时间：2023-08-02 17:16:11
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社区环境治理现状，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
3月2日-3月6日，县住建局采取拍照记录的形式，深入我县新塬、刘寨、草滩、土高新庄、土门等乡镇，对全域无垃圾专项治理情况进行督查，督查中发现镇刘寨中学南侧2000米处、刘寨中学东侧生活垃圾随意倾倒,镇党委、政府对此次曝光高度重视，立即召开党委扩大会议安排部署，完善运行机制，着力强化人居环境整改。
一、工作开展情况
一是强化组织领导，靠实工作责任。各村社区落实全员责任制，层层传导压力，从包村组长到村社干部，实行包片到社、责任到人。各村（社区）在整改的基础上，对本辖区的陈年垃圾进行地毯式排摸，组织各村村民进行限期十天的集中整治，切实把道路沿线地头，上街和下街两个桥底等方面的卫生彻底清理干净。
二是强化宣传引导，完善运行机制。各村进一步健全完善环境卫生整治长效机制，抓好各项制度的落实。确保清洁人员到位、负责人员到位、经费落实到位，注重经常管和管长远，突出环卫保洁人员，在农忙与否一样清扫，安排与否一样保洁，防止工作时断时续做表面文章，强化真抓实干。镇村社三级建立乡村人居环境治理微信群，随时传送环境整治行动图片，加大宣传力度，让村民认识到环境整治的重要性。
三是强化压力传导，加大问责力度。镇上成立以人居环境整治分管领导为组长的督查小组，以不定期督查和定期考核的试行办法进行督查。对于工作落实不力、整改不到位的村，将严肃处理问责。强化真抓实干，不断推动我镇各村环境卫生整治工作向高效化、精细化、长效化发展。
二、存在的问题
（一）群众参与度不高，卫生意识不强。各村虽然在宣传动员上做了大量工作，但乡村人居环境治理创建工作的主力军大多为镇村干部、环卫工，大部分群众对乡村人居环境治理创建工作参与度不够，全民重视，全民动员，全民支持的工作格局还未形成，居民和商户参与的氛围不浓，创建工作一定程度上存在“上边热，下边凉”的现象。群众卫生意识、健康意识、环保意识不强，思想观念和生产生活方式还有待改进，“污水垃圾乱泼乱倒、柴草粪土乱堆乱放”的现象比较突出，垃圾清了又倒、占道经营清了又占、车辆乱停屡禁不止、“牛皮癣”小广告铲了又贴，边治理边破坏的现象比较突出。
（二）环卫配套设施缺乏，工作经费不足。农村环境卫生整治工作量大、面广，用于整治的资金量较大，面对镇村两级经费不足的现状，感到“心有余而力不足”。各村没有配备专门清运生活垃圾车辆，短期内只有村干部家用农运车清理，造成垃圾清运不及时，镇区只有一辆垃圾清运车，街道只配套大垃圾箱，没有配备小垃圾桶，不便于居民的垃圾投放，造成垃圾随地乱扔现象。环卫工人待遇低人员少，直接影响了镇区的环境卫生质量。随着镇的快速发展，镇区规模不断扩大，人口大量增加，生活垃圾也迅速增加，造成镇现有垃圾填埋场承载力不能满足逐年增加的垃圾量。
三、下一步打算
镇党委、政府将进一步加大乡村人居环境治理工作的安排部署，强化对乡村人居环境治理创建工作的组织领导，对乡村人居环境治理创建工作进行再安排再部署，对目标任务再细化再分解，对创建责任再明确再靠实。进一步从细节入手，按照突出“全面”，注重“精细”，务求“实效”的工作思路，克服一切困难，组织动员一切力量，以抓铁有痕、踏石留印的决心和毅力，大力度、全动员、硬措施，全面整改存在的问题，并将此举措严格落实常态化，持之以恒地开展乡村人居环境治理创建工作。
摘要：在城乡一体化进程中，河南省农村地区的环境污染问题日益严峻，点源污染与面源污染同存、隐蔽性和分散性兼备，而行政干预对农村环境治理效用微弱，同时市场机制在农村环境治理中又相对缺位。因此，应根据农民天然“在场”的特点以充分发挥其主体作用，进而为农村环境的长效治理提供源源不断的动力，最终顺利实现“美丽乡村”建设目标。
关键词：农村环境治理；农民主体性；法制建设；组织嵌入
一、农民自觉：唤醒内在的主体意识
环境意识是人们对自身与环境之间关系的态度和认识，农民的环境意识体现了其对环境状况的追求程度。近些年来，河南省粮食产量实现了持续稳定的增长，这其中虽然离不开农业科技的贡献，但各类经营主体特别是分散经营的农户为了提高农业产量，大幅增加化肥、农药和地膜等生产资料的投入量，而对超量使用给农村生态环境带来的破坏漠不关心，导致农村的生态系统形成断层极难修复。以化肥使用为例，河南省的综合利用率仅为33%左右，过量施用造成农田氮素通过径流、淋溶和硝化等方式渗入地表水和地下水当中。另外，河南省农业部门的统计数据显示，一些农村耕地中有机质平均含量不到1%，远远低于1.5%的全国平均水平，造成全省50%的耕地缺钾、22%的耕地磷钾俱缺。因此，广大农民对农村环境治理保持的“肉食者谋之”的消极隔阂态度，导致对发生在自身的环境破坏行为不在意，对周围存在的环境破坏行为不制止。梁漱溟先生认为：“农民自觉，乡村自救，乡村的事情才有办法。所以我们说乡村建设顶要紧的便是农民自觉。”因此，鉴于农民普遍文化水平不高的现状，政府有关部门有必要通过通俗易懂的讲授和清楚明了的案例进行环保宣传，让农民认识到农村环境保护的重要性，鼓励农民按照低碳可循环方式进行生活和生产，并向农民传授环保、绿色、简易的垃圾处理知识，以充分调动农民参与农村环境治理的积极性，扭转长期以来存在的自我主义倾向。众所周知，河南省是名副其实的“天下粮仓”，2017年全省粮食产量为5973万吨，但粮食丰收带来了严峻的秸秆处理问题，因为草谷按照1：1.3的比例进行换算则产生的秸秆约为7765万吨，如果随意焚烧秸秆则不但会破坏土壤微生物结构和土壤表层团粒结构，影响农作物对土壤养分的充分吸收，应促使农民改变过去对秸秆“一烧了之”的不良习惯，积极发展秸秆制作饲料和秸秆栽培食用菌等项目，发挥农民在农村环境治理中的主体作用。
二、法制建设：确立农民的主体地位
长期以来，我国在农村环境治理方面的立法明显滞后，直到2018年8月31日才正式颁布了《中华人民共和国土壤污染防治法》，而在农村清洁生产和农村污水治理等方面的立法至今仍处于空白状态。因此，由于农村环境法律法规建设的薄弱性，阻滞了农村环境治理工作的规范化和制度化，抑制了农民主体性的发挥。河南省是一个水资源十分匮乏的省份，人均水资源占有量为455m3，仅为全国平均水平的18%，水资源量与人口数量和耕地保有量严重不匹配，如豫东、豫北平原地区是全省耕地最集中的区域，耕地面积占全省的52%，人口占全省的54%，但该地区水资源量不足全省的30%，因而河南省的水资源污染状况着实让人担忧，由于缺乏法律制度的约束导致污水排放的长期放任，周口市的沙颖河近年来平均污水排入量为2.24亿m3，占该河流全年总水量的十分之一，这不仅影响到农村生产用水的质量，还直接威胁到城市人口的用水安全。因此，当务之急是健全农村环境保护法律体系，确立农民在农村环境治理中的主体地位，在城镇化发展背景下“资本下乡”导致农村生态环境问题愈发显得严峻，究其原因在于部分资本的真正意图是为了套取国家资金和骗取优惠政策，因而经常以非可持续的资源掠夺模式来经营农业，农村生态环境的保护并没纳入其考虑范围，因而建构长效化、常态化的污染防控机制，以应对农村环境治理中可能出现的各种异化问题至为关键。首先，保障农民的环境权。必须进一步完善基础性立法中保障农民环境权的体系性和框架性规定，以消解当前法律条文内容的零散化和碎片化问题，确保农民的环境知情权、参与权和监督权，在农村环境治理的各个阶段均能有效保障农民的主体地位；其次，健全司法救济制度。“无救济则无权利”，因而应在司法中完善农民环境权的救济途径。农村复杂的环境问题导致各种纠纷不断出现，针对农民在环境诉讼中存在的取证困难、专业知识匮乏以及无力承担诉讼费用等问题，应建立一套农村环境污染受害者法律援助制度，并由政府提供经费逐步建立起专门的、免费的农村法律援助机构，为进行环境诉讼的农民提供咨询、和辩护服务。
三、发展经济：夯实农民参与的基础
落后的农村经济发展现状导致大量村民外流，而青壮年劳动力恰恰是农村环境治理的主体，因而实际上农民已成为农村环境治理的缺场者和失语者，农民的主体性地位无法显现。据河南省政府新闻办公室2018年7月25日的数据显示，2018年上半年河南省新增农村转移劳动力总量为44.92万人，转移就业劳动力总量高达2983.92万人，在乡村地区出现了严重的劳动力“萎缩”问题。同时，据河南省地方经济社会调查队的调查结果显示，这些转移劳动力大多为拥有一定知识和技能的青壮年，而留守在农村的劳动力则年龄明显偏大，且从事第一产业的劳动力中女性人数占到总量的60%以上。因此，农村环境的有效治理首先需要壮大乡村经济，如果城乡之间的经济差距不断拉大，农民连基本的生活都无法保障，则让他们去关心农村环境保护问题不啻于异想天开。首先，完善农业生产基础设施建设。由于河南省旱灾较为频繁，决定了农田水利建设在农业生产中具有特别重要的作用，因而需将农业生产基础设施建设作为基本的公共产品纳入政府预算当中，并确保高于政府财政经常性收入的增长幅度，以切实保障农民从事农业生产的安全性；其次，种植特色经济作物。许昌市鄢陵县成功打造出全国知名的“现代名优花木科技示范园区”，有效解决了当地农村劳动力的就业问题，因而河南省其它地区可以借鉴鄢陵县的成功经验，并结合当地的实际情况调整农业产业结构，种植瓜果蔬菜等经济作物以促进农民增收；最后，发展乡镇企业。长期以来，河南省以发展第一产业为主，在乡镇企业就业的农民其工资性收入占总体收入的比例不高仅为40%左右，因而政府应加大对乡镇企业的扶持力度，鉴于河南省种植业和畜牧业分列农业结构中的第一、二位主体，因而可鼓励乡镇企业大力发展食品加工业。
四、组织嵌入：通过聚合优化治理效果
当前，河南省大多数农村公共服务机构名存实亡，使得很多农村地区出现了组织“真空”，由于资本占据了强势地位，一旦丧失了污染治理的公共精神而过度追求资本的增值，则非组织化的农民个体由于在环境治理过程中处于原子化的分散状态，在面对高度组织化的制污主体时处于事实上的弱势地位，两者之间不可避免地会产生一定程度的冲突，使得本应平等的主体间协作关系演变为以实力来决定结果的丛林竞争关系。同时，少数农民受资本蛊惑或囿于自身利益，可能会从治理的主体沦为附庸的客体，进而导致本应一致的农民群体内部利益关系也发生了异化。如四川青川县天运金属开发有限公司之所以能够先后多次将总量高达460余吨电镀污泥垃圾顺利转运到商丘市睢阳区高辛镇、李口镇、宋集镇境内的五个村庄，一定程度上体现出农民自组织化程度的低下，没有成立强有力的环保组织应对此类问题，导致农民个体在与利益集团的博弈过程中丧失了话语权。因此，农村环境治理能力的提高不是仅通过自上而下的监督和考评即可实现的，而是需要农民的组织化参与予以保障，这种组织嵌入不但强调农民个体的积极参与，同时又对个体的行为进行约束与规范，形成与农村环境治理相一致的生产行为和消费习惯，进而以组织为载体实现农村环境治理的秩序重构。一方面它能够将分散的农民个体聚合起来，通过集体行动获取更多的生态收益；另一方面，作为社区治理架构的有机组成部分，便于与其他治理主体之间进行良性的互动。当前，河南农民合作组织大多是以“产品”或“产业”为纽带建立起来的，这类非社区性的组织无法惠及全体农民，因此需要建立能够真正体现农民“统”之功能的组织载体，如农民环保协会和生态家园协会等，破解农民长期处于“被通知者”地位的窘境。需要注意的是，这些组织的发展需要政府投入资金和设备等予以扶持，以充分发挥农民集体参与的整体优势。
环境保护体制机制改革是全面落实十八届三中全会决定中生态文明建设目标的核心问题，也是决定中各项相关制度制定和落实的保障。特别是在新的环境保护法即将实施之际，通过环境治理模式改革来实现环境保护转型是推进五位一体发展的突破口和重要内容。 环境治理模式改革的突破口
我国环境治理模式可以改善之处很多，新的环境保护法已经对诸多方面进行了改良，但仍然没有跳出环境保护本身这个圈圈，所以无法真正从根本上约束一切不利于环境质量改善的社会经济活动。根据三中全会的整体要求，为实现生态文明建设的目标，环境治理模式在下述三个方面的改革将会产生巨大而且根本性的积极影响。
第一，以GDP为主导的晋升机制和环境管理体制不能确保环保部门管理的能力以及力度。相关的领导干部考核办法没有针对环境保护的具体考核细则，因此难以调整现有官员的激励体制，提高其环境保护的积极性。同时，现行环境保护体制中水平管理和垂直管理模式并存加剧了这一现象。在水平层次上，部门之间由于管辖权限和利益的博弈，造成多头管理、职责不清以及责任回避的现象，特别是在解决流域(如太湖蓝藻治理)和区域环境问题(如京津冀区域大气污染阳寸更加明显。在垂直层次上，环境管理部门并非垂直设置，环境保护部对地方的管辖权相对有限，很多时候是想管管不了。例如目前的区域环境督查中心在设计之初就存在缺陷，权限不足，对地方的监督也难以起到应有的威慑作用。地方环境管理部门作为地方行政管理的组成部门，难以突破体制的掣肘，在出现地方经济发展与环境保护冲突时，往往采取了回避、等让等做法，在经济形势不佳时，环境管理也往往被用来为经济保驾。
第二，现有的财政收支体系约束了地方政府的环境保护行动。现有的分税制给地方政府事权和财权造成了不匹配，进而给地方政府带来了巨大的财政压力，为了完成上级任务提升政绩，也为了增加地方财政资金，改善地区福利，地方政府往往在诸多方面让步于能带来税收的各种投资项目，而当这些项目同时又具有较大环境风险时，政府一贯的亲商表现将环保优先往往化为一句口号。同时，地方环保部门的经费预算受制于地方政府的财政，这一状况也在一定程度上造成了地方环保部门的弱势，影响了环保部门的管理工作。
第三，没有形成责权清晰的多主体参与的环境管理机制。环境保护不单纯是政府的责任，而是整个社会的责任，包括政府、企业、非政府组织和普通公众。我国现阶段各方在环境保护上的责任、权利和义务没有明确的规定，导致了各部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在。
这些问题大多涉及环境治理模式的变革，而且与我们的发展模式的选择以及政治经济体制的改革密切相关。如果不能得到解决，中国环境保护就难以取得预期的成效，生态文明建设的大业就难以实现。
环境保护转型路线图
十将生态文明建设作为五位一体建设宏伟蓝图的重要板块，在宏观上为生态环境建设与改善目标的实现提供了政治上的保证。在具体的操作策略上，需要形成以治理模式改革为核心的环境保护转型路线图，涉及决策群体、方式、实施与改善等多个方面，核心内容包括:政府行为模式的改进、多元化的激励与约束机制、以及化解不同利益群体矛盾的政策手段。
1.基于环境管理目标，规范政府行为模式。首先，政府应根据中国现有的社会经济发展现状以及未来发展趋势，立足于生态文明建设的宏伟目标，确定我国环境管理的动态目标，并以此作为国家以及地方重大决策行为的约束性目标，以确保环境保护的科学依据。其次，充分尊重生态红线以及生态功能区的科学性与规范性，实现环境保护规划与社会经济发展规划、城市总体规划、产业发展/土地利用规划的有机融合，真正在根本上将环境质量作为约束性指标，而不是将环境容量作为可以牺牲的发展要素。最后，应全面改革环境管理体制。包括将现有的区域环境督查中心提升为环境保护部的派出机构并赋予全面的监管权限，将环境管理部门最大限度与地方政府利益分离(如由中央政府直接任命地方环境保护主要官员，他们将直接向上一级政府负责)，环境保护部门的职责转变为监管而不是环境治理，组建流域性环境管理机构等。同时，强化和细化地方政府环境保护工作的考核内容，改善环保为经济让路的情况。
2.构建多元化的激励与约束机制。针对区域发展不平衡带来的发展冲动及负面的环境后果，充分发挥财政手段的激励作用，通过基于市场以及行政等多元化的生态补偿手段，结合生态红线以及生态功能区划，实现区域整体环境质量的最优化，以及社会福利分配的均衡，同时化解由于区域发展不平衡以及跨界污染带来的社会冲突。针对各类主要的污染源，在新环境保护法提供的动力下，形成以排污许可证为核心的环境管理政策体系，克服现有环境监管能力不足的弱点，如改善数据管理统一性、监管手段及可靠性等，并将排污许可证制度的落实作为提升环境保护水平的一个重要机遇。在财政预算中增设并强化环境保护类科目，保证环境保护的投入，提高环保部门的独立性以及财权和事权的对等程度。
3.形成多利益群体合理、理性、科学、全过程的参与机制。目前环境保护中不同利益群体之间的冲突主要是由两类原因造成:信息公开不足和决策程序的不公正及不透明。二者造成诸多环境问题中公众的反应过度以及反应不足。如何构建合理、适度的公众参与模式是当今环境管理面临的重要难题，应采取疏导而非堵塞的手段，不能回避、误导和退让，这样只会让矛盾激化，必须从内外两个方面来形成多利益群体合理、理性、科学、全过程的参与机制，包括:社会信任体系的构建;科学、透明的决策程序及信息公开机制(如企业环境信息公开等);构建社区公众参与新机制(如社区环境圆桌会议);深入研究新媒体的特点与规律，营造理性化的网络公众参与机制。
（一）政府主导的城市环境治理模式
政府主导的环境治理模式重视传统政府的监督和管理职能，各级政府及其职能机构通过制定环境法律法规、环境政策和环境标准，采取一定的行政、经济和工程技术等方式，对城市环境进行综合治理。该模式中政府是城市环境治理的重要行动主体，模式运作的方式是由上至下，具有行政集权和政府主导的特色。政府主导的环境治理模式具有三个特征。第一，政府在城市环境治理过程中发挥着强势影响力，并具有主导地位。与环境治理有关的市场主体的生产运作、农民的生产活动、社会团体和公民个人的相关活动都受到政府的管理和监督，政府具有不可替代的地位和作用。第二，政府不仅是城市环境保护工作的组织者、动员者、促进者，还是城市环境保护工作的协调者、主要监督者和仲裁者。这种具有垄断性和一方独大的角色使得政府在城市环境治理过程中权限很大，很多不该管的事务也一并管理。第三，治理工具上以行政手段为主，以经济手段为辅。行政手段具有权威性、强制性和垂直性，政府制定城市环境治理的法律、法令、条例、决议、命令、规章制度及其他规范性文件，相关部门进行环境的检测、检查和监督工作。
（二）市场主导的城市环境治理模式
市场主导的城市环境治理模式重视发挥经济手段和市场主体的作用，通过市场化机制来筹集城市环境治理所需的资金，引导和激励企业、社会个体参与城市环境治理。一方面，市场可以弥补城市环境治理所需的资金不足问题，有利于城市环境基础设施的建设和加大处理城市环境污染的力度；另一方面，市场机制可以利用其对供求、价格、竞争、风险等要素等信息的快速反应和灵活处理的优势进行城市环境的资本投入、运营和效益管理。城市环境治理的市场化机制的措施包括：收取产品税、资源税、污染税、原料税、排污费、使用费、补偿费等；提供财政补贴、优惠贷款和环境基金，建立环境资源损害赔偿责任；实行押金—退款制度；污染许可证和资源配额的交易等（陈海秋，2010）。
从形式上来分析，市场化治理模式主要表现为建设—运营—移交、政企合资、合同委托、社区自助、TOT等多种形式。这些不同形式中，市场主体都有不同程度的资本融入或管理参与，重在发挥私营部门的优势，减少政府的微观管理，避免政府失灵的出现，同时又可以保证企业的利润，分担风险，减轻政府负担和社会负担，从而互相取长补短，实现多方共赢。以建设—运营—转让的形式为例，政府通过合同授予私营企业一定期限的特许专营权，以私人资本参与城市环境治理的基础设施建设和经营，通过向使用者收取费用或出售产品回收资本投入赚取利润；待特许权期限结束时，城市的基础设施无偿转让给政府，其运作过程包括建设（Build）、经营（Operate）、转让（Transfer）三个环节。
（三）多元主体的城市环境治理模式
相对于政府主导和市场主导的城市环境治理模式，该模式中多元主体共同参与，存在多个机制，致力于建立多主体投入、多形式经营的经营机制和利益分配机制。政府、市场和社会组织在城市环境治理过程中发挥着其他主体不可替代的作用。“各种治理主体依据环境法律法规、环境政策和环境标准，调控城市中人们的生产生活活动，协调城市经济社会发展与环境保护之间的关系，限制人们损害城市环境质量的行为，以维护城市环境、实现城市可持续发展”。
多元主体的城市环境治理模式中，政府充当其“元治理”的角色，制定环境保护的法律、法令、条例、决议、规章制度及其他规范性文件，相关的职能部门承担环境的检测、检查和监督职能，维护良好的政策环境，投资成本较大的与环境治理有关的公共基础设施建设，建立公平、公正、有序竞争的市场环境，保护因经济外部效应产生的环境污染而受害的群体利益，通过各种方式对其进行补偿。企业协会制定环境保护的标准，通过和政府、社会的互动，及时就环境污染问题进行沟通，积极寻求降低和遏制城市环境污染的对策。第三部门由于其成员遍布各个领域，且深入基层，获取信息快捷、全面、真实，发挥着政府和企业不可替代的功能和作用。
二、西方模式对中国城市环境治理的启示
（一）完善法治和政府战略引导
完善法治对于中国城市环境的治理具有重要的意义，其包括形式意义的法治和实质意义的法治两个层面，二者不可或缺。一方面，在城市环境治理上要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，加强法律、规章制度的制定和执行，形成一套完备的系统。环境保护的法律要增加专项法律法规，增强可操作性、事务性、针对性。另一方面，城市环境治理需要培养市民的环境保护的法律意识，外在的环境保护的法律制度要内化为政府官员和市民个体“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值观、行为原则和社会精神意识，树立环境保护人人有责、经济增长不能以环境恶化为代价的理念。
政府战略引导主要体现在城市环境的治理要加强生态效益与经济效益的平衡发展。生态效益与经济效益二者之间相互依赖和相互制约，都是不可或缺的重要组成部分。现代城市市民追求的生活是精神、物质、文化的全方位、有品味的生活，而非仅仅是物质的生活。生态效益是形成经济效益的客观自然条件，经济效益是形成生态效益的物质基础。经济效益是市场机制的目标导向，服从于经济人假设，是经济主体追求个人利益的理性选择，但是也具有负面的经济外部性。各级政府要结合本地实际，制定和实施可持续发展战略，发展低碳经济，节能减排，创造持久的经济效益。
（二）完善城市环境治理综合评价指标体系建设
城市环境治理综合评价指标体系的建设是一个系统工程，指标设置要涵盖多个方面，既要科学，又要合理、可行，既要有质的要求，又要有量化的操作，要兼顾环境质量、污染防治和城市建设三个方面。完善的综合评价指标体系有助于提高政府开展城市环境综合治理的积极性，促进城市环境治理层次的提升。城市环境治理综合评价指标的设计要从以下方面进行：第一，顶层设计和实践的操作性紧密结合。指标体系的顶层设计需要规划城市环境治理的长期战略，促进经济结构调整和发展方式转型。同时，城市环境治理的具体政策设计应以战略目标为指导，具有操作性，保证相关的政策在基层得到顺利执行。
第二，系统性和协作性紧密结合。城市环境治理是一项系统工程，城市环境治理综合评价指标设计要使得各部分的指标相互联系，互相配合，发挥整体。指标设计遵循协作性原则，有利于使城市环境治理综合评价指标体系更加规范，有助于城市环境治理的开展。
第三，国际经验和中国国情紧密结合。英国、美国、德国等发达国家在城市环境治理过程中有成功的经验和沉痛的教训，需要加强国际交流和合作。同时，城市环境治理综合评价指标体系的完善要植根于中国现有经济发展的现状和瓶颈问题所在，针对性地分析问题和解决问题。
第四，正强化和负强化紧密结合。正强化是指对实施经济可持续发展、保护环境、发展低碳经济、减少环境污染的行为实行奖励，激发优化城市环境治理的行为主体的内在积极性，实现城市环境治理的正面效果和良性循环。负强化是指对与城市环境治理目标相违背的短期行为、污染环境和破坏自然生态的实行罚款、停止营业、法律追究等手段。
（三）积极发挥第三部门组织和社会
公众在城市环境治理中的作用第三部门组织在城市环境治理中发挥着政府和市场不可替代的作用。随着改革开放的深入和市场经济体制的建立，中国政府由过去的全能型政府、管制型政府向有限型政府、法治型政府转变，公民社会也在发育过程之中，大量的第三部门组织得以产生和发展，积极关注城市治理生态危机，促进城市可持续发展。
关键词：市政工程；水环境治理；可持续发展
水资源是非常珍贵的自然资源，良好的水生态是现代化城市文明的一种重要体现形式。现阶段，城市建设正在如火如荼地进行，城市规模急剧增大，污水排放量猛增，一些污水没有得到有效的处理，直接排放到了自然中，造成部分城市水环境质量持续下降，对城市的形象造成了严重的打击。在可持续发展理念的影响下，水环境治理工程迫在眉睫，市政部门要真正认识到水环境治理的重要性，推动城市的发展。
1市政工程水环境治理现状
1.1水资源浪费严重
水环境是生态环境中的重要组成部分，水环境的质量与人们的生活和社会的发展都存在一定的联系，如果水体受到污染，人们的健康安全会受到严重的威胁，诱发各种疾病。水资源作为一种非常珍贵的自然资源，我国的淡水资源储量严重不足，由于我国人口基数大，水资源的高效利用是一个非常重要的研究课题。但是在当前的城市中，水资源用量巨大，而且利用率不高，浪费现象严重，这种城市用水情况与可持续发展理念严重不符。有的居民不具备节水意识，在用水方面存在铺张浪费的现象。部分企业在生产的过程中，也不注重节水技术的应用，只关注眼前的利益，发展理念存在严重的滞后性，对于各种节水设备缺乏应有的重视。在个别企业管理者的眼中，引入节水设备没有意义，只会增加企业的运行成本，为了节省设备购置费用，一直采用传统的工艺设备进行生产，不仅造成了严重的水资源浪费，而且污水的排放量也比较大，对城市水生态造成了严重的威胁。
1.2缺乏正确的行业发展理念
在城市水环境的污染问题上，当前部分企业缺乏正确的行业发展理念，只关注自身的经济效益，在错误理念的引导下，城市水环境问题频发，已经成为城市发展的重大阻力。以工程建设领域为例，无论是建筑工程建设还是水利工程建设，部分人员在工程的规划设计环节，经常忽视水环境的污染问题，没有站在生态角度对工程项目进行规划设计。一些房地产开发商为了提升房产销售额，会在水域周边建设大量的建筑工程，这些沿河的建筑工程项目规划严重缺乏合理性，在建筑工程项目建设和运行的过程中，产生的污水会直接排放到周边流域中，造成严重的水体污染。水利工程项目的规划没有考虑水生态，盲目对水体进行阻隔，使得水生态循环系统受到了严重影响，大量的物种因此消亡，水流的自净化能力急剧下降。有害物质的大量累积使得水体不再循环，逐渐成为死水，形成黑臭河道，严重损害城市形象，对人们的生活和城市的发展都会产生非常不利的影响。
1.3工业废水排放量猛增
工业是我国的重要行业，工业领域中包含大量的行业，在大部分城市中，工业经济都是城市的经济支柱，城市对工业企业的发展往往非常重视。在政策环境的带动下，我国的工业领域发展势头良好，在各个城市中，工业企业的数量逐渐增加，而且企业的规模也有扩大的趋势，这种情况导致工业废水排放量猛增，对水环境产生了严重威胁。虽然我国的环境部门针对工业排放提出了严格的规范要求，制定了排放标准，但是由于工业企业遍地开花，工业废水排放监测难度大。同时，废水排放还具有隐蔽性的特点，监管死角仍然存在。在这种情况下，大量工业废水排入城市河流中，导致城市水环境质量直线下降。工业废水中包含的大量有害物质会造成水体生物死亡，使河水发黑、发臭。工业废水是水环境治理的难题，市政部门必须引起高度重视。
2市政工程中水环境治理策略
2.1大力宣传节水思想
在可持续发展理念下，节约用水的思想非常重要，这也是当代公民必备的思想，是提升水资源利用率的重要举措。政府部门要充分发挥自己的职能作用，加强节水宣传，提升公民节水意识，同时，也要积极地引导企业，把企业也带入节水行动中，营造一个全民节水的氛围。政府方面要注重宣传方式的合理性，拓展宣传渠道，以各社区为基本宣传单位，印制宣传册、微信公众号文章，宣传节水思想，通过多途径的宣传，让人们充分认识到我国水资源紧缺的现状，激发人们的节水意识。同时，在节水宣传的过程中，还需要引导人们采用正确的节水做法，改变之前的不良习惯。政府部门可以举办以节水为主题的大型活动，营造一个良好的节水氛围，提升水资源的利用率，同时，缓解我国的用水压力，为可持续发展理念的落实打下一个良好的基础。
2.2城市建设要以水环境保护为基础
从城市建设上看，生活污水不能直接排入水源中，必须经过处理后用于农田灌溉或城市绿化灌溉等。建筑施工过程中产生的废水，必须进行沉淀，沉淀产生的油污、淤泥等需及时清理，然后才能循环使用。在水利工程建设的过程中，要重视工程的规划设计环节，站在生态的角度考虑问题，对水利工程项目进行优化，合理地进行工程选址，在工程建设环节减少水污染，避免出现死水，提升水资源自净化能力，建设生态堤坝，加强水域周边的绿化，提升物种多样性，实现水环境的高效治理，打造一个完善的生态系统。
2.3加强工业废水治理
工业废水是水环境污染的重要成因，工业废水的治理非常必要，这也是工业企业必须完成的任务。工业污水的有效治理，离不开充足的资金，只有在资金的支持下，工业污水治理效果才能得到保证。可持续发展是工业企业唯一的发展方向，企业方面必须认识到这一点，在生产过程中调整发展重心，调整管理理念，严格落实工业污水治理工作，把这项工作作为企业的核心工作。企业要有具体的行动，加大资金投入，利用充足的资金，引入专业的工业污水治理技术和设备，结合当前的实际生产情况，优化工业污水治理体系，采用最先进的治理工艺技术，为高效的工业污水治理打下一个良好的基础。企业要对自身生产特点进行分析，结合生产工艺以及原材料，精准确定污水中有害物质的成分，根据分析结果，选择相应的治理工艺设备，必须保证有效去除工业污水中的有害物质。企业决策者需要具备先进的管理理念，注重节水技术以及污水处理技术的引进，严格限制污水排放，加强自我管理。与此同时，城市环境监督部门也要定期对企业排放情况进行测评，发现不合格的排放问题就要及时处理，消除工业发展对水生态造成的消极影响，实现水环境治理工作的有效落实，打造一个良好的城市生态环境。
2.4加强水环境治理技术创新
水环境的有效治理离不开各种技术。由于城市水域中有害物质的成分比较复杂，因此，在水环境治理方面，需要加强技术的引入，利用各种先进的污水治理技术，实现城市污水的有效处理。现存多种水环境治理技术，包括物理处理技术、化学处理技术以及生物处理技术等。在这些技术中，生物处理技术拥有非常广阔的发展前景，生物处理工艺受到了各方面的广泛关注，发展潜力巨大，而且应用优势明显。生物处理工艺在应用的过程中产生的费用比较低，而且对有害物质的去除效果相对显著。这种处理工艺不涉及化学药品的投入，因此不用担心二次污染问题，在应用的过程中，需要在废水中加入含有微生物的淤泥，微生物在代谢的过程中，会对废水中的有害物质进行分解处理，整个过程非常高效，而且不会产生其他有害物质。
一、环境绩效审计的含义及其产生的客观基础
环境绩效一般是指进行资源开发与利用、环境保护与治理所取得的有形收益与无形收益。关于环境绩效审计的含义目前还没有一个比较统一的看法，张文华和钱凤认为环境绩效审计是指对政府部门的环境治理责任和企业应承担的环境保护、环境治理责任及他们的工作绩效进行的审计[1]；陈正兴认为环境绩效审计是通过检查被审计单位和项目的环境经济活动，依照一定标准，评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的合理性、有效性，并对其效果与效率表示意见的行为[2].
2009年11月世界审计组织环境审计工作小组制定了“有关环境效益审计指南”，环境绩效审计开始走向规范化道路。借鉴各种学者的看法，我们对环境绩效审计做出如下的定义：环境绩效审计是由独立的审计机构或审计人员，对被审计单位或项目的环境治理活动进行综合的、系统的审查、分析，并按照一定的标准评定环境治理活动的现状和潜力，对提高环境治理绩效提出建议，促进其改善环境治理、提高环境治理绩效的一种审计活动。
审计客观基础是审计赖以产生和存续的某种存在于社会经济环境中的需求，尤其是对审计活动所提供信息的需求。审计的客观基础决定着该类审计的目的、职能、主体和客体，不同类别的环境审计，有着不同的客观基础。详细到环境绩效审计而言，其产生的客观基础应是检查环境资源的治理和使用责任。环境资源包括两部分：一是环境的天然存量资源，如物种、生态、大气和水资源等；二是用于治理环境的各种资源，如资金、技术和设备等。所有权属于国家和全民的环境资源通过法律委托授权于一定的政府机关或社会经济组织治理、经营或使用，这些组织就承担起经济、有效地使用和治理环境资源的责任，因而需要通过国家审计来检查其受托治理、使用责任的履行情况。所有权属于投资者个人的环境资源，则需要通过内部审计来检查其是否经济、有效地治理、经营和使用了这些环境资源。这种对环境资源治理、使用的经济性、有效性的评价，属于对环境治理系统各环节的“连续监控”，主要是指环境绩效审计。
二、环境审计、绩效审计与环境绩效审计
（一）环境审计与环境绩效审计
环境绩效审计是环境审计的重要组成部分，具有环境审计的基本特征，与环境财务审计、环境合规性审计共同构成完整的环境审计体系。
环境审计，也称为环境、健康和安全审计，是审计学科在可持续发展目标下开辟的一个审计新领域，是国家环境治理系统（EMS）中的一部分。在我国，环境审计被定义为审计机关、内部审计机构和民间审计组织，依法对政府和企事业单位的环境治理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证，并且揭示环境和资源保护中存在的违法行为，促进各级政府和企事业单位加强环境治理。
环境审计包括环境财务审计、环境合规性审计和环境绩效审计三部分。环境财务审计注重财务报表披露的环境资产和环境负债等信息的公允性；环境合规性审计侧重于检查各种环境法律法规的遵守情况；而环境绩效审计更多的是考察、分析和评价组织所采取的各项环境措施和环境治理活动的绩效状况。在增加环保投入的同时应提高投入的使用效率，增加环境政策的适当性，环境绩效审计正逐步成为各国环境审计的发展重点。
（二）效益审计与环境绩效审计
效益审计起初并没有一个统一的称呼，直到1977年最高审计机关国际组织才在利马会议上将其定义为“绩效审计”（PerformanceAuditing）。最高审计机关国际和亚洲组织将绩效审计定义为：绩效审计是一种对被审计单位履行其职责过程中使用资源的经济、效率和效果方面的审计，也就是通常所说的“三E”审计，近年来，又提出“五E”审计，即在“三E”审计的基础上又加上了公平性（Equity）和环境性（Environment）审计。效益审计的目的是为了对被审计单位或项目的经济活动的有效性进行监督和评价，以考核有关经济责任的履行情况，并促使被审计单位提高效益。效益审计的开展是一个系统工程，从立法、内部制度、审计规范、人才、资源、技术等各方面都要进行建造，要把效益审计作为一项独立的审计类型进行全面实践和探索。
国际上审计已经向绩效审计发展，环境问题也成为绩效审计关注的内容之一。环境绩效审计虽然隶属于环境审计的体系范畴之内，但是又同时兼有绩效审计的特点，对绩效审计的探索有助于完善环境审计的方法，拓宽环境审计的范围，丰富环境审计的内容，突出环境审计的建造性意义。我国的环境审计要跟上国际发展，必须在审计类型上从财务收支审计向绩效审计拓展，从以环境经济活动的合规性、合理性为主要审计对象逐步过渡到绩效审计上。
三、环境绩效审计的特点
（一）审计结果的建造性
环境审计的基本职能是环境监督，但在环境绩效审计中，更应强调其评价职能。通过对被审计单位环境治理的各个方面进行细致深入的考察和分析，找出影响绩效的各种因素，提出切实可行的改进措施，以帮助被审计单位提高环境治理的效益。因此，监督并不是环境绩效审计的根本目的，环境绩效审计是一种以促进为主的建造性审计。
（二）审计标准的不确定性
一方面，环境绩效审计属于环境审计的一个组成部分，国家环保方面的法律、法规以及已经颁布的包括ISO14000环境系列标准在内的各种环境标准，都是环境审计在审计依据方面不同于传统审计的独特之处。另一方面，绩效审计的评价标准存在很大的不确定性，绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准不可能相同，甚至是同一项目，有多种不同的衡量标准，得出的结论会截然不同。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都需要在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。评价标准的不确定性或需要协商确定是环境绩效审计的一大特点。
（三）审计活动的综合性
环境绩效审计是一种以考核被审计单位环境治理活动为对象的综合性审计，被审计单位的环境治理活动都与绩效有关。因此，环境绩效审计的对象和范围应包括被审计单位的全部环境治理活动。不仅包括环境资金流转的治理活动，保证环境资金的使用效率得以提高，而且包括非环境资金的环境治理活动，如环境规划、环境政策的制定执行情况等，影响环境绩效审计的因素多种多样，因而环境绩效审计是一种内容多、范围广、系统性强的综合性审计。
四、环境绩效审计的目标
环境绩效审计的目标包括根本目标、详细目标和分项目标三个层次。其根本目标与环境财务审计、环境合规性审计的根本目标是一致的，即：改善环境治理，实现可持续发展，只不过环境绩效审计是从绩效审计这个角度来实现这一目标的。详细目标可以概括为：对环境治理各步骤的绩效情况进行审计评价，找出影响环境治理绩效的消极因素，提出建造性的审计意见，从而促使环境治理工作的高效进行。根据详细内容的不同，进一步地可以将详细目标分解为四类分项目标：（一）评价环境法规政策的科学性和合理性，帮助法规政策制定部门制订更加科学合理的环境法规与制度；（二）评价环境治理机构的设置和工作效率，揭示其影响工作效率的消极因素，提出改进建议；（三）评价环境规划的科学性和合理性，有助于制订更加科学合理的环境规划；（四）评价环境投资项目的经济性、效率性和效果性，为改善环境投资提出建造性意见。
五、环境绩效审计的层次
环境绩效审计可以分为宏观和微观两个层次。对政府的环境绩效审计属于宏观层次，由国家审计机关来进行，主要对政府制订的环境政策执行效果进行评价，看环境政策是否促进了环境和生态的改善，审查环境项目的实施是否真正有助于防治环境污染，调查环保专项资金的投入使用情况，是否达到了预期的效果和目标；对企业的环境绩效审计属于微观层次，由内部审计或社会审计来承担，重点审查监督企业对环保目标、政策的执行情况，并评价企业的环境内部控制系统以及企业在治理环境时所产生的经济效益和社会效益。
（一）宏观环境绩效审计
1.政府环境政策的绩效审计
该审计主要是对政府制订的环境政策，包括对环境经济政策和行政控制的效果进行评价，评价时只需考虑政策的执行情况及效果，而不对政策本身进行过多地评价。评价时需遵循两条原则：首先，环境政策的实施能否达到预期的目标；其次，在达到目标的前提下，看政策的实施费用能否达到最小。
2.政府环境保护资金的绩效审计
国家拨付给各级政府及部门的环保资金是用于治理环境的主要来源。环保资金在真实性、合规性审计的基础上，还应对资金的拨付、使用是否达到预期的效果进行审计，因为真实合法并不等于使用的合理有效。所以环保资金的绩效审计主要是对其拨付使用情况和使用效果进行监督。详细审查各级财政部门及各级主管部门是否及时将资金拨付给使用单位，有无少拨、不拨，或延迟拨付的现象，拨付给使用单位后，使用单位是否按照规定用途使用资金，最后对资金使用后的环境效益进行评价，分析环保资金的使用效率，看是否发挥了应有的作用。
3.政府环境项目效益审计
政府环境项目效益审计属于绩效审计，进行项目效益审计首先要了解项目本身，假如项目被分解在不同地区、不同阶段实施，还要了解项目分解情况。在了解了项目之后，还应清晰该项目的目标，在审计能力有限的情况下，应以是否实现项目目标为重点。假如不能实现目标，则审查不能实现的原因；假如达到了目标，则审查成本是否超过了预算，以达到使用最少的成本取得最大的项目效益。
（二）微观环境绩效审计
企业的环境绩效审计内容一般包括在环境绩效报告中，它进行环境绩效审计包括以下几个方面：
1.环境政策法规执行的审计
首先要审查政策法规的详细规定。诸如排放标准、排污收费是否合理，可以根据边际分析的原理，当制订的排放标准或排放费只有使得企业治理污染的边际成本等于污染的社会成本时，该排放标准或排放费才是有效的；其次，审查执行政策法规的情况有无偏差，对企业来说，每一项政策都有明确的目标，审计人员应考虑政策规定是否达到目标，总体效果如何，从而可以把发现的问题及时反馈给有关部门，以提高政策法规的实施效果。
2.企业环境治理的内控系统的审计
首先，了解企业现行环境治理的内部控制制度，测试和评价这些内部控制的设计和有效性，是否有利于防备和控制环境污染，改善环境质量；其次，了解企业在内控系统下的环境目标以及一些污染指标的定量数据，如排放到空气中、土壤中的废弃物的数量是否超过了指标的上限；最后审查一些能对环境造成污染的能源消耗是否超过了一定标准等等。
3.企业环境治理效益的审计
对企业而言，环境保护的效益表现为两种形式：社会效益和经济效益，该项审计是指企业进行资源开发与利用、环境保护与治理所取得的有形收益和无形收益。因此，该项目的审计是企业环境治理的综合审计，其指标既有财务的、又有非财务的；既有综合的、又有详细的指标。主要包括：（1）环保投资审计：主要是对企业自己投入环保设施及重要资产上资金的真实性、投资行为的持续性的审查核实，以促使有关单位与部门保证环保资金的落实与到位；（2）环境成本费用审计：审查企业在日常的生产经营活动中投入到环境治理中的成本与费用指标；（3）环境损害费用审计：评价和审查企业由于对环境产生了破坏而受到的惩罚支出，该项目的金额越大，表现为企业环境治理的水平越低；（4）环境治理经济收益审计：评价与审查企业由于产品的绿色化、环保产品、“三废”再生品、资源替代品等带来的经济效益或者企业由于加强了环境保护导致环境损失的减少等内容；（5）环境治理综合效益审计：企业加强环境治理不仅可以带来直接的经济效益，而且可以实现企业所在的社区环境的改善，提高企业的社会形象和美誉度，环境治理综合效益的审计包括对治理污染使空气清新、水质变好、减少环境的再污染程度等非财务指标和软指标的评价，也就是对社会效益和生态效益的评价。
六、环境绩效审计的内容
最高审计机关国际组织《从环境视角进行审计活动的指南》中列示的环境绩效审计内容包括：对政府监督环境法规执行情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境治理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。
（一）对政府监督环境法规执行情况的审计。这是目前世界各国开展政府和公营机构绩效审计最普遍的形式。详细地说，就是检查政府环保部门或其他有关部门使用其法律授权和公共资源，督促社会公众和组织遵守环境法规的效率和效果。
（二）对政府环境项目的效益审计。其主要对象是政府负责的保护或改善环境的项目以及政府签署的国际协议。目前我国的法律规定，已授权审计机关对这些项目的“财政、财务收支的效益性”进行审计。实施该类审计时，审计机关应该注重对环境项目的选择，考虑经营风险、重要性和可审计性等方面问题。
（三）对其他政府项目的环境影响进行审计。审计机关或者内部审计机构可以通过专项资金审计、经济责任审计或项目审计等方面工作的实施，检查或确认政府、组织在缓解、削减环境影响方面的措施是否已经实施，并已经达到目标，有无造成过多成本等。
（四）对环境治理系统的审计。环境审计被看作对一个组织的环境治理系统的连续监控过程，环境审计中对环境治理机构的设置合理性和工作的有效性、环境治理制度（包括国家政策立法）的有效性和执行程度以及环境规划决策的科学性的评价都属于环境绩效审计的范畴。
（五）对计划的环境政策和环境项目进行评估。虽然我国的审计机关并无对政策制定进行审计的权限，但是可以反馈一些与政府规定本身的合理性有关的信息，例如排污费的计费范围和收费标准的合理性等。事实上，经过反馈的审计信息也是国家有关部门制定政策的重要依据。
七、当前我国开展环境绩效审计的障碍与对策
开展环境绩效审计是国际上环境审计的发展趋势，但是我国基本上还处于起步阶段，现阶段在我国开展环境审计存在一些体制上、观念上和理论上的障碍，主要表现在以下几个方面：
（一）对开展环境绩效审计的必要性认识不足。目前对于加强环境治理的重要性人们已经达成了共识，但对于如何加强环境治理以及环境绩效审计在环境治理中的作用等问题认识不够深入，主要着眼点还是仅仅限于环境投入和环境法规政策的执行上，对于环境投入的效果以及投入产出的对比状况却没有更多的考虑，以达到经济效益和环境效益最大。因此开展环境绩效审计首要的是提高对环境绩效审计的重要性和必要性的认识。
（二）环境财务审计和合规性审计发展不充分。环境绩效审计以环境财务审计和环境合规性审计为基础，是一种综合性的审计，在我国环境财务信息不真实和环境治理违规时有发生的情况下，开展环境绩效审计缺乏相应的基础。大力发展环境财务审计和合规性审计，保证环境信息的真实可靠和环境工作的规范性才能为环境绩效工作的展开提供基础。
（三）开展环境绩效审计的理论预备不足。环境绩效审计作为一项实践性的工作，只有具备一定的理论知识的储备，才能为实际问题的解决提供理论预备。我国环境绩效审计的理论研究尚处于萌芽阶段，对于各种基本问题，如环境绩效审计的主体、范围、标准、方法等都没有形成统一的认识，因此加强环境绩效审计的理论研究，对于环境绩效审计的实践开展意义重大。
【关键词】农村；环境污染；生态保护；治理对策
1农村经济发展中面临的污染问题及成因
1.1污染问题
1.1.1水污染
农村的水污染除了有污水处理基础设施落后等客观因素外，还有城市污染转移、乡镇企业粗放发展，农民耕田种地过程中使用化肥和农药、随意处理生活垃圾等人为因素，而这些综合因素导致的农村水污染问题不仅严重威胁着农民的身体健康，也影响了农村经济发展。
1.1.2土壤污染
随着城市化进程加快，工业发展迅速，耕地面积不断减少，为了提高可用耕地单位面积的粮食产量，某些地区的农民长期过量使用化肥以及农药，土壤沙化、重金属污染越来越重，严重造成土壤污染。
1.1.3固体废弃物污染
近年来，在农村工业化速度加快的过程中，固体废弃物的污染形势也日益严峻，包括生活垃圾、工业垃圾、建筑垃圾、畜禽粪便等。因固体废弃物堆存而被占用和毁损的农田有扩大态势，对农村环境造成的破坏亟待解决。据有关统计显示，在浙江省嘉兴市的平湖市，2016年农村垃圾处置量占比达到了市区生活垃圾的2倍多，大量农业垃圾、工业垃圾混入其中，随之而来的是畜禽粪便堆积所带来的污染，也对农村生态环境增加了不小的压力。
1.1.4大气污染
农村仍然普遍存在垃圾焚烧、秸秆焚烧等不良行为，目前节能环保农村拆建工作较为频繁，产生了大量的粉尘。近几年秋冬季节频繁出现的灰霾天气，对农村居民的生产生活和工作都带来很大影响。因此科学治理农村大气环境是保护农民身体健康的重要举措。
1.2污染成因
1.2.1农村环保设施建设不完善
近年来，农村基础建设项目大为改善，但资金存在很大缺口，用在环保方面的资金更加少，就以株洲为例，大多乡镇就是简单建几个垃圾集中点。这些都制约着农村环境治理保护的发展。另外，农村环保监管力度有待加强，大多数街道乡镇缺少环保执法力量，相应环保检测设备比较缺乏，无法发挥出其自身的检测监管作用。以上多种问题的存在，使得农村环境保护工作无法有效开展。
1.2.2城市工业污染的转移重建设，轻管理的现象普遍存在
农村地区的污染往往是综合性的，这些污染当中，工业污染确实是影响最为广泛和深刻的。近年来，城市经济发展转型升级速度加快，一些造纸、化工等能耗大、污染重的企业被逐渐淘汰并逐步迁建至城郊及农村，虽然给农村带来了投资，给农民提供了方便的就业机会，但这些企业的污染问题并未有效解决，加上农村本来的基础设施并不健全，因此城市工业污染的转移加剧了农村生态环境恶化。
1.2.3农村环保意识普遍淡薄
虽然社会舆论、管理层已经将环保问题放到了非常重要的位置，但是作为基层的部分领导及农民大众并未提高认识，其环保意识相对淡薄。究其原因：①部分基层管理者盲目追求经济效益，忽视了生态效益和社会效益；②部分乡镇企业环保意识淡薄，经营模式尚未转型升级，在粗放的管理下时常出现私自排污的现象；③农村环保宣传教育力度不够，群众的环境保护意识相当淡薄，群众对于破坏自身及周边环境的行为缺乏举报意识和渠道。
1.2.4农业生产中的综合污染
由于当前农村农民缺少化肥施肥方面专业的技术指导，往往是按照传统经验进行施肥，所以很容易出现大量使用化肥情况。同时，由于肥料没有被合理使用，氮、钾等化学成分使用比例不正确，会直接造成土壤有机物质含量降低，土壤肥力不足，进而出现板结现象。另外农村畜牧养殖不规范排泄物直排、稻麦秸秆缺乏科学方法有效处理也进一步导致土壤以外的水环境、空气等出现污染。
2农村经济发展中的环境保护对策
2.1健全相关管理制度，统筹生态保护
（1）坚持依法治理环境，全面深化改革。坚决破除农村体制机制的束缚，让农村不为转型发展拖后腿。（2）实施农村生态保护修复工程。建立农村生态保护红线体系，认真落实相关政策和精神，切实加强农村生态修复。（3）统筹城乡生态环境建设。通过加强城乡生态环境建设，推进美丽乡村创建。（4）加强成熟的农业技术在农村的推广。应重点加强农村农民的农业生产教育，同时大力推广和宣传污染处理技术，充分体现出科学技术在农村环境保护中发挥的作用。
2.2强化环境管理，提升环境监督
（1）推进先进治理模式进入农村。目前有部分省市街道的污染源治理设施委托第三方运营管理，不仅明显提高了污染治理效率和专业化水平，而且降低了排污企业的管理和经济成本，值得大力在乡镇企业较多的农村推广。（2）严格执行环境功能区划。政府应继续坚持“农村经济发展和生态环境保护并行”的原则。实施阶梯式的管控措施和负面清单，全面把握城市和农村等环境区划的生态保护力度，严守生态红线。（3）鼓励农村农民参与环境保护。充分发挥农民个人及环保组织以及社区等基层单位的作用。
2.3提高农村环保意识，加大环保宣传力度
要解决农村环保问题，应切实加强农村环保宣传教育，把提升环保意识作为重中之重。只有这样，农村的环境问题才有望得到根本的解决。（1）加强农村环境保护，首先要对农村管理者的考核制度进行改革，将环境保护作为工作考核重要指标，改变以往单纯谋求经济增长而忽视农村环境保护的意识。（2）利用社区公告、活动及新媒体等传播手段普及环境保护知识，通过持续的的宣传教导，让农民建立起科学地、正确的生态保护意识和可持续发展意识，增强他们对环境保护的责任感和使命感，积极、主动地参与到农村环保工作中。只有管理者和农民的环保意识建立起来，才能将环境保护的工作更好的落实到实处。
2.4发展生态农业，控制农业面源污染
农业、农村、农民要全面促进农业转型升级，协调发展农业，提升农业科学可持续发展。（1）加快产业跨界融合发展，提升改造一批农家乐、休闲观光点，大力培育休闲观光、旅游度假、教育培训、农耕体验、乡村民宿等“农业+”新业态。（2）推广应用粮经轮作、种养结合、循环利用模式和清洁生产技术，给农村引进和培育综合利用市场主体。（3）要推行测土配方施肥技术。推广低毒高效农药，扩大农家肥、有机肥施用面积，使区域面源污染得到了有效控制。
3结论
农村曾是迁居城市的一代人美好的回忆，倘若因为农村工业化加速，使得农村自然风景遭到破坏，则得不偿失。加强农村环境治理与保护应作为重中之重，按照十三五规划的方针政策，按照生态文明建设新要求，强势推进城乡一体化治理进程，加强治污减排和生态保护工作，建设并更要保护好美丽新农村。
参考文献
[1]张长娟.加强农村生态环境治理建设美丽乡村.大河报，2015：44~56.
院博士生；
2.杨志云（1983-），男，湖北荆门人，北京科技大学文法学院讲师，博士。
（1中国人民大学，北京100872；2北京科技大学，北京100083）摘要：
山西是中国生态环境破坏的缩影，也是环境治理的典型个案。环境属性、行
动者以及制度与技术提供了理解山西环境治理的逻辑框架。面对地方保护主
义、信息不对称、环境执法权力分散、执法手段单一的传统困境，山西通过
在环境监管领域实施绩效考核与问责、区域（流域）限批以及公民参与监督
，创新监管制度；在环境执法领域推行跨部门联合执法、环境执法赋权以及
末位淘汰等制度设计，创新执法制度，实现环境治理绩效的改进。现行的制
度逻辑在于强制和处罚，具有明显的阶段性特征，未来的治理逻辑有赖于更
多地依靠市场调节和自愿遵从的制度转型，在制度激励和可持续发展方面寻
找更完美的结合点。
关键词：环境治理；环境监管；环境执法；制度创新
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013
）01-0094-06
长期以来，自然环境被当作经济发展的工具，在经济发展和环境保护方面，
存在以牺牲环境为代价换取经济短期增长的观念，导致经济发展与环境容量
之间存在张力。越是资源禀赋高的地区，这种张力往往越突出。
山西因其丰富的自然资源而闻名，尤以煤炭闻名全国，故有“煤乡”之称。
同时，由于历史的原因，山西形成了高能耗、重污染型产业结构，在占全国
1/60的土地上生产了全国1/4的煤、2/5的焦、1/17的火电。大规模的资源开
发利用，在为全国提供能源支持、为全省提供财力支持的同时，也造成了严
重的环境污染和生态破坏[1]，成为“污染之都”。如何破解“资源诅咒”和
“环境污染”的双重困境，真正走出一条资源、环境和经济可持续发展的道
路成为山西经济社会发展面临的最大挑战。
面对环境污染问题带来的内在挑战和外在压力，从2006年开始，山西省各级
环保部门强化环境监管和环境执法，掀起了外界称之为“环保风暴”的系列
创新举措，开启了环境治理的“机会之窗”。山西省遵循环境保护的政治逻
辑、经济逻辑和技术逻辑，进行环境监管和环境执法的制度建设和能力建设
，在短期内取得了卓越的环境治理绩效。
山西的环境治理在短期内能够突破环境管理体制的弊端和障碍，带来环境治
理绩效的改进，离不开治理制度创新。从治理的角度，监管和执法是有效的
环境治理制度和运行机制的核心。那么，山西是如何通过监管和执法治理制
度创新来构建良好的激励结构，实现环境保护和环境质量提升的意图呢？这
一问题包括三个子问题：山西环境治理制度的理论基础是什么？环境监管和
环境执法的传统困境是什么？新的制度安排的内在逻辑是什么？本文尝试运
用制度分析与发展的框架，按照制度-行为逻辑，解释上述问题，并尝试初步
回答新的制度逻辑基础。
二、环境属性、行动者与行为选择：山西环境治理的内在逻辑环境治理制度
的有效性，取决于环境物品的属性，环境领域的行动者之间的关系，以及互
动规则的匹配性。本文借鉴制度分析与发展（Institutional Analysis and
Development，简称IAD）[2]（pp.4590）和社会-生态系统（Social-
Ecological Systems）的框架[3]，构建出环境属性、行动者及其在特定制度
规则中的行为选择逻辑的概念框架（参见图1）。图1环境监管与环境执法的
逻辑框架
（一）环境属性
环境要素包括大气、水、固体废弃物、噪音等多个方面，嵌入区域、流域和
行政区以后，环境问题将凸显出复杂性和多样性的特质。有关环境属性的理
论主要来源于物品理论和外部性理论。根据非排他性和非竞争性的标准，环
境具有公共物品的属性，一个清洁的环境，可以被看作是一种公共物品，而
污染则可以被看作一种“公共破坏”或公害物品[4]（p.39）。随着物品理论
的发展，环境要素存在公共物品程度上的差异，更多的具有俱乐部产品或公
共池塘资源的属性；在范围上具有属地公共物品或流域公共物品的差异。环
境属性的跨界性和本地性，使得环境监管和环境执法的区域性制度和地方性
制度同等重要。根据外部性理论，环境保护具有外部正效应；环境污染具有
外部负效应，成本与收益的不一致是环境污染的诱因。这需要制度和技术来
扭转环境污染的驱动方向，激发环境领域的行动者遵从环境法律制度，实施
环境保护。
（二）环境领域的行动者
环境监管和环境执法涉及众多的利益相关者，这意味着环境治理过程充满博
弈，环境绩效存在不确定性。环境领域的行动者主要包括政府、企业、公民
和社会组织。实际上，环境领域的行动者并非内部同质性的三个组成部分。
地方政府与环境保护部门之间、环保部门与其他环境管理职能部门之间、上
下级环保部门之间、环保部门与社会服务主体之间，其内部的目标取向都并
非完全一致。企业作为环境污染的主要实施者，行为取向也并非完全相同，
从对环境保护的自愿遵从和认同程度的高低看，具有防卫性守法、制度性守
法和忠诚性守法三种行为取向[5]。各种企业因其在地方经济发展和纳税贡献
等方面的地位不同，对环境法制的遵从也存在较大差异。此外，环境问题与
公民个人、环保类社会组织和媒体密切相关。公民是环境污染的受害者，也
是良好环境的受益者。媒体影响社会舆论导向，是开展环境保护宣传和披露
环境污染事故，进行环境监督的重要力量。环保社会组织通过调查、研究、
监督、呼吁等方式推动环境保护，成为环保领域重要的行动者之一。
（三）行动者的选择逻辑
环境要素的多样性、环境问题的复杂性，行动者利益取向的多元性，使得环
境治理行动过程中存在不同的选择逻辑。行动者在特定制度环境下的行为选
择成为环境治理制度创设的理论基础。
在压力型体制下，政治锦标赛是政府绩效和官员晋升的一种重要激励机制[6]
（pp.1521），官员晋升的主要依据是经济发展，特别是GDP增长速度、产
值大小和财政收入高低。为了取得更大的政绩，地方政府往往将重心放在片
面追求经济增长上，特别是通过招商引资，增加税收和财政收入，获得晋升
的绩效空间。在政治激励和财政约束的制度背景下，环境保护在地方政府注
意力分配中并不处于优先位置。一些地方政府甚至会以牺牲环境为代价来换
取经济增长。地方政府的环境监管出现有法不依、执法不严、监管不力的困
境就成为一种常态[7]。
现行的“统一监督管理与分级分部门相结合”的环境管理体制使得环境监管
和执法容易陷入“九龙治水”的困局。各级政府的环保部门是环境保护的主
要责任人。环保部门依靠地方政府提供财政资金和人力资源，却要执行来自
环保部门的政策指导。在这种双权威结构中[8]，环保部门的环境监管和执法
行为需要得到同级地方政府的支持，需要与其他分管部门进行协调，其结果
是环保部门的统一监管和执法责任难以落到实处。
环境污染的外部性导致其成本大多由公众承担，企业天然地具有环境违法的
冲动。在缺乏有效监管的情况下，“环境违法成本低、环境守法成本高”，
追求效用和利润最大化的个人和企业倾向于过度污染而不承担相应后果。对
于纳税大户，地方政府出于经济方面的考虑，往往对其违法行为给予偏袒和
保护，进一步助长了企业的违法行为。
公众能从一个健康舒适的环境中获益，但外部性和集体行动的困境挑战人类
对环境和自然资源进行保护、防治污染和解决环境冲突的能力。减少污染和
保护环境的成本通常由一小部分社会主体承担，而收益（比如清洁的空气）
则由社会成员所共享。在集体行动中，搭便车的行为会阻碍个人或企业采取
积极的措施来改善环境质量。环保社会组织和新闻媒体则通过将环境信息告
知公众，形成环境保护的公众压力。这种外在约束有助于环保部门和地方政
府更好地回应环境保护的诉求。
综合以上分析，在现行制度框架下环境治理面临各种挑战：在环境监管和环
境执法时，由于环境监管权的分散性、地方环保部门的双重领导体制、信息
不对称等问题，他们不仅要同污染者博弈，同时还要努力争取地方政府及其
相关部门对监管和执法行动的支持。此外，对于跨区域或流域性的环境污染
问题，监管者的管辖权与环境问题的范围并不重合，有限的监管能力也限制
了环境法规和政策发挥实效。
二、环境监管的传统困境与山西的制度逻辑环境监管作为一种过程性的政策
工具，直接面临着两个方面的困境，即企业环境违法行为的信息不对称以及
现行体制下地方保护主义导致的监管失效。各级地方环保机关的财政经费和
人员编制两项“硬资源”都依赖于同级地方政府，因此，在某种程度上，环
境治理的“网格结构”和“矩阵结构”导致地方保护主义对环境监管的“侵
蚀”更为突出[9]。不仅如此，政府监管的法规、组织和程序都存在较多问题
，进一步削弱了环境监管能力。
山西环境治理制度创新的一个重要维度就是通过新的制度设计从根本上改变
环境监管的“短板”（参见表1）。环境考核制度、环境考评制度和环境问责
制度实现了环境保护与地方政府发展目标的有效结合；区域（流域）限批制
度打破了行政区与生态区域的分割状态，形成区域（流域）环境保护的共同
体；污染源自动监控利用技术工具改变信息不对称状况，实现环境监管、预
警与控制的一体化；公民参与制度改变了集体的环境无意识状况，激发了环
境社会监管集体行动合力。
地方保护主义源于两个意图，一是地方政府为了实现政绩诉求而忽视环境污
染源，甚至依靠行政权力与环境保护机关和污染企业形成合谋[10]。二是在
与其他地区竞争中采取“零和博弈”策略，转移环境外部效应，导致区域（
流域）环境行动陷入集体困境。前者造成地区内环境污染问题，后者则造成
区域和流域环境污染的恶化。在此背景下，政府和企业这两类关键环境行动
者在动态互动中不仅削弱了本就脆弱的环境监管制度结构，而且将负外部效
应转移的“潜意识”这一传统路径固化。打破“路径依赖”的关键是在现行
体制下通过强力驱动的制度创新实现治理和互动结构的重塑。在压力型体制
下，有效的绩效评估和问责制度将有助于实现内部控制和外部责任的统一
[11]。在山西环境制度创新改革过程中，先后有103名环保不作为的领导干部
受到了处分；退出全国环境空气质量倒数前10位的7个城市获得了200万元的
奖励；对跨界断面水质考核低于考核标准的5个城市，从地方财政中扣缴了
3580万元的巨额罚款①。由此，山西环境治理的危机和强力改革为绩效考核
文本转化成可信承诺提供了契机。
表1地方保护、信息不对称与环境监管的制度选项
传统困境行动者与核心问题制度设计制度规范地方保
护主义地方政府政绩追求与环保对政府的体制依赖环境绩效考核与领导干部
问责制度《山西省环境保护违法违纪行为处分暂行规定》
《山西省领导干部工作实绩考核暂行办法》
《山西省关于市县党政主要领导干部科学考评暂行办法》地方政府竞争与环
境集体行动困境区域（流域）限批制度《关于暂停河津市建设项目环评审批
的通知》
《关于实行地表水跨界断面水质考核生态补偿机制的通知》信息
不对称环保部门监管技术与信息不对称污染源自动监控技术《关于在全省重
点污染企业推广建设污染源自动监控系统实施意见》
《山西省重点工业污染监督条例》公民环境权益与监管社会化环境信息披露
与公民参与制度《山西省环境保护公众参与办法》
区域和流域环境因为“嵌入”多个地方政府，上下游政府之间、相邻辖区政
府之间往往利用邻避政治（Not In My Backyard）将环境污染的成本转移到
相邻地区[12]。为了改变地方政府的行为逻辑，必须把区域环境质量和流域
断面治理纳入制度体系。区域（流域）限批制度就是实践这一逻辑的创设。
“区域限批”是指如果一家企业或一个地区出现严重环保违规的事件，环保
部门有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地
区完成整改。按照区域生态管理方式，加强区域、流域环境监察执法机构之
间的沟通与协调，健全区域、流域环境监察执法协作机制，实现“定期会晤
、联合执法、共同监测、信息共享”，遏制跨界、跨辖区污染事件发生。区
域（流域）限批制度实施以来，山西省已经对孝义、河津等15个县（市）实
施过区域限批，促进了区域环境质量的改善。
在破除地方保护主义难题后，环境治理还面临着信息不对称的制度和技术难
题，这成为监管不力的主要原因。作为监管机构的环保部门，一个主要的活
动是收集信息[13]（pp.4142）。山西省在解决环境监管信息不对称方面，
采用技术和制度两种逻辑。通过组织化路径，增加机构和扩大编制在现行体
制下空间非常有限，技术上的创新成为降低监管成本、提高监管效能的关键
。山西省环保部门深刻理解信息技术对环境保护的支撑力，在全国率先实现
全省119个县（市、区）全部建设大气环境质量自动监测中心站113个、子站
259个，形成省、市、县污染源监管网络体系。实现对666家重点排污企业在
线自动监控，共监控废气排放点912个，废水排放点386个，污染净化设施
1300个②。自动监控技术系统解决了人工监测难以全面准确掌握污染源排污
信息的问题，对随意排污的企业形成威慑，提高企业排污净化设施的运行率
，量化了主要排污企业的污染物排放，推动环境监管手段由粗放型向精细化
迈进。
扩大监管主体的范围和改变监管模式也是弥补信息不对称带来的环境监管真
空和盲点的重要突破口。由于污染会涉及每个人的利益，尤其是受污染源影
响的公众（他们本来就是环境监管的主要参与者），因此，通过集体行动，
公众与媒体、企业、社区等多方主体联系起来，把监管建立在社会自治基础
上，这不仅可以降低政府监管成本、提高监管效率，甚至还能打破政府与企
业之间的潜在的共谋可能性。《山西省环境保护公众参与办法》从制度激励
上明确政府和企业公开环保信息，接受公众环境监督的义务，并对积极举报
污染源的公众给予奖励。此外，充分发挥新闻媒体的监督作用，邀请新闻媒
体批评曝光企业的环境违法现象以及地方保护主义的行为。第三方监管机制
增加了政府不作为的政治成本以及企业的声誉成本[14]，在一定程度上代表
了环境监管的未来方向。
由此可见，通过制度激励和制度细节的设计，环境保护目标责任制、环保“
一票否决”制、环境保护违法处分办法以及区域流域限批制度和公众参与制
度，使环境保护由政治意志转化成科学考评指标、从封闭监管转向有限开放
监管，打破了传统的环境监管的困境。
三、环境执法的现实困境与山西的制度设计环境执法作为一种结果导向的政
策工具，对企业的环境违法行为进行“纠错”和惩罚。传统上，环境执法面
临多个方面的现实困境：执法过程的地方保护主义，执法手段单一，执法权
限缺乏必要惩处工具[15]；环境执法权限配置不合理，过于分散[16]；执法
方式过于依赖行政手段，而环境执法机构又面临能力困境。
山西环境治理制度创新的另外一个维度就是通过环境执法机制设计从根本上
改变“执法疲软”的积弊（参见表2）。多部门联合执法改变了环境执法权过
于分散的弊病，形成了执法的组合力；赋予环保部门查封、关停等执法权力
，形成了执法的威慑力；末位淘汰和市场激励制度实现环境污染产业的整体
性淘汰升级，形成了执法的激励力。
表2赋权、跨部门合作与环境执法的制度选项
传统困境行动者与核心问题制度设计制度规范执法权分散环保、水利、交通
、建设、公安等多个部门执法权配置不合理跨部门联合执法山西省环保厅、
山西省公安厅等14部门联合执法机制环境执法缺乏力度地方政府干预和环保
部门执法手段单一暂停审批、限期关停与没收查封《山西省重点工业污染源
治理办法》等重行政手段、轻经济激励地方政府与行业落后产能的淘汰升级
末位淘汰制度和市场激励分批次公布山西省环境污染末位淘汰企业名单
组织作为权力和职能的载体，其制度创新需要权力和职能的有机整合。山西
环保联合执法制度就立足于塑造新的组织运行机制。一方面，现行的“统一
监管与专业监管”相结合的监管体制，环境执法权力分散在环保、水利、交
通、建设等多个部门，执法协调成本高。另一方面，面对众多分散的企业，
仅仅依靠环境监察执法人力和财力资源，很难取得理想的效果。跨部门合作
，构建政府部门之间以及政府与其他公共部门之间的伙伴关系，成为破解执
法权分散，权力配置不科学的有效选择。山西省环境执法注重发挥各部门的
资源优势，积极探索部门联动执法机制。例如，省环保厅先后与银行、铁路
、电力、国土、煤炭、建设、公安等14个部门建立了20项联合执法制度，形
成了“环保统一战线”，摆脱环境执法组织力量不足的困境和局限，对加强
环境执法，提高环境执法效能起到积极的作用。自2006年以来，部门联动机
制先后对4420家环境违法企业采取停贷、停电、停运措施，停贷金额高达23
亿元①，环境违法企业的生存空间受到最大限度的挤压。
环境执法权力缺乏效力长期遭到诟病，赋予环境执法部门更多的“硬权力”
以提高执法权威获得越来越多的共识。西方国家甚至专门设立“环境警察”
来解决环境执法难问题[17]。要形成环境执法的威慑力，其赋权诉求包括直
接吊销企业执照，关停企业、罚没权等。山西省通过出台限期关停、没收查
封等制度规范，赋予环保部门相应的执法权力，以地方性法规的形式明确环
境执法的权限和力度。2007年9月，山西省人大常委会审议通过地方性法规《
山西省重点工业污染监督条例》，第一次明确授予了环保部门责令拆除、查
封、扣压、没收的权力，规定了环保部门责令停业、关闭、停止建设、停止
试生产、停止生产的权力。
回应传统的重行政手段、轻经济激励的执法结构困境，在执法过程中引入经
济激励机制，实现企业的自愿遵从和经济利益有机关联，有助于从根本上改
变环境执法和守法成本高、违法成本低的格局。山西省积极推动环保产业和
技术的发展，强力实施落后产能淘汰制度，建立企业守法服务和激励机制，
最大限度预防环境违法的发生。从2007年起，山西省对没有完成环境污染末
位淘汰任务的市县，暂停审批所有新增污染物排放总量的建设项目，切实淘
汰落后的产能，优化升级产业结构。2006-2008年山西省通过末位淘汰执法
制度，取缔污染企业10000多家，淘汰落后企业4000多家，牺牲GDP近1000亿
元③。与此同时，2008年9月，山西省环境保护厅和山西省物价局联动，根据
产业政策和电价政策，实行脱硫电价加价政策，对建设脱硫设施并符合脱硫
标准的企业，执行每千瓦时提高1.5分脱硫上网电价；对不建设脱硫设施的企
业，实行惩罚性的环保收费政策；对高污染企业提高用电价格，加大企业运
营成本，从而在逐利性的驱动下，环境保护成为企业的内生动机。
总而言之，赋权、跨部门合作是山西环境执法制度创新的内核。更为重要的
是，通过淘汰落后产能和关键生产要素差别化价格机制，重构了新的环境执
法制度基础，即将环境违法行为还原为一个经济问题。环境违法无非是将生
产经营活动中的外部负效应转移，让社会为其承担经济活动的不经济后果。
在新的执法逻辑下，对企业的环境违法行为，以经济负激励制裁企业的外部
负效应最有效。
四、环境治理、制度激励与可持续发展
山西曾被称为“污染之都”，环境污染问题在这一独特的地理空间给环境治
理带来了巨大的挑战。山西环境治理创新以个案的方式尝试性地回答了：在
一个生态环境严重破坏的地区，如何通过环境监管和环境执法制度创新，来
推动发展模式的升级，实现制度激励与可持续发展的意图。环境治理的制度
逻辑和制度细节包括一个多元的治理结构、一套强力的制度体系、一系列健
全的监管执法方式，而环境监管和环境执法是其制度创新的关键。
山西环境治理制度创新，不仅带来环境治理主观绩效和客观绩效的改进，而
且体现环境保护与经济发展的兼容。环境政治意志力、环境经济激励力和环
境法治强制力、环境民主舆论力，这些制度合力导致山西环境治理绩效明显
改善。不仅如此，始于2006年环境治理创新破解了“资源的诅咒”。山西矿
产资源丰裕，长期以来形成了资源依赖的低端产业结构，导致粗放型的经济
增长而非集约的经济发展。这些制度合力的结果是在政府和环保部门、企业
和社会达成了环境治理和可持续发展的共识，实现环境优化经济增长的结果
。
在强力推动环境监管与环境执法制度创新实践后，山西成为了首个省级“国
家资源型经济转型综合配套改革试验区”，享有资源利用、环境保护与经济
增长的“先行先试”权。这意味着山西的环境治理迎来新的契机，也需要新
的制度逻辑。从现有制度设计的出发点来看，山西环境治理创新的一系列制
度激励措施更多的是基于政治和权力逻辑，即强制性和处罚性的政策工具；
而基于市场和权利逻辑的制度设计，即自愿性和奖励性的政策工具相对较弱
[18]（p.42），而这正是未来制度逻辑的基础。毫无疑问，面对严峻环境污
染的历史和现实，只有依靠环境监管和环境执法的强力才能改变传统的环境
治理“疲软”态势和环境持续恶化的局势。然而，从公共治理的角度看，倚
靠强制和处罚的制度设计具有明显的阶段性特征，新的情境需要环境监管和
执法制度更多地依靠市场和自愿遵从的路径深化制度转型，在制度激励和可
持续发展方面寻找更完美的结合点。
注释：
①参见：《山西环保道路》 http：///news.do？
action=info&id=214652010年5月17日。
②参见：《信息化引领环境管理走向精细化》
http：//.cn/hbj/xiangxi.asp？id={5B9BB03C7716428A
A0D365F510571116}&lanmu=neibuxinwen&topic=%BB%B7%B1%A3%D0%C2%CA%
D3%B5%E3&wlb=n 2010年1月5日。
③参见：《山西环保经验》http：///news.do？
action=info&id=172702009年5月27日。
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Abstract: With the rapid development of urban real estate industry, problems in urban residence environment have raised people's universal concern，and urban residence construction has become a promising trend. The evaluation system can calculate the precise proportional index which affects the urban eco-residence environment quality by applying level analysis.
关键词： 生态社区；绿色人居；成都市
Key words: eco-residenee；green inhabitation；Chengdu
中图分类号：TU-023 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2011）23-0295-02
1绿色人居及生态社区营造理念
1.1 绿色人居及生态社区营造理念随着国内人口的日益增多，资源的日益枯竭，人与自然之间关系的日益紧张，对于生态社区以及绿色人居环境的需求日益迫切。生态社区的规划模式主要体现在以下几方面：①生态社区规划模式。以可持续发展的思想为辅，寻求自然、建筑和人三者之间的和谐统一，即消耗最少的资源和能源，产生最少废弃物的社区。②复合社区规划模式。规划为先进制造、研发和生产服务业的综合基地，与公共服务设施、生态型的居住小区错落分布，包括了工作、居住、娱乐等复合形态。③健康社区的规划模式。强调空间结构与领域空间的结合，注重交往场所的营造，通过交往空间设置和交往活动组织，为居民提供交流、对话、共处的机会和场所，营造亲切和谐的人文氛围。
1.2 绿色人居及生态社区营造考察指标清洁能源指标、宁静洁净指标、绿化美化标准、社区餐饮业管理达标标准、文明施工考核标准。
2我国绿色人居与生态社区的现状及策略
2.1 我国绿色人居与生态社区的迫切需求我国是一个人口众多、生产力水平较低且各地不平衡、耕地资源匮乏的国度。在今后的20-30年内正处于加速“城市化”的阶段，由此预计，21世纪上半叶，我国居民的住房需求将居高不下。在各类消费品中，住宅是其中耐久性最长、耗用资源最多、同生态环境结合最密切的产品。房屋投入使用后，仍需不间断地用水、耗电、供热、制冷、产生垃圾等，使得生态、环保和节能的任务尤显重要。目前，我国生态社区建设主要还处于理论研究阶段，各地区所开展的生态社区建设试点工作或多或少存在一些问题，未来有待进一步完善。
2.2 成都市生态社区规划理念的发展途径
2.2.1 利用新能源可再生能源的开发以及对生物能的利用，能够使能源更多地脱离传统的供应模式。同时将小型热电联产、太阳能、风能装置这些具有分散式特点的能源用于综合供暖、供电，更具能源效率,且无污染性。
2.2.2 采用环保材料为了减少对环境的破坏，在建造材料的取得上秉承“就地取材”的政策，以减少交通运输，并选用环保建筑材料，可利用回收或是再生的建筑材料。
2.2.3 优化社区结构成都市现已建立了住房保障体系，增加廉租住房和经济适用住房供给量。具体到某个社区，应对社区建筑进行有组织的分配，包括社会公共设施，经济适用房和廉租房，商品房和促进社区居民交流沟通的公共场所。
2.2.4 提倡绿色交通可通过大力发展公共交通，逐步实现数字交通，建立健全交通法规，改善交通能耗，以及提倡步行等方法在社区中推行绿色交通，使绿色交通的概念深入人心。
3实践调查及分析
3.1 调查社区概况棠湖・泊林镇位于四川省成都市双流县，依托双流新城前瞻性规划，外得3000亩城市森林公园，内拥30000平米阔景中央公园社区，形成独特的鲜氧生态圈，演绎全新绿色生态人居生活。中非地产论坛全球生态宜居国际示范区评选中，泊林镇获“全球生态宜居国际示范区最佳范例奖”之“全球生态宜居国际社区优秀奖”，代表了中国绿色生态地产的较高标准，因此作为此次实践调研的对象。
3.2 社区营造理念采用组团式布局方式，多种户型结合，意在通过毗邻市级公共绿地及小区内部中央公园的景观手段提高社区生态效益。
3.3 社区环境指标达标测试
3.4 居民对生态社区满意度调查在对系列指标进行考核以后，为了更多更直接地了解社区有关信息，小组成社区居民发放了相应问卷，问卷共计50份，回收率100%。有效率100%。问卷反映的主要问题如图1。
4结语
成都市的生态城市建设在注重发展循环经济、规划先行、城市绿化和环境治理、提倡城市空间节约等方面已经取得了一定的成绩，与国外的差距正在逐渐缩小。成都市的生态城市建设应该在结合城市建设现状的基础上，更多地借鉴国内外的先进经验，建设具有中国特色的生态城市。
参考文献：
[1]邹永华，宋家峰．关于生态建筑的哲学思考．建筑学报，2002，（12）．
【关键词】 政府环境履责审计； 兰州政府环境审计； 环境重置成本法； 大气污染治理
中图分类号：F234.4 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）14-0002-10
一、引言
2015年3月6日，中国环境保护部下发《关于开展政府环境审计试点工作的通知》，首次明确提出政府环境履责审计的概念。3月27日《中国会计报》在《政府环境审计亟需建立标准体系》中，提出我国政府履责审计体系尚在探索之中，呼吁建立其标准体系。
随着中国经济的快速发展，环境问题也日益凸显，我国政府与社会对于环境保护的投入也不断增加。自20世纪80年代起，我国各级政府审计机关开始对环境项目资金进行审计。但到目前为止，我国环境审计理论研究与实务操作尚未形成统一体系，阻碍了政府环境审计的全面实行。因此，建立科学严谨和具有可操作性的审计方法体系并确定政府环境履责审计的作用机制与实施路径具有十分重要的意义。
二、文献综述
目前，我国学者已对政府环境审计问题进行了大量的研究和讨论。本文从政府环境审计作用机制、技术方法与实施路径的视角对相关文献进行了梳理，以期为政府环境履责审计作用机制与实施路径的研究提供思路。
随着政府对环境保护的日益重视，我国学者在21世纪初即开始对环境治理资金审计进行研究。陈希晖（2004）在《论环境绩效审计》一文中阐述了环境绩效审计经济性、效率性和效果性三个方面的作用，并将政府环境绩效审计分为环境政策执行情况审计、环境项目效益审计和环保专项资金利用效益审计三种机制。耿建新（2006）则以城市水循环过程为研究基础，提出水资金政府环境审计的作用机制是以城市水资金循环过程为主线，进行城市用水循环周期审计。王淡浓（2011）从环境审计的战略定位入手，探讨了环境审计在促进转变经济发展方式中的作用机制。向靓（2012）基于WGEA的《从环境视角进行审计活动的指南》，提出环境审计作用机制分为事前预警环保风险、事中监督环保过程、事后评价环保绩效三个方面。唐洋（2013）基于湘江流域重金属污染治理过程，提出在湘江治理过程中，政府环境审计的作用机制包括监督评价机制、调控协调机制以及监测预警机制。
王琳（2012）基于因子分析模型对全国主要城市的地方政府环境绩效进行分析，得出各大城市的因子得分综合表并对其进行阐述。王奇、李明全（2012）运用超效率DEA模型对我国各省份2004年至2009年大气污染治理效率进行了排行。房巧玲（2013）采用最优化方法构建了环保资金绩效审计的基准模型，并使用简化实例对基准模型的具体运用进行了阐述。何勰、张卉（2012）从循环经济视角出发，提出在法律法规实施情况、环境保护资金使用情况、企业环保措施执行情况三方面共同构建可行路径。唐秋凤、谷爱明（2014）将政府环境保护责任归结为在市场经济条件下解决负向外部性的受托经济责任，从政府环境审计的重点与评价指标两方面建立政府环境审计的实施路径。陈希晖（2014）以生态文明建设的本质和要求为出发点，引入风险导向资源环境审计以构建政府资源环境审计实施路径。
从上述内容可以看出，现有研究文献从环境审计的目标、战略定位、国际经验与实际案例等角度阐述了政府环境审计的作用机制。但大部分研究仅从理论上论述政府环境审计的作用机制，未能结合实际环境问题进行探讨，而基于实际案例进行分析的研究则往往只对政府环境审计在该案例中的作用机制进行探讨，未能扩展到政府环境审计在某一类问题中的作用机制，缺乏可操作性。
在政府环境审计技术方法与实施路径方面，我国学者已经从资源配置、可持续发展、循环经济、生态文明建设等视角进行了政府环境审计技术方法与实施路径的探索与构建。但多数是基于现行财务审计理论的结构与方法对政府环境审计实施路径进行构建，未能根据环境问题的特征阐述应用的审计方法是否具有科学性与合理性，并且根据构建的技术方法与实施路径对实际环境案例进行审计的研究也相对较少。
综上所述，本文从政府对兰州市大气污染治理的实际情况出发，探讨政府履责环境审计在大气污染治理中的作用机制和实施路径。
三、政府环境履责审计在大气污染治理中的作用机制
政府环境履责审计的目的是对环保专项资金的使用情况、环境治理项目的实施情况进行监督和评价，降低风险、发现问题并完善环境治理措施与制度。其作用机制有：
（一）风险预警机制
风险预警机制是指审计方能够及时发现大气治理项目中存在的违法违规行为、政策执行和专项资金的使用效益等潜在风险。风险预警的工作主要包括：收集被审计单位环境保护方面的资料，特别应了解被审计方的大气污染物排放种类、其危害性及其处置流程、排放达标情况，了解当地大气污染主要来源与大气污染物构成比重；对被审计方进行风险评估，确定其存在的潜在风险大小与类别，在项目正式建设之前对项目的合规性与审批过程进行监督管理，对项目的环境保护效果进行评估。
风险预警机制的实施需要审计人员熟悉会计、审计相关准则，熟悉《大气污染防治法》与地方性大气污染治理条例，并能够结合大气污染治理的相关特点发现潜在风险。为保证审计效果，审计机关应该建立科学的人才培训和引进制度，提高审计人员会计、统计、审计、法律、环境科学方面的综合业务能力，并在审计组中引入第三方专家智库，提出会计审计与环保技术标准相结合的环境会计方法技术。
（二）过程监控机制
过程监控机制是指审计方在大气污染的治理过程中对治理实施情况、治理资金使用情况进行监督控制，以降低大气污染治理过程中的风险。过程监控主要包括：审查目前的治理行为是否符合大气污染防治法以及地方污染防治规划；审查大气污染治理计划的执行情况是否达到预定的治理进度；审查专项治理资金的使用情况是否符合前期预算。在此基础上对前期的预定治理目标与资金预算进行调整或者对当前治理方法、力度、投资等进行调整。
在过程监控中，需要有不同级别的审计人员对不同的范围进行监控，这样才能保证所进行的治理项目有适当的监督。过程监控模式可以采用兰州市推行的城市网格化管理的管理监控模式，建立市、区、街道、社区、楼院分级负责的扁平化网格审计监控体系，对大气污染治理的过程进行全面的监督控制。
（三）安全抵御机制
安全抵御机制是指审计人员基于治理过程中发现的问题，对问题发生的原因进行分析并提出针对该问题的建议，完善大气污染治理的机制与措施。安全抵御主要包括：提出审计建议和出具审计报告，即根据环境治理目标与治理资金预算，对被审计方环境治理的绩效情况、治理资金使用状况等发表审计报告，并提出切实可行的审计意见；对审计建议的实现进行验证，以确保审计意见的合理科学，在对审计意见的合理性与可行性作出论证之后，需要实现审计意见。
采用合适的审计技术方法，针对审计结果中对于大气污染治理成果的评价，结合确实的数据与法律的证据，提出相应的审计意见。只有采用合乎会计、审计理论且能够结合环境治理实际的审计方法，才能提出切实可行的审计建议，才能及时改进大气污染治理机制，进而对该类问题再度发生进行安全抵御。因此，在审计过程中采用科学合理的治理成本计量方法与具有普适性的环境绩效评价指标具有十分重要的作用。
四、环境重置成本法在政府履责审计实施路径中的应用
在目前有关政府环境审计方法的研究中，多数研究采用现有财务审计方法或经济学模型，未能根据环境问题的特征采用科学合理的审计方法，故缺乏科学性与可操作性。在政府环境履责审计的过程中，环境治理对环境价值的影响是评价环境治理绩效的关键，而环境绩效审计方法是否合理的标准即是否能可靠计量环境治理对环境价值的影响，从而判断对环境治理绩效的评价是否公允。
（一）环境重置成本法的概念与应用思路
周一虹2011年提出环境重置成本法的概念与定义，并阐述了采用环境重置成本法对环境价值进行计量的思路。
环境重置成本法是指当环境遭到破坏后，通过计算恢复环境到原状所要支付的费用，即恢复原生态环境状态与生态系统服务功能所要发生的成本，借以估算环境变化所影响的经济价值或者治理环境问题需要付出的成本。其中，环境重置成本是指在现行市场公允价值条件下，重新构建该环境资产或重新达到该环境资产生态服务功能所要花费的所有货币价值总额。该方法的创新思路是把重置成本法在资产评估和环境治理评价的应用中进行了同构，将生态环境视为一种资产，当人类的社会生产、经营等活动对生态环境造成破坏时，该环境资产的价值就会被降低和破坏，这部分被破坏的价值，则可以通过重新构建的一项环境资产进行重置。
由于现行经济环境下对环境资产并无购置、销售、现金流入流出等相关交易事项，所以采用历史成本、现值、可变现净值与公允价值对其进行计量是没有依据且不合理的。而采用环境重置成本法作为环境治理成本计量方法的依据在于：当成本计量范围内的生态环境遇到破坏后，环境价值降低，那么治理所要发生的费用不能低于将生态环境恢复到原生态系统服务功能的成本。即采用的环境重置成本法对环境治理成本的计量结果是对被破坏的环境价值进行恢复所支付的必需成本费用，是最低的投入成本。因此采用环境重置成本法对环境治理成本进行计量具有科学性和可操作性。
政府环境履责审计实施路径中应用环境重置成本法的思路是：采用环境重置成本法对环境治理总成本与环境治理目标指标进行计量，取得环境重置成本与重置目标，并以当前发生的实际治理成本与当前治理行为达到的环境状况与重置成本进行比较评价。环境重置成本或价值为正值说明目前采用的环境治理措施有效，治理行为对环境的影响是积极的，能够引起环境资产价值的上升。在达到同一治理目标的情况下，若重置成本大于或等于实际治理成本，则说明治理行为卓有成效；反之则说明治理行为有效但是效用不佳，需要进一步加大治理投入。而当计量的重置价值为负值时，则说明目前治理行为并未达到预想效果，环境污染情况继续恶化，环境的变化是消极的并引起环境资产价值的下降。
（二）环境重置成本法三层成本计量模式
1.三层成本计量模式的基本思路
环境重置成本法将重置成本法原理应用于对生态环境治理成本的计量与评估，其理论依据是基于生态系统服务功能的价值进行评估计量。在使用环境重置成本法对环境治理成本进行计量时，由于对环境资产本身进行重置有一定的困难，所以通常是对原生态系统功能服务进行重置。重置环境资产的目标是重置其生态系统服务功能，即恢复其原本的生态系统服务功能则视同为对该环境资产进行了重置。
由于环境污染的治理与防护是一个持续性动态过程，在这一过程中发生的不同类型的费用与不同内容的成本需要按照环境治理过程的特点进行归集、计算并汇总，这可以使环境成本计量的过程更加科学、客观与完整。根据环境重置成本法的思想与方法，本文将由政府主导的对于成本计量范围内的大气污染治理与维护的成本、费用与投入分成三个层次，采用环境重置成本法对三个层次的成本分别进行计量并最后汇总。
2.三层成本计量模式的计算方法
（1）第一层环境重置成本为生态环境恢复层成本，该层次基于重污染天气的恢复，即在重污染天气发生时对污染物治理所花费的成本。目前我国地方政府制定的重污染天气应急预案的主要成本支出是应急预案中的降尘喷洒设备投入费用与对道路的全面清洗耗费水费用。具体计算公式为：
P1=C设备+N重×W重×C0
其中，P1为生态环境恢复层成本，C设备为设备的投入费用，N重为重污染天数，W重为道路清洗用水量，C0为单位水价格。
（2）第二层环境重置成本为生态环境维护层成本，该层次主要从对大气环境的长期维护过程考虑，基于大气污染源解析将治理成本内容分为机动车污染存量维持成本、城市燃煤消耗量减少成本、道路沙土降尘成本、工业企业废气排放控制成本、生态增容减污工程成本与环境监管能力提升工程成本六个部分。其中，机动车污染存量维持成本主要考虑对老旧机动车的淘汰补助；城市燃煤消耗量减少成本主要考虑燃煤锅炉的改造与报废处理成本、环保型煤炭补贴成本；道路沙土降尘成本主要为日常道路扬尘清洗成本；工业企业废气排放控制成本主要包括对重点企业项目改造费用；生态增容减污工程成本主要包括山林建造与湿地防护成本；环境监管能力提升工程成本包括污染源企业在线监控平台升级成本与空气检测子站的建设成本。具体计算公式为：
P2=P机+P煤+P企+P沙+P生+P监
其中，P2为生态环境维护层成本，P机为机动车污染存量维持成本，P煤为城市燃煤消耗量减少成本，P企为工业企业废气排放控制成本，P沙为道路沙土降尘成本，P生为生态增容减污工程成本，P监为环境监管能力提升工程成本。
P机=N机×AC机
其中，P机为机动车污染存量维持成本，N机为老旧机动车淘汰数量，AC机为淘汰车的平均单位补助。
P煤=P改清+P煤补
其中，P煤为城市燃煤消耗量减少成本，P改清为燃煤锅炉改造补助成本，P煤补为环保型煤炭补贴成本。
P改清=N改清×C改清+C拆
其中，P改清为燃煤锅炉改造补助成本，N改清为燃煤锅炉改造蒸吨数，C改清为单位改造蒸吨数补贴，C拆为报废锅炉拆除处理成本。
P煤补=N户×ACC×GCS0×A
其中，P煤补为环保型煤炭补贴成本，N户为煤炭消费户数，ACC为平均每户每年燃煤消耗数量，GCS0为家庭燃煤补贴，A为总年数。
P企为工业企业废气排放控制成本，由于分别计量最后汇总难度较大，所以本文采用政府工作报告中的工业企业废气治理的投入资金作为工业企业废气排放控制成本。
P沙=W日×T×C0
其中，P沙为道路沙土降尘成本，W日为道路清洗日用水量，T为道路清洗日数，C0为单位水价格。
P生=N绿×AC绿
其中，P生为生态增容减污工程成本，N绿为绿化林建设面积，AC绿为平均每亩绿化林建设投资费用。
P监=P升+P空
其中，P监为环境监管能力提升工程成本，P升为在线监控平台升级成本，P空为空气检测子站建设成本。
P升为在线监控平台升级成本，由于是网络技术与科技监测手段的研发升级，所以本文采用政府工作报告中升级在线监控平台的投入资金作为成本。
P空=N空×AC空
其中，P空为空气检测子站建设成本，N空为空气检测子站建设数量，AC空为平均空气检测子站成本。
（3）第三层环境重置成本为生态保护战略层成本，该层次主要基于为保证必要的大气环境质量而放弃的经济发展权部分进行考虑，即如果不考虑补偿范围内的大气生态环境治理与维护而充分使用所有大气环境容量发展经济的情况下所能产生的额外效益，该机会成本应当纳入环境重置成本之中。
为了保证大气环境质量，就大气环境进行治理对经济发展产生的影响包括工业制造、能源消费、农业畜牧、餐饮服务等诸多行业，范围涵盖第一、二、三产业，所以本文采用宏观经济指标国民生产总值（GDP）进行模型构建。为了简化计算，本文认为GDP的产生主要是由水环境容量与大气环境容量两方面贡献的。具体计算公式为：
P3=■GDPA×MAEC×UAECA
其中，P3为生态保护战略层成本，GDPA为范围内地区A年的国内生产总值，MAEC为大气环境容量治理费用比例，UAECA为A年的大气环境容量使用比例。
MAEC=P2÷（P水+P2）×100%
其中，MAEC为大气环境容量治理费用比例，P2为大气环境维护层成本，P水为与P2相对应年度的水环境维护层成本。
UAECA=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%
其中，UAECA为A年的大气环境容量浓度使用比例，Wi为i物质大气环境容量极限浓度，Q排i为i物质该年大气污染物实际年均浓度，PHi%为i物质的大气污染构成比例，i物质包括可吸入颗粒物（PM10或PM2.5）、二氧化硫（SO2）与氮氧化物（NOX）三类。
（4）以上三层模式计量结果总和为范围内确定的大气环境治理成本总额，即：P=P1+P2+P3
其中，P为大气环境治理总成本即大气环境重置成本，P1为生态环境恢复层成本，P2为生态环境维护层成本，P3为生态保护战略层成本。
五、兰州市大气污染治理的环境重置成本
（一）兰州市大气环境概况
兰州市地处我国西北部，位于蒙古高原、青藏高原和黄土高原的交汇处，地理特征呈现“两山夹一河”，即市区为河谷盆地，南北两山对峙，相对高差为660米，自东向西延伸约35公里，明显的盆地地形造成污染物不易向外流动。兰州市区气流闭塞，年风静率达到60%以上，冬季静风率达80%以上，城区上空逆温层常年存在，不利于大气污染物的扩散、消散。兰州市区常年干旱少雨，年均降雨量不足300毫米，但蒸发量却达到1 800～2 200毫米，森林覆盖率仅为12.21%，分别低于全国和全省平均水平8.15%和1.2%，沙尘暴和浮尘天气容易波及与形成。兰州市大气污染属于煤烟、汽车尾气和自然扬尘混合型污染，其中以煤烟型污染为主。根据兰州市环境保护局与国家环科院联合的《兰州大气污染成因及防治对策研究》公布的数据，兰州市大气污染的来源与所占比重如图1所示。
（二）兰州市2013年至2015年大气环境治理重置成本
1.生态环境恢复层成本
兰州市目前对于重污染天气的治理主要依据《甘肃省重污染天气应急预案》与《兰州市沙尘天气防尘治污工作应急预案》两项应急预案规定。依据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》的规划，兰州市2013年至2015年预计发生的沙尘及重污染天气情况如表1。
由表1可以得出，兰州市2013年至2015年间发生沙尘及重污染天气数总计82天。根据兰州市城市管理综合行政执法局公布的数据，目前兰州市在沙尘及重污染天气发生时，主城区平均每日额外出动载重量10吨级的洒水车与喷雾车50辆，每辆车往返作业7次，即平均每日额外出动洒水车与喷雾车350辆次。根据兰州市水务局与兰州市威立雅（集团）水务有限公司的用水价格，兰州市环卫工作用水价格在2.5元每吨。根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》，兰州市财政支出3 100万元用于道路清洗车辆的设备购置。由此计算生态环境恢复层成本为：
P1=C设备+N重×W重×C0=3 100+82×350×10×2.5
÷10 000=3 171.75（万元）
2.生态环境维护层成本
该层次主要从对大气环境的长期维护过程考虑，基于大气污染源解析将治理成本内容分为六个部分。
（1）机动车污染存量维持成本
根据《甘肃省淘汰尾气排放不达标黄标车和老旧报废机动车工作实施办法》，兰州市计划在2015年底完成淘汰2005年底前登记注册营运的“黄标车”，即达不到国Ⅰ排放标准的汽油车和达不到国Ⅲ排放标准的柴油车。到2015年底，淘汰“黄标车”24 730辆，淘汰老旧汽车45 200辆，共计69 930辆。根据《兰州市机动车污染防治暂行办法》中对“黄标车”与老旧机动车的淘汰政府补偿标准，对每辆淘汰车平均补偿7 000元。由此计算机动车污染存量维持成本为：
P机=N机×AC机=69 930×0.7=48 951（万元）
（2）城市燃煤消耗量减少成本
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》，兰州市规划对城区现存的475台2吨以上燃煤锅炉全部实施治理改造，共计3 852蒸吨，对锅炉单位给予20万元每蒸吨的财政补贴，并规划投入8.3亿元进行废弃锅炉处置。根据兰州市工信委的《兰州市远郊煤炭管控区居民使用优质煤补贴办法》，兰州市在2013至2015年间均对远郊控煤区内居民采购优质煤（灰分小于18%、硫分小于0.8%的优质煤炭）进行政府补贴，远郊纳入煤炭管控区的户数如表2。
由表2可以得出，远郊煤炭管控区内总人口户数为23 571户。根据《兰州市远郊煤炭管控区居民使用优质煤补贴办法》规定，平均每户按照1.5吨优质煤每年的标准进行补贴。由此计算城市燃煤消耗量减少成本为：
P改清=N改清×C改清+C拆=3 852×20+83 000
=160 040（万元）
P煤补=N户×ACC×GCS0×A=23 571×1.5×600÷
10 000×3=6 364.17（万元）
P煤=P改清+P煤补=160 040+6 364.17
=166 404.17（万元）
（3）道路沙土降尘成本
根据《兰州市扬尘污染防治管理办法》，兰州市目前实行主干道路洒水每日3次、清洗每日至少1次，次干道路洒水每日2次、清洗每两日至少1次的道路清洁降尘措施。兰州市区平均每日出动洒水车100辆，日耗水量10 000吨。根据兰州市水务局与兰州市威立雅（集团）水务有限公司的供水价格，环卫工作用水价格在2.5元每吨。由此计算道路沙土降尘成本为：
P沙=W日×T×C0=3×365×10 000×2.5÷10 000
=2 737.5（万元）
（4）工业企业废气排放控制成本
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》与《兰州市“十二五”环境保护规划》的规划，兰州市政府预算安排投资12.6亿元，完成53项重点污染企业除尘、脱硫、脱硝设施升级改造和挥发性有机物治理及管控项目。由此计算工业企业废气排放控制成本为：
P企=12.6亿元=126 000万元
（5）生态增容减污工程成本
根据《兰州市大气污染综合治理整体战攻坚战的实施意见》与《兰州市大气污染综合治理林业生态增容减污实施方案》，兰州市政府决定2012年5月至2014年底实施林业生态增容减污工程。共计完成营造林面积41.18万亩，其中2012年10.66万亩，2013年19.66万亩，2014年10.86万亩，平均每亩造林成本0.6万元。由此计算2013至2015年间生态增容减污工程成本为：
P生= N绿× AC绿= （19.66 + 10.86）×10 000×0.6
=183 120（万元）
（6）环境监管能力提升工程成本
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》，兰州市2013至2015年间投资5 550万元，对全市重点大气污染源企业的在线监控平台进行改造提升。规划新建9个空气监测子站，全面准确监测和预测空气质量，实时环境空气质量信息，平均每个空气监测子站投资300万元。由此计算环境监管能力提升工程成本为：
P监=P升+P空=P升+N空×AC空
=5 550+300×9=8 250（万元）
综上可得，生态环境维护层成本为：
P2 = P机+P煤+P企+P沙+P生+P监= 48 951 +
166 404.17 + 2 737.5 + 126 000 + 183 120 + 8 250
=535 462.67（万元）
3.生态保护战略层成本
根据兰州市统计局的《2013年兰州市国民经济和社会发展情况及2014年展望》、《2014年兰州市国民经济和社会发展情况及2015年展望》与《2014年兰州市政府工作报告》，兰州市2013年、2014年创造GDP明细与2015年GDP规划明细如表3所示。
根据2011年7月兰州市政府的《兰州市“十二五”规划》第四部分“十二五”期间主要环境保护任务，“十二五”期间，兰州市政府规划投入48.0462亿元在35项水污染防治重点项目进行水环境污染治理与维护，其中2013年至2015年期间发生成本36.03465亿元。由此计算大气环境容量治理费用比例为：
MAEC = P2÷（ P水+ P2）×100% = 535 462.67 ÷
（535 462.67+360 346.5）=59.77%
从2013年度起兰州市环境保护局实行《环境空气质量标准GB3095-2012》与《环境空气质量标准GB3095-1996（2000年修正）》两套标准同时计量分析的措施。由于兰州市自然条件属于温带半干旱区，污染天气受沙尘影响较大，兰州市发生的污染天气主要以“灰霾”天气为主，在该类天气的污染源中，可吸入颗粒物通常直径较大，因此以PM10为主要计量指标。另《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》与《兰州市“十二五”规划》分别于2012年与2011年编制，当时兰州市环境标准尚采用《环境空气质量标准GB3095-1996（2000年修正）》。综上所述，本文采用《环境空气质量标准GB3095-1996（2000年修正）》中的环境标准数据进行生态保护战略层成本的分析计量。
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》的大气质量改善目标，2015年的规划是二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入颗粒物（PM10）年均浓度在2012年基础上分别下降15%、10%和27%。另根据兰州市环境保护局的《2012年甘肃省环境状况公报》、《2014年甘肃省环境状况公报》以及《甘肃省环境质量概要（2014年）》计算得出2013年至2015年三项主要污染物年均浓度如表4。
根据甘肃省环境保护厅近几年的数据，兰州市2013年之后的SO2、NO2浓度水平属于国家二级质量，PM10浓度属于国家三级空气质量，根据《环境空气质量标准GB3095-1996（2000年修正）》的浓度限值规定：二级空气质量下，SO2年均限值浓度为0.06毫克/立方米，NO2年均限值浓度为0.08毫克/立方米；三级空气质量下，PM10年均限值浓度为0.15毫克/立方米。
根据兰州市环境保护局的《兰州大气污染成因及防治对策研究》，兰州市可吸入颗粒物、二氧化硫、氮氧化物三项空气污染物负荷与具体污染来源负荷如表5。
由此计算大气环境容量浓度使用比例为：
UAEC2013 =■（Wi-Q排i）÷ Q排i PHi% = （0.06-
0.033）÷0.033×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.144）÷0.144×51%=51.29%
UAEC2014=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-
0.029）÷0.029×29.6%+（0.08-0.048）÷0.048×19.4%+（0.15-0.125）÷0.125×51%=54.77%
UAEC2015=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-
0.035）÷0.035×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.099）÷0.099×51%=72.36%
由此计算生态保护战略层成本为：
P3=■GDPA×MAEC×UAECA=1 776.28×59.77%×51.29%+1 913.5×59.77%×54.77%+2 077.82×59.77%×72.36%=2 069.59（亿元）
4.兰州市2013年至2015年大气环境治理成本总额
以上三层模式计量结果总和即为范围内确定的大气环境治理成本总额，即重置成本为：
P = P1 + P2 + P3 = 3 171.75+535 462.67+2 069.59×
10 000=21 234 535.42万元≈2 123.5亿元
六、兰州市政府大气污染治理履责审计绩效分析
（一）兰州市政府大气污染治理履责审计情况
根据甘肃省环境保护厅公布的《环保投资工作简报》第1期至第4期，兰州市2014年大气污染治理专项资金如表6所示。
从表6得出2014年兰州市大气污染治理专项资金投资总额为58 934万元。根据兰州市环境保护局与新闻媒体的消息，兰州市2014年为进行大气污 染治理撬动社会资金投资15.7亿元。由此可得出兰 州市2014年大气污染治理资金总投资额为21.59（5.89+15.7）亿元。根据前述生态保护战略层成本的计算方法，计算兰州市2014年为保护与维持大气环境损失的GDP为：P2014=
GDP2014× MAEC× UAEC2014 = 1 913.5×
59.77%×54.77%=626.4（亿元）。
由此得出兰州市2014年大气污染治理实际发生成本647.99（21.59+626.4）亿元。
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》的大气质量改善目标，得出2013年、2014年年均浓度与2015年规划年均浓度，即2013年至2015年大气环境重置目标，具体结果如表7。
根据表7，2012年后，兰州市规划2013年至2015年完成二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入颗粒物（PM10）年均浓度在2012年基础上分别下降6、4和37（微克/立方米）的目标。按照前述计量的兰州市2013年至2015年大气污染治理成本总额 2 123.5亿元与兰州市常年平均各项污染物分担率（SO2为29.6%，NO2为19.4%，PM10为51%），三项主要污染物分别治理成本如表8。
根据表8的单位重置成本可以得出：
2014年SO2治理达到的成果对应的重置成本为（41-29）×104.76=1 257.12（亿元），实际发生成本为647.99×29.6%=191.81（亿元）；
2014年NO2治理达到的成果对应的重置成本为（39-48）×102.99=-926.91（亿元），实际发生成本为647.99×19.4%=125.71（亿元）；
2014年PM10治理达到的成果对应的重置成本为（136-125）×29.27
=321.97（亿元），实际发生成本为647.99×51%=330.47（亿元）；
2014年治理达到的成果对应的重置成本为1 257.12-926.91+321.97
=652.18（亿元），实际发生治理成本为647.99亿元。
上述计量结果归结如表9。
（二）兰州市政府大气污染治理履责审计绩效分析
综合上述计算结果，对2014年兰州市政府大气污染治理履责情况进行分析。
SO2实际治理高于应有效果。实际发生治理成本小于重置成本，并且超额完成本年度治理任务，完全达到应有效果。说明兰州市政府将治理工作重点放在减少燃煤消费量、锅炉改造与工业企业能源结构改革等与SO2排放量密切相关的治理措施上是切实可行并卓有成效的。
NO2实际治理并未达到应有效果。2014年均浓度比2013年度上升，实际治理成本并未发挥其降低污染物浓度的效用。重置价值数值为负数，说明在计量期间采取的治理措施并未使得NO2污染情况好转，NO2污染进一步恶化，环境资产的价值进一步降低。NO2年均浓度受机动车尾气的影响较大，氮氧化物负荷中机动车尾气占60.7%，因此，2014年NO2年均浓度的上升可能是受到机动车保有量急速增长的影响。根据兰州市统计局2014年末的数据，全兰州市民用汽车保有量61.48万辆，比2013年末增长21.16%，这说明兰州市政府目前对于机动车数量的控制力度不足。
PM10实际治理达到应有效果。实际治理成本与重置成本基本相当，考虑到可吸入颗粒物受到外来输入性扬尘污染的影响较大，沙土扬尘的治理任务是基本完成的，说明兰州市政府采用“五位一体”的道路清尘工作模式与生态增容绿化工程是行之有效的。
大气污染治理总体实际治理成本与重置成本基本一致，大气污染治理工作总体完成，这说明目前实行的各项大气污染物治理方案是可行并有效的，但其中存在治理效果不均衡与治理成果不稳定的现象，需要保持对SO2的治理优势，稳定对PM10的治理效果，加大对NO2的治理力度，革新对NO2的治理技术手段。
七、研究结论与审计建议
（一）研究结论
我国政府环境履责审计尚未形成统一、规范的体系，大部分研究停留于理论层面，结合实际环境治理问题、采用适当的环境审计方法对政府环境履责审计进行研究的成果较少。在目前会计、审计框架下，采用环境重置成本法对环境治理的价值进行计量，进而评价政府环境治理投入的绩效，是具有科学性和可操作性的。根据环境重置成本法的计量模型和方法，得出兰州市2013年至2015年规划的大气治理的环境价值为2 123.5亿元。根据2014年兰州市实际发生的大气污染治理成本与环境价值比较，取得兰州市2014年大气三项主要污染物治理的审计绩效分析：SO2实际治理效果高于应有效果，治理措施是切实可行并卓有成效的；NO2并未达到治理应有效果，可能是受到机动车保有量急速增长的影响；PM10治理达到应有效果，治理任务基本完成。
（二）兰州市大气污染治理的审计建议
1.继续保持煤炭消费总量的削减与能源结构的调整
兰州市政府建立煤炭消费总量预测预警机制，实行煤炭质量管控，制定《兰州市煤炭监督管理办法》，实行煤炭消费总量控制的措施行之有效，需要继续维持。在冬季采暖期对城区三大燃煤电厂的工业用煤量进行削减，倒逼电厂使用优质煤炭，以达到削减污染物排放的目的。同时，需要加大对清洁能源的开发利用，继续调整能源结构，扩大风能、核能与地热能等清洁能源产能，逐渐取代煤炭、石油等传统重污染能源。
2.加大机动车尾气污染的治理力度
兰州市受到地形限制与自然气象条件的影响，道路运输能力一直不强，道路比较狭窄，而2012年之后机动车保有量急速增长，与2011年相比，2014年兰州市机动车保有量剧增50%，这是造成NO2浓度居高不下的首要原因。兰州市政府需要克服自然地理条件的限制，提高燃油品质，对公交车和出租车实施“油改气”，对私家车实施“双燃料”改装，对不达标准的燃油进行淘汰。要加快推进轨道交通、水上公交等城市基础设施建设，做好城区主要交通节点改造，提高城市道路通行能力。在目前的基础上加大投资力度，加快解决道路改造缓慢与机动车数量增长之间的矛盾。
3.在沙土扬尘治理方面寻求新方法
目前兰州市实行的六个“100%”抑尘法、“五位一体”的作业模式与生态增容绿化工程确实行之有效，但沙土扬尘的治理源头并没有解决，属于“先治标，后治本”的方法过程，在道路扬尘清扫作业与施工工地扬尘处理过程中也引发了许多争议。兰州市需要在目前“治标”的基础上，对可吸入颗粒物的来源进行分析研究，克服气象条件干燥少雨、地理处于黄土高原的自然条件，对沙土扬尘的外来输入来源进行“根治”，对兰州市自然环境进行改善。
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关键词：农村环保；现状；建议
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.16723198.2017.14.065
随着我国农村经济的快速发展，乡镇工业和畜禽养殖等行业对农村环境带来的污染和对生态环境的破坏日趋严重。农村环境的好坏，直接关系到人民的身心健康和生活质量，进而关系到农业的可持续发展。为此，我们要进一步加强农村环保工作，彻底解决农村环境问题，改善农村环境质量。
1 农村环境现状及产生主要原因
1.1 群众对环保工作的参与度较低
农村环保工作不仅需要政府相关部门的齐抓共管，更需要广大群众的积极参与。目前，环保各项政策的宣传力度不够，部分群众对农村环保工作的认识不够深刻，自我约束力不强，主动参与度不高，主观能动性较差。
1.2 地方政府重视力度不够
目前，对工业造成的污染认识较高，而对农药化肥污染、农村畜禽养殖污染、生活污水处理、饮用水源保护等方面问题的严重性认识不够、污染防治的投入严重不足。特别是受“重经济轻环保、重城市轻农村、重工业轻农业重发展轻生活”等思想的影响，严重影响了国家有关环保方面的方针、政策的贯彻落实，使环保法律法规得不到有效的执行，从而制约了农村环境保护工作的顺利开展，农村环境得不到明显的改善。
1.3 农村环保工作管理体制存在缺陷
一是政府及相关部门责任不明晰。当前，农村环保工作仍然依靠环保部门的“单打独斗”，认为是环保部门的责任，但具体工作中需要农业、水利、城管等有关部门的通力合作。二是乡镇缺少环保机构和专职环保人员，以致环境监管“鞭长莫及”。三是农村环保经费投入不足。随着农村经济的不断发展，特别是工业制造业、畜养殖牧业、三产服务业的剧增，农村环境面临着许许多多的新情况、新问题，需要投入大量的治理资金。但只有少量的资金也分散在政府的相关部门，难以从整体上进行统筹考虑，难以进行高标准的“顶层设计”，导致个别项目存在规模小、效率低，甚至重复建设的问题，很难让农村的环境得到有效改善。
1.4 农村环保缺乏科技力量
农村环境保护工作涉及面广量且较复杂，存在于社区生活污水处理、生活垃圾处理、秸秆还田利用、土壤污染防治等多个方面，需要大量科学技术的推动和支持。即使建设了生活污水处理厂、垃圾填埋场等污染治理设施，但由于缺少必要的专业人员，导致设施运行效率较低，远远达不到治理的要求。
2 加强农村环保工作的建议
农村环保工作是一项复杂的系统工程，需要政府有关部门各司其职、各尽其责，形成合力。农村环境得到不同程度的破氖俏颐撬面临的严峻现实问题，务必采取强有力的措施，彻底改善农村环境，使其逐步走上良好生态环境的轨道。
2.1 科学编制农村环境保护规划
政府成立农村环境整治领导小组，明确各部门职责，结合农村环保工作实际情况，科学制定长期环保发展规划，并严格按照规划要求，逐步实施环境治理项目，促进农村环境质量的逐步改善，还农村一个良好的生活环境。
2.2 注重农村饮用水源地保护
农村饮用水源地的保护工作，关系到广大农民群众的生命安全，科学合理的设定各个农村饮用水源地保护区，通过围栏进行保护，并在显要位置竖立标志牌，提醒广大农民自觉进行保护，防止各种污染物的对其造成污染。开展经常性的农村水源地环保专项整治行动，对重点水源地内的企事业排污单位加强监管，对达不到环保相关要求的要坚决取缔，确保水源地的饮用水安全。
2.3 科学制止农村工业污染
不仅要对现有的工业污染进行严格的管理，而且要对新建项目严格执行环境影响评价等，坚决杜绝新污染源的产生，坚决取缔“小散乱污”企业，全面淘汰污染重、能耗高等不符合环境规划要求的项目。
2.4 注重规模化畜禽养殖污染防治和综合利用
按照畜牧养殖规划，对分散养殖户，要加强政策引导，变分散为集中，在养殖区域内建设模化养殖场和养殖小区。利用国家资金扶植政策，切实做好规划内的沼气和堆肥项目建设，对因养殖产生的有害物质进行无害化处理和综合利用，不仅解决了环境污染问题，而且带来经济效益。同时推广农村使用清洁能源，减少污染物的产生量和排放量。
城市环境污染的治理，已引起国家的高度重视，采取了许多有力措施，环境恶化的城市已有很大改观。我国农村占国土面积的绝大部分。如果农村的环境不好，乡镇农村的环境污染没有解决，也就基本上没有解决我国的环境保护问题。本文通过对农村环境污染的现状的客观分析，找到了农村环境污染的四点成因，并对农村环境污染的治理提出了几点建议，以期得到各级政府和有关部门的重视，使农村环境污染得到控制进而得到及时有力的治理。
一、农村环境污染情况现状
农村环境作为城市生态系统的支持者一直是城市污染的消纳方。近年来，在城市环境日益改善的同时，农村污染问题却越来越严重，在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区的农村尤为突出。各种污染不仅威胁到了农村人口的健康，甚至通过水、大气污染和食品污染等渠道最终影响到城市人口。
1、现代化农业生产造成的各类污染。
我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，加之化肥、农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛，使得我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。在化肥施用中还存在各种肥之间结构不合理等现象。化肥利用率低、流失率高，不仅导致农田土壤污染，还通过农田径流造成了对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染。
2、由于小城镇和农村聚居点的基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染。
小城镇和农村聚居点的生活污染物因为基础设施和管制的缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏乱差”现象：每年产生的约为1.2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生的超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。
3、乡镇企业布局不当、治理不够产生的工业污染。
受乡村自然经济的深刻影响，农村工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化，村村点火、户户冒烟，不仅造成污染治理困难，还导致污染危害直接。目前，我国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上，而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率。
此外，由于污水灌溉、堆置固体废弃物、承受了大量工业污染的转移，农村土壤的重金属污染已经延伸到了食品污染。
由于我国农村污染治理体系尚未建立，环境污染不仅将迅速“小污”变“大污”，而且已经“小污”成“大害”，给作为弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了显著的负面影响.
二、农村环境污染问题的四条成因
1、目前的环境管理体系难以应对污染问题。
我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。
2、财政渠道的资金来源不够，导致污染治理不力。
城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。
3、扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立。
我国对城市和规模以上的工业企业污染治理，制定了许多优惠政策：如排污费返还使用，城市污水处理厂建设时征地低价或无偿，规模以上工业企业污染治理设施建设还可以申请用财政资金对贷款贴息等。而对农村各类环境污染治理，却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。
4、治理模式不适，导致农村污染治理效率不高。
农村的三类环境污染，套用解决城市污染和规模以上工业企业污染的主要手段,但却存在技术、经济障碍。除了面源污染难以收集污染物外，其它类污染用末端治理常会出现既治不起，也治不净的情况： 农村的生活污染、乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染，采用末端治理则会因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制以及高折旧率限制而不可行。
三、农村环境污染治理的几点建议
笔者认为，要有效治理农村环境污染，创建美好生态家园，应立足当前、着眼长远，由政府牵头、部门联动，齐抓共管，着重从几下几个方面开展工作:
一是强化宣传引导，增强群众环境意识。要充分利用各种媒体，宣传环境法律法规，倡导生态文明，营造保护环境的舆论氛围。逐步引导农民改变生活陋习，倡导科学、健康、文明的生活方式，加强对村民、企业经营者和青少年学生的环境教育，提高农民保护环境的自觉性，树立保护环境的良好社会风气。
二是畅通投资渠道，加快基础设施建设。建立健全政府、企业、社会多元化的投入机制，加强农村环境基础设施建设。积极主动与上级相关部门协调沟通，争取中央、省、市的专项资金投入，重点解决饮用水水源地保护、农村生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染治理等问题。鼓励社会资金投入农村环境保护，采用多种措施确保农村环境基础设施建设到位。引导村民建设居民小区，逐步实现农民向社区集中，以便生活污水集中净化处理。
三是强化源头管理，整治生活垃圾污染。在生活垃圾的处理上，坚持做到统筹规划，科学处理，从源头杜绝污染问题。对乡镇生活垃圾采取“组保洁、村收集、乡转运、县处理”的城乡统筹处理模式，提高垃圾收集覆盖率和集中处理率，对不具备条件的偏远乡镇生活垃圾采取深埋等无害化处理。采取分散与集中相结合的方式，因地制宜地处理生活污水。扎实开展城乡综合环境治理，以生态创建为载体，有效推进农村环境污染治理。
四是引进先进理念，科学发展畜禽养殖。借鉴外地先进经验，集中建设集畜禽饲养、粪便无害化处理和有机肥综合利用于一体的多功能现代化养殖场，提高畜禽养殖规模，提高综合利用效率，实现农村经济增长和废物综合利用双赢的目标。划定禁养区和非禁养区，扶持规模养殖场，控制小型养殖场，走农业加工业、种植加养殖的循环经济之路。
五是提倡标本兼治，加强环境污染治理。坚持防治结合、标本兼治的原则，结合地方实际，加强农村环境的综合治理。强化乡镇企业的监督检查，巩固达标排放成果，对重点污染企业进行严密监控，对新建企业实行严格的环评审批。整治农村河沟池塘污染，保护村庄现有水源，发挥河沟池塘的自然环境净化能力。
六是强化监督检查，严惩违法违规行为。严厉打击环境违法行为，把环境保护各项政策落到实处。建立和完善农村环境监测和监管体系，加强饮用水水源保护区、重要生态功能保护区、规模化畜禽养殖场和重要农产品产地等的环境监测。坚持“执法从严，处罚从重”的原则，严惩环境违法行为。
七是坚持疏堵结合，健全治理长效机制。完善农村环境基础设施建设，加大农村环境综合整治力度，清除农村卫生死角，建立长效保洁机制。开展以村庄绿化、河道净化、卫生洁化为主题的“三化”活动。组织成立新农村建设委员会，具体负责对村庄环境整治进行长效管理，确保有人管事，有人办事。健全环保责任制，实行环境保护辖区首长负责制，开展农村环境质量考核并纳入年度目标考核，确保污染治理工作取得实效。
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