时间：2023-08-11 17:27:32
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇银行业监管的原则，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：银行监管；有效化；外部环境
文章编号：1003－4625（2009）01－0083－03 中图分类号：F832文献标识码：A
银行业监管有效性的问题，是世界各国银行监管当局都在研究的一个课题。1975年巴塞尔银行监管委员会成立后一直致力于此项工作。我国自银监会成立之后也积极参与国际银行监管的合作，并按照巴塞尔银行监管委员会制定的国际银行监管标准对我国银行业实施监管和评估。近几年来，我国银行业监管工作取得了显著的成效，但是还应看到我国银行业与国际比较活跃银行相比还有相当的差距，本文想按照巴塞尔监管委员会制定的《银行监管有效核心原则》对我国当前银行监管工作进行分析，以探讨如何提高我国银行业监管有效性问题。
一、我国银行业监管的历程与现状
我国的金融体制改革是随着我国改革开放的进程在不断加深的。经过20多年的改革，计划经济色彩浓厚的专业银行已脱胎换骨成为现代化的股份制商业银行（农业银行除外），随着经济成分的多元化，我国的银行业体系不断发展、完善，现已形成了国有控股银行、股份制银行、外资银行、农村信用社、村镇银行等多元化的银行体系。随着银行业改革的深化，我国银行业监管工作也是从无到有、从粗浅认识到逐步深化的过程。沿着金融体制改革的脉络，我国银行业监管大概可以分为四个阶段。
第一阶段：1984年――1992年，形成银行监管的初步概念和监管框架。1984年1月1日起，中国人民银行和工商银行分离，中国人民银行专门行使中央银行职能。1986年，国务院了《中华人民银行共和国银行管理暂行条例》，明确了监管的概念，对中央银行、专业银行和其他金融机构的基本职能、组织机构、业务范围以及分支机构的增设、变更、撤销等作了明确规定。这一时期的银行监管尚处于相当初级的阶段，监管内容限于一般性的行政检查和管理，包括对金融机构设立审批的管理、对业务范围的管理等，银行风险还没有成为监管的重心。
第二阶段：1992年――1998年，建立健全银行监管法律制度基础，形成分业经营、分业监管框架。1992年，中国证券监督管理委员会成立， 1998年，成立了中国保险监督管理委员会，应该说是分业经营、分业监管体制的正式确立。
第三阶段：1998年――2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立。这一阶段，中国人民银行将金融监管作为工作的重中之重，加大了现场监管和非现场监管的力度，银行监管的水平有了明显提高。
第四阶段：2003年4月至今。中国银监会成立，银行业监管职能从中央银行独立出来，实现了真正的分业监管。这一阶段，我国的银行业监管逐步迈向现代化和专业化，监管理念由单纯的合规监管向合规监管和风险监管并重转变，银行不良贷款状况、资本充足率等风险指标有较大改观。
在肯定银行业监管成绩的同时，我们必须认识到我国银行业监管水平同国际先进水平相比还有较大差距，对照巴塞尔委员会银行业有效监管的核心原则，我国银行业监管有效性方面还存在诸多问题。我们必须正视这些问题，并通过改革和创新提高监管水平，使其更加符合有效监管核心原则。
二、影响我国银行业监管有效性的主要问题
有效银行监管的核心原则包括有效银行监管的先决条件、审慎法规和要求、持续银行监管手段、信息要求、对问题机构的处理、跨国银行业等7个方面共25条原则，涵盖了监管环境、监管技术、监管方法等各层面。每一方面存在缺陷或问题都会使监管有效性大打折扣。我国目前的银行业监管从外部环境到监管手段、从外部约束到内在监督方面，与有效监管核心原则都有一定差距。主要可归结为以下方面：
（一）实现有效监管的外部环境不完善
《有效银行监管核心原则》指出了实现有效监管的先决条件，虽然这些前提条件不在银行监管当局的直接管辖范围之内，但是实践中它们对银行监管的有效性有直接的影响。如果前提条件不完善，对监管目标的现实有的负面影响。这些先决条件包括稳健且可持续的宏观经济政策；完善的公共基础设施；有效的市场约束和适度的系统性保护机制（或公共安全网）等。在这些方面，我们都有需要改进的地方。
1. 监管协调机制运转不畅
从我国现状看，银监会的成立使银行业监管职能从中央银行中独立出来，在机构层面上实现了监管机构的独立。但是在职责方面还有一些交叉与重叠部分，同时随着金融业改革深化和金融全球化的不断发展，金融控股公司及综合经营成为一种趋势，传统的银行业与证券、保险业界限逐渐模糊，对监管部门的并表监管、跨业监管和跨境监管等提出了新的挑战，各监管部门间的协作机制尚处于信息交换的初级阶段，对于交叉领域的监管主体不明确，“重复监管”和“监管空白”同时存在，降低了监管的有效性。
2. 监管法律法规不完善
银监会成立后，制定或修改完善了一系列规章和规范性文件，与《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《中国人民银行法》等法律和行政法规一起形成了现有银行业监管的法律法规体系，对于依法监管起到了极大的推动作用。但目前的监管法律法规还有一些不尽完善之处。主要表现在：一是部分监管法律法规不够详细和周密，可操作性较差，使监管人员难以执行。例如银监法中对审慎经营提出了明确要求，但没有规定违犯审慎经营的具体标准和条件，从而使之不具备操作性。二是监管法律法规之间存在不一致，出现“法规打架”现象，使监管人员特别是基层监管人员无所适从。三是监管法律法规缺乏前瞻性，出现新业务新情况时，对其监管无法可依。四是处罚依据不充分。银监会成立后尚未制定科学的处罚标准，很多沿用人民银行时期的规章。由于法律的缺失和不完善，降低了监管的有效性。
（二） 监管队伍素质较低，制约了持续有效监管的实现
当前，人员因素是制约基层监管有效性提高的重要原因。银监会人员大部分是从人民银行分离出来的，虽然银监会成立后面向高校和社会招聘了部分人员，但监管人员总体素质较差。一是年龄结构偏大、知识老化，能够熟练运用计算机，熟悉会计、法律事务，了解国际国内金融市场变化的监管专才缺乏。二是业务技能单一。受知识结构所限，目前监管人员对银行传统业务（资产、负债、结算业务）的风险比较熟悉，但对金融创新和利率市场化给银行带来的风险不能有效预测和把握，难以适应日益艰巨复杂的监管工作要求。三是基层监管人员知识更新缓慢。一方面，现场检查过频过紧、人力资源相对薄弱导致监管人员疲于应付日常工作，不能及时充电学习新业务新知识；另一方面组织培训明显不足，使得监管人员对新法规不能熟练掌握，出现问题不能灵活处理，降低了监管有效性。
（三）监管模式不适应银行业发展趋势，监管手段、技术较落后，不能实现持续有效监管的要求
1. 监管模式不适应银行业发展趋势，导致监管效率低下。银行业机构特别是大型银行已开始按照“流程银行”模型进行改革，而监管部门的变革相对滞后。从银监会机关到派出机构，大部分按照监管对象设置监管部门，实施机构监管。这种模式下，同一机构的监管从市场准入、非现场监管到现场检查由一个监管部门实施，其优点是便于掌握监管对象的整体情况，但局限性也很明显。一是分工不细，不利于提高监管水平。在基层监管机构，非现场监管、现场检查、市场准入工作均由同一部门、甚至同一监管人员完成。由于工作量大，无法对监管对象风险状况作更深入的分析和横向比较，难以实行差别化监管。二是机构监管与“流程银行”建设不匹配，监管效果不理想。在非现场监管上，由于“流程银行”下实行数据大集中，分支机构的会计报表已不能完全反映当地的经营和风险情况，部分非现场监管指标不能准确反映风险和经营情况，导致非现场监管的风险提示和指导现场检查作用削弱；在现场检查方面，基层现场检查人员无法得到基层分支机构的完整会计资料和业务档案资料，难以对其内控制度的执行情况和账目真实情况作出准确判断，监管有效性必然大打折扣。
2. 非现场监管分析能力较差，不能及时进行风险预警和指导现场检查。非现场监管信息系统涵盖了银行业务的主要风险，但基层监管人员对这个系统的掌握停留在审核上报基础数据的操作层面上，没有完全掌握该系统的分析技巧和要点，致使非现场监管在很大程度上表现为数据收集和报表说明，远不能发挥非现场监管对风险分析、研判、预测的作用，更谈不上有针对地指导现场检查，实现“精确制导”。
3. 现场检查技术手段落后，检查效率较低。目前商业银行的业务已全部或大部分上线运行，系统记录了责任人、凭证影像、办理流程及结果。由于监管人员的检查不能与商业银行系统对接提取数据，仍是沿用传统检查方式，影响检查效率，且对商业银行系统及系统数据的审查难以全面覆盖，不能揭示深层次的问题，起不到应有的检查作用。
（四）银行业机构公司治理结构不健全，制约监管的有效性提高
审慎监管的核心原则要求银行业机构在资本充足、拨备提取、贷款集中度、关联交易、风险计量和控制、内部控制制度及其执行力、道德风险防范等方面应有必要的制度并切实执行。反观我国银行业现状，尽管国有商业银行经过不良资产剥离、注资、引进战略投资者和上市等步骤改变了体制，但却是形似而神不似，在公司治理结构和激励机制等方面仍存在缺陷。尽管监管部门和被监管机构双方的终极目标一致，但现有机制却使监管要求无法落到实处，监管有效性受到削弱。
三、对于提高我国银行业监管有效性的建议
针对上述制约我国银行业监管有效性的问题，笔者认为应从以下几个方面改进和完善，提高监管有效性。
（一）加强各监管部门间的协调，提高并表监管、跨业监管能力。《有效银行监管核心原则》要求银行监管部门应以整个银行集团为对象，在合并报表的基础上对整个银行集团总体风险进行有效监控。这里的银行集团既包括分支机构，也包括银行集团所属的非银行机构和金融附属公司。在分业监管的体制下，需要建立制度化的监管协调机制，实现信息资源共享和金融监管的无缝覆盖。
（二）完善监管法律法规，改善银行业监管的外部环境。针对法律法规线条过粗、互相冲突和滞后等现象，监管部门应加紧对监管法律法规的梳理，该废止的废止，该修订的修订，操作性不强的应出台更详尽的实施细则或权威解释，避免因法律法规缺失导致的监管不到位。
（三）改进监管流程，由机构监管模式向流程监管模式转变。机构监管模式的弊端显而易见，应加快推进监管组织流程改造。单个地区的监管流程改造，由于与上级对口部门不能很好地衔接，导致改革效果不理想。 因此，应实行自上而下的流程改造。要明确市场准入、非现场监管和现场检查等各项监管岗位职责描述，并对相应人员进行业务培训，在市场准入、非现场监管和现场检查等各领域建立起业务精通、经验丰富的监管队伍。在“术业有专攻”的前提下，对数据的分析应用能力将得到提高，从而实现非现场监管对现场检查的指导作用，市场准入、非现场监管和现场检查之间的衔接会更加协调流畅，更加符合《有效银行监管核心原则》对于持续监管手段的要求。
一、对网络银行风险进行法律规制的必要性
(一)网络银行的概念界定
何谓网络银行?目前国际社会对之并没有统一、权威的定义，一些国际组织和国家分别从不同角度对之进行诠释，典型的有以下四种:第一，巴塞尔银行监管委员会(简称巴塞尔委员会)在其2000年的《电子银行集团活动白皮书》中，称网络银行为利用电子手段为消费者提供金融服务的银行，零售业务、批发和大额业务是其服务的重要内容。该委员会2001年5月的《电子银行业务风险管理原则》中将网络银行业务进一步完善为:不仅包括“通过电子渠道提供的零售和小额银行产品与服务”，还包括“以电子方式提供的大额电子支付与其他批发性银行业务”。①第二，欧洲银行标准委员会在其1999年的《电子银行报告》中，称“网络银行是指那些利用网络为通过使用计算机、网络电视、机顶盒及其他一些个人数字设备连接上网的消费者和中小企业提供银行产品服务的银行”。第三，美国对网络银行的定义是:“能使银行客户通过个人电脑或其他智能装置进入金融产品与服务的账户并获取一般银行产品和服务信息的系统。”②该定义比较明显地侧重于突出网络银行的业务功能。第四，我国银监会2006年的《电子银行业务管理办法》认为:网络银行是指以商业银行为代表、通过互联网开展金融服务的金融机构，其所依靠的工具网络既包括开放型的公众网络，也包括专用网络。以上关于网络银行概念的界定尽管表述各异，但都指出了网络银行的实质特征，即网络银行是借助于网络和计算机技术为客户提供金融服务、以商业银行为主要代表的金融机构，它是对传统商业银行的运营进行技术创新，为客户提供更加高效、快捷的金融服务的新型银行。
(二)网络银行面临的风险
网络银行在为客户提供方便、快捷的服务并由此产生高效益的同时，也面临许多潜在的风险。第一，相关法律不完善或相互冲突所导致的风险。网络银行产生时间虽然不长，其发展速度却无与伦比，业务量也超常增多，其业务经营中出现的许多问题是前所未有的，由此就造成了既有法律制度的滞后、不完善。第二，网络银行自身的特性所导致的风险。首先，网络银行高度依赖信息技术，只要相关服务信息如账号、密码等输入正确，网络银行就完全按照机器指令进行交易而不辨别消费者的身份，这种类似于信用证单证相符即放行的机械操作中存在着极大的法律风险。其次，网络银行交易的瞬时性使得监管部门难以掌握其交易详情，从而增加了对网络银行进行监管的难度。最后，网络银行在处理业务过程中可能会产生一些侵害消费者合法利益的行为，如未经授权而滥用消费者的金融信息等。第三，由于网络银行主要依靠网络等信息通讯技术为客户提供服务，其运营过程中经常出现跨越国界的交易，所以网络银行不存在明显的国籍属性，而各国在立法上并不一致，国际上也尚未就网络银行的相关法律问题达成有效的协议，这样就容易出现对网络银行的司法管辖权和法律适用方面的冲突。另外，银行在开展跨国业务时还面临着了解、熟悉、遵守和正确适用不同国家法律的重要任务，这也加重了其法律风险。第四，网络银行业务系统具有开放性，从而存在着安全漏洞，加上当前网络银行业务监管法律体系的不完善，这些为网络金融犯罪分子提供了可乘之机。网络金融犯罪不仅会给客户造成重大损失，也使银行经济效益与声誉俱损。
(三)对网络银行风险进行法律规制的必要性
完善的网络银行法律法规能够规范银行消费者及普通公众的交易行为，提高其风险防范意识;能对不法分子形成震慑力，从而预防潜在的犯罪;能对网络银行的基本服务行为进行规范，提升网络银行的交易效率及其信任度，并有利于防止网络银行滥用其垄断地位，促进建立一个健康有序的市场竞争环境。对网络银行进行法律规制，也能够防范银行业的系统性风险，维护金融系统的稳定。
二、境外规制网络银行风险的法律模式比较
(一)美国的分级分层规制模式
美国是网络银行业最发达的国家，其联邦和州一级监管机构都在各自监管范围内颁布了网络银行监管规则。“美国金融监管机构对网络银行一直实施审慎的宽松政策，一方面着力进一步维护和保障网络银行的运行安全，另一方面将促进网络银行的持续快速发展作为立法原则。”③美国联邦先后颁布了1978年《电子资金划拨法》、1999年《统一计算机信息交易法》和《统一电子交易法》，犹他州1995年颁布了美国第一部规范网络交易行为的《犹他州电子签名法》，美国律师协会1996年通过的《数字签名指南》也为规范美国电子商务的发展和促进相关法律的完善起到了很大的推动作用。在监管方式上，美国对网络银行实行他律性监管与自律性监管相结合，履行他律性监管的机构主要是美国币监理署(OCC)、美国联邦储备银行(FR)、财政部储蓄机构监管局(OTS)、联邦储蓄保险公司(FDIC)、国民信贷联盟协会以及联邦金融机构检查委员会(FFIEC)，自律性监管则主要依托网络银行内部的控制制度和技术标准来实现，其主要特点是被监管对象的自愿性。
(二)英国的全方位监管规则
欧洲对网络银行监管的策略与美国迥然不同。在欧洲中央银行的协调和要求下，欧盟众多成员国坚持了较为统一的监管思路，这使各国国内监管机构实施的具体措施日趋一致，成员国之间对接、协调监管力度加大。欧盟对网络银行的监管目标是:提供一个清晰、透明的法律环境;坚持适度审慎和保护消费者的原则。④以英国为例，其网络银行监管大体上有四种形式:第一，英国金融服务监管局和英格兰银行实施的监管。这两个机构不专门制定针对网络银行运作的法规，但要求网络银行必须遵守现行的对一般银行业普遍适用的法律规范如消费信贷法、数据保护法、金融服务法等。第二，行业自律。英国相关法律规定，网络银行必须加入银行家委员会、银行准则标准委员会、房屋贷款合规委员会等行业自律性组织且每年向上述组织提交年度报告，以便上述组织能有效监管网络银行的经营活动。第三，社会监管。作为独立的外部信用机构，社会性咨询公司在整个监管体系中举足轻重，它通过各种渠道搜集社会、公司和个人的信息资料(信用历史、消费习惯、地址、评级等)并进行必要的整理和分析，在此基础上向用户提供适当的服务，从而对网络银行监管起到了重要的辅助作用。第四，网络银行内部的风险控制。网络银行的风险部主要负责制定银行整体风险政策、风险控制方案和手段，监控风险状况，协调并解决可能出现的风险问题;网络银行的合规部主要负责使银行的业务操作符合现行法律、法规及银行业内部规定，并监督上述规范的贯彻和执行;网络银行内审部的职责侧重于财务领域的监管;网络银行的电脑操作程序也设计有风险控制功能。
(三)新加坡对网络银行的差异化指导
新加坡金融监管的一个明显特点是政策相当灵活、富有弹性，不仅从技术和业务战略上进行监管并随之发生变化，而且有针对性地对个别银行进行指导。新加坡金融监管局于2000年7月出台了《网络银行管理监督办法》，该办法认为网络银行与传统的银行业务面临的风险并无太大不同，因此，网络银行应当也适于在对传统银行的规制框架(审慎监管框架)内运营。新加坡现行的审慎监管框架已经为未来可能出现的银行业务模式和技术创新留下了较为充足的拓展空间，因此，新加坡金融监管局更加注重网络银行经营模式的差异化，针对某一银行的风险特征，要求该银行采取额外措施来降低或规避相关的风险。此外，新加坡金融监管局认为网络银行自身有责任和义务根据其经营情况对所面临的风险进行必要的评估和管理，尤其是纯网络银行新的经营方式可能会导致其面临更高的技术风险，因而其必须建立完整、有效的风险指标度量制度来衡量和防范风险。新加坡银行风险监管中另外一个比较显著的特点是规定了所有银行的风险信息披露义务，银行必须主动将其所进行的网上交易中可能存在的各种风险公之于众。此外，新加坡于2003年6月了《网上银行业务技术风险管理指引》作为在线从事电子银行业务的机构必须遵守的准则和标准。
(四)我国香港地区对本地注册网络银行和外地注册网络银行的不同规定
针对网络银行监管的新特点，我国香港地区金融管理局(HKMA)出台了《HKMA对虚拟银行的发照准则》(简称《准则》)、《网络银行业信息安全管理指引》等法律规范，其中《准则》对网络银行监管发挥着重要的作用。《准则》规定了HKMA对申请颁发网络银行执照的评判标准:一般原则、适用于本地注册的网络银行的原则、适用于外地注册的网络银行的原则。⑤一般原则对网络银行的办公地点、网络安全级别、如何适用传统银行的审慎原则等方面作了较为详细的规定;适用于本地注册的虚拟银行的原则对本地银行开展网络银行业务的条件、网络银行的股东条件作出了明确要求;适用于外地注册的虚拟银行的原则详尽地规定了外国银行在香港开展网络银行业务的条件。
(五)巴塞尔委员会对网络银行的典型监管
巴塞尔委员会是由美国、英国、法国、德国、日本等十大工业国的中央银行于1974年底共同成立的，其电子银行工作组(EBG)的工作报告对网络银行风险管理的进展起着极为重要的推动作用。基于对近些年电子银行发展状况的经验总结，巴塞尔委员会于2001年制定了规范电子银行业务风险管理的14条指导性原则，这些原则为世界各国的银行及银行监管者对网络银行的监管和风险控制提供了极具借鉴意义的指南。随后，巴塞尔委员会又颁布了一系列用以指导银行加强风险管理的规范性文件，2003年7月的《电子银行业务风险管理原则》就是其中之一。该文件是对2001年制定的风险管理原则的进一步完善，其指导思想是提供“对管理和监督的一种预期性的和指南性”的方法而不是“特殊的技术方面的解决方案或电子银行的相关标准”。该文件提出的电子银行业务风险管理原则大致可以归纳为三类:第一，董事会和管理层监控原则。董事会和高级管理层负有对电子银行业务风险进行有效监督管理的职责，其通过建立风险管理责任制、实施相关政策和控制措施对银行安全控制流程中的关键环节进行复核审批，并对银行特殊的业务进行综合性、持续尽职的调查和监督。第二，安全控制原则。银行应采取适当措施，运用交易认证方法，对网络银行消费者的身份和授权进行认证，确保电子银行交易的可靠性，确保在电子银行系统、数据库和应用设备方面已采取适当措施进行了充分的职责划分，以及采取了适当措施保障电子银行交易、记录和信息中数据的完整性等。第三，法律与信誉风险管理原则。该原则对消费者隐私保护、信息披露方面提出了建议。巴塞尔委员会将电子银行风险管理过程分为三个步骤:评估风险、管理和控制风险、监控风险。评估风险中实际上包含了风险识别过程。风险被进行简单识别后经由特定的维度指标得以量化，量化后的具体数据使银行管理层能清楚了解到风险的发生概率及其对银行的影响程度等，继而结合本行能够承受的风险容量，决定采取何种措施来控制、分担、化解和规避风险，并对该措施的实施过程和风险变化情况进行有效的监控。完成此过程，风险评估才真正完成。许多国家都借鉴了巴塞尔委员会关于电子银行风险管理的步骤，并结合自身的国情，将上述原则和实施步骤予以本土化，制定出本国关于网络银行风险管理的基本程序。
三、我国对网络银行风险规制的现状及存在的问题
我国目前对银行业实行“一级多头”的分业监管模式。银监会履行对网络银行的主要监管职责，公安部、信息产业部等协助银监会进行监管，银行的证券业务、保险业务由其他相关专业监管部门负责监管。与这种分业监管模式相悖的是，我国网络银行被允许从事银行、证券、保险等多种业务，其经营业务混合性的趋势越来越强。我国目前的法律规范和监管手段根本无法适应网络银行快速发展的需要，以至于许多网络银行业务无法得到有效的监管。
(一)法律规范整体上有待进一步完善
网络银行在网络环境中为客户提供电子货币结算等电子服务，其虚拟性的特征使得其交易过程难以受到有关传统银行业务的法律规范的保护。中国人民银行2001年出台的《网上银行业务管理暂行办法》(简称《办法》)为促进我国网络银行业务健康有序发展奠定了良好的法制开端，它“对网络银行业务的市场准入制度作了较为详细的规定，但对其他方面却只是作了纲要性的规定”⑥，如没有具体的行为规范、技术标准和安全认证条件，只有一些概括性、缺乏实际操作性的规定，对网络银行侵犯客户合法权益应承担的法律责任也未作详细规定。从效力上讲，《办法》只是一部部门规章，其适用范围和效力都具有局限性。《办法》已于2007年1月停止适用。以2005年《电子签名法》出台、2006年银监会颁布《电子银行业务管理办法》、《电子银行安全评估指引》、《电子支付指引(第一号)》为标志，我国关于网络银行监管的法律制度得以初步构建。但必须看到，我国关于网络银行的立法仍处于框架构建的初级阶段，我国还没有颁布国家法律层面的、直接规制网络银行的《网络银行法》和《电子商务法》，银监会颁布的两部部门规章和一个规范性文件，其效力层次过低;我国现行《商业银行法》中也没有关于网络银行的规定。这些都不利于网络银行的有序发展和对其进行有效监管。我国亟须建立一套完整的网络银行监管法律制度。
(二)现有监管体制和手段滞后
我国在实践中确立了银监会、证监会和保监会作为金融分业监管的主体各司其职的监管模式，但当前网络银行为客户提供的服务并不局限在一个业务版块内，只要通过网络，用户就可以获得存贷款、汇兑支付、有价证券买卖、购买各种保险等服务，这就可能导致网络银行业务中出现介于银行、保险、证券之间的边际业务、中间业务，而分业监管模式对于这种边际业务、中间业务的监管日益乏力，从而使不法之徒有了可乘之机，严重危害着我国正常的金融秩序。
四、借鉴国际经验，完善我国网络银行风险规制体系
如前所述，国际社会对如何有效监管网络银行以规避风险的发生已经有了比较成熟的做法。笔者认为，我国应结合本国国情，有选择地借鉴国际经验，尽快完善我国网络银行风险法律规制体系。具体可考虑以下四方面措施:
(一)构建多层次的网络银行法律制度
首先，网络银行虽具有特殊性，但其仍是银行业发展的一个阶段，与传统银行并无本质属性的不同。因此，在立法层面上，较符合我国目前实际的做法是对《商业银行法》进行修改和补充，使之成为指导我国网络银行开展业务和监管当局实施金融法制监管的基本依据，具体可在该法中增加网络银行的相关规定，明确网络银行业务中各方当事人的权利义务和法律责任，规定网络银行的监管机构、监管原则、监管内容和监管不力的处罚措施等。其次，金融监管机构可针对实践中新出现的问题如网络银行业务风险和监管重点，相应的指引规则或管理办法等，并随情况的变化予以及时调整。最后，由于网络银行经营的跨国性，对跨境提供网络银行服务中产生的纠纷享有管辖权的法院及其适用的法律，我国立法应作出明确规定。在这点上，仅有银监会的《电子银行业务管理办法》第72条的规定是远远不够的。
(二)加强对网络银行的全面监管
目前的网络银行业务早已突破了传统银行业务的范围，买卖股票、债券、外汇、黄金、期货等均可以通过网络银行进行，这对我国金融业传统的分业经营、分业监管模式提出了挑战。虽然依据《电子银行业务管理办法》第75条、81条、82条，我国银监会依法对网络银行业务享有监管、检查和安全监测的权力，但当前金融业混业经营的现状使得仅靠银监会一个部门的监管已远远不够。鉴于此，第一，我国应充分认识到网络银行业务交叉的特性，对当前银行业分业监管体制进行改革。具体可借鉴美国《金融服务现代化法》所确定的伞形金融监管模式，加强中央与地方之间、国际间监管机构的监管协调，实行银监会、保监会、证监会、信息安全部门协同监管。第二，为杜绝监管重叠和监管盲区，我国要逐步建立功能监管型监管体制，根据金融业务的需要而非金融机构的设置来确定相应的监管机构和监管规则。第三，我国应借鉴英国的做法，发挥行业协会和网络银行自身在监管体系中的作用，建立网络银行内部风险预警控制体系，实现网络银行的自律性管理。
(三)构建网络银行消费者合法权益保护制度
相对于传统银行业的服务方式，消费者在网络银行交易中处于弱势地位，他们无法通过观察银行柜台而在一定程度上监督银行的业务，经常会在毫不知情的情况下将自身的信息和隐私暴露给网络银行，并且在举证、合同签订和交易凭证的控制方面处于不利地位。鉴于此，我国网络银行监管机构应制定保护网络银行消费者公平交易及其金融信息的法律规则，对网络银行施加保障消费者隐私权的义务。此外，从当前国际上对银行业的监管趋势来看，建立全面的信息披露制度已成为各国加强监管的一个核心内容。建立严格的强制性信息披露制度对保护网络银行消费者的合法权益、约束和规范网络银行的行为具有积极作用，我国目前这方面的制度还不够全面。我国应借鉴新加坡的做法，制定严格的网络银行强制性信息披露规则，强化网络银行信息披露的质量和责任，使其定期向社会经过审计的经营活动和财务状况信息，加强自身运营的透明度，以降低消费者的风险。
关键词:电子银行;外包;监管
中图分类号:F832.39文献标识码:A文章编号:1003-9031(2006)11-0051-04
近年来,在全球银行业兴起的电子银行业务(Electronic Banking Bussiness)大大改变了银行业的传统经营方式与业务模式,不仅银行效率得以提高,服务成本得以降低,而且商业银行也被赋予了许多新的特征,例如服务内容的开放性和服务对象的全球性,传统业务和网络技术的紧密结合,以及银行与外包第三方间的相互依存关系等｡[1]虽然这些新特征并不必然带来新的风险,但其无疑会增加和改变传统银行业务实践中的风险结构｡因此,各国银行监管机构纷纷采取了一系列措施以加强相应的专门监管,而其中对电子银行业务外包活动的监管则是各国共同关注的重点之一｡
一､对电子银行业务外包的优势分析
外包(Outsourcing)是一个外来词,其基本含义就是将自己本可以做的一些事情委托给其他人去做｡由于电子银行业务对信息技术及网络安全都有着极高要求,而这就意味着巨大的资金投入,因此在以最小成本追求最大收益的商业规则下,银行往往选择将电子银行业务中的软件开发､信息处理､硬件维护等部分或全部外包给更为专业的第三方公司去做｡从经济学和管理学的角度来看,银行之所以倾向于选择电子银行业务外包通常是基于如下的考虑:
1.提升核心竞争力的需要｡电子银行外包可以让商业银行转而注重自己的核心业务,专注核心竞争力的培育｡据调查,美国有68%的信用卡业务都是通过非商业银行机构来实现,银行的核心竞争力主要体现在业务本身而非后台支持,因此银行没必要雇用大批的网络高手来维护网络,交给专门的网络公司去做就行了｡
2.更好地控制成本,优化资源配置｡根据管理学理论,优秀企业通过将价值链中的不同环节外包给更为专业的公司,从而节省资源获得规模经济｡例如,根据美国Forrest调查公司的一项统计,美国企业依靠自身力量建立并维护一个Web网站,头年的费用是22万美元,而将此工作外包给网络公司仅需花费4.2万美元｡
3.获得新技术和提高服务效率｡IT技术的发展日新月异,而电子银行的技术外包不仅可以使银行内部技术人员获得更多接触新技术的机会,还可以使他们摆脱一些繁杂的日常事务,从而大大提高技术支持的响应速度与效率｡四是发展战略和风险规避的考虑｡在全球金融一体化发展的背景下,银行业的竞争日趋激烈,网络技术的运用更给传统的生活方式与商业模式带来了新的挑战与机遇,而通过与专业外包服务商的利益捆绑,银行可以围绕最新科技的发展趋势来发展各项新兴业务以抢占市场先机,并因此减少了很多系统维护管理和技术开发失败的风险｡
二､电子银行业务外包的风险分析
电子银行业务外包在提升银行的核心竞争力的同时,也会给银行带来新的潜在风险,并且给传统的银行监管体系出了新的难题｡撇开就业等社会问题不谈,从经济与法律角度分析,电子银行业务外包本身也蕴涵着许多隐患｡
1.信誉风险｡银行业最为核心的资产是信誉,而外包服务供应商提供的服务质量低下将会影响银行的信誉｡例如由于IT外包供应商的原因硬件设备出现故障维修不及时或软件系统存在漏洞等致使银行客户受损(包括客户在业务操作方面的不便利以及在资金､机会方面的损失等),即使这完全是由于IT外包供应商的过错也同样会大大影响银行的社会形象与信誉｡
2.技术风险｡在技术选择上,银行必须选择一种技术解决方案来支撑电子银行业务的开展,因而当各种电子银行的解决方案纷纷出台时,商业银行选择与哪一家公司合作,采用哪一种解决方案都将是电子银行存在的一种潜在风险,一旦选择不当,将使银行面临巨大的机会损失与利益损失｡同时由于核心技术由外包公司掌握,外包公司或其职员利用工作便利来从中获利的道德风险也不可不防｡
3.法律风险｡由于电子商务和网上银行在我国还处于起步阶段,尚没有形成完善的法律环境,再加上网络的无国界性与各国监管机制的差异性使得电子银行业务外包中存在着相当大的法律风险｡例如,外包过程中银行客户的隐私权保护问题､商业秘密和技术专利的归属问题､跨国诉讼的司法管辖权问题等都可能对银行的审慎经营造成巨大冲击｡
4.系统风险｡银行业是一国金融发展的核心,其对风险管理有着更加严格的要求｡由于某些IT核心技术的垄断,在IT外包行业也存在着若干寡头公司,因而可能产生某一国(地区)的多家银行过于集中依赖某些外包服务供应商的情况,一旦出现问题会造成连锁效应｡另外从长远来看,过于依赖某些跨国公司的技术外包还可能不利于本土企业的技术创新,甚至可能威胁到国家的金融安全｡
三､电子银行业务外包监管的域外经验
银行业是个对风险管理有着异常严格要求的行业,而电子银行业务的外包有可能把本属银行机构的风险､管理责任及合规要求转移给不受监管当局监管的第三方｡在此情况下,银行机构如何有效控制外包带来的运营风险?监管机构如何确保外包供应商在外包过程中履行了其监管要求?为了解决这些问题,很多发达国家和地区的银行监管当局已经陆续对此作出反应,以监管报告､建议或指引方式将电子银行业务的外包活动纳入到其原有监管体系中｡
1.美国｡早在1990年1月,美联储就通过一份监管声明提醒金融机构注意订立电子数据处理(Electronic Digital Platforms,EDP)服务合同的潜在风险,美联储最为关注的问题是金融机构所签EDP服务合同中是否含有对其原有风险管理体系存在不利影响的条款,如责任免除条款等｡而美联储纽约银行1995年的一封监管信函则明确了外包服务安排报告规则,即无论任何银行服务机构都应该在首次签署外包服务合同或者履行合同后的30天内向合适的联邦银行机构报告这种关系｡
另外,联邦金融机构检查委员会(FFIEC)还了一系列旨在阐明银行管理IT外包风险方面职责的指引与公告,例如《FFIEC对外包技术服务的风险管理指引》(2000年)提出了由董事会负责外包引入和风险管理的原则;《FFIEC对技术服务商(TSP)监管手册》(2003年)概述了TSP风险的监管流程与方法;《IT外包技术服务检查手册》(2004年)为监管人员的审计检查提供了相应的程序指引｡
2.香港｡香港金融管理局(HKMA)2001年12月的《外判》对本地银行业的的外包活动表达了相当明确的监管态度,它虽然并非专门针对电子银行,但其中载明的一般监管方法及有关技术外包的管控措施等均对电子银行外包具有参考价值｡在《外判》指引中金融管理局明确只要被监管机构的外包安排具备周详的计划和妥善的管理且不会有导致损害客户利益的情形发生,金融管理局就不会干涉｡[2]
而所谓“周详的计划和妥善的管理”则包括了以系列的特殊管控措施｡首先,在选择外包服务商时,银行应审查其是否具备足够的资源与专业知识,而在将关键技术如数据中心操作外包时,还应由独立第三方作出独立评估报告,报告将提交金融管理局备案｡其次,在同外包服务商签订协议时,金融管理局强调应清楚载明外包服务商的履行标准和服务水平｡再次,在外包安排存续期间,银行应对外包服务商实施持续充分的监控和制定有效的应急计划｡最后,为了防止外包风险的过于集中,银行还应尽量避免过度依赖单一的外部服务商｡
3.瑞士｡1999年8月,瑞士联邦银行委员会(SFBC)了针对银行与证券公司的《外包指引》,允许金融机构在未经SFBC明确同意的情况下实施外包｡但该指引规定外包必须得到董事会的同意方可实施,必须订立书面合同,并要求金融机构将外包业务纳入内控体系,外包合同必须明确允许SFBC､金融机构及其内外部审计机构对外包服务商进行必要的监控,同时某些核心管理职能是不允许外包的｡
此外,伴随着国际金融一体化步伐的加快,各国监管者也逐渐意识到,外包所带来的风险往往是超越国境的｡因此巴塞尔银行监管委员会于2003年先后了《电子银行风险管理原则》及《跨境电子银行业务的管理与监管》,为电子银行业务(包括外包)的监管提供了高级指导｡巴塞尔银行监管委员会在综合各国监管经验的基础上,指出电子银行业务外包的风险控制首要原则是董事会和高级管理层应该对与电子银行业务的有关风险进行有效的管理和监督,通过建立全面和持续的尽职调查制度与监管程序来处理银行与外包第三方的相互关系｡[3]
四､我国对电子银行业务外包监管的实践与法规建设
近年来,我国银行业的外包势头也发展迅猛,各大商业银行都相继开设了电子银行业务,其中四大商业银行都选择了自主开发核心技术与辅助业务外包相结合的道路,而光大银行､民生银行等股份制商业银行则选择将更多的信用卡业务､网络银行业务外包出去以降低运营成本｡但在电子银行业务蓬勃发展的同时我国对其的监管还处于逐渐发展和不断探索中｡目前我国电子银行业务监管事宜主要由银监会负责,关电子银行监管的法律框架也已初步确立,主要由《电子签名法》､《电子银行业务管理办法》､《电子银行安全评估指引》和《银行业信息资产风险监管暂行办法》等组成,而其中2005年颁布的《电子银行业务管理办法》是我国首次出现“外包管理”字眼的法律文本,其对电子银行业务外包的发展和监管可谓意义深远｡
《电子银行业务管理办法》(以下简称《办法》)将网上银行､电话银行､手机银行及自助银行､ATM等均纳入电子银行业务范畴,扩大了对电子银行业务的监管范围,改变了长期以来部分电子银行业务监管无据的状况｡[4]同时《办法》突出强调了电子银行系统的安全评估工作,要求金融机构聘请有资质的安全评估机构,至少每2年对电子银行进行一次全面的安全评估｡而为了应对新兴的电子银行业务外包风险,《办法》还明确了许多具体的监管措施:(1)规定金融机构在选择电子银行业务外包服务供应商时,应充分审查､评估其经营状况､财务状况和实际风险控制与责任承担能力｡(2)规定金融机构应当与外包服务供应商签订书面合同,明确双方的权利､义务｡在合同中应明确规定外包服务供应商的保密义务和保密责任｡(3)规定金融机构应建立针对电子银行业务外包风险的应急计划,并应制定在意外情况下能够实现外包服务供应商顺利变更,保证外包服务不间断的应急预案｡(4)规定金融机构对电子银行业务处理系统､授权管理系统､数据备份系统等涉及机密数据管理与传递环节的系统进行外包时,应经过董事会或者法人代表批准,并应在外包实施前向银监会报告｡
笔者认为,《办法》的上述规定已经吸收了很多国外监管的经验,并对我国银行业的发展情况有所考虑,它的出台既是我国监管当局在金融全球化趋势下对监管工作的一项适应性创新,也是一项有利于我国银行业在改制上市及发展过程中提高自身风险管理水平的重要举措｡但是《办法》仍存在一些不足,诸如要求金融机构对第三方认证机构的可靠性和公信力进行保证并不尽合理｡此外对金融机构的责任规定也过于严苛｡
五､健全我国电子银行业务外包监管体系的思考
虽然我国已经对电子银行业务外包的监管制定了比较明确的规章,但是对电子银行业务的监管应该是一个完整的体
系,而且目前在我国的社会背景下,纸面上的法律要变为行动中的法律无疑还有较长的路要走｡实践中由于信息技术的发展以及很多监管人员对于电子银行外包风险的认识不足,导致我国各地监管机构的监管理念和执法水平存在较大差异,所以笔者认为有必要进一步健全和完善我国有关电子银行业务外包的监管体系,以促进电子银行业务的良性发展｡
1.在监管的价值取向上,银监会应该综合考虑监管的安全目标与金融机构的效率追求,实现金融安全与交易效率的平衡发展｡银行是基于提升效益目的而实施外包的,因此监管当局不能仅仅为了监管的安全价值而不顾银行的效率价值｡笔者认为,银监会应在谨慎基础上支持银行业更多的外包活动,这也是应对入世后更为激烈的银行竞争所必需的｡当然银监会应始终坚持以下两个原则:第一,确保银行业外包活动处于银监会的有效监管之下;第二,确保银行机构合理制订外包计划和妥善处理外包风险｡
2.银监会应进一步细化现有的电子银行业务外包监管规则｡现有的外包监管规则总体而言仍偏于原则性,因而需要在既存原则框架之下尽快出台更具操作性的监管细则对监管人员的监管范围､权限和监管程序予以规范｡此外,电子银行外包的实践是不断发展变化的,因而密切关注电子银行的最新发展动态,适当汲取国际上的先进经验,丰富电子银行业务外包风险管理的内容也极为必要｡
3.监管部门还应加强有关客户金融信息隐私保护的力度｡在电子银行业务外包活动中,最易遭到侵犯的客户合法权益就是客户的金融信息隐私权,例如2005年美国信用卡第三方服务商(Card systems SolutionsInc.)的系统被黑客侵入,造成包括MasterCard､VISA､American Expres在内高达4000多万信用卡用户的数据资料被窃,给银行和客户带来了巨大的损失｡因此,监管当局应该尽快规范电子银行隐私政策,督促银行和外包商共同采取措施安全保障措施来防范此类风险｡
总的来说,在构建与完善我国电子银行业务外包监管体系的过程中,银监会应当关注市场的新变化和电子银行实践中的新问题,充分征求市场各方主体意见和密切关注国内外最新研究成果的基础上适时出台明确的监管指引与清晰的操作规则,尽量减少监管的滞后或缺位｡同时,银监会还应贯彻技术中立原则,为市场创新留下充足空间,在安全与效率之间,在规范性与灵活性之间寻求合理的平衡点｡
参考文献:
[1] 郭俊秀,丁洁.电子银行监管立法刍议[J].福建政法管理学院学报,2003,(10).
[2] 余素梅.香港电子银行监管规则的最新发展及其启示[J].环球法律评论,2006,(2).
关键词：监管新规 巴塞尔协议Ⅱ和Ⅲ 中小商业银行
金融危机之后，国际社会迅速出台了新的全球银行业监管框架—巴塞尔协议Ⅲ。中国银监会积极跟进巴塞尔协议Ⅲ的研究，并结合中国银行业的实际情况，先后出台了《中国银行业实施新监管标准的指导意见》、《商业银行资本管理办法（试行）》、《商业银行流动性风险管理办法（征求意见稿）》、《商业银行杠杆率管理办法》等新的监管规则，被称之为中国版的巴塞尔协议Ⅲ。随着中小商业银行的发展壮大，其在促进区域经济建设和维护地区金融稳定等方面的重要性日益提升。了解监管新规的理论基础和主要内容，明确监管新规的中国特色，以及了解监管新规对中小商业银行的影响，及早采取有效措施，对确保中小商业银行健康发展具有重要的理论和现实意义。
我国银行业监管新规的框架
中国银监会根据银行业改革发展和监管实际，本着巴塞尔协议Ⅱ和Ⅲ同步推进，第一支柱和第二支柱统筹考虑的原则，制定了包括资本充足率、杠杆率、流动比率及拨备比率四大监管工具的监管新规。
监管新规秉承了巴塞尔协议以资本监管为核心的监管原则，要求商业银行持有的资本应与其承担的风险及其风险管理水平相匹配。商业银行应该持有的资本数量由两部分组成：一是根据监管新规设定的方法计算得到商业银行面临的信用风险、市场风险和操作风险应持有的资本；二是监管机构根据对商业银行风险状况和风险管理水平的监督检查所提出的额外资本要求，即第二支柱资本要求。第一部分的资本要求就是“资本充足率”水平，监管新规设定了三个层次的资本充足率监管指标：第一层次为最低资本要求，核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，包括2.5%的储备资本要求和0-2.5%的逆周期资本要求；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%。新标准实施后，正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不低于11.5%和10.5%，与国内现行的资本充足率监管要求（大型银行11.5%、中小银行10%）基本一致。
杠杆率是商业银行持有的一级资本扣除规定的项目后，与商业银行调整后的表内外资产的比率。监管新规要求商业银行并表和未并表的杠杆率都不能低于4%。杠杆率监管指标与具体资产的风险无关，但是可以在一定程度上防止银行从事大量表外资产交易引发风险，特别是复杂衍生品投资所带来的风险。此次金融危机暴露出资产证券化和金融衍生品等表外金融创新产品会给银行和金融体系带来巨大风险，但是资本充足率无法有效衡量这些风险，因而巴塞尔协议Ⅲ出台了杠杆率监管指标。我国银监会吸收国际金融危机的教训和国际监管改革成果，引入杠杆率监管指标，并把标准提高至4%（巴塞尔协议Ⅲ的标准为3%）。
银监会在保留流动性比例、存贷比以及核心负债依存度、流动性缺口率、客户存款集中度以及同业负债集中度等多个流动性风险监管和监测指标的基础上，引入巴塞尔协议Ⅲ中规定的流动性覆盖率和净稳定融资比率对商业银行的流动性进行监测，其中流动性覆盖率、净稳定融资比例均不得低于100%。同时，推动银行业金融机构建立多情景、多方法、多币种和多时间跨度的流动性风险内部监控指标体系。
监管新规引入了巴塞尔协议Ⅲ中没有的拨备率指标，强化贷款损失准备监管。首先，建立贷款拨备率和拨备覆盖率监管标准，贷款拨备率原则上不低于2.5%，拨备覆盖率不低于150%，原则上按两者孰高的方法确定银行业金融机构贷款损失准备监管要求。其次，建立动态调整贷款损失准备制度，监管部门将根据经济发展不同阶段、银行业金融机构贷款质量差异和盈利状况的不同，对贷款损失准备监管要求进行动态化和差异化调整。从风险管理理论角度看，贷款损失拨备与资本共同构成了银行吸收损失的两大途径。其中资本用于吸收非预期损失，而贷款损失拨备用于吸收预期损失。在现行的监管体系中，常用拨备覆盖率和贷款损失准备充足率监测银行的贷款损失拨备情况，这两个指标都与贷款五级分类有关，带有一定的主观性。贷款拨备率基于贷款余额考核贷款损失拨备情况，不涉及不良贷款的分类问题，回避了监管者对银行贷款分类是否准确的评估问题。同时，其基于所有贷款计提拨备的特点具有较强的逆周期性，在一定程度上是可供选择的逆周期性监管指标。在经济上行时期，贷款总额较多但表现出来的不良贷款较少，贷款拨备比率监管指标的实施可以使银行在经济上行时期多提拨备，而当经济状况较差的时候，贷款总额较少但不良贷款较高，表现在指标上即为贷款拨备率较高而拨备覆盖率较低。
我国银行业监管新规的特色
巴塞尔协议Ⅲ是针对国际大型商业银行在金融危机中暴露出来的弱点而制定的，中国银行业在业务结构和复杂程度方面都与国际大型商业银行有较大差别。因而，银监会吸收巴塞尔协议Ⅲ的精神，根据我国银行业的实际，出台的新监管框架呈现出鲜明的中国特色。
一是根据我国银行业没有真正实施巴塞尔协议Ⅱ的情况，银监会按照巴塞尔协议Ⅱ的监管框架和风险分类方法，借鉴巴塞尔协议Ⅲ的监管标准和监管工具，制订了我国银行业的监管新规，体现出同步推进巴塞尔协议Ⅱ和Ⅲ，统筹考虑第一支柱和第二支柱的监管思想。
市场准入监管的基本要求
《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中涉及市场准入监管的一共有四条原则，即原则2、原则3、原则4和原则5。《核心原则》原则2首先强调，监管机构应明确界定被监管对象，界定对银行机构的发照安排和执照允许的业务范围，即银行允许从事哪些业务活动、禁止从事哪些业务活动。只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公众存款的业务，未经批准吸收公众存款的行为均属于非法行为。
《核心原则》原则3具体规定了五个方面的银行发照标准，包括银行所有权结构，经营计划、控制制度和内部组织结构，董事和高级管理人员的资格审查，财务预测以及对外资银行的审批。《核心原则》要求，监管机构应当能控制银行准入，制定准入标准，确保新的银行机构所有权结构和经营计划合理、董事和高级管理人员合格、内部控制和风险管理完善、包括资本金在内的预计财务状况良好。如果认定申请人达不到标准，监管机构有权拒绝审批。当某家已成立的银行机构不能达到上述标准时，可以据此吊销其执照。
除审批新银行外，《核心原则》原则4明确了对银行股权变动的准入管理。它要求监管机构全面掌握银行股权的变化情况，对于超过一定持股比例的银行股权的变动，应当经过监管机构批准或备案同意；对于低于该持股比例的银行股权的变动，监管机构也要关注其对银行控制权和管理结构的任何不利影响。如果投资者不能满足相关的监管规定，或者其资格条件与新设银行股东的各项标准不相一致，监管机构应当有权制止这种投资，以此防止不符合条件的投资者或者恶意经营者规避市场准入监管，以投资方式间接进入银行业。
由于银行的收购与投资活动会影响银行的财务状况、内部控制和风险管理能力，因此，《核心原则》原则5中要求，为保持与发照标准的一致性，监管机构应当有权制定关于银行重大收购、投资活动的审查标准，明确哪类收购或者投资需要事先批准、哪些需要事先报告。
我国市场准入监管的进展
按照我国现行规定，对银行机构的市场准入监管主要包括机构审批、业务审查、高级管理人员任职资格审查三个方面的内容。我国法律和法规明确规定了银行机构的市场准入监管标准，如银行机构的设立需要符合国民经济发展的客观需要，符合金融业发展的政策和方向，符合最低资本金及股权结构和股东资格、公司治理和内部控制等要求；银行开办新业务需要根据业务风险特征建立完善的风险控制系统，并建立严格科学的业务操作规程和安全保障。总体上看，我国银行市场准入监管的法律法规基本健全，监管机构对银行市场准入和资格的监管比较严格。
中国银监会成立以后，明确了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”的监管理念和促进金融的稳定和金融创新共同发展等六项良好监管标准，通过宣传和实施《银行业监管管理法》，增强了依法监管的自觉性和主动性。在市场准入监管方面，中国银监会具体开展的工作包括：明确新设商业银行的六条标准，将风险评级结果作为商业银行市场准入监管的重要依据，鼓励城市商业银行根据自愿和市场原则实施兼并重组；《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，鼓励民间资本和外国资本入股现有商业银行；制定了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，加强对投资人及其关联方入股金融机构的管理。此外，中国银监会还了《关于调整银行市场准入监管方式和程序的公告》、《商业银行服务价格管理暂行办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》和《关于非银行金融机构开办新业务有关审批事项的通知》等部门规章，通过对银行业务行政审批事项的规范和清理，减少和简化行政审批手续，促进银行业的发展和对外开放。
但我们也清醒地看到，我国银行市场准入监管与《核心原则》的要求相比还存在相当差距。例如，市场准入审批还不够规范、高效和透明；对银行股东资格和股权结构的监管还有待完善，如对关联股东没有明确的界定，致使有些投资者通过关联企业投资入股商业银行，使银行的实际控制权发生变化；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上影响了商业银行的业务创新和有效监管；现行法律、法规和规章对银行大额收购和投资行为以禁止性规定为主，与市场发展需求也不相适应；对高级管理人员的审核不够全面，不能对拟任人的品行、专业能力和工作业绩进行有效考核，未能建立起商业银行高级管理人员的管理信息系统，包括“黑名单”制度。另外，市场准入与持续监管存在脱节现象，如对银行高级管理人员的监管偏重于任职资格核准，未能对履行职责的情况定期作出评价。
当前比较突出的一个问题是如何较好地把握支持金融创新与审慎监管的关系。我国的商业银行普遍存在公司治理不够完善、风险管理和内部控制机制不够健全的问题，有些银行在开展新业务之前，缺乏深入的市场调研论证，甚至对该项业务及其风险缺乏了解，没有制定成型的规章制度，也缺乏对业务风险进行监控的能力，因此，监管部门从我国银行业实际出发，对商业银行开办的一些风险较高的新业务实行审批制是必要的。但是，由于多种原因，对商业银行开办新业务的准入设限怎样算是科学和合理，在政策和法规上并不十分明确。例如，在我国金融业实行分业经营的大框架之下，对银行业务范围的内涵和外延缺乏详尽的解释和说明，对“新业务”的认定标准并不明确，在这种情况下，监管部门在审批商业银行推出的部分具有混业经营倾向的创新产品时，往往需要较长时间，这就对商业银行的业务创新带来不利影响。又如，按照现有文件的规定，对商业银行开办新业务既有审慎性监管要求，也涉及许多具体规定，由于业务准入管理适用的部分规章是在过去若干年中由人民银行、外汇局等部门分别、陆续的，客观上存在本外币业务之间、国有银行和股份制银行之间、中外资银行之间业务准入标准和程序不统一的问题，对不同类别银行开展同类业务形成了不同待遇。
进一步改进市场准入监管
面对我国银行业改革和发展的新形势，中国银监会已经制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划，并正在采取一系列改进措施，因此，今后一段时期我国银行市场准入监管将会有进一步的发展，具体包括：
一是通过树立良好的监管理念，明确监管事权和责任，完善市场准入监管审核机制，保证独立、客观和公正地履行审批职责，提高准入管理的权威性和有效性；按照《银行业监督管理法》的相关要求，制定公开、透明的机构审批标准和程序，公示市场准入监管程序，提高审批效率。
二是结合对银行业发展战略、整体布局的研究，加强机构审批中对经营策略和业务计划、公司治理、内部控制、财务状况、资本金来源和补充能力等方面的审查。
三是进一步规范对关联股东、银行股权变更的管理，加强对股东资格的管理，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
关键词：金融监管 巴塞尔协议Ⅲ 规则监管 原则监管
中图分类号：F821.0文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2011)04-027-04
一、 巴塞尔协议Ⅲ概述
巴塞尔协议Ⅲ（以下简称巴Ⅲ）是巴塞尔银行监管委员会（BCBS）基于对金融危机的反思对巴塞尔协议（主要是巴塞尔II）做出的更新,它是一套旨在加强银行业监管、敦促银行进行全面风险管理的改革措施。与巴II相比，巴Ⅲ在推动单个银行加强风险抵御能力的同时，更强调一国金融系统的稳定，即通过宏观审慎监管措施在银行系统层面进行风险监控，防范银行间的风险传递以及风险推移造成的顺周期效应，从而维护金融稳定。
巴Ⅲ的主要内容可以概括为以下几个主要方面：一是提高了最低资本要求。巴Ⅲ把资本分为3类，核心一级资本，一级资本和总资本，最低要求分别为4.5%、6%、8%。留存超额资本（conservation buffer）为2.5%，逆周期超额资本为0-2.5%，且其必须全部用普通股权益来补充。同时针对系统性重要银行提出附加资本要求；二是计划从2013年开始测试双轨运行3%的杠杆比率；三是引入流动性覆盖率（Liquidity coverage ratio）和净稳定资金比率（Net stable funding ratio）两个指标尝试建立流动性监管标准；四是对实施巴Ⅲ安排了较长的过渡期。
二、 巴塞尔协议Ⅲ的内在逻辑
在金融危机的大背景下，伴随着巴Ⅲ出台的还有一系列金融监管法案和措施，其中以发达国家为主。应该说，巴Ⅲ和这些措施具有内在逻辑上的一致性，即通过减少银行风险承担和收益获取的不对称，从而抑制银行，特别是系统性重要银行的过度风险追逐。对单个银行来说，巴Ⅲ和其它监管措施主要通过提高资本留存或缴纳一定费用来限制金融机构的分红，减轻其收益和风险的不对称，从而防止风险成本转嫁给政府和纳税人；对整个金融系统来说，则是通过将政府给银行，尤其是系统性重要银行的救助成本内部化来避免风险传递和“大而不倒”问题，同时在经济的上下行周期内实现风险平滑，防止经济金融运行的剧烈波动。
目前巴Ⅲ主要成型的是资本充足率监管的改革，主要措施是通过引入超额资本来达到其微观审慎和宏观审慎目的，而非大幅提高最低资本要求，我们认为这一点是巴Ⅲ的核心思想。留存超额资本和最低资本要求的主要区别在于：最低资本要求属于刚性约束，是认定银行是否具有经营资格的标准，而超额资本属于弹性约束，引入超额资本相当于银行购买了数额相当于其风险溢价的保险，也就是说，最低资本要求防范的是一种必然性，而超额资本防范的是一种可能性。由于此次金融的主要诱因是金融机构，特别是大型金融机构的过度风险承担，因此超额资本一方面对金融体系的风险扩散和对实体经济的冲击起到了一定缓冲作用，另一方面也不至于对银行体系造成较大冲击。应该说，巴Ⅲ对发达经济体具有积极意义。由于其传统产业优势日渐式微，新技术创新优势尚未显露，发达经济体在短期至中期内缺乏新的经济增长动力，加之其资本市场发达，融资渠道丰富，不需要较快的信贷增速支持经济增长；因此银行信贷增长相对较为平缓，引入超额资本既可满足其资本约束要求，又能缓解银行的风险转嫁行为，而不需要加强银行的硬性资本约束，避免对银行体系造成过大的冲击。
三、 中国基于巴塞尔协议Ⅲ的银行业监管政策
为响应巴Ⅲ及国际监管趋势变化，中国银监会也拟定了新的监管框架，引入了资本要求、杠杆率、拨备率、流动性四项新的监管工具。银监会监管要求与巴Ⅲ的比较如表1所示。最近，中国人民银行还开始引入差别准备金率工具对银行业进行信贷约束。
四、 中外银行业特征比较分析
考察监管政策对中国银行业的影响，首先要分析中国银行业的整体特征。与发达国家的银行业相比，中国银行业在以下几个方面有较为明显的区别：
首先，从银行业的地位和职能来看，发达国家银行的主要职能是提供全面的金融服务，以及在客户中进行风险和收益的再分配。而中国，到目前为止，通过银行的间接融资是主要的融资渠道，加之中国对资金价格存在一系列管制，因此境内银行的功能较为单一，主要是资金中介。
其次，从客户结构来看，由于大型企业多选择通过资本市场直接融资，银行客户集中在中小企业，甚至是小型或微型企业。如美国本土最大的银行美国银行，其为数众多的客户为小型企业，甚至是3人-5人左右的微型企业。而中国的情况是，由于银行业具有主导地位，银行拥有对客户的选择权，因此，银行可以优先选择资产质量较优、拥有隐性政府信用、风险缓冲较强的大中型企业作为主要客户。考察中国银行业的客户结构，大量贷款集中在1%左右的大型客户中，中小企业则很难获得贷款。而一旦发生危机，首先受到冲击的是大量中小型企业，因此，中国银行业的风险缓冲能力总体上高于发达国家的银行业。
再次，从银行承担的风险来看，发达国家银行业的风险类型较为多元。而对于中国银行业，特定的客户结构和客户类型给其带来了较为单一的、以信用风险为主的风险结构，这相对降低了中国银行业的风险暴露水平。从银行的负债结构来看，发达国家的银行多承担批发性的大额负债，而境内银行负债则多为分散的社会资金，因而突发性流动性风险弱于发达国家的银行。不仅如此，境内银行投资高风险的证券化产品较少，比起发达国家的银行业，大规模风险传递可能性也较低。
第四，从风险-收益关系来看，发达国家银行，主要是商业银行，完全属于私人部门，采用股份制组织形式，这种组织形式诚然可以促使商业银行外部控制和内部治理结构的健全与完善，但也往往带来委托-问题，由于风险和收益不匹配导致过度的风险承担，正如此次金融危机所表现出的那样。而境内银行产权体制上以国有为主，即使是股份制银行，也拥有潜在的政府信用，因此，境内银行与政府的根本利益是相同的，委托-问题较弱，不易产生过度的风险激励。另外，中国银行业在流动性提供方面处于绝对主导地位的特征也决定了银行业利润及信贷投放能力与宏观经济密不可分，因此，中国的银行业享有较高的制度红利。
五、 主要监管规则对中国银行业的影响分析
由以上分析可知，中国的银行业与境外银行业，主要是发达国家的银行业存在较为明显的区别，因此就带来一个问题，即，为境外银行业量身定做的监管规则是否完全适用于中国？对此，本文将从主要的监管规则入手，考察其对中国银行业的影响。
首先考察资本充足率的影响。中国银监会在2009年就已经将资本充足率要求定为10%，在银监会2010年下发的《新四大工具实施要求简表(讨论稿)》(下称《讨论稿》)中，资本充足率要求一度超过10%，而2011年初国务院的批复放宽了《讨论稿》中的相关标准，基本与巴塞尔委员会的要求持平。其中值得考虑的一个重要问题就是如何平衡救助银行的成本和收益。如果资本要求太高，则会对银行业造成不小的负面冲击，有“矫枉过正”之弊，对中国来说，情况更是如此。一方面，由于在融资体系中占据绝对主导的地位，境内银行信贷增长与GDP增速之间的关系非常密切，经济发展需要保持一定速率的信贷增长，也就是需要保持适当的银行资产扩张规模，而资本充足率对银行的规模扩张具有抑制作用；另一方面，境内银行业的流动性风险小于发达经济体的银行，如果资本充足率要求过高，将明显加大单位风险资产的救助成本。巴塞尔委员会的研究成果表明，虽然提高资本要求有益于防范风险，然而该措施边际效益是递减的。当资本充足率从7%提高到 8%所减少的银行危机发生的概率，相当于资本充足率从10%提高到11%的3倍。2011年国务院对《讨论稿》的批复将银行的各级资本要求保持在基本与巴Ⅲ相当的水平，我们认为，这主要是基于金融危机的影响已经减弱的判断，以及防止对银行体系造成过大冲击，让银行保持一定的扩张速度，以满足我国经济正常增长、经济结构转型要求的考量。
其次，流动性两个相关指标和拨备覆盖率。境内银行体系拥有隐性的政府信用，银行负债结构较为分散、客户质量相对较好，且银行的抵质押率政策均较为严格、杠杆率较发达经济体低、表外业务有限，加之金融危机后，银监会又对银行的表外业务实施了较为严厉的控制措施，因此中国银行业的流动性风险小于发达经济体，流动性覆盖率和净稳定融资比率措施影响有限。而拨备覆盖率的计算是以风险加权资产为基础的，对高风险资产较为敏感，因此拥有较多高风险权重资产的银行将面临更大资本压力。
第三，银监会的新指标，2.5%的拨贷比。拨贷比的计算公式为：拨备/贷款余额。在国务院的批复中，对该标准也做了一定弱化，改为“原则上不低于2.5%”，并明确对非系统重要性银行作差异化安排。
我们认为，拨贷比的指标，意在作为拨备覆盖率指标的补充。拨备覆盖率的计量以风险加权资产为基础，而资产的风险具有顺周期特征，风险的爆发具有滞后性和集中性，有可能造成在经济上行周期拨备计提较少，不足以覆盖银行资产在经济下行周期的风险。而拨贷比则有助于弥补拨备覆盖率在此方面的缺陷,该指标忽略了资产质量的差异,主要作用在于对经济上、下行周期的平滑，是逆周期宏观审慎监管的一种补充措施。总体来说，拨贷比约束属于刚性约束，该指标对资本补充能力本身较弱、资产规模较小的银行、以及放贷措施较为激进的银行压力相对较大，也就是说，与大中型银行相比、拨贷比对股份制银行、以及处于快速扩张阶段的城商行冲击相对较大。
第四，75%的贷存比。该指标目的在于遏制商业银行的放贷冲动，防止刺激性政策下信贷的过度扩张。考察境内银行体系的存款来源，具有存款创造功能的是两个主体，即中央银行和商业银行。中央银行通过对冲外汇占款、购买债券等措施直接创造存款，而商业银行则主要通过贷款派生及购买非金融机构发行的债券来创造存款。75%的贷存比约束意味着，当分子上的贷款增加，分母也必须同步增加，即除贷款以外的债券购买和外汇占款带来的货币发行量增加。这就带来一个弊端，即流动性紧张，贷款收缩，流动性充裕，贷款扩张。因此，该措施作为宏观审慎措施的导向存在一定缺陷。
第五，差别准备金率。我们认为，差别准备金率提出是基于两个动因，一是克服以往银行信贷中存在的“季末效应”，更好地保证全周期内信贷的平稳投放，以及更关注信贷质量，防止商业银行以数量替代质量的放贷行为；二是尝试用一种更为灵活的方式进行监管，使监管措施更吻合个体银行的资产、经营状况，避免“一刀切”带来的“逆向选择”问题。该指标的提出，总体上标志着指令性监管向市场化监管的过渡，然而我们也应该注意到，差别准备金率机制是为央行实现信贷投放总量控制服务的，其效果取决于央行的信贷控制目标和对贷款增速偏离的容忍度。另外，我们认为，银监会和央行之间的监管协调也对该措施的效果有一定影响，原因在于差别准备金率机制有别于其他监管措施，属于央行的监管措施而并非银监会的措施，因此，如何在监管主体之间进行分配和协调，从而避免“监管重叠”和“监管真空”，也是该措施实施效果的重要影响变量。
六、 总结与评述
当前，中国银行业的监管政策主要是顺应国际银行业监管趋势的结果，总体上属于一种“规则监管”，而非“原则监管”。规则监管与原则监管的主要区别在于，后者主要明确监管目标，遵循的是一种结果导向的监管逻辑，对监管对象的具体行为限制较少，而前者则主要通过刚性措施和直接命令达到监管效果。诚然，规则监管有其优势和适用环境，特别是在银行业总体经营模式较为粗放、业务同质性较强的阶段，规则监管较为直接、见效也较快。然而，我们认为，规则监管需要向原则监管过渡，这是由中国银行业的发展所决定的。
首先，从长期来看，中国的银行业监管改革并不是孤立的，而是要与中国金融体系的许多重大改革同时推进，例如利率市场化、汇率形成机制改革、资本市场的深化发展等，这些变革是大势所趋，同时也将对银行业产生重大而深远的影响。例如，资本市场带来的金融脱媒、利率市场化进程将使中国银行业量、价的双重垄断被打破，银行长期以来享有的“制度红利”将不复存在，这些趋势将给银行带来不小的盈利压力。然而，银行业属于长周期行业，对经济增长、结构转型和金融稳定具有不可替代的作用，特别是对中国来说，银行业的平稳转型，是保持经济、金融稳定的前提条件。在这种大环境的约束下，如果监管要求过于严格，为了保证银行业的“软着陆”，中国金融体系其它改革空间将被大幅缩减，而如果坚持推进金融体系的改革，则多重负向压力将成为中国银行业不能承受之重。因此，监管措施必须统筹兼顾，立足于自身银行业的实际情况，避免单纯追逐国际准则，过于强烈地挤压银行业的生存空间。
其次，从中期和短期来看，监管措施是影响中国银行业的主要变量。适度严格的约束将使银行业内部产生一系列分化。基础较为雄厚、资产质量较好、资产结构更为均衡的银行将保有较强的资本内生能力，实现持续增长；而以拉存款、放贷款为主要手段，实行粗放式扩张的银行，其资本内生能力在严格的约束下将进一步下降。此时，是通过改善战略执行力、改变增长模式来实现利润的最大化，还是通过不断增发，保持粗放式“饮鸩止渴”的扩张模式，将凸显银行经营能力的差别，从而使银行系统内部因能力而产生分化。而如果监管措施过于严厉，则具有成长潜力的银行也难以寻找到发展空间，余下的则可能是由于长期享有垄断溢价，其资产规模可以缓冲监管冲击的银行。而究其发展能力，这些银行则未必是高效率的。
总体而言，我们认为，与一切经济活动一样，银行监管也具有监管收益和监管成本，而监管的主要目的则是在其成本和收益之间进行权衡，从自身具体的约束条件出发，寻求二者最佳的平衡点，以此来服务经济结构转型、促进银行业的功能发挥、提高其整体竞争力。
注：
本文系中国博士后基金资助项目科研成果，项目编号2010047901。
参考文献：
1.Howard Davies, David Green（中国银行业监督管理委员会译）.全球金融监管[M].北京：中国金融出版社，2009,5
2.中国金融四十人论坛月报[EB/OL]. 省略:2010,12(33)
3.联合证券研究报告：换一个角度看银行及其监管―银行业监管及未来趋势随想[EB/OL]. 省略:2010,10
4.IMF Staff. France: Selected Issues Paper[EB/OL].省略:July 13th, 2010
5.International Monetary Fund. A Fair and substantial contribution by the financial sector[EB/OL].省略: June, 2010
作者简介：
1、“分业经营、分业监管”的监管体制。《关于金融体制改革的决定》（1993）和《商业银行法》（1995）确立了保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营的原则，1998年对金融监管体制进行了重大改革，开始建立分业监管体制，中国人民银行管理体制进行了重大改革，撤销省级分行，成立跨省区分行，2003年4月，中国银监会成立。至此，银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分业监管体制在我国形成。
2、较为完善的监管法律框架。《中国人民银行法》（1995）赋予中国人民银行依法进行金融监管的权利，人民银行制定和颁布了一系列金融行政法规和规章，出台了《金融机构管理规定》、《城市合作银行管理规定》、《外资金融机构管理条例》、《贷款通则》、《商业银行授权授信管理暂行办法》等，明确了金融监管和金融业务的具体内容、操作方法和程序，建立和完善了对银行和非银行金融监管的法律框架。
2003年修订了《商业银行法》(1995)并出台了《银行业监督管理法》，根据《银行业监督管理法》的有关规定，2004年颁布了《商业银行资本充足率管理办法》，在资本充足率的监督检查方面建立了一套操作性强、透明度高的标准和程序。
3、不断明确的监管目标。《金融机构管理规定》(1994)指出“维护金融秩序稳定，规范金融机构管理，保障社会公众的合法权益”是对金融机构监管的目标。《人民银行法》(1995)规定“人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法稳健运行”，《商业银行法》进一步提出了“保护商业银行、存款人和其它客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”的监管目标。《银行业监督管理法》(2003)规定“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心，银监会应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力”。
4、较为全面的监管内容。（1）市场准入监管，包括法人机构和分支机构的准入，业务准入和高级管理人员的准入；（2）业务运营的监管，包括对业务经营的合规性、资本充足率，资产质量、流动性、业务范围、盈利能力和内部控制；（3）对有问题银行的处理和市场退出的监管，主要方式是接管、解散、撤销和破产，如中国人民银行1997年关闭了5家城市信用社、1998年关闭了海南发展银行、16家城市信用社和广东省恩平市18家农村信用社。
5、直接监管为主的监管方式。大力加强现场监管。2004年银监会先后组织开展了四次大规模的检查活动，对钢铁、电解铝、水泥、房地产、汽车等行业贷款实施专项检查，对电石、铁合金、焦炭等行业贷款开展专项调查，对在建和拟建项目固定资产贷款予以全面清理，配合查处了江苏铁本、宁波建龙等案件的银行贷款违规行为。据银监会统计，2004年全系统共派出现场检查组16700次，检查各类各级银行业金融机构74911个，检查出银行业金融机构违规金额5840亿元，提出整改意见58247项，处罚违规机构2202个，处分相关责任人4538人，取消高管人员任职资格244人，发现涉嫌案件274起。
在非现场检查方面，我国已建立了监管报表的报送、分析和信息披露制度，改进了银行业资产负债比例管理的考核指标，按照金融机构的属地原则建立了至上而下的非现场检查责任制，确立了对非现场监管的报告制度。2004年，在不良贷款反弹压力加大和高风险机构支付风险逐步显现的不利形势下，各级银监机构实行了不良资产按月监测分析制度，督促银行加强对已核销贷款的管理，规范不良资产处置行为，不良贷款继续实现“双下降”。截至2004年12月末，我国主要商业银行不良贷款余额比年初减少3946亿元，比例较年初下降4.56个百分点，已降至13.2％；农信社不良贷款余额比年初下降544.64亿元，比例较年初下降6.27个百分点。
6、不断加强的监管国内和国际合作。2004年6月，银监会、证监会、保监会签署了“三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录”，建立了定期信息交流制度、经常联系机制及联席会议机制。同时，金融监管部门也加强了国际合作，陆续建立了双边及多边合作机制。2003年以来，中国金融监管部门已同美国货币监理署、英国金融服务局等分别签署了“监管信息交换协议”和“双边监管谅解备忘录”，成立了银监会国际咨询委员会，邀请国际知名专家和经验丰富的监管人才担任委员以强化银行业的风险监管，为实施有效金融监管创造了条件。
银行业监管的差距
银监会根据《有效银行监管的核心原则》进行的自我评估表明我国的银行业监管离《核心原则》要求有七大差距：
1、银行监管的有效性受内外部环境的制约较大。从外部环境看，评估小组认为我国宏观经济从总体上看稳定性和持续性在增强，但仍存在结构失衡等影响持续性发展的不确定因素，制约着对银行业的有效监管。从银行监管的内部环境来看，主要存在监管者责任不够明确，监管机构的独立性受到制约，银行监管法规框架存在缺陷，监管支持系统还较薄弱等。
2、银行的市场准入监管还不够规范、高效和透明，现行法规规定的有关发照标准存在缺陷，没有制定明确的细则；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上抑制了商业银行的业务创新，也影响着银行监管有效性的提高。
3、还没有建立结构完整、层次清晰的监管法规体系，法规的制定、修改还不够及时；对商业银行资本风险、信用风险、市场风险、流动性风险、利率风险、操作风险的监管存在诸多缺陷；对商业银行内部控制机制不健全的问题尚没有提出一整套有效的办法等。
4、持续银行监管手段如现场检查尚未实现制度化，缺乏计划性、连续性；非现场监测的风险识别、分析和预警功能较弱；现场检查与非现场监测的有机结合不够；对商业银行特别是国际活跃银行的并表监管能力不足。
5、监管信息的统一性、完整性、真实性和透明性方面尚需花大气力改进。在《金融企业会计制度》适用范围、信息的连续性和相关性、银行的监管信息系统建设、信息披露机制等方面都急需加以调整、改进。
6、是目前商业银行市场退出的法律、法规还不健全，由此导致监管机构对有问题银行处置不及时，成本高，也影响了监管的效率。在其他方面也存在着监管者权威不强的问题。
7、对商业银行境内外并表监管的能力严重不足；与一些东道国监管当局信息交流的范围和深度十分有限等等。
提升我国银行业监管的对策
1、监管处罚的范围应包括与银行违规经营案件有关的企业单位。凯恩斯主义经济学表明：需求决定供给。目前我国的银行违规经营案件在很大程度上是一些不法企业不法分子勾引银行内部工作人员所导致，但在检查出问题时处罚的主体是往往是银行工作人员，那些不法分子与不法企业却难以受到应有的惩罚。应当从源头上堵住银行业的违规经营的诱因，建设诚信企业和诚信经营，这样才能收到事半功倍的效果。
2、贯彻并改进《商业银行资本充足率管理办法》，提高资本充足率。资本监管是银行审慎监管的核心，我国银行业的资本状况离巴塞尔协议的8%的资本要求和核心资本4%的要求尚有一定的距离。根据银监会公布的数据，截至2003年末，中国11家股份制商业银行平均资本充足率为7.35%，112家城市商业银行平均资本充足率为6.13%。《商业银行资本充足率管理办法》的严格贯彻实施将促进银行业改善经营管理，提高资产的质量，降低不良资产的比例。但该办法未对操作风险进行量化，缺乏有效的风险评级模型，与巴塞尔新资本协议相比尚有一定差距，是今后需要努力的方向。
3、进一步明确今后一段时间监管的工作重点。（1）促进银行继续降低不良贷款比例，防范和化解金融风险。对已经形成的不良贷款，要通过法律、经济、行政手段积极催收，采取多种形式处置，最大限度回收，减少损失。要通过加强内控，完善授权授信、审贷分离制度，健全贷款评审决策机制，严格控制发生新的不良贷款。（2）深化国有独资商业银行改革。要完善银行内控机制，加强管理，改进经营，提高服务质量和水平。在此基础上，实行彻底规范的重组和改造，建立良好的法人治理结构和运行机制。其他商业银行也要按照现代企业制度的要求，深化内部改革，转换经营机制。（3）加快农村金融体制改革。明晰农村信用社的产权关系，强化约束机制，增强服务功能，整顿农村信用秩序，引导和规范民间借贷。
4、建立银行机构的市场退出机制。根据我国的实际并借鉴西方发达国家经验，制定详细可行的银行金融机构市场推出机制的制度框架，以便对有严重问题机构采取有效的处理措施或勒令退出市场，及早化解金融风险，保证金融系统的安全。
5、加强对外资银行机构的监管。随着全面履行入世协议，外资银行机构进入国内金融市场的越来越多，对我国金融市场的影响越来越大。应全面研究借鉴发达国家并表监管的经验和资本账户开放趋势下的银行业监管问题，提高监管的技术水平，维护金融安全。
[关键词]网络银行 存在问题 监管 完善建议
一、目前我国网络银行监管中存在的问题
1.网络银行的监管体系尚不完善,监管制度尚不系统和全面网络技术的发展打破了传统金融的专业分工,模糊了银行业、证券业和保险业之间的界限,银行不仅提供储蓄、存款、贷款和结算等传统银行业务,而且提供投资、保险、咨询、金融衍生业务等综合性、全方位的金融业务。近年来,我国的网络银行业务监管取得了一定成绩,但在总体上还没有形成适应网络银行特性和发展的监管体系。网络银行的监管基本上沿用的是机构监管和传统业务的管理模式,监管工作的针对性受到影响。按机构和业务划分的传统监管模式,很难适应网络银行业务“无缝”运行的特点。不同部门在监管思路、重点和方法等方面的不同,可能会产生对同一网络银行业务流程的合规性与风险判断的不同。
2.网络银行市场准入的监管问题难以把握。现行银行业是一种实行许可证制度的特殊行业,尽管竞争十分激烈,但各种方式的管制无形中为银行业创造了一个相对宽松的垄断环境,然而到了以金融自由化、网络化、全球化为特征的网上金融时代,银行业生存的环境将大大改变。由于网络金融降低了市场进入成本,削弱了现有商业银行所享有的竞争优势,扩大了竞争所能达到的广度和深度,这种相对公平的竞争可能会吸引非银行金融机构和高科技公司分享这片市场,提供多种金融产品和服务。如何把握众多的网上银行机构的市场准入将是个两难的问题。
3.网络银行相关的监管信息收集困难,监管难度加大。银行监管部门对商业银行现有的监管,主要针对传统银行,重点是通过对银行机构网点指标增减、业务凭证、报表的检查稽核等方式实施。而在网络银行时代,账务收支的无纸化、处理过程的抽象化、机构网点的虚拟化、业务内容的大幅度增加,均使现有的监管方式在效率、质量、辐射等方面大打折扣,监管信息的真实性、全面性难以得到保障。此外互联网技术的更新换代速度很快,监管当局对其技术和信息的掌握程度存在滞后性;同时作为监管对象的网络银行总是能够凭借网络的虚拟性、广泛性与多样性找到“监管真空”,从而规避应有的监管。
二、我国网络银行监管对策
1.完善与网络银行相关的法律法规,规范网络银行经营行为。由于我国现行监管规则不能完全涵盖网络业务方面,扩充和修改现有监管规则已经成为当务之急,不但要从刑法的角度对犯罪进行严惩,在民法方面,也要进行界定。还要对未来发展情况进行预测,分析可能出现的问题,进行先行立法保护。中央银行应积极参与制定“电子商务法”等法规,为网络银行的运营提供规范。同时,还应努力推动对《中国人民银行法》、《商业银行法》、《合同法》等法规的完善工作,补充有关网络银行的条款。主要应在电子商务安全交易、网上知识产权保护、数据保护、公共信息资源管理、网络管理以及网上交易的税收问题、关税问题、网上金融活动、保险活动方面做出相应的法律规定。对网络银行交易中发生的各种社会关系加以调整,充分保护银行、客户的合法权益,应以完善的法律条文对利用电脑在网上银行实施犯罪行为的犯罪分子进行严惩,使网络银行沿着法制轨道健康发展。还要重视与有关国际法规的协调,做好与有关国际惯例的衔接,并积极参与有关国际标准的制定工作,为网络银行的发展创造良好的法律环境。
2.建立专门网络银行监管机构,提高金融监管效率。在防止利用网络银行进行金融欺诈方面,我国一直把监控重点放在对个人服务的零售业务上,随着网络银行业务的不断拓展,应适时调整监管对象,对登录网络银行的企业加强监控,尤其应对巨额资金大进大出的贸易背景进行监控。按照巴塞尔协议监管核心原则和《关于洗钱、扣押、没收犯罪所得公约》等国际条约,网络银行应进行交易跟踪,通过数据挖掘软件,对可疑的资金交易进行分析,必要时介入调查,防范利用网络银行进行非法资金交易。而我国目前对网络银行的监管仍然有传统的监管部门负责,还没有非现场检查等监管措施。随着我国网络银行的不断发展,应借鉴国外先进经验,成立专门机构,专司网络银行监管职责。
3.强化网上银行业务审批制度。审批制度对提高银行业整体风险管理能力、防止盲目扩张具有积极的现实意义。目前,我国银行开办的网上银行业务,大部分是在网上提供传统银行业务,但因业务载体发生了变化,风险的内涵和表现形式也相应发生变化,似应视为新业务品种。因此,商业银行开办网上银行业务应获得人行的批准,在审批中应予以优先考虑:
(1)遵循审慎性原则。(2)要求网络银行具有较为完备的风险识别、鉴定、管理、处置方案和计划,应急处理措施及辅助替代手段等。(3)严格跨境业务管理。
4.增强银行监管部门的技术水平,加紧培养技术人才。网络银行业务是信息技术的产物,要求监管机构也应有相应的技术能力。而我国银行整体的电子信息技术落后,网络设施薄弱。所以我国银行业应加快引进和开发先进的网络技术,大力发展网上银行的三大核心技术:Web技术、建立服务平台技术、安全保密技术。在硬件方面,要大力研发功能强大的服务器、有指纹鉴定功能的自动柜员机、可擦写的智能钱夹等先进设备。在软件方面,要大力研发网络安全系统、语音鉴别系统、电子转账系统、智能卡识别系统、管理信息系统等众多软件系统集成。一方面我国银行业必须进一步加大对网络技术引进和研发的投资力度,尽快抢占新经济、新技术的制高点;另一方面要积极培养适应网络银行发展需要的高素质人才。
参考文献:
[1]吕明瑜.网络银行的风险与法律对策.金融理论与实践,2004,(2).
商业银行发生重大违规事件,往往都是由于没有重视和实施有效的合规风险管理所造成的。求学网为您编辑了“在商业银行中合规风险嵌入式管理的应用研究分析”
在商业银行中合规风险嵌入式管理的应用研究分析
近年来,我国银行业暴露出的重大违规事件比比皆是,银行业的财政和声誉损失严重。究其主要原因是我国的银行业没有将合规视为重要的风险管理,合规风险并不是银行业关注的重点风险。如今大量的银行合规风险事例的出现,合规风险引起了银行业的重点关注。我国银行业必须要认真分析和研究自身所面临的合规风险,并认真加以解决。
一、准确把握合规风险管理的内涵及意义
合规,是指使商业银行的经营活动与法律、规则和准则相一致。合规风险是指银行因未能遵循合规法律、规则和准则,而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险。合规风险管理的任务正是及时发现并制止风险产生以及由此造成的破坏。有时,合规风险也指诚信风险,因为银行的商誉有时与其一贯遵循的诚实廉正原则和公平交易原则密切相关。为了满足监管当局的监管要求,银行必须采取有效的合规政策和流程规定,以确保在违反法律、规则和标准的情形发生时,银行管理人员能够采取适当措施予以纠正。
合规是银行业及相关及融机构的一项核心风险管理活动,健全、有效的合规风险管理机制,是实施以风险为本监管的基础。合规风险贯穿于银行业务的全过程,涉及银行各层次的所有员工,随时、随处都可能会产生合规风险,只有银行管理好自身的合规风险,监管机构的合规性监管才可能有效。就银行而言,违规经营、道德风险是长期困扰和制约银行稳健发展的主要因素,根源就在于我国的银行业一直没有将合规视为风险管理的一项活动,更没有将合规作为一个重要的风险源来管理,长期以来合规一直不是银行重点关注的风险领域。因此,银行就要转变观念。银行主动避免违规事件发生,主动发现并采取适当措施纠正已发生的违规事件,其岗位手册也是一个相关制度和相应做法持续修订的周而复始的循环过程。这一合规风险管理的过程,是构建银行有效的内部控制机制的基础和核心。合规与银行的成本与风险控制、资本回报等经营的核心要素具有正相关的关系,合规能为银行创造价值。
在全面开放的同时加强对外资银行的监管，以防范风险、保证我国金融安全
银行业进一步对外开放在对中国金融体系产生积极影响的同时，也将不可避免地带来一些风险。银监会的相关监管部门倾力合作，高度关注开放过程中可能出现的各类风险，不断完善外资银行审慎监管体系，采取更系统、更深入、更专业的监管措施，维护中国银行体系安全，更好地推进银行业对外开放。
坚持扩大开放与严格监管并重，根据国际标杆和惯例提高监管专业化程度。按照银监会的统一部署，在下一阶段的开放中，将从多方面提高监管的专业性和有效性。首先，加快外资银行与中资银行监管标准的统一，特别是统一中国境内注册外资银行与中资银行的监管标准，致力于创造公平竞争的市场环境。其次，加快国内监管标准与国际监管标准的统一，参照巴塞尔银行监管委员会颁布的《有效银行监管核心原则》，进一步提高监管效率和监管透明度，不断提高中国银行业监管水平。最后，积极改善银行监管基础和外部环境，推动国际会计准则在中国银行业的全面实施。
根据新时期银行业对外开放特征，进一步完善监管法规和制度。银监会始终坚持依法开放，依法监管，在逐步开放的同时，系统推进外资银行监管法规和监管制度建设。近期，我们的重点工作包括：第一，根据最新颁布的《中华人民共和国外资银行管理条例》及实施细则，进一步完善银行业监管的部门规章和各类监管指引，为对外开放和外资银行健康发展提供法律保障。第二，进一步完善外资银行监管框架，提高监管手段的充分性和有效性，完善对外资银行法人机构的综合评级。第三，强化非现场监测分析，提升风险预警和评估能力，提高现场检查深度和针对性，加大执法与处罚力度。
完善风险监管手段，增强监管的审慎性和有效性。我们将在监管实践中更加注重微观监管与宏观监管、常规监管与特别监管的有机结合，促进外资银行稳健经营，防范系统性风险。在微观监管方面，继续推行全面风险监管，监控外资银行境内外、表内外和本外币业务各类风险；实施合并监管，监控单家银行在华所有分支机构的整体风险，防止监管套利：按照高风险多监管、低风险少监管的原则实施个性化监管，激励外资银行根据中国市场实际情况不断改进风险管理和内部控制，确保管理能力与业务发展相协调。在宏观监管方面，密切跟踪国际银行业的发展状况和趋势，防范全球性、区域性和国别性金融风险通过外资银行对中国银行业的传染：以银行业监管信息系统为基础，监测分析外资银行跨境资金流动，监控大规模、非正常跨境资金流动：开展高风险机构和新型业务的系统性检查，有针对性地实施专项检查。此外，在常规监管不足以有效控制风险的情况下，有选择地实施特别检查和特别监管，加大对高风险机构的监管力度，对于违反法律法规、存在非审慎经营行为的外资银行，实施不同形式的特别监管。
采取多层次风险防范措施，维护中国银行体系安全。对于外国银行分行，中国在市场准入方面要求外资银行，行承诺无条件承担在华分行全部债务，在任何时点上维持与业务发展和风险程度相匹配的资本水平：转入境外资产必须经过批准，不得将高风险资产和非法交易资产从境外转入境内。此外，我们还将研究开发综合性的危机处理系统，根据风险程度和涉及范围等因素建立分层次危机处理机制，防范突发性和系统性风险。
2006年11月8日国务院通过了经修订的《外资银行管理条例》(以下简称《条例》)的激励措施
此次《条例》修订的指导思想是：认真履行我国加入世贸组织的开放承诺，全面提高我国银行业的对外开放水平，在我国承诺的框架内，实施国民待遇；同时，从维护我国金融体系安全、保护我国存款人利益以及加强对外资银行监管的主动性、有效性和充分性考虑，借鉴国际通行做法，充分利用世贸组织规则允许的审慎监管原则，鼓励外资银行设立或转为当地注册的法人银行(也叫子行)，我们称其为法人导向政策。
法人银行导向政策有五项激励措施：
允许外国银行分行转制为其母行单独出资设立的独资银行。在技术上，外国银行应当先设立“独资银行”，然后将现有外国银行分行并人“独资银行”。
法人银行人民币业务准入条件优于外国银行分行。一是允许法人银行从事全面人民币业务：二是法人银行总行初次获得人民币业务许可仍需满足的审慎性条件。
业务范围上的国民待遇向法人银行倾斜，例如，允许外资法人银行从事银行卡业务：而外国银行分行由于非法人主体，将不能从事银行卡业务。
法人银行及其下设分行的注册资本和营运资金与中资银行保持一致，无论经营何种层级的业务，分别为10亿元人民币和1亿元人民币。
允许外国银行分行转制为法人银行后，其母行在中国境内按其要求仍旧保留一家从事外汇批发业务的外国银行分行。
法人导向政策不意味着对外国银行分行业务范围的限制。从修订后的《条例》的相关规定看，外国银行分行的营运资金要求进一步降低，业务范围进一步放宽，限制进一步减少，总体上外国银行分行的经营环境将有很大改善。
全面开放后，进一步促进中外资银行的互利共赢和谐发展的措施
随着加入世贸组织后过渡期的结束，中国银行业开放将在2007年进入一个新时期。银监会将加强调查研究，掌握开放主动权，提高对外开放水平，提高监管专业化程度和有效性。具体而言：
一是贯彻执行好《外资银行管理条例》，做好有意从事全面人民币业务外资银行的转制工作。与此同时，作为世贸组织成员国，从发展中国家角度积极参与规则制定和实施，争取有利于中国银行业发展的条件。
二是做好银行业全面开放应对工作。一方面继续推进以国有银行为主的银行业改革，充分考虑银行业全面开放面临的竞争，促进产品创新，改善业务结构，培育中资银行核心竞争力。建立风险防范长效机制i另一方面充分运用世贸组织规则，科学利用服务贸易总协定中的“保障条款”和“审慎例外”规则，合理保护我国银行业合法权益。
三是坚持“引进来”和“走出去”相结合，充分利用好国际国内两个市场和两种资源，在扩大对外开放的同时，促进中资银行到境外发展。
四是全面清理法律法规，完善外资银行监管法律体系，统一中外资银行监管政策。
银行内部控制是自我约束的一种自律行为，是为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度和相互制约的方法、措施和程序。建立内部控制是银行业安全、有序运行的前提和基础，对于规范银行业机构经营行为，有效防范金融风险有着重要作用。
一、目前我国银行业内部控制面临的新情况
在金融体制改革后，市场经济迅猛发展，金融风险日渐暴露的新形势下，银行业内部控制建设却面临着一些新情况和新问题。具体表现在：
其一，内控机制缺乏系统性，使内部控制失去了基础和保证。内控机制是内部控制的核心，是银行业防范和化解风险，促进稳健发展的关键。作为银行业经营管理的内部控制机制，必须适应市场经济发展的需要。但是，目前我国经济体制从计划经济向市场经济过渡，还残存着计划体制下的弊端。过去那种规模管理、外部强制仍有影响，受利益驱动，重经营轻管理，把发展业务拓展市场与加强内部控制对立起来，将内控机制与经营管理相分离，致使银行业内控机制尚未完全建立。
主要表现为：决策管理方面。银行业机构有的没有建立起科学、有效的决策管理机制，有的虽已建立决策管理机制，但没有充分发挥其职能作用。人事管理机制方面。人事管理机制不健全，部分银行业机构缺乏业务素质较高的复合人才，内部各层次人员使用中的异地交流、岗位轮换、离职审查措施不落实。职责分离机制方面。有的银行业机构没有把业务活动的核准、记录、经办做到相互独立，不能做到完全分离的也没有通过其他适当的控制程序来弥补。上述问题反映出银行业内控机制严重缺乏科学性、系统性，因此，必然对银行业活动本身风险不能进行分析和控制，不能对人为因素导致的风险进行监督，不能确保自身和经营目标的全面实现。
二、加强银行业内部控制建设的对策
（一）建立银行业内控制度体系，提高参与国际竞争能力
银行业内控制度体系指对经营活动中可能出现的各种风险进行和控制的管理制度。具体包括业务管理制度、营运约束制度、人事管理制度等。内控制度体系是银行业内部控制建设的基础，是一种科学的内部管理制度，它存在于银行业的组织结构和管理框架之中，覆盖着所有业务。建立内控制度要符合国家经济金融方针、政策和法规，坚持自我约束、自我监控和自我防范的原则，规范经营行为，提高经济效益为目的，使其具有运用性和可操作性。
1. 建立银行业务管理制度，加强管理控制。银行业务管理制度是对整个金融业务活动进行管理和制约的规定。业务管理制度是内部控制建设的基础，直接关系到银行业安全性、流动性和盈利性目标的实现。业务管理制度涉及决策管理、贷款管理、会计管理、储蓄管理、资金风险管理、电子科技管理、金融法规等。内控制度的具体形式多种多样，并因银行业机构的业务特点而有所不同，但应体现出一些共同原则，如职责分明原则、相互制衡原则、权责对称原则、层次管理原则。按上述原则对已有的制度进行修改和完善，对所有开发的新业务都要制定内控制度，积极探索构建符合市场规则要求的自我约束机制。如建立以具体风险评估和控制为核心的信贷资金管理制度；建立科学、有效、明确各自职责和权限的决策管理制度；建立相对独立的会计记载和核算制度；建立业务活动的核准、记录、经办相互独立的职责分离制度。通过建立内控制度实现如下目标：银行业业务活动按国家政策谨慎开展，机构内部分工明确， 业务人员有明确的授权范围，会计体系科学健全，财会信息的记录准确及时，能有效地保护资产、控制，从而提高工作效率和质量，保证财产安全和完整。
2. 建立营运约束制度，加强风险控制。营运约束制度是对银行业经营活动本身风险的控制和管理制度。是内控制度体系的核心部分，对于防范和化解风险起着重要作用。主要有资产负债管理、授信授权管理、岗位责任管理等。资产负债管理制度是围绕银行业机构经营目标和方针，即盈利性、安全性和流动性的要求而制定的管理制度。资产负债比例管理应遵循“统一领导、分级、量化监控、综合考核”的原则。操作中要实行双向控制、分清职责，严格执行资本充足率的要求、存贷款余额的比例、流动性资产与流动性负债的比例和对同一借款人贷款比例的规定。以保证资产与负债之间期限和利率的对称实现最佳的效益。内部授信授权制度是一级法人通过贷款发放全过程，对客户及经办人的控制管理。为此要重点抓好上级对下级的贷款数量和对象的控制，业机构对不同层次的信贷业务人员、管理人员发放贷款的权力控制，要将贷款的风险分析和防范贯穿于贷款过程的始终。在执行中要坚持分级次和分段授权，制定审批程序，增强整体控制能力，防止系统失控。岗位责任制度是银行业控制业务风险的基础环节，建立岗位责任制度要求岗位独立、人员分工、职责分明。在实际操作中要严格岗位分工，切实根据业务运作的实际要求，因事设岗，因岗定人；要明确各岗位或员工在业务操作中的责权划分，按各自的工作性质、权限承担相应的工作责任。通过不同岗位、不同人员在业务活动中的相互制约，实现防范风险、提高效率的目的。
3. 建立人事管理制度，加强人员控制。人事管理制度是对银行业从业人员的选择、使用和培养的方法和措施，具体包括人员采用、职工培训、职工考核与轮换等。人事管理制度是内控制度的重要内容，对于加强监控，防范业务操作风险起着重要作用。建立完善配套的优胜劣汰用人制度。认真执行合理有效的用工政策，打破大锅饭和终身制，在职工的聘用、晋升、考核、培训、报酬等方面引进竞争激励机制，把思想品质好、业务技术和工作能力强的人员选拔到要害岗位。建立职工培训制度。通过定期和不定期的分层次培训，开展思想、职业、遵纪守法、清政廉洁、专业知识等方面的教育，提高政治业务素质，增强法治观念和敬业精神。建立职工考核和岗位轮换制度。在全面考核的基础上，对要害岗位人员进行任期和离职，对不称职的干部及时进行撤换，同时要在本部门各岗位之间和部门与部门之间进行定期的干部、员工异地交流、强制休假和岗位轮换，从而增强干部的业务技能，杜绝隐患，防范风险。
（二）建立银行业内控支持体系，防范和化解金融风险
随着以知识经济为特征的“新经济”时代的逐步到来，国内金融体系、规则、制度及运行必将发生本质性的变化，而对不断演进的经济金融形势，我国银行业必须建立一套科学的内控支持体系，以构建一个面向，符合现代银行业发展趋向的内部控制系统，从根本上提高内控能力、发展能力和竞争能力。内控支持体系是指银行业机构在全面实施内控制度体系过程中所采取的措施、手段和方法。具体包涵预警监测系统、信息管理系统、内控评价系统等。内控支持系统并不是表现为独立存在的某项具体管理制度，而是全面实施内控制度的载体，确保银行业各个业务过程和操作环节得到全面控制和相互制约，实现内部控制的有效性。具体表现在以下几点：
1. 建立预警监测系统，提高内部控制的工作质量。此系统是银行业机构在经营管理中全面实施内部控制的一个重要手段，是支持体系的重要组成部分。通过科学的指标、测算判断和现代传导系统，对银行业主体运行质量和安全状态及时发出预警信号，为决策者提供依据。设计科学的风险预警指标。要紧密围绕资金运行过程中偿还和增值特性所涉及的风险因素设置，所选择的指标要坚持以国家有关金融法规为依据，结合本单位的金融风险实际，参照国际惯例的原则，对不同类型的应采用不同的指标体系。如资金流动比率、净拆借资金比率、加权不良贷款率、核心资本充足率、资产收益率、内部控制完善与执行情况以及单个金融机构风险预测、地区性金融风险预测、系统性金融风险预测、道德风险预测等。建立预警处理中心。各银行业机构要建立专职部门，根据风险预警指标内容要求，及时到业务部门收集真实、完整、准确的数据资料和非现场数据，在去伪存真的基础上，采用定量指标分析和定性指标分析相结合的方式，以资产流动性理论和突变理论为基础，对有关资料和数据进行分析汇总，对金融风险程度和暴露等级进行测算和判断，测出整个系统的安全程度，向决策机构综合反映资金营运安全情况，反映影响金融机构经营安全的不利因素，反映金融机构的流动性、安全性、效益性、内部控制和经营管理状况等，为和处置金融风险提供依据，确保银行业安全运行。
2. 建立信息管理系统，提高内部控制的科学性。此系统是指银行业运用技术和现代通讯手段对整体经营决策提供可靠的依据，达到内部控制的高效化和最优化。主要包括网络系统、监测报告系统。信息管理系统能准确、及时、充分地获取和处理经营中的各种信息，是对银行业实施有效控制的一个基本前提，有利于加强对金融风险的实施监控，达到有效管理风险的目的。建立电子网络系统。要建立具有现代科学技术水平的，确保来源真实可靠的行业信息网络，以取代落后的手工操作的内控工具。应用计算机等先进设备，统一开发合作金融操作系统，要对各项业务的计算机系统从项目立项、设计、开发、测试、运行直到维护进行严格管理，确保每一个操作环节都在有控制、有记录、可监督之下。将银行业机构各项决策和业务经营活动，建立在科学的信息管理支持基础上，进行信息收集、信息处理、信息反馈，以便决策部门及时调整业务经营方针和发展策略。建立科学的监测报告系统。要建立银行业机构月度、季度、年度各种反映业务经营情况和风险状况的报表及监测数据，建立银行业综合分析、评价及监管报告。将上述原始信息资料实行计算机联网，运用计算机技术和现代通讯手段进行信息传递，增加信息的透明度和准确性，确保记录和核算的真实合法。从而建成“责权分明、平衡制约、规章健全、运作有序”的银行业信息管理系统，把经营风险降到最低限度。
3. 建立内控评价系统，提高内控机制的工作效率。此系统是指银行业在一定时期内运用各种方法和手段，对内部控制执行情况进行综合分析和评价并作出评审结论。建立这一系统能持续地监测内控运行质量，客观地评价内控在防止舞弊、消除风险和严守经营法规方面的可靠性和有效性。其重点是放在内控制度的研究和评价上，以提高内控机制的工作效率。银行业内控评价的主要内容是：内控制度是否具有全面性；内控制度的核心是否具有审慎性；内控制度执行是否具有有效性，内控机构是否具有权威性和独立性。内容指标必须系统和量化，反映出内部控制的基本情况和本质特征。银行业内控评价方法。主要是借助预警监测系统和信息管理系统的成果，采用反映真实状况的计算机模型和分类比较方法，进行连续、系统、综合地研究和评价，并使评价结论真实、严密。既要对各个银行业内部控制的总体状况作出全面的判断，也要注意发现内部控制环节上存在的问题和漏洞。内控评审后的处理。评价后要有针对性的制定出解决问题的措施和办法，并对严重违反法规的行为提出处理意见，从而实现提高经营质量、经济效益的目标，保证银行业安全稳健运行。
（三）建立银行业内控监督体系，保证金融安全稳健运行
1. 建立内部审计监督机制，强化自我控制职能。内部审计机制是银行业内控监督体系中不可缺少的重要环节，是建立内控监督体系的关键和基础，它在内部控制运行中起着监督保障作用。建立内部审计监督机制具体包括审计、审计方法、审计手段等。建立系统的内部审计管理体制。内部审计应体现的独立性、权威性、严肃性。初步设想是应在银行业体系中设立统一垂直领导的稽核监督部门，向法人负责，建立统一领导的总稽核负责制，业务上实行下查一级，对上级稽核部门负责，同时要真正赋予稽核部门稽核、建议、处理的权力。内审机构主要履行业务风险检查、内控制度检查以及对内部违规违章行为依据法规进行处罚，将内部控制的健全和执行情况作为工作重点。内部机构要配备素质好、能力强、业务精，敢于坚持原则的稽核干部，要明确内部稽核的责任、权力和工作程序，经常抓好政治业务培训。确立科学的稽核方式。要改革传统的稽核方式，实行创新，提高监督效力，在审计监督中实现以下转变：由单一的业务合规性监督向以风险性监督为主转变；由单一的现场检查向以非现场监督为主转变；由传统的手工检查向以检查为主转变；由对金融违法的事后监督向事前防范为主转变。提高和改进稽核手段。着重建立稽核系统信息网络，形成系统资料共用、信息共享的经营数据库，通过实时或批量地处理被稽核对象的有关业务信息，对其进行及时准确的稽核。
2. 建立中央监管机制，履行金融监管职责。它是内控监督体系的重要组成部分，人民银行加强银行业机构内控制度建立和执行情况的监管，是建立和完善内控监督体系的必要保障，有利于促进金融秩序的明显好转，为各提供一个良好的竞争条件。对银行业的内控监管是中央银行主要职责。中央银行在银行业内控监管中主要责任是：切实督促金融机构加强和健全内部控制，全面评价金融机构内部控制的总体有效性，注重对金融机构内部控制执行情况的稽核监督，加强对金融机构内部稽核工作的和监督，做好金融机构内部控制问题的研究和宣传工作，不断提高内控监管水平。建立监管责任制。在对银行业内控制度进行监控、检查监督中要明确每个监管部门、监管岗位、监管人员的监管任务、范围、权限、标准、程序和应承担的责任，对高风险金融机构的内控监管要划片包干，确定专人跟踪监测。在日常监管中，要按照相互协调和平衡制约的原则，实行双人监管，要加大对监管人员的考核力度，考核的内容实行量化，实现对金融监管人员的再监督。
3. 建立同行业自律监督机制，强化自我监管功能。银行业行业协会是我国银行业的自律组织，具有自我管理、自我服务、自我监督功能。是内控监督体系的组成部分，在内控监督体系中发挥着相互监督约束，促进同业交流，规范同业经营行为的作用。为此，在同业自律监督机制中要制定并组织实施行业共同遵守的行为规范及准则，协调各会员单位执行各项内控法规；促进同业自律，规范内部控制行为，促进彼此间的沟通与合作，实现有序竞争；配合银行业系统风险内控处置工作，协调业内会员相互救助。要在内部控制监督中加强联系、相互支持、团结合作，从而维护自身的利益和信誉，创造金融机构稳健运行的良好，防范和化解金融风险。
行社脱钩纠纷案件的讼累
1996年国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》，明确中国农业银行与农村信用社脱离行政隶属关系，并规定“农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系的改革过程中，涉及到人员、财产、资金关系等问题，应在中国人民银行领导下，会同有关部门协调解决”。为落实国务院行社脱钩规定，1998年中国人民银行《关于农村信用合作社清偿对中国农业银行债务有关问题的通知》，通知规定：“鉴于信用社与农业银行相互形成的债权债务成因较为复杂，信用社与农行必须共同对双方存有异议、尚未清偿的债务逐笔进行认定。对行社双方有争议，协商未果的，由人民银行当地支行仲裁。对明显违背政策规定农村信用社难以接受的债务，县市支行解决不了的，报经人民银行省分行进行仲裁”。然而国务院和政府金融主管机构文件并没有起到定纷止争的作用，农业银行与信用社似乎无奈地选择诉讼途径解决行社脱钩纠纷。吉林、黑龙江、湖北等多个省市行社遗留债务纠纷都是试图通过诉讼方式解决，、上诉、申诉、抗诉，一审、二审、再审、提审，申请执行、强制执行、执行回转、再次执行回转，每一种和诉讼程序相关的权利如同行为艺术一样不断出现，行社脱钩纠纷的主体则被讼累折磨的遍体鳞伤。
“本是同根生，相煎何太急”？银行同业间法庭上无数回合的交锋是否应当引发司法界、金融界更多的思考？
运用ADR处理行社脱钩纠纷问题分析
运用ADR解决纠纷，在程序上具有简易性和灵活性，当事人能够避免因诉讼程序的复杂性和高成本等而赢得程序利益。ADR参与主体的多样性，不仅可以防止行社脱钩纠纷被职业法律专家所垄断，而且可以发挥政府行政机构、行业协会协调、管理作用。在ADR中当事人不再因为是原告、被告法律地位而纠结，地位平等性、非对抗性、互利性更有利于纠纷解决合意的形成。运用ADR不仅可以缓解人民法院的司法压力，而且对于特殊类型案件还能够提供符合情理的个别性实质正义。
行社脱钩纠纷重要特点是时间久远、金额巨大、资金往来情形复杂、诉讼久拖不决，之所以如此，影响因素来源于多个方面，既有金融法治不健全因素，也有行社脱钩政策界限不清因素，更有金融机构作为不当的因素，在一定意义上说，诉讼成为解决行社脱钩问题主要方式，不仅激化行社双方矛盾，也严重影响了双方利益，涉及行社脱钩纠纷相关主体，以解决行社脱钩问题为己任，有效运用ADR来处理行社脱钩问题，不失为一条有效的路径。
相关银行。无论是当年国有银行根据中国人民银行有关信用社管理规定代为管理信用社，还是国有银行为了解决某些特定事项申请设立信用社，国有银行与信用社之间手足之情均无法割裂，国有银行领导信用社的客观历史事实不会因为行社脱钩纠纷诉讼而荡然无存。
正视历史是运用ADR前提。相关银行不应该否认历史上客观存在的行政隶属关系。个别银行在类似案件诉讼过程中，否认行社之间历史上存在的隶属关系与法律规范和政策规定不符，做法有失偏颇。当然，若通过金融监管机构或者行业协会运用ADR解决，在业内这种做法或者说法不会有任何市场。
明确是非是运用ADR的基础。相关银行应当尊重历史并依据政策规定承担部分行社之间资金往来损失。相关银行对于指令性贷款即点贷，通过信用社机构发放的一口出贷款、委托贷款，为了转嫁银行自身经营损失进行凭证置换的贷款，以及以贷收息或者将已经损失的贷款通过借新还旧的方式转换成信用社的拆借等，依据中国人民银行的政策规定，应当有相关银行承担。相关银行与信用社之间的正常资金往来，依法应当受到保护。国务院农村金融体制改革部际协调小组1996年8月28日下发《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》中规定：“农村信用社借入中国农业银行的款项（即中国农业银行对信用社的支持款），由农村信用社逐年归还中国农业银行”。
适度授权是运用ADR的条件。解决行社脱钩纠纷应当尊重历史、现实解决的策略，相关银行总行应当按照统一授权、分级管理原则，对涉及行社纠纷的基层行给予一定的权限，不能分级请示且久拖不决，否则不仅影响了行社纠纷解决的效率，也无形中扩大了行社纠纷的损失。尤其是对行社脱钩纠纷涉及债权已经按照实施政策剥离了的，更应该采取灵活措施进行处理，如通过行社双方业务合作增加收入而适当让渡纠纷利益，从而有效运用替代性化解行社脱钩纠纷。
相关信用社。城市信用社多数已经改组为城市商业银行，行社脱钩纠纷已不多见。农信社向农商行改制迈进尚有更长的路要走，妥善处理与曾经的领导行之间的行社脱钩纠纷不仅关乎其生存发展，也关乎到金融合作以及金融生态问题。
运用ADR解决问题，并不意味着信用社不承担责任。在农业银行或者其他银行领导信用社期间，确属点贷、一口出贷款、委托贷款、凭证置换等情形，依据政策规定，信用社不承担清偿资金责任，但是对以平等主体身份进行的资金拆借、借贷应当依据公平原则进行清偿，不能因为曾经在历史上存在隶属关系，就完全否认合法的借贷或者资金拆借。因历史久远，无法确认到底是农行农贷员或者信用信贷员发放的一口出贷款，农信社则不应一概否认其偿还义务，应当本着公平原则与农业银行进行协商，或者根据1996年后行社脱离行政隶属关系时当地人民银行组织的核查情况进行确认，全面否认当年的业务混同情况，不仅与历史事实不符，也有违公平原则，更不利于运用ADR解决问题。
执行程序运用ADR更有利于维护信用社的权益。对于已经经过人民法院裁判，确需信用社依法偿还的行社脱钩遗留资金，信用社应当客观公正的对待已经生效的裁判，一味申诉，不仅会增加费用支出，也会影响正常经营；对于已经进入法院执行程序的案件，信用社确实无力一次性偿还行社脱钩遗留资金的，不应采取对抗或者规避执行消极策略，应当考虑通过执行和解等积极方式进行必要处理。
理顺内部管理关系有利于ADR运用。全国农村信用社经营管理体制仍然具有特殊性，县级联社依法是独立法人，省级联社亦为法人，个别省还存在着市级联社法人或者省社办事处。在行社脱钩纠纷处理过程中，多级法人联社成为有效处理行社脱钩纠纷的障碍。往往是县级联社应诉方案、和解方案等多次急迫请示市、省联社，囿于特殊体制，市、省联社又不能及时对行社脱钩纠纷给予专业指导和审批，导致县级联社无法应对相应的诉讼和执行。个别省级联社不仅不能指导县级联社发生行社脱钩纠纷案件，而且在与相关银行、政府、银监会等机构的沟通上表现不力，严重影响了行社脱钩纠纷的有效解决。或许撤销市级联社且省级农联社由管理向服务转型对处理行社脱钩纠纷具有现实的意义。
金融监管机构。运用ADR处理行社脱钩纠纷是金融机构义不容辞的责任。2003年4月中国银行业监督管理委员会成立，《中国人民银行法》修改，银监会确立了“管风险、管法人、管内控、提高透明度”监管理念，全面实施对银行业机构及其业务活动的监管。
银行业监管机构应当运用ADR解决行社脱钩纠纷，促进金融和谐。银行业监管机构应当依法接受法院依职权调处建议或者受理行社争议双方调处申请，不应以历史文件由中国人民银行及其分支机构仲裁而拒绝法院建议或者行社申请，尤其是经过人民法院审理，确认行社脱钩纠纷属于行政隶属关系存续期间形成的，银行业监管机构应当依据法律规定和政策规定进行调处。2010年，银行业监管机构曾经召集存在资金纠纷的农信社和农行进行过一次座谈，囿于参会当事人较多，诉求已存在重大差异，会议无法解决也不可能一次性解决诸多问题。建立并完善银行业机构之间ADR运行的常态，才是解决相关问题的有效途径。
依法为运用ADR解决行社脱钩纠纷提供支持。依据《中国人民银行法》规定，中国人民银行及其分支机构不再负责金融机构之间金融纠纷的调处，但是作为行社脱钩政策、方案的制定者，对于行社脱钩有关政策说明、专题会议纪要、历史统计资料提供是中国人民银行及其分支机构义不容辞责任，不提供、不查找、不配合司法机关调查的一些做法有失政府机构基本职责，不尊重历史任意为争议双方出具证明类文件更是失职的典型表现。
地方政府金融服务办公室应当为运用ADR解决行社脱钩纠纷创造必要氛围。作为规划地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者，地方政府金融服务办公室更有义务协调好作为地方金融主力军信用社或者城商行与相关银行之间的纠纷。从行社脱钩纠纷的实际情况看，涉及行社脱钩纠纷银行和信用社，一般会将涉案情况向金融服务办进行报告或者请求其进行协调，金融服务办发挥特殊协调作用，无论是国有股份之银行，还是地方金融机构都比较认可，通过金融服务办协调行社纠纷不失为一种稳妥的解决方式。金融服务办应当认真对待相关金融机构的请求，不仅要协调当事人妥善处理脱钩纠纷，还应对当地司法机构进行必要的协调，推动替代性纠纷解决机制建设，发挥金融服务办促进金融生态良性发展的重要作用。
人民法院。法院作为国家的审判机关，其民事受案范围，民事诉讼法有明确的规定。对于行社脱钩遗留资金纠纷是否应当受理，一直是审判实践最有争议性的问题，各地法院裁判不一也成为行社脱钩纠纷案件上诉、申诉的一大特色，如何运用ADR推进和谐司法、加速行社脱钩纠纷的解决值得探讨。
审理行社脱钩纠纷中运用ADR解决问题更为现实。人民法院审理行社脱钩纠纷案件，应当本着尊重历史、依据政策、恪守法律、公正公平的原则进行。国务院有关行社脱离行政隶属关系的文件，明确了行社双方的历史法律地位，没有必要要求当事人就是否存在行政隶属关系进行举证；审理行社脱钩纠纷还应当严格遵循国务院和人民银行制定相关政策，按照政策和人民银行处理意见、核查结论进行必要的事实认定，有利于公平、客观解决双方当事人的争议。若人民银行组织当事人进行核查无法确定的事实，通过人民法院的庭审调查更是无法查明，对于无法查明事实的，采用ADR进行处理更为现实，即历史问题、现实解决，调解为主、调判结合是一项处理行社脱钩纠纷的有效原则。
以调解为主，并不等于人民法院无所作为，尤其是最高人民法院应当充分运用ADR解决比较广泛存在的行社脱钩纠纷。我国历史上的马锡五审判方式着力点就在于调解解决争议，被称之为“东方智慧”，实际上是替代性纠纷解决机制在中国有效实践。
最高人民法院若想尽快出台行社脱钩受理的司法解释，规范行社纠纷案件审理，推动ADR作用在行社脱钩纠纷处理上的深度发挥。一是要尽快出台行社脱钩纠纷司法解释，规范相关审判工作。2011年初，为妥善处理行社脱钩纠纷问题，最高法院、国务院法制办、财政部、央行、审计署、银监会的机构共同研究该类问题的解决方法和措施，起草了《关于受理行社脱钩纠纷案件有关问题的通知》征求意见稿。遗憾的是该通知尽管只解决行社脱钩纠纷案件受理程序，但至今未能出台。二是要规范行社脱钩纠纷的审理，统一司法，尽快通过司法解释或者判例方式解决一些涉及当事人权益的重大疑难问题。三是真正落实已有规定，开展行社脱钩纠纷邀请金融法律专家担当陪审员或者特约担当调解人解决机制，尝试让专业人士借助司法平台协助人民法院解决行社脱钩纠纷。
法院在执行行社脱钩纠纷过程中应当考虑运用ADR解决执行问题。在严格执行法律规定前提下，充分考虑行社双方当事人形成资金往来的特殊性以及实际履行过程中对金融秩序的影响。对于确实无力一次性支付法院裁判债务的行社，充分运用执行和解手段，允许当事人分期偿还债务，确保债务人不发生支付风险。对于弱势一方应当注意法院执行行为可能带来的系统性风险，避免因查封银行运营车辆、冻结营业存款、限制银行业机构法定代表人人身自由而引发挤兑风险，从而影响正常的金融秩序。
银行业协会。作为非营利社会团体的银行业自律组织，银行业协会是以促进会员单位实现共同利益为宗旨，履行自律、维权、协调、服务职能，对维护银行业合法权益，维护银行业市场秩序具有着特殊的作用。在行社脱钩纠纷中充分运用ADR可以发挥更重要的协调作用。
根据《中国银行业协会章程》规定和《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》，中国银行业协会已经设立金融纠纷调解中心，调解中心遵循依法合规、平等自愿、保护诉权、严守秘密的调解原则，可以调解当事人一方或双方属于会员单位纠纷。中心调解协议具有民事合同性质，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。金融调解中心有关规定为运用ADR、妥善解决行社脱钩纠纷，促进金融业和谐发展奠定了基础。
银行业协会运用ADR调处会员之间发生的行社脱钩纠纷不仅有最高院司法精神、会员章程和上述意见作为基本依据，而且具有现实的可操作性。协会工作人员主要来源于各会员单位，从事调解的人员具有熟悉行社纠纷背景、掌握相关政策、精通银行业务和金融法规，在一定意义上说，比法院审判和调解更具有优势，而且通过协会调解不仅有利于会员控制诉讼带来的声誉风险，更有利于降低诉讼成本。通过协会调解，一旦达成协议，会员协议履行并不会成为困难，银行业协会乃至银行业监管机构都可在履行协议方面起到特殊支持作用。
银行业协会不仅要在运用ADR调处行社脱钩纠纷纠纷起到主力军的作用，而且还可以考虑组建由银行内部法律专家组成银行业法律顾问团，为银行业协会协调处理会员纠纷、开展维权起到参谋顾问作用。同时银行业协会还可以考虑与仲裁机构进行深度合作，发挥仲裁机构拥有的金融专业人才优势，及时、高效、公平的行社脱钩纠纷。
运用ADR处理行社脱钩纠纷的建议
“替代性纠纷解决方式”（ADR）包括协商、调解、仲裁等，多元化解决行社脱钩纠纷是减少讼累，降低银行业维权成本的有效途径，从行社脱钩纠纷纠纷现实解决状况分析，有效发挥ADR的应有作用，完善金融法律法规建设、提升ADR的公信力、强化银行业纠纷监管，对推动行社脱钩纠纷解决具有积极意义。
完善金融法规和制度建设。在一定意义上说“替代性纠纷解决方式”并非新生事物，但是，我国现行的金融法律法规中对此并没有明确规定，导致国家金融机关、政府金融服务机构、银行业监管机构、银行业协会运用ADR处理行社脱钩纠纷显得没有法律依据，甚至缺少政策性规定。通过修订《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律，清理金融规章和政策，明确类似纠纷的解决原则，可以有效化解银行业类似纠纷；国家金融管理机关应通过利率政策，明晰与行社脱钩纠纷有关的利率基准和加罚原则；银行业监管机构则应依据法律法规和司法解释，及时制定银行业之间纠纷处理规则，明确相关程序和原则，强化其监督作用，在保护银行业诉讼权利前提下，努力减少银行之间通过诉讼方式解决纠纷的案件数量，降低银行业维权成本。银行业协会则应进一步完善现有银行业纠纷调解机制，充分发挥银行业协会自律、维权、协调、服务功能，促进行社脱钩纠纷的乃至其他会员间争议的解决。
提升ADR的公信力。在一个缺少法律信仰的社会，社会成员往往把法院的裁判作为权威，事实上ADR为改变对“司法普遍不满”提供了更多的寻求公平的路径。无论是协商、调解、仲裁等方式都存在着公信力不足问题，尤其是当事人的协商结果很难固化。对于利益巨大的冲突调解，行业协会的地位与作用也显得无力。一方面我国银行业协会不具有对银行业的监督管理职能，没有建立会员争议解决的回避制度。另一方面银行业协会维权工作机制与ADR运行不适应，银行业协会的调处行社脱钩纠纷的公信力尚不充足。仲裁在我国不仅具有民间性，还具有准司法性等多重属性，仲裁解决行社脱钩纠纷因存在一些问题而影响其公信力。提升行业协会和仲裁机构解决行社脱钩纠纷公信力，积极探索双方采取深度合作不失为一种有效方法。
