时间：2023-08-02 17:14:52
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理政策，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0075-08
〔基金项目〕中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划项目
〔作者简介〕王猛，中国人民大学公共管理学院博士研究生；
毛寿龙，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师，北京100872。
一、引言
社会转型要求政府变革治理模式与体制机制，以应对社会结构调整与运行机制变动所带来的挑战。经济社会结构的变迁会引致治理模式的变化；人类由传统社会迈向现代文明的过程，亦是治理模式逐步转型与变革的过程。20世纪后20年，西方国家出现了政府失败与所谓的“空心化国家”（hollow state）现象，非营利组织系统承担了大量的政府公共服务。〔1〕这种转变对传统公共管理理论提出了挑战，治理理论也在此后逐渐兴起。多中心治理、合作治理、网络治理等概念日益流行，并被作为应对政府与市场失灵的替代性治理模式与政策方案。改革开放后，我国亦经历了急剧的社会转型，社会结构与运行机制发生深刻变化。中国的社会转型表现为“从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转变”〔2〕，而治理变革则表现为“总体支配”到“技术治理”的转型。〔3〕
当前，我国正处于推进发展模式或发展方式转型的第三次大转型阶段。〔4〕这一阶段的特点表现为：经济发展进入新常态；中等收入群体逐步扩大，社会需求日益多样化；深度城镇化对要求进一步提高公共服务供给水平与促进城乡公共服务均等化；社会利益主体呈多元化与复杂化，弱势群体分享社会发展成果的期待与中产阶层拓宽上升流动渠道的要求逐步增加；社会保障体系进入全面完善阶段，并逐步向全覆盖、高质量的方向过渡。归纳而言，当前中国社会转型呈现以下总体面貌：由偏重经济增长向经济社会协调发展转变，社会事业从规模式发展转向内涵式发展，社会利益格局进入深刻变动与调整。但在转型过程中，中国社会主要面临以下几重矛盾，即快速社会转型与社会治理能力之间的矛盾，不断增长的公众需求与公共服务供给不足之间的矛盾，公共服务缺位、分配不公、贫富差距、劳资关系等社会矛盾突出。
社会问题、社会矛盾常常与社会转型相伴随，这也恰是进行治理变革的缘由和契机。中国社会转型中面临的矛盾与问题需要通过进一步推进体制机制创新，以促进政府治理变革来解决。为此，十八届五中全会通过的“十三五规划建议”提出了“坚持共享发展”、“发展成果由人民共享”的理念，并把社会共享作为全面建成小康社会的归宿与落脚点。可以说，社会共享将是指导我国“十三五”时期社会发展的核心理念，亦是应对社会转型与实现治理变革的基本思路。本文以社会共享与治理变革为主题，着重探讨为推进实现社会共享的社会转型，政府治理变革的基本方向与实现路径。已有关于社会共享的研究，很少从治理变革的视阈进行系统思考，因此，本文从治理的层次与向度提出了思考社会转型与治理变革的总体性框架和政策性框架。
二、社会共享与治理变革：一个分析框架
（一）社会共享与治理变革：内涵与逻辑
滕尼斯指出，“共同体（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的财产”。〔5〕“共享在共同体中是通行的理念和规则”。〔6〕所谓“社会共享”，是指坚持以人为本的理念，通过有效的制度安排，使全体人民共同享有经济社会发展的成果。中国在经济增长与社会发展取得巨大进步的同时，农村边远地区和社会弱势群体却并没有完全享有社会改革发展的成果。随着经济水平的提高，中等收入群体逐步壮大，人们要求共享社会发展成果的愿望也越来越强。共享理念的提出实质上是对过去差别化、不协调、非平衡性发展理念的纠偏，亦是对现实社会矛盾与社会呼声的回应。因此，强调社会共享，是解决当前公共服务不均、收入差距过大、贫困等社会问题，促进经济社会发展、落实全面小康的内在要求。
落实社会共享的治理理念与目标，需明确以下几方面问题。首先，共享什么。社会共享的内容是多层次与多样化的。不仅包括经济成果的共享，还包括社会成果和权利的共享〔7〕，也包括在经济发展、公共服务、社会保障、生态环境等方面人人享有。这意味着促进社会共享既要实现公共服务的均等化，还要重视满足公众多样化的需求。其次，谁来共享。社会共享的主体是全覆盖的。实现社会共享要重点解决弱势群体、城镇困难群体、农村地区与偏远地区的问题。通过利益分配机制改革，逐步缩小不同社会群体间的差距。享有社会发展成果并非部分社会群体的特权，而是全体社会成员皆有的权利。这意味着实现社会共享要注重消除非均衡化的制度设计，把解决弱势群体与困难地区的问题作为治理的重点。最后，如何共享。要通过制度设计兼顾社会共享的公平性与可持续性。建立社会共享机制既要通过转移补偿支持弱势群体，又要承认个体差异与注重可持续性的效率分配。这意味社会共享并不是一部分社会群体对另一部分社会群体的攫取，而是人人参与、共建共享的治理格局。
社会共享是中国社会转型的重要方向，但这并不意味着社会共享的格局就会自然生成，而是需要进行制度设计与治理变革以应对社会转型。而当前中国社会所面临的矛盾与问题也亟须通过治理变革予以解决。可以说，促进社会共享与治理变革之间存在紧密的关联。实现社会共享，需要在治理变革方面把握以下几个原则：首先，社会共享体现“惠及全体”的理念。因此，治理变革不仅仅要创造人人共享的制度空间，还要营造人人共建的治理格局。其次，社会共享切中了中国社会发展中的公共服务与社会治理两大短板。因此，治理变革需要更加关注社会事业即公共服务与社会治理，提升公共服务均等化与社会治理精细化水平。再次，社会共享的核心在于消除不同群体、地区、阶层、行业间的显著差距。这意味着消除非均衡化因素、进行促进机会均等的制度设计是关键。最后，治理变革的手段与方式本身也要适应社会变革，注重运用现代新理念、新技术促进治理创新。
（二）社会共享与治理变革：分析框架
理解社会共享与治理变革间的逻辑关联，不仅需要把握治理变革之于社会共享的意义，即为何需要进行治理变革的问题；还需要明确如何进行治理变革，抑或说在哪些方面进行治理变革。明确在哪些方面进行治理变革需要深入分析治理（变革）的内在结构与层次。长期以来，对治理的理解有体系论与能力论两大视角。治理体系论关注治理的制度设计或构成要素，而治理能力论则关注治理体系的执行能力。〔8〕尽管体系论与能力论把握了治理的两个核心方面，但却并没有深入分析治理的内在层次结构。因此，分析治理的结构及相关构成要素成为我们理解治理变革的关键。
对治理结构与层次的研究主要分析治理的向度与要素，形成了二维度说、三维度说、五维度说等。二维度说以福山为代表，他关注政府能力与自治程度以衡量国家治理绩效〔9〕；三维度说认为，治理至少在制度、组织与技术三个层面上运作〔10〕，或将治理归纳为价值理念、制度设计与行动策略〔11〕，或是价值、主体与工具〔12〕；五维度说则认为，治理包括权力、范围、方法、主体与权利五个维度。〔13〕在结合既有研究的基础上，本文提出从理念、结构与技术三个向度理解治理。
治理理念是治理体系的核心，反映的是政府治理的目标和方向。它是政府顺应政治、经济、社会形势而进行的宏观判断，以及基于此提出的方向性指引与进行的顶层设计，决定了治理结构与治理技术的价值取向。治理结构是价值理念的表现形式，反映的是治理要素之间的搭配与安排以及不同部分之间的关联状态。它是基于特定的治理理念而对不同主体间权力做出的制度化安排与互动模式的有效性建构。〔14〕它包括主体结构、权力结构、制度结构、供给结构等。治理技术是治理体系的支撑手段，反映的是治理理念与治理结构在具体任务环境中的实施方法，也是运用技术手段对理念的践行和对结构的支撑与优化。因此，所谓治理变革是指政府为适应社会转型在提供公共服务与解决公共问题中在治理理念、结构与技术三个方面的转变和调整。
基于以上分析，笔者认为要在社会转型的背景与治理变革的视阈下思考社会共享。促进社会共享是当前中国社会转型背景下的战略选择，同时推动社会共享本身也是社会转型的重要部分。实现社会共享，要在理念、结构与技术三个向度上思考治理变革，并集中解决公共服务与社会治理两大短板，并着力构建社会共享的体制机制。就此，可以得出如图1所示的分析框架。接下来，本文将从理念、结构与技术三个应然向度分析治理变革的基本方向，并提出实现社会共享的政策框架。
三、社会共享与治理变革：基本方向
理解社会共享与治理变革，其核心在于构建一个描述与分析治理变革的应然框架。在把握治理的内在层次与结构的基础上，本文提出“治理理念―治理结构―治理技术”的变革框架。治理理念变革的重点在于确立与社会共享相适应的价值目标以指导未来的社会发展方向与具体政策设计，表现为价值追求、发展理念与政策理念三个层次上的变革。治理结构变革是整个治理变革分析的重点，既要把握社会结构与治理格局的总体性转换，也要关注主体、权力、制度与供给等子系统结构的变动。而治理技术变革主要是指支撑治理理念与结构变革的技术基础，包括治理的组织平台与具体机制的变革。因此，坚持社会共享与推进社会转型，意味着政府治理在理念、结构与技术三个层次的全方位变革（见表1）。
（一） 治理理念变革
1. 价值追求：由区隔到共享。改革开放以来，我国的快速经济发展使得一部分社会群体逐渐富裕并享受到优质公共服务的同时，一些社会群体却依旧面临贫困、公共服务短缺等问题，而并没有充分享有社会发展的成果。造成这一问题的原因既有资源禀赋的差异，更有差别化、不均衡的制度安排与政策设计。比如，优先发展东部地区、优先发展城市、长期以来的城乡二元分割体制都是造成地区间、城乡间不均衡的政策根源。这些区隔化、非均衡化的制度设计固然有一定的历史原因，但并不符合实现人的全面发展与社会共享的价值追求。因此，构建共享的社会格局其首要问题是推动深层价值由区隔向共享式发展转变。这意味着社会成果的分配、公共服务的供给不是基于特定身份而进行差别化选择，而是基于每个公民个体做出的公平安排。通过消除身份歧视，形成人人参与、共建与共享的社会格局，使社会成果、公共服务惠及全体社会成员，不因身份差异而忽视部分群体的基本权利。
2.发展理念：由片面到全面。社会共享还意味着一种全面发展的社会形态，即社会成果由全体人民享有、人们享有全面的成果。过往发展的非均衡性不仅表现为不同社会群体间的差距，还表现为经济发展与社会事业间的失衡。这突出地表现为社会建设滞后于经济发展，公共服务供给水平与经济发展程度和公众需求存在差距，社会治理水平落后于经济社会发展的步伐。因此，在发展理念层面实现由片面强调经济发展到经济社会协调全面发展的转向，需要改变只注重经济增长的效率主义和GDP主义，重视社会建设。将社会事业、公共服务、社会治理、环境保护等作为未来发展的重心。实现发展理念由片面向全面的转型，需要更加重视整体全面发展，改变只重视城市与东部发达地区而忽视农村与中西部贫困地区的发展路径，注重统筹城乡发展与区域发展，维护区域间公平。同时，推动发展理念由“人的发展”到“人的全面发展”的转变，为满足公众多层次、多样化的发展需求创造条件。
3. 政策理念：由补缺到普惠。政策理念是指导具体政策设计与安排的基本价值观。公共服务与社会治理是当前我国社会发展中的短板。社会事业发展将是政府治理的重心，社会政策与社会工作将发挥越来越重要的作用。建立社会所有群体共享的公共服务与社会保障体系，将是社会事业发展的重要工作。受制于经济发展不平衡、财政实力有限以及人口众多的现实国情，我国长期实行的是一种确保底线公平的补缺型社会保障模式。随着我国经济与社会发展进入新阶段，越来越多的学者主张建立适度普惠型的社会保障模式。〔15〕实现政策理念由补缺向普惠的转变，关键在于建立普惠型的社会政策体系，即社会政策设计不仅要照顾社会弱势群体、维护底线公平，还要打破城乡二元分割，惠及社会所有群体，提高社会保障与公共服务的水平和质量。
（二）治理结构
1.总体结构：由单中心结构到多中心结构。从整体上讲，实现社会共享，要实现“单中心”结构向“多中心”结构的转型。随着社会需求多样化与社会问题复杂性的增强，单中心结构及形成的官僚等级体系因其有限的能力与僵化的体制，并不能有效满足社会需求的变化与回应社会转型的挑战。多中心结构致力于构建一种竞争合作的平等关系，意味着“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突”。 〔16〕即可以通过多种制度安排来提供公共服务、实现社会治理与解决社会问题，及时回应社会公众需求。实现社会共享就是要着力于构建一种多中心的治理结构，改变政府作为唯一的公共服务供给者与公共事务治理者的角色，在政府与市场之外寻求社会力量参与公共服务与社会治理，以满足公众日益多样化、差异化的需求，应对日趋复杂的治理挑战。
2.制度结构：由单一化制度安排到多样化制度安排。治理结构需要有效的制度安排予以支撑。多中心的治理结构蕴含着多样化制度供给的可能性。从治理制度上讲，承认制度多样性仅仅将“制度选择集中在‘官僚―市场’之间”是不够的，还要考虑“市场和官僚之间多种多样的‘混合安排’、社会组织以及地方社区的‘自我治理’体系”。〔17〕制度结构由单一化向多样性制度安排转变，意味着承认制度供给的多元化与制度供给主体的交叠管辖，以及不同主体在政治、经济、社会等领域制度安排中的作用。同时，多样性的制度安排不仅承认国家正式制度在社会治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建设性价值。要生成多样化的制度结构、呈现较大的公共治理制度空间，则要使权力结构越开放和多元〔18〕，扩大非官僚力量在社会治理中的空间和范围。因此，实现社会共享，要更多地为市场与社会力量预留制度供给的空间，激活市场机制与社会自治在满足公共服务与实现社会治理中的作用。
3.主体结构：由单一主体到多元主体。现代社会治理的复杂性意味着任何单一主体在应对社会治理的挑战时都可能是乏力的。实现社会共享的过程，不仅需要促进公共服务均衡化与提升社会治理能力，还需要对社会利益格局进行调整，消除城乡间、地区间的显著差距。因此，单一主体的治理结构并不能有效解决这些问题，而亟须寻求其他主体的力量。理想的主体结构，应该是在明确各主体比较优势与责任的基础上建构竞争与合作的主体网络。因此，实现社会共享，不仅需要充分发挥政府的力量，还需要市场主体与社会组织乃至社会各阶层、个体的共同参与，建立共治共建的格局。这意味着政府要在厘清与市场、社会组织边界的基础上，将部分应该或适宜由社会承担的职能进行转移，实现政社分开，提升社会组织在社会建设中的主体性作用。同时，政府要运用政策手段与支持措施激发社会领域活力，加强社会组织培育和社会建设。
4. 权力结构：由集中化权力结构到制衡型权力结构。权力结构反映的是不同主体在治理格局中的权力分配状态与相互关系。治理变革只有触动深层次的权力格局才能为建立不同主体间的竞争与合作关系以及推动社会转型提供权力结构基础。实现社会共享，意味着也要实现权力的共享。这不仅表现在横向上的公共治理与私人市场的权力共享〔19〕，而且表现为在政府内部的横向权力分配上呈现制衡型结构的面貌，也表现为在纵向上赋予地方更多治理权以增强回应性与自主性。社会共享对公共服务质量与社会治理水平提出了更高要求，但集中化的权力结构在满足高层次与多样化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力与弹性的分权制衡结构以实现对政府权力运行的监督和社会自主治理。推进集中化权力结构到制衡型权力结构的转变，意味着在政府内部要建立更具回应性的扁平化结构以增强回应性和自主性，在政府外部要建立分权化、制衡与合作的外部关系以适应社会转型和外部环境的变化。
5. 供给结构：由统一化供给到差异化供给。供给结构反映的是不同主体在公共产品与公共服务供给中的行为状态。主体多元化与结构丰富化成为公共物品与公共服务供给的重要趋势。实现供给结构变革，不仅要发挥多元主体的供给作用与治理功能，还要创新供给模式实现方式的差异化与灵活化，即公共物品与服务的供给、社会治理的实施要照顾到个体差异与特性，满足多样化、多层次的需求，而摒弃单一化、统一化的供给方式。实现社会共享，意味着要在社会转型导致社会价值日趋多元的背景下满足公众多元化需求。因此，推动供给结构由统一化供给向差异化供给的转型，要创新公共服务供给方式，发挥政府、市场与社会主体在公共服务与社会治理中的比较优势，实现错位灵活供给。
（三）治理技术
一、“维稳”政策的转型
长期以来，犯罪治理部门面对利益冲突加剧、突发、严重犯罪高涨的复杂局面往往通过应急处遇和突发问题解决机制而“被动维稳”，以“严打”、专项治理等为形式的运动式犯罪治理为主要路径依赖。所谓运动式犯罪治理，是指以“运动治理犯罪”为理念、以群体性犯罪治理运动为内容的犯罪治理运作形式和组合方式。
21世纪以来，我国进入社会矛盾的持续多发期。学界对传统“维稳”政策及其运作方式产生了质疑，开始研讨“维稳”问题。以往的被动维稳政策亟待改善的原因有三：
第一，被动维稳政策强调事后的应急犯罪处理机制，对引发犯罪的深层社会文化原因关注不足。被动维稳是一种应对导向的犯罪处理模式，关注犯罪的打击与控制，关注民意与舆情的平复；但忽视对引发犯罪的经济原因、社会原因、文化等原因的考量和关照。这样容易出现治标不治本的犯罪治理困局。
第二，被动维稳政策的实施成本较高，但未必能实现社会的长治久安。被动维稳出于“稳定压倒一切”或“用人民币解决人民内部问题”的思路，动辄出现“天价维稳”的乱象，“维稳”所需的高昂成本也成为各界质疑的焦点。这种维稳思路往往仅是将问题、矛盾、冲突暂时控制，但一旦类似诱因出现，犯罪高发和暴涨的局面仍将再次出现。
第三，被动维稳政策重打击犯罪轻人权保障，有违法治精神。被动维稳往往关注打击犯罪，但对犯罪治理中的人权保障关注不足。无论是深圳“治安高危人群”的清理活动，还是各种打黑扫黄专项治理，都频发侵犯相关当事人基本权利，违反法治精神的事件。
实际上，法治精神下的犯罪治理模式，不以消灭犯罪、消除冲突为目标，而以构建治理犯罪和冲突的制度化处遇方式为目标，故“维稳”就是“维权”。
二、运动式犯罪治理的式微与日常性犯罪治理的兴起
当前，以运动式治理为代表的被动维稳政策开始出现松动和嬗变，以日常性治理为代表的主动维稳政策获得更多的认同和践行。运动式治理是传统体制之下行政主导和政府统包统揽的，以群体性犯罪治理运动为内容的犯罪治理运作形式和组合方式。作为社会转型期的非常之举，一旦“维稳”处置不当，其本身就可能成为社会动荡发生的诱因。而日常性治理，是指以对犯罪进行日常治理为理念，以国家和社会的常态机制打击、控制及预防犯罪为内容的犯罪治理运作形式和组合方式。这属于国家和社会对待犯罪问题的一般性和惯常性应对方案。
作为学理范畴，日常性治理是一种较为理想的犯罪防控模式，但在实践中理想的日常性治理模式也并非是一蹴而就的，在人类治理犯罪的历史上，在某一特殊历史条件下日常性治理不完善或部分失控的局面也并不少见。如由于社会发展的巨大情势变更和“”对日常性治理的毁灭性打击，我国改革开放后日常性治理遭受第五次犯罪浪潮的冲击而显得力不从心和部分失控。我国运动式治理的再次兴起正是为了弥补上述日常性治理出现的失控，但囿于运动式治罪与法治相悖等诸多致命不足，重振日常性治理的呼声也不断高涨。
三、日常性犯罪治理的完善
第一，从基本理念上看，犯罪预防应从社会治安综合治理框架中的重要环节提升为日常性治理的核心环节；在预防工作中，眼光不能仅局限于具体的措施和手段，应当具备战略的眼光和深邃的犯罪学理论基础，从弘扬主文化与压制犯罪亚文化的维度出发加强犯罪预防的基础性工作。
根据《关于加强社会治安综合治理的决定》的规定，打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节，而防范仅是一个重要环节。作为综合治理的基本发展路径，日常性治理应该注重预防犯罪在犯罪治理中的关键作用，提升预防犯罪的地位，将犯罪预防从社会治安综合治理框架中的重要环节提升为日常性治理的核心环节，进而取代打击犯罪首要环节的地位。毕竟，社会治安综合治理的基本目标不在于片面打击犯罪，而在于将犯罪控制到社会所能容忍的限度之内，尽最大努力防控犯罪。同时，在综合治理规定的打击、防范、教育、改造、建设、管理六项工作范围中，教育、改造、建设、管理均是预防犯罪的应有之义。正如有学者指出，“从综合治理的宗旨以及治标和治本的关系等方面考虑，预防犯罪应是社会治安综合治理的中心环节和根本环节。”
作为日常性治理的核心环节，犯罪预防的着眼点不应仅局限于细枝末节的具体措施，而应优先考虑如何从人类最基本的生存方式上治理犯罪这种整体策略，即弘扬主文化与压制犯罪亚文化。对社会和国家来说，主文化通过法律、道德、价值观念、文本等因素表现出来，主文化是其得以自足的根本，也是其和谐、稳定、发展的深层保障力量。对于个人来说，主文化是其思想与行为的基本准则，主文化天然能够发挥纠正、矫治个人不良行为，评价个人越轨行为的作用。因此，主文化及其所蕴涵的规范性能够有效地防范、控制犯罪等社会越轨行为的发生，能够保障个人和社会沿着健康、有序的轨道生活和发展。由于主文化与犯罪亚文化之间存在激烈的文化冲突，因此，主文化的加强就意味着犯罪亚文化的削弱。在日常性治理中，弘扬主文化既需要从价值观念和意识形态层面大力提倡和宣传主文化的精神和思想、否定和谴责犯罪亚文化的消极影响，也需要从制度层面全面落实和贯彻主文化的规范性，加大打击和清理犯罪及犯罪亚文化的生存土壤和外在环境，还需要从社会生活的方方面面采取措施维护主文化的权威性，瓦解和控制犯罪亚文化形成的社会原因。
第二，从治理类型上看，立法反应具有间接性，司法反应具有事后性，行政反应能够最早介入犯罪和犯罪亚文化，因此，弘扬主文化与压制犯罪亚文化不仅需要在立法反应和司法反应中进行，更应该改变以往“重司法惩治轻行政治理”的做法，切实加强行政反应。
官方的日常性治理包括立法、司法及行政反应，这三种反应体现了主文化的规范作用，也是对犯罪及其亚文化的控制与瓦解。在治理实践中，立法反应通过制定相关规范性法律文件直接否定犯罪与犯罪亚文化、宣扬主文化的权威性，司法反应通过司法机构和司法程序追查犯罪人和犯罪嫌疑人的刑事责任，这两种反应长期以来均受到有关部门的高度重视，并在日常性治理中占有重要地位，而相关的行政反应则受到忽视。在对犯罪有组织的反应中，立法反应具有间接性，司法反应具有事后性，只有行政反应才能最早介入犯罪及犯罪亚文化，因此，日常性治理急需大力加强各种行政反应工作。
行政反应中的警察机构直接面对犯罪与犯罪人，这种警察反应需要改变以往单纯事后打击犯罪的做法，而应坚持预防优于打击的原则将警力部分转移到社区，开展社区警务预防等预防犯罪的活动，通过警察日常性的巡逻、检查等工作提前发现治安隐患，与潜在犯罪人保持有效沟通，深入体察有关潜在犯罪人的生存方式，与管区内居民和社会组织保持稳定的合作关系，事先监控和瓦解犯罪亚文化，将犯罪的危险消除于萌芽之中。因为犯罪与社会其他现象均有广泛的联系，行政反应中的其他机构在行使职权治理社会时，必将与犯罪亚文化中的各种致罪因素发生各种接触，如海关部门对各种走私犯罪的早期审查、城管部门对流动人口和复杂区域的监控、工商部门对各种诱发经济犯罪的经济违规经营先期管理等等。加强有关机构预防犯罪和社会越轨行为的职权，充分将犯罪亚文化所孕育的各种致罪因素控制、瓦解与压制在社会容忍的范围之内，必将有助于从社会整体意义上促进犯罪防控工作。
第三，从治理主体上看，目前亟需改变单纯依靠国家有关部门进行日常性治理的观念，应大力保障社会组织与公民个人在日常性治理中的主体地位，扶植以及促进社会组织和公民个人对犯罪与犯罪亚文化开展被害预防。
日常性治理的主体本质上涉及日常性治理的依靠力量问题。与运动式治罪相比，日常性治理不仅依靠国家有关部门治理犯罪，还要重视社会组织与公民个人的能动作用。同时，随着我国市民社会的不断成熟，社会分化程度在不断加剧，一定程度上的自治成为必要。因此，日常性治理不仅需要加强社会组织、公民个人与国家有关部门的配合、协作，更需要扶植社会组织与公民个人对犯罪和犯罪亚文化切实开展有针对性的被害预防工作。如企业和公司需要加强自身财务制度的制定、执行，将本单位内部诱发经济犯罪的犯罪亚文化事先加以控制；再如居民社区需要加强社区内部居民自治组织的建设，通过自治组织加强对流动人口和可疑人群的监控，加强社区内部安全防卫措施的实施，加强对社区居民违法行为、越轨行为的改造和教育，进而消除社区内部的治安隐患和犯罪亚文化赖以形成的土壤。
第四，从治理方式上看，作为建立在科学与理性精神基础上的日常性治理，不仅重视法律和社会政策的防控作用，更应注重专业机构的专业防控对犯罪及犯罪亚文化的压制作用。
犯罪亚文化的形成有其复杂的社会及个人原因，因此犯罪亚文化的瓦解不仅需要法律与社会政策的防控，还需要专业机构的专业防控。犯罪学研究较为注重对犯罪、犯罪人与犯罪亚文化进行专业性防控。如需要大力加强心理矫治机构对服刑人员、潜在犯罪人危险人格和扭曲心理的诊治和辅导，进而使更多的人摆脱犯罪亚文化的控制；加强专业戒毒机构对吸毒人员的医疗控制（吸毒是引发诸多犯罪的根源），进而瓦解吸毒这个犯罪亚文化形成的重要标志；在城市规划和建设中，为了便于防控犯罪，注重增强新建社区、建筑物的预防犯罪功能，注重改善旧城区在设计上的治安隐患，进而消除犯罪亚文化赖以滋生的外在客观环境。 同时，需要大力加强由公安或专业保安公司提供的技术预防犯罪服务。这主要是运用科技手段依赖各种技术装置，进而防控犯罪。“这种专业技术防控犯罪包括以报警装置和监视、监听装置为代表的监测装置，以防盗锁、保险柜为代表的保护装置以及各种自救装置。”这种技术预防能够有效的为犯罪亚文化和犯罪形成设置障碍。此外，上述专业预防仍需要专业的人员来执行，因此，相关领域专业人士的培训和教育也是日常性治理不能忽视的问题。
第五，从治理策略与趋势上看，日常性治理并非意味着完全排斥运动式治罪模式，运动式治罪走向没落并不意味着今后完全不运用该种模式；由于速效性和社会影响巨大，“严打”等运动式治罪在特定条件下也能够起到有效压制犯罪亚文化和弘扬主文化的积极意义。因此，有限的运动式治罪配合基本的日常性治理应是我国今后犯罪防控的主要发展趋势。
参考文献：
[1]于建嵘.《当前我国的主要类型及其基本特征》.中国政法大学学报，2009.6
[2]单勇，侯银萍.《中国犯罪治理模式的文化研究》.吉林大学社会科学学报，2009.2
[关键词]邻避设施；邻避型群体冲突；治理
一、引言
改革开放以来，我国经济建设取得了巨大的成就，但是环境问题也日益严峻。邻避冲突在我国愈演愈烈，频繁发生的邻避冲突真实的反映出城市治理过程中存在的一系列问题，也是对各级政府治理能力的考验。[1]鉴于邻避冲突带来的损害，本文试图通过对国内近年来发生的邻避型群体冲突事件探讨邻避冲突产生的原因，以期提出破解邻避冲突困境的策略途径。
邻避（Not In My Backyard，NIMBY）的概念最早由国外学者O・Hare提出，用来指那些能够给社会来一定的利益，但是却由设施周围居民承担设施所产生的负外部性效应，在邻避情结的作用下，引发这部分居民的反抗行为的设施。[2]
二、邻避冲突发生机理分析
近年来频繁发生的邻避冲突已成为引发社会关注的普遍现象，要避免邻避冲突越演愈烈，就必须理性分析其背后的成因。
（一）民主政治的角度
政府政策的出台只考虑大多数人的利益，而忽略了对邻避设施周围居民利益的尊重。这种为了实现社会整体利益而牺牲小部分人利益的精英主义决策模式导致政府决策缺乏公平性，从而在后续激发了公众对政府行为的抵抗。[3]另一方面，由于社会资本的缺失，发育不成熟，缺乏独立的组织资源和动员能力，导致其不能作为政府与民众之间的有效中介，对有关邻避设施的政策进行有力的解释和疏导，社会组织在公共政策过程中所应发挥的作用及其有限。
（二）风险管理的角度
针对邻避设施存在的风险，政府一般会从话语和行动两个方面来进行邻避风险治理。话语上、政府过多的强调“公共利益”，企图消解邻避设施周围居民的反抗行为。行动上，政府强硬的态度和软暴力等做法往往导致事态走向政府所期望的相反面，激化居民与政府之间的矛盾。
三、邻避冲突治理的对策
邻避冲突是各种因素综合作用的结果，其中公共利益与个人利益、长远利益与短期利益之间的冲突更加明显。随着我国城市化进程的不断加快，邻避冲突将不再是个别地区的个别事件，而一有问题就通过“街头散步”形式解决更不能成为治理的常态。[4]在当前社会转型的敏感时期，邻避冲突的解决应当纳入完善的综合治理框架之中。
（一）优化公共政策制定，提高政府公信力
邻避冲突的发生是因为公共政策缺乏科学性和民主性，要减少邻避冲突的发生，就必须优化公共政策制定。首先，必须完善政策方案的评估论证，保证评估程序的规范性和评估结果的真实性。其次，政府应当保证政策制定整个过程的透明性。政府应当主动利用电视、报纸、网络等渠道公开有关邻避设施的信息，在引起民众对邻避设施建设的疑虑之前，及时进行风险沟通，保障政策的权威性。
（二）培育社会组织，促进多元协作治理
邻避冲突的本质是公共政策中的利益冲突，其中核心的利益相关者包括政府、企业以及邻避设施所在的社区和居民，因而其治理也应当有多元主体的共同参与。在众多利益相关者中，社会民间组织发挥着桥梁和纽带作用。一方面倾听、了解并疏导民意，引导居民对邻避设施的理性认识，另一方面则代表反映民意，通过多方的协商、权衡，制定出可以最大限度的兼顾各方利益的方案，减少邻避设施可能出现的阻力和障碍。
（三）建立利益受损的补偿机制，缓解居民的抵抗情绪
由于邻避设施本身“公共善”与“个人恶”的双重属性，决定了少部分人无法避免需要承担为维护公共利益所带来的损失。因此合理的补偿是有效治理邻避冲突的必要条件。由于在邻避冲突的治理中，不同利益主体的实际利益地位和受损的程度不同，因此需要采取不同的补偿与回馈机制。[5]
（四）完善邻避设施建设的相关法律，为利益主体提供法制保障
促进邻避设施建设的相关法律的完善，能够规范邻避设施建设过程中相关利益主体的行为，对政府、企业和当地居民起到积极的引导、规范和约束作用。在法制的监督下，能够防止行政权的专断，同时也保障民众参与，将居民的行为纳入法制化的轨道，引导民众理性看待邻避设施，极大的降低了因邻避设施的建设而发生冲突的风险。[6]因此法律是保障公民合法权益，降低邻避冲突风险的必要手段之一。
参考文献
[1]王佃利，徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道――基于邻避研究综述的分析[J]. 中国行政管理，2012，12：83-88.
[2]陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理[J].学海，2012，05：110-115.
[3]熊炎.邻避型的实例分析与对策研究――以北京市为例[J].北京行政学院学报，2011，03：41-43.
[4]郭巍青，陈晓运.风险社会的环境异议――以广州市民反对垃圾焚烧厂建设为例[J]. 公共行政评论，2011，01：95-121+181-182.
通过剖析政府机制在环境治理中的作用机理可以发现,政府自身的利益倾向及政府制定、实施的环境政策工具,都会影响政府机制在环境治理中的有效性。而决定或影响政府自身的利益倾向与实施的环境政策工具,既与民主、法制等制度构架及财政分权体制有关,也与环境政策制定与执行过程中人的有效理性及信息是否完备等有关。当然,政府内部的科层环保体制也是不容忽视的重要影响因素。
1.环境治理中政府治理机制绩效的影响因素
在环境治理的政府机制中,政府是最重要的环境治理主体。而政府是由多层级的不同职能部门组成的。政府的环境政策是由不同的部门或不同的政府人员制定、执行的。公共选择理论的相关研究表明,政府部门或政府雇员他们同样也是理性的经济人,是机会主义者,他们也有其自身的部门利益或个人利益。政府职能部门或政府雇员并不必然总是以社会利益最大化为目标,在具体的政策制定与执行过程中,是以部门利益最大化或个人利益最大化为目标。所以与市场机制一样,在环境治理中,政府机制同样也会表现出“政府失灵”。就我国而言,在现行的民主法制体制与财政分权体制下,政府机制在环境治理中“政府失灵”,可能表现为政府在环境治理中的低效或严重失效。在现行的民主法制体制下,由于环境政策的制定与执行都需要较强的专业知识,信息的不对称,导致社会公众难以对环境政策的执行部门或执行人员进行执法监督。
环境政策的执行部门或执行人员可以利用其专业优势,为获取个人利益,实施机会主义行为,钻环境政策空子,与排污企业合谋,放松污染企业的环境规制。尽管存在上级政府对下级政府的内部监督,社会大众与新闻媒体对环境政策执法的外部监督,但是,由于信息的不对称或信息不充分,上级政府对下级政府的监督会存在信息失真,从而导致上下政府之间的内部监督失效。就环境政策执法的外部监督而言,由于信息的不对称,环境检测需要较强的专业知识,环境政策是否被如实执行,社会大众无从得知。环境政策执法部门有可能可以利用信息不对称及专业知识优势,与污染企业合谋,从而放松对企业的环境规制。
另外,法制的不完备,也会为企业环境污染留下空间。根据我国法律规定,受害人对污染企业的控告需要原告举证,证明其受害与污染企业存在直接的联系。对于企业环境污染造成的环境损害,受害人存在举证困难,这导致法律对企业污染环境的行为约束低效,从而削弱了政府机制在环境治理中的作用。在现行的财政分权体制下,地方政府通过发展经济增加财政收入的目标往往会让位于环境保护目标。与中央政府相比,地方政府的财政收入占全国财政总收入的比重较小,而地方政府的财政支出占全国总财政支出比重较大,尽管有中央政府对地方政府的财政转移支付,但地方政府每年还是存在较大的财政收支缺口。在我国现行的财政分权体制下,增值税在地方政府的财政收入中占有较大的比重,各地方政府为获取更多的财政收入,会大力发展石化、能源、钢铁等重工业。而石化、能源、钢铁等属于环境污染较严重的高能耗、高污染的企业。
由于地方政府与这些企业存在利益的一致性,所以在环境政策的执行过程中,相关政府部门往往会放松对该类企业的环境规制,如降低环境规制标准、减少罚款、任意扩大排放指标等。例如,2011年6月渤海湾康菲漏油事件,最后只对康菲公司罚款20万元。另外,石化、能源、钢铁等重工业企业规模大、实力强,有较强的影响能力,由于利益的一致性,这些重工业企业往往会形成利益集团,通过政治游说影响政府环境政策的制定与执行或通过邀请地方政府官员担任公司董事或管理顾问等形式“俘获地方政府”,从而使地方政府放松对其环境规制。即使环境政策制定与执行过程中不出现政企合谋,由于人的有限理性与信息的不对称,同样会导致环境治理中政府机制失效或低效。环境政策的制定具有超前性,环境政策具有稳定性,环境政策一旦制定,不会轻易改变。在制定环境政策时,由于人的有限理性,不可能对事后可能出现的各种环境污染与环境破坏作出详细而又明确的规定,也不可能对事后可能出现的违规污染作出充分预计,在环境政策的监管之外总有些污染行为存在,而且不受环境政策监管。
2.科层环保管理体制在环境治理中的内在冲突
利用政府机制实施环境治理,并不是单一依靠某一个政府部门,而是涉及到众多的政府职能部门,通过众多政府部门之间的分工协作来完成的。所以,环保体制是影响政府机制在环境治理中有效性的重要体制因素。如同马克思?韦伯所言,与市场组织不同,现行的政府组织是建立在分工及专业化基础之上的,依靠行政权威而非市场机制来维持运转的行政等级体系。这种行政等级体系一方面适应了社会化大生产与高度专业化分工的需要;但另一方面,也有其自身不可克服的弊端。就环保体制而言,这种弊端就是因专业化分工造成了环保相关部门职能的内在冲突。就中央政府而言,在环境治理方面,除了环保部外,还涉及到财政部、建设部、林业局、水利部、气象局、国土资源部、交通部、卫生部、科技部及国家海洋局等。部门之间的高度专业性分工,造成了环保部门之间职能的内在冲突。我国各地方政府的职能部门设置,基本上都是与中央政府对口。在地方政府内部,同样存在环保相关职能部门的内在冲突。
以中央政府为例,环保相关职能部门的内在冲突如表1所示。具有环境管理职能的部门拥有环境监督职能与经济管理职能。其中的经济管理职能主要表现为审批权,对环境管理部门有较强的激励功能。由于各级环境保护机构具有“理性经济人”的特质,在行使职能过程中表现出逐利性。内部职能的相互冲突导致各级环保职能部门愿意经常使用一些获利的审批性职能,而放弃环境监控职能。就地方的环保部门而言,尽管实行垂直管理,但其经费来源是依赖于地方政府的财政拨款,其人事安排是由地方政府控制。而地方政府要增加财政收入与经济增长,往往会向地方环保部门施压,基于自身部门利益的考虑,地方环保部门也往往会放松对企业的环境规制,甚至利用本部门的环境监管职权获利。环境治理与生态保护是一个系统工程,需要统筹规划与统一管理。当环境治理与生态保护涉及到众多的政府职能部门时,其主要弊端就是职责不明确,部门间信息传递失真、沟通不畅,容易造成政府部门之间相互推诿。当有利益时,各部门相互争抢,当涉及到担责时,相互推脱。现实中“八龙治不好一水”就是这种科层环保体制低效的体现。环境治理与生态保护涉及众多政府部门,在政府行政信息不透明,政府外部监督与内部监督缺失,法制不健全的条件下,这种多次级的科层环保体制并不能有效实施环境治理与生态保护。国外环保体制改革的趋势是在高度专业分工的基础上,成立统一的管理部门,协调各职能部门之间的分工,同时加大对环保部门的外部监督。
二、政府机制在环境治理中有效的作用条件
环境治理具有较强的正外部效应,需要政府的参与。政府机制在环境治理中也会出现“政府失灵”。政府机制在环境治理中的有效性,依赖于一系列的约束条件。当这些条件不具备时,政府机制在环境治理中的有效性就会受到影响。
第一,利用政府机制实施环境治理,首先要求政府是责任型的政府。所谓环境治理过程中的责任型政府,就是要求政府对社会公众负责,追求社会福利最大化。政府能够识别、预警、防范环境责任事故,有效执行环境政策。在环境治理政策实施方面,要求政府有充足的环境政策工具,灵活、有效防控环境污染与环境破坏。
第二,利用政府机制实施环境治理,要求政府对经济主体的污染行为有充分完备的信息。政府部门只有掌握充分的信息,才能对污染者的产品与生产工艺制定污染指标,规定所有行业中的每个企业、每个消费者的污染物排放的种类、数量方式。同时也要求环境政策的制定与执行成本较低,否则会影响政府机制在环境治理中的作用效果。但是,实际上,环境政策的制订与执行成本可能并不低,政府也不可能拥有完备的信息。就政策成本而言,由于不同的企业或不同的行业都有其自身的特殊性,要为其量身定做污染控制手段与减排量,需要进行全面的调查。显然,这需要耗费大量的人力、物力与财力,加大政策制定成本。就信息而言,政府与企业双方存在信息不对称。污染企业不向政府部门透露真实的污染信息对其更有利,政府部门难以准确获取有关污染排放量与污染控制成本方面的充分信息。因此,高昂的成本与不充分的信息降低了政府机制在环境治理中的有效性。
第三,健全的民主制度与完善的法制体系,是利用政府机制实施环境有效治理的制度保障。正如制度经济学家所言,如其说是政府的失灵,不如说是制度的失灵。针对环境治理中政府机制的失灵,同样需要完善民主法制体系。人的利已本性并不非随环境的改变而改变,政府工作人员在政治市场上与经济市场上并无二至。因此,需要通过建立健全的民主制度与完善的法制体系,强化对政府自利行为的制度约束。防范政府在环境治理过程中利用其拥有的行政资源优势谋利。
第四,财权与事权相对称的财政分权体制,是增强政府机制在环境治理中有效性的重要条件。现行的财政分权体制决定了地方财政必然存在收支缺口。地方政府的财政支出压力,是导致地方政府以牺牲生态环境为代价,发展高能耗、高污染型重工业的诱因。所以,财政分权体制影响着政府机制在环境治理中的有效性。因此,建立健全财政分权体制,保障财权与事权对称是提高利用政府机制实施环境治理有效性的改革方向。
第五,公开、透明的政府运行机制与有效的信息获取机制,是克服政府环境政策制定、执行过程信息不对称,同时也是减少政府环境执法过程中机会主义行为的有效途径。另外,是否存在统一的协调机构与足够的权威,化解环保部门之间内部职能冲突,并实施政府部门间的有效沟通,是影响政府机制在环境治理中有效性的关键因素。
三、简单结论与对策
【关键词】雾霾治理；财税政策；经济发展
当前，随着我国工业化进程的逐步深入，雾霾现象的影响范围也开始从局部向全国性蔓延，其影响程度也日益频繁与严重，对社会、经济、民生等多个方面带来了巨大的影响与危害，社会公众对雾霾治理的诉求与意愿也变得更加强烈。但是，从国际经验来看，雾霾治理作为一个世界性问题，其有效的治理与防范必定将会是一项长期且复杂的任务，并且雾霾的治理与经济发展、财税经济政策等有着密切的关系。因此，通过研究雾霾治理、经济结构以及相关财税政策的关系，对我国当前及今后社会经济快速健康发展有着极为重要的意义。
一、雾霾在中国的区域分布及其经济影响
（一）雾霾的成因与区域分布
雾霾是雾和霾的统称，其主要由二氧化硫、氮氧化物以及可吸入颗粒物这三项组成。其中对社会生活危害影响较大且被公众所熟知的就是可吸入颗粒物，即PM2.5（直径小于等于2.5微米的颗粒物）。雾霾产生的主要原因有工业生产排放的废气，燃煤排放的烟尘，交通工具排放的尾气，以及建筑工地和道路交通产生的扬尘等。
当前，我国出现的雾霾现象主要表现为以下几个方面：1、社会危害影响严重。雾霾在影响社会经济发展的同时，更会对社会公众的工作、生活以及健康带来极大的不便与损害。根据相关统计资料显示，2010年广州、北京、西安、上海PM2.5污染共造成经济损失61.7亿元，早死亡人数7770人，占四个城市当年总死亡总人数的7.2%；2、雾霾覆盖面广。我国2013 年出现雾霾现象的城市包括了京津冀地区、黄河、淮河以及长江流域等重要城市群，其作用范围占到全国的四分之一；3、污染持续时间长。在去年环保部公布的《2013年中国环境状况公报》中显示，在2013年实行环境监测新标准的全国74个城市中，环境空气质量超标城市比例为95.9%，全国平均雾霾日数达到35.9天，为1961年以来最多。具体数据如下表所示：
表1. 2013年新标准第一阶段监测实施城市不同空气质量级别天数比例
质量级别 优 良 轻度污染 中度污染 重度污染 严重污染
天数比例 12.90% 47.60% 22.90% 8.00% 6.20% 2.40%
（数据来源：《2013年中国环境状况公报》，中华人民共和国环境保护部）
（二）雾霾现象对我国经济的影响
从短期来看，雾霾现象的出现与治理会在一定程度上抑制地区经济的发展。亚洲开发银行和清华大学在2013年研究报告表明，中国的空气污染每年造成的经济损失（基于支付意愿）高达GDP的3.8%，相当于损失掉了2013年全年GDP增长率的一半。同时，由于社会资源的有限性，当社会资金、人力物力等资源向雾霾治理方面倾斜时，用于发展经济的社会资源则必然会相应的减少，并且某些雾霾治理的措施同样会对经济增长产生较大的影响。
从长期来看，雾霾治理能改进与优化我国现行的经济结构，促进我国的经济转型升级。通过对英国、美国、日本等国外发达国家的环境污染治理成功经验的分析，可以看到上述发达国家都不约而同地选择通过制度创新、税制改革、金融创新等手段有效的解决了环境污染问题，并同时带动了国内经济结构与经济发展方式的改进与升级，从而再一次从根本上推动了经济的发展。因此，我国可以通过雾霾治理，创造新的经济增长点，使雾霾治理成为经济发展的催化剂。具体来说，通过取缔高能耗、高污染企业；提升环保科研技术与研发力度，积极开发可再生能源；优化调整能源消费结构，促进经济转型；调整与创新现有财税政策制度，从实质性推动经济结构向低碳化发展。
二、中国现行财税政策在雾霾治理中存在的问题
（一）财政政策支持缺乏力度
根据相关理论与国际成功经验，要想基本控制环境污染问题，该地区治理环境污染投入占GDP的比重必须达到1%-1.5%才能达到预期效果，占比为2%-3%时，才能有效改善环境质量。然而，从我国经济统计数据可以看到，我国从2010年至2014年五年的环保财政预算占GDP的比例均低于1%，其治理投入与结果也无法充分满足当前我国日益增长的环境治理需求，而相应的，我国雾霾治理的资金支持与资源投入也无法实现较为全面的治理。具体数据详见下表：
表2. 2010年-2014年我国环保财政预算占GDP比重（单位：亿元）
年份 2010 2011 2012 2013 2014
环保支出 1412.88 1591.85 1769.10 2101.27 2109.09
GDP 397983 471564 519322 568845 636463
比重 0.36% 0.34% 0.34% 0.37% 0.33%
（数据来源：根据2010-2014年中央政府财政预算报告有关数据整理）
同时，在引导社会企业与单位采购节能环保产品或设备方面，中央往往都只是通过简单的文件形式鼓励支持地方政府执行该项政策，而未做出相应的硬性规定或实质性的补贴等措施。因此，部分地方政府在执行政策时，出于对自身财政资金与经济发展情况方面的考虑，通常不愿对节能效果好但价格较高的环保设备或者产品进行采购，对社会整体方面的环保设备革新与升级产生了较为负面的影响。
（二）环境税制结构不合理
我国现行税制结构中针对环境污染治理方面有城市维护建设税、车船税、资源税、消费税和企业所得税等税种。其税收优惠范围主要以减免税为主，形式相对有限，不够灵活多样。在具体实施过程中若纳税人不了解含有优惠措施的相关环境治理税种，则可能会造成其在进行相关生产、消费等经济活动时无法合理及时获取原有的利益，并相应地会影响其参与环境治理的积极性。另外，当前正在施行的资源税改革，即将原油、天然气、煤炭等资源税税率由原有的从量计征改为从价计征的措施对环境保护的作用还不太明显。如内蒙古政府通过对燃煤电厂数据进行测算，发现燃煤电厂单位千瓦时电价中含增值税0.033元，风电单位千瓦时电价中含增值税0.097元。因此，要想扶持风电产业，增值税率还需降低。同样，类似的情况也出现在了小水电企业中，虽然小水电增值税率低，但无进行税额抵扣。据相关数据测算，火电的增值税税负为9%，水电的平均增值税税负为16.5%，而小水电企业的增值税税负又重于大型水电企业①。
（三）现行雾霾治理收费政策效果不明显
当前，我国雾霾治理的主要政策是采取“污染者付费”方式。其在收取企业或者单位的排污费时，其政策的制定与费用的征收基本只定位于雾霾治理的微观层面。且费用征收形式多样，导致地方政府在执行该政策时往往可能会产生重复收费的情况发生。另外，在排污费征收标准上，其基本上是采取一刀切的征收方式，即超过既定标准的才征收费用，而达到或者低于标准的则不征收，并且对违反标准的企业征收的费用也远远低于事后的污染治理费用，进而导致环境管理部门对雾霾治理的力度与作用往往达不到预期的目标与效果。例如SO2的排放，根据现行相关法律其规定企业违规或者超额排放时必须缴纳罚款，即按照每超额排放一公斤SO2，政府就相应的征收0.2元的排污费。但从实际的经济生产活动来看，企业为减少排放一公斤SO2而发生的环保支出远远超过0.2元。因此，在现实情况下，许多生产企业在巨大利益驱使下，更愿意缴排污费来维持生产经营而不愿意采取升级节能设备或其他环保措施来减少SO2等污染气体的排放②。
三、完善雾霾治理的财税政策建议
财税政策作为政府调节市场经济最重要的手段，其对当前雾霾现象等一系列环境污染问题的治理有着非常重要的作用。因此，结合上述分析与论述，本文从财政支出补贴、税制、排污费征收等方面提出改善雾霾污染的财税政策改革建议。
（一）积极推动绿色金融发展，促使环保财政投入资金来源的多样化
1、借助财政政策大力发展绿色金融。根据国际上雾霾治理的成功经验，我们可以发现国外发达国家与地区在过去几十年的发展过程中，通过财政、金融、法律等政策手段成立发展了包括绿色贷款、绿色股权基金、绿色债券等、绿色保险、绿色银行在内的各种绿色金融产品、融资渠道和绿色投资机构，来支持绿色产业的发展。并在环境污染治理资金问题上取得了非常大的成效。据相关资料显示，我国在未来今后的5年当中，要实现环境污染治理减排的目标，年均至少要有2万亿以上的绿色投资的需求。但是政府财政预算只能拿出3千亿左右投入到节能环保清洁能源的领域，其只占到10%-15%的比例，还需要85-90%的民间资本进行补充。而当前市场经济环境下，民间资本在没有充分激励条件下也不愿意投入资金进入该领域。因此，要充分缓解该资金供给矛盾，就需要建立相关绿色金融体系。如采取加大财政对绿色贷款的贴息力度；发行绿色债券；建立公益性的环境成本估算体系和数据库等措施，以在市场经济条件下创造一种激励，让企业减少对污染型行业的投资，增加对绿色行业的投资。
2、大力提升与优化财政补贴。当前，我国对环保清洁能源的财政补贴占GDP比重仅为德国的1/3，远远小于发达国家与地区的平均水平。因此，在排污费征收水平及收入得到提升的情形下，我国应积极从投资补贴、产出补贴、消费者补贴等多个方面增加社会企业、单位或个人对清洁能源使用或设备采用的资金补贴。
（二）优化税种税率，完善税收优惠政策
1、加快环境税的立法速度，提升排污费征收标准。要在环境税已有的论证与讨论基础上，更进一步加快其征税范围、计征依据、税率设计等测算工作，尽快促使环境税在较短的时间内落地全面实施。要进一步加快开征碳税的实施进度，提升排污费的收费标准与力度，提高企业在进行生产经营时的环境污染成本，促使其购买与使用清洁能源设备减少生产污染。
2、提高煤炭资源税的税率。煤炭能源作为我国经济发展中最重要的一项支柱使用资源，其对环境的破坏与污染一直受到社会各界的重点关注。因此，提高煤炭消费与生产的成本，遏制过度燃煤，促使煤炭生产者、消费者在使用煤炭资源时关注与考虑其对其他地区与其他人的外部效应，从而达到合理使用煤炭资源的目的。在2014年实行的将煤炭资源税由从量计征改为从价计征的改革政策也在一定程度上缓解了雾霾污染现象。因此，基于上述经验，我国应继续深化能源税率改革，进一步优化石油能源、化石能源等税制税率。
3、降低环保行业企业的增值税率。针对当前我国环保行业部分企业如小水电、风能发电企业的增值税税收仍相对偏重的情况，应该可以考虑在已有的优惠政策基础上，再降低其增值税率，并考虑全额返还或部分返还增值税。
注释：
①张楠.雾霾天气背景下清洁能源发展的财税政策选择与优化[J].中南财经政法大学研究生学报，2013，（2）：70-73.
②李金荣.环境治理急需财税政策强力支持[N].中国环境报，2013-09-05（002）.
参考文献：
[1]张楠.雾霾天气背景下清洁能源发展的财税政策选择与优化[J].中南财经政法大学研究生学报，2013，（2）：70-73.
[2]李金荣.环境治理急需财税政策强力支持[N].中国环境报，2013-09-05（002）.
[3]王守强.雾霾的成因危害及防护研究[J].农业与技术，2012（10）：163-164.
[4]胡晓彬，朱启贵.节能减排的国注释际经验及启示[J].上海管理科学，2008（5）：75-77.
[5]王旭光.雾霾治理与经济发展探究[J].产业经济，2013（8）：24-25.
[6]中华人民共和国国家发展和改革委员会.2013年上半年节能减排形式分析报告[EB/OL].发改委官方网站，2013.
[7]潘小川，李国星，高婷.危险的呼吸――PM2.5的健康危害和经济损失评估研究[M].北京：中国环境科技出版社，2012：2-3.
基金项目：
国家社会科学基金2014年度一般项目“环境经济系统模型框架下的雾霾治理与区域经济结构升级研究”（14BJY071）阶段性成果。
1、坚持把政治思想工作放在首位。为进步职工政治思想素质，增强责任意识，按照区纪委工作布署，今年我治理部开展了党员干部作风教育月和廉政文化进机关活动。通过党员干部经常参加支部政治理论学习、组织职工学习先进人物典型、观看反腐警示教育片、制作宣传栏、警示牌、听取廉政讲座等活动形式，不但营造了机关廉政文化氛围，进步了党员干部及职工拒腐防变的能力，夯实了反腐倡廉的基础，同时也促进了各项治理工作的开展。
2、积极开展政策业务学习，努力进步服务水平。通过开展以自学为主、参与市中心集中培训为辅，有计划、经常化地加强业务理论学习，使每位职工都把握了一定的政策和专业知识理论，熟练了各项业务操纵，不断进步为人民服务水平。
3、严厉工作纪律，坚持廉洁奉公。认真贯彻执行国务院《住房公积金治理条例》和有关的法律法规及财经纪律，自觉维护政策的严厉性，正确处理党与国家、集体与人民群众利益，坚持情为民所系，利为民所谋，办事做到公然、公平、公正。
二、狠抓服务质量，打造优质服务环境。
1、强化窗口建设，落实政务公然。为进一步密切与群众联系，我治理部始终把建设文明办事窗口作为精神文明建设工作的重点。通过设立办事大厅，开展上户及上街宣传、面对面地与职工交流，在营业场所公然政策规定、办事流程及服务承诺，积极参与市政风行风热线栏目等形式，多渠道地落实政务公然，努力优化服务环境。
2、增强服务意识，推进机关效能建设。按照“为民、务实、清廉”的要求，树立“治理就是服务，在服务中优化治理”的理念，深进贯彻执行市中心的效能建设六项制度和服务承诺等制度，树立行业新风。为增进服务，今年在支取上，进一步放宽条件，新增家庭生活困难(低保与特困家庭)支取、重大疾病支取、改制后连续两年未就业支取等项目,充分体现政策的人性化原则。同时对群众的来信来访及网上咨询，给予高度重视，涉及每一件群众的政策咨询与意见投诉，均做到具体耐心解释、认真答复。
三、大力发展公积金业务，保障政策全面推行。
1、加大政策宣传力度，促进全社会参与。积极开展了形式多样的政策宣传活动。如：年初在加强各缴存单位公积金年检工作的同时完善停、缓交申报审批的治理；加强对改制单位补建公积金的政策宣传与服务工作；5月份，联合贸易银行、开发商上街开展公积金贷款政策宣传活动；制作并发放政策业务宣传指南；上户催交、催建以及向全区各缴存单位发行简报等，通过各种形式宣传取得了较好的社会效应，不但增强了职工维权意识，扩展了缴存面，进步了缴存额，也拉动了贷款需求，促进了全社会参与。
2、强化公积金回集力度，做好扩面增缴工作。住房公积金回集是住房公积金各项治理工作的源头，在强化回集上，主要开展了以下几方面工作：一是在扩面上，加强与工商、社保等部分的联系，开展多渠道信息化收集，重点捉住有条件建立的企业，积极主动上门开展政策宣传及服务；二是在增缴上，积极争取政府及财政支持，逐步规范并进步财政供给职员的缴存基数与比例；鼓励有条件单位逐步进步缴存比例、缴足基数；三是在缴存治理上，加强对年检、缴存申报及停缓交的报批审核工作，对连续三个月未缴的单位，设专人催缴；四是做好年度与各单位对帐查询及公积金手册的年度审核工作。通过积极开展扩面增缴工作，今年新开户单位14个，新建立公积金人数158人，月回集额均匀比上年增长10%以上。
3、积极发展贷款业务，确保资金安全规范运作。根椐目前房地产发展现状，我治理部把握机遇，积极发展贷款业务，具体采取了如下措施：一是扩展贷款范围。在原范围基础上，开展组合贷款业务，侧重对小面积住房贷款的支持力度，如经济适用房，解决中低收家庭购房资金困难，体现社会***，充分发挥政策的社会保障与互助作用；二是简化办贷程序。进一步精减办贷所需材料、简化办贷流程，公道利用各开发商进行政策宣传、协助办贷，进步办贷效率；三是加强对各开发商项目工程及资质审查。今年新开16个楼盘，均做到了现场调查，对五证齐全的项目签订公积金贷款业务合作协议，明确开发商的担保责任，公道防范风险；四是明确受委托银行责任。加强对受托银行的责任考核，实行赏罚与委贷手续费及委托业务量挂钩，充分调动银行积极性，协助做好贷前审查、贷后催收治理等工作；五是加强贷后治理，逾期贷款设专人催收。通过一系列治理，进步了当年放贷款总量，保证了贷款质量，年末贷款逾期率只有0.0**‰,并杜尽了三个月以上逾期贷款，确保了资金运行的安全完整。
通过上述各项工作，20**年度，我区共实现住房公积金回集2956万元，占全年目标任务的109.48%，比上年同期增长12.20%；支取住房公积金1643.16万元，比上年同期增长43.70%，累计回集住房公积金余额8573.01万元;发放公积金贷款315户、共3352.90万元，占全年目标任务的186.27%，比上年同期增长10.72%，累计已放贷1364户，金额为10014.40万元,贷款余额为7010.87万元，实现增值收益116万元,公积金政策实施面96%,住房公积金存贷比率为81.78%。
四、完善内部综合治理，促进治理高效、规范化。
1、信息化建设得到进一步加强。自20**年7月，全市同一核算软件以来，数据正确，更新及时，核算的效率得到较大的进步，经过几年的不断升级改造，该软件已能基本满足目前的核算要求，今年5月，全市又实现了核算联网。通过联网，不但强化了监视治理职能、实现了同一结算，更方便了职工随时查询帐户实时余额，使全市的住房公积金治理工作更加规范高效。
2、完善各项规章制度，促进科学治理。在严格执行市中心同一规章制度基础上，我治理部完善了内部各项治理制度，制定了学习制度、稽核制度、岗位责任制、档案治理制度等规章制度，并认真组织落实，并根椐不同工作岗位，按照岗位文明、岗位效益的要求，明确相应的工作职责，制定相应的赏罚措施，促进职工充分发挥自己的工作能力，进步工作效率，使内部综合治理工作逐步走向规范化与科学化。
五、综合工作完成情况
对照区目标考核工作领导组关于《**区20**年度目标岗位责任制考核细则》，认真组织并开展了各项综合考核工作。
1、社会治安综合治理工作开展扎实有效，积极参与平安创建活动。
2、积极配合有关部分开展招商引资工作，年末逾额完成招商引资任务153万元；积极对市中心争取，年度内共争取到支持地方财政廉租房建设补充资金35万元。
3、在牵头单位的组织下，积极参与对帮扶乡镇的联系帮扶等各项工作。
开展社保基金专项治理，是落实党的十七大“加强基金监管、实现保值增值”要求的重要措施，也是落实“学先进、比创新、看实效”的具体体现。全市劳动保障部门将按照人力资源和社会保障部、省劳动保障厅的统一部署，根据省政府廉政建设工作会议、省纠风工作会议的安排，在全市范围内开展社会保险基金专项治理工作。为做好这项工作，市劳动和社会保障局等8个部门联合制定了专项治理工作方案，明确了专项治理的指导思想、目标、范围、内容、方法、步骤以及工作要求。下面我讲三点意见。
一、充分认识开展专项治理工作的必要性、重要性
开展专项治理，加强基金监管，是落实社会保障政策的重要措施。党的十七大和省委七届三次全会把保障和改善民生作为重要任务，提出要完善社会保障体系，采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。社保基金是一项特殊的公共资金，基金安全关乎广大参保人员的切身利益，影响社会和谐稳定，也事关党和政府的执行力与公信力。近年来，我们在健全法规政策，规范基金管理，强化监督检查等方面，做了大量卓有成效的工作，基金安全程度明显提高。但是，也应当看到，违反社保基金管理政策，操作不规范的现象仍比较普遍，贪污、挤占或挪用社保基金的问题还时有发生，影响了社会保障政策的落实。要通过专项治理，加强基金监管，进一步提高社保基金的安全程度，使社会保障功能真正惠及广大人民群众。
开展专项治理，加强基金监管，是社会保险事业健康发展的重要保证。社会保险制度是国家的一项基本社会经济制度，在市委、市政府的高度重视和各方面的共同努力下，我市社会保障制度体系不断完善，覆盖范围、基金规模逐步扩大。截至20*年底，全市企业养老、机关事业养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到27万人、5万人、26万人、25万人、23万人和17万人。20*年，全市五项社保基金当年收入（按基金决算资料）18.0亿元，当年支出13.2亿元，累计结余14.2亿元，总规模达到46.2亿元。社保基金是社会保险制度运行的基础，随着基金规模的不断扩大，工作环节的增加，风险隐患也会逐步增多。要通过专项治理，加强基金监管，使社保基金收的更多，管的更严，用的更好，促进社会保险事业健康发展。
开展专项治理，加强基金监管，是反腐倡廉工作的重要内容。社保基金征收、使用、管理和运营，都要直接和钱打交道，近几年的工作实践和已经发生的案件充分说明，如果我们的制度不完善，监管不得力，干部不过硬，就有可能出现腐败问题。要通过专项治理，加强基金监管，发现和纠正在社保基金管理使用各个环节中存在的突出问题，对涉及违反基金监管法规政策，不依法履行职责，，违规操作等行为，坚持制止和纠正。要对涉及社保基金的部门和单位工作人员进行廉洁从政教育、反面典型教育和法纪教育，增强广大干部职工的基金安全意识、自警自律意识和为广大参保人员管好钱用好钱的责任意识，使社会保障战线成为人民群众放心的行业。
二、统筹安排，分步实施，扎扎实实推进专项治理工作
社会保险基金专项治理工作，政策性强，涉及部门多，持续时间长，工作任务重。在制定工作方案和部署实施中，要把握以下几点。
（一）建立领导体制和工作机制。全省社会保险基金专项治理视频会议结束后，市劳动和社会保障局积极与相关部门沟通，研究专项治理的部署实施工作。结合我市实际，成立了市劳动保障局、市财政局、中国人民银行*市中心支行、市地税局、市监察局、市政府纠风办、市审计局、市卫生局等8个部门参加的全市社保基金专项治理领导小组。
领导小组的职责是：研究制定专项治理工作方案，组织协调各成员单位开展专项治理，对各县区专项治理进行检查指导，交流通报情况，总结推广经验，协调解决工作中遇到的困难和问题，向市政府报告工作情况。领导小组组长由李维副市长担任，由我和市监察局穆金程局长任副组长，其他各成员单位一名处级领导为成员。办公室设在市劳动保障局，主任由市劳动和社会保障局田春祥副局长担任，领导小组成员单位一名科级干部为办公室成员，具体负责专项治理的协调联络。各经办机构和各县（区）要按照统一部署，成立社会保险基金专项治理工作领导小组，结合社会保险基金管理实际情况制定具体方案，组织实施专项治理工作。
（二）明确专项治理的范围和内容。随着社会保障事业的发展，社会保险的种类越来越多，本着突出重点的原则，这次专项治理的范围主要是：由统筹单位和个人缴纳的社会保险费、国家和省市补助的专项资金，包括城镇企业职工养老保险基金和机关事业单位养老保险基金，失业保险基金，城镇职工和城镇居民医疗保险基金，工伤保险基金和生育保险基金。这些基金建立时间较长，经过不断改革和完善，已经形成了一套比较成型的监管体系，基金的征缴、支付、管理和运营环节比较规范，检查起来有相对明确的法规和政策依据。这次专项治理的重点是纠正基金征缴、支付和管理中存在的违规违纪问题，主要包括四个方面：
一是检查纠正基金征缴中不依法核定社会保险缴费基数，不及时征缴社会保险费；不按规定入账，隐瞒、转移社会保险费收入；自行制定征缴优惠政策，造成社会保险费应收未收等问题。
二是检查纠正社保基金支付中不严格执行政策，擅自扩大使用范围；不按规定及时、足额支付社会保险待遇或管理失职，致使群众利益得不到保障；不按规定使用或及时结算医疗保险费用，影响基金使用效益；贪污、截留、挤占、挪用社会保险基金，采取欺诈手段套取、骗取社会保险基金等问题。
三是检查纠正基金管理中不按规定开设银行账户、传递票据、划转资金和进行会计核算，个人账户不按规定记录，基金不按规定归集的问题。
四是检查纠正不按规定储存结余基金，不执行国家规定的社会保险基金利率政策，或违规投资造成基金损失；历史遗留的挤占挪用基金问题一直得不到解决，基金安全缺乏保障等问题。
通过专项治理，要尽最大努力解决好基金监管中存在的各种新、老问题，达到强化基金征缴，确保应收尽收；方便参保群众领取，防止欺诈骗保；规范内部管理，严禁挤占挪用；投资运营安全，实现保值增值；加强监督检查，做到监管有力的目标。
（三）统筹安排专项治理各阶段工作。由于社保基金规模大、涉及部门多、管理环节多，情况复杂，为了防止专项治理流于形式，确保工作实效，按照国家、省统一布署，这项工作从2008年8月开始，2009年底结束。我市具体工作的开展分为四个阶段：
第一阶段：部署启动阶段。从今年8月份开始，建立领导和工作机制，制定工作方案，召开会议部署等。
第二阶段：自查自纠阶段。今年9月开始到明年3月底结束。各经办机构、各县（区）要按照确定的工作范围和内容，组织涉及社会保险基金经办和管理的部门开展自查。一是对以前检查、审计发现的问题分类梳理，根据发生时间、性质和责任提出处理意见，采取经济的、行政的、法律的手段，坚决予以纠正。二是认真排查新的问题，对社保基金经办与管理的重点业务、重要部门和主要环节认真进行检查，摸清风险点、关键部位的现状与存在问题，能纠正的要尽快纠正；立即纠正确有困难的要制定整改计划，限期整改。对贪污、截留、挤占、挪用、骗取社会保险基金的严重违纪违法案件，要坚决依法查处，触犯刑律的，移送司法机关处理。三是针对各种基金管理使用发现的违规问题，完善社会保险基金管理监督政策，健全基金经办管理机构内部控制制度。市领导小组将对自查自纠阶段工作进行检查，随时掌握情况，加强工作指导。
第三阶段：检查验收阶段。从明年4月开始到6月底结束，抽查的重点主要是自查自纠是否认真，存在的问题是否纠正，基金风险隐患是否进行了排查和防范，规章制度和内部管理是否得到完善，对维护基金安全、保障基金安全的长效机制是否建立等情况。
第四阶段：总结报告阶段。从明年7月开始到年底前结束，各县（区）领导小组对专项治理工作要进行认真总结，2009年8月底前向市领导小组提交有情况、有分析、有建议的专题报告。
三、加强领导，狠抓落实，确保专项治理取得实效
（一）要加强对专项治理工作的领导。开展社保基金专项治理，加强基金监管，是落实国家和省政府要求，构建和谐社会的重要任务。各县区和有关部门要充分认识这项工作的重要性，切实加强组织领导；各专项治理领导小组要发挥协调作用，结合本地实际，明确工作任务、目标要求、责任分工和落实措施，按照各阶段的工作任务和要求，认真做好组织协调和检查指导工作；各成员单位要切实承担起相关责任，加强沟通协商，相互支持配合，按照职责和分工，落实好本部门承担的任务，保证专项治理工作顺利进行。
（二）要严肃查处纠正违规违纪问题。查处纠正违规违纪问题，是维护基金监管法规政策的严肃性，确保基金安全运行的重要手段。在专项治理中要重视举报工作，梳理检查中发现的案件线索，要坚持原则，按规定办理。要严肃纠正和查处在基金征缴、支付、管理和运营中、违规操作，造成基金重大损失的行为；纠正和查处、循私舞弊，贪污、截留、挤占、挪用和骗取、套取基金的行为。要对基金案件的高发部位和环节进行认真查找，剖析发生的原因、特点和规律，举一反三，吸取教训，强化管理，堵塞漏洞；要利用典型案件开展警示教育，引导基金经办管理人员增强法律观念和纪律意识，认真履行职责，严格依法办事，确保基金监管法规政策贯彻落实。
（三）要探索防范基金风险的长效机制。结合专项治理，要认真查找社保基金制度上、管理上的突出问题和薄弱环节，进一步完善监管法规政策，健全内部控制制度，特别是要健全和完善基金监管民主决策机制，规范基金拨付、使用、运营的民主决策程序，坚持重大问题由集体研究决定，防止个人专断，暗箱操作；要建立和规范基金运行程序，依照基金法规政策细化经办流程，形成征缴、支付、管理、运营各环节、各岗位相互监督制约的机制；要建立基金安全责任制度，并列入党风廉政建设责任制范围，作为评价领导班子和领导干部工作业绩的重要内容，坚持定期检查和考核；要建立基金经办管理人员交流制度，对长期在同一关键岗位上工作的干部定期轮岗交流，不适合从事基金经办和管理工作的要坚决调离，建设一支过硬的队伍。
在建立社会主义和谐社会发展历程中，我个人认为，机构编制人要当好“五员”，为变革发展不变供应坚实的体系体例机制保证。
一、要当好宣传员
机构编制人要勤劳学习党的方针政策和机构编制的司法律例，并将其贯穿工作的全进程。首先机构编制部分要将政策执行到位，尤其是指导干部，要带头执行政策；其次是做好社会各界的宣传工作，让广大群众自觉贯彻执行政策。
二、要当好调研员
要紧紧围绕人民群众最关怀、最直接、最实际的好处问题，在推进劳动就业、社会保证、收入分派、公共教育、医疗卫生、食物安全、安全生产、社会治安等重点领域和关键环节的变革，推进有关部分更具体地实行好社会治理和公共服务本能机能，进一步深化行政治理体系体例和机构变革等严重问题上深化开展查询研讨，并提出有价值的对策建议，供指导决定计划参考。
三、要当好协调员
机构编制人要增强与组织、人事、财务、劳动和社会保证等相关部分之间的共同、沟通与协调，这既是健全和完善机构编制治理配套协调约束机制的实际需求，也是梗塞机关事业单位编制、人事治理破绽，避免超编、混编、乱进人等问题发生的主要手段。要以《机构编制治理证》为法定凭证，机构编制治理与人员分配相结合，机构编制治理与工资审批相结合，机构编制治理与财务预算治理相结合。
四、要当好监督员
当前，在机构编制治理工作中，存在严厉节制总量与人才缺少的矛盾。这一矛盾在新情势下将进一步展现，这就要求机构编制人必需以科学发展观为指导，创新治理形式，不时提高治理的科学化、规范化、法制化程度。一要前期介入。凡触及人员进编、工作本能机能调整等事项，机构编制部分要进行前期调研，参加方案制定，如许有利于给指导供应历史的状况和当前存在的问题，然后为指导科学决定计划供应参考。二要事中参加。机构编制实名制治理，是机构编制治理机关执行机构编制司法律例，落实党和国家机构编制治理方针和政策，对所批机构编制完成全程治理的有用方法，是执行机构编制事中参加的主要环节。三要过后监督与常常性检查。长期以来，机构编制治理存在着重审批、轻监管，重机构设置的优化、人员编制的精简和县政府本能机能的改变，而疏忽了对机构编制执行状况的有用监督，严厉制约了机构编制治理全体效能的发扬。要坚持强有力的监督治理机制，设立“12310”监督告发德律风，组织常常性的检查监督，推进机构编制工作更好地为经济社会发展服务。
五、要当好评判员
打造“阳光县政府”，执行依法行政，机构编制人要领先成为处事公道、做事公开、为人公平的榜样。年3月份以来，我县领先试行机构编制公示准则。两年来，共处理机构编制营业1600余例，执行公示1380余例，占处理量的86%；受理告发信息280余条，作废参加资历和停办手续89人，加强了机构编制工作的通明度，坚持了编制部分的新形象。一要坚持公道公平做事。公示的目标是让机构编制工作处于阳光之下、群众监督之中。为此，我们在试行机构编制公示准则的还，坚持和完善了机构编制统一指导、专题申报、部分联动、“双签”“双章”、申报立案等一系列与之相配套的治理准则，使我们的工作有章可循，有规可依，对处理的事项不怕监督。二要坚持按工作流程做事。为了使公示准则不流于方式，不走过场，我们坚持和完善了包括公示范围、方法、时间、内容及告发受理查处等一系列公示工作流程。明确了凡触及机构编制政策和严重机构编制事项，必需面向社会公示，应考新进工作人员必需全程进行公示，单位异开工作人员必需在用人单位公示。公示时间规定为7天，告发受理查处由编制、人事、纪委一起负责。
关键词：教育治理；多元协商；教育问责
G622.3
一、教育制定政策科学化
政策制定的科学化，主要涵盖以下三方面内容：前期资料准备的科学化、政策制定过程中的科学化和后期政策实施的科学化反馈。
1.前期资料准备的科学化。在政策制定之前，首先需要大规模的资料收集。资料收集的关键在于准确性、及时性和可靠性。
2.政策制定过程中的科学化。在政策制定过程中，同样需要满足科学化的要求。首先，在确定拟解决的教育问题的基础上，要悉心听取该领域的教育专家的观点，成立专门的教育咨询委员会并召开系列的咨询会议进行深入交流。其次，要充分利用网络系统和新闻媒体等高新技术手段，广泛听取群众的意见，切实满足群众的教育需求，从而提高群众对教育政策的满意度。再次，可以考虑选定个别地区进行教育试点，对教育政策实施过程中出现的问题进行及时反馈，从而保证教育政策的充分落实，并以此来完善教育政策。
3.后期政策实施的科学化反馈。在教育政策实施的过程中，尤其需要注意及时反馈，发现问题解决问题，并对教育政策及其补充机制进行相应的完善。
二、构建多元协商机制
构建多元协商机制，是我国教育治理的关键。教育领域的诸多冲突和矛盾，主要碓从诮逃效率和教育公平的博弈。例如，近年来的升学问题越来越热，由择校引发的矛盾屡见不鲜。其根本原因是教育优质资源稀缺和人们对优质教育的需求之间的矛盾，最终体现为民众对教育公平的追求。
教育效率和教育公平是教育领域里的一对突出矛盾。为追求教育效率，市场化是一项比较好的选择；为追求教育公平，政府提供教育时一种比较好的方式。那既追求教育效率又追求教育公平，该如何去平衡政府和市场的关系呢？这就涉及到教育产品的准公共品性质。一般来讲，公共物品或服务由政府提供，以保证其公平，例如国防等；私人物品或服务由市场提供，以保证其效率。而教育作为一项准公共物品，需要政府和市场两方面的协调。市场和国家都是一种空间的表象和结构模式，彼此之间并不是对立或者一方取代另一方的关系，而是需要相互平衡。那如何平衡政府和市场的关系，就涉及到了政府和市场之外的第三方组织的参与。通过政府、市场和公民社会的共同参与和协商，缓解教育效率和教育公平之间的矛盾，实现整体利益的最大化，正是我国教育治理的关键。
在构建多元协商机制时，需要注重厘清政府和市场的权力界限、促进多元主体的参与和政府做好掌舵者和划桨者的双重角色。
三、完善教育评估和问责制
教育治理的过程，不仅仅包括前期的治理工作，更需要对后期的成效进行检验，从而对 治理工作进行反馈和进一步的修正，形成良性的闭合循环。对于后期的检验和反馈工作，主 要涉及到两反面，分别是教育评估体系和问责制。
1.教育评估体系
长期以来，我国政府集管办评于一身，难以保证教育评价的客观性和公正性，更不利于对教育成效进行反馈和调节。因此，我国教育治理必须形成一套独立的、完善的教育评估体系，对教育的质量和教育治理的水平进行监测。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》中明确指出，要“促进管办评分离”。这就需要一个新的组织来承担教育 评估的任务，而这个组织最好就是独立于政府和市场之外的第三方组织。教育评估体系的创
建和完善，可以借鉴国际上比较具有影响力的教育评估组织及其使用的测评系统。这里比较 典型的是 2000 年开始的由经合组织进行的国际学生成绩评估项目，简称 PISA。仅有政策决策机制和协商机制是不完整的，教育评估体系的监测与反馈作用，成功地将整个流程连接成一个循环。拥有一套完善的教育评估体系，可以努力实现教育政策在实施过程中的最小偏差和失误，从而在操作层面保证了教育政策的科学化。
2.问责制
问责制主要是指行政问责制，即对行政主体进行责任追究，其中包括因为违法行为或不履行法律义务造成的不利法律后果以及不作为或不完全作为引起的不利后果。也就是说，只要工作职责没有完全履行就需要进行问责，而不是不利后果的程度一定要达到损害事实的发生。问责制首先需要明确各方所扮演的角色和承担的责任，包括各教育行政部门、学校领导、学校中层管理人员、教师和学生等多方人员。尤其需要注意的是，学生对自己的学习行为也需要负责。其次，问责制的实施可以强化各方群体的相互监督。问责制不仅仅是上级对下级的问责，也包括同级之间、下级对上级的问责。此外，学生家长、社会人员等外部群体也可以对教育领域内部的人员进行问责，增加教育管理的透明度和外部人员的知情权，从而更好地实现多方参与和协调。
参考文献：
[1]彭兴蓬，彭桂蓉. 浅论我国教育治理的有效性[J]. 长春理工大学学报（社会科学版）， 2010， （02）：91-92.
[2]王洪才. 教育失败、教育焦虑与教育治理[J]. 探索与争鸣， 2012， （02）： 65-70.
[3]王晓晖. 中国教育治理之愿景[J]. 北京师范大学学报（社会科学版）， 2009， （05）： 5-12.
一、总体要求
坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的四中全会、省委十一届七次全会和市委七届八次全会精神，紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，牢牢把握共建共治共享的社会治理制度总要求，以解决县域内影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题为突破口，以增强人民群众获得感、幸福感、安全感为落脚点，健全完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与法治保障、科技支持的社会治理体系。
在全面推进市域社会治理现代化工作中，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，发挥法治的引领和规范作用，增强推动高质量发展的能力，依法规划、建设和管理城市，确保我县城市公共环境和基础设施不断完善，公共服务和管理水平持续提升。
二、基本原则
一是坚持党建引领。以提升党员队伍素质为中心，开创“城市守护者”党建品牌，深入推进城市精细化管理，以党建引领市域社会治理，整合各方资源公平公正、务实高效进行城市管理。
二是坚持以人为本。围绕提高城市发展质量，优化干净整洁平安有序城市环境，聚焦全面小康城市品质，科学合理规划，突出时代、地域和民族特色的原则，牢固树立为人民管理城市的理念。
三是坚持依法治理。坚持依法规范、执法为民，坚持行政执法公示制度、执法过程全记录制度、重大执法决定法制审核制度。严格规范公正文明执法，明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任。
四是坚持科学管理。明确城市管理执法的领域，具体实施范围，增强城市管理的科学性、系统性和协调性，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。
五是坚持创新发展。整合城市管理资源，优化管理流程，逐步推行城市管理数字化的原则，加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，以网格化管理、社会化服务为方向，有序推进相关工作。
六是坚持社会共治。制定相关公共政策和管理服务政策，加强公众监督，公开办事内容、程序、制度，主动接受群众监督；坚持开展城镇居民卫生意识教育、环境意识教育和文明意识教育，提高广大居民整体素质。
七是坚持科技创新。为城市治理和决策提供支持，加快推动云、网、端等数字基础科技方式，推进现代信息技术与城市治理、民生服务深度融合结合，提升市域社会治理的科学化、精细化、智能化水平。
三、总体目标
推动城市管理的数字化、精细化和智慧化，加快推进市域社会治理现代化，城市管理具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，有效的将风险隐患化解在萌芽、解决在基层，在城市管理方面实现社会治理现代化。
通过全市上下齐心协力，到2022年，基本实现市域社会治理理念、目标、布局、体制、方式、政策、能力现代化。顿利通过中央、省委审核验收，获得“全国市域社会治理现代化试点城市”称号。
四、工作任务
创建试点城市工作任务包括“共性、区域特色、特色和负面清单”四个方面，其中，城建中心共涉及共性工作任务中3个板块、8项重点任务、15项分解任务、23项基本要求：
1.治理体制现代化板块：4项重点任务、6项分解任务、16项基本要求。
2.工作布局现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、3项基本要求。
3.治理方式现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、4项基本要求。
五、实施步骤
创建试点城市历时三年时间(2020年—2022年)，城市建设服务中心按照上级工作部署，积极开展工作，确保创建市域社会治理现代化试点城市工作有序开展。
（一）城市建设服务中心按照《市创建全国首批市域治理现代化试点城市县实施方案》要求，成立市域社会治理现代化工作小组。
（二）是根据《市创建全国首批市域社会治理现代化试点城市县任务分解表》，结合本单位工作职能和特点对实施范围明确的工作事项进行全面的梳理，围绕分解目标任务、加强组织领导、完善工作流程。
（三）是按照落实各项工作措施，全面实施创建，明确责任人和完成时限，切实加强组织领导，组建相应机构或专班，制订工作方案、政策意见和相关配套措施，为全面创建试点城市提供助力。
（四）是严把工作进程，实时掌握工作进展情况，按照任务分解阶段制定的落实措施和思路，全面实施创建，针对创建遇到的问题开展专项调研，遇到难以解决问题要向领导小组办公室及时反映，报领导小组研究解决。
（五）积极配合上级创建试点城市考核办法、工作月调度季通报等制度，根据时间节点形成汇报材料，进行工作汇报；根据上级部门督查检查意见，针对问题和不足及时整改，确保全面完成工作任务。
（六）要根据中央、省委和市委政法委验收办法、评分细则等文件要求，对各项任务完成情况进行全面查漏补缺，就创建试点城市完成情况进行总结、自我考评、材料归档，向领导小组办公室汇报自评得分情况，全面做好迎检准备。
六、保障措施
关键词：积极老龄化;老年贫困;老年能力贫困治理;创新建议
中图分类号：C913.6文献标志码：A文章编号：1001-862X（2016）01-0132-006
党的十报告明确提出，要积极应对我国人口老龄化问题。2014年7月全国老龄办、民政部、教育部和等部委在《关于培育和践行社会主义核心价值观加强老龄宣传教育工作的通知》中强调，要加强有关的宣传教育，进一步提升全民人口老龄化意识，全面实施积极应对人口老龄化战略。积极老龄化1999年提出，2002年世界卫生组织在联合国第二届老龄大会上提交了《积极老龄化――政策框架》报告，大会通过老龄化《马德里政治宣言》和《马德里老龄问题国际行动计划》两个重要文件，将“积极老龄化”正式确立为全球应对老龄化问题的基本策略。2004年国际劳工大会的《人力资源开发：教育、培训和终身学习》和欧盟《2012积极老龄化指数》报告等使积极老龄化的推进路径更加具体和清晰。
关于积极老龄化的内涵，人们有其不同的理解，《1999年亚洲及太平洋地区老龄问题澳门行动计划》强调，为迎接一个逐步老龄化的社会，应认真努力摒弃对老年人的消极看法，要大力发挥老年人在家庭和社会中的积极贡献。各级政府应将这些贡献，视其为一种国家资源。我国香港地区在积极老龄化的政策框架中，促进老人的参与已被作为基本政策内容，包含有退休后再就业、学习及志愿服务等形式。[1]实现老人经济社会参与是一项系统复杂的社会工程，会遇到许多的现实困境，需要整个社会、家庭支持，尤其需要政府承担相应的责任。[2]而在此过程中老年人自身参与能力也十分重要，这种参与能力的培育与提升在某种程度上依赖于老年人有关能力贫困的治理，而且这种贫困治理需要超出传统的单纯的收入贫困治理模式，探索出一种新型的贫困治理路径。那么，积极老龄化应对老年贫困治理提出怎样的政策要求、如何将积极老龄化战略理念与贫困治理创新紧密结合并取得积极实践效果、具体政策制度如何设计，这些推进积极老龄化中的基础性问题目前尚未引起学者的足够重视，本文试图就以上这些问题作初步的探讨。
一、应对老年能力贫困：
推进积极老龄化的内在要求
积极老龄化是世界卫生组织对以往“健康老龄化”、“成功老龄化”政策观念的进一步提升与发展，主要包括健康、保障和参与三个基本维度，大体又可概括为两个基本方面，一是要求政府与社会采取积极有效措施和行动为老年人提供有效的生存质量保障;二是强调重视老年人社会价值，促进其参与社会、经济、文化、精神和公民事务中，为国家、社区、家庭及其本人的发展作出积极的贡献。由上可见，如何保障和实现老人全面社会参与是推进积极老龄化战略的关键内容之一。老人全面社会参与直接依赖于老人的参与能力。所以，国际积极老龄化的政策文件通常将老人参与能力作为重要的衡量指标和政策内容，在《欧盟2012积极老龄化指数》的指标构成中，老人参与能力具有突出地位，在就业、社会参与、独立健康、安全生活以及积极老龄化能力和环境等多个指标中，许多都与老人能力有关，并明确将积极老龄化能力纳入其中。[3]
关于人的能力贫困及其治理的研究始于20世纪90年代，其中印度著名学者阿玛蒂亚・森研究引起了不少学者和国际组织的关注。他明确提出并系统论述了人的可行能力贫困及其治理问题，阿玛蒂亚・森认为，“穷人从表面上看似缺乏稀缺性和竞争性的资产以改变生活的处境，而实质上缺少的是对这些资产的控制权和谈判能力，穷人的组织能力和干预资产的能力才是至关重要的”[4]，“贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得某些最低限度需要的能力问题。”[5]他将这种能力称为可行能力即实质自由，一个人可选择的功能性活动。如果存在一些因素影响这种功能活动的实现，又不能通过实际的措施免于这些因素的影响，即可视为可行能力的贫困，“贫困可视为达到某种最低可接受的目标水平的能力的缺失，与这种分析相关的最低可接受的目标水平包括基本的物质需求和更复杂的社会性需求。”[7]以老人社会参与能力作为分析基点，结合老人生存和需求特点的积极老龄化的内在要求，本文认为，老人能力贫困是致使老人难以实现社会参与的贫困因素的集合体，主要包括：（1）作为参与能力物质基础的收入贫困。适当的收入是实现老年人社会积极参与重要保证。马克思早就指出，只有满足基本的吃、喝、住、穿等基本需求时才能从事其他社会活动，“当人们还不能使自己的吃喝住穿在质上和量方面得到充分供应的时候，人们就根本不能获得解放。”[8]所以缺乏基本的物质生活条件是老年人参与各种社会活动能力贫困的物质表现。（2）作为参与能力精神基础的观念贫困。积极老龄化要求老人具有积极参与观念，由被动的福利的被动接受者变为主动参与者和福利的创造者，但传统上老人年龄、体力及精神等因素很容易作为被救助和照顾者的对象，容易使老人缺乏积极参与观念，形成观念贫困，进而导致参与能力贫困。（3）作为参与能力实现条件的机会贫困。通常来看，随着年龄增加，人们对社会参与机会会相应的减少，甚至存在对老人的歧视，从而使老人出现机会贫困状态，也直接制约着老人参与能力的发展。（4）作为参与能力及提升条件的知识贫困。因为老人作为社会参与的主体，需要掌握一定的参与知识和技能。如果缺乏相关的参与知识，就容易形成知识贫困，进而导致参与能力的贫困。（5）作为参与能力身体条件的健康贫困。因为老人不断参与社会、经济、文化等活动应当具有一定的身体条件，“老人的心理和社会功能如何在很大程度上取决于身体健康状况。”[9]如果缺乏基本的健康，就是健康贫困状态，也是老人社会参与能力贫困的重要原因和外在表现。
要推进实施积极老龄化战略，就必须采取切实有效的措施消除以上形成老人参与能力贫困的五种基本因素。换言之，只有以上贫困得到切实的缓解或消除，老年人的参与能力贫困才能得到根本的改善，积极老龄化才能得以有效的实现。国际积极老龄化政策观念充分体现了上述政策思路，如2002年的积极老龄化《马德里政治宣言》指出，要通过新的老年教育计划增强老年人的参与能力和机会，使老人继续有机会参与教育和培训方案，不断学习新的知识和技能。《马德里老龄问题国际行动计划》也强调，通过终生学习的机会，为老年人整个一生和晚年的个人发展、自我实现和幸福提供各种机会，并专门阐述了老年人在获取知识、教育和培训机会的必要性与政策建议，其基本目的就是提升老人的参与能力。
二、我国老年贫困治理的缺失：
积极老龄化视野的反思
截至2014年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%，据预测，本世纪中叶老年人口数量将达到峰值，超过4亿。[10]针对我国快速老龄化和同时存在相当一部分老年人的贫困问题，中国政府已采取了一定的治理措施，在扶贫开发和社会救助中解决了大量的贫困老人问题。此外针对单独的老人进行帮扶，并取得了一定的积极成效，但从推进积极老龄化战略所要求老人贫困治理的角度和目标看，还存在以下缺失：
第一，治理理念及目标的缺失。长期以来，我国老人贫困治理基本局限于对收入贫困的治理，未能形成体现积极老龄化理念和需要、符合老人自身特点的老人能力贫困治理理念及目标体系。事实上，我国目前不少贫困老人尤其是农村老人不仅存在着收入贫困，还存在其他非物质性贫困。例如，甘肃的一项调查显示，农村老人经济贫困率为54.5%，健康贫困率为42.1%，心理贫困率为12.9%。[11]这些都直接影响老人的社会参与能力。此外，农村老人普遍存在知识水平不高与知识缺失问题，阿玛蒂亚・森（1996）分析提出，缺乏知识是人们收入、能力、权利及健康等多种贫困的根源，消除知识贫困对治理其他贫困具有根本性意义。但如何通过老人知识贫困治理来提升贫困老人的可行能力，我国尚缺乏相应的政策及目标。在国外已有将老年教育与有效消除老年知识贫困有机结合进而消除老人参与能力贫困的实践，例如，日本文部省官员冈本薰（2004）提出，经过较长的时间，目前的日本终身学习已引入了有助于发展人的态度和知识技能、改进生活质量和促进自我完善的理念，而非单纯的娱乐活动。[12]目前我国老人教育仍然以娱乐活动为基本理念与目标，大多未能与老年人能力贫困的治理有机结合。
第二，治理主体结构缺失。老年人能力贫困治理是一项系统工程，需要多种主体参与，除了政府与社会家庭积极支持外，其中贫困老人自身也应作为重要参与主体，以此发现他们的优势和挖掘他们的潜力。阿玛蒂亚・森提出，“发展的目标和手段要求把自由的视角放在舞台的中心。按这种视角，必须把人们看作是要主动参与――在他们有机会时――他们自身前途的塑造的，而不只是被动接受某些精心设计的发展计划的成果。国家和社会在加强和保障人们的可行能力方面具有广泛重要的作用。这是一种支持性的作用，而不是提供制成品的作用。”[6]43老人能力贫困治理中需要消除老人消极被动观念，确立其主体地位，促进老人能够通过自身的努力摆脱基本贫困状态，这是目前我国老人贫困治理中比较缺失的。具体体现在忽视老人反贫困中自身意义，忽视老年人存在较大差别，将他们置于消极被帮助的地位;整个社会尚未形成有利于消除老人确立主体地位的社会环境，如对老人的社会歧视。相关调查显示，有67.86%的招聘岗位对年龄进行了明确限制，老人工作途径仍以企业返聘为主，但这一渠道主要是针对有技能经验的老年“精英”。[13]这也进而影响了广大普通老人自身的主体意识的形成。老年社会暂时退出容易在心理和精神上产生一定负面影响，带来观念的变化，尤其是带来自主性的缺失。目前，我国老龄政策立法总体上有将老人置于客体地位的倾向，在一定程度上也强化了这一观念。
第三，制度保障体系的缺失。目前我国有关保障和促进老年社会参与的政策立法十分有限，具体的制度体制更为缺乏。以直接有益于老年知识贫困治理的老年教育制度为例，我国关于老年教育的法制建设虽然取得了一定成效，但与国外已有的以老年教育为基本内容的《终身教育法》或专门的老年教育法相比，我国老年教育的法制建设还存在不少明显的缺陷，突出问题是缺乏正式和专门的立法，老年教育的内容分散在不同制度规定中，很多制度不具有法律效力。天津、徐州等地制定地方性老人教育专门制度的做法，值得肯定，但还存在着制度不完整、内容规定简单、权威性不足、缺乏有效保障措施等问题。
本文认为形成上述情况的原因主要有三个方面，第一，理论研究的缺陷。长期以来，我国学者对于老人收入贫困进行了较多研究，但对于老人非物质贫困研究十分少见，对于消除老年能力贫困的研究更为稀缺，未能形成对贫困老人能力贫困治理服务的系统理论支持，近年来学者已开始关注和研究老人知识贫困问题，如周良姣以浙江桐庐县农村为例认为，农村老年人存在文化基础、新劳动技能、政策法律等多种知识的缺乏，造成其不能适应社会发展需要、难以通过新的技能增加收入、形成精神贫困和难以维护自身权益等多种不利后果。[14]但总体看，目前我国对贫困老人社会参与能力形成机理、基本表现形式、贫困程度的量度及政策基本架构等问题都尚无清晰和系统的认识。第二，现实实践的困境。在现实实践中存在着对人的能力贫困及其相关致贫因素难以具体把握等问题，也由此带来了政策实践困境，正如英国学者萨比娜・阿尔基尔在《贫困的缺失维度》一书中所分析指出的，贫困的缺失维度是因为缺乏高质量的国际可比的数据而没有被多维度贫困度量所涵盖的那些方面。这些维度具有明显的内在性价值，并且对于促进那些已经被涵盖的维度具有重要的工具性价值，忽视它们很可能会阻碍或减缓其他方面贫困的消除。其五个维度包括就业、主体性和赋权、人类安全、体面出门的能力，以及心理和主观幸福感。[15]Ⅲ而这些维度都与积极老龄化社会参与有着十分密切的联系。第三，相关政策制度理念的影响。目前我国有关老人的政策立法比较倾向于为老人，尤其是贫困老人提供现实保护，特别注重经济支持和帮扶，对发挥老人主体作用及消除能力贫困等方面涉及较少，虽然也提出了“老有所为”，但往往缺乏具体的制度保障，难以得到普遍有效地实践。
三、治理能力贫困：
推进积极老龄化的老年贫困治理路径
1.将能力贫困治理作为老年贫困治理的基本理念和目标
相对于单纯增加贫困者收入的传统贫困治理模式，将能力贫困治理纳入贫困治理目标是贫困治理一种深化和提升，这意味着除了增加贫困者收入以维持其生存外，更要注重人的多种需求和人的发展理念，注重贫困治理方式的综合性，将满足贫困者的物质需要和教育、机会、权利、精神、能力提升等非物质需要有机结合，既关注目前效果又注重长远效应，彰显贫困治理的新理念、新方法和新机制。
我国通过综合性治理措施，提升了贫困者治理能力，如以科技教育扶持提升农民脱贫致富，山东聊城市东昌府区促进农民通过技改将种养、企业生产、传统艺术相结合提升致富能力。[16]赤峰市松山区大庙镇结合当地的实际，积极开展适应各类村民要求的科普活动，提升农民科技致富能力。[17]上述措施也包括了农村的贫困老人，但还缺乏专门针对贫困老人的政策措施。在制定老人社会政策过程中，明确引入老人能力贫困治理理念和目标，并以此为基础制定更具体的政策措施，如制定我国《老人社会服务法》或《终身教育法》，都可将上述理念与目标引入其中。
2.将贫困老人置于贫困治理主体性地位
将贫困老人置于贫困治理主体性地位，意味着让贫困老人在贫困治理中发挥自觉、自主、能动和积极参与作用，这与积极老龄化观念是完全一致的。注重发挥贫困者主体作用，在我国最近的反贫困政策中已有了一定体现，《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年） 》强调，要充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富。关于贫困老人贫困治理的主体性建设问题，我国学者也进行了相关性探讨，如有学者建议，老人教育中引入世界卫生组织“积极老龄化”观念，通过教育发挥其促进老人参与发展功能，转变目前老年教育过于注重娱乐休闲的现象。[18]也有学者提出，老年知识教育应包括对老人有益的各种知识教育，除兴趣活动知识外，还包括老年生理、心理、智力文化等知识，老年教育的目的在于使老年人在社会和生活实践中获得生存和发展的能力。[19]这些建议对于确立贫困老人的贫困治理主体性地位具有一定的积极意义，但仍然存在将老人置于被动地位情况。本文更倾向于将老人主体性建设视为一个综合的赋权过程，即作出有效选择的能力，然后将这种选择转化为合宜的新的和满意的结果。[15]34这种赋权就需要政府、社会以及老人个人共同承担起相应责任，其中包含从观念转变、策略实施、效果评估到制度保障的整体努力过程，以保证能够取得满意的效果。
3.以公平为基本原则，构建老年能力贫困治理制度体系
公平与制度有着密切联系，因为公平“要在这些制度中掌管权利和义务的分派，决定社会生活中利益和负担的适当分配”[20]。贫困治理作为一种利益再分配过程，必须有公正的制度保障发挥引导福利供给的行为，规范福利资源的再分配，消除社会排斥三方面作用。党的十报告明确提出，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。这对于老年能力贫困治理制度的建设同样具有重要意义。如何将公平原则运用于具体建设中，西方学者进行了较多的探讨，如约翰・罗尔斯提出了形式与实质正义的概念，前者指无偏见地实施公开的规则，后者指分配权利和义务的原则是“差别原则”或“不平等分配原则”。这种分配是对平等分配的一种补充或矫正，是用不平等的方法调整不平等的社会关系。阿马蒂亚・森基于对反贫困实践现实问题的深入思考，提出了对公正的关注和研究应由关注整体福利公正到注重个体福利公正。“我们并不只关注‘总量’，而且也关注幸福的不平等程度。”[6]52-53还必须提出一个与人际差异相适应的理论来解释平等问题。这种认识对于我国老年能力贫困治理制度构建具有一定的借鉴意义。本文认为，我国在相关制度建设过程中应体现两方面的公平原则，一是形式公平原则，使农村老人与城市老人享有同样的福利资源。农村是贫困老人较为集中的地区，他们也是享受能力贫困治理资源、福利资源相对较少的地区，需要通过体现形式公平原则的老人福利制度改变这种状态。改革开放以来，尤其是进入新世纪以后，我国城乡关系一直处于创新之中，基本目标是消除城乡福利差别。党的十六大提出了“统筹城乡经济社会”，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快现代化的重大战略”。党的十进一步提出了“推动城乡发展一体化”，使城市资源有效地运用农村贫困老人教育、就业、健康等社会服务中。二是实质公平，以包容性制度推进老人贫困治理策略。目前以包容性制度治理贫困的策略在印度、孟加拉国、巴西、越南、马来西亚等国正在进行积极地探索和实践，但他们主要集中在以企业为主体的经济和技术创新以使底层的贫困者受惠，包括技术援助和政府补助、投资穷人受惠的创新活动及政府采购产品与科技服务。[21]我国应强调包容内容的综合性和内在统一性、制度机制保障性及贫困者的主体性，反映社会主义包容性的制度特质。
4.建立健全老人能力贫困治理的具体制度机制
第一，建立健全专门资金支持制度。在我国城乡反贫困中，政府财政资金的扶贫投入主要是采取专项资金和专款专用的方式，通常能够取得较好的效果。对此方式国外也比较重视，2000年印度就成立了国家创新基金会，为农民、工匠、技师等民间人群创新提供专门的资金服务，我国在支持老人服务方面已进行了专项资金的尝试，2013年民政部及财政部联合下发《关于做好2013年度中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理工作的通知》下发资金10亿元，支持3.33万个农村幸福院项目建设。有学者建议，“联合设立以财政资金为引导、广泛吸收社会资金进入、专业基金管理机构管理、市场化机制运营的老年文化创业扶持基金”[22]。本文同意这种看法，建议老人创业扶持基金设立范围更广泛一些，特别是要结合老人本身及当地地方性特色和优势，从而取得更理想的效果。建议政府与民间组织设立用于老人能力贫困治理有关的专项资金，特别是教育、健康、参与能力培训等基金。
第二，建立健全专门教育支持制度。通过老年教育消除老年人知识贫困，对于老人经济社会参与能力贫困的治理具有重要意义。20世纪60年代，法国成人教育家保尔・朗格朗（P.Lenggrand）提出应通过终身教育提升老年人知识水平，得到联合国教科文组织的首肯。1970年他的《终身教育引论》一书集中阐述了其思想理念，此后老年教育研究不断推进。为有效发挥老年教育在治理老人能力贫困中的作用，建议以科学度量老年能力贫困为起点，把握其教育需求，进行针对性地设计教育模式，建立包括基础文化、实用技术、健康、政策等知识教育内容的制度保障体系，并通过积极有效地培育和提升他们的知识吸收能力、交流能力及运用能力，进而转化为实际的社会参与能力。
第三，建立健全专业老年能力贫困治理人才支持制度。城乡尤其是农村贫困地区，通常普遍存在老年服务专门人才缺乏的问题，特别专门老年教育人才支持。建议建立健全更为灵活的老年服务人才管理机制，打通人才流动、使用、发挥作用中的体制机制障碍，使相关人才能够在老年教育培训、老年社区教育、新价值观培育、知识技能掌握、就业信息交流等多种老年能力贫困治理目标中发挥积极作用，特别要注重多种形式的激励制度，鼓励相关人才深入农村进行农村老年能力贫困治理的综合性和持续性的帮扶活动。
第四，建立健全社会资源整合制度。老年能力贫困治理需要多种社会资源的参与，所以应积极探索建立健全老人贫困治理服务资源的整合制度，使更多社会资源发挥独特的优势。借鉴国外做法，完善政府购买服务制度，通过购买专业社会工作服务介入老年精神救助。精神救助有利于受助者避免心理问题或心理疾病的发生、发展，恢复心理健康、塑造健全人格，重树社会支持网络的一切行动。[23]这对于贫困老人主体意识确立，提升老人社会参与能力具有直接意义。2014年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》公布了《政府购买服务管理办法（暂行） 》，其中基本公共服务内容中的公共教育、劳动就业、人才服务、社会救助、养老服务都与贫困治理服务具有一定关系，但还需要尽快形成正式立法制度，在我国推进积极老龄化战略目标下强化和充实与老人能力贫困治理相关的服务内容。
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关键词：企业财务管理变革财务管理实践 变革趋势
1 企业社会责任变化对现代企业财务管理变革的影响
利益相关者理论把企业社会责任纳入其研究的视野，不仅使企业社会责任的研究有了更科学的理论基础，而且也使自身的发展有了更加坚实的微观基础。但归纳起来，主要有如下三种观点:一是最广泛的定义，即凡是能够影响企业生产经营活动或被企业生产经营活动所影响的人或团体都是企业的利益相关者，包括股东、债权人、雇员、供应者、消费者、政府部门、相关的社会组织和社会团体、周边的社会成员等:二是稍窄的定义，即凡是与企业有直接关系的人或团体才是企业的利益相关者.该定义排除了政府、社会组织及社会团体、社会成员等与企业没有直接关系的利益相关者:三是最窄的定义，即只有在企业中下了“赌注”的人或团体才是企业的利益相关者。这一定义直接与主流经济学中的“资产专用性”这一概念相联系。用主流经济学中的这一概念来重新表述，就是凡是在企业中投入了专用性资产的人或团体才是企业的利益相关者。本文的研究是基于第一种观点。
2．现代企业财务管理变革趋势探究
2.1．企业财务目标的变革
企业财务目标的导向作用使其颇受财务学界的广泛关注，但至今未形成统一的认识，在现实生活中由于不存在万能的市场、无瑕的制度环境以及企业的风险不是全部由股东承担等相关前提条件，因此追求股东财富最大化就会导致企业忽视社会责任，损害其他利益相关者的利益。而按照利益相关者理论，考虑到企业社会责任，我们把企业财务目标确定为“企业价值最大化与分配公平化”。企业价值是企业未来收益的现值。企业价值最大化是指企业通过合理经营，采取最优的财务政策，在考虑资金时间价值和风险报酬的情况下，使其可持续发展，从而使其价值达到最大。它体现了各利益相关者对企业的利益要求。尽管各利益相关者对企业的利益要求有所差别，如股东期望资本增值最大化、债权人期望按时收到本息、职工期望薪金收入最大化、政府期望企业的社会贡献或税金最大化、公众期望企业维护和支持社会公共利益等，但这些不同的利益要求实际上都内含于“企业价值最大化”之中，都可以在实现企业价值最大化中得到满足。如果把企业价值比作一块蛋糕，由各利益相关者共同分享，则当这块蛋糕一定时，各利益相关者的利益就会此消彼长，而当这块蛋糕增大时，各利益相关者的利益就都会有所增加。在各利益相关者的利益得到“最大化”满足的同时，也为企业可持续发展，实现价值最大化奠定了更加坚实的基础。但是，要使各利益相关者的利益都能够在企业价值最大化中得以满足，还必须做到把企业价值在各利益相关者之间加以公平的分配，使各方的利益达到和谐统一。因此，应把“企业价值分配公平化”纳入企业财务目标之中。而要做到这一点，就必须建立起相应的财务治理机制。
2.2．企业财务治理机制的变革
毫无疑问，“股东至上”的财务治理机制难以保护其他利益相关者的利益。要突破这种财务治理机制，就必须在企业财务方面建立起共同治理与相机治理相结合的财务治理模式。企业财务的共同治理机制就是通过建立一套有效的制度安排使企业财权安排能够平等地对待各利益相关者，它取决于企业所有权安排的对称性。目前，共同治理模式已成为各国企业治理结构的现实抉择。它应该包括哪些内容，目前学术界有不同的看法。但按照企业所有权的一般定义，可把企业财权分为财务收益权和财务控制权两大类.企业财权安排是指如何把企业财权在产权主体之间加以分配。要维护各利益相关者的产权权益。借鉴一些国家的经验，企业财务共同治理机制的内容主要包括:共同的财务收益分享机制。即为企业投入了专用性资产的股东、债权人、经营者和员工等利益相关者都应该从企业财务收益中获得相应的报酬。为了使经营者和员工能够分享企业财务收益并承担企业风险，就必须在他们的报酬结构中设置长期风险收入这一长期激励项目。借鉴国际经验，对经营者的长期风险收入可以采取股票期权、虚拟股票、股票增长权和业绩股份等股权激励方式;对员工的长期风险收入可以采取具有工会性质的职工持股会等股权激励方式。
2.2.1.共同的财务决策机制
一方面通过采取累计投票制度、表决权行使制度和股东诉讼制度等制度安排，在股东大会中建立相互制衡的议事机制，以抑制控股股东的“掏空”行为，保护中小股东及其他利益相关者的利益。另一方面通过在企业董事会中建立共同的财务决策机制来保证各利益相关者都有平等机会参与企业财务决策，其内容应该包括股东董事制度、独立董事制度、银行董事制度、员工董事制度、政府代表董事制度等。
2.2.2． 共同的财务监督机制
即主要通过在企业监事会中建立共同的财务监督机制来保证各利益相关者对企业财务行为实施有效监督，包括股东监事制度、银行监事制度、员工监事制度、政府代表监事制度等内容。企业财务的相机治理机制就是在企业处于非正常经营或不履行社会责任的情况下，通过建立一套有效的制度安排使受损失的利益相关者能够掌握企业的财务控制权，以改变既定的利益分配格局。它取决于企业所有权安排的状态依存性。由于相机治理机制主要是对企业内部人的行为进行约束，因此企业财务相机治理机制的内容包括股东的相机治理、债权人的相机治理、职工的相机治理、客户和供应商的相机治理等。这些相机治理的基本原理是:当企业出现销售收入持续下降、股利持续低水平、资产负债率过高、内部人道德风险严重、环境污染、产品和服务质量低劣等不良情况时，某些利益相关者意识到其利益将会受到损害，就会通过相机治理机制(如破产机制、产品市场和控制权市场等)来要求重新分配企业财务控制权;当这一请求得不到满足或效果仍不满意时，就可以通过法律制度来获得在财务控制权安排中的支配地位。
2.3．企业财务政策的变革
企业财务政策是指企业在特定时期为了实现一定的财务目标所采取的财务行动或所规定的行为准则。每一种财务政策都有其特定价值取向，而这种价值取向则主要取决于企业财务目标。面对企业社会责任的强烈挑战，企业财务政策必须发生相应的变革，从服从“股东财富最大化”财务目标转向服从“企业价值最大化与分配公平化”财务目标。其内容主要表现在两个方面:一是要选择比较稳健的财务政策等，如选择比较稳健的资产结构、融资结构、债务水平、信用政策和股利政策等，以支持企业可持续发展。正如阿里•德赫斯的研究所表明，世界上几乎所有的长寿公司都是选择比较稳健的财务政策。二是要兼顾企业的经济责任和社会责任。也就是说，在考虑企业经济责任的同时要考虑企业社会责任。不能只考虑股东的利益，还要考虑企业的未来发展和债权人的权益保障;在融资政策等方面，不能只考虑融资的成本，还要考虑融资的风险以及融资对企业竞争能力的影响。如果不是这样，企业就不可能从各利益相关者那里获得各种专用性资产和良好经营环境，就更谈不上可持续发展。2.4企业财务评价的变革.
从总体上看，绝大多数实证研究支持了企业承担社会责任有助于提高企业经营业绩，特别是在市场经济发达、制度环境完善的国家或地区表现得更加显著。从短期或长期上看，企业承担社会责任虽然在短期内要付出一定的财务成本，从而导致其盈利水平的下降，但在未来可以获得更多的社会资源和良好的经营环境，降低隐性成本(如产品质量成本、环境成本等)和显性成本(如借款利息等)，保持可持续发展，创造出更多的利润。从直接或间接影响上看，企业对员工、客户、供应商、债权人等直接利益相关者承担社会责任，可以直接提高企业经营业绩;对社区、公众、政府等间接利益相关者承担社会责任虽然不能直接提高企业经营业绩，但能够为企业持续发展创造更好的经营环境，最终促进企业经营业绩的持续增长。总之，企业承担社会责任虽然会发生一定的财务成本，但可以通过其降低法律风险、减少浪费、改善与监管部门的关系、增强品牌美誉度、改善企业内部人际关系以提高职工工作效率、降低获取各种资源的成本等作用，使企业经营业绩稳定增长。所以，要把企业所从事的社会责任活动纳入企业财务评价之中。只有这样，才能全面地评价企业的整体价值和可持续发展潜力。否则可能导致决策失误，造成不必要的损失。
本文通过以上分析所得出的结论是:按照利益相关者理论，企业承担社会责任不是一种简单的利他主义，而是一种既利己也利他的最优抉择;面对全球性企业社会责任的强烈挑战，企业财务管理作为企业各种利益关系的焦点必将发生相应的变革，从“股东至上”型财务管理模式转变为“利益相关者合作”型财务管理模式。上述研究结论的意义，在理论上表现为把企业社会责任纳入企业财务理论研究的视野，其理论基础、研究重点和研究方法等方面都将会发生革命性的变化，将使企业财务理论研究跨入一个新的历史发展阶段;在实践上表现为把企业社会责任作为企业财务管理的重要内容，企业的财务目标、财务治理、财务政策和财务评价等方面也都将会发生革命性的变化，将极大地推动企业财务管理的发展，充分发挥它在强化企业的社会责任意识，推动企业与社会的和谐发展中的重要作用。
参考文献
