时间：2023-07-27 16:22:13
关键词：公共危机管理;法律体系;构建
近年来，我国公共危机出现相对频繁，从2003年的非典，再到2008南方罕见的大雪灾，到后来的2011年甬温动车事故，上述公共危机事件的发生不仅造成了巨大的经济损失，且对人们的身体健康造成了极大的威胁。如何应对公共危机事件成为当前亟需解决的重大问题。在以往公共危机中，我国制定了相对应的法律体系，但是法律体系仍存在一定的纰漏，继而影响到公共危机处理效率与效果。文章主要探讨了现阶段我国公共危机管理体系存在的弊端，并给予行之有效的措施，以期进一步完善我国公共危机管理法律体系。
一、公共危机管理法律体系存在的弊端分析
（一）法律体系不健全，立法不完善
为了应对公共危机事件，我国出台了《突发事件应对法》，在该法规中针对安全事件，比如预防、处置等方面，进行了明文规定，除此之外，针对群体类事件，也给予了相关法规，并对处置方法进行了详细的规定，但是就群体类事件而言，上述规定没有突出其特殊性，怎样从源头遏制此类事件的发生并没有明确的规定。在我国《宪法》中，对公共危机发生时，紧急状态下的决定权，以及宣布机关等，进行了明文规定，但是对于什么类型属于紧急状态，或是与之相关的制度，并没有进行详细的规定。因此，我国实体法律还需不断加强，要向规范化以及具体化方面发展。而对于《应对法》来说，它只具备基本法性质，但是并不能适用于突发状况。除此之外，《法》，它实质是上应急措施，针对的是比较严重的骚乱，这种措施相对而言比较严厉，因而也并不适于突况。
（二）法律结构不合理，适用上还有待加强
《应对法》在我国公共危机管理中发挥的效能较小，它只是具备法律性质的基本法，对突况应急并不适用，且相关法律规范并不健全，无法实行全面整合。除此之外，《应对法》中的规定并没有对所有类型的突况进行一一标注，危机管理缺乏有效的法律体系，管理的基本原则还有待完善，需要采取相对性的整合措施。从整体角度分析，《应对法》应对公共危机还需不断完善。此外，一事一法，这样的做法往往存在一定的弊端，易造成立法重复以及资源浪费。全面性分析我国公共危机管理，主要涵盖四方面内容：分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全。每一类公共危机，与之相对应的法律法规很多，甚至有几十部，它们彼此之间既相互独立，又相互交叉，冲突在某种程度上是存在的。这种格局对于应对公共危机管理是非常不利的，主要体现在部门之间、地方之间、上下级部门，上述部门之间存在沟通上的缺陷，彼此的协作能力减弱，一旦发生突发事件，在法律适用上比较混淆，这会严重影响到法律法规的有效执行。例如：针对水资源以及防洪，这一类型的公共突发状况，就制定了很多与之相关的法律法规，比如《水法》《防洪法》《防洪条例》《防汛条例》《水库大坝安全管理条例》等等。加之《应对法》，还有其它法律法规。在预防水患，或是应对突发状况时，可参考的法律法规较多，这在某种程度上给执行部门带来一定的困难，导致其难以在第一时间依据专门的法律做出正确选择。
（三）立法主体合理性缺失
从整体角度分析，我国立法相对比较完善，呈现出多元化的趋势，大部分的立法规划，基本是由行政机关，或是地方政府进行具体实施，这在某种程度上对权利机关造成极大的影响，使其对立法控制逐渐减弱，直接导致相关权利被滥用。特别是在公共管理这一环节尤为明显，具体表现为管理部门分散，对于公共危机管理，欠缺宏观考虑，在处置危机过程中，通常处于被动地位。
二、完善公共危机管理法律体系的具体策略
（一）健全法制体系，弥补立法空缺
针对《应对法》存在的弊端，需要在某种程度上对其进行完善，以确保当紧急情况发生时，执行部门可以有法可依，保障公共危机管理工作能够有序开展，将财产损失将至最低，最大限度地保全人的生命安全。除此之外，就公共危机管理而言，需要对事件的类型做出明确规定，并据此制定与之相关的解决措施，促进公共危机管理法律体系的健全。紧急状态下需要依靠相关法律法规有效开展相关工作，而这些法律分散在以下法律体系之中，比如《宪法》《应对法》《法》，在这些法律中都有对公共危机管理处理的相关规定。引发紧急状态的因素有多种，如战争、严重动乱、重大灾难等，基于紧急状态的差异性，与其相关的规定、预防预控还有处置以及善后，各自具有独特性，对此需要进行深入的理论研究，并以立法的形式呈现，加以明确规定。因此，针对公共危机管理必须制定专门的法律体系。此外，灾害保险、灾害救助与补偿等方面法规，也需进一步优化。
（二）调整法律结构，明确适用范围
从目前情况分析，《应对法》的颁布实施并未使公共危机管理完全实现有法可依，总体而言，针对公共危机管理来说，相关立法状态仍需不断完善。上述法律体系只是归属于基本法，无法有针对性地应对公共危机，因此相关法律规范需要进行有效整合。除此之外，危机管理类型形式多样，但是《应对法》并没有细化到管理每种类型，因此针对跨部门的公共危机管理，与之相关的立法还需进一步调整，并采取相对有效的整合措施。由此可以看出，《应对法》不能有效管理公共危机。从整体角度分析，《应对法》内容相对而言并不健全，需要将以下内容补充进去：紧急状态法、反恐怖法、战争状态法等等，相关法律内容的整合能促使公共危机管理法律体系更为完整。就现状来说，我国应对公共危机管理的法律较多，种类和层次繁多，它们彼此相互独立，但又交叉重复，存在极为严重的冲突现象。因此，需要针对现有的法律法规进行重新整编。完善上位法律的同时，对于下位法律法规，需要进行修改、废止以及解释，对于跟上位法律冲突，或是与部门本位规章冲突特别明显的法律法规，必须要废止。
（三）完善法律内容
就《应对法》在公共危机管理中存在的弊端与漏洞，需要采取行之有效的措施以改善现状。可以在上述法律中增加具体规定：对于公民的私权，哪些是可以忽略的，具体到什么程度，标注执行机关，明细执行程序等；对于公民的私权，哪些是不能忽略的，对其实施补偿的途径要明确规定等。对于突发事件，需要进行应急处置时，政府在其中应该发挥宏观调控作用，必须授予其相应的权利，并且对这些权利如何行使做出具体的操作规定。《应对法》第12条，第49条，规定了政府权利，但是划分还不够细致，比如哪些行政单位，在出现公共危机时，可以临时授予其权利；哪些应急权利可以下放，对这些内容都没有非常明确的规定。因此，需要针对执行部门、执行程序、监督部门等进一步完善法律内容。一旦发生突发事件，各部门之间需要密切配合，快速做出反应，这就需要借助立法向以下部门：地方政府部门、军队、地方自治团体等，给予应急命令，并对其职责做出非常明确的划分，使上述各部门在危机预防、应急处置，还有灾害重建阶段都能够明确自身的职责，有序开展相关工作，进一步促进公共危机管理法律体系的不断优化。构建相对合理的公共危机管理法律体系，完善相关管理制度，是确保突发事件发生时各部门能够有序开展工作，将危害降至最低，维护广大民族利益的有效措施。
三、结语
综上所述，公共危机管理法律体系的不完善，在某种程度上影响了各部门及时有效应对突发事件，制约了事件处理效果，因而必须对其进行调整使其不断完善。文章对此进行了相应的探讨，并且依据公共危机管理存在的弊端给予了相对切实可行的对策，以推动我国公共危机管理法律体系不断优化。
作者:孙鹏 单位:海南省公安消防总队
参考文献：
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关键词：公共危机管理；现状；思路对策；中国政府
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）18-0191-02
一、公共危机的内涵
（一）公共危机的定义
从语言学的角度讲，在汉语里，危机一词可以简单的解释成为危险和机遇的结合，这种解释同英文《韦伯词典》中的说法相似，定义为有可能变好或者变坏的转折点或关键时刻；根据控制论的观点，危机指导致社会偏离正常轨道的失控状态；从系统论的视角看危机，则是指社会系统的无序程度上升到一定水平，严重影响了社会秩序的高度无序状态：而本文中所研究的危机，是从公共行政学角度进行理解，它的出现和爆发严重影响到社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成严重威胁和损害，超出政府和社会常态的管理能力，从而要求政府和社会采取特殊的措施加以应对的这样一种紧急事件或者紧急状态，也就是我们所说的公共危机。
（二）公共危机的特征
危机在日常的应用中，又常有人称其为突发事件、紧急事件等，他们往往具有以下的共同特征：不确定性，即危机事件发生的时间、形态和后果往往无规则，难以准确预测，许多灾害和风险，如各种事故、火灾等，人们还难以准确预见其在什么时候，在什么地方，以什么样的形式发生；有些灾害和风险，如地震、台风、旱灾、水灾、疫情等虽能做出一定的预报，但对这些危机发生的具体形式及其所造成的影响或后果，还难以完全准确预见。紧急性，即危机事件的发生突如其来或者只有短时预兆，必须立即采取紧急措施加以处置和控制，否则将会造成更大的危害和损失，如化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失，如不能立即采取紧急救助，人员财产损失将会不断扩大。威胁性，即事件的发生威胁到公众的生命财产、社会秩序和公共安全，指危机具有公共危害性。在社会生活中，一般性的、针对个体的突发性事件，如工伤事故、交通事故、疾病突然发作，打架斗殴等情况每时每刻都可能发生，但如果没有对公共安全或公共秩序构成威胁，就不属于公共危机的范畴。
（三）公共事件引起的危害
从发展的角度看，公共危机给整个社会造成了严重的危害。首先，公共危机给人们的生命和财产带来巨大的威胁，例如，各种自然灾害的爆发，都会给人们带来非常惨重的损失。中国是一个自然灾害多发的国家，仅2005年一年，各类自然灾害共造成2 475人死亡，紧急转移安置1 570．3万人，倒塌房屋226．4万间，因灾直接经济损失2 042．1亿元。其次，公共危机破坏正常的生活秩序，公共危机能够导致基础设施的破坏、生产和服务的中断，危机的恢复和重建也会对国家和社会长期的发展规划带来的扰乱，此外，公共危机往往使人们出现紧张、不安和感到恐惧，造成非常大的不稳定。再次，公共危机会严重影响经济发展，任何一个投资者都不愿意将资金放在一个动荡不安的国家，公共危机会引起失业、抑制消费需求、导致经济膨胀或紧缩，造成投资者无利可图，如若危机严重到政府的更迭，则更可能会使投资者面临破产的风险，因此，危机不断必定会造成经济的停滞。最后，公共危机会影响到政府或组织的声誉，危机是一个因其潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。
二、中国政府公共危机管理的现状
公共危机管理是一项实践性很强的工作，它的形成、发展和不断深化说到底是有赖于政府公共管理实践活动的推动，而后者又是和社会自身的发展和进步紧密相连的。改革开放后，中国迈向了建设社会主义现代化强国的历史征程，各项工作逐渐走上了正轨，公共危机管理的重要性也随着生活的日益复杂多变而凸显出来。
近年来，由于中国频繁地处理各种突发事件，而且可以迅速借鉴世界上许多成功的经验，公共危机管理的体系和制度建设正在逐步完善，公共危机管理的水平和能力也正在迅速提高，但许多方面在这种新的形势面前应当说还是极不成熟的。第一，机预警体系基本建立，但公众的危机意识仍相对不足；第二，机管理的法律体系已经初具规模，但距实践要求仍相对滞后；第三，机信息管理体系已开始建立，但仍有待进一步的整合。
三、改善中国政府公共危机管理的思路对策
（一）提高学习能力是增强公众公共危机意识的根本途径
1.增强公众的学习意识。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。公共危机状态下，政府及其管理人员需要站在公众前面，带领公众共同克服危机。然而，在危机频发的现代社会，中国公共危机管理人员素质不高，没有直接可依据的理论和经验等诸多缺陷逐渐的暴露出来，这无疑使站在政府身后的公众很难快速找到应对危机的正确方法和方向。因此，不能等到危机发生时才“临时抱佛脚”，看着危机已经造成了损害才开始进行培训和学习，而是在平时正常的政府管理中，就将研究和培训工作纳入轨道，建立高效的危机管理队伍，树立榜样作用，将公共危机意识和危机管理理念逐步渗透到公众的生活中。
2.构建危机管理教育机制。在新时期，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，还必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。公共危机事件的爆发往往紧急、突然、危害性强，同时各种矛盾交织，任何一个领域的危机都广泛的涉及经济、政治、文化和社会诸多方面，还影响中国的国际形象和政府的信誉，这不仅对危机处理的各级领导和管理者提出了极高的心理、体力、能力和智力的素质要求，也对危机管理过程中的所有参与人员提出了更高的要求，而这中间最大的群体，就是公众。构建危机管理教育机制，不是对教育的整体性改革，而是强调将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，今后在学校教育、社会教育中要增加危机管理教育的内容，通过危机意识教育和案例教学，了解各种危机发生的过程，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。
（二）建立全面整合的政府公共危机信息管理系统
完善的政府公共危机信息管理系统，一般具备以下框架：
1.信息指挥系统。信息指挥系统在国际上一般由国务院层级的危机管理委员会牵头，整合中央政府各个危机管理职能的部委办的信息系统为公共危机管理的信息指挥系统，突破“数据孤岛”的弊病。该系统在国家层级上统一指挥和协调具有危机管理职能的部门执行任务和开展日常管理。信息指挥系统掌控信息化的硬件和支持软件、信息通讯系统、应用软件等。运行时，要为地方政府提出国家层面的标准化、自动化的操作流程；自动支持中央和地方政府相连接的关键环节，例如：监控易发危机，管理基础设施项目等。这种项目和机构之间的信息交换，将便于协调中央和地方危机管理机构的工作：也将强化跨部门和跨地区的合作关系。在层级上，公共危机管理信息指挥系统处于国家的最高层级，是掌握核心和重要信息资源的综合性信息中枢。但鉴于公共危机管理的专业性很强，在该系统之外还需要设置专门的专业化信息系统，并保持资源共享，互联互通。
2.信息评估系统。信息评估系统的主要用途在于将多种数据来源汇集，通过交互分析，能够支持危机的事态评估。例如：地理信息系统的地图分析中心在台风着陆之前就执行了危害评估，评定了损害级别，辅助决策所需应对的范围；台风着陆后，中心通过整合遥感数据进行毁坏情况评估，协助回应的部署；中心再将具体的灾害协助应用数据与遥感数据重合起来，进行更全面和复杂的灾害影响评估，同时还可提供用户可视化的动态地图和数据。
（三）工作重心从灾害修复转为灾前防范
如前所述，传统政府危机管理的工作理念是直接救灾，是一种被动的、响应性的行为，所以，它的工作重心是灾害和危机发生以后怎么办。然而，正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言：政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。
四、结语
应对公共危机，谋求社会的稳定和发展是一切处于现代化进程中的政府进行公共管理的重要目标，也是这一时期政府所面临的最为严峻的挑战，通过本文希望能寻求出有效的途径来提高中国政府控制危机、消除危机的能力，并能从公共危机中找到发展与改革的契机。总理曾在谈到2003年中国抗击非典取得胜利时讲：“一个民族在灾难中失去的必将在民族的进步中获得补偿，一个聪明的民族是一个善于学习的民族，特别是在困难中学习。”所以，我们应该看到，虽然公共危机有其破坏性的一面，但是，不可否认，公共危机也能促进社会结构与功能的调整，促使政府明确公共政策的发展方向，强化政策的实施力量，起到一定的建设性的作用。
参考文献：
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1.公共危机管理价值取向的片面误差。我国公共危机管理未能真正贯彻以人为本的价值取向。以人为本思想的马克思主义理论源头、理论基础在于以“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”为核心、为目标的马克思主义关于人的学说，这是关于人的理论的最高科学。公共危机管理的核心价值应该是对社会主体——人的关注、救助，是对人的全面发展的实现，以人为本则是政府和其他管理者必须贯彻的价值取向。然而，在公共危机管理过程中，危机警示、预警教育未能真正以公众的关注、接受为目标；在危机处置救助中更多关注物质性的设施、财产救助，忽视人的心理、情绪的安抚、管控；在灾后恢复中，更多关注基础设施恢复、物质重建的投入，忽略危机涉及公众的心理恢复、精神康复、文化重建等。
2.公共危机管理理念的滞后与失衡。缺乏对软管理的重视，危机意识淡薄。公共危机管理包括硬管理和软管理，公共危机管理中的硬管理就是通过法制机制等保障和措施对公共危机进行预警、处理和善后，而公共危机管理中的软管理则是运用思想、理念、价值观念等对受管理者进行意识、心理等的影响，思想政治教育就是其中之一。公共危机管理中的软管理十分重要，它能真正从内部达到稳定和谐的管理目的，可是政府和其他组织都在一定程度上忽视了软管理的重要性，从而致使他们本身以及其他各方的危机意识淡薄。危机意识淡薄将导致公共危机预警失利，处理不及时等问题，严重影响公共危机管理的效果。这个问题导致对于公共危机的管理是片面的，管理上的这种缺失就会导致管理效能的缺失。公共危机管理中存在排斥和夸大思想政治教育的片面倾向。公共危机管理中排斥思想政治教育，将危机管理与思想政治教育彼此割裂，忽视两者的客观联系，否认思想政治教育在公共危机管理中的地位和作用；在危机管理中忽视人的问题，忽视危机管理的人本性。公共危机管理中也有过分夸大思想政治教育作用的现象。比如，过分夸大危机管理过程中的宣传、教育，用宣传教育掩盖危机管理存在的问题、用宣传教育来代替具体、客观的危机预警、处置、灾后恢复重建等。这种夸大思想政治教育作用的现象，表现出来对思想政治教育过分的强调，而忽视其他方面的管理。排斥和夸大思想政治教育的现象形成公共危机管理理念的两个片面倾向，都导致了管理理念的失衡，使公共危机管理理念陷入误区。
3.公共危机管理中的思想政治教育主体过于单一。政府主导不完善，忽视非政府组织的作用。我国公共危机管理中的思想政治教育是政府主导的，而政府主导不可能做到尽善尽美，有许多力所不及的地方。非政府组织的正常运行依靠的是公众的志愿与认同，而不是行政权力，同政府组织比起来更加具有与公众联系的紧密性，同时也比政府组织更富有灵活性和创造性。因此对于公共危机管理中的思想政治教育，非政府组织对于效率的提升和目标的实现具有特殊的重要意义。可是现今公共危机管理中的思想政治教育偏偏没有发挥出非政府组织的作用，“政府失灵”等现象带来的问题难以解决。对社会与公众参与的引导和协调不足。我国社会各界和公民参与与配合政府进行公共危机管理中的思想政治教育的积极性不高,当公共危机来临时，甚至大多都是冷漠或逃避的态度,就算有部分公民想要承担一定的社会责任也只是心有余而力不足,而且政府对社会与公众参与的引导和协调也不到位，这无疑是公共危机管理的一大阻碍。
4.公共危机管理中的思想政治教育体系不够完备。公共危机管理中的思想政治教育缺乏相关的法制和机制保障。缺乏完善的公共危机管理中思想政治教育的相关法制,政府就难以有效应对突发的公共危机事件,难以对危机处理过程中思想政治教育的分工、职能、权责以及经费等各项事务给予法律上的保障。公共危机管理中的思想政治教育机制科学性不够，不能确保目标任务完全到位；公共危机管理中的思想政治教育机制的系统性不足，缺乏工作职责有效落实的系统功能，难以保证各部门和组织自觉履行职责；公共危机管理中的思想政治教育机制调节性不够，不能确保保障条件完全到位。公共危机管理中缺少为思想政治教育设置的专门机构和专业人员。目前，我国尚未建立专门的公共危机管理中的思想政治教育常设机构，应对公共危机的思想政治教育也只是靠政府或公共组织或通过媒体笼统进行。没有以政府为主导的专门部门负责思想政治教育，相关的专业化人员非常稀少，还不足以让每个公民都有机会接受到公共危机管理中的思想政治教育，这也是导致公众危机意识淡薄的关键因素。
5.公共危机管理的环节中缺少实效性的思想政治教育。当前许多公共危机管理缺少思想政治教育，思想政治教育还未能真正成为公共危机管理中的一个环节。一般公共危机管理分为预防准备环节、监测预警环节、应急处置环节和善后恢复环节，很少有提及思想政治教育环节，这不免成为公共危机管理的漏洞。由于缺少思想政治教育这个环节，公共危机管理单纯依靠以上几个环节，其实只能使公共危机在表面上恢复平静，人心的浮动以及社会的内在动荡并不能真正平息。并且思想政治教育的作用具有普遍性，公共危机管理中任何一个环节都可以纳入思想政治教育。即使思想政治教育已经成为了公共危机管理中的一个特定环节，其他环节也可以将思想政治教育作为辅助工具，始终不放松思想政治教育工作。然而，公共危机管理还没能做到灵活运用思想政治教育，忽视了思想政治教育的辅助作用。在公共危机管理其他环节中缺乏思想政治教育的辅助，公共危机管理过程不完整不彻底。
二、加强公共危机管理中的思想政治教育的对策
1.确立公共危机管理的价值取向。公共危机管理要始终坚持以人为本的价值取向。以人为本是公共危机管理过程中必须坚持马克思主义的基本立场与发展的正确方向、实现维护公众的根本利益、使公共危机管理得到最广大人民的衷心拥护和坚定支持而永葆坚实的民心基础与不竭的动力源泉。以人为本的科学发展观明确主张坚持人民群众在公共危机管理中的主体地位，把最广大人民的根本利益和思想心理健康以及正确的政治观念作为公共危机管理中思想政治教育的根本出发点和落脚点。在危机处置救助中更加注重人的心理、情绪的安抚、管控；在灾后恢复中，更加关注公众的心理恢复、精神康复、文化重建等。
2.完成公共危机管理理念的全方位转型。强化思想政治教育，增强危机意识。在公共危机管理中强化思想政治教育，以思想政治教育为主紧抓软管理。思想政治教育从人的意识出发，深入公众内心，从根源上增强公共危机意识。危机意识是危机预警的起点,必须从社会发展与稳定和国家政权生死存亡的高度给予认识和关注。政府应采取多种措施加强对公民的公共危机相关的思想政治教育,利用各种媒介和传播手段,广泛宣传应对危机的各种常识,提高公众对危机的认知,从而有效应对危机。转变观念，防止两种片面倾向。政府和公共组织要转变观念，对思想政治教育在公共危机管理中的重要作用有一个准确的定位。承认思想政治教育与公共危机管理的客观联系，不割裂两者。思想政治教育具有相当的灵活性，在公共危机发生的第一时间迅速地做出反应，并可利用其广泛的群众基础，组织专业队伍进行心理救助、思想教育和政治安抚。诚然，思想政治教育在公共危机管理中发挥着巨大的作用，却是有其自身范围的，并不能代替硬性管理。过分夸大思想政治教育就成了迷信，决不能用宣传教育来代替具体、客观的危机预警、处置、灾后恢复重建等工作。
3.建构公共危机管理中的思想政治教育多元化主体。强调政府主导的同时积极发挥非政府组织的作用。公共危机管理中的思想政治教育，政府是当然的主导和核心，承担着主要的责任。必须积极正确发挥政府的主导作用，转变政府管理高姿态形式，集思广益，提高决策的可行性，突破传统思想政治教育的局限性。非政府组织的积极配合，是当前社会力量参与公共危机管理及思想政治教育的常见形式。要积极发挥非政府组织在政府与社会公众之间的桥梁和纽带作用，以及在信息交流、舆论宣传与情感沟通方面的优势，这将有助于群众(尤其是声音微弱的弱势群体)表达利益诉求。充分鼓励和协调社会和公众的参与。公众作为社会的基础,在公共危机中受到最直接、最广泛的冲击。公众同样拥有最为广泛的社会资源,自身具备参与公共危机管理的能力。对政府而言,公共危机管理中的思想政治教育需要得到公众的理解和配合,只有公众具有参与公共危机管理中的思想政治教育的意愿和能力，公众参与的效果才可能达到最大化。因此政府要增强公众的主体意识，充分发扬民主，使公众有更多的参与机会和渠道，积极投身到应对公共危机的思想政治教育工作中。
4.完善公共危机管理中的思想政治教育体系。加快公共危机管理中的思想政治教育法制和机制建设。完善健全公共危机管理中的思想政治教育教育体系，结合公共危机具体案例形成一套理论化、系统化、科学化的体系。这个体系不只要在公共危机发生时起作用，还要始终面向全社会，时刻对公众进行有关公共危机的思想政治教育。建立公共危机管理中的思想政治教育相关法律制度体系，让公共危机管理中的思想政治教育有法可依，又能防止懈怠、不负责任。还要紧抓更具根本性和全局性的机制建设，通过完善政策制度、科学管理，积极协调，形成既能有效解决问题，又能保证思想政治工作不断推进的有效机制。设立常设机构，培养专业人才。在以政府为核心的公共危机管理组织体系中，应该建立专门的思想政治教育常设机构，完善相应的基础设施，广泛地宣传应对公共危机的主旋律思想方向。政府还要投入一定的人力、物力和财力，培养一支公共危机管理中的思想政治教育专业化队伍，使公共危机管理中的思想政治教育走上专业化、正规化的道路。
关键词：移动互联网;公共关系;公共关系危机
公共关系，主要是指社会组织为了实现自身良好形象的树立，而利用科学化、系统化的途径，与公共之间所树立的交互性关系，在此积极关系下所形成的公共活动，则被称为公共关系。而公共关系危机，则是在建立此类关系的过程中，由于组织发生了一系列的不良事件，或由于受到部分因素影响，导致社会公众对与组织之间的积极关系产生了质疑，而引发的关系危机，则被称为公共关系危机。公共关系危机不仅将阻碍企业组织的日后发展，甚至将对全社会的和谐发展产生不良的影响。因此，对企业公共关系危机管理的研究，也日益成为了我国相关学者所重点关注的内容之一。
一、移动互联网与企业公共关系危机管理概述
1.移动互联网概念。随着社会的不断发展，互联网技术日益成为人们日常生活中的重要组成部分，并为世界各国之间的交流与发展提供了良好的平台，是促进世界一体化趋势到来的主要力量。移动通信作为二十一世纪以来被广泛应用的技术手段之一，为人们生活水平的提高产生了至关重要的影响，尤其是移动互联网概念的提出，其是在二者的有效结合下，所形成的新型技术模式。目前，互联网的不断发展使PC互联网的发展趋势已经日益饱和，而移动互联网在结合当前发展较为迅速的移动通信技术基础上，实现了对人们日常生活的丰富化。据相关统计数据显示，我国当前的手机网民已超过85%以上，这充分体现出了当前移动通信技术拥有较为广阔的发展市场，并将拥有更为广阔的发展前景，从而进一步带动互联网技术的广泛应用。
2.企业公共关系危机及其管理概念。公共关系管理，作为企业树立社会公众形象的主要途径，是促进当前企业发展的核心手段之一，而公共关系危机，作为公共关系学内的一种表现形式，是阻碍企业正常经营发展，并对其日后的生存等产生严重威胁的不良事件，其甚至将对企业的整体形象产生影响，最终导致企业面临巨大的经济损失及危机。导致企业公共关系危机的情况具有复杂性，不仅包括企业内部的管理、经营以及防范等问题，同时也包括外部自然条件、经济环境、重大不良事件等因素而引发的公共关系危机，是决定企业发展水平的主要因素。因此，企业公共关系危机的管理，作为当前实现且公共关系水平有效提高的主要途径，将为企业的发展产生十分积极的影响。
二、移动互联网背景下企业公共关系危机管理存在的问题
在移动互联网背景下，我国的许多企业都面临着对公共关系危机管理模式的有效改革，而在实际工作的开展中，却由于部分企业内部的管理意识相对薄弱等问题，为企业的公共关系管理工作的顺利开展产生了阻碍。
1.缺少公共关系危机管理意识。在对公共关系危机进行管理的过程中，必须先拥有对其的管理意识以及防范意识，才能确保对公共关系危机的突破，并将其内部的潜在因素进行有效预防，从而确保企业的稳定发展。而在当前我国的大部分企业内部，却存在缺少公共关系危机的管理意识，从而导致对其的重视程度较低，并未能实现对公共关系危机的有效预防。一方面，企业内缺乏危机意识。在移动互联网背景下，任何人都将成为新闻的传播者，而这就为企业的发展提出了更严格的要求，同时也使其面临着更大的危机与挑战，企业在发展过程中必须加强对危机的有效防范与管理，才能避免公共关系危机事件的发生。另一方面，企业内缺乏公共关系意识。部分企业在发展的过程中，只注重眼前的经济利益，而忽视了对于与社会大众之间良好关系的有效建立，从而导致其当前所处的社会环境日益复杂，最终对企业的发展产生了阻碍。
2.缺少对移动互联网的积极利用。移动互联网技术的发展，不仅为企业的发展带来了更多丰富的知识信息资源，同时也使其处于在公开、透明化的社会当中，而在移动互联网背景下，企业对于新媒体产业的应用，也决定了其公共关系危机管理水平的高低。目前，我国大部分企业都缺少对移动互联网的积极利用，并低估了网络公共关系危机对企业发展的影响。移动互联网背景下，信息的传播速度更为广泛和迅速，这将导致企业内的公共关系危机波及范围更广泛，影响力度更大，从而导致与其相关的企业也将受到牵连。在此过程中，网络虽然促进了企业知名度以及认可度的提升，但也使其接受着更多社会大众的检验，同时也将导致在移动互联网背景下的企业公共关系危机，呈现出不断蔓延的扩大化趋势。而在此过程中，一旦企业缺少对移动互联网的积极利用，则会出现不利于企业发展的不良效应，从而加重企业内的公共关系危机，不利于对其管理工作的开展。
三、移动互联网背景下加强企业公共关系危机管理的对策
通过上文的分析可以发现，目前我国企业内部的公共关系危机管理中依然存在一系列的问题，其不仅将影响我国企业良好形象的树立，同时也不利于我国整体经济环境的稳定发展。因此，本文将对移动互联网背景下加强企业公共关系危机管理的对策进行分析，从而为我国企业的发展提供现代化的理论支持。
1.提升企业管理者公共关系危机管理意识。企业管理者，作为企业发展方向的制定者，是决定企业整体发展水平的主要参与者，因此，只有提升企业管理者公共关系危机管理的意识，才能确保其管理工作的有效开展，最终促进企业的健康发展。一方面，企业管理者应当加强对公共关系危机管理理念的学习，通过对国内外成功企业的经验学习，树立危机防范意识，并建立相应的危机防范管理模式，通过对公共关系危机的积极预防，为企业日后的发展提供基础的环境保障。另一方面，企业管理者应当提升对公共关系的重视程度，利用当前的移动互联网技术，通过网络途径实现对相关信息资源的获取，并以此来加强管理者对公共关系的了解，进一步建立健全的公共关系管理体系，从而减少企业内的公共关系危机，为企业的发展树立良好的形象。
2.加强对移动互联网技术的积极利用。由于企业公共关系危机的出现具有不可预测性，这就使企业只能通过对其的防范，或建立健全的管理制度，通过对危机出现的积极解决，才能确保公共关系危机的出现为企业带来的损失降到最低。因此，企业可以加强对移动互联网技术的积极利用，以此来确保对公共关系危机的科学化管理。企业可以通过对传统公共关系管理模式的完善，与现有的现有的新型媒体相结合，从而实现对管理工作的辅助。由于移动互联网是当前企业公共关系危机蔓延的主要平台，所以其也应当作为管理工作开展中的重点，利用媒体平台的积极应对与澄清，实现对危机的有效化解。除此之外，企业也可以借助第三方的力量，实现对不良危机实现的化解，减少其对企业所带来的不良影响，并通过与消费者的有效沟通，实现对公共关系危机的正面应对。3.强化对企业公共关系危机的沟通管理。沟通作为企业内部公共关系危机管理内的重要组成环节，将为公共关系危机的有效解决产生十分积极的影响。基于此，强化对企业公共关系危机的沟通管理，已经日益成为企业在开展公共关系管理工作中的核心环节，并掌握着企业良好形象树立的命脉。一方面，企业应当注重速度的保证，即在公共关系危机出现的第一时间，确保对当前真实信息的有效掌握，才能通过对信息的分析和研究，制定出相应的解决对策，从而有利于企业对社会大众的积极澄清。另一方面，企业应当对所调查信息的公开，并积极主动的联系媒体、网络等新媒体平台，表明自身的立场，并对自身的声誉进行担保，才能真正做到对社会大众负责，并实现与社会大众的良好沟通，有利于对公共关系危机的积极化解，促进企业内部公共关系危机管理水平的提升。
四、结语
二十一世纪的到来，使人们逐渐步入了互联网时代，并以此为社会背景，为我国的企业发展提出了更严格的要求。移动互联网，作为互联网时代内的核心产物，主要是利用移动通信与互联网技术的有效结合，进一步为人们生活水平的提高产生了积极的影响，同时也日益成为当今社会发展中的重要组成部分。公共关系作为企业发展中的核心内容，已经逐渐成为衡量企业发展地位的主要标准，并在企业长期的发展中扮演着十分重要的角色。因此，本文将以移动互联网为背景，首先对移动互联网与企业公共关系危机管理进行分析，其次对移动互联网背景下企业公共关系危机管理中存在的问题进行研究，并于最后提出加强企业公共关系危机管理的对策，以此来促进我国企业的健康发展。
作者:司杨 单位:曲靖师范学院
参考文献：
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关键词：公共危机管理；发展历程；政府角色
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2012）03－0076－005
一、引 言
我国公共危机管理实践具有悠久的历史，特别是在自然灾害应对方面，通过长期应急管理实践已经积累了一些经验，总结了一些思想。但是，这些危机管理实践和思想尚处于自发状态，还不是现代意义上的公共危机管理。现代意义上公共危机管理在我国起步较晚，其发展源于社会风险增多和危机事实频发，正如安东尼·吉登斯在《现代性的后果》中所描述：“核战争的可能性，生态灾难，不可遏制的人炸，全球经济交流的崩溃，以及其他潜在的全球性灾难，对我们每一个人都勾画出了一幅令人不安的危险前景。”［1］ 当代世界已经进入风险社会，公共危机管理已然成为现代政府治理的题中应有之义。
我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，而且正处于经济社会转型期，各种社会危机、频发，公共危机管理必然成为我国政府不可或缺的重要职责和必备能力。“公共危机管理主体是一个复杂结构，包括政府系统、企业、公民和各种非政府组织，其中处于主导地位的是政府。”［2］63 随着市场体制的完善和公民社会的发展，政府与其他主体之间的关系处在不断调试状态，政府在公共危机管理中的“主导地位”还存在着多种不同的形态，也就是说，目前我国公共危机管理中的政府角色定位尚处在重塑阶段。因此，我们以政府角色为切入点，通过观察分析我国公共危机管理发展历程总结归纳政府角色的嬗变规律，并以此为基础，厘清政府与其他管理主体之间的关系脉络，定位公共危机管理中的政府角色，重塑危机管理中政府角色。
随着国家权力分化和政府能力提升，政府在公共危机管理中的职责日益清晰，政府角色不断调适、逐渐成熟。第一个阶段，政府是危机管理中的“全能者”，是公共危机管理的绝对主体，即政府处于领导核心地位，企业、非政府组织以及公民等主体被置于被动的配合与执行地位。第二个阶段，政府是危机管理中的“领导者”，“只有政府才能具有如此强大的控制力量，才能动员各种资源和社会力量”，［3］24 有效预防、及时控制和消除各种突发公共事件的危害。但是由于政府能力限制和职权约束，需要把一些权力让渡于广泛存在的各类社会组织以及公众，让他们发挥积极的作用。第三个阶段，政府是危机管理中的“协调者” ，政府积极吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机，与其他行为主体进行协调形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存的“多元协作”结构。
二、公共危机管理中政府角色定位
政府角色是政府在公共危机管理中一种制度化的行为模式，它在政府与其他主体的关系和互动中体现出来，通过政府在危机管理主体结构中的权责边界来定位。我们可以通过考察政府与市场、政府与社会之间的关系来定位公共危机管理中的政府角色。
（一）政府与市场的关系
从本质上讲，政府与市场之间的关系是社会分工的一种体现。“政府与市场各自发挥其功能和作用，并随着社会政治经济条件的变化沿着自己的轨迹而发展。”［4］ 政府与市场之间常常表现为一种互补关系，通过发挥市场的作用来纠补“政府失灵”，通过增强政府的作用来弥补“市场失灵”。危机管理中的政府角色也是在这种互补关系中体现出来的。
一方面，通过市场参与来提升政府危机管理能力。市场的参与既可以提升政府处理危机信息的能力，也可以增强政府危机政策的灵活性，避免政府在危机管理中“缺位”或“越位”。在突发事件中，企业也承担着经济的、法律的、道德的以及慈善的责任，而且广泛分布的企业及其产品物流网络可以快捷便利地为应对突发公共事件提供所需的诸多资源。另一方面，政府还需要对危机管理中的市场参与行为进行引导和约束。市场自身的缺陷和市场发育的不完善会导致危机管理中集体性的非理，比如在危机救援中有些企业哄抬物价、捐助的物资以次充好等。这就要求政府在公共危机中适时转换政府与企业之间的关系，依法对企业进行管理。但是，无论是政府还是市场都会不可避免地出现失灵现象，政府与市场的同时使用还不足以解决公共危机管理中的困境，这时候就需要寻找“第三只手”——社会，来完善危机管理的主体结构。
（二）政府与社会的关系
（一）政府公共危机管理的理论
芬克认为处理潜伏期的危机简单而且有效，早期发现问题非常重要。二是危机突发期。危机的突发期是事件快速扩散的阶段，时间短但往往对人们的影响最大，且舆情热点会持续增高，网络流言泛滥。芬克认为处理危机的关键在于控制危机，如果不能控制危机，就尽量控制危机爆发的地点、方式和时间。三是危机蔓延期。这段时期是自我分析检讨的康复止痛期，是危机扩散式传播的显著阶段。在此阶段，危机应对主体须做出行政作为来纠正危机蔓延期产生的各种不利结果，政府决策者要认真分析公共危机产生的原因并全方位制定治理危机事件的方案。四是危机解决期。这个时期媒体淡化了对事件的关注，网民对事件关注度急剧下降。在此阶段，政府须保持高度防范意识，做好善后工作，彻底消弭危机的影响，并防止危机去而复来。政府公共危机管理，是政府以解决突发性危机事件为目标，对突发性危机事件及其关联事物进行的一系列管理活动。通过提高公共危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力、危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会正常秩序。
（二）新媒体环境下的政府公共危机管理的作用
1、公共危机管理可以增强政府的公共危机防御能力由于新媒体传播速度的快速化，使政府的危机防御能力受到新的挑战。基于新媒体的舆情传播方式多样化、舆情传播速度高速化，在危机传播的潜伏期政府就会意识到预警机制的重要性，进而反思并提高危机防御能力，在这个过程中，公共危机防御能力就得到了增强。2、公共危机管理可以提高政府的公共危机治理能力由于新媒体传播方式的交互性，传播内容的海量性特点，使政府治理危机的难度增加。因此，政府相应会制定一整套治理危机事件的管理机制，如政府治理危机时的信息公开与沟通机制，公共危机事件的善后机制等。在整个过程中，公共危机的治理能力就会得到很大程度上的提高。3、公共危机管理可以规范媒介常规化管理体系基于新媒体的舆情传播特点、内容，在公共危机管理的过程中，政府会采取措施来引导新媒体主动建立系统全面的管理体系，规范新媒体舆情传播和引导模式，如建立新媒体日常报道机制及紧急特别报道机制等管理机制，以达到媒介日常管理体系的科学化。4、政府公共危机管理可以完善媒介责任评价指标体系新媒体与公共危机管理是一个良性的互动过程，政府在治理危机的过程中，会根据媒介在信息传播中的不良效应进行全方位的管理，建立并完善具有系统性的媒介社会责任评价指标体系，主要包括真实性、公正性、社会责任感、平等、批判精神和人文关怀等，以达到媒介传播行为的理性化。
二、新媒体与政府公共危机管理的互动
（一）新媒体对政府公共危机管理的互动影响
1、新媒体的积极介入有利于完善公共危机管理系统新媒体有利于在公共危机管理中构建信息公开新平台。一是新媒体可以追溯危机产生的源头，预警公共危机，将预测到的公共危机信息通过各种途径来公开，引起政府的关注，以达到避免危机的目的。并通过建立网络敏感区域的预判预警制度，追踪危机信息的传播趋势，监督控制危机可能造成的负面影响，及时反映、及早预防，准确做出科学判断，降低危机发生的可能性。二是在危机发展的各个时期，新媒体都会对事件做出深入报道，渗透评价观点，引发公众对危机事件的激烈讨论，又通过相互借力，互相转载，构成信息公开新平台。如以网络社区、网络视频为代表的网络新型媒体报道，使公众能全面直观的了解事件真相。新媒体有利于在公共危机管理中打造信息沟通新平台。一是新媒体的产生，畅通了公众接受信息的渠道，促使政府进行信息公开，达到信息公开透明。并且传播方式的多样使其在传播内容和时间上比较自由，可以从多方面，多角度向公众传播危机事件内容，危机事件扩散趋势以及政府对危机事件的治理全过程及进程，保障了公众对危机信息的知情权。二是网络论坛、手机微社区等新媒体具有多样化的传播方式，高速的危机舆情疏散功能，政府和公众可以在网络上进行危机信息的互动与沟通，这样就可以更加方便的稀释危机滋生环境，缓解民众的不安全感和不满情绪。2、新媒体的积极介入有利于全方位化解公共危机新媒体通过建立危机预警机制来多角度化解公共危机。新媒体运用全方位多角度的传播渠道，即时收集公共危机信息。政府在研究危机信息的基础上，借助新媒体的危机预警体系，来预警危机可能带来的风险，将危机化解在潜伏期。新媒体通过建立一整套危机预警机制，可以监控危机传播的各个阶段，检测危机的风险性，把握危机舆情发展趋势，来全方位化解危机。新媒体通过完善新闻机制来多角度化解公共危机。通过建立全国性的舆情监测网络，新媒体对危机信息进行监督，防止危机进一步扩大。在新媒体中建立一整套的新闻机制，保证信息的准确性和透明化。通过举行危机事件报道的新闻会，畅通新媒体、政府及公众的信息交流渠道，维持社会秩序稳定。新媒体通过及时有效的危机舆情调查和采访，第一时间公开危机信息和政府决策，化解公共危机。
（二）新媒体对政府公共危机管理的挑战
1、新媒体的虚拟性对危机管理的挑战新媒体使危机发生的可能性和破坏性加大。新媒体的信息和交流平台往往缺乏对公共危机舆情的过滤和筛选。在网络论坛，手机微社区等领域未形成意见领袖的舆情分析机制。新媒体缺乏及时转移敏感话题，畅通疏导危机信息的工具，会加大危机发生的可能性，并凭借传播内容的海量和虚拟性，传播速度的即时性，又会促使危机连锁爆发，直接导致危机破坏性增加的结果。新媒体使危机的规模扩大和危机反应时间减少。新媒体传播方式的多样性，使危机信息以多种渠道传播，也加剧了危机舆情信息的超量性。并且网络媒体会产生蝴蝶效应式扩散传播，这也促使了危机规模的扩大。在新媒体传播环境下，信息传播往往不受地域、时间的限制，在危机事件发生后政府就没有充裕时间来化解危机。危机舆情信息的扩散式传播，大大减少了公共危机应对的时间，危机治理更为紧迫。2、新媒体自身媒介化效应对危机管理的挑战新媒体容易引发并加速危机的产生。在公共危机中，手机短信和网络等新媒体传播迅速、互动性强的特点扩大了公共危机传播的速度和范围，使危机在短时间内不断扩散，并产生一系列连锁效应。这对政府来说，是危机治理能力的挑战，政府必须果断决策，采取措施治理危机，才可以防止危机事件产生“多米诺效应”，不断衍生出新的负面信息。新媒体消解政府的正面形象。新媒体导致政府公信力的消解。政府形象对公众的影响是巨大的，尤其是在与公众息息相关的公共危机中。新媒体的开放性和强大传播功能使一些网络论坛、手机微社区很容易被别有用心的组织利用和主导。并且有些新媒体由于缺失社会责任感，媒介素质不高，为了吸引民众眼球，提高网络点击率，就采取夸大危机事件严重性，诋毁政府形象的方式，这些都会导致政府公信力的消解。
（三）公共危机中新媒体、政府、公众的互动
政府、媒体、公众是公共危机传播的三个主体。公众是危机舆情传播的重要源头和渠道。政府是公共危机传播过程中信息资源的掌握者，而新媒体则是公共危机信息最重要的传播渠道，是沟通公众和政府的信息桥梁。1、新媒体的可能行为信息传播不客观不真实。面对危机，新媒体有时会表现得不客观不理智。为提高关注度，不经查实信息就轻易转载、引用，忽略对事实的求证和原因的解释。或对一些原本不确定的信息过多渲染，不客观不真实传播信息，给政府带来了名誉和经济损失，也给公众带来了巨大的心理负担，从长远来看更是严重损害了媒体自身的权威性和公信力。缺乏全方位的报道方式，缺乏理性思考。即使媒体从权威的专家、组织或政府中获得相关信息，也不能确保信息的准确和科学。对于新媒体来说要对公共危机进行科学的分析与研究，在分析信息舆情准确性程度后，再开展舆情传播。但这方面新媒体却少有建树，许多新闻都在同一角度、同一层面对相同内容进行传播和扩散，缺乏多层次、多角度、多样性的调查报道。利益驱动下，媒体人缺乏社会责任感。媒介素质缺失表现在：在公共危机的传播中，新媒体会简略信息，不真实的传播过程会导致信息扭曲；媒体人在知识结构、专业水平方面的缺乏会导致媒介的失语状态；媒体自身社会责任感的缺失，及在各种经济利益驱动下的故意扭曲等，这就使其不能正确引导舆论方向，加剧了危机扩散。2、政府的可能行为危机意识迟钝，对新媒体及公共危机管理重视程度不够。政府往往对新媒体在传播领域中的主导地位认识不足，不够重视新媒体的传播内容。政府会认为新媒体传播的信息只是小道消息，不会引发主流民众的舆情扩散。因此，政府不能合理有效利用新媒体对公共危机管理的积极作用，不能利用新媒体来预警危机，从而导致舆论传播偏离真实。对新媒体的关注不足，会降低新媒体辅助政府治理危机的作用。公共危机的防治中，缺乏健全的法律体系作保障。新媒体技术的快速发展，要求建立起健全的法律制度来净化新媒体环境。这也要求政府为了提高危机治理能力，必须健全应对危机事件的法律体系。而在我国的公共危机管理中往往缺少统一的危机管理机构，对于危机事件的管理没有达到制度化、法制化的要求。在立法方面，缺乏一整套相互配合的法律法规。危机事件处理中采取没有法律依据的应急措施，这会造成民众的反抗，进一步扩散了舆情，扩大了事件的严重后果。我国政府公共危机管理体系的信息公开和沟通机制不完善。在公共危机事件发生后，各级政府的应对行为更多体现在采取措施来掩盖舆情，掩藏真实的信息，造成了政府在信息公开方面存在很大缺失。一些政府官员考虑到自己的利益，或政府的错误决策，封闭消息，导致不实消息的扩散，延误了危机处理的最佳时效，损害了政府的形象和公信力。在治理危机时，忽视公众的知情权，采取强制措施来维稳，这样会导致危机的恶性传播，舆情愈演愈烈，最终损害政府形象。3、公众的可能行为公众很容易受不实传闻的误导。由于公众普遍缺乏危机判断意识，鉴别谣言的能力，因此，在危机事件发生后，危机信息通过新媒体形成爆炸式传播，公众面对舆情传播的复杂性、海量性会产生不同程度的恐慌。同时，由于信息的不对称，民众缺乏对危机事件的理性认识，就会出现“劣币驱逐良币”现象，激发更多具有理性认识的公众选择从众的应对姿态，从而扰乱社会秩序，给公共危机的治理带来更大难度。
三、新媒体条件下完善公共危机管理的对策
（一）构建符合我国国情的新媒体管理体系
1、建立新媒体复合报道机制在网络媒体、网络电视等主流新媒体建立起复合报道体系。包括日常报道机制及紧急特别报道机制。特别需要建立紧急报道机制,紧急报道机制必须侧重体制、措施、人员等基本要素的有效结合,并能实现制度化。在公共危机的治理过程中，政府所采取的媒介措施必须与新媒体的媒介环境相适应，利用新媒体传播及时准确的信息,充分满足公众信息需求,从而提高我国抵御危机风险的能力。新媒体全方位地报道危机全过程,能够保证公众的危机信息知情权，进一步维持社会有序发展,运用正确危机治理方式治理危机,减少危机带来的损失。2、创造新媒体对政府公共危机事件的公正准入机制政府对新媒体的公共危机报道实施适度的监管。新媒体对公共危机事件的公正准入机制，可以实现政府与新媒体之间信息平台的良性互动。对于公共危机事件的治理，政府应该审核新媒体的媒介传播资格，建立一整套资格审查体系规制新媒体报道行为，使新媒体能在公平的媒介传播环境中，采取理性传播行为。因此，必须创建新媒体对公共危机事件的公正准入机制，以规制新媒体管理体系，使政府运用新媒体治理危机更游刃有余。
（二）建立和完善新媒体社会责任评估体系
1、完善新媒体常规化管理对新媒体实行常规化管理。媒体的重要职责是通过新闻报道在民众、社会和政府之间建立联系。媒体一方面是公众的先导,必须时刻监测危机舆情的扩展趋势、监控公共危机治理进展；另一方面又是政府信息公开新平台，保证了多渠道公开危机信息，作为政府公共危机事件治理的得力助手，在一定的程度上维护了政府的公信力和形象。媒体作为政府和民众的中间环节,起着上传下达的信息传输作用。随着新媒体的兴起，必须对其日常的媒介传播行为进行常规化管理，以完善对新媒体的常规化管理，建立新媒体的责任评价体系。2、建立新媒体责任评价体系积极构建新媒体责任评价体系。新媒体是政府公开信息的新渠道，也是维护政府形象的得力助手。因此，必须建立一整套新媒体社会责任评估体系，包括媒体社会责任感评估体系、媒体人媒介素质评价体系，用具体的评估方法，鼓励、引导媒体规范自我行为，提高公信力。作为社会舆论的工具,新媒体具有反映和引导舆论的功能。须按照年、月、周的评价周期对新媒体舆论传播是否合理进行奖励或处罚。正确运用“胡萝卜加大棒”的管理措施，使新媒体成为公众获取信息的主要途径,成为政府和公众之间加强信息沟通和交流的渠道。
(三)建立和完善政府公共危机管理机制
1、建立健全政府公共危机管理预警机制对政府可能遇到的危机进行有效合理评估。划分危机等级，把握公共危机的种类、性质、特点，根据危机的不同分类建立一整套危机治理方案。针对各类型的危机建立治理系统。如：建立决策支持知识系统，包括数据库的建设、模型库的建设、方法库的建设。根据不同的危机分类和级别采取不同措施和方法来治理危机。建立危机预警系统。公共危机治理中的下一级政府要根据危机的不同分类，将危机传播现状汇报给上级政府。在上级政府与下级政府的互动中，建立信息汇报反馈机制，上级政府在对危机信息进行分析和处理后，建立起一整套的危机预警系统。筹建全国范围的危机公告制度。美国防恐的经验是设立国土安全警戒体系，由低到高分别是:低，绿色；警戒，蓝色；高度警戒，黄色；高，橙色；极度危险，红色。2、完善信息与沟通机制推进政府信息及时有效公开，健全信息制度。有关行政管理部门须建立政府信息公开机制，及时准确权威信息，防止出现政府应对危机事件慢半拍，舆论先于政府声音的现象。具体措施包括：创建权威信息平台。全面、准确、及时公布权威信息在信息平台上，并增强疏导理念，控制引导舆情。建立政府门户网站，创建网络留言板，提供利益表达平台，在最短时间内对危机事件事实进行澄清，做到信息透明化、快速化、及时化，切断谣言蔓延和传播机会，阻断危机事件爆发。由新闻发言人，及时对外信息，把握网上民意，与网民建立完善的沟通渠道。政府绝不能以语言辞令来掩盖事实真相，避免官腔，否则不仅达不到与公众沟通的效果，反而使网络舆情愈演愈烈。在政府与网民之间构建沟通机制，建立互动平台。及时有效做好信息沟通工作，通过建立专门的网站，利用视频，聊天系统等与网民交流，把握舆论话语权，并及时快捷地对网民的意见和诉求做出回应，积极主动和群众进行在线交流，在二者之间搭建信息沟通的平台，创建政府机关访谈录节目。比如开设“市长访谈录”，“厅长访谈录”等，了解民声，积极引导，科学分析判断事件本质。政府通过建立全方位的信息互动机制，在信息沟通和互动平台上，加强政府与公众之间的信息互动，满足公众的信息知情权，使政府更好地治理危机事件。
（四）建立政府和新媒体合作机制，做好公共危机善后工作
关键词：中心城市 危机管理 预警体系
1 省域中心城市公共危机预警机制的现状分析
1.1 省域中心城市公共危机预警组织体系基本健全 目前我国的省域中心城市公共危机预警组织体系框架基本组件完成，初步形成了分灾种、分部门、分区域的公共危机管理模式。国务院办公厅对政府公共危机管理工作，成立了应急管理办公室，并按级组建到县级人民政府，形成了智能分工，以本级政府的总值班工作、向本级政府进行公共危机信息传达、督促，政府公共危机管理工作的公文流转、会务、协调等工作，较好地履行着职责。
1.2 省域中心城市公共危机预警系统逐步完善 预警系统指的是对预警的对象、指标、范围和信息进行有效科学的研究、评估和分析，及时发现和识别各种各样的公共危机的原因，然后采取切实有效的措施，最大限度地避免公共危机发生对社会造成的意外损害。公共危机预警系统“主要起到评估预警信息、发出危机警报，防患于未然的作用。”预防是控制公共危机的最简单最经济的方式。对公共危机各种要素进行分析，及时提出有效的预防和控制的措施及对策，就能最大限度地减轻公共危机爆发造成的损失。
1.3 我国公共危机管理法律体系初步建立 从已有的法律法规和相关规范性的文件来看，我国的公共危机管理已经有了初步的规范。2006年1月8日国务院正式颁发了《国家突发公共事件总体应急预案》，这部预案是全国应急预案体系的总体纲领，它把突发公共事件分为社会安全事件、公共卫生事件、自然灾害、事故灾难这四个类别。指明了各种突发公共事件的预案框架体系和分类分级，细化了国务院在处理一些重大突发公共事件的工作机制、组织体系的内容，它是处置各项突发公共事件的规范文件。
2 省域中心城市公共危机预警机制存在的问题
2.1 公共危机预警监控机构不健全 目前，我国地市级以上人民政府虽然都在其政府办公厅下设成立了应急管理办公室，但从其职能分工和职责履行上看，主要还是本级政府的总值班工作、向本级政府进行公共危机信息传达、督促，政府公共危机管理工作的公文流转、会务、协调等工作，与国际发达国家大城市实质上意思上的城市市长直属领导对城市公共危机进行全政府、全社会，综合的、全方位公共危机管理机构，还相差甚远。
2.2 公共危机预警意识淡薄 良好的公共危机意识是公共危机预警的基础。无论任何个人、政府、社会组织或者工商企业等，如果没有公共危机意识就不可能有具体的公共危机防范行为；缺乏对公共危机的正确、客观认识，就不可能真正做好公共危机预警，正可谓：“居安思危，思则有备，备则无患。”我国政府和社会在经受过各种灾难和公共危机管理的考验之后，积累了一定经验，但站在全球的视角看，与国外发达国家的差距仍然较大。
2.3 社会力量参与明显不足 从我国公共危机管理的全过程来看，社会力量参与不足，特别是非政府组织、工商企业和个人的力量参与严重不足，严重制约了我国政府构建全社会型的公共危机管理系统。当前国际公认的公共危机管理的过程中，城市里的公民和各种工商企业、社会组织，也就是公共危机管理的第一受众，而且，更是非常重要的管理主体或受灾主体，它们理所当然要参与到公共危机管理过程之中，既有利于塑造这些组织的应急管理文化，提高其自我救助能力，同时也在危机预警、应对和处置、恢复等过程中，提高了城市政府的公告危机管理能力和应急物资的储备和调动能力。
2.4 预警责任机制还不健全 目前，我国在各级党的机关干部处理公共危机事件预警中表现出来的责任规定有如下缺陷：一是预警责任大部分都分散在政府文件当中，而且数量非常少；二是责任规定过于模糊；三是忽略了由政府承担的对受害者的经济责任。
3 制约省域中心城市公共危机预警机制建设的原因分析
3.1 体制削弱了预警机制应对能力 在体制性的原因上，目前中国政府采取的仍然是“条块分割”的组织结构，在处理各种公共危机事件的时侯，采用的是一种划分灾难种类、划分部门的管理方法。由于是在传统的计划经济体制中形成的局面，会致使预警的能力弱，而且容易引发政府综合协调的应急指挥系统的不足。政府的整个应急体系表面上是责任明确、各司其职的，但要是面对复杂的情形，就难以汇聚高效的应急力量，更不容易有效及时地安排分散在各种部门的有效资源，就会形成了被动局面。
3.2 中国的预警体系法制化进度缓慢 想要建立起完备的公共危机预警体系是一项艰巨的需要很长时间的工作。在现代法治社会里要通过法律的形式将公共危机预警体系确定下来，给它法律的效力，这可以为政府的公共危机预警工作提供长时间的法律援助。中国在处理紧急情况时仍然善于用人治的方法，相对忽略了法治方式。由于我国没有很强的立法意识，目前我国的很多灾种法律法规部门管理色彩浓烈、覆盖面窄、，并未形成综合减灾的思路和个别条款没有可操作性的现象。
3.3 预警的奖惩机制、激励机制不够健全 我国目前的问责制度和各项激励奖惩机制还存在很多缺陷，所以公共危机事件发生后信息传递渠道并不畅通，经常发生信息瞒报、漏报和缓报的情况，很多在公共危机事件在潜伏期的时候就有苗头性的信息，无法准确地传到相应的应急预警的决策机构，就严重妨碍了预警机制的正常运作。
4 发达国家大城市公共危机预警机制对我国的启示
4.1 法律体系趋于完善 有效应对各种公共危机事件，世界发达国家都有比较统一的紧急状态法律，一般规定宣布紧急状态权力的行使程序和主体以及对公民权利相关限制决定并且还规定了权利救济等方面的内容。这是应急法制的“基本法”，可以确保在复杂原因引起的特殊状态里，有统一高效的指挥体系，而且在实现紧急权力的同时尽量去尊重公民的基本权利和该有程序等。除此之外，还有一些国家对很多具体的紧急情况作出了规定，如各类单行法、由行政机关制定紧急状体基本法的实施细则等等。
4.2 组织机构健全，城市公共危机管理队伍呈专门化与专业化 以本国的政体为基础，由行政首长担任最高领导，国家的公共危机组织机构已经很完备了，还设立了专门的政府机构来履行政府公共危机管理职能。比如美国的联邦紧急事务管理局，此机构负责基本的公共危机预警工作，它是私人商业部门、中央政府、地方政府、和社区志愿者的桥梁，是公共危机预警主要的决策、协调和执行部门。这样的公共危机组织机构从中央到地方，结构完整、层次清晰，能够在公共危机来临后，很快地做出反应和决策，也就保证了正常状态下公共危机预警可以顺利进行。
4.3 调动多方面参与热情，城市政府管理部门加强和公众的沟通 在公共危机管理的领域中，政府在把握资源、组织建设、专业人才方面有一定的优势，但仍然有局限性，所以无论在危机预警或危机准备阶段，还是在灾难救助阶段，都应该积极吸收和发挥民间组织的作用，提高危机处理的效率。比如：美国城市社区的“邻里守望制度”就打破了现代城市邻里之间“鸡犬相闻，老死不相往来”的状态，提倡邻里之间相互关怀，互相监护，遇到突发事件和异常事件的发生，可以及时警告等等。
4.4 城市公共危机预警机制的多元化、立体化与网络化 美国和日本的大城市是通过多元化、立体化和网络化的公共危机预警机制发挥作用的。通过城市公共危机预警机制建设，力保每个部门之间的联系畅通，保证各部门共同战斗。比如美国纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源及社会资源共享、覆盖全国的公共危机预警网络就会提高政府公共危机预警能力，包括公共危机信息的收集、公共危机的监测和预控工作。
参考文献：
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[3]唐钧.公共危机管理：国际趋势与前沿动态[J].理论与改革，2003（6）.
风险管理理论伊始于商业银行，并随着商业银行管理理念、方式的进步而不断发展，现已形成相对独立而完善的理论框架。全面风险管理（ERM）理论体系的首要组成部分是全面风险观，它也是全面风险管理的前提与基础。整体化风险管理理论是其核心管理理念。此外，还有全面风险管理理论框架体系及其配套设施。第一，全面风险管理的风险观是风险具有双侧性。现代全面风险管理认为风险就是结果的不确定性，这种不确定性导致人们无法准确预测事物的发展方向。阿瑟•威廉姆斯在《风险管理与保险》中，将风险定义为“在给定的情况下和特定的时间内，那些可能发生的结果间的差异”，具有“双侧”性质，将不利的趋势与有利的趋势都视为风险。与传统的风险定义相比，双侧风险定义更适合风险管理，可以为资源优化配置提供理论依据。第二，整体化风险管理理论。该理论的形成也经过了长期的发展，KentD.Miller认为风险整合管理是在综合考虑各种风险的基础上建立一套具有前瞻性、预测性的管理体系[1]。JerryMiccolis将其定义为基于企业现有资源，对企业发展目标构成不利影响或者积极影响因素[2]。LisaMeulbroek认为是整合企业各项风险管理，形成系统的管理框架，创造整体管理效益的过程，是对影响企业目标及价值的各种因素的识别、评估、管控，最终实现企业的经营目标[3]。WilliamH.Panning则认为全面风险管理是促进管理者实现企业价值最大化而统一思维、测定和管理方式的过程[4]。2001年北美CAS(CasualtyActurialSociety，北美非寿险精算师协会)提出了全面风险管理概念，将其定义为对潜在风险进行评价、控制、监测的过程，这一过程将会提升企业长期或短期的价值。
2004年9月，COSO委员会颁布了《全面风险管理—整合框架》报告，将其定义为为了识别和管控影响企业目标的因素而实施的贯穿于企业战略制定到经营活动整个过程的理念[5]。第三，全面风险管理框架体系是全面风险管理理论的重要组成。企业全面风险管理目的在于确定并管控企业经营活动中潜在风险，以最小成本实现企业经营目标。该理论涵盖企业各个部门，因而其框架体系也应该是全方位、持续的动态管理过程。全面风险管理的框架体系主要有：风险管理策略、风险管理过程及其他相关的配套设施。风险管理策略是事前对可能的风险进行财务上的处理，达到风险管理目标。风险管理过程是进行风险成本管理和有效资本配置方案确定的过程。风险管理过程应有的步骤为：其一，确定组织战略目标。战略目标是组织基于其所拥有的各种资源下的综合分析和愿景预测，长期引232导企业的全方位管理运营活动，也指导着全面风险管理活动。其二，风险评估。全面精确的识别风险因素，需要合理的风险评估模型提供必要基础，以提升风险管理的效果。风险评估应包括以下过程：一是风险因素识别。此因素既包括威胁性的，也包括机遇性的，只要它们的存在对实现组织战略目标产生影响，就需要进行风险评估。二是风险因素排序。将识别出来的风险因素根据其影响程度排序，指导人们应对风险。三是风险因素分类。根据风险对组织目标可能带来的威胁或者机遇，将风险因素分类为可利用的或者需要控制的。其三，是风险处理，包括风险控制和风险利用。风险控制是管理不利于组织战略目标实现的风险的管理步骤。运用情景分析、风险指标或早期预警系统确定并评估风险因素，最终给出最优解决方案。风险利用则专注于优化组织内机遇性的风险因素，以使组织承担的风险有更高的效益。四是管理监控。风险对组织战略目标的影响会随着环境的变化而变化，要求风险管理是一个动态持续的过程。此外，风险管理效果监控有助于全面风险管理过程在动态的循环过程中不断得到充实和完善。第四，为了保证风险管理效果的有效实现，完整的配套设施是全面风险管理过程必不可少的。全面风险管理的配套设施包括：一是公司治理。风险管理已经是现代企业管理不可或缺的内容，更是董事会的重要职能之一。二是内部控制。为了确保企业经营活动符合法律法规，企业需要对潜在的风险构建内部控制制度，监督各项制度执行情况。三是组织和部门管理。一个直接对董事会负责、与其他组织部门保持密切联系与合作的独立的风险管理部门是全面风险管理必备的配套措施。四是数据和技术资源。风险管理部门可通过会计系统和前台交易系统获得相应的数据，并通过相应的技术途径实现风险分析和处理。五是积极组合管理。组合管理是将风险与公司的目标结合，将风险因素进行组合管理，充分利用风险的天然对冲效应和分散化效应，实现风险管理效益最大化。
二、全面风险管理理论应用于公共
危机治理的可行性公共危机治理是涉及多方社会主体的系统性工程，需要在高效、合理的决策组织下形成制度性的系统规范。发源于商业银行的风险管理理论在企业内部已有相对成熟的发展，值得在公共危机治理中进行尝试。第一，风险管理理论在商业银行内部发展成熟，有一定的管理实践基础，形成了风险识别、评估、控制和恢复为主的过程管理，其模式比当下的应急式风险管理更加科学，有助于全面预防和控制危机。第二，全面风险管理有助于提高政府公共危机管理的主动性与时效性。一方面，全面风险管理要求应对危机的各个主体更加主动地适应规范，最大限度地规避或管理风险。另一方面，该管理体系也使政府能够在纵向和横向对公共危机进行更全面的管理。第三，西方国家在公共危机治理上有类似的经验。西方各国公共危机的发展完善过程中，或多或少吸收了全面风险管理理论的内容。美国的危机治理体系随着经济社会发展的需要得到了极大的完善。在组织结构上，成立了国家安全委员会，整合国防机构、情报机构进行辅助，以应对战争危机管理。还成立了一体化危机管理机构“联邦紧急事务管理署”，负责对大型灾害的预防、应对、恢复的全方面工作，直接向总统汇报。城市社区组织与民众对危机的积极响应是美国危机治理的一大特色，在社区层面有社区危机反应团队、医疗预备队、街区守护者等志愿组织，形成了危机管理的多元主体。
三、全面风险管理视角下公共危机治理机制的重构
全面风险管理理论来源于企业，但其全面风险观、整体化风险理论、风险管理框架等方面的理论和实践给公共危机治理提供了全新的思路。第一，应急管理理念向公共危机治理理念的转变。目前，政府对于公共危机的管理，急需从国家管理、应急管理的方式向全面公共危机治理转变。根据整体化风险理论及风险管理框架的内容，公共危机治理应该建成一个以政府为主导，NGO组织、企业、公民能够制度化协同的开放型组织网络。它将以公共危机预防和治理为目标，对公共危机进行整体性管控，最终实现公共利益的最大化。这是一种制度创新和体制突破，有助于我国实现公共危机管理的跨域。第二，公共危机治理的动态化过程框架。公共危机的爆发是一种量变到质变的过程，必须以全主体、全风险、全过程的危机管理理念，将风险管理、风险要素管理、应急管理和灾害管理整合进公共危机治理框架之中，形成动态循环的治理框架。一是危机条件下的社会主体管理，包括政府、企业等机构与公共媒体之间的管理；二是风险管理，重点是风险的监测、评估；三是风险要素的管理，主要是对风险要素的识别以及风险要素的防控；四是风险过程管理。在常态管理中，危机管理应该包括危机过后的风险管理、准备阶段的危胁要素管理及恢复阶段的灾难管理。
危机时刻则应该将应急管理区分为常规应急和非常规应急；五是引入学习反馈机制。通过制度确保在危机治理过程中持续学结应对危机的新方法、新经验，并促进这些方法、经验畅通的共享。作为危机治理反馈总结环节，将有助于提升整个危机管理过程的处置能力和效率，为应对更复杂的公共危机事件奠定基础。第三，公共危机治理过程的执行思路。我国公共危机管理中，政府以外的民间慈善组织、志愿团体以及国外的救援和志愿团体等社会组织都有所参与，但也仅仅是危机事件后某一个阶段的临时投入，而且是建立在强大的政治动员或感召之下的参与。这种参与往往缺乏组织性、专业性和持续性，导致社会组织无法有效发挥其灵活性、规模性、可及性等方面的优势。公共危机治理思路首先在于调整政府部门、社会团体、企业、公民等相关主体的关系，在法律和管理层面明确各个主体的权责。针对不同的主体设定相应的行政程序、行动准则及相关规范，同时在组织、管理体系上体现公共危机治理的多元参与，为各个主体全程参与、相互协同提供平台。一方面，相关法律法规需要逐步完善，解决好各类法律、法规相互衔接配套问题。另一方面，建立相应的政策架构，制度化地引入NGO以及其他社会团体的持续参与，形成组织化程度较高的制度体系。
四、全面风险管理视角下公共危机治理的实现路径
公共危机治理不是一个静态的、独立的过程，是一种动态的、全方位合作的体制。现行公共危机应急管理体系中，急需以平战结合、统分结合为原则进行权力配置，按照分级分类、条块结合的网络化管理方式进行体制的调整。突破现行行政命令式的公共危机应对体系，使组织结构由垂直型向扁平型公共治理体系发展，建立政府与社会共治危机的复合型组织合作模式。第一，建立综合协同的核心治理机构。公共危机治理需要组织结构具有相当程度的弹性，并且尽可能的减少中间环节，以保证危机治理的效率[7]。需要组织结构扁平化以及组织方式网格化。既要保证各个应急主体的独立性，还要保证应急主体之间的协同性。因此需要设立常态性的，单独的危机管理部门作为核心机构，在战略高度指导和决策公共危机治理活动。根据西方国家的危机治理经验，多元化主体是公共危机治理机构的组成形式，有助于协调各个主体的行为，形成合力，最大程度的发挥核心治理机构的“大脑”作用。
公共危机治理的公共性需要每个主体都具有履行义务的意识，尤其是不能出现各自为政的状况。我国现行的公共危机治理体系中，各职能部门和不同险种的管理在中央和地方层面都缺少具有综合决策、全面协调功能的常规性核心机构，各部门主体的职责、角色和组织机制不够清楚明确，一定程度上导致了危机管理资源的浪费。基于此，我国公共危机治理的核心机构应该分为三级，即中央——区域（或省级）——地方。各个层级均设置其公共危机治理的核心机构，明确其组织结构和组织职能。各层级本身具有独立应对一定程度公共危机的职责和能力，各级别核心机构又可协同，形成全方位、立体化的合作网络，以应对更大范围和程度的危机。一是国家公共危机治理机构。该机构是全国最高的危机治理领导协同机构，由国务院和各个部位组成，形成整合全国范围应急资源的协调机构。其职能在于集中规划全国公共危机治理的方案，集中调配和整合全国各地的人力、物力和财力，形成全国性的公共危机治理力量。二是区域或省级公共危机治理机构。该机构可以是区域性的几个省份共同的应对机构，也可是某一个省份的危机治理机构。区域性针对类似于长三角、珠三角、环渤海等灾害具有共同性，需要共同应对的省份。这些省份面临的公共危机往往具有共性，依靠单一省份无法有效应对，需要组成区域性公共危机治理机构，统筹整个区域的危机治理资源。三是地方公共危机治理机构。该机构是国家和区域公共危机治理机构的延伸。平时主要职能是对风险因素的预测、管理，对公共危机治理措施的演练和宣传。战时则是根据国家和区域危机治理机构的统一部署进行危机应对和处置，是公共危机应对的基层组织。以上三种危机治理机构是各自层级的最高级危机应对机构。这种核心机构的治理机制将逐步发展，实现制度化、法制化，能够将分散的社会资源和力量整合，可以解决部门分割、各自为政的弊端，有助于加强各机构之间的协调合作，形成政府主导。第二，建立动态适应性的决策领导体制。公共危机决策具有独特性，是非程序化的决策[6]。政府不是决策的唯一主体，应该将众多主体纳入到决策范围，充分发挥各方的优势。这就需要摒弃传统的决策模式，通过决策程序再造来优化决策程序。公共危机多元治理主体需要通过协商形成共识方案，明确不同时间各个主体职责，在各主体之间形成明确的决策、行动方案，而总体性、全局性的指挥决策由核心机构统一决定。
(一)城市公共危机管理的概念
城市公共危机是属于一种紧急事件或者紧急状态,如果政府不能采取及时有效的应急措施,就可能会导致严重后果,从而影响到社会的正常运转,对国家对人民都会造成重大的损失。所以就需要对公共存在的危机进行一系列的管理,城市公共危机管理通俗点说就是指在城市范围内政府运用行政权力组织相关社会力量对城市所面对的危机事件进行一系列有效的处理,所以说城市公共危机管理中最重要的就是要处理好政府公理共危机管理能力。
(二)发达国家的危机管理机制
国外相当一部分国家在经历了种种危机事件之时,为了使国家和人民的生活能够得到稳定,从而构建了一系列的公共危机管理机制,并形成了各自独特的城市公共危机管理体系。
1.建立危机管理机制并设立危机管理机构
一些发达国家之所以能够在面临公共危机时能够自然有条不紊地管理各种自然灾害和人,根本上是因为这些国家建立了健全的危机管理机制,并且在这基础上设立相应的危机管理机构。美国在应对危机时的管理模式是以总统直接领导、由专门政府部门参与的组织体系,并且美国形成了联邦紧急事务的最高管理机构,它建设了中央到地方的救灾体系,并实行单位一体化指挥,一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源,最大限度降低灾害损失。
2.发达顺畅的信息沟通系统
在对城市公共危机管理之时,需要最迅速的获得事故发生的确切信息,从而对突发性公共事件的发生采取应急措施,争取救济的宝贵时间,为此建立一套发达顺畅的信息沟通系统至关重要。日本在建立信息沟通系统之时还建立了信息管理一体化和危机认识、处理体制,并随时通过各种媒介向群众传播最新事故状况,从而使中央到危机发生地能够及时准确传递相关信息。
3.完备的城市公共危机管理法律
将危机管理纳入法制化的轨道,是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项基本原则,也是现代行政法的一项重要法律原则。
很多国家制定了许多相关的法律来应对公共危机的发生,在德国宪法中,就直接对紧急状态法律制度直接做出了规定,奠定了紧急状态法律制度的基础;此外还有专门的法律规定了如何应对城市公共危机。例如美国就制定了新的《国家应急反应计划》,并依据此计划设立一个永久性的国土安全行动中心。
4.重视社会参与和国际合作
在危机管理教育和培训方面,美国和日本等具有代表性的国家都特别重视防灾工作,并开展了对预防公共危机发生的各种培训和演练项目,并且施行相关政策和举行各种活动来调动社会对防灾工作方面的积极性。除了在国内重视社会参与,很多国家还积极与国际合作,比如在涉及国家安全保障方面的活动之时之所以没有造成更大的恐慌和破坏,绝大部分原因是世界各国政府伸出援助之手,使得危机发生国在面对公共危机发生时能够解决燃眉之急。
二、我国城市公共危机管理的现状以及对不足部分的建议
(一)我国应对城市公共危机的管理模式
我国自建国以来逐步形成了分门别类的城市公共危机管理模式,这种模式有利于使各政府部门井然有序地利用自身职能应对危机的发生,但是这种模式只能在一般的危机事故管理中能够体现出较高的效率。但是,在面临大的危机事故时,这种管理模式的弊端就显露出来了,由于部门间联系比较机械,不能灵活地处理相互之间的职能分配,所以我国可以对每种危机管理分门别类的同时,可设立专门的管理部门,政府再将社会团体、媒体、民众的力量介入其中,使得在总体上不缺乏秩序但是在事故发生之时又能很好地形成活动机制,增强灵活性。
(二)对我国城市危机管理的指导思想之解剖
我国各个城市在应对危机时的指导思想还依然遵循着传统的只着重于直接救灾的指导思想,在城市发现公共危机时,还是较多以采用行政应急手段为主,依法行政的危机管理理念并不能真正落实,国际上一些前沿的科学管理方法以及高新技术还没有具体应用到城市的危机管理之中。对此,我国应当在注重应急救灾的同时,积极创新,创造出适合本国国情以及公众所能接受的城市公共危机管理理念。
(三)对公民的危机意识的教育问题
我国政府在对公民的公共危机管理意识管理过程中,虽然也对公民危机意识的教育有所涉及,或者说也给予了重视,但是在执行力方面,并没有付诸多少力道,因此政府在加强本身防范城市公共危机管理同时,也应该多多开展宣传教育活动,让公众在日常生活中理解到政府行使公共权力的艰难以及个人对整个社会行政执法的重要性,这是最基础的也是必须的。
(四)城市公共危机处理过程政府责任
首先,政府在公共灾难、危机发生后,现今处理模式是升级发放救灾物资,下级去执行,这其中的监管问题有待加强。很明显,经过一层层的剥削消耗,到了人民手中救助物资可想而知,所以政府在这其中应该进行全方位的监督,宏观方面,制定相关监督处理办法,实际执行方面,可以与工商部门、公安机关等强强联合,以便灾民能得到最好的救助。
我国政府对公共危机的管理有一层,重补救,轻防范,这倒是跟我国违宪审查模式有的一拼,虽然这种事后补救模式也有可取之处,但是为何不预防着呢?很多公共危机都是可以从国家体制到下面执法人员执行的过程中予以避免的,当真只能任其发生吗?对于如何预防公共危机的发生,首先靠国家政策的辅佐,不以规矩不成方圆,相信大家都明白,就是政府肩负的执行力度和监督力度了,要 想执行强监督有力,这就需要有专门的机关或者规章来约束,现今纪律检查委员会倒是不错的选择,但一般为了能不混淆行政机关之间的相互职能,最好能建立单独的监督委员会或者机关。另外可以参照日本的危机管理和处理机制,一旦发生灾情,即能通过媒体报道或者网络传播等方式来向给广大人民群众做出预警。另外还缺乏灵敏、准确的信息监测系统,我国政府有必要予以加强。
一、公共危机管理是世界性难题
公共危机管理是公共管理中应对危机状态的一种形式，具体是指发生危机时，政府所采取一系列措施，通常被称为紧急事件管理(Emer-gencyManagement)或灾难风险管理(DisasterRiskManagement)。［1］按照引发公共危机事件的动因，可将其分为两类：一是由不可抗力引发的自然因素，如地震、洪水、海啸等引起的公共危机事件；二是因人为因素引发的公共危机事件，如经济危机、技术危机、政治危机和社会危机。西方学术界对公共危机管理的研究形成了丰硕的研究成果，如芬克(Fink)的四阶段生命周期理论、米特罗夫(Mitroff)的五阶段理论、社会风险管理理论等，这些研究对我国公共危机事件管理的应对具有借鉴意义。可以说，公共危机事件是世界共同面对的，只是因为各国制度、历史、国情不同，程度有别而已。公共危机管理是世界性难题，它一方面由公共危机事件的特征决定，另一方面现代化带来的社会的脆弱性也加剧了公共危机事件的破坏力，增加了公共危机事件的管理难度。
公共危机事件的特征决定了公共危机管理的难度。第一，公共危机的突发性和紧急性是世界危机管理的一大难点。由于公共危机往往在意想不到、没有准备的情况下突然爆发，因而使危机管理者措手不及，特别是面临巨大的冲击力、破坏力，往往使指挥者遇到诸如信息不畅通、技术手段欠缺、物质保障不到位等巨大挑战。第二，公共危机的扩散性和易变性是世界危机管理的又一难点。由于公共危机的起因不清楚，或者是单一的原因所致，或者是多种复杂的因素造成，以致使公共危机朝多变方向发展，导致危机呈现扩散性和易变性，因而对危机管理者的预判能力是严峻的考验。第三，公共危机巨大的危害性和破坏性是世界危机管理面临的又一难点。公共危机的危害性和破坏性往往分为有形、现实的以及无形、长远的。前者包括物质财富毁于一旦，鲜活生命瞬间消失。巨大的危害性和破坏性给危机管理者带来难以招架的困难，一旦处置迟缓便可发生次生灾害。公共管理的危害性及破坏性还表现在无形而长远的危害，例如公共危机造成人们心理、精神伤害，相关地区形象破坏、社会基本价值观受到挑战和威胁，这种无形而长远的破坏性往往更难消除，而这些却恰恰容易被危机管理者所忽略。总之，公共危机事件的突发性、紧急性、扩散性、易变性、危害性和破坏性使它成为世界性难题。
现代化带来了社会的脆弱性，进一步增加了公共危机事件的管理难度。其一，人类社会在自然灾害面前表现出社会的脆弱性。生态环境的恶化、世界人口的急剧膨胀、各类资源逐步枯竭等因素所导致的全球气候变暖、化学污染生活垃圾排放过量、臭氧层空洞面积增大等问题最终很有可能引发全球性的生态灾难，这种破坏力无人准确预见。其二，现代化技术使人类社会在公共危机面前变得更脆弱。试想，同一危机事件发生在高楼林立的大都市或一马平川的郊外，其损失显然不同，而如今繁华的都市却恰恰成为全球追求的目标。其三，尽管现代社会分工的专业化将社会各部门紧密地联系起来，但却无法准确界定应对公共危机事件的责任主体，而这正是社会脆弱性的表现之一。正如德国社会学家乌尔里希•贝克所言，在现代化进程中，“越来越多的破坏力被释放出来，即便人类的想象力也为之不知所措”。［2］
总之，现代化在促进科学技术发展，人类社会进步的同时，也激化了人类社会发展中的固有矛盾，增加了社会的脆弱性，进而使公共危机管理成为摆在世界各国面前的难题。
二、当前我国公共危机管理面临的挑战
目前，中国社会群体性突发事件的发生频率及规模均呈现出快速增长的趋势，［3］再加上中国社会面对的自然灾害、意外事故等公共危机事件此起彼伏。这表明，“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会”［4］，又由于我国正处在社会转型期，各种发展机遇与矛盾并存，因而使我国的公共危机管理面临着更大的挑战。
（一）社会结构的深刻变化给公共危机管理带来了新考验
转型期，我国的社会结构发生了深刻变化，诸如组织结构、人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构的改变都给公共危机管理带来了新的考验。第一，从“单位人”到“社会人”，加大了公共危机管理的成本和难度。改革开放以来，我国社会结构的一个显著变化是组织结构的变化，大量的社会成员从“单位人”转变为“社会人”。据统计显示，在城市就业总人口中，“单位人”过去占95%以上，如今仅为25%左右［5］。因而，过去发生公共危机事件，可通过单位动员整个社会成员，随着单位组织管理网络的弱化，政府必须面对无数分散的个体，无形中加大了公共危机管理的成本，增加了自上而下统筹危机管理事务的时间。第二，大量的流动人口涌入城市，增加了危机分摊的难度。城市化进程带来了大量的流动人口，例如据《2011北京社会建设分析报告》的调查显示，仅北京市登记的流动人口就占到全市实有人口的40%，大量的流动人口对经济社会资源环境带来了严峻的挑战，其挑战性在世界各国的社会转型过程中前所未有。另一方面，流动人口在对城市的发展建设做出巨大贡献的同时，其住房、就业、子女就学、劳动权益保障等问题也困扰着他们，并容易产生不满情绪。可见，当前我国的公共危机管理既要注意到人口与资源之间的矛盾，又要关注因社会不公所产生的矛盾。第三，家庭结构的变化削弱了传统的依靠家庭来抵抗危机的能力。按照联合国的标准，2000年我国65岁及以上老年人占总人口的比重就已达到7%，即进入了老龄化社会。［6］虽然我国已进入第二大经济实体的行列，但人均发展水平尚处于世界中下水平时，老龄化程度却相当于发达国家，呈现出“未富先老”的特征。与此同时，生育政策使核心家庭，即父母和一个子女组成的家庭成为主流家庭模式。随着独生子女们重新组建家庭，家庭结构变为“421”家庭，即4个老人，两个独生子女，第三代独生子组成的家庭。家庭结构的变化削弱了传统的依靠家庭来抵抗危机的能力。在这种背景下，政府需要拿出雄厚的资金建立全民社会保障体系抵抗不可预知的风险，这对公共危机管理而言将是一个庞大且漫长的工程。
（二）中国社会生活网络化加剧了公共危机管理的艰巨性
随着电脑普及和现代互联网技术迅猛发展，中国社会步入了生活网络化时代。据《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2011年6月底，我国网民规模已达4.85亿。网络社会的崛起在给公共危机管理带来便利的同时，也给我国公共危机管理带来了管理的艰巨性。第一，互联网技术加快了公共危机事件的蔓延速度。互联网未普及之前，人们对公共危机事件的了解通常来自官方的媒体，因而官方媒体对公共危机事件的报道具有绝对的主动权，不仅可进行选择性的报道，还可在适当的时候以民众易于接受的方式安抚人民受伤的心灵，帮助大家克服恐惧心理，引导公共危机事件向良性发展。随着互联网技术的迅猛发展，民众获取信息的方式更为便利，一旦发生影响较大的危机事件，世界各国网友第一时间分享信息，使公共危机事件迅速成为地球村村民热议的焦点，无形中加剧了事件的蔓延速度。第二，“微博”在中国社会生活网络化中占据主导地位，但“微博”所带来的谣言、假新闻等也使公共危机管理更棘手。据《第28次中国互联网络发展状况统计报告》显示，2011年上半年国内“微博”用户数量增幅达到1.32亿人，增长率高达208.9%。媒体人闫鹃和俞菀将国内“微博”的快速崛起形容为“忽如一夜春风来，千户万户微博开”。［7］尽管“微博”给中国社会带来了新的活力，但其负面效应也逐步显现。这种无边界的开放式传播，已经给我们带来了色情、虚假、垃圾甚至等信息的超载和无序。假新闻、谣言、人肉搜索和网络暴力等现象时而发生，例如国内由“微博”快速传播的“新疆滴血食物传播艾滋病”、“玉树将发生8.6级大地震”等谣言，造谣者虽已被绳之以法，但却给广大受众带来了强烈的心理冲击。这说明，在公共危机事件的发展过程中，信息和受众心理的互动过程可能在一定程度上强化公众感知危机事件的强度，甚至由此产生恐惧等心理，进而引发危机事件的次生灾害。另一方面，“微博”等网络技术的匿名性、可操纵性也为对敌分子组织策划危机事件提供了技术条件。他们通常精心选择议题，具有煽动性帖子，利用掌握的资源大量转帖、跟帖、评论，最后再利用传统媒体的报道，迅速将公共危机事件蔓延至整个社会乃至全球。可见，互联网技术的负面效应使公共危机管理面临更大的挑战。第三，利用互联网犯罪成为公共危机事件的新动向。黑客们大量入侵商业信息，窃取经济机密，不健康网络游戏、色情、暴力等有害信息对各国网民的精神侵害等。例如国内2011年11月破获的“网络集体吸毒”案件中，利用互联网吸毒贩毒违法犯罪嫌疑人竟达12125名。可见，如何及时发现互联网犯罪无疑对公共危机管理的技术性提出了更高的要求。总之，中国在短时间内迈进了网络社会的时代，网络化已渗透至中国社会生活的各个领域，这把双刃剑加剧了我国公共危机管理的艰巨性。
（三）经济全球化的负面效应使公共危机管理面临多重挑战
20世纪80年代，西方国家主张建立全球贸易自由化体系，提出资本的跨国界自由流动、拆除国家之间的关税壁垒、抵制贸易保护主义等理念，旨在使西方的跨国公司迅速占据国际市场，赚取更多的利润。经济全球化背景下，国与国之间的经济依存，更多地表现为政治、技术、文化上的互相依存。发生在任何国家的孤立危机事件，如果控制不当，都能带来牵一发而动全身的复杂影响。例如欧盟债务危机不仅殃及欧元区内部国家出现多米诺骨牌效应，而且使他国对欧盟贸易的损失也难以估计。可见，当今的公共危机已经具有了超国家的属性，经济全球化的负面效应正影响着我国的公共危机管理。一方面，过去受强调经济快速增长发展理念的影响，我们并没有将应对公共危机管理纳入到工业化发展的总体规划中来。改革开放初期，各地政府一味追求GDP的快速增长，工业化进程对资源、土地等的消耗带来了诸如环境污染、能源供应紧缺等现实问题。再加上，过去的发展规划及对政府官员的政绩考核始终侧重经济层面，忽视公共危机管理、社会服务等社会建设领域，这给日后的公共危机管理应对埋下了诸多隐患。另一方面，中国在经济全球化过程中迅速崛起的事实，也使我国承担着更多的经济风险和责任。我国对外需面临人民币升值的压力、诸如反倾销等各种贸易摩擦。与此同时，与其他现代化经济发展的过程相比，因劳资矛盾带来的社会风险也与日俱增。可见，转型期我国的公共危机管理应对既要考虑到本国的经济、政治利益，又要兼顾因经济化浪潮所带来的诸如能源、环境、劳资关系等问题，由此也增加了国内公共危机管理预测以及应对决策的难度。
（四）道德文化建设的艰巨性给公共危机管理带来了复杂性
在公共危机事件中，诸如诚信缺失、价值冲突、道德失范等社会危机已经成为新形势下各国面对的难题。社会危机背后隐藏的深层次问题，实际上是民众因价值分化、价值冲突所引起的价值共识危机。如果一个社会的大多数成员能共同认可某一核心价值体系，那么当它面对诸如海啸、地震，甚至经济、技术危机时，仍然能表现出强大凝聚力，而这正是应对公共危机事件的关键所在。目前，受各种因素的影响，我国在公共危机管理应对中面临着更为复杂的人文环境。一方面，冷战结束后，西方国家对社会主义国家推行和平演变的战略仍然未变，正如美国兰德公司于1996年曾向美国政府提出的对华战略，即“西化、分化中国，使中国的意识形态西方化，从而失去与美国对抗的可能性。”［8］现实是，西方价值观所奉行的极端个人主义、拜金主义、享乐主义等腐朽思想无孔不入地侵袭着我国思想道德建设。另一方面，我国改革发展中不可避免的矛盾、社会不公、少数干部腐败、作风不端等问题不断反映到群众的头脑中去，对我国社会主义核心价值观建构均形成了一定的干扰。少数人道德沦丧、诚信缺失时有发生，食品安全事件、环境破坏案例、制假贩假等都与公共危机管理有着千丝万缕的联系。例如，2011年11月破获的消防器材造假事件正是对公共危机管理最现实的警示。可见，思想道德建设的艰巨性使我国公共危机管理更加艰难。
三、转型期加强公共危机管理的思考
党的十七大提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务，旨在规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险。公共危机管理作为社会管理中的重要组成部分，其应对问题自然成为题中应有之义，笔者针对公共危机管理的难度和独特性，结合世界各国应对危机管理的经验和不足，从我国转型期特有的经济社会背景出发，提出应对公共危机管理事件的具体思路。
第一，树立公共危机应急管理的防范意识。我国传统的公共危机应急管理以公共危机的偶发性为前提假设，各级领导干部及国内民众的危机发生意识普遍淡薄、危机管理的观点滞后，认为公共危机并非经常发生，导致应对公共危机的知识匮乏、救灾器械简单等问题。对此，国家危机管理部门应以高度的责任感，对可能发生的公共危机从思想上、组织上和物质上做好防范准备，特别是树立建立现代化公共预警机制、应急响应机制、群防群控机制的思想意识。由于公共危机具有超国家属性，而且一些突然性事件的背后也存在着渐变性和量变过程，因而危机管理者应站在更高的视野，关注世界各国的危机动向，特别是政治危机、经济危机、社会危机的苗头。要想做到防患于未然，树立公共危机应急管理的意识是前提。
第二，建立现代化的信息系统和预警系统。目前，发达国家已陆续建立了公共危机应急管理体系，其基本内容包括危机评估系统、信息系统、预警系统、技术支持系统、机构系统、政策系统和物资保障系统。从近几年我国应对公共危机的实践看，我国政府具有资源共享和强有力的动员能力，每每发生重大公共危机事件，国家管理者都能第一时间抵达现场，指挥各部门紧密合作，保证全国的物资、救灾器械等资源及时送达。可以说，“一方有难八方支援”、“集中力量办大事”的救灾精神体现出我国公共危机应急管理体系中机构系统、政策系统、物资保障系统较为完善。相比之下，信息系统、预警系统却较为薄弱。在提升信息系统方面，从汇集、分析、危机信息入手。首先，建立综合性的舆情汇集机制，在基层设置舆情信息汇集点，及时了解各地舆情动态。其次，建立与舆情汇集机制配套的舆情信息分析机制，把握舆情的发展、演变过程、分析舆情的规律性特征。面对公共危机事件的发展，对舆情信息分析应在鉴别信息真伪、在把握整体态势、发现苗头动向、预测发展趋势上做足功夫。最后，设立公开危机动态信息的具体要求。一方面应向民众危机事件的发展动态，避免因信息闭塞和信息不准所造成的混乱。另一方面，还应与各相关单位建立联动机制，确保舆情信息的迅速沟通和共享。此外，预警系统包括危机到来时发出警报和预警演练两部分。前者需要明确危机事件的等级，我们可借鉴美国在防恐中国土安全的预警体系的做法，将危机程度由低到高分为绿、蓝、黄、橙、红不同级别，公众通过识别颜色标识判断危机的强弱。再者，各级政府应高度重视公共危机管理的实地演练，针对如何提高危机管理的应变能力，如何降低生命财产的损失程度，如何将痛苦和破坏降低到最低点等进行预演，以提高应对危机管理的水平。
（一）公共危机
无论在中文还是英文中，“危机”常常被看作是一个不好的词。战争、地震、动乱、爆炸、环境恶化，这一切都可能是危机。研究危机的先驱C.F.赫尔曼对危机下过一个经典的定义：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团作出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。
美国学者罗森豪尔特认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件”.
中国人民大学的张成福教授指出，“危机是指这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”一般来说，危机就是指那些能够对人民生命财产安全乃至整个国家的生存发展产生重大威胁的紧急事件或灾难。
公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。从基本动因的角度，公共危机可以分为两大类，其一是由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，前者如水灾、地震、台风、干早，后者如核泄漏、火灾、质量事故。其二是由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，该类危机由一定的社会问题诱发，诸如战争、暴力对抗、恐怖主义事件。无论哪种危机的爆发对社会生活的危害性都是显而易见的。由突发性事件所产生的社会危机常常会在很短的时间内导致社会偏离正常轨道，从而对社会公共安全和社会心理造成较大的破坏性影响，社会的生活秩序被打乱，人民的人身和财产的安全受到威胁。而现代社会中，公共危机的发生已经成为社会生活中一种常见的现象，每一个国家都可能遇到不同的危机挑战。
从上述定义的阐述中，可以得出构成公共危机状态具有的一些共同的特点。即过程的不确定性、时间的紧急性、以及后果的威胁性。由于环境的不确定性、人类的有限理性，公共危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为危机状态的不确定性、影响规模的不确定性。时间的紧急性是指决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临着巨大压力和不确定性。威胁性是指公共危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或目标，造成一种混乱的非常规状态。
（二）政府公共危机管理体系
公共危机管理体系是指政府和其他公共部门采取的相关监测、预替、预防、应急处理、评估、恢复等措施旨在有效的预防公共危机的发生，在公共危机爆发时采取及时积极有效的措施以控制事态发展，尽一切可能把损失降低到最小，在公共危机被化解后建立有效预警制度等。公共危机管理主体为政府和其他公共部门，政府是主要的管理机构，而非政府组织或第三部门也将在公共危机管理中发挥重要的作用。
政府公共危机管理是政府针对公共危机事件的管理。目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。政府应该如何在最短的时间内以最有效的方法控制公共危机事件的影响与蔓延，从而将社会公共利益的损失降低到最小限度，能够使社会生活迅速恢复到正常状态，是政府公共危机管理的关键。
政府公共危机管理主要是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据公共危机管理计划和程序而对公共危机直接采取的对策及管理活动。在政府管理范畴中，公共危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的概念。在社会中，一系列瓦解社会正常秩序的事件或行为正在迅速展开并不断强化，构成了对社会安全的严重威胁，迫使政府相关部门必须在有限的时间内做出反应，进行控制和救治，以维持系统的生存。
二、我国公共危机现状
随着社会转型进程的不断发展，各方面矛盾、弊端的暴露，我国公共危机也呈现出了以下一些明显的特点：
（一）多元化
自上个世纪90年代以来，我国公共危机事件已经不仅仅是发生在自然界领域，而是随着社会的进一步转型，在政治、经济、社会等各个领域都发生了程度不同的公共危机事件。
（二）频繁化
近几年来我国自然灾害、社会安全事故等突发事件不断发生。在自然灾害方面， 如2008年冬天罕见的南方雪灾等；在社会安全事故等突发事件方面，如重庆开县井喷事故、广西南丹煤矿爆炸事故、吉林中百商厦火灾事故、北京密石踩踏人事件、安徽阜阳劣质奶粉事件、广东假酒事件、包头空难事故等等。此外，以贵州瓮安事件为代表的群体事件也层出不穷，据报告显示，2003年我国群体事件3000起，而到2008年已经上升到了9万起。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人，国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2009年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，共计达6500亿元，约相当于当年我国GDP的6%.中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成作的统计显示：2010年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。
（三）常态化
危机本来是非常态下的一种突发性事件，但近几年来我国危机发生日益频繁，各类危机通过电视、报纸以及互联网等大众传媒的传播，在短时间内就会迅速波及整个社会，成为公众关注的焦点。从而使我们每天都能感受到危机的存在，每天都要面对各种危机。不论生活在城市还是在乡村，危机己成为现代社会难以规避的重要组成部分。危机事件已不是一件某种时候或某个局部的事件，它已成为一种备受关注的经常性事件，呈现出常态化的特点。
三、我国政府公共危机管理体系现状中存在的问题初步形成的我国公共危机管理体系在运行中仍然存在着一定的问题，具体表现在以下几个方面：
（一）公共危机管理法律体系不完善
我国政府公共危机管理的法律法规体系逐步形成但仍不完善。从立法角度看，我国先后制定了应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震、减灾法》《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》等，但仍没有形成完善的危机管理的法律和法规体系。而且这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩很重，在客观上就造成了对每一年度或者更多的时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体性考虑，对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理在法律上往往是撞击式的被动反应。
虽然于2007年11月1日生效实施了中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律—《突发事件应对法》，但是这部法律在出台仅2个多月后便在了南方冰雪灾害中遇到了考验，在抗灾的过程中这部法律没能发挥应有的作用，政府反应不够及时，法律也没有得到切实的实施。在随后的坟川大地震中，虽然政府反应相对及时，抗震效果得到了普遍好评，但不得不看到《突发事件应对法》在危机中的法律适用性方面的不足。
（二）公共危机意识淡薄
《中国危机管理报告》通过对政府、企业和公众大量的抽样调查显示，政府官员作为危机管理的主导者，缺少危机教育，导致危机意识缺乏，安全意识差，自救与互救意识和能力弱。以危机培训为例，数据显示，受访官员中有72%从未参加过危机管理培训，仅仅只有不到22%的政府官员参加过危机管理的培训，这也就意味着有七成以上的受访官员所在单位没有开展过相关培训。
另一项研究表明公民的危机意识同样薄弱，据清华大学公共管理学院应急管理课题组2010年5月公布的《中国城市居民危机意识网络调查报告》显示，67.6%的人对政府的应急管理现状不满意，60%以上的人没有接受过任何形式的危机应对及生存急救方面的培训。
从专家们的调查中可以看出，政府官员和民众的危机意识淡薄，对危机的预防准备不足，这主要是由于以下几个方面：一是没有树立正确的危机防范意识，无论是政府，还是公众，都没有真正把精力投入到危机意识的培养上。二是危机教育培训严重缺失，几乎处于空白状态。危机教育培训的缺失让我们付出了一次又一次的沉重代价。例如，南方冰雪灾害，一直有不少南方地区的政府部门，在观念上认为防寒是北方地区需要考虑的事情，再加上最近几年“暖冬”之说开始流行，似乎冬天真得不会冷了一样，在这样一种指导意识下，在制定当地生产计划、安排当地群众生活的时候，自然就很少会考虑“防寒”问题，正因为这样才使持续十多天的大雪让政府措手不及。再例如，我国史上最严重的汶川地震，同样是由于缺乏足够的防范意识，震前预测不利，震后防范不及，致使10万多人的伤亡、失踪。三是危机演习严重缺失。危机演习既能培养危机意识，又能提高危机应对能力。曾有官员坦言，危机演习只是为了应付上级检查，否则是不可能进行的。我国公民在危机中应对危机能力的低下在汶川地震中表露无疑，地震发生后大多数人都没有地震逃生的常识与能力，直接导致许多人失去了生还的可能。
（三）体系不完备
1.我国政府公共危机管理缺乏独立的专门机构、责任不清很多国家都制定了危机管理法案，一旦发生危机，马上成立危机处理委员会。论文格式中国没有独立和常设的危机管理协调机构，还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调体系（包括同级政府不同职能部门之间的非等级协调和上下级政府之间的等级协调体系），分部门、分灾种的危机管理体系对单项危机事件的快速反应能力比较强（如社会治安、交通、医疗等），而对需要各种资源协同运作的复合型和国际型危机事件的快速反应体系就显得效率低下。
虽然目前我国许多地方已经开始设置专门的危机管理机构，将危机管理作为政府的一项日常工作来抓，但是这种尝试还只是局限于部分发达城市，对于广大中小城市和中西部地区还缺少这种机构，特别是在国家层面上，还没有独立的专会商决策的危机管理综合协调部门。
2.我国政府公共危机管理的预案预警体系建设不足我国现有的危机管理体系，对危机的事前预警重视不够，过多地倚重于危机发生后如何快速反应应对，没有形成对预警分析和研究总结危机发生规律、线索的综合把控。这就造成了对可能产生的各种危机事件缺乏事先详细的预警分析，结果导致很多危机不能在萌芽中被消灭，政府疲于应付危机发生时的组织、协调、应对。
3.我国政府公共危机信息管理体系不健全
信息对于成功地公共危机管理至关重要，一方面它是政府进行正确决策的前提，另一方面也是稳定公众情绪，维护政府公信力的重要手段，而我国政府公共危机的信息管理体系却极为不健全，这主要表现在以下几个方面：
（l）我国政府公共危机管理中缺乏信息公开体系。
我国政府的信息不公开似乎成了一个传统垢病。鉴于传统的历史原因和个人的官僚作风，突发事件发生后，一些政府官员出于各种考虑，往往采取封锁消息，不准记者采访、报道等“捂盖子”的做法，甚至编造谎言欺上瞒下、谎报虚报情况等愚民手段。这是我国在公共危机管理中普遍存在的问题，其结果在全社会范围内，造成谣言四起、心理恐慌的局面，使主流媒体患上“失语症”,使客观、公正的报道不能见诸公众，阻断了百姓的“知情权”,导致谣言、小道消息兴风作浪，引起社会恐慌。从而使危机人为地扩大化，政府的危机处理也陷入更为困难的不利局面。
（2）传统行政体制模式导致信息传递不畅
由于我国政府传统的垂直行政体制模式，危机信息的传递模式是单一的自下而上，上级获取的公共危机信息基本来源于下级政府部门的报告，而又由于我国多区域多层次的复杂行政体制，使得上级政府对下级政府部门的监管力度不够，下级政府出于某些利益考虑而对上级瞒报、虚报、谎报、隐瞒，从而影响了正确决策的及时做出，导致危机的扩大和不可控。
（3）我国政府对公共危机信息的掌握不够
我国经过一些年的建设，在信息技术的硬件上取得了一定的成绩，网络建设在世界上也趋于前列，但这些硬件设施的利用率非常低，政府机构对自己的信息资源并没有全面系统地把握。同时，由于政府部门条块分割使得公共危机信息的搜集、分析也出现了条块分割的状况，很多信息不能统一规划，失去应用价值，造成资源浪费，政府也就无法做出准确的判断，影响政府做出正确的应对公共危机决策。
4.政府官员问责制缺乏法律约束，执行不到位
（1）问责制的主体、对象、范围、程序等等尚待明确；（2）是问责制的“责”有待细化。现有法律对政府官员这些特定人群肩负的法律责任规定得比较原则，不够具体。就是要具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任，还是其他责任，也有必要进行细化；（3）对于这些责任人的责任追究规定得也很笼统，可操作性不强。这些缺陷的存在，使得过于抽象、笼统的法律规定，对危机事件中担负重要职责的特定人群，没有起到很好的约束作用和激励作用。
四、完善我国政府公共危机管理体系的建议
我国应在公共危机管理的原则指导下，构建一套适合我国国情的较为完善的政府公共危机管理体系。只有建立一整套科学、完善的公共危机管理体系，才能动我国公共危机管理工作走上规范化、制度化的轨道，化解危机带来的危害，维护我国政治、经济的发展，和谐社会的构建。
（一）完善相应的法律、法规和规章体系
我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规。但是，从整体上来看，法律法规体系尚不完整，最核心的问题在于，我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。使该法律体系呈现了分散、混乱的特点。因此，一个完整有效的公共危机管法律体系，应当以紧急状态法为宪法基础，以突发事件应对法为应急原则，各部门的法律法规为各领域实施的具体标准，以地方性法规、规章为有力补充。
1.加快出台紧急状态法
按照国际惯例，公共危机管理法律体系的核心，应当是统一的紧急状态法。紧急状态涉及暴乱、动乱和骚乱等紧急事态，以及特别严重的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。紧急状态法作为公共危机管理的纲领性法律文件和制度框架，具体来说，应当完善以下几点：
（1）紧急状态的确认与宣布制度。确认紧急状态是否存在和判定是否需要实施紧急状态，包括具体规定紧急状态的构成要件与确认、紧急状态的宣布、实施紧急状态期限的限制、紧急状态的变更与延长、终止紧急状态的宣布等。
（2）政府危机管理部门的权责。应对政府处理紧急状态的专门机构的设立、职责、权限等问题做出具体规定，特别应明确重大危机信息的通告与发布制度、问责制度等。
（3）政府的行政紧急权力。紧急状态法应当明确政府紧急行政权力的种类和范围，具体规定紧急情况下政府公共危机管理行为的特殊程序规范，以有效约束政府行使紧急权的行为，政府在行使这些权力时不得限制公民的生命权、人格尊严、信仰自由等基本权利。
（4）权力救济与责任追究的规定。明确规定紧急状态下公民、法人和其他组织的权利和义务，在政府公共危机管理和公民依法参与危机管理过程中，侵犯公民合法权利时的救济途径，使危机状态中公民的权益得以确实保障。建立严格的法律问责制，明确规定政府进行危机管理、行使紧急权的法律责任。在政府进行危机管理行使紧急权的过程中，不执行法律、违背法律而形成的各类严重失职和读职的行政行为，都应当依法追究，而不能只是用传统的行政手段去处理。
2.修订完善《突发事件应对法》
《突发事件应对法》于2007年n月1日生效施行，但是在南方冰雪灾害和汶川地震危机中，受到了巨大的挑战，也暴露出了很多问题。《突发事件应对法》主要是规范政府的行为，也规定可很多的措施，比如应急物资储备保障、应急通信保障、巨灾风险保险体系建设等。参与《突发事件应对法》起草的中国人民大学莫于川教授介绍，立法过程中为争取尽早出台，很多内容一再精减，很多程序性规定也被减去，造成法律本身的操作性差。他建议加强配套措施和细则的制定。《突发事件应对法》所确立的基本原则、制度问题不大，但关键是实施问题和法律的衔接配套问题。所以，应当对现有的《突发事件应对法》做细则上的修改，是法律不但具有规范性，并且能在实际危机具有指导性，发挥应有的作用。
3.修订完善相关领域的法律
我国针对各种单项公共危机都出台了相应的法律作为规范，如《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》等等，但这些法律由于出台的时间比较久，其中有很多条款已经不合时宜，并且同新出台的《突发事件应对法》相冲突，所以要完善我国政府公共危机管理的法律体系，有必要清理不必要的法律条款，并清理有关法律、法规和规章中同《突发事件应对法》不一致的地方，建立统一和规范的突发事件应急分类体系。与此同时，在一些空白领域出台相应的法律法规，为完善应对危机的整个过程，灾害应急之外，还需要制定《灾害救助法》、《灾害补偿法》和《灾后恢复重建法》等相关的善后、保障法律。
（二）培养和强化危机意识
任何行为都是在某种意识的指导下进行的，同样，没有危机意识也就谈不上危机管理。有效的危机管理需要全社会的共识和危机管理意识，危机意识是危机管理的起点，也是政府提高公共危机管理能力的前提。
1.全面灌输危机意识
危机意识是全社会每个公民都应当培养的一种意识形态，无论是政府官员还是普通百姓。首先，.从政府官员抓起，从而在整个政府系统内部，从上到下贯彻加强危机意识的培养，使其深刻认识到危机管理的重要，认识到作为公仆面对危机的责任，把危机意识贯彻到公共危机管理的方方面面，各个环节；其次，帮助公民树立正确的危机意识，国家可以通过设立某某危机纪念日、危机纪念馆等手段来强化全体公民的危机意识。
2.加强日常的危机教育培训
加强危机管理教育与培训是获取危机管理知识、提高应对危机技能的主要途径。在这方面，日本起到了典范作用，日本小学6年就有近40个课时的危机教育教学内容分别被安排在地理常识、历史启蒙、人与自然、国文等课程中，从小深入人心的危机教育造就了日本人的高度的“自救”和“互救”的危机意识。危机教育与培训的作用往往能在实践中发挥惊人的作用。
（三）完善政府公共危机管理体系
1.组建功能健全的政府公共危机管理组织机构
很多西方发达国家为了实现危机管理的专业化和实效化，都选择从组织机构入手推进公共危机管理体系建设。我国也应借鉴国际做法，优化整合公共危机管理组织机构，提高政府应对危机的能力。
在国家层面上尽快建立常设性的具有会商决策功能的危机管理综合协调部门，将其作为危机的领导、控制、协调中心。它的主要职能在于：制定危机管理战略、政策和规划；进行危机信息管理；进行危机风险评估。在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导、指挥、协调政府各职能部门工作，负责危机管理的监督工作，对政府管理者和社会公众进行危机管理的教育和培训等。在管理体制上，可以建立中央一省一市三级垂直管理体制，中央层面由国务院总理或总理委派专人直接领导，省、市级机构则直接接受各级政府首脑的领导，向上级危机管理部门汇报工作，并受上级危机管理机构监督。在危机时期，各级政府职能部门接受政府危机管理机构的指挥和协调，各地、各级政府危机管理机构必须形成一个协调、沟通、互助、资源共享的危机管理网络，共同应对危机。
2.建立政府组织救援的专业化团队
加强各种专业救援队伍建设，特别是应对一些重大疾病、地震、生化武器、核事故等公共危机事件的专业队伍。南方建立专业化有执行力的政府紧急救援队伍来处理各种紧急问题，是整个政府应急结构中的重心。成立城市紧急救援应急队伍，既可由政府建立专业救援队伍，也可引入市场体系组建民间的专业救援队伍，更要注意发挥社区、群众的自救互救作用，形成专业救援和群众自救相结合的庞大救护援助体系。这就要整合应急救援专业队伍，或调整现有专业队伍结构，保证各部门能自行管理、训练，综合危机管理部门。目前，统一监控调配的专业队伍模式主要有两种：一是改造现行的消防队伍，使其由专业的消防队伍变成综合性的社会救援队伍；二是形成社会应急救援，成立社会民防队，主要以现行的民兵为主体，加上各种社会力量参与，形成了一个群众性的社会组织，每年进行一两次的社会紧急救助的社会训练。政府应当立法保证群众性的训练作为公民的一项基本义务，形成社会全体的动员体系。以法律规章制度的形式确立平时和紧急状态下的社会义务，从而加强公民的危机应对能力。
3.完善财政、基金保障制度
我国政府目前没有设立专门的危机基金储备，只是在遇到危机时才设立专项资金来集中应对，当危机解决之后，这项专项资金就没有了，若再次遭遇危机，就重新建立专项资金，这其中的时间差不利于危机的预防和解决。为此从中央到地方各级政府都应该在公共预算中安排专款专用的反危机资金，并加强管理。发达国家政府危机管理的经验表明，在完备的社会保障和雄厚的公共财政支持之外，建立常设性的国家援助基金，针对危机事件和社会灾难所造成的人身伤害，提供事前承诺与事后援助，是能够有效克服危机事件引起的社会恐慌的重要危机管理措施。有专家指出，根据我国人口众多和国家财政的实际情况，这项基金的规模在100亿元人民币左右即可。其受理范围是法定的，国家可专门立法，以列举的形式对使用国家援助的危机事件进行规定，一旦宣布该事件为法定国家援助的重大危机事件，则对其造成的人身伤害援助即自动激活。
总之，要保证解决危机的经济基础，应该把危机管理的预算纳入政府的预算体系当中，在国家和地方的财政预算体系中安排出专款专用的部分设立专门的危机预备基金，并且建立相应的制度以确保基金合法、有效地使用。
结论
近年来我国一个接一个的危机让我们哀痛，更让我们深思。每一次的危机虽然我们都成功地应对过去，但是在应对危机的过程中暴露出来的问题，犯下的错误，值得总结的经验教训，都提醒着我们提高政府公共危机管理水平是一项长期而又艰巨的任务。虽然公共危机管理对我国政府而言是一个新的课题，但可喜的是在每一次危机过后我们都能看到我国政府应对危机的态度和政策措施正在一步一步地成熟。
关键词：地方政府；协作管理；公共危机
中图分类号：F123.16
文献标识码：A
文章编号：1672-3198(2009)13-0053-02
1 政府危机管理的概念界定
随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。
2 地方政府协作式管理普遍存在的原因分析
协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。
奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。
处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。
基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。
政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。
非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。
3 政府公共危机管理协作主体分析
3.1 非政府组织
非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。
3.2 营利性组织
营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。
3.3 公民
政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民
众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。
4 地方政府协作管理的困境
4.1 公共危机协作管理的责任问题
责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。
多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。
