答辩，但向法院提供了本案有关的书面材料。
「审判
绵阳市中级人民法院经审理认为：原告李清蓉申请建房，虽填写了《农房建设用地规划申请表》，村、社又签了同意修建的意见，因其原有住房面积已达到国家土地管理法所规定的标准，未予批准。后又租用其住宅前面的承包空闲地及垃圾坑建造营业用房，发展培育种植技术，经国土管理所批准50平方米建劳营业用房，按此批文与本村5组签订土地租赁合同，期限暂定两年。建房实际占用土地153.2平方米，超过批准面积103.2平方米，认定事实清楚，证据确实，程序合法，处罚正确。但被告及第三人责令原告停建查处中措施不力，原告并未停止修建，故原告不应承担全部过错责任。第三人在原告建房申请中未批准给建住宅用地正确，但在越权批准原告建营业用房中的批文不规范，批文后行政监督不严，又未具体交待办理他项手续，亦未上报绵阳高新区国土分局备案，其发现原告超面积建房后制止不力，到1999年2月1日才将书面停建通知发出时，原告修建的营业用房已基本竣工。
根据《四川省〈土地管理法〉实施办法》第四十一条的规定，应予承担越权批地造成损失的责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第1款第（1）项之规定，该院于1999年9月1日作出判决： 一、维持被告绵阳市国土局对原告李清蓉违法占地建房的处罚决定。 二、因第三人越权行政行为给原告造成的损失赔偿另案处理。
一审判决宣判后，李清蓉不服，以上诉人占地建房是经绵阳市高新区街道办事处国土管理所批准的，系国土部门极不规范的管理造成的，应由批准部门承担责任等理由，向四川省高级人民法院提起上诉。 四川省高级人民法院经审理认为：上诉人李清蓉申请建房用地，虽经办事处国土管理所批准，但国土管理所对此无法定审批权，其批准行为属超越职权，无效。上诉人在国土所越权审批的情况下又超面积占地建房，系违法行为。国土所越权审批导致上诉人违法用地建房造成损失，应承担赔偿责任。被上诉人对上诉人违法占用土地建房的行为作出处罚，其认定事实清楚，主要证据充分，定性准确，程序合法，应予维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（1）项之规定，于1999年11月16日作出判决：驳回上诉，维持原判。
「评析
本案系一起基层国土管理所超越职权批准建房导致违法占用土地建房的行政处罚案，在处理中应当注意以下几个问题。
一、关于超越职权批准占用土地建房的认定和处理问题。 本案原告（上诉人）李清蓉系下岗职工，原有住房86.25平方米。1998年5月19日李清蓉又申请修建50平方米的住房，填报了《农房建设用地规划申请表》，经所在的高新区凝祥寺村和5组居民委员会签具意见“同意修建”，街道办事处亦收取了其建房押金200元和建房管理费50元后，于同年6月9日经办事处国土管理所批签：“不同意修建，因已有住房，不符合建房条件”，国土管理所未批准给建住宅用地是正确的。但后来经李清蓉以从事个体经营需要，为改变住宅周围环境达到创卫要求，利用原告房屋前荒地垃圾坑修建营业用房等再次提出申请后，办事处国土管理所于同年9月4日批签：“兹有凝祥寺居委会5社社员申请50平方米建营业用房一事，因结合创卫需要，故同意以租赁性质建房，其占地土地性质不变，仍属集体土地，该户应与5社签订租地协议，另该户建房以后涉及国家建设需要，要无条件拆迁。”其超越职权批准李清蓉所建营业用房中批文不规范，批文后行政监督不严，又未具体交待办理他项手续，亦未上报绵阳市国土局高新区国土分局备案，当其发现原告李清蓉超面积建房后亦制止不力，仅于1999年2月1日才将书面停止修建的通知发出，此时李清蓉修建的营业用房已基本竣工。 绵阳市国土局对办事处国土管理所超越职权批地的行为作出绵国土监（1999）第2号处理决定：“1.撤销第三人1998年9月4日批准李清蓉与凝祥寺村5组签订租地协议建房等所有文件；2.高新区国土分局应监督并协助第三人收回李清蓉违法占用的案件土地并交凝祥村5组；3.第三人应在收到本决定之日起3日内将有关部门收取原告所交的有关费用全额退还；4.第三人的直接责任人应在收到本决定5日内写出书面检查送市国土局高新区分局，等候处理。四川省绵阳市中级人民法院根据《四川省〈土地管理法〉实施办法》第四十一条的规定，认定第三人应承担超越职权批准用地建房造成的损失，判决因第三越权行政行为给原告造成的损失赔偿另案处理是合法的、正确的。
关键词：经济法；行政法；界限
作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。
对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1章）、法律责任（第7章）、附则（第8章）外，土地的所有权和使用权（第2章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。
土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4条）、土地利用总体规划制度（第17条）、建设用地总量控制制度（第24条）、土地调查制度（第27条）、土地统计制度（第29条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30条）、占用耕地补偿制度（第31条）、基本农田保护制度（第34条）、土地划拨制度（第54条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7条）、鼓励开发未利用土地（第38条）、鼓励土地整理（第41条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48条）等。
上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：
首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66条）、可以采取的措施即职权（第67条）、关于身份公开的程序规则（第68条）、其他职权及公法上负担的义务（第68、70、71、72条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。
其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25条）、农用地转用审批手续的规定（第44条）、关于监督检查的规定（第6章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。
再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。
最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。
注释：
[1]（英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。
[2]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第2"3页。
关键词：土地资源，法律制度，耕地保护，土地登记
一、我国耕地资源面临的严峻形势
（一）耕地整体素质下降
随着工业化和城市化过程的加快，耕地总量的增加是困难的，相当长的时期内还会减少，更糟的是耕地整体素质趋于恶化：优质高产农田在减少，劣质低产农田在增加。论文格式。根据国家土地管理局的资料，中国位于城镇郊区和村镇周围的耕地减少2/5，有些地方甚至超过3/5，这些区位的耕地通常都属于优质高产田。
（二）后备耕地资源不足
从合理开发的角度看，在0.35亿公顷成片荒地中，约有0.133亿公顷可作为耕地用，按垦殖率60%计，可净得耕地800万公顷，后备耕地严重不足，甚至难以弥补现有耕地的损失已基本成为事实。并且宜耕地0.133亿公顷主要集中在西北地区和东北地区，极易受风蚀、沙化、盐渍化和潜育化影响，开发利用难度较大。
（三）耕地总量和人均占有量较小
建国50多年来，中国耕地统计面积累计减少4273万公顷，扣除开荒造田的2633万公顷，耕地净减少1640万公顷。随着经济发展和人口增长，耕地占用不可避免，加之后备耕地资源十分有限，中国耕地总量和人均量在相当长的时期内都将进一步下降，中国耕地总量和人均量在相当长的时期内持续减少，必将加重本已紧张的人地、人粮矛盾，直接影响中国的现代化进程。
二、耕地资源恶化的原因
（一）认识原因：
认识到耕地保护重要性的主要以学术界和中央有关部门为主，许多人并没有真正认识到它的迫切性，更不知道保护耕地同计划生育、环境保护一样是我国的基本国策。论文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部门的领导干部将发展城市经济和保护耕地对立起来，缺乏保护意识。另外，我国的耕地还承担着社会保障功能，对农民来说，失去耕地，就意味着失去一切，在我国还不能将失去耕地的农民很好安置的情况下，现在的征地补偿不足以让农民安身立命，社会成本很高。考虑耕地的这许多功能，将包括生态服务功能、社会保障功能和它的产出价值都算在征地成本中去，提高征地的经济成本，从而保护耕地。
（二）深层次原因：
（1）我国国土资源管理的法律、法规还不够完善。与新《土地管理法》相配套的各种单行法律还欠缺或不够翔实完善，使全国土地管理工作缺乏很好的法律依据，对各级领导部门、单位和个人的约束力不够，不能很好指导操作。如根据我国《土地管理法》的规定，农用土地所有权的主体是集体经济组织，既可以是村农业集体经济组织，也可以是村民委员会，还可以是乡镇农民集体等等，这种土地所有权产权界定不明晰，产权主体模糊的直接后果，会造成土地保护、监督上的乏力，集体对耕地保护非不为，而是不能为，无权为；如仍缺乏土地征用方面的专项法律、法规，致使征地权力的滥用并以低廉的价格征用农用土地用于非农建设，导致耕地大量损失。（2）地方政府的政绩观念。现在衡量政府官员政绩的标准是经济增长、城市扩张，而不是从可持续发展的标准来衡量，政府官员的耕地保护的积极性难以提高。 三、关于我国土地资源可持续利用的法律思考
我国对耕地进行保护的主要法律有《环境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《耕地占用税暂行条例》等。这些法律法规更多是从经济利用、土地管理、土地利用、土地规划及土地的权属问题进行规定。但对具体实施则比较笼统。如新修改的《土地管理法》中对耕地保护的一些特殊制度如基本农田保护制度、土地用途管制与审批、节约用地与耕地、土地整理与开发生产区相结合制度等，只规定了制度而对具体的实施没有应对措施，这在很大程度上形同虚设，因此要进一步制定和完善与《中华人民共和国土地管理法》相配套的各种单行法律，如土地管理部门的职责、权利、土地利用规划、土地登记、土地征用、耕地保护、土地保护、土地租税、土地监察等方面的法律法规，并且这些配套法律应目的明确，针对性强，条目内容详细，便于实际操作。一旦这些土地法律法规颁布实施就应作为全国土地管理工作的依据，成为约束全国各级领导部门、单位和个人的统一法律、法规。同时要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》为核心的市场经济下的土地法律体系。
四、完善耕地资源可持续利用的法律制度
（一）完善土地征用制度
我国是一个人均耕地资源十分紧张的国家，当前，我国的经济又处于高速发展阶段，经济的发展必然导致城市数量的增加和城市规模的不断扩大对土地的需求不断增加。征用土地是土地管理的一个经常性工作，尽管《土地管理法》对我国的土地征用制度进行了进一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、补偿标准、征地程序等方面还有待于进一步界定、补充和完善。论文格式。因此，征用制度完善的主要内容之一就是以农地基准地价为基础测算征地补偿，提高征地补偿安置费用标准，调整征地过程中政府、用地单位和农村集体组织和农民利益分配关系，加上规划、计划等行政管理措施，有利于建立保护耕地，高效利用土地的制约机制。
（二）完善土地整理制度
在有利于生态环境优化的前提下，土地整理力争数量的增加和质量的提高并重，保证补充的耕地质量不下降并有较大幅度的提高，使耕地总量的动态平衡不仅仅是数量的平衡，而是数量和质量的双平衡，首先，国家有关部门应能制定出相应得可操作的土地整理质量标准，使土地整理质量的提高有章可循；其次，应对整理增加的耕地进行地力鉴定，凡是对整理对象的土地其适宜性评价不宜用耕地的土地，政府部门不应投资对其进行整理；凡是通过土地整理用作补充耕地的地力或耕地的总生产能力与已占用的耕地不相对等的，政府部门在验收时坚决不予验收合格。
（三）污染综合防治制度
污染综合防治制度强调队土壤的综合治理与保护，这实质上是一项严格的许可准入制度，要求利用先进的污染防治技术，洁净的原材料和有效的污染防治手段，同时对生产者的生产实行严格的许可证制度，对耕地保护最大的一块是农村土壤的污染防治和保护，这要求对耕地生产者实施严格的管制，特别是对农药化肥的生产者进行控制，鼓励支持企业提高技术，生产无害得制品，鼓励农村发展生态农业，因此加强“三废治理”，提高农业科学技术，防止农田污染是实现耕地可持续利用必不可少的措施（四）建立检查考核制度
加强中央和省级政府土地管理职能，强化土地的集中统一管理，特别要加强各级土地利用规划管理的职能，树立规划的权威性，省级土地管理部门每年要将本地区实现耕地总量，动态平衡的情况向国务院土地行政管理部门报告，要实行耕地总量动态平衡的领导责任制，把完成耕地保护和节地挖掘指标的情况作为考核政府工作和干部政绩的主要内容之一。
参考文献：
[1]郝晓辉，《中西部地区可持续发展研究》，经济管理出版社，00年，174页
[2]叶枕，《完善土地管理法律制度，走城市化与耕地保护并重之路》，载民主法制综合网
[3]钟京涛，《我国土地立法评价》，载于《国土资源管理与科技》，03-07-05
[4]戈华清，《西部地区土壤保护法律制度分析》，2002年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集
《土地管理法》颁布实施以来，及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。”
是我国实施可持续发展战略的重要步骤。可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发展”明确地把“促进社会经济可持续发展”作为立法的指导思想，成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短缺，实施土地可持续利用的重要保证。符合我国市场经济发展的客观要求。因此，我国把促进社会经济可持续发展，作为土地资源立法的指导思想，符合社会主义市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。
一、加强土地利用总体规划管理，切实保障有限的土地资源的开发利用和社会经济的协调发展
土地利用总体规划是指县级以上人民政府为贯彻执行国家土地利用政策，并根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的自然、社会经济条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。《土地管理法》实施土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成及其编制程序作了明确的规定。
1、土地利用总体规划编制的依据和原则。《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
2、土地利用总体规划编制的内容
土地利用总体规划按不同层级政府的职能不同，地域空间尺度不同，各级政府负责编制和实施本级土地利用总体规划的任务和内容也不尽相同。总的来看，国家、省、市、县、乡 五 级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观，进而向微观转变。 国家和省级土地利用总体规划属于高层次的政策性规划，主要起宏观调控作用；地区（市）级规划是由由省级规划向县级规划过渡的中间层次，其中，市域土地利用总体规划仍属于政策性规划的范畴，中心城区土地利用总体规划则属于管理型规划；县级土地利用总体规划属于管理型规划，是土地利用管理的重要依据，也是保证省级和全国土地利用总体规划实现的关键。 根据地级规划所规定的土地利用方向、重点基础设施的布局，结合本县的土地资源特点，确定县内的土地利用方向、各类用地的规模和布局，重点确定耕地、土地开发整理和城镇建设用地控制指标和布局，并把指标分解到乡；进行土地利用分区，编制各分区用途管制规则；制定实施规划的措施。
3、土地利用总体规划编制的程序
土地利用总体规划工作一般可分为准备、编制、审批三个阶段。即组织与技术准备阶段、编制规划阶段、规划审批和公布实施阶段 。
为了确保土地利用总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为社会经济持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配置，国家对土地利用总体规划中的建设用地实行总量控制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
二、实行土地用途管制制度，强化耕地保护措施，保障土地资源合理的开发利用
实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”这是根据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国情而确立的法律原则。我国过去土地管理法虽然也规定各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。《土地管理法》将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地，并明确界定其法律概念。根据《土地管理法》规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇人民政府编制土地利用总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。
耕地保护是《土地管理法》的重点。耕地保护的实质在于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以有效地提高和改善土地的自然经济条件，促进土地对社会经济可持续发展的支撑作用。当前，我国土地利用的结构和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降，耕地承载力已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损毁和质量下降问题突出。因此，切实保护耕地已成为当务之急。《土地管理法》确立了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”的法律原则，并明确规定耕地的特殊保护等相应的措施。
1、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。因此，现金补偿不得以现金替代应开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令其在规定期限内组织开恳与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。
2、国家实行基本农田保护制度。依照《土地管理法》， 下列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者省级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定划入基本农田保护区的其它耕地。国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用，也必须由国务院批准禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。 已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
4、加强未利用地管理，防止水土流失。 水土流失是我国土地资源保护所面临的一个严重问题。水土流失不仅直接减少现有的土壤面积，而且还能使土地地质退化，土地生产能力衰退。因此，新《土地管理法》在对耕地特殊保护的同时，对未利用地的开发也作了相应的规范。从总体上看，国家鼓励单位或个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；开发未利用的土地如果适宜农用地的，应当优先开发成农用地。但是，开恳未利用地必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划的可开恳耕地，禁止围湖造田和侵占江潭滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开恳，围垦的土地，要有计划、有步聚地退耕还林、还湖、还牧。
三、建立土地监督、检查制度，强化土地利用管理
土地监督检查制度是指县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为以及土地利用状况、效果的检查、监测和验证等一系列经济、技术和法律措施的总称。其主要内容包括：（1 ）建设用地总量和耕地保有量的监督检查，确保耕地保有量不减少；（2 ）土地用途的监督检查，严格限制农用地转为建设用地和耕地转为非耕地，保证国家土地用途管理制度的顺利实施；（3 ）土地利用总体规划的编制和执行情况的监督检查，坚决制止、查处弄虚作假、移花接木等行为；（4）占用耕地补偿和开恳情况的监督检查，保证“占多少， 垦多少”原则得以实现；（5）土地利用状况及其效果的监督检查， 加强对造成土地沙化、盐渍化、土地污染，以及闲置、抛荒耕地等违法行为的查处；（6）土地权属的监督检查等。
四、为适应新形势的发展需要，进一步完善土地管理制度。
土地制度改革是解决当前土地资源利用不当与保护不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地产权制度、征用制度、储备制度、收益分配制度和失地农民社会保障制度改革。土地征用实质是土地产权及其收益的重新配置，土地制度改革的核心问题是土地产权制度改革。产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。当前土地征用范围过宽、补偿过低、失地农民安置不当已经成为较大的社会不安定因素，严重影响未来公益性用地的供给，土地利用的社会效益大大降低。以稳定土地市场为目标的城市土地储备制度行为异化，经营性用地储备比例过高，片面追求土地收益最大化，基础设施等用地供给不足；同时，土地储备规模不适，制度运作风险与资金负担过大。只对当期地方政府负责的土地收益分配制度刺激了低地价、零地价等恶性竞争行为，导致建设用地供给失控，土地资源严重浪费。因此，必须加快土地制度改革，明晰土地产权边界，规范政府土地行为，保障一般经济主体与未来政府的合法土地权益，为土地资源高效利用与合理保护奠定结实的制度基础。
土地资源的高效利用和保护还有赖于政府的宏观调控。我国土地市场的发展现状决定了要求政府必须执行产权界定，完善市场交易规则，建立土地收益分配体制，培育市场竞争主体，完善土地市场体系等职能，促进土地资源流动和优化配置。同时，由于市场无法对土地资源，尤其是耕地、林地和草地等资源所发挥的生态和环境功能进行全面评价，无法自动内部化土地利用中的外部成本，必须建立有效的公共政策体系，以消除外部性、弥补市场缺陷。由于分割的地方土地市场难以控制土地出让中的恶性竞争行为，需要由省政府统一实施适用于不同区域、不同产业（尤其是工业）的用地门槛制度，为建立区域统一土地市场奠定基础。同时，改变当前工业用地过于分散、土地浪费与污染严重的局面也需要政府通过规划优化工业用地布局，加强用地与治污管理。完善政府土地宏观调控机制，是实现土地资源市场化配置的必要辅助，也是土地保护得以实现的基本要求。
1.建立科学有效的保护机制，切实保护耕地资源
未来一段时间内，耕地保护政策体系面临着巨大的考验，审时度势地调整现有耕地保护思路，建立科学的耕地保护机制是实现快速经济发展阶段耕地资源保护的重要举措。
2.建立健全土地市场机制，高效配置土地资源
数量庞大的建设用地能否用好，是耕地保护目标与经济发展目标能否同时实现的重要基础。我国20多年的市场经济改革经验表明，市场及价格是实现资源高效利用的最重要的工具。进一步建立健全土地市场，全面提升土地利用效率，是缓解我国土地资源稀缺的重要举措。
2007年中国法制建设的进展，成绩卓著。
――3月， 旨在平等保护公私财产的《物权法》在全国人代会上通过；4月，对打造“阳光政府”有着关键作用的《政府信息公开条例》正式颁布；6月，旨在加强劳工保护的《劳动合同法》出台；8月，有“经济宪法”之称的《反垄断法》出台。此外，还有《企业所得税法》《突发事件应对法》等一系列重要法律，在2007年获得通过。《国有资产法》《社会保险法》等也在2007年首次提交立法机关审议。
――最高法院正式收回死刑复核权，以此为发端，全面推动了刑事司法体制的改革，包括死刑案件二审开庭制度，讯问当事人录音录像制度等逐步建立完善。
――国家预防腐败局挂牌成立，最高法和最高检联合《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，对打击、预防腐败犯罪起着积极影响。
不过，以上成就主要还是“法制”（rule by law）的进步，距离“法治”（rule of law）还有不小的差距。
2007年3月，也就在《物权法》出台一周之后，重庆“钉子户”事件成为舆论关注的焦点，很多人将其视为《物权法》出台后面对的第一次重大考验。
在具体事件中，“钉子户”当事人和重庆拆迁部门各执一词，一方认为自己是为了公共利益进行旧城改造，拆迁有理；另一方则认为对方是商业开发，不属于公共利益。由于《物权法》对“公共利益”一词没有界定，很多人便认为该案件是一个法律盲区，并呼吁应该制定《物权法》实施细则或者颁布司法解释，来解决此现实问题。
其实，尽管《物权法》没有界定“公共利益”一词，但根据2004年最新修订的《土地管理法》第58条的规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……”从这些法律规定可以看出，尽管《土地管理法》也没有界定何为“公共利益”，但至少已用排除法，将“旧城区改建”划在了公共利益的范围之外。但几乎所有的讨论，甚至很多权威学者的发言，都只意识到《物权法》的疏漏并试图加以注解，而忽略了《土地管理法》的实在规定。
从《土地管理法》修订到《物权法》出台，不过才短短三年。当年对“公共利益”界定的激烈争论几乎已被人淡忘，法律一经出台便成为束之高阁的摆设。事实上，《物权法》的命运也不比《土地管理法》好多少。《物权法》明确规定不动产实施统一登记，但该法实施后，建设部和国土资源部依然分别制定房屋和土地的登记办法。
2003年出台的《行政许可法》，曾经被视为中国打造“法治政府”的扛鼎之作，其实施后，诸多行政机关名义上不再任意“许可”，对企业、项目不搞审批，但要求“备案”、要求“申报”――一个简单的文字游戏就绕过了《行政许可法》。至今不过短短四年，《行政许可法》曾经被寄予的厚望几乎无人再提。
与其说中国缺少法律，不如说缺乏法律的执行。中国许多法律缺乏内在的威严，因此，几乎每届政府平均五年左右就得新制定或至少修订法律。如2007年《劳动合同法》出台，人们对其备加关切，却很少记起，相关的立法精神、原则，甚至一些具体规定，早在1994年的《劳动法》中已有记载。
2007年发生了一件不为国人关注的事件。美国律师协会（ABA）联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织，发起了“世界正义工程”（the World Justice Project），试图建立一个全球统一的规范，以衡量一个国家遵循法治的程度。
该衡量指标被称为“法治指数”（The Rule of Law Index）。按照“世界正义工程”准备的法治指数初稿，衡量一国的法治，大约有14种主要指标，分为三大部分：第一部分是，即执政权力受到约束；第二部分是立法，包括代议制立法机关立法和行政机构立法；第三部分则偏重于执法，包括对法律法规的执行和管理。“法治指数”特别强调，衡量一个国家遵循法律的程度，不能只着眼于法律法规条文，还应关注实际的执行情况。
对照“法治指数”的标准，中国目前在立法上基本达标，但和执法方面就明显存在差距。当然，“法治”很难用一个标准来界定，但作为一种参考指标，中国确实应该反思自己。
展望2008年，中国如果要真正在法治方面取得长足进步，最值得期待的是两个变革――一个是违宪审查制度的建立；另一个是司法体制改革的深化，尤其是司法独立的真正确立。前者是构建体系的必要条件，后者则是法治有效运行的根本保障。
当然，考虑到中国现实国情，在政治体制改革尚未到位的前提下，很难指望这两个制度在2008年，甚至未来几年内一蹴而就。但法治的实现本身就是一个需要长期努力的过程，作为一个方向，全面落实宪法，真正实现司法独立，应该是理论界研究、实务界探索、舆论上关注的重中之重。
可以预见，在2008年，中国的法治化进程，主要还将通过以行政为主导的、自上而下的政府自我束权来获得突破，即推进依法行政，仍将是中国2008年乃至未来几年内最主要、也是最可行的法治化路径。
关键词：农村集资房；小产权房；产权登记
中图分类号：F235 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-000-02
1992年至1996年房地产开发热期间，广州市农村城市化过程中，经济利益驱动及政府审批监管不规范致使大量农村集资房涌现，市政府曾于1997年出台《关于处理广州市农村集资房问题的决定》（穗府〔1997〕48号，下文简称《决定》），同意农村集资房完善用地审批和规划报建手续后，办理房地产权证。但由于1999年新修订《土地管理法》施行，集体建设用地的审批权限和利用主体发生重大调整，《决定》在解决少量农村集资房办证问题后，补办手续工作基本处于停滞状态。大量农村集资房已经成为居住成熟、人口密集的社区，但是由于产权不清，难以管理，此类历史发展特定时期衍生的问题亟待解决。
一、集资房作为历史遗留问题的成因分析
集资房作为历史遗留问题，除了上世纪90年代房地产开发初期市场供需、利润驱动等经济因素外，法律政策变化较大、政府监管缺位是其重要成因。
（一）法律政策因素
我国虽然是二元制土地管理制度，但早期法律及有关政策允许非村民购买农村房屋，且非村民利用集体土地建房用地审批手续简便：
第一，1987年1月1日至1998年12月31日期间施行的原《土地管理法》①规定用地经县级政府批准后非村民可以使用集体建设用地。
第二，按照原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（〔1989〕国土[籍]字第73号）规定②，非村民可以购买集体土地上的房屋，且房屋售出后无需办理报批手续土地即属国有。
第三，1987年1月1日至2000年1月8日期间施行的《广东省土地管理实施办法》③规定非村民经村集体同意可以使用集体土地作住宅用地，且不涉及占用耕地的需镇政府批准。
因此，土地管理的法律政策逐步趋紧，加之城市规划的调整、早期村镇规划不完善，导致集资房萌生于特定历史时期，且存续至今也难以按现行规定完善手续。
（二）管理体制因素
早期集资房开发建设虽然未办理或未完全按照有关规定办理用地、规划等审批手续，但是由于此类开发建设不仅会给所在村集体带来经济效益，当地镇带也能获取一定收益。因此，村集体在自行开发或“供地”给其他单位进行开发建设时往往经过当地镇政府的同意或默许，部分项目甚至持有镇政府核发的宅基地证或给购房小业主办理宅基地证充当产权凭证。而早期政府部门在违法用地、违章建设的监管力度不够，甚至放任不管，在一定程度上消极助长了集资房在几年之间迅速扩张。
二、历史遗留集资房与“小产权房”的区别
长期以来，国家及地方一直未对集资房、小产权房的概念予以明确界定④。集资房、小产权房等都是伴随着市场经济发展出现的产物，将农村集资房从广义的小产权房范围中剥离，有利于甄别对待、分类解决。鉴于我国的土地、建设的管理也处于逐步完善的阶段，因此笔者建议应当以重要法律、政策施行的标志性时间节点，划分为历史遗留集资房、其他农村集资房和小产权房等三大类。
（一）历史遗留集资房
为与《决定》衔接，且便于适用1997年4月1日前无须提交规划验收合格证的有关政策，笔者建议将区分历史遗留集资房和小产权房的时间节点定在1996年12月31日前，未放宽至1998年12月31日新修订的《土地管理法》施行前。因此，历史遗留集资房的范畴应当限定为1996年12月31日前已建成或已按《决定》进行认定，未办或未办结用地、规划等行政许可手续，由村集体单独或联合其他单位自行开发建设，面向非本村集体经济组织成员的群体性小业主，以集资、销售、拆迁补偿安置或其他有偿方式进行房地产交易，主要用途为居民住宅⑤的房屋。
（二）其他农村集资房
1997年7月1日至2007年6月30日前在集体土地上未办或未办结用地、规划等行政许可手续，自行开发建设并销售的、主要用途为居民住宅的房屋。
（三）小产权房
通常所称的“小产权房”并非一个严谨的法律概念，没有准确的范畴，一般是指在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。1999年起施行的新修订的《土地管理法》修改了原1986年《土地管理法》第四十一条城镇非农业户口居民建住宅经批准可以使用集体建设用地的有关规定。1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。但是，长期以来，我国的法律法规及有关政策并未使用“小产权房”，直到2007年12月下发的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）要求“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”，第一次在公开的正式文件中采用“小产权房”这一概念，但并未予以界定。因此，兼顾与土地执法相衔接，建议将2007年后的此类房屋归入小产权房，即小产权房是指2007年6月30日以后在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。
三、解决历史遗留集资房办证问题的积极效益
（一）集资房问题是事关保障民生、维护社会稳定的热点难点问题。广州市集资房产生近20年，按《决定》颁布时期的初步统计，此类房屋建筑面积约为900万平方米，完善手续的约30万平方米，尚有800多万平方米久拖难决，涉及小业主近10万户，已形成另一种规模性、群体性的“办证难”。
（二）解决集资房问题有利于加强查处“两违”，节约集约用地，合理分配保障性住房资源。集资房产权不明晰，影响违法用地、违法建设的认定和查处。大多数集资房已逐步沦为城乡土地的边缘化产物，土地资源利用效率低下，区域发展陷入恶性循环。集资房业主多为本市中低收入人群⑥，产权不清晰，不利于广州市保障性住房资源的分配和后续监管。
（三）“三旧”改造为破解历史遗留集资房问题提供了良好契机和借鉴模式。不仅改造本身可以消化、解决一部分集资房项目，而且省、市“三旧”改造政策的创新思路为破解历史难题、统筹城乡发展提供了有利契机。
四、解决历史遗留集资房产权登记难题的对策建议
在坚持尊重历史、分类处理、稳妥推进、风险可控、以人为本、宽严相济的原则下，充分借鉴“三旧”改造的创新思路，建议根据前述分类，按以下方式处理：
（一）历史遗留集资房
按照前述划分方式，就广州市现有广义上的集资房项目来看，历史遗留集资房所占比例最大⑦。对此类房屋，鉴于法律政策更迭、政府管理缺位是其重要成因之一，应充分尊重历史、实事求是，只要其符合土地利用规划、城市总体规划，就应当最大化地保护购房小业主的权益。
1.用地符合现行土地利用规划、界址清晰、权属无争议的，可以确认为国有建设用地：①项目用地未办理集体土地所有权登记的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；②项目用地已办理集体土地所有权登记的，村集体如配合同意申请所有权更正登记的，依申请办理所有权更正登记，更正后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；村集体如不愿配合的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有。
2.确认为国有建设用地后，纳入广州市政府办公厅《转发市国土房管局关于解决广州市历史遗留的办理房地产证问题若干意见的通知》（穗府办〔2010〕67号，下称67号文）的适用范围，办理房地产登记。
（二）其他农村集资房
1.已办理部分用地、规划审批手续的，符合现行土地利用规划和城市总体规划的，用地界址清晰、权属无争议，参照历史遗留的集资房完善用地手续、确认国有建设用地及办理房地产权登记。未办理用地审批的部分，按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。
2.未办理过任何用地、规划审批手续的，①属广州市138条城中村范围的，可按城中村转制的规定将集体土地转为国有土地，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。②城中村的村集体不愿配合办理转制手续或不属广州市138条城中村范围的，应当补办征地报批手续，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。③转为国有建设用地后纳入67号文适用范围，办理房地产登记。
（三）小产权房
小产权房属严肃查处、严厉打击的对象，应当依法按照广州市违法用地、违章建筑查处的有关规定办理。
（四）产权登记中的具体操作问题
1.税费缴交问题。历史遗留的集资房补办手续办理产权登记前，购房小业主应当按缴纳土地出让金、房屋测绘费、登记费、房地产交易手续费及契税；其他集资房参照办理，如涉及罚款或补办征收手续时应当由购房小业主缴纳的，须在办理产权登记前一并缴清。
2.限制转移的产权注记。为体现市场的公平性，凡通过补办手续办理产权登记的集资房，登记部门应当在登记簿及房地产权证上注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。如同一项目存在同等情况下，部分小业主在2000年以前已凭相同用地、报建材料领取了无注记的国有土地房地产权证的情况，则剩余小业主领取房地产权证时不再注记。
3.惩戒性费用。为体现与此前按照《决定》补办全部手续后办理产权登记的集资房⑧的区别，按上述建议补办手续的集资房项目今后在房地产二级市场交易时，出售人应当承担更高的费用，建议按照房屋交易价的7%补交土地出让金，并按照二手房交易的收费项目和标准缴纳相关税费。
4.已领取集体土地房产证的处理。凡属历史遗留集资房项目及其他项目已领取集体土地房产证的小业主，在本项目完善手续后可以补交土地出让金、房地产交易手续费及契税后可以申请换领国有土地房地产证，并注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。
5.普查及产权信息备案。建议明年上半年由市政府牵头发动镇街对历史遗留集资房及其他集资房项目进行一次全面普查，制作楼盘表，备案全部小业主身份信息以便今后分配保障性住房资源时核对有关信息。
6.与保障性住房的衔接。一是凡属可以按上述建议补办手续的项目，原购房小业主无法承担有关税费的，经核实符合经济适用房或限价房申购条件的，办理产权登记时可以按经济适用房或限价房的有关条件暂时免交全部或部分税费，经市住房保障办的书面确认后，登记部门在登记簿及房地产权证上并注记“经济适用房”或“限价房”。二是凡已烂尾未实际建成或已建成但未入住的集资房项目，可依法纳入保障性住房储备。
注释：
①该法第四十一条规定，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级市人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”
②该意见第六条第二款规定，“城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有”，该《若干意见》于1995年5月1日起废止，其后施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土[籍]字第26号）已删除上述规定。
③该法第二十条规定，“农村居民、回乡落户的干部、职工、军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅用地，应向乡（镇）、村农民集体经济组织提出申请，经同意后，上报审批。使用原有宅基地的、村内空闲地的，由乡（镇）人民政府批准，办理用地手续；使用耕地的，经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准，并由县（市）人民政府国土管理部门办理用地手续。”第二十一条第一款规定，“乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要适用耕地的，必须从严控制。”
④广州市对外的新闻通稿中一般对“小产权房”与集资房概念作如下表述：“‘小产权房’一般是指村集体组织或开发商在农村集体土地上未经用地、规划行政许可自行组织建设、自行销售的房屋，仅仅有乡镇政府或村委会的盖章以证明其权属，或直接由建设单位与购买人签订契约销售，未合法获得政府房管部门核发的《房地产权证》，故称为小产权房。在广州市也存在类似‘小产权房’，被称之为‘集资房’或‘农村集资房’。”
⑤商业及工业性质的集体土地房屋可以通过集体建设用地使用权流转办理合法产权。
⑥根据广州市某区的抽样调查结果显示，逾九成小业主购买集资房的目的是自住；业主中本市居民约占三分之一、本村村民及外来务工人员约占三分之一、外省务工人员及其他类型业主约占三分之一；集资房购买者年均家庭总收入4万元以下的占了近七成。
⑦根据广州市某区抽样统计数据，属1996年12月31日前建成的历史遗留集资房项目占其总量的95.8%；1997年1月1日至1998年12月31日新《土地管理法》施行前建成的项目占总量的2.8%；1999年1月1日至2007年6月30日期间建成的项目所占比例为1.4%；2007年6月30日后无类似项目。
今年以来，在县局和镇委、政府的领导下，根据县局对每月的工作安排和今年工作责任目标全面开展了工作，按时完成了各项工作任务，取得了较好的成绩，具体汇报如下：
一、强化责任，提高认识
为了明确工作任务，提高领导干部和职工的工作责任心，根据本所人员结构、**镇土地利用情况和县局下达的经济任务指标，有机的进行了人员分组，合理安排了各项工作任务，分配了经济任务，并签订了工作责任合同书。
二、建立健全各项规章制度
为了文明执法、规范干部职工的行政行为，建立一支高素质的国土资源管理队伍，建立健全了工作责任制度、学习制度、考勤制度等六项制度，并彩印成刊予以上墙公布，使全体干部职工行为有准则、工作有标准、服务有要求。健全了用制度管理，约束个人行为的管理机制，避免了人为操作，做到了公开、公平、公正。
三、实施机构改革，确定人员编制
根据县委县政府和县局关于乡镇事业单位改革人员分流的意见及配套改革实施方案，在县局专班人员督导下，按程序按时间要求组织了民主推荐、综合考试，按从高分到低分择优录用的原则，确定了*名定编人员，*名返聘人员。改革中有*名主动分流领取生活费，*名买断，顺利完成了机构改革。
四、各项工作责任落实
1、严格落实耕地保护制度。为了认真贯彻落实国务院《决定》精神，严格执行“五不准”规定,进一步深化基本农田保护工作，在年初与各村签订了2008年基本农田保护责任书，制定了全年基本农田保护工作方案，定期坚持对基本农田利用情况进行巡查，确保本行政区域内耕地保有量不减少。
2、大力推进土地集约节约化利用
为大力开发土地市场，摸清家底，掌握土地动向，我们对闲置土地单位进行了跟踪调查，根据各宗地的实际情况拟对中国人民银行**支行、**县第二看守所、**劳动预制厂等几个单位实施收购。现正在做土地收购的前期准备工作。
3、积极配合确保更新调查顺利开展
4月中旬，县局确定在**镇开展土地利用更新调查试点工作，为了工作的顺利开展，发扬了主人翁精神，事事处处考虑周到，从培训教室，下乡联系解决交通，租车到进餐和住宿都进行了一一安排，为作业人员提供了最大的方便，为县局工作专班提供了工作场所。目前，土地利用更新调查工作正在按计划进行。
4、深入广泛的做好“六.二五”宣传。
今年正直《土地管理法》颁布“双二十周年”县局进行了大型的庆典活动，我所在机构改革刚刚结束，时间紧的情况下于6月25日组织全所在职职工上街头举办法律咨询台，发土地宣传资料2000余份，为数10人解答了法律有关知识。在农村刷写了160条固定标语，在城镇拉过街横幅5条。
5、深化矿产资源管理。镇砖瓦厂是本镇唯一的采矿单位，为了加强矿产资源管理，对镇砖瓦厂的采矿权、采矿范围、采矿量进行了复核，并落实了矿产资源管理费。
五、强化财务管理，抓“两费”征收工作
为了加强财务管理，促进开源节流，常年坚持财务收支每月一公示，做到公开透明，为了节约开支，控制乱支现象，充分发挥民主理财小组的监督作用，民主理财小组组长直接参与财务管理，凡用现金支票到银行取款，必须经民主理财小组组长盖章才能支取。
今年县局下达经济任务纯收益**万元，通过全体干部职工的半年努力共完成经济任务**万元，占全年任务的58.8%实现了时间过半任务过半阶段目标。年初县局下达支出计划**万元，实际上半年已支出**万元,占计划****。
下半年工作安排
我们将在下半年重点作好以下几项工作：
1、为实施土地利用总体规划，适度开发土地后备资源，在县土地整理中心的指导下，完成**镇**村土地整理项目；加大土地开发整理力度，配合完成政府责任性开垦项目实施工作，开垦增加耕地**公顷。
3、加大土地有偿使用费征收力度，使有偿使用费按计划完成任务，并作到按比例增长。
4、做好2008年以来非农业建设用地的清查，重点对越权审批、违法用地及侵占征地补偿费的情况进行查处。
5、继续加强《土地管理法》宣传力度，使《土地管理法》深入到千家万户，使土地使用者能自觉遵守土地法规，形成用地单位或个人主动上门办理用地手续的新风尚。
随我国市场经济的高速发展，城市化进程的日益加快，用地使用权人私自变更土地用途的现象时有发生，并且得不到有效的遏制，同时腐败逐渐在国土系统漫延。如何防控改变土地用途、不造成国有资产流失，就成了当前一项重要的任务之一，同时也是为了维护和保护我国经济的发展和稳定。
一、什么叫“擅自更改土地用途”
《土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制，通过编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定：“土地使用者需要改变土地全用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部分和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让全同，调整土地使用权出让金，并办理登记”。土地开发商在拿地块时就已经确定了土地用途，并且要求开发者必须按其确定的用途进行开发。凡未经批准实际用途与土地出让合同中规定的用途不一致的，都应认定为擅自改变用途。
二、擅自更改土地用途带来的危害
1、它干扰破坏了土地利用总体规划和正常的土地市场管理秩序。《土地管理法》明确规定改变土地用途必须经过严格的批准程序，然而一些单位和个人为满足自己的私利，或未经批准、擅自改变土地用途，或利用法律漏洞，一味追求土地的经济效益，严重破坏了土地利用总体规划和正常的土地管理秩序。
2、它造成了国有土地资产的流失。国土资源部2002年7月1日颁布实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权》明确规定，各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，但还是有些人会利用各种手段从政府手中以协议出让的方式获得廉价的工业用地，然后再通过各种关系和手段把工业用地改变为利润高的经营性用地，适当的被交不同用地的差价，逃避经营性土地必须以招标、拍卖或挂牌方式出让的规定，从而达到赚取暴利，造成国有资产大量的流失。
3、它给权力腐败提供了空间和机会。一些官员为了获取得私利，不惜牺牲国家利益，与一些开发商勾结起来，把本应该以招标、拍卖、或挂牌方式的土地变为以协议方式低价出让，利用各种关系和人情设法改变土地用途，这严重的损害了国家利益和党政干部形象。
4、它可能潜藏着对土地利用的短期性和掠夺性,为土地的可持续性利用种下隐患。
三、防控私自更改土地用途的建议
1、应明确对土地用途变更进行审批的部门为土地规划部门,凡是要求变更土地用途的由土地管理部门作为申请人统一将申请提交规划部门,以确保规划部门在不考虑土地用途变更的实际受益人的情况下,单纯地从规划技术角度去判断土地用途是否适宜变更。经规划部门审批，可以变更的土地，再根据新用途的性质（是否为划拨类型），或走市场程序（按新用途重新评估），由国土部门统一招标拍卖或挂牌出让，或由国土部门与原土地使用者签订协议。通过透明化的处置方式有利于新用途下的土地能够注射真正有能力有诚意去发展它的市场主体，杜绝土地“炒卖现象”，更大程度的实现“物尽其用”。
2、经规划部门同意变更的土地,根据新用途的性质采取不同的变更方式:改变为划拨用地的,由国土部门与原土地使用者签订协议;改变为其他用地的,由国土部门统一以招标、拍卖、挂牌方式重新出让。通过制定一些管理办法、操作细则，逐步把所有的变更土地用途引入到法律和程序上来，即实现了公平、公正、公开，同时也杜绝了暗箱操作的可能性。
3、提高违法成本，保护合法用地者。土地使用权人擅自改变土地用途的主要目的是为了获取土地改变用途后的增值收益。那么我们就应该按照法律赋予的“政府土地主管部门收回土地及合同解除”的权力，不管是出于公平原则还是基于制止擅自变更土地用途的行为考虑，都不应出现违法改变土地用途的好处大于合法改变土地用途的好处，应让其负出更为惨重的代价。
4、土地所有者和使用者在土地利用问题上均追求自身利益的最大化,从而可能产生利益上的冲突,可通过土地用途变更管制以平衡个人利益与国家利益,协调两者之间的矛盾,以实现社会综合利益的最大化，维护市场的正常秩序,促进经济的有序发展,
5、完善擅自变更土地用途的责任制度，并且为每个土地使用者记录一个信用记录。针对原规定的僵硬性,对于擅改土地用途可规定酌情处理:如果土地用途改变后所建筑物不符合城市建设总体规划的要求,应坚决拆除,损失由擅改用途方自付;如果符合城市总体规划的,可以在保留所建物业的情况下,由受让方按照土地新用途的市场价补交出让金,同时处以相应的罚款，但是处罚不能走形式或过场，必须是比合法变更土地用途所用的成本要高，而且为每个违法变更土地用途人记录信用，对有不良信用记录者，在办理相着手续和取地时给予一定的限制。
6、完善变更土地用途的监督制度。
关键词：集体土地；集体土地流转；相关问题；探讨
当前市场经济条件下，土地资源作为一种“特殊商品”，必然要受到市场经济机制的调节，如国有土地使用权以有偿使用的方式进入市场后，在社会经济活动中发挥了巨大的作用。但作为与国有土地使用权并存的农村集体土地使用权，在流转过程中一直处于比较尴尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何进入市场流转，如何在流转过程中充分体现其市场价值以及维护好农民集体利益是当前需要从法律上、政策上和制度上加以研究、探讨的问题。
一、我国集体土地流转的现状
我国现行的国有与集体“两种产权”制度形成了两个分割的土地市场。现行《土地管理法》明确规定禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。但早在20世纪80年代，我国经济发达地区就普遍以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地，集体建设用地的隐形市场实际上早就客观存在。[1]现在随着全国城市化进程地不断加快，城市郊区、县城、中心集镇，大量的集体土地进入市场已成为不争的事实。但这些现象与现行集体建设用地管理制度存在矛盾，诸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解决。对于该问题如何解决，2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对集体建设用地使用权的相关问题进行了规定。该《办法》在全国第一次对集体建设用地的流转范围、用途、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作出了具体明确的规定。[2]但在全国范围内适用的法律法规至今仍未出台，使得该类问题仍然无法解决，农村集体土地的流转一直处于比较尴尬的地位。
二、集体土地流转存在的问题
（一）集体土地所有权的归属不明
在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并不明晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，集体到底指的是哪一级组织，法律规定中却没有予以明确的指出。《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有。《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村民合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。在《农业法》中则被界定为乡（镇）、村两级所有。即使在最晚颁布的《土地管理法》中，这个问题也没有得到彻底的明确，而只是规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。
（二）法律对农村集体土地流转的规定严重滞后
对于集体土地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关的法律，是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。该法第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地，无论耕地还是集体建设用地，都必须通过征收转为国有后才能出让。这意味着，农民实际上并没有对集体土地的处分权，当然也就没有土地财产权，所以无法获得土地出让的收益。该法第43条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这些法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是说，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。[3]而现实中，大量集体土地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用的情况比比皆是。尤其是近几年来，各地通过集体土地流转用于工业园区建设和城镇建设，已成为当地经济发展和城市建设的重要组成部分，经济发展和用地矛盾十分突出。
（三）当前我国的农地征用制度不合理
国家为了公共利益需要，采用行政手段强制征收集体土地，并给予一定经济补偿。从行政法的角度而言，在土地征用这一过程中，国家行使的征用权并非私法意义上的权利，而是公法意义上的权力，是依据国家或行政管理权行使的。[4]在市场经济的今天，有些地方政府常利用法律对“公共利益”无严格界定这一漏洞，动辄以公共利益为借口，大包大揽本应由社会或市场主体（包括国有企业）来完成的事业，利用自己手中的公权力，随意低价征用农地然后高价出让从中牟取暴利，甚至中饱私囊，而失地农民却得不到应得的补偿或补偿很少，引发了诸多矛盾。
三、对集体土地流转进行改革的几点思考
（一）合理配置土地资源，推进集体土地制度改革，允许集体土地进入市场
土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源；二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。集体土地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。
（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体土地与国有土地同等权利
保留农村集体土地所有权，允许集体土地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体土地流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。
（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转
集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体土地流转必须遵循的基本原则。要通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村土地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。在允许集体土地进入市场的同时，还要通过集体土地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体土地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。
（四）完善集体土地流转的相关法律法规，确保国家土地政策的更好衔接
首先，从根本上改变土地制度的二元性。我国法律将土地分为国家所有和集体所有，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制。既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权，且建设用地使用权可以依法流转；逻辑上的推论应是集体土地所有权上亦可设定集体建设用地使用权，且集体建设用地使用权亦可依法流转。
其次，建议修改《土地管理法》，制定规范农村集体土地进入市场。我们必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅降低了法律的权威性，也不利于保护集体土地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，去除这一禁止性条款已成必然。[6]在这个问题上广东省已经给我们做出了表率，允许集体土地出让、出租、转让、转租和抵押。
随着我国工业化、城镇化建设的步伐加快，社会经济得到快速的发展。国家对农业政策进行了大幅调整，随着集体土地效益的提升，农村土地问题也不断的增多，严重影响了社会主义新农村的建设步伐，阻碍了农村经济的平稳、快速的发展。本文主要探讨了在农村土地管理中存在的问题，并提出一些解决措施以供参考。
关键词：
农村土地；管理问题；解决措施。
土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本地生产资料。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。
1、农村土地管理中存在的问题。
改革开放以后，我国农村土地采取，各项法律法规也随之不断完善，得到了广大农民的拥护，促进了农村的发展。但是，也有一些地方无视法律的存在，有法不依，违背农民群众的意愿，侵害农民的合法权益，影响了农村的稳定发展。总的说来，农村的土地管理中存在以下几点不足：
1.1农村村民宅基地违法层出不穷。
目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：
“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。在我县的土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定：“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用荒山荒地不超过210m2，使用其他土地不超过180m2”，而在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。
1.2节约集约用地意识薄弱。
随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使人地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是截至2010年12月31日，中国耕地面积为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%“，当前，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。虽然各地有序开展农村土地整治，对土地实现了”占补平衡“的管理，补充了新增耕地，但是新增耕地的质量也不过关，这必然会影响到农民的收入。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。
1.3土地承包经营操作不规范。
农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。
2、解决农村土地管理中的对策分析。
2.1严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。
新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。
对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。
2.2严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益。
由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。
2.3做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准。
严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。
2.4加强执法监督，严肃处查违法占地的行为，为失去土地的农民提供必要的社会保障。
关键词：农村宅基地管理；使用权；自由流转
一、宅基地管理的历史沿革
我国第一个有关农村宅基地立法的文件是1950年的《法》，主要内容为：宅基地属于农民所有；受法律保护；可以买卖、出租及继承；宅基地与房屋两权合一。1956年3月《农业生产合作社示范章程》，1956年6月《高级农业生产合作社示范章程》以及1962年《六十条》规定，社员宅基地属于集体所有；不准出租和买卖；归各户长期使用；地上附着物归社员所有；社员房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主；建新房须由本户申请，经社员大会讨论同意；修建房屋不能侵占耕地。1982年《村镇建房用地管理条例》规定，宅基地属于集体所有，社员只有使用权；社员出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；城镇个人建造住宅的建筑面积，由省级人民政府确定。1986年《土地管理法》规定，宅基地属于集体所有；农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准，使用非耕地的，由乡级人民政府批准。农村居民住宅用地，不得超过省级政府规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。1998年的《土地管理法》新增的内容有：农民建房，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，一户一宅，面积不超标；经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。2004年《土地管理法》及2007年3月颁布的《物权法》承袭1998年《土地管理法》关于宅基地的规定。
二、宅基地交易的悖论
悖论一：大量闲置与需求旺盛
现行宅基地集体所有、农民无偿获得和无偿使用的制度，由于占用无需成本，并且占用总是存在潜在收益，促使农民多占地，占好地。这种供应上的“大锅饭”就造成了耕地资源的大量浪费。这一点与经济学上著名的“公共牧地的悲剧”如出一辙。来自国土资源部的调查数据表明：目前我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍，且用地布局散乱、分散无序，粗放利用现象严重。我国农村居民点用地高达16.4万平方公里，接近于河南省的总面积，人均用地185平方米，远远超过国家标准。而随着城乡融合的加剧，我国每年都有数千万的农民进城务工。在找到合适的工作之后，大多买房置业，不愿意再回到农村居住。根据法律规定，宅基地是农民基于身份无偿获得的福利，只要其成员的身份存在，集体经济组织也无权收回其宅基地。另外，宅基地所具有的潜在收益，也使农民绝对不会轻易放弃它。在农村，只要拥有农民户口，便可分配宅基地，也可以拥有土地承包权，经济发达地区还可以参加集体分红，因此，现在很多地方，尤其是城市近郊的农民都不愿改变身份，也很少有举家迁移的，往往是在城市中赚来的钱全部带回农村，在农村建房，再返回城市打工，房子依然处于闲置状态。因此出现了工业化进程虽快，但非农业人口比重却没有明显变化，以至城市化一直处于低水平的现象。
悖论二：财产增值与有价无市
我国的宅基地制度，将农民紧紧捆绑在土地上。因为农民一旦离开农村进入城市，其主要的房屋财产，将不再具有真正的财产意义。要素资源的充分流动是资源实现最优配置的前提，产权作为一种资源只有有效流动才能促进经济效率的实现。随着城市化进程的加快，人口数量的增加，住房需求越来越大，在城市郊区，作为农民财产重要组成部分的房地产必然产生巨大的增值。但是这种增值因为法律禁止划拨宅基地转让而无法合法“变现”成为“死产”。农民在划拨宅基地上建造的房屋，虽然法律规定可以转让、继承、抵押，但由于房屋和宅基地的不可分性，导致对划拨宅基地的限制必然“株连”到房屋。法律规定宅基地转让只能在集体经济组织内部进行，而实际上集体经济组织一般以村民小组为单位，一个村小组十几户或二三十户人家，每户均有无偿取得宅基地的权利，没有宅基地且符合条件的成员可以通过申请获得宅基地，没有必要通过转让获得。另外，一个农民亡故后，其建在宅基地上的房屋应作为私人财产被继承。如果继承人虽为本集体成员，但已经拥有一处宅基地或者继承人不是本集体成员，那么根据“一户一宅，面积不超”以及宅基地的使用者只能限定在本集体成员内部的法律规定，依据“房随地走”的原则，享有继承权的公民并不能继承被继承人的房屋。侵犯公民正常地行使继承权的权利，违反了《宪法》第十三条保护公民的继承权的规定，有悖于《民法通则》第三条确立的平等原则，农民房屋是私有财产，农民可以自由处分，有权抵押。但《担保法》第三十七条规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。根据“房地一致”原则，很显然，农民的房屋不能抵押。
三、农村宅基地如何自由流转
经过改革开放近30年的洗礼，以及市场经济的发展，市场化观念的普及，农民的素质也得到了很大的提高，农民完全有能力做出有利于自己的判断。我认为，取消划拨宅基地，允许宅基地的自由流转是适应城乡双向流动，促进城乡融合的客观要求。
首先要废除宅基地划拨制度存在的基础。必须对现行的政策有所突破，取消限制宅基地流转的相关规定，允许宅基地进入土地交易市场，公开交易，自由流转。其次要在立法中明确宅基地的所有权是集体的，但使用权在一定年限内(可参照城市土地使用周期确定)属于家庭个人。在使用年限内农民拥有房屋土地的完全的使用权、收益权和处分权，可以转让、出租、抵押、继承及赠与。对居民有新增宅基地需求的，必须通过市场流转途径解决。农民转让宅基地，必需提供拥有另一处合法房产的证明。符合规划的宅基地均可以采用转让、租赁、作价出资(入股)以及土地置换等形式进行流转。按照“国家收税、集体收费、原使用者收交易金”的原则分配宅基地流转收益。至于具体流转方法，我建议，可以先以户为单位核实农户宅基地资产，明确宅基地的产权内容、结构、归属及流转状况。本着“尊重历史，面对现实”的原则明晰产权，先确定一个有偿时点，如土地管理法实施的时点，在这个时点之前获得的宅基地，按照“一户一宅、面积不超”的原则，将宅基地无偿让渡给农民，属于初次分配范畴。村民在这个时点之后获得的宅基地，必须补交集体土地使用权出让金。
同时，应从源头上克服目前城市不动产登记机构不统一的现状，确定国土资源部门作为农村房地产的唯一登记机关，且“房地”证件合一。对手续齐全、符合规划、面积不超的宅基地给予登记发证；对有手续、符合规划、面积超标的，因继承、赠与、遗赠、建新不拆旧等而产生的“一户多宅”和历史原因造成的单户宅基地超标的，标准以内登记发证、超标准部分登记不发证；对于骗取批准、未批先建、批少建多等非法占用和户口迁出后的宅基地，不予登记，并采取行政手段依法强制收回；有手续、不符合规划的，采取标准以内登记发证、超标准部分登记不发证并规定禁止翻建的手续。对超标宅基地每年按超标面积累进收费，超标面积越大收费越高，促使农民退还多占的宅基地或者通过土地置换的方式向小城镇集中，从而达到集约利用土地的目的；对于“一户多宅”，按面积大小采取累进收费，以后每年依此为基数按年限累进收费，面积越大、占用时间越长收费越高，随着时间推移，旧房残值降低，收益下降，而保有旧房的成本攀升，农民自然会主动退还宅基地。为增加工作透明度，年初将各村超占户、“一户多宅”、无证户的实际使用面积、超占面积、应缴纳的超占费及处理结果张榜公布。对村民补交的集体土地使用权出让金、超占费以及集体对宅基地流转收取的费用，必须实行银行专户储存、专款专用，专项用于村庄复垦、农村基础设施配套、公共卫生、绿化美化以及作为本集体成员的社会保险保障金的来源等，切实做到“取之于农，用之于农”。
按照“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约”原则，充分利用农村闲置和空闲的宅基地，提高土地利用效率。农村居民点人均用地面积大，随着城市化进程的推进，未来20年，每年将有上千万亩宅基地闲置，所以，一般情况下，新增的居住用地需求完全可以通过市场(即宅基地流转)来解决，不要轻易新增宅基地。宅基地占用农用地年度计划指标由省级政府单独核定、单独下达到各县(市)，然后由各县(市)一次性申请办理农用地转用。针对目前宅基地使用粗犷的现状以及可用于占补平衡的耕地后备资源越来越稀缺，应成立村委会领导下的宅基地整理中心和提高耕地开垦费征收标准。对空置、等待出售、“一户多宅”或面积超标的存量宅基地，可以由宅基地整理中心统一收购或没收超标部分，适宜整理成耕地的整理成耕地，整理出的耕地归原集体经济组织，指标在全省公开出售，用于耕地占补平衡，出售指标的收入归集体经济组织；不适宜整理成耕地的整理成建设用地，由集体经济组织储备，在时机成熟时出售。在“坚守耕地红线”、土地后备资源匮乏的背景下，为了保证发展经济用地，化解“农村住宅大量闲置浪费，城市经济建设供地紧张”的尴尬局面，建立农村宅基地使用权自由流转制度无疑是最佳方案。
作者单位：南京农业大学公共管理学院
参考文献：
[1]张待水.农村宅基地使用权流转法律制度探析[J].江西社会科学，2004，3：43-46.
[2]赵之枫.城市化背景下农村宅基地有偿使用和转让制度初探[J].农业经济问题，2001,1:72-75.