时间：2023-08-21 17:24:32
一、汇算清缴工作内容
非居民企业所得税汇算清缴包括两方面内容：一是非居民企业（以下简称企业）应首先按照《办法》的规定，自行调整、计算本纳税年度的实际应纳税所得额、实际应纳所得税额，自核本纳税年度应补（退）所得税税款并缴纳应补税款；二是主管税务机关对企业报送的申报表及其他有关资料进行审核，下发汇缴事项通知书，办理年度所得税多退少补工作，并进行资料汇总、情况分析和工作总结。
二、汇算清缴工作程序
企业所得税汇算清缴工作分为准备、实施、总结三个阶段，各阶段工作的主要内容及时间要求安排如下：
（一）准备阶段。主管税务机关应在年度终了之日起三个月内做好以下准备工作：
1.宣传辅导。以公告或其他方式向企业明确汇算清缴范围、时间要求、应报送的资料及其他应注意事项。必要时，应组织企业办税人员进行培训、辅导相关的税收政策和办税程序及手续。
2.明确职责。汇算清缴工作应有领导负责，由具体负责非居民企业所得税日常管理的部门组织实施，由各相关职能部门协同配合共同完成。必要时，应组织对相关工作人员的业务培训。
3.建立台账。建立日常管理台账，主要记载企业预缴税款、享受税收优惠、弥补亏损等事项，以便在汇算清激工作中进行核对。
4.备办文书。向上级税务机关领取或按照规定的式样印制汇算清缴有关的表、证、单、书。
（二）实施阶段。主管税务机关应在年度终了之日起五个月内完成企业年度所得税纳税申报表及有关资料的受理、审核以及办理处罚、税款的补（退）手续。
1.资料受理。主管税务机关接到企业的年度所得税纳税申报表和有关资料后，应检查企业报送的资料是否齐全，如发现企业未按规定报齐有关附表、文件等资料，应责令限期补齐；对填报项目不完整的，应退回企业并责令限期补正。
2.资料审核。对企业报送的有关资料，主管税务机关应就以下几个方面内容进行审核：
（1）企业年度所得税纳税申报表及其附表与年度财务会计报告的数字是否一致，各项目之间的逻辑关系是否对应，计算是否正确。
（2）企业是否按规定结转或弥补以前年度亏损额。
（3）企业是否符合税收减免条件。
（4）企业在中国境内设立两个或者两个以上机构、场所，选择由其主要机构、场所汇总缴纳企业所得税的，是否经税务机关审核批准，以及各机构、场所账表所记载涉及计算应纳税所得额的各项数据是否准确。
（5）企业有来源于中国境外的应纳税所得额的，境外所得应补企业所得税额是否正确。
（6）企业已预缴税款填写是否正确。
3.结清税款。主管税务机关应结合季度所得税申报表及日管情况，对企业报送的年度申报表及其附表和其他有关资料进行初步审核，在5月31日前，对应补缴所得税、应办理退税的企业发送《非居民企业所得税汇算清缴涉税事宜通知书》，并办理税款多退少补事宜。
4.实施处罚。主管税务机关对企业未按《办法》规定办理年度所得税申报，应按照规定实施处罚；必要时发送《非居民企业所得税应纳税款核定通知书》，核定企业年度应纳税额，责令其缴纳。
5.汇总申报协调。
（1）汇缴机构所在地主管税务机关在接受企业年度所得税汇总申报后，应于5月31日前为企业出具《非居民企业汇总申报所得税证明》。
（2）汇缴机构所在地主管税务机关对企业的汇总申报资料进行审核时，对其他机构的情况有疑问需要进一步审核的，可以向其他机构所在地主管税务机关发送《非居民企业汇总申报纳税事项协查函》（见附件1），其他机构所在地主管税务机关应负责就协查事项进行调查核实，并将结果函复汇缴机构所在地主管税务机关。
（3）其他机构所在地主管税务机关在日常管理或税务检查中，发现其他机构有少计收入或多列成本费用等所得税的问题，应将有关情况及时向汇缴机构所在地主管税务机关发送《非居民企业汇总申报纳税事项处理联络函》（见附件2）。
（4）其他机构所在地主管税务机关按照《办法》规定对其他机构就地征收税款或调整亏损额的，应及时将征收税款及应纳税所得额调整额以《非居民企业汇总申报纳税事项处理联络函》通知汇缴机构所在地主管税务机关，汇缴机构所在地主管税务机关应对企业应纳税所得额及应纳税总额作相应调整，并在应补（退）税额中减除已在其他机构所在地缴纳的税款。
（三）总结阶段。各地税务机关应在7月15日前完成汇算清缴工作的资料归档、数据统计、汇总以及总结等工作，并于7月31日前向税务总局报送企业所得税汇算清缴工作总结及有关报表。工作总结的主要内容应包括：
1.基本情况及相关分析。
（1）基本情况。主要包括企业税务登记户数、应参加汇算清缴企业户数、实际参加汇算清缴企业户数、未参加汇算清缴企业户数及其原因、据实申报企业户数、核定征收企业户数；据实申报企业的盈利户数、营业收入、利润总额、弥补以前年度亏损、应纳税所得额、应纳所得税额、减免所得税额、实际缴纳所得税额、亏损户数、亏损企业营业收入、亏损金额等内容；核定征收企业中换算的收入总额、应纳税所得额、应纳所得税额、减免所得税额、实际缴纳所得税额。
（2）主要指标分析和说明。主要分析汇算清缴面、所得税预缴率、税收负担率、企业亏损面等指标。
（3）据实申报企业盈亏情况分析。根据盈利企业户数、实际参加汇缴户数分析盈利面变化情况；分析盈利和亏损企业的营业收入、成本、费用、未弥补亏损前利润总额、亏损总额等指标的变化情况及原因等。
（4）纳税情况分析。包括预缴率变化，所得税预缴、补税和退税等情况。
2.企业自行申报情况。主要包括申报表及其附表的填写和报送，自行调整的企业户数、主要项目和金额等情况。
3.税务机关依法调整情况。主要包括税务机关依法调整的户数、主要项目、金额，同时应分别说明调增（减）应纳税所得额及应纳所得税额、亏损总额的户数、金额等情况。
4.主要做法。包括汇算清缴工作的组织安排和落实情况，对税务人员的业务培训及对企业的前期宣传、培训、辅导情况，对申报表的审核情况以及汇算清缴工作的检查考核评比等情况。
一、工作任务和依据
（一）工作任务。通过开展土地卫片执法检查，全面掌握我市违法用地情况，发现并严肃查处土地违法行为，严格依据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号，以下简称15号令）对违法严重的地方人民政府主要负责人实施问责，进一步规范土地管理秩序，促进各地加强耕地保护和节约集约利用土地。
（二）工作依据。按照国土资源部《土地矿产卫片执法检查工作规范（试行）》（国土资发[2010]21号）（以下简称《规范》）为工作依据。各地要严格按照《规范》规定的工作流程和相关政策要求开展内外业核查、查处整改、督查、验收和统计汇总等工作，全面采用新版《土地卫片执法检查信息系统》（以下简称新版《系统》）填报相关统计表格，确保卫片执法检查规范化、制度化、科学化，切实提高执法检查效果。
二、检查范围和工作分工
（一）检查范围。土地卫片执法检查覆盖我市行政管辖区域，由市人民政府统一安排部署，统一督查验收。
（二）工作分工。市人民政府统一部署全市土地卫片执法检查工作。市国土资源局按照国土资源部和市人民政府的总体部署要求负责牵头开展具体工作，指导、督促各县（区）的自查和整改查处，组织开展督查、验收、约谈和问责等工作，汇总上报、通报工作情况及相关数据，并制订、落实奖惩措施。
市发展改革委、监察局、公安局、人事局、规划和建设局、农业局等相关部门要协作配合，各司其职，共同完成土地卫片执法检查工作。市监察局、人事局负责对符合15号令第3条规定的问责条件的县级以上地方人民政府主要负责人和其他有责任的领导人实施问责，对其他依法应当追究行政责任的责任人进行责任追究；市发展改革委负责提供、审查建设项目审核情况；市公安局负责及时受理涉嫌犯罪的土地违法案件；市规划和建设局负责提供、审查建设项目规划和建设手续办理情况；市农业局负责提供、审查涉及农业结构调整项目是否符合有关规定的情况。市国土资源局要主动加强与司法部门的配合，协调法院及时受理申请强制执行的土地违法案件、检察院及时受理涉嫌职务类犯罪的土地违法案件。
各县（区）人民政府负责组织开展本行政区域内的土地卫片执法检查工作，对所管辖区域的自查和整改查处工作进行领导、检查，开展约谈和问责。要按照本工作方案的时间安排及时汇总报送工作情况及相关数据，并确保数据真实、准确。
各县（区）国土资源管理部门负责组织开展本行政区域内的土地卫片执法检查工作，包括核查监测图斑，审查用地合法性，依法组织查处卫片执法检查发现的土地违法行为，填写相关报表，汇总上报相关情况和数据等。
三、工作步骤及时间安排
（一）部署、培训和自查整改阶段（6月15日以前）
市国土资源局将卫星遥感监测数据发放到各县（区），并组织开展培训工作。各县（区）人民政府于5月10日前完成自查，同步实施查处整改并将工作开展情况及《新增建设用地统计汇总表》、《实地伪变化统计汇总表》、《违法用地分类统计汇总表》（表格样式见《规范》）汇总送市国土资源局。市国土资源局5月15日前将各地自查工作情况及相关数据汇总报市人民政府审核后报省国土资源厅。
（二）督查整改阶段（6月16日－7月15日）
市监察局、人事局、国土资源局组成联合督查组对全市的工作开展情况进行督查或组织县（区）之间的交叉检查。各县（区）人民政府要按照部、省督查意见进一步推进整改查处工作。
6月28日前各县（区）根据部、省核准后的督查意见，将自查工作情况及《新增建设用地统计汇总表》、《实地伪变化统计汇总表》、《违法用地分类统计汇总表》送市国土资源局汇总后报市政府。7月1日前市国土资源局根据部、省督查意见核准汇总各县（区）自查工作情况及相关数据，按要求分别报送省人民政府、省国土资源厅。
（三）约谈、通报阶段（7月16日－8月15日）
市国土资源局根据全市土地卫片执法检查的情况，综合考虑土地违法严重程度和比例变动趋势等因素进行排序；市监察局、人事局、国土资源局共同确定拟约谈的县级以上政府主要负责人和其他有责任的领导人建议名单报市人民政府；市监察局、国土资源局共同挂牌督办一批重大、典型案件，督促各地开展整改查处工作，并负责通报全市土地卫片执法检查情况。各县（区）要采取排序、约谈、挂牌督办、通报等形式推进查处整改工作。
（四）总结验收阶段（8月16日－9月30日）
8月20日前，各县（区）要完成对土地违法行为的整改查处工作，并将工作总结及《土地违法案件立案查处及落实情况统计汇总表》送市国土资源局汇总后报市人民政府。
在各地完成查处整改工作的基础上，市监察局、人事局、国土资源局组成联合验收组适时对各地进行验收，并配合省国土资源厅联合督查、验收组的验收和抽查。凡存在没有按期完成工作任务，弄虚作假、漏报瞒报，依法履行职责到位率低于95%，组织整改不力情形之一的县（区）不得通过验收，并暂停办理用地审批呈报手续。
8月25日前，市国土资源局将各县（区）的《土地违法案件立案查处及落实情况统计汇总表》报省国土资源厅审核，呈送国土资源部备案。同时，将全市《土地违法案件立案查处及落实情况统计汇总表》汇总报市人民政府。
市、县、区监察、人事、国土资源部门要按照职责权限，根据违法及查处整改情况依据15号令实施问责。
四、工作要求
（一）加强组织领导。为认真开展本次卫片执法检查工作，市人民政府成立以市委常委、组织部长明亮任组长的全市卫片执法工作领导小组，统一负责领导全市卫片执法工作，领导小组办公室设在市国土资源局，具体组织开展卫片执法工作。各县（区）要相应成立领导机构和办事机构，负责组织开展卫片执法工作。各县（区）政府是卫片执法检查工作的责任主体，政府主要负责人是第一责任人。各地要将卫片执法检查工作列入重要议事日程，高度重视，精心组织，协调相关部门形成土地执法监管合力，确保卫片执法检查各项工作按时保质完成。
（二）强化培训指导。各地要通过座谈研讨、专题讲解、交流学习、现场观摩等多种形式组织学习国土资发〔2010〕15号文件、《规范》和新版《系统》，明确和细化工作目标任务，掌握工作方法和流程，明晰工作要求和政策界限，确保按要求填报、汇总相关数据。
市国土资源局要在组织全市国土资源系统参加全国、全省集中培训的基础上切实加强针对性培训、指导。一是对各级业务骨干进行集中培训；二是对各地卫片图斑内、外业核查开展业务指导。
（三）确保工作质量
1、按时报送数据。各地要采取有效措施确保按时汇总报送工作情况及相关数据，并确保数据真实、准确。对未能在规定时间内完成工作目标任务、虚报瞒报数据、伪造审批文件或用地现场弄虚作假等行为，要予以通报批评，并实施问责，严肃追究相关责任人的责任，情节严重的不予通过验收并暂停农用地转用审批。
2、实行政府领导签名制度。各地上报的各类统计报表、电子数据与纸质数据必须一致，纸质报表必须由县（区）政府分管领导审核签名并加盖公章。
3、建立卫片执法检查工作进展周报、月报和通报制度。领导小组办公室要定期通报全市卫片执法检查工作进展情况，随时掌握总体工作情况，根据全市工作要求及时帮助解决工作中存在的问题，推动工作顺利开展。
4、保证经费、人员、装备“三到位”。各地要将土地卫片执法检查专项经费列入本级财政预算并及时足额拨付，配齐土地卫片执法检查工作内外业作业用的计算机、照相机、扫描仪、gps以及用于外业核查的车辆等必要设备，同时调集充足的人员力量保障工作顺利开展。
5、掌握法律法规和政策界限。各地要认真学习和研究有关法律法规和政策，用好用足用活各项法律法规和政策，严格掌握界限，特别要把握好灾后恢复重建、扩大内需、农业结构调整等方面的土地政策，准确区分合法与违法的界限，防止因政策把握不当引起的工作失误。
（四）严肃查处问责
各地对通过土地卫片执法检查发现的土地违法问题要及时整改，从严予以处置，既要处理事、更要处理人。要按照相关要求该拆除的坚决拆除，该没收的坚决没收，该追究责任的坚决追究责任，绝不允许以罚代法、以纪代刑，以保证行政处罚落实到位、责任追究到位。监察、国土资源部门要联合查办、挂牌督办并公开曝光重大、典型土地违法案件，通过坚决查处重大、典型案件，坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题，切实维护土地管理的良好秩序。
慎城镇召开2018年社会治安形势分析会
9月19日下午，慎城镇组织颍城综治办、信访办、各公安派出所、司法所、各村（社区）等单位，召开9月份社会治安形势分析会议。分析当前全镇社会治安形势，研究近期全镇社会治安、矛盾纠纷排查调处工作。县委常委、慎城镇党委书记姚民出席会议并讲话，颍城综治办、信访办、司法所、各公安派出所以及各村（社区）等单位负责同志参加会议。
会议通报了今年9月份全镇社会治安总体工作形势，与会单位结合工作职责，重点围绕全镇社会治安状况进行了汇报。各公安派出所分别汇报了刑事发破案及打处、查处治安案件、破获涉黑涉恶案件等情况，信访办汇报了矛盾纠纷排查调处、重点信访人员包保稳控、信访积案化解等情况，颍城综治办汇报了社会治安重点地区排查整治、社会面吸毒人员排查收戒管控、禁毒“2018两打两控”、易肇事肇祸精神病人帮扶管控等情况，司法所汇报了人民调解、刑释解教人员管理等情况。
姚民书记指出，今年以来各单位立足工作职能，做了大量卓有成效的工作，全镇刑事发案、治安等警情同比均有所下降，维护了良好的社会治安环境。今后一段时期，重点时期多、敏感节点多，各单位要时刻保持清醒头脑，立足职能，突出重点，切实研究解决难点问题。姚民书记要求，一是要加强组织领导，在巩固以往成绩基础上，结合实际落实工作职责。二是要加大矛盾纠纷多元化解力度，充分发挥“两代表一委员”调解工作室、司法调解以及矛盾纠纷多方调解机制的作用，实现全覆盖，维护全镇社会大局稳定。三是要继续发挥各自职能作用，特别是加大宣传工作力度，发挥法制副校长、警务室、律师进社区的积极作用，做好法律宣传工作，营造良好舆论氛围，为维护全镇社会大局稳定做出贡献。
第一条为了加强外汇管理，促进国际收支平衡，促进国民经济健康发展，制定本条例。
第二条国务院外汇管理部门及其分支机构（以下统称外汇管理机关）依法履行外汇管理职责，负责本条例的实施。
第三条本条例所称外汇，是指下列以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产：
（一）外币现钞，包括纸币、铸币；
（二）外币支付凭证或者支付工具，包括票据、银行存款凭证、银行卡等；
（三）外币有价证券，包括债券、股票等；
（四）特别提款权；
（五）其他外汇资产。
第四条境内机构、境内个人的外汇收支或者外汇经营活动，以及境外机构、境外个人在境内的外汇收支或者外汇经营活动，适用本条例。
第五条国家对经常性国际支付和转移不予限制。
第六条国家实行国际收支统计申报制度。
国务院外汇管理部门应当对国际收支进行统计、监测，定期公布国际收支状况。
第七条经营外汇业务的金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定为客户开立外汇账户，并通过外汇账户办理外汇业务。
经营外汇业务的金融机构应当依法向外汇管理机关报送客户的外汇收支及账户变动情况。
第八条中华人民共和国境内禁止外币流通，并不得以外币计价结算，但国家另有规定的除外。
第九条境内机构、境内个人的外汇收入可以调回境内或者存放境外；调回境内或者存放境外的条件、期限等，由国务院外汇管理部门根据国际收支状况和外汇管理的需要作出规定。
第十条国务院外汇管理部门依法持有、管理、经营国家外汇储备，遵循安全、流动、增值的原则。
第十一条国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施。
第二章经常项目外汇管理
第十二条经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础。经营结汇、售汇业务的金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定，对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。
外汇管理机关有权对前款规定事项进行监督检查。
第十三条经常项目外汇收入，可以按照国家有关规定保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构。
第十四条经常项目外汇支出，应当按照国务院外汇管理部门关于付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇支付。
第十五条携带、申报外币现钞出入境的限额，由国务院外汇管理部门规定。
第三章资本项目外汇管理
第十六条境外机构、境外个人在境内直接投资，经有关主管部门批准后，应当到外汇管理机关办理登记。
境外机构、境外个人在境内从事有价证券或者衍生产品发行、交易，应当遵守国家关于市场准入的规定，并按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。
第十七条境内机构、境内个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的，应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。
第十八条国家对外债实行规模管理。借用外债应当按照国家有关规定办理，并到外汇管理机关办理外债登记。
国务院外汇管理部门负责全国的外债统计与监测，并定期公布外债情况。
第十九条提供对外担保，应当向外汇管理机关提出申请，由外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。申请人签订对外担保合同后，应当到外汇管理机关办理对外担保登记。
经国务院批准为使用外国政府或者国际金融组织贷款进行转贷提供对外担保的，不适用前款规定。
第二十条银行业金融机构在经批准的经营范围内可以直接向境外提供商业贷款。其他境内机构向境外提供商业贷款，应当向外汇管理机关提出申请，外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。
向境外提供商业贷款，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。
第二十一条资本项目外汇收入保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构，应当经外汇管理机关批准，但国家规定无需批准的除外。
第二十二条资本项目外汇支出，应当按照国务院外汇管理部门关于付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇支付。国家规定应当经外汇管理机关批准的，应当在外汇支付前办理批准手续。
依法终止的外商投资企业，按照国家有关规定进行清算、纳税后，属于外方投资者所有的人民币，可以向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇汇出。
第二十三条资本项目外汇及结汇资金，应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用。外汇管理机关有权对资本项目外汇及结汇资金使用和账户变动情况进行监督检查。
第四章金融机构外汇业务管理
第二十四条金融机构经营或者终止经营结汇、售汇业务，应当经外汇管理机关批准；经营或者终止经营其他外汇业务，应当按照职责分工经外汇管理机关或者金融业监督管理机构批准。
第二十五条外汇管理机关对金融机构外汇业务实行综合头寸管理，具体办法由国务院外汇管理部门制定。
第二十六条金融机构的资本金、利润以及因本外币资产不匹配需要进行人民币与外币间转换的，应当经外汇管理机关批准。
第五章人民币汇率和外汇市场管理
第二十七条人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。
第二十八条经营结汇、售汇业务的金融机构和符合国务院外汇管理部门规定条件的其他机构，可以按照国务院外汇管理部门的规定在银行间外汇市场进行外汇交易。
第二十九条外汇市场交易应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
第三十条外汇市场交易的币种和形式由国务院外汇管理部门规定。
第三十一条国务院外汇管理部门依法监督管理全国的外汇市场。
第三十二条国务院外汇管理部门可以根据外汇市场的变化和货币政策的要求，依法对外汇市场进行调节。
第六章监督管理
第三十三条外汇管理机关依法履行职责，有权采取下列措施：
（一）对经营外汇业务的金融机构进行现场检查；
（二）进入涉嫌外汇违法行为发生场所调查取证；
（三）询问有外汇收支或者外汇经营活动的机构和个人，要求其对与被调查外汇违法事件直接有关的事项作出说明；
（四）查阅、复制与被调查外汇违法事件直接有关的交易单证等资料；
（五）查阅、复制被调查外汇违法事件的当事人和直接有关的单位、个人的财务会计资料及相关文件，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存；
（六）经国务院外汇管理部门或者省级外汇管理机关负责人批准，查询被调查外汇违法事件的当事人和直接有关的单位、个人的账户，但个人储蓄存款账户除外；
（七）对有证据证明已经或者可能转移、隐匿违法资金等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，可以申请人民法院冻结或者查封。
有关单位和个人应当配合外汇管理机关的监督检查，如实说明有关情况并提供有关文件、资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。
第三十四条外汇管理机关依法进行监督检查或者调查，监督检查或者调查的人员不得少于2人，并应当出示证件。监督检查、调查的人员少于2人或者未出示证件的，被监督检查、调查的单位和个人有权拒绝。
第三十五条有外汇经营活动的境内机构，应当按照国务院外汇管理部门的规定报送财务会计报告、统计报表等资料。
第三十六条经营外汇业务的金融机构发现客户有外汇违法行为的，应当及时向外汇管理机关报告。
第三十七条国务院外汇管理部门为履行外汇管理职责，可以从国务院有关部门、机构获取所必需的信息，国务院有关部门、机构应当提供。
国务院外汇管理部门应当向国务院有关部门、机构通报外汇管理工作情况。
第三十八条任何单位和个人都有权举报外汇违法行为。
外汇管理机关应当为举报人保密，并按照规定对举报人或者协助查处外汇违法行为有功的单位和个人给予奖励。
第七章法律责任
第三十九条有违反规定将境内外汇转移境外，或者以欺骗手段将境内资本转移境外等逃汇行为的，由外汇管理机关责令限期调回外汇，处逃汇金额30%以下的罚款；情节严重的，处逃汇金额30%以上等值以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条有违反规定以外汇收付应当以人民币收付的款项，或者以虚假、无效的交易单证等向经营结汇、售汇业务的金融机构骗购外汇等非法套汇行为的，由外汇管理机关责令对非法套汇资金予以回兑，处非法套汇金额30%以下的罚款；情节严重的，处非法套汇金额30%以上等值以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条违反规定将外汇汇入境内的，由外汇管理机关责令改正，处违法金额30%以下的罚款；情节严重的，处违法金额30%以上等值以下的罚款。
非法结汇的，由外汇管理机关责令对非法结汇资金予以回兑，处违法金额30%以下的罚款。
第四十二条违反规定携带外汇出入境的，由外汇管理机关给予警告，可以处违法金额20%以下的罚款。法律、行政法规规定由海关予以处罚的，从其规定。
第四十三条有擅自对外借款、在境外发行债券或者提供对外担保等违反外债管理行为的，由外汇管理机关给予警告，处违法金额30%以下的罚款。
第四十四条违反规定，擅自改变外汇或者结汇资金用途的，由外汇管理机关责令改正，没收违法所得，处违法金额30%以下的罚款；情节严重的，处违法金额30%以上等值以下的罚款。
有违反规定以外币在境内计价结算或者划转外汇等非法使用外汇行为的，由外汇管理机关责令改正，给予警告，可以处违法金额30%以下的罚款。
第四十五条私自买卖外汇、变相买卖外汇、倒买倒卖外汇或者非法介绍买卖外汇数额较大的，由外汇管理机关给予警告，没收违法所得，处违法金额30%以下的罚款；情节严重的，处违法金额30%以上等值以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条未经批准擅自经营结汇、售汇业务的，由外汇管理机关责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上*万元以下的罚款；情节严重的，由有关主管部门责令停业整顿或者吊销业务许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
未经批准经营结汇、售汇业务以外的其他外汇业务的，由外汇管理机关或者金融业监督管理机构依照前款规定予以处罚。
第四十七条金融机构有下列情形之一的，由外汇管理机关责令限期改正，没收违法所得，并处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重或者逾期不改正的，由外汇管理机关责令停止经营相关业务：
（一）办理经常项目资金收付，未对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查的；
（二）违反规定办理资本项目资金收付的；
（三）违反规定办理结汇、售汇业务的；
（四）违反外汇业务综合头寸管理的；
（五）违反外汇市场交易管理的。
第四十八条有下列情形之一的，由外汇管理机关责令改正，给予警告，对机构可以处30万元以下的罚款，对个人可以处5万元以下的罚款：
（一）未按照规定进行国际收支统计申报的；
（二）未按照规定报送财务会计报告、统计报表等资料的；
（三）未按照规定提交有效单证或者提交的单证不真实的；
（四）违反外汇账户管理规定的；
（五）违反外汇登记管理规定的；
（六）拒绝、阻碍外汇管理机关依法进行监督检查或者调查的。
第四十九条境内机构违反外汇管理规定的，除依照本条例给予处罚外，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当给予处分；对金融机构负有直接责任的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十条外汇管理机关工作人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。
第五十一条当事人对外汇管理机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
第八章附则
第五十二条本条例下列用语的含义：
（一）境内机构，是指中华人民共和国境内的国家机关、企业、事业单位、社会团体、部队等，外国驻华外交领事机构和国际组织驻华代表机构除外。
（二）境内个人，是指中国公民和在中华人民共和国境内连续居住满1年的外国人，外国驻华外交人员和国际组织驻华代表除外。
（三）经常项目，是指国际收支中涉及货物、服务、收益及经常转移的交易项目等。
（四）资本项目，是指国际收支中引起对外资产和负债水平发生变化的交易项目，包括资本转移、直接投资、证券投资、衍生产品及贷款等。
关键词：个人结售汇；分拆结汇；购汇；外汇政策
近年来，以分拆等方式规避个人结汇和境内个人购汇年度总额管理的现象比较突出。2009年11月19日，国家外汇管理局《关于进一步完善个人结售汇业务管理的通知》（汇发〔2009〕56号）（以下简称新政策）下发以后，个人突破政策界限进行分拆结汇、购汇的笔数明显减少，但是处于政策边缘的个人分拆结汇、购汇的频率、金额却有增多迹象，其资金来源和用途可疑。
一、当前个人结售汇业务呈现的新特点
第一，具有明显分拆特征的个人结售汇业务累计金额下降幅度较小。新政策界定了个人分拆结售汇行为的六个特征，其中最常出现的有两个：一是境外同一机构或个人同日、隔日或连续多日将外汇汇给境内5个以上不同个人，收款人分别结汇；二是境内5个以上不同个人同日、隔日或连续多日分别结汇后将人民币资金存入或汇入同一个人或机构的人民币账户（上述特征简称“5的界限”）。新政策出台以后，具有明显分拆特征的个人结售汇业务总笔数下降幅度较大，但总金额的下降幅度明显低于总笔数的下降幅度。
第二，个别分拆结售汇为避免被柜台人员发现，一般选择多网点、多柜组分别办理，在同一网点办理频次不超过4人次。新政策对个人分拆结售汇行为的标准规定为5人（含）以上，个别分拆结售汇为避免被柜台人员发现，一般选择多网点、多柜组分别办理。
第三，大多结售汇业务属性、用途单一。按照个人外汇管理规定，个人跨境收支应当按照国际收支统计申报的有关规定办理申报手续，申报者应如实地向银行申报相关信息，以便于外汇局对个人资金流动情况进行分析和监测。但从实际情况看，大多结售汇业务属性、用途单一。
第四，个别熟悉政策的个人进行跨月度、跨网点、分批次结汇，分拆呈现金额大、人数多、时间长的特点。新政策实施后，明显突破政策的分拆行为得到抑制，但随着时间的推移，政策的震慑力有所下降，个别熟悉政策的个人开始进行跨月度、跨网点、分批次结汇，分拆呈现金额大、人数多、时间长的特点。
二、新政策执行过程中遇到的困难
第一，银行判断是否属于分拆购汇行为存在难度。按照新政策：5个以上不同个人同日、隔日或连续多日分别购汇后，将外汇汇给境外同一个人或机构属于分拆结售汇行为。但在目前个人结售汇系统未将境外收款人纳入系统管理的情况下，银行很难直接判断不同个人是否汇往境外同一收款人。而一直沿用的《个人外汇管理办法实施细则》明确规定：境内个人购汇年度总额为5万美元、个人与其直系亲属账户间的资金划转，凭双方身份证件、直系亲属关系证明办理。所以，在《个人外汇管理办法实施细则》仍然有效的情况下，银行就算察觉客户的行为属于分拆行为，如果没有强有力的证据，但也不能直接拒绝办理，只能作事后的报告。在这种情况下，一些涉嫌拆分的个人采取在不同时间段、不同银行间，不超年度总额限制购汇汇往境外同一人，各外汇指定银行前台在办理此项业务时很难在第一时间发现及判断办理是否存在拆分行为。
第二，新政策对个人分折结售汇判定标准较粗，实际操作中容易引起误判，且对银行刻意放大分拆结售汇裁量特征的行为制约性差。新政策将分拆标准界定为5人（含）以上，但实际上4人以下分拆行为常有发生，对这类业务外汇管理部门缺少法规支持核查其真实性，又不满足5人强制分拆条件移交检查部门，造成监管上的缺失。不仅如此，新政策对个人分拆结售汇行为的判定是以人数多少和时间频率为主要判定标准的，即仅依据人数和时间进行判定，而没考虑单笔金额的大小。这种判定标准较粗，操作人员审核任务较重，面临的压力也较大。对具有个人分拆结售汇特征的行为到底是否属于分拆结售汇行为，主要还要依赖外汇指定银行操作人员的主观判断。在这种情况下，可能会存在一些误判。不仅如此，个别银行人员可能存在直接或间接授意居民个人分拆结售汇的行为，但政策制约性较差。
第三，对已确认为分拆性质资金的最终处理方式不够明确。新政策仅规定银行不予办理业务，而对已确认为分拆结售汇的行为，外汇指定银行是否上报，以何种方式上报，是否有时间限制，外汇管理部门接到报告后应如何处理没有界定。特别是对于那些结汇后人民币资金存入个人储蓄账户，以后再从储蓄账户划转的交易，由于个人储蓄账户受法律保护，后续检查只能同公安局经侦部门联手进行，调查取证困难。
三、相关对策建议
第一，完善个人结售汇管理政策，进一步细化分拆结售汇行为特征。将分拆结售汇特征的时间标准由“同日、隔日或连续多日”改成“同日、隔日、连续多日或一定阶段内”；将分拆结售汇标准的人数标准由“5个以上不同个人”改成“3个以上不同个人”；对已确认为分拆行为的，出台具体的处理办法。
第二，提高个人结售汇系统的科技含量。目前的个人结售汇系统只能查询出个人的年度结汇总额、年度购汇总额，其他的预警功能相对欠缺。建议将此项权限下放银行的同时，再对个人结售汇系统进行升级，使系统能够对《通知》第一条提出的六种特征进行自动预警。在此基础上，建议对银行、外汇局的个人信息系统数据进行整合，实现数据共享，使无论是前台工作人员还是事后监管人员都可以查询到个人结售汇的相关内容，以有效地监测个人结售汇动向。
近年来，信托公司、财务公司及金融租赁公司等非银行金融机构发展迅速。据统计，截至2015年末，我国非银行金融机构法人机构数达到385家，同比增长17.74%，从业人员76976人，同比增长38.51%，总资产达到64833亿元，同比增长29.35%。非银行金融机构跨境收支、跨境直接投资、证券投资和跨境债券债务等外汇业务量逐年上升。截至2016年末，非银行金融机构结售汇总额达到1204亿美元，占所有金融机构结售汇总额的3.75%，占比同比微降0.10个百分点。随着资本项目可兑换以及汇率市场化改革的全面推进，非银行金融机构参与国内外金融市场的需要日益强烈。目前非银行金融机构外汇管理存在法规体系不统一、监管方式滞后、监管范围不明确等问题，如何在简政放权、促进实体经济发展的前提下，优化事中事后监管方式，堵住监管漏洞，促进非银行金融机构外汇合规性经营，是外汇管理部门亟待解决的研究课题。
二、我国非银行金融机构现行外汇管理框架
（一）非银行金融机构发展现状。1.资产负债规模占比逐年提高。据《中国银行业监督管理委员会2015年报》数据显示，截至2015年末，全国非银行金融机构①总资产达到64883亿元，同比增长29.35%，占银行业金融机构资产总额的3.25%，同比上升0.34个百分点，总负债为52657亿元，占银行业金融机构负债总额的2.95%，同比上升0.43个百分点。非银行金融机构业务规模和市场地位不断提升，其平均资产负债率为81.16%，同比上升0.59个百分点，经营业绩和还债压力凸显。2.新型非银行金融机构不断涌现。近几年除了证券公司、信托公司、保险公司、企业集团财务公司和金融租赁公司等传统型非银行金融机构外，汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司等新型非银行金融机构发展迅速。截至2015年末，汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司三类企业从业人员达到35712人，同比大幅增长92.45%，法人机构数为42家，同比增长44.83%。新型非银行金融机构经营业务创新性强，发展迅速，同时也存在风险高、防控能力差等特点，加大了外汇管理难度。3.呈多个部门分业监管模式。目前非银行金融机构种类繁多，其主要的监管部门分别为银监会、证监会和保监会，三类机构分工明确，各司其职。具体来说，银监会负责对信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司和资产管理公司进行监管；证监会负责对证券公司和基金管理公司进行监管；而保险公司则由保监会进行监管。一般来说，非银行金融机构开办外汇业务，需经外汇局批准或者备案，但由于主管部门不同，各自政策存在差异，外汇局也未就“非银行金融机构”的定义及其需要开办的外汇业务作出统一的权威规定，部分业务难免会出现多头监管现象。…（二）非银行金融机构外汇管理架构分析。1.现行有效法律法规体系。非银行金融机构种类多，业务类型不尽相同，经梳理可归纳为综合类政策体系、特定机构类政策体系和简政放权类政策体系三大类政策。其中综合类政策主要有：一是基本管理办法《非银行金融机构外汇业务管理规定》，1993年外汇局在此基础上出台了一个补充规定，对上述管理规定作了更细化的说明。二是《非银行金融机构外汇业务范围界定》，次年根据市场监管情况对外汇业务的范围进行了一定调整。综合类政策常年未修订，在外汇业务创新和人民银行职能调整的背景下，已不能适应当前市场发展需求。特定机构类政策主要有：信托公司的《信托公司受托境外理财业务管理暂行办法》，证券公司的《关于证券经营机构从事B股业务若干问题的补充通知》、金融资产管理公司的《中国人民银行关于金融资产管理公司外汇业务经营范围的通知》、货币经纪公司的《货币经纪公司外汇经纪业务管理暂行办法》等，以及涉及跨境证券投资的合格境内机构投资者投资（QDII）管理政策，但大部分政策较为零散，难以形成对某类机构的规范性政策体系（保险机构除外）。目前保险机构外汇管理政策最为全面，先后有《保险业务外汇管理暂行规定》、《保险业务外汇管理指引》，对保险机构的外汇业务进行了全方位的规范化管理。简政放权类政策主要体现在2005年外汇局将证券、信托、财务、金融租赁公司的外汇资本金结汇审批权限下放至所在地分局，外汇利润结汇由所在地分局或者授权下级支局审批；2010年外汇局将外资参股非银行金融机构（不含保险公司）外方利润购付汇的核准权限下放至外汇指定银行；2015年进一步简化直接投资外汇管理政策，将直接投资外汇登记事项的审批核准权限下放至银行，督促银行按照《直接投资外汇业务操作指引》为非银行金融机构办理开立外汇账户、外汇利润结汇以及资金汇兑等业务。2.外汇业务范围。根据现行法规政策对非银行金融机构的外汇管理业务进行归纳整合，除金融消费公司外，其余八类非银行机构均有明确的业务范围（如图1所示）。各类非银行金融机构类型不同，主营外汇业务各有差异，依据的政策文件也不相同，但部分政策出台年份久远，如证券公司、信托投资公司和融资租赁公司所依据的《关于调整非银行金融机构经营外汇业务范围的通知》出台时间为1997年，政策有效性有待观察，而最新的《保险业务外汇管理指引》则为2015年，可见不同的机构外汇管理政策完备性和及时性存在较大差异，部分非金融机构管理政策亟待更新修订。3.行政审批服务事项。根据国家外汇管理公布的《外汇局行政审批事项公开目录》和《资本项目外汇业务操作指引与法规汇编（2015年版）》，依据业务性质种类，非银行金融机构外汇业务分别由国家外汇管理局总局、机构所在地分局办理，具体的审批事项包括非银行金融机构主体信息登记及变更登记、外汇业务市场准入备案、结售汇业务市场准入备案、银行间外汇市场准入备案、外汇营运资金汇兑核准、QDII的投资额度审批等。同时，外汇局也对非银行金融机构外汇业务相关审批备案文件失效的情况进行了说明，当其总部及分支机构解散、终止金融业务、破产、被上级授权机构终止外汇业务时，经外汇局审批的相关文件失效，且非银行金融机构应在发生失效情形之日起30日内向所在地外汇局作书面报备。需要强调的是，保险机构具有专门的操作指引和政策配套，其开展境内外汇业务，按照保险机构外汇管理有关规定办理。4.非现场监测和现场检查。外汇局对非银行金融机构采取非现场监测和现场检查相结合的方式进行监督管理，非现场监测以数据整合和分析为主，通过收集非银行金融机构的年度情况报告、经审计的财务报告，以及外汇账户、国际收支申报、结售汇、外债等报表数据，综合分析其外汇经营状况和合规情况。对于存在可疑情况或者经营问题的机构，外汇局依法进行现场检查，若发现其存在未按规定开展外汇业务、未按规定报送相关材料、未履行国际收支申报等违规行为，外汇局依法进行处罚。
三、非银行金融机构外汇管理存在的监管难点和风险问题
（一）基本法规时效性严重不足，亟待修订和更新。作为非银行金融机构外汇管理的基本法规，1993年颁布的《非银行金融机构外汇业务管理规定》和1997年的《关于调整非银行金融机构经营外汇业务范围的通知》已不能适应当前我国银行业改革和外汇业务发展的需求，部分条款不符合当前金融监管体制，但仍属于外汇管理局现行有效法规，修订和更新已刻不容缓。1.非银行金融机构准入审批部门已变更。《非银行金融机构外汇业务管理规定》将非银行金融机构定义为，经中国人民银行批准成立，在中华人民共和国境内注册的中资信托投资公司、融资租赁公司、财务公司、证券公司、保险公司和其他金融公司。目前，非银行金融机构市场准入的监管部门主要为银监会、保监会、证监会，中国人民银行已不负责批准成立任何形式的非银行金融机构。因此，该规定对非银行金融机构的定义与现实不一致。2.市场准入条件和申请材料的设置存在不妥。一是由于市场准入审批机构已非人民银行，该规定所要求申请主体提交的“中国人民银行批准为金融机构的文件、中国人民银行颁发的《经营金融业务许可证》、中国人民银行批准的公司章程”等材料与当前监管框架不符。二是该规定将“全国性非银行金融机构有1500万美元”和“地方性非银行金融机构有750万美元”的外汇实收资本金作为审批条件之一，不仅不符合当前市场主体经营现状，也在一定程度上制约了非银行金融机构外汇业务的发展。同时根据银监会颁布的《非银行金融机构行政许可事项实施办法》，非银行金融机构在设立审批时已有相关的注册资本要求，外汇局无需再重复设置该类条件。3.部分外汇管理条款不合理。一是关于资本准备金、呆账准备金的规定降低企业运营成效。政策要求是非银行金融机构从税后外汇利润中提取资本准备金以补充实收外汇资本金，同时应按年末外汇贷款的0.3%至0.5％提取呆账准备金。随着我国市场经济的发展和简政放权政策的落实，企业已是自主经营的市场主体，资本准备金和呆账准备金的规定显然有违企业自负盈亏的原则，不利于提高企业资金运营效率。二是实行外汇资产负债比例管理加大企业经营压力。政策规定了包括自有外汇资金占外汇风险资产总额的比率、外汇流动资产占外汇流动负债的最低比率、外汇流动资产占外汇总资产的最低比率等十二项比例，每项比例由外汇局根据需要确定和调整。非银行金融机构必须严格执行，若比例不达标或者违反相关要求，则要受到警告、暂停业务或者最高5万元的罚款。比例管理规定在一定程度上将非银行金融机构等同于银行业金融机构进行管理，限制了企业经营行为。三是外汇业务检查规定与现行相关政策相违背。《非银行金融机构外汇业务管理规定》提到外汇局可根据实际情况和监管需要随时对非银行金融机构外汇业务进行重点检查，且重点检查可事前通知也可不事前通知。按照当前中国人民银行执法检查程序规定（中国人民银行令〔2010〕第1号）和现行外汇检查办案程序，检查部门应在实施现场检查前，向被检查人送达《执法检查通知书》，不事前通知就进行现场重点检查是不符合检查流程的。（二）外汇管理与其他监管机构政策体系衔接不顺。1.银监会认定基本法规不适用，政策效力相互冲突。银监会于2011年5月《银行业规章和规范性文件清理结果》，文件中认定中国人民银行的66件规章和规范性文件已不再适用，其中就包括《非银行金融机构外汇业务管理规定》和《关于调整非银行金融机构经营外汇业务范围的通知》。由于常年未修订非银行金融机构外汇管理办法，这两项政策在不同的监管部门体系中的政策效力已截然不同。对于银监会的文件认定，人民银行和外汇局未及时出台相应的规范文件，非银行金融机构等相关市场主体在开办外汇业务时应遵循哪个监管的管理办法也未有统一的政策安排，引起定位不清、标准不明等问题。2.个别机构外汇业务呈多头管理状态，降低监管效率。根据银监会《非银行金融机构行政许可事项实施办法》和证监会相关管理办法，非银行金融机构外汇业务的开办应当遵循国家外汇管理局的有关规定，并接受外汇主管部门的监督检查。因此，外汇局应为各非银行金融机构开展外汇业务唯一的备案或者审批机构，大部分机构遵循这一安排，其中跨境证券投资由证监会、人民银行和外汇局联合监管，各司其职，但企业集团财务公司除外。实施办法规定财务公司开办外汇业务，需要提交申请书、可行性研究报告、股东会（董事会）决议、外汇业务管理办法、业务操作规程和风险控制制度、信息系统建设说明、从业人员名单简历及取得的相关业务资格证书等相关材料，经银监会审批通过后方可开办，与外汇局的备案权限形成二元监管格局。财务公司需要向两个监管部门提交不同的申请材料，增大脚底成本，不同的外汇管理政策给企业统一理解和执行政策内涵带来一定困难。（三）不同类型机构外汇管理政策完备性不一，部分机构专项监管政策缺位。随着近年来我国外向型经济的飞速发展，非银行金融机构外汇业务规模增长迅猛，涉外经济活动日益频繁，在促进我国金融多元化发展过程中发挥了良性作用，但由于机构种类繁多，主管部门不一，各类机构的外汇管理政策全面性和完备性存在较大差异，部分机构甚至缺乏专项的外汇管理专项政策，仅凭基本法规《非银行金融机构外汇业务管理规定》显然不合时宜。具体来讲，保险公司外汇业务政策经过多年的修改和完善，已形成一套最为全面、系统的制度规范。其次是汽车金融公司和货币经纪公司，出台了相关业务管理暂行办法或者规范性通知，接着是金融资产管理公司、信托公司、基金管理公司、证券公司和财务公司，外汇局针对具体的某类外汇或者跨境业务出台相关规定，政策完备性较差。最后是消费金融公司和金融租赁公司，目前仍未有针对性的管理政策出台，外汇局仅是对开办外汇业务的企业印发批复，明确资本金账户管理和验资询证等流程。根据《中国银行业监督管理委员会2015年报》数据，截至2015年末，消费金融公司从业人员达到28493人，同比增长140.02%，法人机构数12家，同比增加100%，两项增幅在各类非银行金融机构中均排第一，旧政策已无法适应新业务的发展，专项监管亟待同步跟上。（四）…监管手段存在一定局限性，缺乏整体研判和风险把控1.外汇业务系统对非银行金融机构的数据汇总和分析功能不足。目前非银行金融机构需要履行国际收支和结售汇申报义务，同时必须向外汇局报送经营情况报告、财务报告、账户信息等相关纸质材料，数据以单个机构为主，信息量有限，除了银行结售汇统计系统有针对非银行金融机构的月度、年度统计报表外，资本项目信息系统、国际收支涉外收付款统计系统和跨境资金流动监测分析系统均未能将数据进行汇总和分析，不能生成非银行金融机构统一业务报表，原因主要有两方面：一是非银行金融机构外汇业务类型差异大，交易性质不一，将统计要素进行归类设计难度较大。二是对非银行金融机构监管重视程度不足，系统功能开发进程缓慢。2.部分机构的业务涉及外汇局多个内部部门，弱化主体监管效果。当前外汇局的监管方式逐步由行为监管向主体监管转变，意味着对市场主体的外汇收支全面性监管将替代原来的单项业务合规性监管。大部分非银行金融机构外汇管理由资本项目管理部门负责审批和监管，但保险公司、财务公司除外。经常项目管理部门是保险机构外汇业务的主要负责部门，根据《保险业务外汇管理指引》，保险机构跨境保险以及跨境再保险等业务按照经常项目外汇管理规定办理，而直接投资、对外借款、境外上市等相关业务则按资本项目外汇管理规定办理，其外汇账户管理和数据报送也往往涉及两个部门。此外，企业集团财务公司结售汇资格和综合头寸分别由资本项目和国际收支部门管理，数据也是分别报送。多业务条线管理可能会增加一定的协调成本，不能形成统一的主体数据监测，弱化监管力度。3.非银行金融执行外汇管理规定情况考核办法尚未建立，难以发挥考核通报的威慑力和风险防范作用。《银行执行外汇管理规定情况考核办法》自2008年起正式实施，经过多年的实践和修订，又出台《银行执行外汇管理规定情况考核内容及评分标准（2017年版）》，进一步细化了业务合规、数据质量、内控管理、风险管理等四类考核内容的评分标准，科学性和公平性显著提高，促进外汇指定银行依法合规经营方面发挥了重要作用。相比之下，非银行金融机构尚未建立起一套完整合理的考核办法，监管方式分散，对部分非银行金融机构的考核结果不够全面和准确，同时未与银监、证监、保监等部门建立考核结果通报联席机制，使得外汇管理考核结果的震慑力大打折扣，不能有效激励非银行金融机构合规经营，也不利于促进其更好防范外汇违规风险。（五）部分业务管理规定不健全，埋下一定风险隐患目前针对各类非银行金融机构的外汇管理政策更新缓慢，部分条款存在表述不明确、标准不一致、本外币政策差异等问题，容易引发相关管理风险。具体的风险点如表1所示。
四、完善非银行金融机构外汇监管体系的制度设计和路径思考
（一）全面梳理，修订颁布新版《非银行金融机构外汇管理办法》结合目前金融监管体制现状，整合分析非银行金融机构外汇政策体系及其存在的监管盲区，尽快研究新版的《非银行金融机构外汇管理办法》，废止原有基本法规，为非银行金融机构合规开展外汇业务提供权威的政策依据。具体的管理办法设计思路如图2所示。（二）…出台针对性实施细则，查漏补缺堵住监管盲区1.探索制定《非银行金融机构外汇管理指引》。一是参照《保险业务外汇管理指引》，探索制定《非银行金融机构外汇管理指引》，进一步落实《非银行金融机构外汇管理办法》的实施细则，明确每一类非银行金融机构所涉及的外汇业务操作规程以及政策依据，形成系统性的操作指引与法规汇编，完善政策体系。2.对现行政策进行专项修订，防范监管风险。一是统一中资、外资、中外合资的非银行金融机构外汇管理规定，落实简政放权精神，中外企业一视同仁。二是出台消费金融公司和金融租赁公司有关外汇管理问题的政策文件，弥补这两类企业的政策空白。三是整合本外币政策差异，避免非银行金融机构跨境人民币数据游离监管之外，如保险机构数据报送时增加人民币计价的跨境保险和再保险等业务数据，掌握本外币业务整体情况。四是对证券经营机构和财务公司等其他机构的相关外汇政策进行更新修订，把模糊的内容具体化，如将QDII与RQDII一年内的有效使用标准为投资额度的60%，将机构按期报送的各类报告报表的内容规范化，细化各项经营指标和外汇业务数据，强化数据报送质量。（三）扩展开发系统功能，实现非现场监测全覆盖1.搭建非银行金融机构业务数据报送系统。建议外汇局针对各类非银行金融机构的具体经营类型和情况，以《非银行金融机构外汇管理指引》为依托，在国家外汇管理局应用服务平台搭建非银行金融机构业务数据报送系统，制定系统用户手册和报表数据要求，通过应用服务平台进行数据报送。具体的内容可参照表2。在系统报送数据的同时，各非银行金融机构还应按年度向外汇局报送《年度外汇业务经营情况报告》纸质版，内容为上述系统报表的整体情况总结，并附上经审计的自身财务报告和合并财务报告，便于外汇局核对真实性。2.增加非银行金融机构跨境资金分析模块。建议外汇局整合系统资源，在“跨境资金流动监测与分析系统”中增设非银行金融机构相关分析模块，数据来源于外汇金宏系统、数据报送系统和资本项目系统等，生成汇总数据报表，配以明细分析、匹配分析和主题分析等功能，掌握企业外汇资金流动方向、资金集中度和结售汇集中度，优化非现场监测质量。3.构建非银行金融机构执行外汇管理规定情况考核系统，全面评估经营情况。建议参照外汇指定银行执行外汇管理规定情况考核办法，制定《非银行金融机构外汇管理规定情况考核办法》，同时着手开发非银行金融机构执行外汇管理规定情况考核系统，既有利于外汇局整合法规政策，形成监管合力，又能有效督促机构合规经营，提高其公平竞争和争先意识。具体的系统功能如表3所示。（四）强化协调，促进内外监管部门通力合作1.加强外部联合，落实考核结果通报机制。一是建立联席机制。外汇局与相关监管部门定期召开联席会议，通报相关行业外汇开展情况，同时将非银行金融机构执行外汇管理规定情况年度考核情况以正式发文的形式传送至当地监管部门，发挥考核结果市场影响力。二是明确监管职责，理清权责边界。外汇局制定政策前要与监管部门做好政策衔接和效力确认，明确各方职责，避免多头监管和文件条款冲突，如目前银监会仍实行财务公司开办外汇业务审批制度，与外汇局的权限交叉，存在一定的重复监管，双方要加强沟通，理顺监管范围，简化业务申请资料和报批流程，降低企业业务办理成本。2.优化内部管理，提高监管效率。一是资本项目部门和经常项目部门共享政策经验，由于《保险业务外汇管理指引》主要由经常项目部门拟定，且内容翔实，条例清晰，建议资本项目部门在牵头拟定《非银行金融机构外汇管理办法》及其操作指引时可充分借鉴经常项目部门政策制定和执行的实践经验，两部门通力合作，提高政策的逻辑性和关联性。二是统一结售汇资格审批和综合头寸管理部门，由原来的资本项目部门和综合部门分别管理统一为资本项目部门。资本项目部门可根据企业经营情况、执行外汇管理规定考核情况调整各机构头寸额度，分析主体监测数据形成非现场监测报告在外汇局内部进行共享。（五）现场检查常规化，为优化事后监管提供一手资料随着非银行金融机构外汇业务量和外汇业务种类的快速发展，给外汇监管提出了更高要求，外汇局也要紧跟市场步伐。建议外汇局将企业约谈、现场检查等制度常规化，既能通过检查发现当前企业经营外汇业务存在的问题和漏洞，掌握市场发展方向和行业一手资料，既能为满足市场需求和改进监管政策提供现实依据，又能督促其合规经营，为其健康发展保驾护航。同时，外汇局也应加强对违规行为的处罚力度，向其他机构通报检查发现的问题，强化机构合法经营意识。
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根据区政府的工作部署和要求，为确保工作落到实处，让全镇人民过上欢乐、喜庆、祥和的节日，经研究，决定立即在全镇开展安全生产大检查工作，结合我镇实际，制定本方案。
一、总体要求
通过全面开展安全生产大检查，突出"预防为主、加强监管、落实责任"重点，进一步落实生产经营单位安全生产主体责任和政府部门安全监管责任，严厉打击非法违法建设、生产、经营行为，进一步健全并落实安全生产管理各项规章制度，严格执行安全生产技术规程和标准，彻底排查治理事故隐患，认真解决安全生产管理上存在的突出问题和薄弱环节，有效防范和坚决遏制事故的发生。
二、检查范围和内容
全镇所有行业的生产经营单位和人员密集场所。在全面检查的基础上，重点检查以下内容：
1.危险化学品使用经营单位：查危化品的运输、仓储、使用、管理制度、责任人等各项安全生产措施是否落实。
2.消防：开展人员密集场所、重点企业、重点行业消防安全检查。突出对生产企业、商场等经营单位"三合一"场所的排查，明确整改要求，落实整治措施。
3.各类生产经营单位安全生产主体责任的落实情况，企业单位主要负责人安全生产履职情况。
4.企业单位作业场所、经营场地安全生产措施落实情况。突出安全生产重要设施、装备、特种机械设备、危险因素较多的生产场所、部位、岗位的安全检查。
5.交通：重点检查道口、危险路段、危桥的安全状况。
6.建筑施工：建筑施工项目各项安全生产措施的落实情况，特别是防坍塌、防坠落、防机械伤害措施的落实情况，国家禁用设备、设施的落实情况。
三、检查时间
2016年1月8日—2016年1月22日。
四、检查分工
（一）镇各条线
1.工业条线安全检查由分管工业的负责人负责。
（1）列统企业安全检查：企服站牵头，劳服所、综治办、派出所、用电站抽调人员参加。负责检查全镇列统企业，检查资料由企服站汇总报安委办。
（2）其他重点企业单位：安监办牵头，派出所、用电站抽调人员参加。检查资料由黄伟负责收集汇总。
2.建设条线安全检查由分管建设口的负责人负责。
村建办、建管站、国土分局及城管中队抽调人员参加。负责检查建设施工现场、企业单位危房、液化气充装点的安全。检查资料由建管站负责汇总报安委办。
3.农业条线安全检查由分管农业农村工作的负责人负责。
农技站、农机站、水利站及各村分工负责人负责参加。负责检查各村辖区企业、农业机械、泵站、农村危房、自来水、防火等各项安全生产工作。检查资料由农机站负责汇总报安委办。
4.三产服务条线安全检查由分管三产服务业的负责人负责。
派出所、三产办、文化站抽调人员参加。负责检查饭店、超市、农贸市场、电影院等单位和场所。检查资料由三产办负责汇总报安委办。
5.科教文卫条线安全检查由分管文教卫生以及民政部门的负责人负责。
宣传科、文卫科、民政科等部门抽调人员参加。负责检查学校、幼儿园、医院及敬老院等单位和场所安全。检查资料分别由文卫科和民政科负责汇总报安委办。
6.道路交通安全由分管道路交通的负责人负责。
派出所、路桥办抽调人员参加。负责全镇范围道路交通、桥梁等安全检查。检查资料由路桥办汇总报安委办。
镇各条线检查资料必须在2016年1月22日前安排专人汇总后报镇安委办。
（二）各村
根据安全生产属地管理原则，各村负责村居企业单位安全检查。检查资料及2016年《安全生产责任书》、《安全生产承诺书》由各村负责汇总后于1月22日前报安委办。
五、工作要求
1.高度重视，迅速行动。各村、各线、各企事业单位要切实加强对这次安全生产大检查工作的组织领导。"一把手"负总责，要亲自部署和检查、自查工作，分管安全负责人具体落实，深入班组车间抓部署、抓督查、抓推进。其他干部也要按照"一岗双责"的要求，切实承担起安全生产职责。
2.即查即改，确保实效。要坚持边检查边整改，以检查促整改。要从每一个环节、每一个细节全面排查，彻底整改隐患，务必做到细致深入、不留死角。要立足于治大隐患、防大事故，加大隐患排查治理的督办力度，对重大隐患必须登记建档，镇将挂牌督办、跟踪督查，对存在重大安全隐患的单位限期内不能整改到位的，要果断责令停产停业整顿，切实落实好各项安全防范措施。
一、联席会议主要职责市政府领导下。为市政府决策提供建议；督促检查各地、各部门相关政策落实情况和任务完成情况，协调解决政策落实中的难点问题；研究确定年度工作要点和阶段性工作计划；定期向市政府汇报农民工工作情况，并及时通报各地、各部门。
二、联席会议成员组成
联席会议由市政府办公室、市发改委、市教育局、市科技局、市公安局、市监察局、市民政局、市司法局、市财政局、市劳动保障局、市建设局、市农牧局、市文化出版局、市卫生局、市人口委、人行中心支行、市国资委、市交通局、市国税局、市地税局、市工商局、市统计局、市安监局、市政府法制办公室、市扶贫办、市政府劳务办公室、市社保局、市委宣传部、市中级法院、市工会、团市委、市妇联共32个部门和单位组成。联席会议由市政府分管副市长任总召集人，市政府副秘书长、市劳动保障局局长为召集人，各成员单位1名负责同志为组成人员，联席会议成员因工作变动需要调整的由所在单位提出，联席会议确定。
联席会议下设办公室，负责联席会议的日常工作。办公室设在市劳动保障局，劳动保障局局长任主任，市政府劳务办公室主任为专职副主任，市发改委文元旦、市农牧局、市建设局、市扶贫办、市人口委、市公安局、市教育局、市安监局兼任副主任，各成员单位1名科级干部为联络员。
三、联席会议议事规则
一定期向市政府汇报工作进展情况。主要汇报落实政策和工作任务完成情况，总结推广各地开展农民工工作的经验和做法，分析存在突出问题，为决策提供参考。由召集人代表联席会议汇报，联席会议有关组成人员及办公室工作人员参加。
二每半年召开一次联席会议全体会议。主要内容：学习贯彻市委、市政府关于农民工工作的指示及有关会议、文件精神；议定年度工作计划、任务指标和阶段性工作安排；通报工作进展情况，分析存在问题，提出完善政策措施的建议；研究其他事项。确因工作需要，可以适时召开全体会议或部分成员单位会议。全体会议由召集人主持召开，联席会议组成人员及办公室工作人员参加。全体会议经请示市政府同意，可邀请有关单位联席。联席会议以会议纪要形式确认会议议定事项，经与会单位同意后印发各成员单位，同时报市政府。
三不定期召开专门会议、开展专项活动和联合调研。席会议办公室根据年度工作计划和阶段性工作安排，报请联席会议召集人同意，不定期组织各成员单位或部分成员单位开展联合调研、召开专门会议进行专题研究，并及时向联席会议各成员单位通报工作成果。同时，各部门和单位要指导和督促本系统开展调查研究，通过多种形式，全面推进农民工工作开展。
四好信息通报和交流工作。联席会议办公室根据工作进展情况，编辑《农民工工作简报》报送省政府农民工工作联席会议办公室和市政府领导同志，并送各县区人民政府及联席会议各成员单位。联席会议办公室负责有关信息收集和档案管理工作，编印工作手册，并按各成员单位要求及时提供资料信息。
五对农民工工作中的重大问题及对策建议，应经联席会议讨论通过，并征得有关成员单位的同意后，上报市政府。遇有意见分歧的由召集人或联席会议办公室主任负责协调；协调后仍不能达到一致意见的将有关意见和理由报市政府决定。
第一条为规范银行经营离岸银行业务的行为，根据《中华人民共和国外汇管理条例》，特制定本办法。
第二条本办法所称“银行”是指经国家外汇管理局批准经营外汇业务的中资银行及其分支行。
第三条本办法所称“离岸银行业务”是指银行吸收非居民的资金，服务于非居民的金融活动。
第四条本办法所称“非居民”是指在境外（含港、澳、台地区）的自然人、法人（含在境外注册的中国境外投资企业）、政府机构、国际组织及其他经济组织，包括中资金融机构的海外支持机构，但不包括境内机构的境外代表机构和办事机构。
第五条离岸银行业务经营币种仅限于可自由兑换货币。
第六条国家外汇管理局及其分局（以下简称“外汇局”）是银行经营离岸银行业务的监管机关，负责离岸银行业务的审批、管理、监督和检查。
第七条银行应当按照本办法经营离岸银行业务，并参照国际惯例为客户提供服务。
第二章离岸银行业务的申请
第八条银行经营离岸银行业务，应当经国家外汇管理局批准，并在批准的业务范围内经营。未经批准，不得擅自经营或者超范围经营离岸银行业务。
第九条符合下列条件的银行可以申请经营离岸银行业务：
（一）遵守国家金融法律法规，近3年内无重大违法违规行为；
（二）具有规定的外汇资产规模，且外汇业务经营业绩良好；
（三）具有相应素质的外汇从业人员，并在以往经营活动中无不良记录。其中主管人员应当具备5年以上经营外汇业务的资历，其他从业人员中至少应当有50％具备3年以上经营外汇业务的资历；
（四）具有完善的内部管理规章制度和风险控制制度；
（五）具有适合开展离岸业务的场所和设施；
（六）国家外汇管理局要求的其他条件。
第十条银行申请经营离岸银行业务，应当向外汇局提交下列文件和资料：
（一）经营离岸银行业务申请书；
（二）经营离岸银行业务的可行性报告；
（三）经营外汇业务许可证的正本复印件；
（四）经营离岸银行业务的内部管理规章制度和风险控制制度；
（五）近3年资产负债表和损益表（外币合并表、人民币和外币合并表）；
（六）离岸银行业务主管人员和其他从业人员名单、履历，外汇局核发的外汇从业人员资格证书；
（七）经营离岸银行业务的场所和设施情况简介；
（八）国家外汇管理局要求的其他文件和资料。
银行分行申请开办离岸银行业务除提交上述文件和资料外，还应当提交其总行同意其开办离岸银行业务的文件、总行出具的经营离岸银行业务的授权书和筹备离岸银行业务的验收报告。
第十一条银行总行申请经营离岸银行业务，由国家外汇管理局审批；银行分行申请经营离岸银行业务，由当地外汇局初审后，报国家外汇管理局审批。
第十二条国家外汇管理局收到银行经营离岸银行业务的申请后，应当予以审核，并自收到申请报告之日起4个月内予以批复。对于不符合开办离岸银行业务条件的银行，国家外汇管理局将其申请退回。自退回之日起，6个月内银行不得就同一内容再次提出申请。
第十三条经批准经营离岸的银行自批准之日起6个月内不开办业务的，视同自动终止离岸银行业务。国家外汇管理局有权取消其经营离岸银行业务的资格。
第十四条银行申请停办离岸银行业务，应当向外汇局提交下列文件和资料：
（一）停办离岸银行业务的申请报告；
（二）停办离岸银行业务的详细说明（包括停办离岸银行业务原因和停办离岸银行业务后债权债务清理措施、步骤）；
（三）国家外汇管理局要求的其他文件和资料。
银行分行申请停办离岸银行业务除提交上述文件和资料外，还应当提交其总行同意其停办离岸银行业务的文件。
第十五条国家外汇管理局收到银行停办离岸银行业务的申请后，应当自收到申请之日起4个月内予以批复。银行经国家外汇管理局审查批准后方可停办离岸银行业务。
第十六条银行可以申请下列部分或者全部离岸银行业务：
（一）外汇存款；
（二）外汇贷款；
（三）同业外汇拆借；
（四）国际结算；
（五）发行大额可转让存款证；
（六）外汇担保；
（七）咨询、见证业务；
（八）国家外汇管理局批准的其他业务。
第十七条本办法所称“外汇存款”有以下限制：
（一）非居民法人最低存款额为等值5万美元的可自由兑换货币，非居民自然人最低存款额为等值1万美元的可自由兑换货币。
（二）非现钞存款。
本办法所称“同业外汇拆借”是指银行与国际金融市场及境内其他银行离岸资金间的同业拆借。
本办法所称“发行大额可转让存款证”是指以总行名义发行的大额可转让存款证。
第十八条国家外汇管理局对申请开办离岸银行业务的银行实行审批前的面谈制度。
第三章离岸银行业务管理
第十九条银行对离岸银行业务应当与在岸银行业务实行分离型管理，设立独立的离岸银行业务部门，配备专职业务人员，设立单独的离岸银行业务帐户，并使用离岸银行业务专用凭证和业务专用章。
第二十条经营离岸银行业务的银行应当建立、健全离岸银行业务财务、会计制度。离岸业务与在岸业务分帐管理，离岸业务的资产负债和损益年终与在岸外汇业务税后并表。
第二十一条银行应当对离岸银行业务风险单独监测。外汇局将银行离岸银行业务资产负债计入外汇资产负债表中进行总体考核。
第二十二条离岸银行业务的外汇存款、外汇贷款利率可以参照国际金融市场利率制定。
第二十三条银行吸收离岸存款免交存款准备金。
第二十四条银行发行大额可转让存款证应当报国家外汇管理局审批혂痐国家外汇管理局核定规模和入市条件。
第二十五条离岸帐户抬头应当注明“OSA”（OFFSHOREACCOUNT）
第二十六条非居民资金汇往离岸帐户和离岸帐户资金汇往境外帐户以及离岸帐户之间的资金可以自由进出；
离岸帐户和在岸帐户间的资金往来，银行应当按照以下规定办理：
（一）在岸帐户资金汇往离岸帐户的，汇出行应当按照结汇、售汇及付汇管理规定和贸易进口付汇核销监管规定，严格审查有效商业单据和有效凭证，并且按照《国际收支统计申报办法》进行申报。
（二）离岸帐户资金汇往在岸帐户的，汇入行应当按照结汇、售汇及付汇管理规定和出口收汇核销管理规定，严格审查有效商业单据和有效凭证，并且按照《国际收支统计申报办法》进行申报。
第二十七条银行离岸帐户头寸与在岸帐户头寸相互抵补的限额和期限由国家外汇管理局核定。未经批准，银行不得超过核定的限额和期限。
第二十八条经营离岸银行业务的银行应当按照规定向外汇局报送离岸银行业务财务报表和统计报表。
第二十九条经营离岸银行业务的银行发生下列情况，应当在1个工作日内主动向外汇局报告，并且及时予以纠正：
（一）离岸帐户与在岸帐户的头寸抵补超过规定限额；
（二）离岸银行业务的经营出现重大亏损；
（三）离岸银行业务发生其他重大异常情况；
（四）银行认为应当报告的其他情况。
第三十条外汇局定期对银行经营离岸银行业务的情况进行检查和考评，检查和考评的内容包括：
（一）离岸银行资产质量情况；
（二）离岸银行业务收益情况；
（三）离岸银行业务内部管理规章制度和风险控制制度的执行情况；
（四）国家外汇管理局规定的其他情况。
第四章附则
第三十一条未经国家外汇管理局批准，擅自经营和超范围经营离岸银行业务的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十一条的规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条银行违反本办法第二十二条规定的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十三条的规定进行处罚。
第三十三条银行违反本办法第二十四条、第二十七条规定的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十四条的规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条银行违反本办法第二十六条规定的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第三十九、四十、四十八条的规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条银行违反本办法第二十八、二十九条规定或者不配合外汇局检查和考评的，由外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十九条的规定进行处罚。
第三十六条外资金融机构经营离岸银行业务，另行规定。
第二条财政资金直接补贴农民是指将财政部门安排的发展农业生产、扶持农民、支持农村社会事业的资金，委托给金融机构直接发放给农民的管理方式。
第三条直接补贴农民的财政资金（以下简称直补资金）实行“政府制定补贴政策、社会公示、主管部门监督审核、财政部门核拨资金、委托金融机构发放”的管理原则。
第四条直补资金的范围：
（一）试点县（市）种粮农民直接补贴资金。
（二）退耕还林现金补助和补助粮食折现资金。
（三）农村部分计划生育家庭的奖励扶助金。
（四）恢复耕种撂荒地种植粮食的补贴资金。
（五）种植再生稻的补贴资金。
（六）其他经市政府审定纳入的直补资金。
第五条直补资金的申报。直补资金原则上由农民申报；不需要农民申报的，由社、村、镇（乡）代为如实填报。申报内容包括农民的姓名、身份证号码、居住地详细地址（区县、乡镇、村、社）、申报内容及数量、补贴金额等（参见附表）。
第六条直补资金的公示。为便于农民群众和社会舆论的监督，直补资金申报情况经乡镇政府汇总后，由乡镇政府、村委会按项目和补贴金额在财务公开栏张榜公示，公示的时间不得少于7天。区县（自治县、市）主管部门、镇（乡）政府要设立举报电话，安排举报接待人员，及时调查和纠正公示期间群众举报的问题，并将核查情况予以公布。
第七条直补资金工作的职责分工。
市级主管部门负责对本系统的直补资金的政策、申报、审核、公示、汇总、上报等作出具体规定，审核、汇总各区县（自治县、市）上报的直补资金资料并抄送市财政局。
区县（自治县、市）主管部门根据上级主管部门的规定，负责指导本系统直补资金的具体工作，审核、汇总、会商区县（自治县、市）财政部门上报有关直补资金资料。
镇（乡）政府按照公开、公正的原则组织实施补贴对象的申报、审核、公示、汇总、上报等工作。
财政部门负责按照主管部门核实的直补资金资料进行资金审核、拨付和预算安排，负责与委托发放直补资金的金融机构（以下简称代办机构）签订委托发放协议、结算资金等工作。
第八条直补资金的发放程序。镇（乡）政府按本办法的要求组织申报、公示、审查后，逐级汇总、上报区县（自治县、市）主管部门。区县（自治县、市）主管部门按照职责审查、汇总直补资金发放清册，经区县（自治县、市）财政部门复核签章后，将直补资金发放清册汇总上报市级主管部门。市级主管部门审查确认后抄送市财政部门。市财政部门根据主管部门审查确认的资金发放清册及有关政策向各区县（自治县、市）下达资金计划（或预算）。区县（自治县、市）财政部门收到经市级主管部门审查确认的直补资金发放清册后，提交给代办机构，同时拨付资金。代办机构收到资金后，在规定期限内按直补资金发放清册发放补贴并告知农民，同时，向市、区县（自治县、市）财政部门反馈发放情况。在发放过程中，镇（乡）、村、社应予以协助。每年11月前区县（自治县、市）财政部门凭代办机构有关凭据向市财政部门办理预算结算事宜（直补资金发放程序流程图附后）。
第九条直补资金按规定的标准发放给农民，任何部门和单位不得以任何理由抵扣贷款、借款、农业税等款项。
第十条代办机构的选择。由市财政部门按政府采购方式确定代办机构。市、区县（自治县、市）财政部门与之签订委托协议，明确代办机构和财政部门的权利、义务和违约责任等。
关键词语：审判委员会制度 合理性 缺陷与改进
一、审判委员会制度的存在与其合理性
审判委员会是当代中国法院制度体系中一个颇具中国特色的制度，曾在中国法制化进程中对法院的诉讼活动起过积极而有效的推动作用。新民主主义时期，中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行条例》就规定设置“裁判委员会”，即审判委员会的前身。新中国成立后，从1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》最早规定审判委员会的设置及其职责以来，各时期的人民法院组织法都规定了审判委员会制度。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”⑴细分可为：一、总结审判经验；二、讨论重大或疑难案件；三、讨论其他有关审判工作的问题。事实上，审判委员会至少在以下几方面发挥了其积极的体现中国特色的作用：一、实行民主集中制，就是发挥集体的智慧，有利于提高办案质量。这在中国法院的法官普遍存在着法律知识水平较低和素质不高的时期显得尤为重要；二、有利于防止腐败，减少办人情案和关系案的情况。这体现了审判委员会对法院内部审判人员及审判活动的某种监督，尤其是在一些重大案件办理过程中对法律适用的审查与控制以及对审判人员的纪律监督的结合，这种监督要比其他方式的监督与控制来得更加直接与有效；三、由审判委员会作出决定，有利于排除各种对审判活动的干预和干扰。这体现出了审判委员会的一项不能被规定于条文中的对外的社会功能，是多年来应对中国权法不对称的社会现实而产生出来的无奈的功能，这一点到现在仍是无法改变或修正的。
审判委员会制度的长期存在是破坏了法制建设还是推动了法制现代化的建设呢？回顾一下中国法院的发展与改革进程，不难看到，这项制度的存在，从形式上避免了审判活动、业务指导中出现以长官意志为主的行政管理模式，也使某种规则的统一、理念的更新和法院未来发展方向的设计变得便趋于实际、更具有合理性。有人问，这在基层法院适用吗？回答是肯定的，这涉及到一个深刻的问题，即法院的基本职能究竟是形成规则（普遍性的解决问题）还是解决纠纷（具体的解决问题），虽然这两个功能并不能完全分离，但现代法院的功能确实已经从具体地解决纠纷日益转向通过具体的纠纷解决而“建立一套旨在影响当下案件当事人和其它人的未来行为的规则”，即通过法院法官的专业活动来保证在日常生活中形成规则，而规则之形成与个别纠纷之解决相比，前者具有巨大的外在性。有时，在追求司法公正的大潮流中，出现“社会公正”与“规则下的公正”相冲突的时候，基层法院的法官所面临的不仅仅是一个案件审理的正确与否，而是怎样达到“审判效果与社会效果的完美结合”，某种切实存在的巨大的社会压力是一个法官或一个合议庭无法承受的，这时就需要一个更高阶位的、更有权力的机构来承受，审判委员会则要比一个院长更合适担任此角色⑵。
二、现行审判委员会制度存在的缺陷
现行的审判委员会制度中的不合理之处就是各个法院是在原则而简单的规定基础上按照多年来的实践经验上形成了一种惯行模式，这种模式是在中国长期的司法活动中，为满足中国社会状况与法院审判工作需求而设置的，至今在法院审判委员会在实际生活中所具有的复杂的多重功能，使之在某个大家都明白的环境里，又是具有相对合理性的。但是司法现代化和法院改革的要求，使审委会制度的某些不合理性凸现出来了。需说明的是，对于审判委员会“总结审判经验”这一职责并无人指责，批评与讨论主要集中在审判委员会“审批案件”这一职权上，而几乎所有的不合理性都是从这表现出来的，并与发展中的现代审判制度滋生出诸多矛盾。
（一）审判委员会“审批案件”之职存在立法冲突
多年来，各级法院审判委员会的主要工作任务是以“审批案件”为重的，即讨论重大的或者疑难的案件并最终决定某种结果，这在基层法院尤为明显。人民法院组织法规定审判委员会的职能之一是讨论重大或疑难案件，但并未规定可对重大或疑难案件作出决定。现行的民事诉讼法和行政诉讼法均未规定审判委员会有对案件作出决定的职权，只有刑事诉讼法第149条规定“对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长提交审判委员会讨论决定。审委会的决定，合议庭应当执行。”也就是说只有刑诉法有不同于人民法院组织法的规定。⑶即使有审批权，也仅限于刑事案件中“重大、复杂、疑难”的案件。而目前各级法院审判委员会在讨论案件时，则不分民事、刑事、行政及执行案件，对各个案件都要作出决定，这实际上已经违背了法律对审判委员会职权范围的限定，是对审判委员会“审批案件”职权的扩张，这一点理应引起特别的注意。
（二）审判委员会制度体现出司法行政化特点
《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制”。审判委员会实际上是各级法院中最高审判组织，其活动的规则至今没有明确的规定。最高人民法院在《最高人民法院审判委员会工作规则》中规定：“审判委员会实行民主集中制。对议题应当展开充分讨论。审判委员会的决定，必须获得超过半数的委员同意方能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。”而各级法院的审判委员会在总体上参照了该工作规则，具体的运行方式是由院长或副院长主持案件讨论，先由案件承办人汇报案件事实，庭长、分管院长作补充，而后其他委员发表个人意见，最后按照少数服从多数的原则作出处理决定。这实际上就是一种集体议事规则，是司法行政化的典型体现，审判委员会与案件承办法官或合议庭之间于事实上仍是领导与被领导、管理与被管理的内部行政关系模式。其开展的形式是“开会”而非“开庭”，在此过程中，各委员因其不同职位所体现出来不平等性暴露无遗，一般情况下职位较高的委员先发表意见的，就会形成多数人的附合，于是少数服从多数就当然形成的案件的结论，还有当委员们争论不下时则由院长或副院长拍板。
（三）审判委员会制度与现代审判制度间存在矛盾
审判委员会讨论案件是一种审判活动，而现行的运行模式与审判制度之间存在着诸多矛盾之处：
1、审判委员会讨论决定案件是一种典型的“审”、“判”分离的模式，违背了直接审判原则
先审而后判，其为公正所必需。审判委员会在实际运行当中，承办人员汇报案件几十年来都沿用了口头形式，审判委员会委员的“审”只是听取汇报，一般都是当场汇报、当场讨论、当场决定，而且对一个案件事实与审理过程中的情况几乎都依赖承办人汇报，汇报人的主观性往往是案件情况反映准确与否的关键，还要考虑承办人在汇报时事无巨细、拖沓冗长、层次不清、重点不明的情况。理论上讲，审委会委员都必须看案卷，但事实上这一点是在目前机制下是不可能做到的，可以说，审判委员会在“审”案件时，既避开了案件审理中一切程序性的要求，也不能真正体现对一个案件“审”的要旨，却最终要为案件下一个裁判结果，客观上造成了法官审、判职权的分离，同时也造成承办人对案件事实负责、委员对定性与法律适用负责的割裂。
2、审判委员会议事规则与审判的“公开”原则相违背
现代审判机制与审判改革要求增加司法活动的透明度以示审判活动的公正性，一个案件的公正审理必须建立在以诉讼参与人为主体，通过当事人的公开辩论、公开质证、认证而查明法律事实的基础上，所有的审判活动应该可以公示于诉讼参与人，才能体现审判制度的民主性和科学性，并受到必要的监督。但审委会讨论案件几乎都是秘密进行的，讨论时除了审判委员会委员、汇报人和记录人员以外，其他人都不允许进入讨论现场的。有人认为“保持法律的神秘感是体现法律威严的最好手段”，这在落后的毫无法制的社会可能是适用的，但要进入一个真正的法制社会，一个法律的权威性不在于它是否能以其本身的规则来震慑民众，而在于这种规则本身已经成为民众内心统一并恪守的行为标准，人民法院的职能之一就是通过审判活动来达到某种规则的统一，使社会中各种利益间在法律的状态下趋于平衡。这时，法官的审判活动是解决个案中利益平衡，而审判委员会则要更加注意规则的统一，这才是对审判委员会区别于普通法官的职能要求⑷。如果审判委员会议事是秘密的，是不受监督和制约的，就不能排除所谓的“暗箱操作”，也不能排除出于法院或个人的私利而对规则的歪曲。?
3、审判委员会议事规则没有遵循“回避”制度
回避制度的严格执行是实现程序公正的基本要求之一，但当案件提交到审判委员会进行讨论时，这一项制度和权利就被阻断了。这是由于审判委员会的议事是秘密的且不定期的，有哪些人参加、何时讨论甚至案件是否提交了审判委员会讨论，当事人都是不得而知的，更不能申请其中与案件有某种“特殊身份”或“利害关系”的委员回避。反过来，这又使那些与委员有“特殊关系”的当事人或请托人找到了偏袒己方利益的突破口，有时人为地将一些没有必要提交审委会讨论的案件被送入审委会讨论，又彼此心照不宣地得出统一的结论，承办人或合议庭只能执行，至于理由，如果审委会没有拿出理由来，那么只能让承办人、合议庭自己去想了。
（四）审判委员会的组织机构上存在不合理性
法院的审判委员会的组成沿袭了行政管理模式，即进入审判委员会都是具有院长、业务庭庭长和相关部门负责人的职务，而与之所掌握的法律知识、专业技能并没有多大关系，进入审判委员会是一种政治待遇而非更高的责任要求。在许多法院，是从党政机关调入的，其法律知识的掌握程度也许是欠缺的。而法院内部一些非业务部门的负责人也成为审委会委员，也是根本违反审委会制度的工作职责要求的。审判委员会要讨论的案件包括刑事、民事、行政还有执行等案件的，不同性质的部门法在审判中运用的理念和技术都是不同的，如果不是在各个庭都浸淫若干年并从未放弃过对各种法律知识的学习、研究，有谁能够全面地去掌握这些区别并在前一个是民事后一个是刑事案件的讨论过程中适时转变判案理念和标准呢？这些客观的问题直接影响到的案件审判的质量与效果，更影响到了审判委员会的权威性。
审判委员会是一个审判机构，事实上它在从事比合议庭和独任审判员的审判更为严肃而重要的审判活动。但每一次审委会会议的集合是临时性并是松散型的。因为每个委员都是“兼职”的，要召集一次都要事先通知并要求安排好工作，如果遇上某些情况比较紧急的案件，临时通知召开审判委员会还会出现人员不齐的情况。那么，审判委员会的管理和事务性工作又由谁来承担呢？在法院改革过程中，一些地区的法院设置了审判委员会办公室，承担了审委会的召开准备工作、议事程序安排以及会后整理工作，与审判委员会会议相结合，使审判委员会成为一个专门而独立的机构，但由于没有统一的设计和指导，各个法院做法仍存不一，许多法院尤其是基层法院还没有设置专门的机构。
（五）审判委员会的运行机制存在不合理性
现行的审判委员会的运行机制至少在以下几个方面存在不合理性或不适应性：
1、委员会会议的启动和应当讨论的案件没有严格限制。
由于审判委员会“审批案件”职责之重，审判委员会会议的启动经常是根据案件的审理情况而定的，临时性召开的审委会不在少数。但对是否需要召开审委会进行讨论的事由没有事先审理，因审判委员会讨论案件的范围有严格的限定，即只限于“重大、疑难、复杂”的案件，但什么的案件是属于此类的案件，却无明确的规定。有时，只不过出于某种需要，而找理由把案件“送”到审委会去讨论。结果造成大量的案件排队等待审委会讨论，委员在极短的时间内对各种案件加以讨论、决定，有时竟不堪重负，直接影响到了案件讨论的质量。一些案件并不构成讨论条件的，却因为承办人在审理水平、经验或认识上的不足而也进入审判委员会讨论范围，增加了审委会的工作量。
2、审判委员会讨论决定案件的程序没有规定
在现行的审判委员会制度下，在召开审委会会议之前，委员们并不知道要讨论什么案件，讨论的内容又都以承办人汇报的内容为依据，有时需要讨论的案件并不复杂，甚至仅需要解决一个法律适用问题，但在汇报过程中把案件从事实、定案证据和法律适用都要详细汇报，各方面都事无巨细地审查一遍，有时候委员们争论的焦点会偏离承办人汇报的中心内容，从而在某种角度上将一个案件重新审理了一遍，人为地使案件讨论变得复杂、繁琐起来。合议庭的案件却只由承办人一人来汇报，可能造成承办人汇报案情不全面、不客观，或对其他合议庭成员意见的不正确表述，或对不利于已的不同意意见不进行汇报等，这些都会对案件的最终决定结果产生不利的影响。
三、对完善审判委员会制度的设计
现行审判委员会制度在实际工作中所表现出来的缺陷事实上已经成为妨碍司法独立、司法公正的羁绊，应该在法院改革中对这项制度进行改进和完善，使之更适应现代审判机制的需要。针对上述不合理之处，理应加强立法、具体规定，在审判委员会的职能、人员组成、运行机制与程序以及落实责任等方面进行新的设计和规定。
（一）重新界定审判委员会的法律地位，明确审判委员会的工作职责
刑诉法单独规定了审判委员会有讨论决定部分案件的职责，其他法律并无规定，就应该按规定确定审判委员会工作内容和议事规则，必须遵守审理与判决必须同一而不能分离的原则，人民法院的判决，只能由具体办理案件的独任审判员或合议庭根据开庭审理查明的事实和证据，依照法律作出裁判，而不能由其他任何组织或个人来作了决定。
在新的社会问题、新类型纠纷及案件不断涌现、国家与社会处于法制建设的重要时期，审判委员会应当将其主要事务转回到总结审判经验和研究审判工作中的其他问题上来，对现行法律作出准确的解释和确定适用法律的原则，有效地指导法院的各项审判工作，确保规则的统一和执法的严肃性。《人民法院五年改革纲要》规定：审判委员会要“逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导意见”。最高人民法院已经对此发表了指导性的意见，明确了人民法院审判委员会改革的方向。
当然，要做到准确总结审判经验进而正确指导审判工作，必须建立在深入调研的基础上的。审委会委员分属于各个业务庭，平时只在自己的工作领域中对法律问题、社会动态进行观察、发现和总结，要把不同层面上不同性质的问题上升到一个高度并产生某种理论或经验时，接触各类型的案件和法律又是必须的，所以审判委员会讨论案件制度仍需坚持。但审判委员会在针对具体的案件时，只能是一个法律咨询机构而非裁判机构，审判权必须回归于独任法官和合议庭，审判委员会对案件讨论后提出的意见，只能是一种咨询意见而非判决结论，由独任审判员或合议庭自行决定对这种意见采纳与否。如果条件允许，如在人数较多的中级以上法院，可在审判委员会下再设置若干专业委员会，如“刑事专业委员会”、“民商事专业委员会”等，可以把法院内具备资格的法官吸收进来。这样可以把审判委员会从繁重的讨论案件的工作重任中解放出来，减少对法官独立行使审判权的不正当的干预，还可通过落实责任追究办法使法官判案时更加谨慎而减少法官的依赖心理，这对提高审判委员会的工作质量和提高法官的素质都是有利的。
（二）改变审判委员会委员资格条件，突出审判委员会的专业性
审判委员会围绕着审判开展一切活动，因此其组成人员必须具有专业性。首先得打破行政管理模式，不再以行政职位来决定进入审判委员会的资格条件。审委会委员必须从法官中产生，即使不具备某种行政级别，只要具有较高的专业水平和丰富的实践经验的法官，都具有参加审判委员会的资格。其次是建立审判委员会委员考试、考核制度，审委会委员的产生要摒弃行政级别的限制，可以从工作年限、法官级别上确立提名标准，如从事审判工作满五年以上且已取审判员资格的法官，可具备被提名的条件，这时可以由院长在符合条件的法官中进行择选，确定人数，并向同级人大提名，然后被提名者必须参加由某一组织举行的专业资格考试。经考试合格者才能授予审委会委员资格。同时，对审委会委员还要进行定期的考核，对委员在工作上的表现、专业知识能力以及身体状况等进行考核，把那些不再具备审委会委员资格的人员淘汰出去，保持审委会在法院中于法律知识水平上的高层次。
（三）具体确定审判委员会委员的权力与责任
审判委员会委员如果不是一种政治待遇而是一种荣誉，这对许多具有上进心的法官而言则更具有吸引力。但这种荣誉的背后必须具有权力的特别和待遇的增加。被授予审委会委员资格的应当给予普通法官更高的经济收入，这也和其所担任的工作多少、繁简成正比的。
为充分发挥委员的业务优势，赋予他们某些特别的权力是有必要的，如：1、平等表决权，每个委员都有权参加审判委员会会议，并对会议中议题享有平等的表决权，一人一票，在实现民主集中原则时充分体现平等原则；2、询问权，委员可以提前借阅案卷，在讨论案件时可就与案件有关的问题向汇报人或合议庭提出并得到回答，也可要求承办人在规定的期限内给予答复。3、言论不受责任追究权，不能以审委会委员在讨论案件时所发表的意见错误而追究其责任，因为讨论案件时审判委员会仅是咨询机构而非决定机构，有不同的意见引出的讨论更具有意义，更能提高讨论的水平与层次，追究责任则会慎言观望，或者是跟随，这就使讨论制度失去存在的意义了。4、越部门的调研的权力，审判委员会委员除了在自己的部门内调查研究相关问题外，还可以去其他部门调研，这时不论其行政级别如何，其他部门都应该给予相应的支持和配合，不能以部门划分为界而拒绝。
审委会委员还须承担相应的义务而与之权力相对称，如：1、回避义务，审委会委员对要参与讨论或需决定的案件发现有回避情形的（可以参照诉讼法的规定），应主动提出回避请求并说明理由报院长批准，或在当事人提出充分理由并要求其回避时，应当回避参与该案的讨论或决定。2、对特别规定下讨论决定案件的错案责任，这里专门指在讨论并决定刑事诉讼法及其司法解释中规定的审判委员会可以讨论决定的几类型案件时，对因其所发表的意见导致错案发生的，应承担责任。3、参与调研的责任，调研不仅是审委会委员的权力，同时也是义务，为更好地发现问题并了解法院审判活动状况，尤其是为更好地总结审判经验，达到规则的统一与正确性，委员应该定期或不定期地进行专题调研，除自己参与案件的审理外，应当定期到其他业务庭参加开庭旁听，也可以对某项专题要求某个业务庭开展讨论并提供材料或数据等等。
（四）明确审判委员会议事内容及讨论决定案件的标准
审判委员会可以讨论并决定的案件只能被限制在刑事诉讼法及其司法解释规定的几类案件中，根据1999年6月29日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第114条规定：对下列疑难、复杂、重大的案件，合议庭（包括独任审判员）认为难以作出决定的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定：（一）拟判死刑的；（二）合议庭成员意见有重大分歧的；（三）人民检察院抗诉的；（四）在社会上有重大影响的；（五）其他需要由审判委员会讨论决定的。只有以上几类案件才能进入审判委员会讨论决定案件的程序，而其他案件都只能向审判委员会提出咨询案，审委会只讨论不决定，由独任审判员或合议庭根据审判委员会提供的意见自行决定。
在提请审判委员会讨论的案件中，必须符合“疑难、复杂、重大”的要求，而对是否符合这些条件可作出如下限定：1、合议庭形不成决定性意见的。这里指如果合议庭成员之间分歧重大，形不成定论时，可以提请审判委员会讨论；2、对案件是否复杂或重大，可考虑该案件在当地是否影响重大，如犯罪官员的级别、涉案当事人人数、百姓关心的程度、党委政府关心程度、是否会影响改革发展稳定大局等因素，或者是否涉及党的重大方针政策，如严打整治斗争、涉及“”、破产、职工下岗、拆迁等案件，或者是涉及法律空白地带等。
（五）在有条件的情况下设立审判委员会专门机构
审判委员会松散型的组织机构及临时性的议事方式显然是不利于其工作的顺利开展的。因此，有必要在有条件的情况下和法院设立审判委员会的专门机构，如审判委员会办公室，作为日常办事机构，配备专职人员，明确其工作职责。山东省高级人民法院《山东省人民法院五年改革实施方案》中对审判委员会办事机构及其职责的规定为：1、审查提交审判委员会研究的案件及有关事项的材料，对没有必要提请或者不符合提交审判委员会讲座研究条件的案件及有关事项，建议主持审判委员会的院长进行协调。2、对符合提交审判委员会讨论研究的案件，负责审查审理报告的格式是否规范，是否对案件事实、证据和争议焦点进行了分析，是否提出了审判委员会研究的明确事项和具体问题等。对不符合要求的，通知承办人进行补充。3、研究审判委员会拟讨论决定的疑难案件，并提出参考性处理意见。4、调查、论证审判委员会研究的典型案例进行整理、编篡或者组织案件承办人撰写，指导实践。5、提交审判会研究的复杂、疑难案件，由审判委员会办公室通知案件承办人提供相关的法律法规材料。6、对审判委员会研究确定的案件及有关事项进行督办。在这方面的探索和尝试是有益的。
（六）完善审判委员会议事规则和工作程序
在具体落实人民法院审判委员会制度改革措施时，应当在审判委员会的议事规则和工作程序上进行必要的修正、补充相应的制度并应当予以明文详细规定。具体可以包括以下几个方面：
1、严格启动审判委员会程序和上报案件条件
启动审委会讨论案件或议事的条件、提交讨论的案件标准必须加以严格限制。除了由审判委员会办事机构进行预审外以及提交的案件必须符合“疑难、复杂、重大”的要求之外，在上报案件或其他工作事项应当符合下列条件：1、由合议庭审理的案件，须已经合议庭讨论并由审判长决定提请汇报的；2、独任审判员审理的案件须经所在庭室集体讨论并由庭长决定提请汇报；3、对庭室中其他有关审判工作的问题由庭室集体讨论并由庭长提请汇报；4、关系全院工作且必须经审委会讨论的问题，由院长提请审委会讨论。
2、设立先期预告制度和申请回避制度
在启动审判委员会讨论或决定案件会议程序之前，应当实行回避制度，操作方式是审委会会议及参加人员的先期预告，对已确定提交审判委员会讨论的案件，可于会议召开前五日以公告的形式予以公布，提前十日书面告知当事人会议召开时间、参加委员名单以及提出回避申请的权利。当事人可在会议召开前提出回避申请并说明理由，此时对该案件暂时不予讨论。对审委会委员的回避应当由院长决定并以书面形式告知双方当事人，双方当事人对回避或不回避的决定均可申请复议一次，待复议决定后再将该案件置入讨论程序。
审判委员会委员应自行遵守回避制度，对委员提出的回避申请及理由，由院长审查决定，并在审委会会议召开时以口头形式进行答复，并记录在案。对违反回避制度，应当回避而不进行回避的，按违纪处理，情节严重并造成后果的，应当报请人大取消其审委会委员的资格。
3、实行审判委员会案件讨论公开制
基于目前的社会状况，把审判委员会案件讨论会议过程向社会进行公开还不具有现实意义，毕竟这样的案件讨论会不是可与当事人或社会公众进行交流的，是法院内部类似于法官学术讨论形式的会议，同时还必须考虑不能泄露审判机密的问题。因此，对案件讨论实行公开，至少可以向本院的审判人员公开，不限制其他审判人员进入讨论现场，这有利于改变审判委员会工作无监督的状况，杜绝暗箱操作或其他非正常情况发生，也可使审判会成员在讨论案件过程中进行现场辅导、灌输先进审判理念，有利于提高法院整体的审判水平。同时，凡合议庭审理的案件，讨论时合议庭其他成员必须到场，补充汇报并听取审委会意见，可以防止承办人作不客观、不全面的汇报或故意误导审委会委员的情况的发生，这也是合议庭其他成员对案件和其本人负责的一个要求。
公开制度还应当要求审判委员会讨论案件的记录应当作为诉讼材料可以被具有阅卷资格的诉讼参与人查阅，如律师。既然讨论案件其实是一种咨询活动，在不用作出决定的案件中，这样的咨询笔录当然是可以公开的。
4、建立完善的审判委员会议事程序
一次审委会的召开，应该确立一整套流程以规范审委会会议的召开方式，包括确定会期、会前准备、会议的提起、会议讨论的步骤、会议决定的贯彻与落实、与会人员须注意的事项以及会议材料的整理、归档等各项制度。在为总结审判经验或研究审判工作中的有关问题而召开的审委会会议前，应当由审判委员会专门机构将讨论的议题和调研报告提前交于各审委会委员，给予各委员以充分的时间进行研究，在会议中应认真听取汇报人的调研报告，并可询问和发表意见，对会议形成决策性意见应当共同署名。再由审判委员会专门机构对最后决策性意见整理、汇编，根据规定制作法院内部文件并归档。
在为讨论案件而召开的审委会会议，应当分以下几个步骤：1、案件承办人应提前将汇报的案件基本情况填写于申请表并注明汇报重点，报于审判委员会专门机构进行审查；2、专门机构对案件进行形式审查。形式审查是要求承办人按申请表逐项填写，尤其对汇报重点填写清楚，并由审判长或庭长签署意见并制作审理报告书附于申请表后，并在通过初步审查后将案卷按规定装订整齐提交专门机构，由专门机构针对承办人所提出的具体问题与案件事实进行对照审查，对不符合要求的，通知承办人进行补正，符合要求的交由院长提请进入审委会会议讨论；在会议召开前，专门机构还可以要求承办人提交相关的法律法规材料；3、确定会期和讨论内容后，专门机构应当将会议通知及拟讨论案件情况登记表发至每一个审委会委员，各委员应当在会议召开前三天内查阅承办人登记情况、审理报告和案卷材料；4、会议召开后，由承办人向审委会提出需讨论的重点问题，然后再进行案情介绍，陈述时必须围绕争议焦点，突出重点、思路清晰、材料详实，并辅以法律法规材料。合议庭参加汇报的，承办人汇报完毕后，由其他合议庭成员进行补充说明。听取汇报后，由委员进行提问并发表意见，此时，院长不应当发表意见，而是听取各委员的意见并协调引起的争论，并在讨论的最后阶段发表其意见；在需作出决定的案件讨论过程中，按照少数服从多数的原则，确定决定结论，由记录人在笔录最后写明审委会决定意见，包括对案件的定性、法律的适用及裁决的具体内容，由全体审委会委员共同署名；5、会议讨论经过应当由审判委员会专门机构的记录人员制作审委会笔录，讨论结束后交各委员审阅并签名。笔录应当交承办人或合议庭参考并装卷，审委会专门机构也应将笔录复制后予以归档；6、独任审判员或合议庭在作出决定并制作裁判文书后，应当提交一份裁判文书于审委会专门机构存档，以备查阅。
如前所言，对于完善人民法院审判委员会制度这个问题，笔者是站在基层法院审判委员会工作实际的角度上，根据基层法院审判人员对于审判委员会的某种相似的看法来分析和设计的，这里更多地体现了基层法院的普通法官对审判委员会机制的某种需求，但这并不妨碍我们对现行审判委员会制度的支持与批判，从而表达出要求进行变革的意向。
注释：
⑴罗书平《审判工作的理论与实务—司法公正漫谈》（中国民主法制出版社）第194页。
⑵朱苏力《基层法院审判委员会制度的考察及思考》（法律思想网2002－04－03）
一、圆满召开了县十四届人大二次会议
2010年5月13日，县人大常委会召开了县十四届人民代表大会第二次会议。这是今年我县人民政治生活中的一件大事，关系到全县改革与发展的稳步推进。大会听取和审议了《阳城县人民政府工作报告》、《阳城县人大常委会工作报告》、《阳城县人民法院工作报告》、《阳城县人民检察院工作报告》；审议了《阳城县XX年年国民经济和社会发展计划情况与2010年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《阳城县XX年年财政预算执行情况和2010年财政预算草案的报告》。大会共收到代表议事原件37件。经大会主席团讨论，将吉学东等10名代表提出的“关于进一步加强乡村两级医疗网络建设，保障人民群众病有所医”1件议事原案立为议案，交由县政府研究办理并答复代表。其余36件议事原案转为建议和批评、意见，交有关部门办理并答复代表。将代表提出的87件建议和批评、意见转交有关部门办理并答复代表。大会还选举产生了阳城县出席晋城市第五届人民代表大会代表1名。
二、监督工作再创新业绩
一年来，县人大常委会始终坚持“围绕中心，服务大局，突出重点，强化监督”的原则，依法履行常委会的监督权、任命权和重大事项决定权。
1、加强工作监督。一是围绕全县中心工作，开展日常审议。在4月份举行的县十四届人大常委会第6次会议上，听取和审议了县政府《关于开展平安阳城建设情况的报告》。要求在平安阳城建设方面，要以创业促就业，大力发展民营经济；要普及高中教育，提高全民素质；要加强对驾驶员进行法律知识及文明职业道德集中教育培训；要采取有效措施，消除安全隐患；要大力开展“四无村”（无刑事案件、无村民犯罪、无治安灾害事故、无集体越级上访）创建，促进平安阳城、和谐阳城建设。在8月份举行的县十四届人大常委会第9次会议上，分别听取和审议了县政府《关于前半年经济运行情况的报告》、《关于XX年年县本级财政决算和2010年上半年全县预算执行情况的报告》和《关于XX年年度财政预算执行和其它财政资金收支情况的审计工作报告》。要求在经济运行方面，要坚持发展第一要务，推进产业结构调整，着力培育新的经济增长点；要加大招商引资力度，大力发展非煤产业；要加快企业改制步伐，全力支持民营企业发展；要着力抓好“三农”工作，促进农民增收；要着力改善民生，持续抓好安全生产。在预算执行方面，要强化预算工作，完善部门预算，加强财政监督，实现阳光财政。在审计工作方面，要坚持依法审计，突出审计重点，提高审计质量，对屡查屡犯、情节严重的单位和责任人要严肃处理。会议作出了《关于批准XX年年县本级财政决算的决议》。在10月份举行的县十四届人大常委会第10次会议上，听取了县政府《关于全县新农村建设情况的汇报》。要求县政府按照党的十七届三中全会精神，加大对农业、农村、农民问题的扶持力度，科学制定农村产业发展规划、扶持农民专业合作社发展，逐步改善农村人居和生态环境，千方百计增加农民收入，奋力开创社会主义新农村建设的崭新局面。在12月份举行的县十四届人大常委会第11次会议上，听取和审议县政府《关于2010年财政预算调整和超收财力安排使用方向的报告》，作出了《关于批准2010年县本级财政预算调整和超收财力安排使用意见的决议》。要求县政府认真组织实施，完成预算任务，管好用好资金，切实发挥资金使用效益。二是围绕全县重点工程，开展专项审议。县十四届人大常委会第6次会议，听取了县政府《关于建瓷工业园区建设情况的汇报》。要求县政府科学勘察我县陶土资源的储量和分布，为建瓷产业发展提供决策参考；要继续加大园区建设土地审批和对外招商引资力度，着手建立园区科研机构，注重园区环境保护，加大和规范园区纳税机制，加大工人岗前技能培训，落实好园区用工制度，使建瓷工业园区真正成为地面企业的龙头。在11次常委会议上听取了县政府《关于2010年全社会固定资产投资计划完成情况的报告》。要求县政府要建设一批大项目、储备一批好项目、论证一批新项目，通过项目建设来拉动县域经济增长，有效应对金融危机。此外，主任（扩大）会议于7月3日上午集中听取了县政府《关于“县城集中供气、供热和污水处理”三项工程进展情况的汇报》。要求县政府及有关部门在集中供气工程建设方面要科学核定入户价格，采取政府财政补贴、单位（村）支助、商家让利促销等办法，真正让群众得到更多的实惠；要严格工程质量监理，统一进行城内主街道主管网及各支管网的规划配套工程，对工程用材、施工等要严格进行审核、监管；要积极协调快速推进，解决好影响工程建设中的有关问题，以保证政府承诺今年县城大部分居民实现供气的目标。集中供热工程建设方面，要抢抓时间，加快工程进度，力争赶上冬季居民尤其是拆迁居民的越冬取暖；要提前考虑价格问题，科学制定群众可以接受的取暖价格。污水处理厂建设方面，要加强源头监管，综合考虑和强制县城周边行政村的污水进入管网，避免遗漏“污染源”；要综合进行利用，依法加强污水治理的监管和综合利用，以节约和综合利用水资源为前提，推进节能降耗和节约型社会的良性发展。三是围绕解决民生问题，开展重点审议。在7月份举行的县十四届人大常委会第8次会议上，听取和审议了县政府《关于全县医疗卫生建设情况的报告》，听取了县政府《关于健全城镇居民医疗保障制度情况的汇报》。要求县政府在全县医疗卫生建设方面，要稳定队伍，健全进人机制，解决队伍老化问题；要加强培训，提高医术水平和服务质量；要加大乡村两级医疗投入，改善基础设施建设；要保护专家人才，解决好医疗队伍待遇不高的问题；要深入调查研究、解决好新型农村合作医疗实施过程中存在的问题。在健全城镇医疗保障制度方面，要学习外地经验，科学拟定方案，加大财力投入，确保应保尽保，争取早日开展这项工作。县十四届人大常委会第10次会议，听取了县政府《关于城乡居民最低生活保障情况的汇报》。要求县政府尽早制定城乡居民收入核定办法，完善低保申报、审查、确定程序，加强低保服务队伍建设。11月21日上午，县人大常委会组织召开今冬县城居民供暖座谈会，听取了县政府的专题情况汇报。要求对群众反映强烈的随意提高供暖价格问题，县政府和有关部门要加强监管，要把惠及民生的好事做好、实事办实。同时要在供暖结束后，合理给予供暖企业适当补助，解决企业亏损问题。四是围绕会议审议意见，开展跟踪监督。每次常委会后，县人大常委会都将大会审议发言进行梳理，形成《审议意见转达书》，交政府及有关部门进行办理落实。并健全和完善了审议意见“再审制度”，对政府办理落实审议意见情况进行跟踪监督，在常委会议上专门听取办理落实情况的工作汇报，有效提高了审议意见的办理质量。分别在县十四届人大常委会第5次会议、第11次会议上，分别听取和审议了“一府两院”《关于县人大常委会审议意见转达书落实情况的报告》，共涉及10多个方面40余条审议意见。 （1）
与本篇 【县人大常委会2010年工作总结】 内容有关的：
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2、推进法律监督。重点围绕全县的改革发展稳定和维护人民群众的切身利益，强力推进法律监督工作，并把此举作为关注民生、保障民权、反映民情、代表民意的重要举措。县十四届人大常委会第5次会议，在执法检查和会前视察的基础上，分别听取和审议了公、检、法、司4个部门《关于贯彻执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉情况的报告》。要求四部门密切配合，多沟通、多协调，既要严格和公开透明执法，又要落实宽严相济的政策；既要加大执法力度，又要树立和谐司法的理念，自觉正视和纠正工作不足，为阳城的发展提供坚强的法治保障。县十四届人大常委会第10次会议，在执法检查和会前视察的基础上，听取和审议了县政府《关于贯彻执行〈道路交通安全法〉的情况报告》。要求县政府及主管部门高度重视交通安全工作，采取强化培训学习班、开设安全法制课堂等方式，提高驾驶人员的安全行车意识，开展公民安全知识教育；要依法严惩违法违规行为，加大对事故多发路段、人流集中路段的交通安全监管和车辆疏导力度，杜绝重特大事故发生；要合理搞好交通规划，科学设置停车区位。并要求公安交警部门针对会议审议情况科学制定出县城交通安全整顿方案，11月26日上午向主任会议进行了专题汇报。会议还听取和审议了县法院《关于审判工作的情况报告》，要求县法院科学组织立案便民程序，加大案件庭审调解力度，提高审判质量和效率。加大案件执行力度，加强法官队伍建设，努力实现司法公正，切实体现司法为民。在11次常委会议上，听取和审议县检察院《关于法律监督情况的报告》。要求县检察院在加大法律监督宣传力度的同时，要注重对民事、行政、执行案件等的监督，切实体现“立检为民，公正司法”。
我们在6月份开展了《监督法》、《物权法》宣传周活动，组织有关单位和乡镇人大制作宣传版面在府前广场展出。以案说法，既有法律条文释义，又有案例解答。同时设立了咨询点，向过往群众发放宣传资料10000余份。8月份开展了《监督法》、《物权法》报纸答题知识竞赛，收到答题卡3880余份，产生一等奖5名、二等奖10名、三等奖20名。8月份邀请山西大学法学院院长张天虹教授在“阳城大讲堂”为全县各级领导干部作了题为“为了权力的理性”的《监督法》知识讲座。11月份组织开展了《监督法》、《物权法》电视知识竞赛，产生一等奖1名、二等奖2名、三等奖3名。还组织和配合省、市人大常委会莅阳对有关法律法规的执法检查工作，配合“三晋环保行”记者团对我县环保执法情况的检查。
3、创新人事监督。近年来，县人大常委会在人事任命和履职监督方面进行了大胆的创新实践，积累了宝贵经验。
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