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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇高标准农田建设参考标准，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号 S28 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）13-0212-03
Scientific Definition of High-standard Farmland
HAO Zhe TIAN Ya-guang
（Liaoning Nonferrous Geological Exploration and Research Institute，Shenyang Liaoning 110013）
Abstract Construction of high-standard farmland is the artificial measures of using and transforming nature，is the inevitable choice for solving the land use problems while social and economic development reaches a certain stage.As the current hot topics and new things，some basic concepts and principles of high-standard farmland were fuzzy and indistinct definition.In this paper，the related concepts of high-standard farmland and its construction were defined.The scientific connotation and extension of high-standard farmland construction were analyzed.It can provide reference for relevant designers and researchers.
Key words high-standard farmland；concept definition；connotation；extension
“三农”（农业、农村、农民）问题是决定社会和谐发展的关键，高标准农田建设作为“三农”工作的重要战略举措，是稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全的物质基础，是发展现代农业、建设社会主义新农村的现实要求。
按照国务院批准颁布的《全国土地整治规划2011―2015年》[1]，2015年我国将建成2 666.67万hm2高标准基本农田，进而2020年拟建成5 333.33万hm2高标准基本农田。当前农村土地整治工作以大规模旱涝保收高标准农田建设为工作重点，增强土地资源对社会全面协调可持续发展的支撑能力，并提出在资金分配和项目安排时重点向高标准农田建设示范县倾斜[2]。高标准农田建设已成为各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，也是各级国土资源管理部门的首要任务[3]。
2012年6月20日《高标准基本农田建设标准（TD/T 1033-2012）》[4]，并于2012年7月1日正式实施，该标准对高标准基本农田建设的相关技术问题进行了阐述。但高标准农田作为新名词新事物，一些基本概念和原则还存在模糊、界定不清的问题。诸如：高标准农田的基本内涵是什么，高标准基本农田的要求，高标准农田的建设标准等，这些问题均亟待作以深入探讨和澄清。为此，笔者在查阅相关文献的基础上，对高标准农田基本概念进行界定和剖析，供相关设计与研究人员参考。
1 高标准农田概念的科学界定
对基本概念的严密定义是任何学科发展到成熟阶段的标志之一。因此，有必要首先澄清有关高标准农田的最基本概念，给予其科学界定。
1.1 高标准农田
1.1.1 农用地、耕地和农田。
（1）农用地。农用地是直接用于农业生产的土地。按照《中华人民共和国土地管理法》[5]，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地包括耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。可见，农用地的范围大于耕地。
（2）耕地。耕地是种植农作物的土地，按照《土地利用现状分类（GB/T21010-2007）》[6]，它包括水田、水浇地和旱地3个二级地类。耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。进入21世纪，人口不断增多，耕地逐渐减少，保持农业可持续发展首先就要确保耕地的数量和质量。据联合国教科文组织（UNESCO）和粮农组织（FAO）不完全统计，全世界土地面积为18.29亿hm2左右，人均耕地0.37 hm2；而我国现有耕地总面积为1.21亿hm2，人均耕地0.08 hm2，只占世界人均耕地水平的1/4。
（3）农田。目前，对于农田尚未给出准确的定义。就查阅资料来看，农田的定义可分为狭义和广义2种。狭义的农田就是指耕地[7]，中国古代有“已耕者为田”之说，因此农田应为经开垦耕种的土地；广义的农田包括各类农耕生产用地，其范畴应介于耕地和农用地之间。农田分布受水分、温度、土壤、地形等因素制约，尤以水分的影响最大，因此农田多分布在降水量比较充沛或水源比较丰富的地区，年降水量低于250 mm地区农田较少。我国的农田大部分集中在东南部湿润及半湿润地区，即从大兴安岭起，经张家口、榆林、兰州、昌都，自东北斜贯西南一线的东南部。这些地区受季风影响，雨量充沛，是我国主要农作区。随着农业的发展，农田分布范围也在不断扩大，农田可分为梯田、坝地、平坝田、冲田、圩田、条田、水田、水浇地、旱地和台地等多种类型。
1.1.2 基本农田与一般农田。
（1）基本农田。是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的，在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。这是从战略高度出发必须确保的耕地最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。基本农田是耕地的精华，是最高产优质的那一部分耕地。《土地管理法》和《基本农田保护条例》明确规定，基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用[8]。
（2）一般农田。是指基本农田以外的耕地，可以用作建设和其他用地，被确定为农业使用的耕地后备资源。主要类型包括：坡度大于25°但未列入生态退耕范围的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地等。目前我国耕地面积大约为1.2亿hm2，基本农田约为1.13亿hm2左右，其他逾666.67万hm2为一般耕地；而我国粮食主产区划定的基本农田保护区面积大约占其耕地的95%左右。
1.1.3 高标准基本农田。高标准基本农田是指一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治后达到标准的原有基本农田和新划定的基本农田。高标准农田除了与各省市地区的耕地质量等别情况有关外，还与其城市化进程等因素有关。鉴于高标准农田旱涝保收的高产性要求，高标准农田均属于基本农田的范畴。
1.2 高标准农田建设
1.2.1 中低产田改造。我国耕地中有78.5%的中低产田，其中中产田面积占37.3%，低产田面积占41.2%。在我国传统的土地建设项目中，针对不同土壤的障碍因素进行中低产田改造，是提高土地生产力的重要途径。改造中低产田比垦荒投入省、用工省、见效快，改造好了能长期见效益。改造中低产田的手段主要为增加养地作物，增施有机肥，并进行生态农业建设，提高土地生产能力。
1.2.2 土地整治。土地整治是对田、水、路、林、村进行的综合整治，整治后田块更加平整，灌排设施更加完善，路网林网更加科学便利，田块集中连片程度提高，生产能力增强，耕地质量有所提高[9]。
土地整治历经10余年的发展，其内涵和外延不断拓展。在目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变，土地整治的目标更加多元化；在内容上，已包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等内容；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变，区域综合型特点更加鲜明；在外延上，已由分散的土地开发整理向集中连片的综合整治转变，逐步演变为全域规划、全域设计、全域整治；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策的运用转变[2]。
1.2.3 高标准农田建设。
（1）历史沿革。20世纪80年代前，限制我国耕地土壤质量的主要问题是氮磷肥力不足，随着多年来化肥投入量和作物产量的持续增长，土壤氮磷养分供应状况已有较大改进，中低产田改造工作取得了较大成效。但目前靠增加化肥投入量的产量增长已近极限，随之产生的“低、费、污”负面效应也日益凸显，已逐步成为我国耕地土壤质量的新一轮核心问题。可见，为继续提高我国粮食生产能力，仅靠增加农用化学品和能源投入量的模式是死路一条，只有提高耕地基础地力、藏粮于土，才是建立我国未来粮食安全长效机制，实现粮食安全保障的必然选择[2]。为解决这种现实困境与潜在隐忧，我国适时提出加快建设旱涝保收高标准基本农田，保障国家粮食安全，保证经济社会全面协调可持续发展。
（2）提出原因。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。但是近年来的总趋势是：建设用地的扩张一浪高过一浪，耕地、基本农田保护面临严峻挑战；地方政府过度追求经济发展，盲目攀比，置资源环境问题于不顾；土地产权机制和土地收益分配机制不完善，导致土地资源合理利用的产权经济机制缺失。更为严重的是，一些地方政府参与违法供地，引起部分行业和地区发展失控。另外，随着城镇化的快速推进，农村建设用地也呈现“人减地增”的逆向发展趋势，从而对耕地保护造成了一种“双挤”局面。从国内外实践来看，解决土地利用问题，缓解人地矛盾的最合理途径就是大力推进高标准土地整治，从而增加建设用地的流量，缓解城市建设用地的压力，支持城镇化进程。因此国家适时提出要加强高标准农田建设具有重要的战略意义。
（3）高标准农田建设。高标准农田建设属于土地整治的一种。是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，通过土地整理等方法，对农田进行土地平整和田间水利设施、田间道路、田间防护林等建设，达到田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排的要求，使农田生产条件得到明显改善。如前所述，高标准农田建设是建立在以往中低产田改造工作的基础上，为了应对当前建设用地过度扩张的严峻挑战，提出的高标准土地整治工程。前期中低产田改造和传统土地整治工作的经验和教训对高标准农田建设有重要借鉴意义，高标准农田建设是其升华和提升，是土地整治工程发展的高级阶段，是新时期着力打造的亮点。
2 高标准农田建设的科学界定
随着新时期下高标准农田建设的深入开展，需要给“高标准农田建设”界定合乎规律的内涵和外延，一是要求能客观地反映新时期下高标准农田实践，二是要求能准确地指出新时期下土地整治的发展方向。
2.1 高标准农田建设的内涵
目前对“高标准农田”内涵的理解不一，不少实际建设内容仅显露于表象，有的项目其实就是土地平整也被冠之以“高标准农田建设”，而实际土地质量根本未得到改观。因此，高标准农田的科学内涵必须予以明确。现从以下5个方面界定高标准农田建设的内涵。
2.1.1 动态发展过程与系统工程。高标准农田建设应是与一定自然条件及社会经济发展阶段相联系的动态发展过程，是一项复杂的系统工程。现阶段的高标准农田可以这样理解：结合当地自然条件，与当地经济社会发展水平相适应，经过科学规划所建设的能满足现代农业发展需要，高产高效，并保持农业可持续发展的优良农田。高标准农田是科学完备的农田基础设施加先进的管理机制，综合应用农业先进技术为依托的复杂系统工程[10]。
2.1.2 核心目标。高标准农田建设的核心在于耕地地力提高和土壤综合质量提升，有别于以往单纯以增加耕地数量为目标的土地整理模式。目前我国耕地质量问题严重：一是土壤营养元素含量不均，全国有95%的耕地缺磷，23%的耕地缺钾，14%的耕地磷钾俱缺；二是土壤沙化、盐碱化程度逐年加重，全国土壤沙化面积已达15 330万hm2，占国土面积的15%，盐碱化耕地面积为763万hm2，占总耕地面积的8%；三是耕地退化加剧，干旱、半干旱地区有40%耕地严重退化。因此，提升耕地综合质量，提高农用地等别是高标准农田建设的核心目标。
2.1.3 高标准基本农田的建设要点。主要体现在以下几方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
2.1.4 创新是高标准农田建设的推动力。高标准农田建设的特点在于高标准，为此必须始终坚持技术创新，保证其科技领先，这是高标准农田建设的推动力。高标准农田建设必须始终坚持以创新为引领，不断提升高标准农田建设水平，为农业增效、农民增收打造一流平台。这种创新体现在多方面：以理念的创新，为高标准农田建设增彩色；以管理的创新，为高标准农田建设提质量；以技术的创新，为高标准农田建设强效益；以主体的创新，为高标准农田建设添活力；以考评的创新，为高标准农田建设加保险。
2.1.5 高标准农田的建设特征。主要体现在以下几方面：一是农田水利、机耕道路、绿化防护、土壤监测等设施完善，使用效率高，适宜机械耕作，便于集约经营，可有效抗御旱涝灾害，确保旱涝保收；二是农田土壤的肥力状况符合农业高产稳产的要求，支持有机肥积造，鼓励农民发展绿肥、秸秆还田和施用农家肥，保证土质肥沃，避免土壤沙化、土地盐碱化和耕地退化；三是具备节能高效特征，生产成本和灌溉水用量等明显下降，不因提高复种指数而降低土地产出率，不因常年连续耕种而出现年度间的产量大幅波动；四是要能够防御风、沙等各种自然灾害和防止水土流失，实现田园风光秀美，与自然和谐；五是对农田废弃物、排放物和土壤肥力状况等实现跟踪监测，监控治理效果，提高耕地及水资源使用效率。
2.2 高标准农田建设标准的界定思想
科学的建设标准，是保证高标准农田质量、提高建设成效的关键。在制定标准过程中，应对不同类型区的高标准农田工程，深入调查研究、总结经验、广泛听取意见，使“标准”具有较高的科学性、较强的针对性和可操作性。
2.2.1 高标准农田界定标准的复杂性。从概念上讲，全国的高标准基本农田应该是高等级、集中连片的农田。但这种高等级究竟是几等地，由于耕地质量等别区域间的不平衡，在保证一定面积的基础上，各地区的高标准基本农田质量等级也不完全相同，这导致了高标准农田建设标准界定的复杂性和多样性。耕地质量分等定级成果让耕地有了全国统一、可比的标准。但国家高标准基本农田建设标准是针对全国范围制订的，而各地区的自然条件与社会经济发展水平千差万别，统一用这个标准来建设高标准农田并不完全适合，必须针对各省的具体情况进行修订和补充，以反映出我国耕地质量区域分布不均衡、决定因素复杂等特征。例如，目前优等地仅占全国耕地总面积的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%；等别最高的1～3等地主要分布在湖北等7个省份，等别最低的13～15等地主要分布在内蒙古等22个省区。在这种耕地质量国情下，很难一刀切出一个全国通用、对应某个等级的“高标准”。另外，由于我国自然条件南北、东西差异较大，区域、局部性的耕地资源匹配情况不同，导致耕地质量等级建设难度不同，也会影响各省划分高标准基本农田的结果。
2.2.2 高标准农田建设标准界定的指导思想。建成的高标准农田的总体指导思想是：具有完善的排灌系统、肥沃的土壤条件、优良的生态环境、便捷的田间道路、适度的农田规模、较高的生产能力。高标准农田建设，应坚持科学布局、典型示范的原则，因地制宜采取不同的界定原则，推动高标准农田建设示范工程协调发展。
高标准农田建设标准主要体现在：经过土地整治后的高标准农田至少应比整治前至少提升1个质量等别（等别划分据《TD/T1004-2003 农用地分等规程》）。一般来讲，农田每提升1个等级，平均增产粮食1 500～2 250 kg/hm2，生产水平低的农田，增产潜力更大。另外，建成后的耕地质量等级应达到所在县的较高等级，高标准农田的农产品产出率和效益率必须高与当地平均水平的40%～50%才属合理。
可通过土地质量地球化学评估成果等基础数据，对高标准基本农田里的元素进行检测和评定，查明建设区土地利用现状、土地权属状况、耕地质量等级和生态地球化学背景等。将“提高1个等级”作为可测定、可考核、可检验的平均标准提出来，体现了实事求是、因地制宜的科学精神。该界定标准虽具可操作性，但过于笼统，具体的质量等级界定应依据《高标准基本农田建设标准（TD/T1033-2012）》，根据不同省、市、地区土壤特征、农用地类型等分别制定细则，并出台相应的地方行业标准。
2.3 高标准农田建设的外延
高标准农田建设的目的就是保证土地建设可持续发展，其外延宽泛，应从人与自然和谐共生、与科学发展观相适应等层面上，论述高标准农田的可持续发展战略与建设生态文明的必要性和重要性。现从以下几方面阐述高标准农田概念的科学外延。
2.3.1 高标准农田建设充分体现了人与自然的和谐关系。高标准农田建设，无论在全球、地区，还是局部区域，形成的是由水利、土壤、作物、耕作、田间道路、农田林网以及小气候等多种因素组成的有综合功能的生态复合系统。该系统以其自身的运行规律、动力特性，影响着整个自然界的演进和变化，充分体现着人与自然的和谐，这是可持续生存和发展的重要标志。
2.3.2 高标准农田建设是充分落实科学发展观的客观要求。推进高标准农田建设，顺应经济发展的客观趋势，符合当今世界农业发展的一般规律，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措。用高标准物质条件装备农业，用高标准科学技术改造农业，用高标准产业体系提升农业，用高标准经营形式推进农业，用高标准发展理念引领农业。建设高标准农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。高标准农田建设是以科学发展观统领农村工作的必然要求。
2.3.3 高标准农田建设是一项跨行业、跨部门、多学科的系统工程。这需要强有力的政府行为来保证宏观上的有效调控、微观上的协调运作；并需要调动各部门积极性，集聚各方力量、形成建设合力。与高标准基本农田建设有关的国家标准、行业标准和地方标准很多，相应的科研和设计部门要全面理解国土、农业、水利、林业、环保等相关部门制定的行业内外相关标准；施工人员也必须不断“充电”、更新知识，才能担负起高标准农田的建设开发任务；同时，高标准农田建设应充分尊重农民群众意愿，积极促进土地流转和适度规模经营，让项目建设得到广大农民群众的参与和支持。
2.3.4 高标准农田建设应因地制宜开展有差别化的整治活动。我国首个高标准基本农田建设标准出台，从国家层面对各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度等诸多要素提出了量化要求。然而，正如“高标准”并非全国通用的绝对标准一样，高标准农田建设应是一种统筹区域特征的差别化土地整治活动。比如，东北平原区应大规模建设旱涝保收高标准基本农田，积极推行规模化、机械化粮食生产基地建设；长江中下游平原区和华南丘陵平原区应注重改善基本农田生态；云贵高原区应将农田整治与陡坡退耕还林政策有效结合，加强坡耕地整治；黄土高原区应结合小流域综合治理和风沙防治综合治理，重点加强农田水利建设。可见，“高标准”在一定程度上说更是对农田建设过程的高要求，需要各地从资源禀赋和发展实际出发，探索实施符合当地特征的高标准基本农田建设模式。
2.3.5 高标准农田是需要切实加强后期管护，保证工程效益持续有效发挥作用的建设项目。以前的土地整治工程普遍存在“重建轻管”的现象，项目实施后将土地和固定资产移交给项目区乡镇人民政府或村民委员会等管护主体后，整个工程就基本结束了，之后少有问津，这无疑使发挥资金投放效益和工程效益大打折扣。高标准基本农田建设，必须要全面加强工程后期管护：严格界定不同工程的管护主体，做到责任明晰；明确工程产权归属，使受益人、所有人、管护人合一，充分调动群众对于管护工作的积极性；重新审视当前管护经费全部由乡镇、村来承担的局面，考虑将部分费用纳入财政预算；及时跟踪工程管护实效，加强工程管护监管。
3 结语
高标准农田是当前的热点话题和新生事物，高标准农田建设已成为地方各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责，也是各级国土资源管理部门的首要任务，它是人类社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。本文针对高标准农田及其建设问题的相关概念进行了界定和深入剖析，供相关设计与研究人员参考。
4 参考文献
[1] 地球杂志编辑部.保障国家粮食安全，再建4亿亩高标准农田[J].地球，2012（6）：12-15.
[2] 刘新卫，李景瑜，赵崔莉.建设4亿亩高标准农田的思考与建议[J].中国人口・资源与环境，2012，22（3）：1-5.
[3] 中华人民共和国国土资源部.TD/T 1033-2012高标准基本农田建设标准[S].北京：中国标准出版社，2012.
[4] GB/T 21010-2007土地利用现状分类[S].北京：中国标准出版社，2007.
[5] 中华人民共和国国土资源部.TD/T 1032-2011，基本农田划定技术规程[S].北京：中国标准出版社，2011.
[6] 中华人民共和国国土资源部.TD/T 1012-2000，土地开发整理项目规划设计规范[S].北京：中国标准出版社，2000.
[7] 江苏省农业资源开发局.农业综合开发建设高标准农田的实践与思考[J].农业开发与装备，2009（5）：3-9.
[8] 钟毅，陈超，蒋夙慧.高标准基本农田建设的几点思考[J].国土资源刊，2012（6）：86-87.
关键词：高标准基本农田；农用地；土地利用；潜力分析
中图分类号： S969 文献标识码： A
引言
高标准基本农田是指通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。新一轮土地整治规划是开展土地整治和建设高标准基本农田工作的基本依据，是保障土地整治活动科学、有序开展的重要前提。
1、高标准基本农田建设的内涵
国土资源部印发的《高标准基本农田建设规范（试行）》指出，高标准基本农田建设是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。
建设内容包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。主要是通过提升耕地质量和提高农田基本设施建设水平，达到以下五个目标：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。
2、研究区概况及数据来源
2.1、研究区概况
此次我们研究的对象是某省的省会城市中部，其由于特殊的地域特征也就形成了典型的“三山两坝”的隔档式地貌特征，“三山”从东向西依次为黄草山、西山、铜锣山三山，三背斜之间的长垫、湖洪两向斜形成两坝。2010年全区户籍总人口90.21万人，常住人口77.00万人，根据2010年长寿区土地利用现状变更调查成果数据，全区土地总面积14.21万hm2。
2.2、数据来源与说明
该区域土地利用空间数据的获取主要通过长寿区2009年第二次土地调查数据及长寿区街镇土地利用总体规划（2006－2020年）和长寿区高标准基本农田建设规划（2011－2015年）等规划资料，部分数据的获取通过实地调研获取。以长寿区2010年土地利用现状变更调查数据为基础，对照长寿区第二次土地调查成果，将非高标准基本农田建设区域坡度分级归并为3类，其中，将长寿区第二次土地调查中0~2°、＞2°~6°2个坡度级别合并成I坡度级。
3、农用地整治潜力测算
3.1、高标准基本农田建设区域划定总体思路
首先，根据高标准基本农田的概念和内涵的要求，构建高标准基本农田建设区划定评价模型，采用多因素综合评价法对基本农田自然质量进行评价，逐级修正后得到基本农田的综合质量。质量较高者即为现状可认定高标准基本农田建设区。进而分析剩余基本农田质量限制性，筛选规划期内土地整治可改造主要指标，分析其可改造程度，确定整治后可建成的高标准基本农田建设区。
3.2、农用地整治潜力调查分区
长寿区高标准基本农田适宜田块主要集中在长寿湖、大洪湖西部地带。基于高标准基本农田建设模式的农用地整治潜力调查采取以行政村为调查单元、乡镇为汇总单元的分区域差异化调查评价分区方法，将高标准基本农田建设区域定义为A类型调查评价区（简称A类型区）；非高标准基本农田建设区域定义为B类型调查评价区（简称B类型区）。
B类型区采取按坡度级抽样调查法，根据坡度级定义3个样本分区类型，即依据第二次土地调查中对耕地的坡度分级0°~6°、＞6°~15°、＞15°~25°定义为I坡度级、II坡度级和III坡度级，分别对应BI类型调查区、BII类型调查区、BIII类型调查区，每种类型选取4个共12个B型样本调查区，样区的选择需考虑空间分布的均匀性，A类型区质量潜力采取全面调查法，数量潜力以B类型区潜力调查结果的低水平值作为参考。
3.3、农用地整治潜力调查方法
3.3.1、数量潜力调查评价方法
影响一般农用地整治潜力因素主要包括坡度、沟路渠分布格局紊乱程度、零星地类、耕作田块规模等，坡度是影响一般农田整治的主导因素，大于25°的区域不纳入潜力测算范围，并扣除新一轮土地利用总体规划确定的新增建设用地和有条件建设区。
3.3.2、质量潜力调查评价方法
现在我们就针对A类型区质量潜力来进行调查评价方法，高标准基本农田区农用地整治潜力调查评价以质量潜力为主，结合农用地分等定级成果，以行政村为统计单元，以农用地等别、坡度级别和行政区为控制单元，根据不同单元的耕地质量等级、梯地状况、田面坡度等13种质量潜力影响因素的现状情况和理想值情况综合确定，并计算质量潜力提升度。见表1。
耕地质量潜力综合指数计算过程如下：
①数据标准化
为消除量纲影响，需对统计各项质量评价指标现实数值和标准化数值分别进行标准化处理，本研究采用归一化方法进行数据标准化处理；
②确定评价指标权重
对同层的指标进行两两比较，构造判断矩阵并计算指标权重值。相对重要性指数一般采用萨迪教授提出的1～9标度法，数值越大越重要，1表示同等重要；5表示比较重要；9表示极端重要。需对判断矩阵进行一致性检验，并采用方根法进行各评价因子权重的计算（见表2）。
③计算第i项指数现状值和潜力值。
(1)
(2)
式中，Pi为第i项的只是指数值；f和g分别代表的是所涉及指标的起止序号；Wi代表的是第i项指标所对应的权重；Xi代表的是i项评价指标的数值。
④计算A类型区现状质量综合指数和质量潜力综合指数。
(3)
(4)
式中，Hj表示第j个评价单元的质量综合指数；Wj代表该指标对应权重。质量潜力综合指数越大，说明该区域耕地质量潜力越大、耕地的质量现状越差。质量潜力评价指标的理想值。
4、结果与分析
4.1、数量潜力结果
4.1.1、B类型区数量潜力调查结果
根据长寿区已实施农用地整治项目情况，确定长寿区农用地整治耕地标准系数。耕地标准系数是反映在当前社会经济、生产条件情况下，可实现的整个耕地类型区的耕地面积占耕地、农村道路、沟渠和田坎等面积的比例。
I坡度级95%置信度下的抽样平均误差是0.0167，置信区间为（87.33%，97.96%）；II坡度级95%置信度下的误差是0.0049，置信区间为（80.56%，83.71%）；III坡度级95%置信度下的误差是0.0032，置信区间为（75.53%，80.53%）。
4.1.2、A类型区数量潜力调查结果
调查显示，A类型区各评价单元不同坡度新增耕地潜力有限，主要原因是高标准基本农田建设区域需新增大量农田水利工程，且田块集中连片程度相对较高，田坎比重较小，标准净耕地系数相对较大，因此A类型区12个调查单元中各坡度级采用B类型区净耕地系数统计结果的置信区间最高值，即I、II、III坡度级理想净耕地系数分别为97.96%、83.71%和80.53%。
4.1.3、研究区数量潜力汇总结果
根据研究区土地利用现状变更数据，扣除新一轮乡镇土地利用总体规划中涉及的新增建设用地、有条件建设区、禁止建设区内耕地后，按乡镇汇总3种坡度级下A类型区和B类型区可整治耕地面积，根据样区测算出同一坡度级下的高、中、低3种整治潜力（即分别按B类型区调查统计结果置信区间的最低值、平均值和最高值汇总高、中、低3种整治潜力），计算出各乡镇3种整治水平下的新增耕地值。汇总结果显示，A类型区数量潜力551.78hm2，占数量潜力总量的26.49%；B类型区数量潜力1531.32hm2，占数量潜力总量的73.51%(见表2)。
结束语
高标准基本农田建设是一件“功在当代利在千秋”的事业，对于我国这样一个人多地少的国家，在确保国家粮食安全、实现人类经济社会可持续发展方面，具有非常重要的战略意义。我们根据对基于高标准基本农田建设的农村土地整治模式主客观依据分析，设计了基于高标准基本农田建设模式的农用地整治潜力评价模式，其特点是：根据行政区范围划定高标准基本农田建设区域（A类型区）与非高标准基本农田建设区域（B类型区），对于划定区域采取不同方法进行农用地整治潜力调查、评价和结果选择。
参考文献
[1]王新盼,姜广辉,张瑞娟,赵婷婷,曲衍波.高标准基本农田建设区域划定方法[J].农业工程学报,2013,10:241-250.
关键词：赫章县；高标准基本农田建设；可行性
中图分类号： ：S27 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-02-13-2
1 高标准基本农田建设的重要意义
“十二五”时期我国将在已有基础上再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，此举对于增强我国粮食安全保障能力，加快我国农业现代化发展，以及深化和扩展耕地数量质量和生态全面管护内涵等具有重要意义[1]。我们应抓住机遇，迎难而上，把建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田作为“十二五”时期农村土地整治的核心任务[2]。通过对项目区“山、水、田、林、路、村、人”综合整治，提高土地质量等级，达到旱能灌、涝能排，对确保农民收入稳定增长和农业可持续发展具有重要意义。按照贵州省对高标准基本农田建设任务及《贵州省土地整治规划（2011-2015年）》、《贵州省百万亩土地整治工程规划》和《贵州省2013年高标准基本农田建设实施方案》的要求，选择贵州省赫章县德卓、河镇乡为高标准基本农田建设申报项目区。本文立足于高标准基本农田建设的实际情况，以期对该项目的可行性研究提出参考意见。
2 项目区基本概况
赫章县位于贵州省西北部乌江北源六冲河和南源三岔河上游的滇东高原向黔中山地丘陵过渡的乌蒙山区倾斜地带，是毕节试验区“三大主题”发祥地之一。项目区所在赫章县德卓、河镇乡属于黔西北中山高原区，被列入国家西部生态建设地区农田整治工程备选区域。项目区地处东经104度15分22秒～104度20分39秒，北纬27度18分31秒～27度21分38秒之间，地貌类型属于高原丘陵地貌，处在山川之间的缓坡坝地上，平缓地向周围冲沟处延伸，具有明显的起伏变化界线，坝地方向受地质地形地貌河流构造的影响，受地形地貌构造控制，展布方向不一，地形相对起伏较大，项目区海拔在1995～2289.6米之间，平均海拔2142.3米，根据赫章县水资源调查和实地勘查分析，项目区水资源丰富。项目区农业总人口有9961人，但贫困人口就有1949人，其中少数民族贫困人口有718人。
项目区土地利用现状：根据赫章县提供的二调土地利用现状图进行分类统计，项目区土地总面积1372.68公顷。其中：水浇地78.92公顷，旱地704.19公顷，果园0.66公顷，茶园11.59公顷，其他园地0.14公顷，有林地202.28公顷，灌木林地39.77公顷，其他林地18.15公顷，其他草地17.86公顷，公路用地12.00公顷，农村道路11.20公顷，河流水面47.41公顷，内陆滩涂0.12公顷，田土坎175.98公顷，裸地6.33公顷，村庄39.75公顷，采矿用地6.32公顷。
3 项目可行性分析
3.1 项目区基础设施与需要解决的问题
3.1.1 主要道路 从东至西北横贯项目区的“赫章县至威宁市”县道，从南至北的“河――奎”县道，全长为13.33公里，为项目区主要交通路线。项目区内的田间道路设施建设标准低，多为土质路面，遇雨天，路面积水，行走困难，影响农民田间耕作。田间生产主要靠村民行走自然形成的小路，不能用于农机的使用，农业生产不方便，增加了农业耕作成本。村庄公共道路宽度不够，多为断头尽端路，道路等级低、局部道路断面过窄，不足2米，道路系统不完善，给村民出行和田间耕作带来很大困难。
3.1.2 灌排设施 德卓河由东向西流经整个项目区，项目区灌排沟渠多为土质沟渠，多为农民自发挖掘形成，田间灌排设施严重不足，项目区灌溉与排水系统不完善。
3.1.3 解决措施 在田间道路工程上，改善项目区交通条件，完善项目区田间道路系统；在灌溉与排水工程上，增设斗渠、农渠和排水沟，对灌排工程进行统一的全面规划，灌溉与排水相结合，完善项目区的灌排系统。使项目区道路与灌排系统更加完善，建成旱涝保收地高标准基本农田。
3.2 项目区资金整合功能组装计划（多部门资金整合）
在保持现有资金渠道和用途不变的前提下，以新增建设用地土地有偿使用费为主体[3]，更好发挥其引导和示范作用，聚合农村公路修建、农业综合开发、农田水利建设、农村危房改造，以及以工代赈、扶贫开发、电力通讯等涉农资金，发挥资金整合的规模效应[1]。经过对项目区的实际调查和基础资料的收集整理，得出相关部门配套资金情况有：项目区内县财政部门的《赫章县2013年度德卓乡中低产田改造项目》投资521万元，规划修建防洪渠6条，总长3300米，简易便道桥10座，机耕桥5座，排涝沟2800米，修建机耕道2条，总长2900米，修建生产便道4条，总长4300米。县水利部门的《赫章县2011年度巩固退耕还林成果专项资金建设项目水利工程德卓乡德卓河防洪工程》已投资330.01万元对德卓村老街沟约1.2千米河段进行了整治。烟草部门的《赫章县德卓乡坝塘、水炉等村烟田土地整理项目》投资2139.95万元，进行田土坎归并，归并区域为67.01公顷，整修排水沟6436.3米，新建田间道3.5米宽5460.70米，新修2.5米防洪堤长18928.8米；新修河道拦坎36座。多部门资金的整合投入，为项目区的高标准基本农田建设提供了资金和技术的保障。
3.3 项目区工程规划布局
项目区符合省、市、县的相关规划，并且与相关部门的投资建设不重复，在它们的基础上进行规划布局，最终形成通过田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件和生态环境的土地利用活动。使项目区形成路成网，田成方，田间道路与灌排设施齐全的高标准基本农田。
3.4 社会经济生态效益
3.4.1 社会效益分析 通过对田、林、路、村的综合建设整治，增加了有效耕地面积。建成的农田旱涝保收， 改善了项目区农业生产条件和生态环境。项目实施过程中能够吸纳当地剩余劳动力， 防止农村人口的外流。能够减轻当地的就业压力，维护了当地的社会稳定，增强了当地少数民族的团结。
3.4.2 经济效益分析 本项目总投资预算为4265.96万元，按整理面积1008.82公顷计算每公顷投入4.23 万元。项目实施后将实现在整理耕地面积种植玉米和烤烟，一年一熟。通过经济效益分析计算，实施前项目区每年经济纯收入为854.90万元，实施后项目区每年经济纯收入为1210.7万元，每年净增产值355.80 万元。按还本年限法进行静态分析，预计投资回收期为12年。
3.4.3 生态效益分析 通过项目建设，修建防洪堤、排洪沟、蓄水池和沟堤等水利设施，可改善农业生产条件，增强抗御自然灾害的能力。土地资源得到优化配置和合理利用，有效地减少了水土流失，减轻了土壤侵蚀动力。促进了生态环境平衡、提高土地的再生产能力、加快项目区人民的脱贫致富起到很好的推动作用。
3.5 项目实施措施的保障性
赫章县德卓、河镇土地综合整治片区建设实施有保障。为了保障项目实施，赫章县人民政府成立了相应的组织机构，形成了县政府主导、国土部门搭台、多个部门联动、公众参与、共同推进的责任机制，通过规划统筹，推动、引导项目科学有序进行。且赫章县国土资源局对该项目的现场进行了多次调研，并对本项目予以高度重视和支持。经前期调研，项目区农民渴望参与该项目，并希望尽早实施。
4 结论
研究表明，该项目有充分的建设技术保障，在贵州省重点投资的扶持下，同时通过多部门资金的整合，地方政府和有关部门的密切合作，通过政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与、共同推进的责任机制，项目的实施能得到充分的保证，因此赫章县德卓、河镇乡2013年高标准基本农田建设项目是可行的。
参考文献
[1] 刘新卫，李景瑜，赵崔莉.建设4亿亩高标准基本农田的思考与建议[J].中国人口・资源与环境，2012，22（3）：1-5.
[2] 吴海洋.高要求与硬任务迸发新动力――谈如何推进农村土地整治和建设4亿亩高标准基本农田[J].中国土地，2011，10：16-
18.
1.1存在的问题
(1)各地区社会、经济和气候条件及灌溉排水现状不同,对高标准农田水利工程的诠释也不同。灌重于排和排重于灌的地区、经济发达和经济欠发达的地区,对高标准农田水利工程的预期和内涵理解就存在明显差异。比如,有的地方提出应是“高产稳产、旱涝保收”;有的认为是“灌溉有保障、排水有出路、旱涝保收、节水高效”;也有的把高标准农田水利归纳为三部分组成,即“高标准的水源工程、完整的灌排体系、高标准的管理体制与机制”等等。正是由于这些认识上的差异和地区实际条件的差别,使各地区高标准农田水利工程评价指标的建设标准存在较大差异,导致执行部门和监管部门在对高标准农田水利工程建设项目进行验收评定时,没有统一的评价指标可依。
(2)高标准农田水利工程建设缺乏统一标准。文献查阅发现,各地对高标准农田建设积极性很高,但由于缺乏统一的建设标准,各地在规划设计、投资强度上,标准不一,参差不齐;上级组织和监管部门在验收和评定工程建设是否达到高标准时,评价指标选什么,各地区的指标值该如何取,没有统一的依据可参考;地方建设管理部门在对农田水利工程进行高标准设计时,不知道哪些指标该高,该高多少。因此,高标准农田水利工程规划、设计不规范,影响后续工程建设进度和质量。
(3)高标准农田水利工程建设缺乏统一规划多数地区高标准农田水利工程建设缺乏统一规划,主要表现在两方面:一是建设资金缺乏统筹协调,二是建设区域缺乏整体布局。当前,农田水利工程建设资金渠道较多,各部门对农田水利工程建设的专项资金大多是分别规划、分别招标,部门间缺乏有效协调,不少项目盲目规划、盲目实施,造成资金实际使用效果较差,难以形成合力。
1.2成功做法
宁夏回族自治区的成功做法是在农田水利建设过程中对规划区域基本采用先丈量收回土地,然后重新规划布局,施工完成后再丈量有效耕地面积并分配到相关用户,使得工程所占土地做到了共同分担,避免因局部利益受损而造成建设工作受阻的问题。针对施工质量监管难的问题,河北等省大力推行农民义务监督员制度,通过农民义务监督员参与工程质量监督,加大受益群众的监督力度。
2高标准农田水利工程建设的对策
2.1进一步明确高标准农田水利工程的内涵及建设标准
水利部作为农田水利工程的直接对口和主管部门,对全国各地的农田水利基本情况掌握最全,为了促进高标准农田水利工程又好又快发展,有必要在广泛听取地方管理者和水利专家意见的基础上,结合其他部门和各地有关高标准农田水利工程的建设标准,制定相应的高标准农田水利工程技术规范或建设指南,对高标准农田水利工程的概念和内涵进行统一规定。同时,基于大家认同的高标准农田水利工程的定性目标,提出一套统一的量化指标,并依据各地区实际情况确定相应指标的建设标准值。
2.2进一步建立农田水利工程建设项目与资金的整合机制
建议县级政府组织相关部门编制各方认可的县级农田水利建设总体规划,制定县级农田水利建设项目与资金整合办法,建立部门协商机制,按照“统一规划、各司其职、渠道不乱、用途不变、各记其功、形成合力”的原则,统筹安排建设项目,切实推进各部门的水利建设资金整合,解决临时性拼盘式整合的问题。
2.3进一步建立农田水利工程建设质量保障机制
关键词 土地整治 规划 山东
中图分类号：F301 文献标识码：A
当前，我国土地供需矛盾问题日益趋紧，国家亦把土地管理问题作为重点工作。如何增加高标准基本农田数量提升现有耕地质量，合理利用现有土地，提高土地的利用效率成为主要任务，并相应颁布实施了一系列保障性文件和措施。
2012年3月，国务院正式批准《全国土地整治规划（2011～2015年）》颁布实施。《规划》明确了未来五年土地整治的指导原则和目标任务，到2015年，新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田，经整治后耕地质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上，这表明新一轮土地整治工作的开始。
一、土地整治规划概述
土地整治规划从政策延伸的意义上说是第二轮土地开发整理专项规划，但是在规划的内涵、范围和意义上说，较之以往又有很大的不同。
因此要在合理、客观和认真总结和评价上一轮开展的土地开发整理规划的基础上，总结问题和教训，借鉴合理经验和有效做法，认真开展、实施。
（一）土地整治的含义。
土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设破坏、自然灾害损毁的土地整治进行整治，提高土地利用效率的活动。关键在于两个字“利用”。综上可简化的分为三类，即没有利用的土地、正在利用的土地和毁坏弃而不用的土地。
（二）土地规划的目的。
规划的目的就在充分挖掘这三类的土地潜力：
（1）没有利用的土地对照宜农未利用地开发的潜力；
（2）正在利用的土地对照农用地整治潜力、农村建设用地整治潜力和城镇工矿建设用地整治潜力；
（3）毁坏弃而不用土地对照土地复垦潜力；
要充分摸清掌握地方土地的类型和潜力，对土地利用情况“辨症施治”，才能够依照处方（政策），抓好药材（项目），从而在土地的层面破解地方的“双保”难题，实现结构合理、生产高效、生活便利、生态改善的目的。
二、山东省土地整治规划工作的现行政策及配套项目进行分析
（一）农用地整治。
本轮规划的核心是高标准基本农田建设，十二五期间全国要实现4亿亩的指标，任务艰巨。2012年6月26-27日，在全国土地整治规划加快建设高标准基本农田现场会上，国土资源部党组成员、副部长王世元强调：“要进一步提高认识，抓住'划得准、调得开、建得好、保得住'四大关键环节，深入推进土地整治工作。”为此，一方面国土资源部出台《高标准准基本农田建设标准》，制定了标准；另一方面项目立项不再要求3%的耕地新增率，放宽了条件，目的就是打造高标准基本农田。另外应同时适度开发宜农未利用土地，推进其他农用地的整治治理。
2010年山东省开始第一批农村土地综合整治项目，参照天津市、成都市的模式，将土地整治与城乡增减挂钩结合，共设66个项目，单个项目规模达到约5万亩，总投资100亿元。2012年国家分派给山东省的高标准基本农田建设任务是981万亩，逐级下派到各市各县。
基于以上要点在调查当地潜力的过程中，第一要参照2011年高标准基本农田指标，推算十二五期间指标总量，第二划为高标准基本农田的区域禁止占用搞项目开发和建设，这是很重要的一点，要求确定项目范围的时候重点考虑。第三，做好“四个一”文章，即“认一批、建一批、验一批、安排一批”。尤其是对于老项目本着“缺什么、补什么”的原则，采用项目集中归并，成片大规模补建的方式，满足高标准基本农田标准，达到指标总量，这是必须完成的任务。
（二）农村建设用地整治。
农村建设用地整治要统筹规划城乡土地利用，优化土地利用格局，提高建设用地利用率。当前，农村建设用地整治主要基于两个政策层面，一个是城乡建设用地增减挂钩，一个是建设用地置换。现在具体到实践中做的最多的是还是建设用地的增减挂钩，因为当前建设用地置换从政策的层面上来说还有瓶颈，未开展实施。但是从山东省内东部、中部、西部农村建设用地潜力存量与经济发展呈现倒挂的态势来看，这一政策的启动指日可待。
在调查当地潜力的过程中，第一要依托当地乡镇政府，摸清可开展挂钩的村，实地调查样点村，切实尊重群众意愿；第二参照以往挂钩项目，掌握当地可实施的财力和完成力度，2011年山东省第一批次每县区限批700亩周转指标，没有归还上年度50%指标的不予立项，要适度把握规模；第三要结合地方小城镇规划，旧村改造、迁村并点等项目要纳入到本规划中。
（三）城镇工矿建设用地整治。
土地整治规划的范围是行政区域内全覆盖，包括城镇和乡村。对于城镇工矿建设用地而言，主要是对旧城镇、旧村居（包括城中村）、旧工矿等进行“三旧改造”，在实施中可结合开发区集约利用评价、城区规划、十二五发展规划等，实现产业结构调整、城市转型、环境再造，促进节约集约用地。
在调查当地潜力的过程中，第一要摸清楚“三旧”分布情况以及土地使用权人的改造意愿；第二要领会城市发展规划的思路，确定城市发展的方向和格局，预见哪些城区会因为城市发展重心的转移而成为老城区；第三依托当地产业结构引导土地利用方式的改变，因势利导。重点在于地方政策配套和支持。
（四）土地复垦。
土地复垦是对毁坏（自然灾害损毁和生产建设破坏两类）弃而不用土地整治，使其达到可利用土地的目的。山东省内主要开展工矿废弃地复垦，以全省内的砖瓦窑厂复垦和局部地区济宁、枣庄塌陷地的复垦为主。上一轮土地整理工作中已经开展实施了一部分，本轮要加大遗留损毁土地复垦力度，同时加大质量控制。提高复垦后土地生产力和环境改善。另外需要注意一点，国土资源部自2007年81号文（关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知），生产建设项目涉及采矿、交通、能源等已经或可能对土地产生破坏的项目立项发证均需要编制土地复垦方案，因此在具体实施工程中，两者可以结合。
（五）宜农未利用地开发。
山东省内，东营、滨州等黄河入海口区域每年因黄河泥沙沉淀淤积自然形成大规模滩涂和盐碱地，这部分土地大部分尚未利用，下一步可以根据实际情况，进行详细的可行性分析，合理规划，进行开发利用，当前黄河三角洲的开发随着黄河三角洲高效生态经济区发展规划的颁布实施，已经开启。另外，山东低丘缓坡未利用土地资源较多，易开发的主要在济南、淄博、枣庄、潍坊、泰安、临沂等地，十二五期间，可利用的低丘缓坡、废弃矿坑及未利用地可达一万两千多公顷，潜力较大。可根据开发项目的难以程度及当地的财力情况，本着“先易后难”的原则，逐步实施。
三、总结
土地整治规划是落实土地利用总体规划的专项规划，是“保红线”项目实施的依据，是“保发展”项目成立的前提。国家层面的国土战略已经由先前的增加耕地数量转变为耕地质量为先的数量责任制，因此完成高标准基本农田建设是必须完成的首要任务。农村建设用地整治、土地复垦和宜农未利用地开发三类项目是增加建设用地指标、确保耕地占补平衡的重要抓手。城镇工矿建设用地整治在行政职能划分上归属城建部门，改善的重任还在于地方政府的城市经营理念和发展思路。因次，本论规划的编制要突出重点问题、解决难点问题和指出要点问题，同时一面要与全国性规划基期2011年到2015年同步，一面要兼顾土地利用总体规划基期2006年至2020年，为2016年至2020年的土地整治规划预留发展空间。
参考文献：
[1]孟艳丽等.县级土地整治规划编制思路研究.山东国土资源；2012.3（28）：49-52.
关键词：土地整治规划；统筹城乡；内涵挖潜；保护耕地
土地整治是以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的，对未合理利用的土地进行整理，对因生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行修复，以及未利用土地的开发等活动，包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等。在新形势下，土地整治不仅是落实最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护和节约集约用地的重大举措，也是推动破除城乡二元结构、加快推进新农村建设和城乡统筹发展的重要途径。
土地整治规划作为土地利用总体规划的专项规划，是落实土地利用总体规划目标的重要手段。随着陕西省西安市新一轮土地整治规划的启动，笔者全程参与了前期调研工作。在实地调研中发现，各区县可补充为耕地的后备资源越发稀少，新一轮土地整治的目标任务需向多个视角转变。源于此，结合各区县对土地整治规划实施现状，对新一轮土地整治规划中的几个新热点问题谈些个人想法，以期抛砖引玉，为新一轮土地整治规划编制提供有意义的参考。
一、新形势下的西安市土地整治规划
随着“国家鼓励土地整理”、“大规模实施土地整治”政策的明确，土地整治的范畴已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变，内涵也已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变。但是，目前西安市土地利用存在着农村土地资源浪费现象突出，近郊建设用地与农业用地矛盾显著，城镇土地无序扩张、低效利用等问题。
西安市新一轮土地整治规划承担着实现全市耕地动态平衡、保障粮食产量等战略落地的重任。经调研，一方面各区县耕地后备资源匮乏，为完成建设用地审批，近年来各区县陆续委托陕西省国土资源厅在省内其他市县补充耕地，实现耕地占补平衡；另一方面，各区县土地批而未征和征而未供的面积较大，土地节约集约利用程度不高。《全国土地整治规划（2011—2015年）》确定“十二五”期间建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田的目标。西安市如何在资源、人口、空间、经济发展、环境保护等复杂因素的约束下，坚守耕地红线，稳定粮食播种面积，实现国家和区域粮食安全战略的重大目标，这对土地综合整治提出了更高的要求。
二、以推进新农村建设为亮点，统筹城乡，深化土地整治内涵
目前，西安市的城乡发展已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。推进城乡统筹工作不仅仅是中央作出的重大战略部署，也是经济社会发展的必然要求。新形势下，统筹城乡工作在实践过程中面临着诸多新的问题和挑战：一是单纯加大政府财政投入力度，不足以从根本上扭转城乡发展失衡问题；二是拥有较多土地的农民却只有较低的收入；三是城市对农业产出的需求缺乏有效地传导机制，农业土地的比较经济效益仍然较低，影响农民在进城后将土地向规模经营转变的积极性。
造成以上诸多问题的主要原因是城乡要素双向流动的机制没有建立起来，这导致西安市在落实统筹城乡的政策中缺乏必要的载体和抓手。事实上，改革开放以来的我国经济能够得以快速发展，很大程度上就是得益于城市对农村要素的吸纳，突出表现在大量农村劳动力由农村流转至城市从事非农产业。农民工已经成为城市劳动力的重要组成部分，通过农村劳动力与城市资本的分工合作，极大地增加了城市的社会财富、促进了工业化进程。相反，城市资源要素流向农村的机制却严重滞后，尽管政府对农村的支持力度不断加大，但市场化的、利益导向的城乡要素双向流动机制还远未建立起来。新形势下统筹城乡发展战略的实现对当前的土地整治工作也提出了新的要求和挑战：要通过土地整治，进一步打破城乡隔阂，扩展城市资本与农村土地资源自由交换和流转的渠道，要让更多的农村资源得以进入市场，通过城乡之间各种资源的自由交换与合作，提高农民的收入。
随着城乡建设用地增减挂钩试点在西安市的推进，高陵县借助城乡建设用地增减挂钩试点政策开展的统筹城乡发展在东樊村取得成功，“东樊模式”已成远近闻名的统筹城乡发展示范典型。在新一轮规划中，如何深化“东樊模式”内涵，在推动“农民赶超城里人”的基础上引导产业落地，引导转换身份后农民的主要生产内容从农业生产转为非农产业将是新一轮规划的重要内容。
三、以强化市地整治为特色，内涵挖潜，提高土地集约利用水平
西安市主城区建成区面积2000年为187km2，至2010年已增长为395km2，增加了2.11倍。预计到2020年，西安市主城区面积将达到574km2，这种需求给土地征收带来巨大的压力。随着经济的起飞，西安建设国际大都市和西咸一体化发展的需求，工业化和城镇化进入加速发展阶段，对土地资源的消耗也进入快速发展期。这意味着不仅建设占用土地的速度会加快，而且建设占用土地的规模也会不断增大。《西安市土地利用总体规划（2006—2020年）》确定西安未来将实施一系列重大工程项目，新增建设用地总量达423km2，新增建设用地占用耕地的面积为364km2。要实现364km2“占补平衡”目标，压力非常大，也对新一轮规划提出了极高的要求。在思考如何实现“占补平衡”的同时，通过内涵挖潜，提高现有建设用地的节约集约水平，将是另一条重要的途径。
在西安市新一轮土地整治规划中，应强化市地整治并以此为特色、亮点。要规划好西安市城市土地整治工作，需要做好以下几点。（1）构建合理的制度框架。首先要明晰城市土地产权主体，构建土地产权市场并完善与土地储备制度相配套的机制体制，适当提高增量土地取得成本。（2）创新城市土地整治的主体组织制度，运作模式，结合产业结构调整和环境整治工作，形成立体多维空间开发的市地整治模式。（3）注重5个互动：市地整治与“退二进三”（传统工业结构调整）互动、市地整治与城市商圈改造互动、市地整治与城市交通（快速通道、地铁等）整治互动、市地整治与城市产业集群培育互动、市地整治与副中心建设互动。（4）引进社会资本，设立土地基金，完善和优化市地整治中土地收益分配制度。
四、以高标准基本农田建设为重点，保护耕地，实现总体动态平衡
根据《西安市土地利用总体规划（2006-2020年）》和《陕西省土地整治规划（2011-2020年）》的任务要求，西安市新一轮规划需要落实补充7.2万亩耕地的目标。由于西安市地形地貌特点，市域南部的秦岭山区约占全市土地总面积的55%，耕地主要分布在北部平原和东部台塬丘陵区，此区域同时也是各类建设用地的集中区。
在新一轮规划中，不应再以补充耕地数量为主，而是更加突出了耕地质量建设和产能提升，让耕地提质“看得见”。规划围绕着提高农业综合生产能力，着力于加强农业基础设施建设，改善农业生产条件和生态环境，以农田平整工程和水利设施配套为重点，进行田水路林村综合整治。按照节约用地、设施配套、路网通达、突出特色的原则，结合城乡统筹规划、新农村建设规划，安排一批旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田建设项目，采用暗灌、微喷灌、滴灌等节水技术和田间生物工程措施，提高农田空间利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化农区景观的效果和能力。形成3—4个“相对集中、集中连片”的千亿斤粮食主产区。规划的高标准基本农田区域在建成后要实行统一命名、统一设立永久性标示和统一集中监管，充分发挥高标准基本农田建设的示范作用。
五、以一张图工程为契机，创新举措，保障规划切实实施
按照国家统一的土地分类标准，认真做好全市土地利用现状调查、统计和变更调查。加强耕地后备资源的调查、评价和检测，加强土地整治实用技术的开发和推广，在三维空间内对土地资源信息进行定性、定量和定时分析，做到“一张图”的管理模式，向相关职能部门及时提供土地资源的基础信息和规划服务并对土地整治规划的执行情况进行系统监测、追踪与反馈。依托土地利用“一张图”工程建立了土地整治监管平台，全面加强耕地数量、质量、权属管理和动态监管。
引进现代土地整治的创新方法和先进的技术手段，及时引进和采用相关领域的创新方法和先进的技术手段，以便降低土地整治的成本，提高效率，不断增加土地整治的综合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有机肥，种植绿肥，合理轮作，永续利用。在规划实施过程中，本着由点及面、由易入难的原则，逐步开展土地整治，做到规划一片，整理一片，成功一片，示范一片。
强化规划实施经济调节机制。一是要建立激励机制，遵照“谁投资、谁受益”的原则，引导社会资本和个人资本进入土地整治领域；二是要有效聚合相关涉农资金，充分发挥政府的协调作用和杠杆作用，达到“各做一道菜，共办一桌席”的效果。
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关键词 耕地；地力评价；标准粮田建设；江苏淮安；淮阴区
中图分类号 S158；S157.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）13-0256-03
1 淮阴区耕地地力现状
土壤是自然和人为因素综合作用下所形成的历史自然客体，既是自然历史客体，也是人类劳动的产物。因此，耕地地力主要由3个方面的因素决定：一是理化性状等土壤自然特征，二是成土母质、地形地貌等立地条件，三是施肥水平与农田基础设施建设情况。建立淮阴区耕地地力评价的指标体系（表1）。
1.1 高产稳产农田数量与现状分析
淮阴区一级地占耕地总面积的11.83%，面积为7 654 hm2，该土壤土壤质量高，土层深厚，属高肥型土壤，保水保肥能力强，土体结构良好，适种范围广，基本无限制因素，在1 m深土体内无障碍层次，主要分布在丁集、三树、渔沟、王兴、凌桥等乡镇。全区二级地占耕地总面积的59.4%，面积为38 411.67 hm2，该类耕地土壤一般较平整，属于中肥型土壤，对作物也有一定选择性，存在部分限制因素，保水保肥能力一般，土体内一般无障碍层次，基本配套齐全，主要分布在陈集、码头、五里等乡镇。
1.2 中低产田土壤的基本情况
三级地占耕地总面积的22.1%，面积为14 302.8 hm2，全区大部分地区有分布。该地土地基本平整，障碍层次一般出现在50 cm以下，能灌能排，基础设施较为完善，以稻麦二熟为主，地下水位常年在80 cm以下，保水保肥性尚可，耕性稍差。四级地占耕地总面积的6.7%，面积为4 304.68 hm2。该类土地不够平整，农田基础设施一般，障碍层次一般出现在30 cm以下，易板结，耕性差，保水保肥性差，农业利用方式为稻麦二熟，地下水位约为60 cm，赵集、韩桥、刘老庄、西宋集古寨等乡镇。
2 标准粮田建设目的与任务
2.1 建设目的
近年来，我国耕地特别是粮食播种面积逐步减少，土壤地力日趋下降，科技投入明显不足，加之受自然灾害影响，粮食单产水平降低，总量下降，供需矛盾日益突出。因此，保障粮食安全始终是国计民生的战略问题[1-2] 。随着社会和经济的发展，我国人增地减和人民生活水平不断提高的趋势不可改变，这就要求粮食产量和质量不断提高。切实保护耕地，实行量质并举，在有限的耕地资源上，通过政策引导、科技进步和增加投入，不断提高耕地的综合生产能力，才能发展粮食生产。2007年，江苏省委、省政府对农业和粮食工作提出“以市场为导向，以保障全省粮食安全为目标，以恢复水稻生产确保口粮自给为重点，严格保护和建设基本农田，优化生产布局，加大科技创新，加快推进产业化经营，提高粮食单产，提高粮食品质，提高粮食综合竞争力，努力增加农民收入”的总体要求，并提出从由过去的“藏粮于库”向“藏粮于地”、“藏粮于市”与“藏粮于库”有机结合转变，把保护耕地、培肥地力、依靠科技、提高单产作为保护和提高粮食综合生产能力的重点。根据这一粮食生产发展思路，建设标准粮田不仅非常必要，而且十分迫切。
水稻、小麦都是淮阴区大宗产品和优势产品。通过标准粮田建设，可以提高耕地质量，增强防灾抗灾能力，通过与测土配方项目相结合，可不断提高稻麦生产能力，促进全区水稻、小麦生产区域布局的形成，使水稻、小麦生产优势更优，促进优质水稻、专用小麦产业化经营，增强优质稻米和面粉的市场竞争力。同时，也能促进农业整体效益的提高和收入的增加。
2.2 建设任务
淮阴区系徐淮平原稻麦两熟地区，在农业部所列的优质强筋、中强筋小麦产业带内，又属粮食主产省的粮食生产大区，符合标准粮田建设是“农业科技创新与应用”和“农业社会化服务与管理”的要求。标准粮田建设与改善农业生产条件、推进农业科技进步、恢复发展粮食生产、增加农民收入关系紧密，项目实施的意义重大，非常必要。标准粮田建设的核心是改善耕地质量，提高基础地力，增强抗灾能力等。淮阴区标准粮田建设主要是农田基础设施建设、地力建设、地力与墒情监测体系建设。
3 标准粮田建设规划与措施
3.1 总体目标
总体目标：提高农田基础设施水平，提高土水肥资源利用率，提高良种和农业先进适用技术增产潜力，提高农作物抗灾减灾能力，确保耕地粮食综合生产能力的稳步提高。
3.2 总体规划布局
总体规划布局是首批在老张集、古寨、刘老庄等乡镇，建设3 333.33 hm2标准粮田，做好田间工程配套，做到路、桥、涵、闸、站、渠建设配套。全面应用各种建设措施。加强配肥站建设和地力墒情监测，在淮阴区土肥站化验室的基础上建立地力和墒情监测站，做到综合建站，承担项目区土壤和墒情的监测。按 133.33 hm2为1个单位，建立25个监测点，每年取样测试土壤常规农化性状，指导平衡施肥。以后根据项目要求，逐步在全区建立标准粮田。
3.3 农田基础设施建设
3.3.1 地力建设。其主要措施：一是增施腐熟有机肥。推广高温堆制快速腐熟技术，每年施用腐熟有机肥37.5 t/hm2以上。二是实行机械化秸秆还田。采用机械深耕翻埋，综合利用秸秆[5-6]，每年还田量达到6.75 t/hm2以上。三是深耕深松土壤。打破犁底层，结合有机肥施用等措施，加厚耕层至20 cm。四是普及配方施肥技术。做到平衡施肥，合理施用商品有机肥、中微量元素肥料、生物肥料等新型肥料。
3.3.2 监测体系建设。地力与墒情监测点，长期定位综合试验区，土肥实验室配备完善。
3.4 产业带规划与标准粮田建设
在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，立足资源特点，瞄准市场热点，因地制宜地发展特色农业。一是切实加大规划力度。认真抓好《淮阴区优势农产品产业发展规划》，提高各级的规划落实水平，尽快形成有利于优质产业向优势区域集聚的政策体系，充分发挥规划的导向作用。二是明确各大产业的主攻方向。优质粮油重点突破加工增值，设施农业重点突破集约化，生态观光农业重点突破基础设施建设。三是加强基地建设。以项目为载体，集聚资金、技术、人才优势，选择重点产业、重点区域，办好一批农业科技示范园区，建好一批核心示范基地。
3.5 节水灌溉与标准粮田建设
节水灌溉，准确地说应该是农业高效用水。农业用水中能被作物真正利用形成产量的水量是很少的，它的绝大部分都损失在从水源到田间入口输送过程的渗漏和蒸发中、进入田间后的深层渗漏和田间蒸发中以及从作物根系到形成产量的过程中。前2项损失直接影响水的利用率，后1项损失影响到水的利用效率。农业高效用水，就是要尽可能地提高水的利用率和利用效率，把有限的水用到点子上，从而获得最大增产效益和经济效益。即做到节水、增产、高效。
由于粗放灌溉传统习惯的影响，再加上宣传力度、投资力度不够，节水措施、设备、工程的科技含量不高，生产、建设的标准偏低，管理滞后，技术培训和技术服务体系不健全等种种原因，淮阴区现阶段节水灌溉总体上技术水平不高，单项措施多，重硬件，轻软件。因此，应该有的放矢地与标准粮田建设相结合，建设不同类型的高标准示范区，通过示范区建设来总结经验，发挥样板作用和引导作用，从而带动标准粮田建设与节水灌溉逐步走上可持续发展的正确轨道。
建设标准粮田，切实发挥示范区的示范作用，为当地大面积推广应用节水灌溉技术树立样板工程，使大家学有榜样、追有目标；为合理选择当地最适宜的节水技术模式提供科学依据；为能获得农业节水、增产，农民增收的显著效益，提出农民群众易掌握、可操作的具体办法。因此，在规划确定高标准节水灌溉示范区的具体内容时，一定要充分考虑示范区本身的示范性、导向性和实用性。高标准节水灌溉示范区的主要任务就是给广大农民群众的节水行为作示范。而农民最认可的东西是能看得见的诸如增产、增收、省地、省工等直观效益，只有让农民群众看到实效，才能把节水灌溉事业当作自己的事情来办。很显然，示范区的效益越显著，农民投入节水灌溉的热情就越高，示范区的示范作用就会发挥得越充分，就越能够有效地指导和带动周围地区节水灌溉的发展。
3.6 测土配方施肥与标准粮田建设
2005年以来，国家高度重视测土配方施肥工作，淮阴区是2006年农业部测土配方施肥项目区之一。这项工作的社会影响广，社会、经济、生态效益显著，受到了社会各界和农民的广泛称赞。一是促进了粮食增产和农业节本增效。据统计，小麦平均增产300 kg/hm2，增幅为8%；水稻平均增产630 kg/hm2，增幅为10%以上；平均节约用肥30 kg/hm2；累计实施测土配方施肥面积13.33万hm2，为农民节本增效6 000万元以上。二是促进了施肥结构的优化，化肥利用率得到提高。2006―2009年统计数据表明，淮阴区化学氮肥应用量逐年减少，养分比例进一步调优，肥料利用率提高3～5个百分点。三是促进了技术成果积累，科学施肥指标体系基本建立。通过测试土壤样品逾 6 000个，开展肥效试验逾400个，调查农户近1万户，基本确立了主要农作物施肥指标体系，为全面实施科学施肥打下了坚实基础。四是促进了技术推广模式创新，一体化服务进一步完善。“五个一”模式得到推广应用，实现了“测、配、产、供、施”一体化服务。
3.6.1 地力建设纵深发展。随着农产品供求矛盾逐步加剧，国家高度重视粮食等主要农产品生产，耕地生产能力问题日益受到重视，地力建设提到了议事日程，地力建设步入一个新的发展阶段。一是开展耕地地力评价。根据农业部的部署，进行了耕地质量综合评价，建立了区域耕地资源管理信息系统，为农业结构调整、无害化生产和地力建设提供了科学决策依据。二是土壤有机质不断提升。应用秸秆腐熟还田技术，提高秸秆还田的质量和效益，累计示范面积达1万hm2，平均节约人工和机耕费825元/hm2左右，水稻增产5%～10%，土壤有机质平均提升约0.03个百分点。三是标准粮田建设积极推进。通过修建田间沟渠，平整土地，增施有机肥等措施，积极改良土壤，耕地地力提高了1个等级，平均增产粮食750 kg/hm2以上。
3.6.2 肥料管理不断规范。根据《农业法》、农业部《肥料登记管理办法》等法律法规的规定，严格实行了肥料市场准入制度，把肥料登记管理纳入法制化、规范化的轨道。区农业执法大队坚持以打假保春耕、打假保秋播为重点，开展了肥料质量大检查和执法打假活动，打击坑农害农行为，保护农民利益。坚持开展肥料主推产品公告活动，引导农民选购放心肥和安全肥。加强肥料市场监管，肥料质量明显提高。测土配方专用肥得到大面积应用。
3.6.3 促进了农业可持续发展。近几十年来，尽管化肥用量不断增加，但投入产出率逐年下降。据专家测算，20世纪50年代，农民每投入1 kg化肥，可增产粮食15 kg，70年代下降到9 kg，而90年代只有7 kg。出现这种状况，主要原因在于：一是有机肥投入数量减少。据调查，全区平均施用有机肥15.98 t/hm2，只有施用标准的1/2，土壤有机质明显下降。二是有些地方的化肥施用量已达到或超过边际效应，造成成本增大，效益减少。三是施肥结构不合理，长期大量偏施氮肥，土壤养分失衡的现象更加严重。这种状况，如果继续下去，必然导致土壤板结、地力下降和水体污染，土壤生态破坏，最终危及社会和经济发展，危害人们身心健康，与农业科学发展的目标背道而驰。
3.6.4 促进了农业“三增”。农业增产、农民增效、农产品增值，是“三农”工作的重要抓手。实现“三增”，肥料的贡献率达40%以上。据测算，地力提高1个等级，平均增加粮食产量750 kg/hm2。化肥利用率的提高，也是大有潜力。实践证明，科学合理施肥不仅能够增加产量、节约成本，还能改善农产品品质、提高附加值，是生产无公害农产品、保障农产品质量安全的有效措施，尤其对瓜果菜等经济作物更为明显。
3.6.5 工作目标。到2020年，全区测土配方施肥与标准粮田建设工作实现“四优化、四提高”：一是优化农田土壤生态系统，提高耕地质量。耕地地力提高1个等级，全区高产田比重提高12个百分点。二是优化施肥结构，提高化肥利用率。调优有机肥与化肥、氮肥与磷钾肥施用比例，使化肥利用率提高5～10个百分点。三是优化农田节水模式，提高农田水利用率。以推广农田节水技术为重点，使田间水分利用率提高9个百分点，达到45%。四是优化土肥公益职能，提高体系服务和管理能力。加强肥料管理，使市场肥料合格率达到90%；加强体系建设，使土肥队伍得到稳定，工作条件得到保障。
3.6.6 工作任务。
（1）推进测土配方施肥。从构建测土配方施肥技术体系、农化服务体系和生态体系着眼，整体推进测土配方施肥工作。进一步扩大规模，2009年在配方肥应用占测土配方施肥面积的份额达到60%。强化推广技术创新，由目前粗放式服务向精细化服务转变，满足农户个性化需求，发展专家、厂家、商家、农家“四结合”的技术推广和服务模式，提升技术服务水平。抓好项目建设，组织实施测土配方施肥项目，争取其他项目，积极争取中央和省政府的支持，增加投资规模，要积极争取政策扶持，加大投入力度。
（2）努力加强耕地质量建设。大力实施标准粮田建设。这是淮阴区继测土配方施肥之后的又一个大项目，要精心组织，科学规划，扎实实施。实施耕地质量监测项目，共同构成耕地质量监测网络体系。坚持做好耕地地理监测网点建设，加强预测预报和质量监管工作。继续实施好商品有机肥项目，不断提高耕地质量。
（3）不断扩大土壤有机质提升行动。因地制宜，积极探索和推广有机肥资源综合利用技术模式。要大力推广秸秆腐熟还田技术，扎实办好示范样板，扩大秸秆直接还田，减少秸秆焚烧，积极推广粮肥、菜肥、饲肥兼用的经济绿肥种植技术，争取始实施绿肥种植补贴试点项目，积极引导农民广辟肥源，增施有机肥，达到增加土壤有机质、减少化肥投入的目的。
（4）切实加强肥料管理。强化区内肥料生产企业的登记工作，重点把好实地考察关、资料审查关和评审核定关，严格肥料市场准入。加强市场监管，坚持开展以打假保春耕、打假保秋播为重点的肥料执法检查活动，加强证后质量跟踪监管，打击制售假劣肥料、坑农害农的违法违规行为。继续做好春秋两季专用肥料配方的研制，推介一批质量优、信誉好的生产企业和肥料产品，引导农民科学、合理地选购施用优质肥。
（5）加强科技创新，促进科学发展。发展现代农业，首先要发展现代农业科技。要不断创新测土配方施肥的推广模式，加强科技培训，加强试验示范和调查研究。搞好现有技术的集成组装配套，增强实用性。积极引进高新技术在农业生产中应用，紧跟科技发展前沿，提高技术水平。扩大科技服务领域，由常规作物扩大到各种名、特、优作物，为农业结构调整提供技术支撑。
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【关键词】规划；耕地；农田保护
前言
随着重庆市对耕地农田保护的越发重视，近些年，全新规划思路的耕地农田保护之路也在探索之中。如何创新举措，进一步提高耕地保护能力和工作成效，是探索中需要注意的问题。因而，需要依照“保护资源、保障发展”的要求，强化耕地保护目标责任，不断深化土地使用制度改革，全面推进基本农田建设和基础业务建设。从土地农田整治人员的角度出发，需要从规划和土地整治等方面提出更多的建设性举措。
1 落实土地规划
1.1 有计划有步骤地推进生态退耕
从区域经济社会发展水平、粮食生产能力以及耕地资源的特点出发，综合评价并合理确定不同区域的生态退耕标准、规模和速度。在生态退耕的重点地区、老少边穷地区、尚未解决温饱问题的地区等，实施人均1亩基本农田建设工程，一方面保证生态退耕地区“退得下，稳得住”，另一方面保证这些地区的农民有基本的口粮来源，使得退耕还林工程等在实施补贴完成后，有稳定的粮食来源。除此之外，在继续做好后备土地资源开发的基础上，要进一步加大土地整理和复垦力度，特别是加强重庆市重点地区基本农田整理和农村建设用地整理，提高土地质量，改善土地生态环境，提高耕地的农业综合生产能力。
1.2 建立永久性基本农田划定数据库
为了配合好这一措施的顺利进行，重庆市建立了永久性基本农田划定数据库，给基本农田建立了档案并落实到地块，共设立基本农田保护标识，埋设基本农田保护界桩。通过一系列工作，所划定的基本农田质量等级不降反升，还提高了耕地集中连片程度，对于促进耕地农田保护起到了积极明显的作用。与此同时，还可以在基本农田保护区挂设一幅幅耕地保护宣传标语，以警示人们进行耕地农田保护的重要性，引导农户树立耕地农田保护观，积极配合政府的政策和工作。
1.3 稳定基本农田数量和质量
根据重庆市耕地农田的总量和质量，规划一定的任务量，即期内重庆市基本耕地农田保护任务须达到一定的公顷量。根据基本农田划定的相关规定要求，保证数量、提高质量，按照总体稳定的布局原则，与城乡建设用地扩展边界相结合，以农用地分等成果为参照，规划好基本农田的布局。新划定的基本农田原则上必须是耕地，并且有利于基本农田的集中连片。
1.4 严格控制非农建设占用基本农田
重庆市各类城乡建设不能够非法占用基本农田。例如，占用基本农田挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕地农田的生产经营活动。有些占用基本农田进行绿色通道、绿化隔离带和防护林建设，对于这些行为也应当禁止。能源、交通、水利等基础设施项目由于选址特殊无法避让时候，基本农田的必须按照“先补后占”的原则，补划数量质量相当的基本农田。
1.5 加强基本农田建设与管护
对于基本耕地农田的保护，还可以坚持在保护中建设、在建设之中保护。重庆市在加大对基本农田的建设和管护时，逐步推进农田保护示范区建设，综合性提高耕地农田的质量。还可以建立基本耕地农田保护区，以财政补贴的制度形式鼓励耕地农田的保护行为，综合通过多方途径筹集基本农田建设资金，以重点投入的方式扩大耕地保护规模效益。
2 加强土地整治管理
2.1 落实农田保护工作
要想做好耕地农田保护工作，建立耕地保护制度是根本，然而，抓好落实是任务之关键。对于每一次耕地保护目标责任制落实情况都要经过严格的考核，对于考核通过且表现优秀的要给予相关奖励，奖励落到每一户农户，以激励农户们的积极性。对于考核不通过的，在继续给予引导，引导其调整工作进度、方法和目标。在压力考核制度下，农户大大提高了保护耕地农田的意识，各负责人纷纷表示要依照法律、依照规定合理使用耕地。
2.2 强化监督工作
强化监督，是促进重庆市耕地农田保护责任社会化的有效手段。加强监督可以有效遏制违法违规占用耕地的行为。多名村级协管员，就像设立在耕地上的远程监控探头，时刻盯着耕地上的细微变化，分管土地执法工作者要监督每一块耕地的使用。除此以外，重庆市通过拆除违法违规占用耕地建筑，大大震慑了违法违规占用耕地行为。对于占有耕地农田的违法建筑强行拆除，并给与一定数额的惩罚，提高复耕土地面积。建立健全对违反国土资源管理行为巡查、制止、查处、报告、备案、责任追究等专项制度，有效防范和遏制违法行为。要把耕地和基本农田保护动态巡查作为国土管理主要日常工作，及时发现、制止滥占耕地和基本农田行为，对违法情况严重或难以及时制止的，须及时报告区综合行政执法部门依法查处。
2.3 土地综合整治管理
在重庆市个地方土地整治项目工地上，地方土地整治中心工作人员和工程监理人员需要认真细致地检查着每一道工序。在地方政府引导下，将土地整治与推进新农村建设、高标准基本农田建设相结合，有效将农业综合开发、水利、林业、国土、交通等各种涉农政策、资金、项目向土地整治项目区倾斜。加大耕地农田保护投资使用资金，落实土地整理项目，扩大实施规模和计划新增耕地面积。增设实施农村建设用地复垦项目，确认新增建设用地指标。除此以外，还可以改造中低产田，以改建成高标准蔬菜生产基地，或者建成“三高”农业基地。重庆市还可以通过“联户并地、改土兴业”的方法促进重庆市各地方流转的土地面积，整合社会资金，以吸引和培育多家大型农业产业化龙头企业来项目区发展无公害蔬菜。放开土地流转使用制度，规定农户可将土地进行有偿流转，这样又可以使得农户就近到蔬菜基地打工，增加人均年收入，真正让群众在土地整治中得到了最大的实惠。严格执行建设占用耕地“先补后占”和“占一补一”制度，保质保量完成补充耕地任务。积极推进整镇、整村国土整治工作，保质保量完成政府下达的重点蔬菜基地、标准果园、基本农田示范区、采煤沉陷区土地整治等建设任务，用好用活涉地政策，聚合涉地、涉农资金，促进新农村建设和统筹城乡发展。
2.4 依靠科技进步提升耕地保护管理水平
加强耕地保护的科学研究和技术创新。重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改良、退化耕地修复等技术。深入研究、建立耕地保护的预警、预报、评估技术体系，使国家粮食安全和耕地保扩成为可动态监测、及时预警、相机调控和科学评估的政策体系，提高耕地保扩的中长期规划水平和科学决策能力。
3 结束语
总而言之，耕地农田保护对于重庆市农户的生存和发展具有重要意义，也是对于全国粮食总产量的保证和农田使用的保证。为了确保耕地农田保护工作的顺利开展，需要在全新规划思路下进一步探索出更加有效的方式，以促进耕地农田保护工作的展开和落实。与此同时，也希望重庆市各级政府能够给予农田耕地保护更多的重视和政策导向。
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【关键词】永久基本农田划定;布局调整;工作建议
1.前言
基本农田是耕地中的精华，是农业发展的命脉，基本农田质量的好坏、数量的多少，不仅仅关系到农业生产以及以农产品为原料的工业和轻工业生产发展的好坏，与此同时还影响着经济的发展。对于永久基本农田并没有准确定义，结合基本农田的基本特性，可将永久基本农田定义为在基本农田范围内划定出农业配套设施完善、土壤肥沃、地力上等、抗灾能力强的一部分作为永久性基本农田，用于保障一定时期商品粮供应和辖区内人口对粮食的需求。对永久性基本农田实施最严格的保护措施，实行农田用途管制，加强农田基础设施建设，对土壤地力实施综合保护。一经划定，长期不变[1]。
2014年10月18日，国土资源部、农业部了《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号），并下发了《永久基本农田划定工作方案》，对永久基本农田划定工作提出了新的要求，对106个重点城市的永久基本农田划定工作做了详细说明。2015年3月30日，国土资源部办公厅、农业部办公厅联合下发《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》，下发了106个重点城市的永久基本农田划定初步任务，并细化、明确了推进划定工作的具体要求。据此，永久基本农田划定工作正式启动。
2.存在问题
从1988年湖北荆州最早划定基本农田保护区，1994年基本农田保护制度正式建立以来，我国基本农田保护经历了保护区全面划定、调整划定到全面建设的不同发展阶段，保护的内涵也从数量保护为主逐步向数量质量并重保护转变[2]。
在基本农田保护和管理实际工作中，基本农田保护刚性不足是首要问题，城市规划建设用地与优质耕地的重叠度较高，城市发展占用优质耕地的现象仍比较突出，对基本农田保护力度不够;其次，基本农田的质量逐渐下降，对基本农田的补充过程中“划劣不划优”的做法还依然存在，城市周边还大量优质耕地未划为永久基本农田;再次，地方的政府对基本农田保护的态度不坚决、不积极，往往一味的追求经济的迅猛发展，而忽略了对农田的保护;最后，也是较为重要的是，农民对基本农田和基本农田保护的意识比较单薄，并没有意识到基本农田的重要性同时也缺乏对基本农田管理的专业知识和素质等等。以上问题的存在使得划定永久基本农田，对基本农田实行最严格的用途管制势在必行。
3.布局调整
本次永久基本农田划定工作要与城市开发边界划定及生态保护红线划定工作充分结合，依据《基本农田划定技术规程》和《永久基本农田划定工作方案》，基本农田布局的划出划入调整应遵循以下思路：
1） 坡度大于25度且未采取水土保持措施的耕地、易受自然灾害损毁的耕地;因生产建设或自然灾害严重损毁且不能恢复耕种的耕地;经合法认定程序确认的严重污染的基本农田以及零星分散、规模过小、质量较差的低等别耕地均应划出基本农田。
2） 国务院批准的新一轮退耕还林还草总体方案中计划退耕还林、还牧、还湖的耕地应划出基本农田。
3） 现状基本农田中，不符合划定要求的建设用地、未利用地，以及质量不符合要求的其他农用地，应该划出基本农田。
4） 城镇周边及交通沿线尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本市（县）平均水平以上的现有耕地应优先划为永久基本农田。
5） 结合高标准基本农田建设，尚未划为永久基本农田的新建成的高标准农田应优先划为永久基本农田。
6） 基本农田布局调整时不允许把大面积集中连片的基本农田拆分成零散的小块基本农田。
4.永久基本农田划定工作建议
国土资源部办公厅、农业部办公厅下发《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》的同时，国土资源部下发了城市周边未划入永久基本农田的耕地图斑，采取自上而下的方式，先行开展城镇周边永久基本农田划定工作，随着工作的局部开展，对永久基本农田划定工作有几点建议。
1）优先考虑生态安全
永久基本农田划定工作要求结合生态保护红线划定工作协同开展，考虑生态保护红线划定工作的同时，应该重点考虑耕地的生态功能，耕地生态系统是一类特殊的生态系统类型，耕地生态系统服务功能包括其存在生产力价值、维持区域生态环境及自然美学等。在进行永久基本农田划定时，建议以生态安全为基本出发点，在保持耕地的基本生态功能的基础上，优先考虑耕地的生态安全，确保水系、生物廊道的完整性，构建生态屏障网络，全面保证区域生态安全。基本农田划定后，要充分发挥耕地的生态功能在各类用地的空间布局中的重要作用。
2）优化布局建设用地
永久基本农田划定要求结合城市开发边界划定工作协同开展，划定永久基本农田对城市建设用地空间布局的无序扩张具有刚性约束作用，对城市串联式、组团式、卫星城式发展起到了积极的引导作用。永久基本农田边界确定后，优化城镇建设用地布局是保障城镇化、工业化的必然要求。优化城镇建设用地布局，一方面要保障重大基础设施建设用地需求，此类建设用地与永久基本农田冲突无法避免的，要以基本农田数量不减少，质量不降低为原则对基本农田布局进行调整;另一方面，提高建设用地利用集约水平，基本农田保护区内不安排新增建设用地;另外，带有污染物排放的产业用地，应远离基本农田保护区，以保障农产品安全。
3）认真研究界定标准
在永久基本农田划定的过程中，对有关标准如何界定，应结合区域实际情况进行研究制定。按照永久基本农田划定的有关要求，对城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划定基本农田，城镇周边范围如何确定，交通沿线以两侧多远距离为标准，以及集中连片如何界定，均需要以各地区实际情况出发，研究界定相关标准，确保永久基本农田划定科学合理。
参考文献：
1. 黄建平，柳建军. 彰显保护的刚性―划定与保护永久性基本农田的思考[J].中国土地.2009.3：54-56.
［关键词］粮食安全；生态环境；耕地可持续利用
［中图分类号］F323［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2014）06－0051－04随着工业化、城镇化进程的加快，以及人口增加和人民生活水平的提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等生态因素对粮食生产的约束作用日益突出，保障粮食安全面临严峻挑战。国家的粮食安全不但要关注数量安全，更要关注质量安全。中国粮食安全不仅仅是本国的事情，也关系到国际粮食市场价格的波动，因此，中国的粮食安全引起了全球的广泛关注。
耕地作为粮食生产的最重要的生态因素之一，对保证粮食安全具有极其重要的意义。学界普遍认为，改革开放以来，中国经济高速发展，城镇规模迅速扩大，伴随而来的是耕地资源的大幅度减少。耕地非农化现象的日趋加剧一方面促进了经济的发展，一方面又可能对粮食安全、社会安定、生态环境等产生一定的负面效应（曲福田等，2004；谈明洪等，2005）。为了保护有限的耕地资源，国家作出了加强土地管理、切实保护耕地等一系列重大决策，并将其作为基本国策之一，实施了世界上最严格的耕地保护制度。然而，现行的耕地保护制度与政策却并未发挥其作用。研究表明，现阶段协调经济增长与耕地保护的公共政策调整方向是提高土地资源市场化配置程度、将土地利用的外部性内部化、进一步明晰产权、改革征地制度（曲福田等（2004）。要保持耕地总量动态平衡，应重点保护基本农田，执行分级农田的保护及总体规划和分区控制使用的原则，加强土地管理、土地整理及土地复垦等工作，改善和提高耕地的质量及生态环境，从根本上改善农业生产条件，确保国家的粮食安全（林培等，2001）。机制建设是耕地保护的治本之策。但目前有关耕地保护方面的研究集中在经济补偿模式与整体框架设计、经济补偿标准厘定、经济补偿资金管理与运作、中央政府－地方政府耕地保护关系、耕地保护多主体共同责任关系等方面。从实际运作来看，需要进一步研究耕地保护中的农户行为与意愿、中央政府激励机制设计等方面（李广东等，2011）。
当前，中国耕地保护政策中缺乏有效的经济补偿机制，急需建立耕地保护的经济补偿机制，形成完备的耕地保护激励约束机制，增强耕地保护的微观动力，以平衡各相关经济主体间的利益配置关系（姜广辉等，2009）。一般而言，耕地投入粮食生产的边际利润明显低于其他农地利用方式的利润，为了提高农户耕地保护与粮食生产动力，需要设置耕地保护经济补偿资金（陈秧分等，2010）。粮食主产区应作为主要的补偿对象，在耕地保护过程中应该打破传统农业自给自足的封闭循环，遵循耕地保护机会成本的区域差异和区域土地利用的比较优势，统筹区域土地利用，使耕地保护成为实现农业区域专门化的手段（吴泽斌等，2009）。从保护耕地补偿的标准来看，耕地保护机会成本损失应作为补偿的最低价值标准（雍新琴等，2012）。
从农民对待耕地保护的角度看，农户对耕地保护补偿标准的意愿相对较低，其中经济发达地区的农户对补偿标准的要求要明显高于经济欠发达地区，而在影响农户耕地保护补偿意愿的诸因素中，地区差异、农户受教育水平及农户对征地的意愿发挥着比较显著的作用（陈志刚等，2009）。
基于粮食安全，本文重点分析我国耕地可持续利用的相关问题，并提出实现耕地可持续利用的政策性建议。
一、实现粮食安全所面临的耕地资源形势
（一）耕地资源形势分析
《全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》）提出：要坚守18亿亩耕地红线，到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18．18亿亩和18．05亿亩。18亿亩耕地红线是中国粮食安全的警戒线，是铺设粮食安全之路的第一块基石，但我国耕地资源面临的形势仍然不容乐观。
1．耕地资源日趋减少的趋势不可逆转。2012年3月9日人民网报道，1998至2010年，全国耕地面积从19．45亿亩减少到18．26亿亩，勉强达到《纲要》提出的目标。《2013中国国土资源公报》中的数据表明，2012年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕等原因减少耕地面积40．20万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积32．18万公顷，年内净减少耕地面积8．02万公顷。随着工业化、城镇化进程的推进，耕地资源占用将呈现不可逆转的态势。
2．耕地质量总体不高，劣质耕地比例将进一步增加。《中国耕地质量等级调查与评定》结果显示：全国耕地质量平均等别为9．8等，其中，低于平均质量等别的10－15等地占57％以上，而高于平均质量等别的1－9等地仅占43％，特别是生产能力大于15000公斤／公顷的耕地仅占6．09％。将全国耕地划分为优等地、高等地、中等地和低等地，其所占比例分别为2．67％、29．98％、50．64％、16．71％，即优等地和高等地合计不足全国耕地总面积的1／3，而中等地和低等地合计占到耕地总面积的2／3以上。
正如上面所述，耕地占用的同时，通过土地整治可以增加部分耕地面积，但从质量上来说，所占用的耕地都是土地生产率很高，而增加的耕地却是土地生产率很低，甚至在短期内没有产出的低等土地，只能算理论上的耕地，因此，劣质耕地在耕地中的比例将会进一步增加。
3．耕地资源污染日益严重，从局部向区域蔓延。我国重金属污染正由大气、水体向土壤污染转移，土壤重金属污染已进入一个“集中多发期”。由于污水灌溉、大气沉降物、施肥等原因，工业城市和冶炼企业周边，通过大气干湿沉降和灌溉水因素带入土壤中重金属量可以达到施肥带入量的几十至几百倍。此外，畜禽饲养饲料中添加的铜、锌、砷等元素绝大部分随废弃物进入周边水体和农田中，成为土壤中铜、锌、砷污染重要来源之一。
环境保护部和国土资源部联合的《全国土壤污染状况调查公报》指出，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。具体数据来看，全国土壤总的超标率为16．1％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82．8％。从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方；长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。对耕地而言，土壤点位超标率为19．4％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13．7％、2．8％、1．8％和1．1％，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。
根据国土资源部公布的数据，全国每年因被重金属污染的粮食高达1200万吨，近30％的蔬菜和水果重金属含量超过农产品质量限值。
（二）实现粮食安全中存在的两对矛盾
2013年，全国粮食总产量达到60194万吨，比上年增加1236万吨，增长2．1％。其中，夏粮产量13189万吨，增长1．5％；早稻产量3407万吨，增长2．4％；秋粮产量43597万吨，增长2．3％。实现了粮食生产的“十一连增”。这种“十一连增”仅仅关注了粮食数量，而没有关注粮食质量，从生产角度来看，这是一种不完全的粮食安全概念。尽管如此，必须清楚地认识到未来粮食安全所面临的“两大”矛盾。
1．粮食数量安全要求与优质耕地资源日益减少之间的矛盾。随着工业化、城镇化进程的日益加快，耕地占用是呈现不可扭转的趋势。2011年国土资源部下达全国城市新增建设用地指标只有600万亩，而各地上报国务院的计划高达1500万亩，来自地方的用地冲动非常强劲，未来确保18亿亩耕地红线，为粮食数量安全提供生态资源基础困难重重。
同时，我国耕地生产率普遍偏低。《中国耕地质量等级调查与评定》结果显示：优等和高等地合计不足全国耕地总面积的1／3，而中等和低等地合计占到耕地总面积的2／3以上。
2．粮食质量安全要求与耕地资源污染日益严重之间的矛盾。前面已经提到，全国每年因被重金属污染的粮食高达1200万吨。同时，由于污水灌溉、大气沉降物和施肥等原因，以及畜禽饲料中添加的铜、锌、砷等元素绝大部分随废弃物进入周边水体和农田中，成为土壤中铜、锌、砷污染重要来源之一，我国土壤重金属污染已进入一个“集中多发期”。由此可见，要实现粮食质量安全也面临着巨大的挑战。
二、实现耕地资源安全存在的问题及矛盾
《2012中国国土资源公报》中的数据表明，2012年，全国共验收土地整治项目2．05万个，总规模达250．41万公顷，新增农用地54．45万公顷，新增耕地46．56万公顷。全年批准建设用地61．52万公顷，其中转为建设用地的农用地42．91万公顷，耕地25．94万公顷，同比分别增长0．6％、4．5％、2．5％。表面上来看，通过土地整理项目补充的耕地面积高于建设占用的耕地面积。但是，补充耕地的质量远远低于转用耕地的质量。从土地生产率来讲，可能十倍、二十倍，甚至更多的补充耕地面积都难以弥补所占用的耕地面积的产出，因此，不能简单地将18亿亩耕地红线作为一个静态的数据来看，必须从土地生产率的视角重新审视。
（一）占补平衡制度难以取得预期效果
耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，明确规定建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。这项制度对耕地保护发挥了一定的作用。可是实施过程中，只能从数量上对耕地进行补充，而要同时保证补充耕地的质量则只能是美好的愿望。2014年国土资源部提出要进一步完善耕地占补平衡制度和保护补偿机制，以提高耕地生产能力为目标，把提升耕地质量放在首位，坚持统筹规划、先建备补、占优补优、占水田补水田。这些措施对保护耕地无疑具有重要的作用，但这仅仅是理论上可行、现实不可能实现的措施。
（二）土地整理复垦工程只重视结果不重视实效
土地整理复垦工程是落实占补平衡制度的一个重要方面，但存在着严重的“重开发、轻整理和复垦”、“重数量、轻质量和生态”、“占多补少、占优补劣”、“重农用地，轻建设用地”问题；有些忽视了土地整理中的生态建设，部分项目盲目的高标准、高投入，不重视规划中对景观和生态环境的保护。尽管在数量上得到有效补充，但整理出的土地生产率较低，要培肥地力，提高土地生产率需要一定的时间。在调研过程中发现，一些地方存在如下现象：复垦整理出的耕地所在地点比较偏远，无人进行耕作，没有形成丝毫的土地生产能力，只是名义上的耕地。
（三）耕地补充的潜力越来越小
随着工业化、城镇化进程的加快，耕地面积会持续减少的趋势是难以遏制的。落实占补平衡制度，补充耕地的压力将会进一步加大。易开发整理的土地后备资源逐步减少，补充耕地的成本提高，难度逐步加大。即使通过土地整理复垦项目的实施，在一定程度上补充了耕地，但耕地质量构成中，土地生产率低下的耕地面积所占比例将会进一步增加，其对国家粮食安全的影响将会逐渐显现。
（四）土壤污染没有得到足够的重视
土壤污染异常严重，呈现日益加重的趋势，这是不争的事实，但国家有关部门迟迟不公开土壤污染信息。这里存在两种可能，一是土壤污染状况超乎人们的想象，不敢公开；二是对土壤污染治理没有给予足够重视，不愿公开。值得庆幸的是，广东省相关部门将已调查清楚的珠三角土壤污染结果并如实公布，结果表明，珠三角28％土壤被重金属污染。这些信息公开之后，可以促使政府将土壤污染治理问题列入议事日程，通过相应的技术措施进行土壤的修复，以改善土壤的质量。
此外，尽管我国曾在1995年颁布过《土壤质量环境标准》，但该标准过分强调统一，并不能满足我国土壤多样化特点，该标准也未对污染等级划分提出量化指标。同时，对土壤质量状况的监测也不到位，一旦出现严重的污染事件时才会引起重视。
三、实现耕地资源可持续利用的政策建议
要切实保护耕地，实现国家粮食安全，必须要处理好上述“两大”矛盾，为此，提出如下政策建议。
（一）以土地生产率为准则，确保18亿亩耕地红线
“十二五”规划纲要提出：“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦”。通过土地整理复垦补充的耕地面积，不能简单地以数量来衡量，需要根据土地生产率为准则进行衡量。具体来说，所占据的耕地中大部分是基本农田，其土地生产率较高，那么就以区域土地生产率的平均水平作为标准，对补充的耕地进行折算；其后随着对地力的培育，逐渐进行折算。这样才能确保我国的粮食安全。
（二）以提高土地生产率为目标，改善耕地质量
粮食安全的保障，切实可行而且有效的途径是依靠单位面积产量的提高。为此，需要大力推进高标准基本农田建设，改善耕地质量，提高土地生产率。根据国土资源部、财政部下发的《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》精神，对不同区域耕地逐步实施高标准基本农田建设工程，同时，采取测土配方施肥，提高耕地质量。特别是应注重我国粮食主产省、重点县的基本农田建设，为确保我国粮食安全打下坚实的基础。同时，建议尽快从国家层面，把有关涉农资金整合起来，以便提供农田建设的标准。
（三）以提高粮食质量安全为目标，加强土壤污染的生态修复
土壤污染治理是未来耕地质量安全的重要领域。其主要技术措施包括：通过创新水质监测技术，减少污水灌溉造成的土壤污染；通过创新测土配方技术，提高化肥使用率，减少化肥施用对土壤造成的污染；通过创新土壤污染治理技术，包括作物的替代技术，对于小规模的污染农田，可以采用换土办法，把城镇化过程、道路建设以及其他占用的基本农田的表层土，转移到污染农田，以提高土地的生产能力。
（四）集成土地整理技术，缩短培育地力的周期
对整理区水土重构、生态防护、景观改造、高效施工和生物－理化联合改良等技术的集成，革新土地整理高效施工工艺，改造整理区生物－理化联合改良技术，实现整理区水土系统的有效调控，缩短土地地力培育的周期，迅速提高土地生产率，为项目施工提供技术指导，为项目设计、工程招标和工程监理提供技术依据，为行业管理部门对项目质量监督检查提供标准规范，从而为土地整理提高土地质量、改善生态环境提供技术支撑。
（五）建立耕地保护的经济补偿机制
为了更好地保护耕地资源，确保国家粮食安全，应尽早建立耕地保护的经济补偿机制，制定耕地保护经济补偿的标准、具体的实施办法，以合理协调不同耕地保护主体间的收益关系，改变耕地利用与保护中成本收益承担主体的不一致现象，形成有效的激励约束机制，有利于耕地的高效利用和保护。具体包括基于耕地利用多功能外溢效应补贴的农户补偿机制、基于发展机会成本补偿的耕地保护区域平衡机制。这样才能有效调动农户、区域保护耕地的积极性。
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Abstract： Due to low vegetation coverage， there is serious water erosion in Langcha Project area， not only restricting the development of local agricultural economy， but also seriously affecting the ecological environment in the project area. Through comprehensive treatment including terrace construction the regional ecological environment can be effectively improved.
关键词： 特色产业；高效；节水灌溉
Key words： special industry；high efficiency；water-saving irrigation
中图分类号：S343.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）27-0100-02
0 引言
为了全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，促进人与自然和谐相处，从根本上改善生态环境，合理开发利用水土资源，加快山区生态建设步伐，促进贫困地区经济发展，水利部、国家农业综合开发办公室决定自2010年开始，启动实施国家农业综合开发陕甘宁坡改梯建设项目。西吉县也在对县情进行认真分析研究的基础上，坚持因地制宜、统筹兼顾、集中连片、规模治理的原则，确定上报《国家农业综合开发陕甘宁梯田建设项目宁夏西吉县郎岔项目》。
1 基本情况及现状
郎岔项目区位于渭河流域上游葫芦河支流，西吉县东部，距县城约23公里处，总面积83.2km2，其中水土流失面积70.9km2，涉及硝河乡的郎岔、红泉、隆堡、范家湾等8个行政村，农业人口12847人，根据地理位置和坡耕地面积情况，可将项目区划分为三个项目片。该项目区属黄土丘陵沟壑区第Ⅲ副区。流域沟壑发育，地形破碎，水土流失严重，土壤侵蚀模数4800t/km2·a，年产沙量约39.94万t，长期以来受恶劣的生态环境和严重的水土流失限制，农作物产量低下，经济发展缓慢，项目区群众对兴修基本农田要求迫切，具有极高的热情和积极性。
1.1 水土流失状况 项目区水土流失特点为：一是水土流失面积大。项目区水土流失面积为70.9km2，占总面积的85.22%；其中强度以上侵蚀面积占35.9%。二是产沙时间集中。项目区产沙主要集中在汛期，来沙往往集中于几场大暴雨所产生的洪水中，且以推移质泥沙为主，汛期产沙量占年产沙量的91.4%以上，造成下游河道和水库淤积十分严重。三是复合型侵蚀严重。项目区内一年中几乎每一季节都有较强的侵蚀存在。冬春季项目区内地表干燥、植被稀疏，风力侵蚀最为严重，而且冬春季日温差很大，冻融风化作用也很强，斜坡、谷坡泻溜侵蚀严重；夏、秋季水蚀、重力复合侵蚀最为严重。四是人为水土流失严重。项目区内人口居住密集，耕垦指数过大，对地表植被破坏造成的水土流失十分严重。
1.2 坡耕地现状 项目区总土地面积124800亩（83.2km2），耕地总面积89438亩，其中5°以下的耕地28901亩（基本农田18825亩，坡地10076亩），占耕地面积的32.31%；5-15°的坡耕地32066亩，占耕地面积的35.85%；15-25°的坡耕地11279亩，占耕地面积的12.61%；
25-35°的坡耕地17192亩，占坡耕地面的19.22%。
1.3 梯田建设现状 到2008年底，项目区现有基本农田面积18825亩，其中机修梯田面积6360亩，占基本农田面积的33.78%，占耕地总面积的7.1%；水地8865亩，占基本农田面积的47.09%，占耕地总面积的9.9%；台地3600亩，占基本农田面积的19.12%，占耕地总面积的4.0%。人均基本农田1.5亩。
2 项目建设的紧迫性
①实施基本农田建设项目，是改善当地群众生产生活条件的迫切需要。由于项目区内降水比较集中，植被覆盖率低，水力侵蚀比较严重，多年平均侵蚀模数为4800t/km2，年输沙量为39.94万t，且输沙量的91.4%主要集中在6～9月份，使项目区内有限的水土资源大量集中流失，造成土壤肥力下降，农作物产量低而不稳，严重影响着当地群众的生活。②实施基本农田建设，是夯实农业基础，提高农业生产抵御自然灾害能力的迫切需要。项目区多年平均降水量430mm，且降水主要集中在6-9月份，约占全年降水量的71.2%，并多以暴雨形式出现，而主要作物春小麦生育期3-6月份的降水不足全年的32.9%，供需矛盾极为突出，干旱是制约当地农业生产及农村经济发展的最大障碍，当地政府及群众强烈要求建设基本农田，以有效改善当地农业生产条件，提高农业生产防御自然灾害的能力。③梯田建设是有效防治水土流失、改善生态环境的迫切需要。由于项目区植被覆盖率低，水力侵蚀比较严重，多年平均侵蚀模数为4800t/km2。年输沙量为39.94万t。每到汛期造成流域内水分和土壤肥力大量流失，不仅制约着当地农业经济的发展，而且还严重影响着项目区内的生态环境。
3 梯田建设潜力分析
①土地资源方面：项目区农耕地总面积89438亩，土层厚度在15-150m，其中5-25°范围内适宜修建基本农田的坡耕地面积43345亩，对发展机修农田具有很好的发展潜力。②技术力量方面：西吉县在多年的基本农田建设过程中积累了丰富的经验，总结出了一整套切实可行的做法与措施，培养了一大批懂经营、善管理、高技术的专业队伍，拥有数量充足、性能优良的施工机械，目前，农田施工企业拥有推土机210台，每台年平均修建旱作基本农田按450亩计算，一年可修建旱作基本农田9.45万亩，完全可以高标准如期完成项目建设任务。③制度保障方面：西吉县在多年的水土保持综合治理中，逐步建立和完善了项目建设和运行管理制度，在建设过程中，能积极采取政府推动、政策调动、适当扶持、各部门协作、地方群众积极参与等综合措施，确保项目的顺利实施；在项目的运行管理中，建立了一套科学有效的管理体制和运行机制，能保障梯田建设顺利开展。
4 建设规模与目标
4.1 建设规模 本次规划将30550亩机修农田全部布设于项目区内5-15°的坡耕地上，占5-15°坡耕地面积的95.3%，占5-25°坡耕地面积的70.48%，使人均累计基本农田达到3.6亩；为了充分利用项目区的水资源条件发展节水灌溉，规划在郎岔村配套建设小高抽3处，发展水浇地面积1220亩；根据项目区群众意愿，为发展畜牧业和便于收割管理，在项目实施期内为使期末户均牧草达到3.0亩，本次规划在新修梯田地埂上种植牧草660亩，占坡改梯面积的2.2%；按产业结构调整和经济发展方向以及生态建设的需要，将5-25°的12795亩坡耕地和25°以上
17192亩坡耕地全部规划到今后的退耕范围内，退耕措施主要采取种植有后续发展和保障力的乔、灌、经果林及多年生牧草。在25°以上的退耕坡面上宜种植成活率较高的沙棘、柠条等生态灌木林，在15-25°的退耕坡地宜种植杏树、桃树等经济林和紫花苜蓿。根据以上规划，建议政府尽快采取措施、落实任务，对项目区实施退耕还林草。
4.2 建设目标 根据西吉县土地利用总体规划和“十一·五”国民经济发展规划，在对项目区自然条件、社会经济发展状况及生产发展方向，综合考虑分析的基础上，结合项目区水土流失面积大的特点，优化配置治理措施，促使项目区逐步建成农、林、牧、副各业长期持续稳定、协调发展的生态经济体系。使项目区严重的水土流失基本得到控制，确定项目区建设目标如下：①水土流失治理目标。根据项目区内自然条件、水土资源、土地利用现状等综合分析，应积极开展水土保持为中心的综合治理，期末新增治理水土流失面积30550亩，使水土流失治理程度由现状21.88%提高到51.23%，各项水保措施综合产生作用年可新增拦泥9.63万t，蓄水855.3万m3。水土流失防御体系初步建立，水土流失得到初步控制。②发展农村经济目标。通过梯田建设工作，到治理期末，农村各业总产值由3839.17万元达到4745.73万元，人均年产值由2988元达到3502元，人均年收入由初期的1836元达到2152元，可使项目区经济较快发展，经济结构更趋于合理。交通道路、供水、供电和文化教育事业进一步得到发展，农业生产和群众生活条件有较大改善，实现群众脱贫致富，安居乐业。
参考文献：
[1]范堆相.大力推进农业综合开发不断提高农业综合生产能力[N].山西日报，2004-10-17.
关键词 耕地；问题；开发利用；改良措施；宁夏固原；原州区
中图分类号 S157.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）15-0258-02
原州区现有耕地10.36万hm2，均为中低产田。干旱缺水，耕作粗放，土壤瘠薄，水土流失严重，是制约耕地综合生产能力提高和社会发展的主要因素。
1 耕地存在的问题
1.1 土壤干旱缺水
原州区属于温带半干旱气候区，年降水量为350～650 mm，种植业以旱作物为主，作物生长发育需求的水分主要依赖于天然降水。由于受六盘山脉的抬高影响，降水由南向北递减，且年际变率较大，季节分配不均。4―6月降雨占全年降水量的25%，7―9月降水占全年降水量的62%，年蒸发量为1 753.2 mm，是降水量的3.7倍，对作物的生长发育极为不利。原州区水资源极为贫乏，水量受雨量制约。地下水资源也不丰富，加之埋藏较深，水质较差，给开采利用带来困难。在作物生长发育的关键时期，常因水分不足，土壤干旱，使作物生长发育受到不利影响，这是造成作物产量低而不稳的首要原因。
1.2 土壤瘠薄，肥力不足
肥力是土地生产能力的主要体现，与作物的生长发育和产量密切相关。据调查，原州区耕地土壤有机质平均含量为12.1 g/kg，全氮平均含量为0.80 g/kg，碱解氮平均含量为60.8 mg/kg，有效磷平均含量12.6 mg/kg，速效钾平均含量为187 mg/kg。特点为“一高”（钾素含量较高）、“一中”（有机质含量处于中等偏低）、“三低”（全氮、碱解氮、速效磷含量均低）、“一个不协调”（碱解氮与有效磷比值较大），土壤含量低。大面积的丘陵坡地虽黄土层深厚，但养分含量低，结构疏松，易受水蚀，致使水土流失严重，抗旱能力弱，生产能力低下。部分川地重用轻养，犁底层明显、坚实，作物根系下扎困难。部分土壤供肥能力差，如阴黑土有机质和养分总量贮量虽高，但低温多雨，湿度大，水、肥、气、热不协调，矿质化弱，土壤养分有效性较低。土壤瘠薄，肥力不足，限制了自然水的利用，土壤干旱，水分不足，又降低了有效供肥能力。
1.3 广种薄收，耕作粗放
原州区农业生产以旱作为主，农业经营结构单一，种植业常因降水影响，产量低而不稳。加之随着农村劳动力的转动和老龄化，形成了广种薄收，只种不养，耕作粗放的恶性循环。
1.4 水土流失严重，部分耕地存在次生盐渍化
随着农业人口的不断增加，毁林毁草开荒时有发生，生态环境平衡遭到破坏，水土流失依然严重，从而引起了表土侵蚀，耕地肥力降低，蓄水保墒能力减弱。在清水河谷的部分灌溉农田上，因长期灌溉含盐量较高的库、井水，从而使土壤发生不同程度的次生盐渍化，全盐含量达2.5～7.9 g/kg，对作物生长发育影响极大。
2 耕地开发利用措施
2.1 调整农田种植结构，提高耕地利用效益
根据原州区耕地类型，气候特点及种植业生产现状，结合耕地地力评价等级，对耕地资源合理配置与种植结构调整提出如下设想，以便分区经营，综合发展。
2.1.1 清水河河谷平原川道区。原州区包括三营镇、头营镇、彭堡镇及清河镇的部分村队，可充分利用杨黄灌溉、库井灌溉的有利条件，大力发展设施农业，积极推广蔬菜种植，扩大玉米种植面积，稳定向日葵种植面积，逐步建成农业高效示范园区。
2.1.2 黄土丘陵区。原州区包括河川乡、炭山乡、官厅乡、寨科乡、清河镇以东村队以及中河乡的部分村队，该区以旱作雨养为主，应继续推广玉米地膜覆盖种植，扩大马铃薯种植面积，发展以荞麦、莜麦、碗（扁）豆为主的小杂粮生产，提高耕地生产力和经济效益。
2.1.3 南部土石山区及土石丘陵区。原州区主要分布于张易镇、开城镇及中河乡的部分区域。在巩固提升马铃薯三级种薯繁育体系的同时，稳步扩大马铃薯种植面积。要选育良种，提高品质和单产。同时，要扩大豆类面积，在海拔≤2 000 m的区域发展地膜玉米种植，确保农田增产，农业增效，农民增收。
2.2 构建耕地生态保障体系
2.2.1 建设高产稳定基本农田，提高提高土地生产潜力。原州区一、二等耕地主要分布于清水河河谷平原川道，地势低平、积温较高、光照充足、有灌溉条件，有利于多种作物的生长发育，是原州区发展高效农业的精华之地。林茂则粮丰，林业是农业的生态屏障。高标准的农田林网可有效减轻旱、涝、霜冻、干热风对农业的危害。应采取措施加快农田林网建设，实现田、林、路综合治理，首先将河谷道的一、二等地建成高标准高产高效基本农田。分布在三、四等耕地和6～15°修成的梯田上，五等地58%分布在6～15°坡度上修成的梯田和6～15°坡度上。地形复杂，大部分耕地所处的地形部位沟深坡陡，切割强烈，植被稀少，水土流失严重。农田建设与草灌植被建设相结合，构建旱作基本农田的生态保障体系。在农田基本建设的基础上，要通过增施有机肥料、粮草轮作、秸秆还田等措施培肥地力，提高土壤保水能力，保证作物稳定增产。≥25°所处地形部位修成梯田，坡耕地要全部退耕还林还草，增加植被，控制水土流失。
2.2.2 进行小流域综合治理，保证耕地安全生产。对小流域区内山、水、田、林、路实行统一规划，实施小流域水土保持综合治理，对农林牧用地实行优化配置。坚持工程措施与生物措施结合，采用库、坝、池窑协调利用，控制水土流失，改善生态环境，保护耕地安全生产。
2.2.3 建设水资源利用工程。水资源是原州区农业发展的“瓶颈”。要遵循开源和节流并重，高效用水的原则。一是加强水资源利用工程的建设，重点修复加固已建成的“库、坝、井”及蓄水、输水工程和集雨工程，排除病险，提高标准；二是开发新的水源，扩大灌溉面积；三是大力示范推广小畦灌溉、低压管道灌溉、滴灌、喷灌、膜下灌溉等高效节水灌溉技术，节水用水，扩大灌溉面积；四是加速杨黄补灌区配套工程建设和杨黄灌区灌水设施的修复更新，充分发挥水资源的生产效率。
2.2.4 巩固封山禁牧成果，搞好生态建设。针对原州区生态环境脆弱，植被稀少，水土流失严重等特点，2003年以来实行退耕还林还草，封山禁牧，植被覆盖得到恢复，水土流失明显降低。今年要完善措施，建立健全草原保护制度，草畜平衡制度，实行禁牧、休牧和划区轮作制度，巩固封山禁牧成果，实现农、林、牧相互促进，协调发展。
2.3 加强耕地质量监测与依法保护力度
耕地质量是粮食安全和农产品质量安全的保证，与人民生活水平的提高、质量的改善密切相关[1-3]。要根据《农业法》和《基本农田保护条例》等法律法规进行保护。要建立健全耕地质量检测体系，开展耕地地力检测，跟踪耕地质量的动态变化，建立耕地质量数据库，为科学管理耕地，保护耕地质量可持续发展服务；要建立健全耕地信息网络体系，优化充实耕地资源管理信息功能，提高耕地地力信息系统的开发利用，为调整优化农业产业结构，发展区域性特色农业，建立无公害农产品生产基地提高科学依据和信息平台；要建立耕地土壤质量预测、预报系统，分析土壤理化性状和环境变化趋势，预测、预报土壤障碍因子和土壤环境污染的变化情况，及时准确地为农业生产提供预防措施及治理办法，为改良土壤、培肥地力提供指导性意见。
3 改良利用措施
3.1 多措并举，培肥地力
土壤瘠薄、肥力不足是制约本区农业生产的主要障碍因子。培肥土壤、提高地力是种植业发展的主要途径，根据多年生产实践，应抓好3个方面的工作。一是广开肥源，增施有机肥。有机肥料不足是当前农业生产中一个首要的问题，特别是农家肥的数量和质量都不能满足农作物生产的需要，是当前农业生产中一个突出问题。为此要坚持草畜主导，兴牧促农的方针，大力发展畜牧业，畜多才能肥多。二是大种绿肥，实施秸秆还田。原州区农家肥数量有限，不能满足大面积地力提高的要求，必须以大力发展绿肥，特别是豆科绿肥作为补充。种植绿肥不仅能改良土壤，提高土壤肥力，还可为发展畜牧业提高饲草，并能延长耕地的季节性覆盖，控制水土流失，是一举多得的有效措施，原州区种植绿肥方面已有一些成功经验。实践证明，种植绿肥省工、节本，提高肥力的效果明显，经济效益显著，要因地制宜大力提倡，积极推广。同时实施秸秆还田，重点扩大留高茬还田，运用氮肥调整碳氮比，加速秸秆腐化，增加土壤有机质。三是改进施肥方法，大力推广化肥秋施、深施、种施，以无机促有机，从而达到提高农作物的生物学产量和经济产量的目的[4-5]。
3.2 挖掘水源，发展灌溉，推广节水灌溉技术
发展灌溉是提高单产的重要措施，增产效益极为突出。由于原州区北部河谷川道区沟阶地多处于河道或冲沟边，分布零散，修建长距离的输水渠道困难较大，但河沟内有丰富的地下水源，因此打井提灌效果明显。对已建立的杨黄灌区、井灌区要完善配套输水工程，大力推广小畦灌溉、膜下灌溉、滴灌等技术。同时，加强水利工程设施的管理和维护，提高工程的使用效益，提升原州区灌溉水的利用效率；对次生盐渍化土壤采用完善灌溉体系，提高灌溉质量；增施有机肥料、种植绿肥、秸秆还田，提高土壤肥力；调整种植结构，扩大耐盐作物面积，推广地膜种植[6]。
3.3 扩大旱作节水技术，充分利用天然降水
一是加强改土治水，发展集雨补灌。根据原州区春季少雨，十年久旱，降雨主要集中在7―9月的特点，要实施降水的时空调控，继续大力推广打窑集雨节水补灌措施，提高农业综合生产能力和抗御干旱的能力。二是大力推广以地膜栽培为主的旱作技术，最大限度地减少土壤水分无效蒸发，提高降水利用率，提高农业的科技含量。地膜覆盖特别是秋季和早春全膜覆盖栽培技术，有显著的土壤增温保墒和增墒作用。近年来在玉米种植中推广地膜马铃薯、地膜瓜菜、膜测小麦等种植技术。三是推广“以肥调水”为中心的土壤培肥技术，以“五墒耕作”即旱耕深耕多畜墒，过伏合口保底墒，雨后耙耱少耗墒，冬春打碾防跑墒，适时早播用冻墒为核心内容的适墒耕作技术，以达到保住秋墒、秋雨春用的目的。
3.4 建设高产、稳产农田，改善农业生产条件
强化农田基本建设，建设高产稳产农田，改变农业生产的基本条件，既能提高土壤肥力，又能增强抗灾能力，遏制水土流失，保住作物高产。建设高产、稳产农田，主要有2个方面：一是农田基本建设，二是农田水利建设。具体讲，在山区农田基本建设要加强水土保持工程建设，开展小流域治理，实行坡地梯田化，沟壑川台化，壕地建设坝地及洪漫地，积极推行隔坡梯田。在杨黄、库、坝、井灌区要健全渠系配套工程，平田整地，实行园田化，为高产稳产创造条件。
4 参考文献
[1] 赵丹煦.福贡县耕地利用特点和动态变化分析研究[J].江西农业学报，2011（1）：149-151.
[2] 索全义，姬宝霖，高聚林，等.高泥沙洪水淤地治沙后土壤养分分布特征的分析[J].华北农学报，2007（5）：134-137.
[3] 乔晓娜.耕地资源减少的原因及合理利用对策[J].现代农业科技，2013（21）：348-351.
[4] 王兵，仝亮，潘元庆，等.河南省黄河滩区开发利用现状及其发展前景[J].河南农业科学，2008（11）：64-66.
