时间：2023-07-14 17:35:14
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡建设用地标准，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：城乡建设；用地规划；现状；问题；对策
Abstract: the current our country is in the process of urbanization in key stage of development. With the rural population uninterrupted up to the town, the rural residential sites should declined, but the rapid growth of the urban construction land, and didn't bring the rural construction land corresponding decrease, the emergence of a town village construction land full growth situation, to make the land resources, the contradiction between supply and demand is very outstanding. According to this phenomenon, this paper mainly in rural and urban construction land use planning, and puts forward the improvement measures.
Keywords: urban and rural construction; Land use planning; The present situation; Problem; countermeasures
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
一、城乡建设用地现状
1990至2009年，我国城镇化水平从26.4%上升至46.6％，年均增长速度为1.06%。城镇人口数量由3.04亿增长至6.22亿，增加了1倍，平均每年约有1000万以上的农村人口进入城市；城镇建设用地面积由1990年底的291万公顷增加至2009年底的827万公顷，增加了2.8倍多，并仍在以14.74-20.16万公顷的年均增长速度不断增加。随着中央政府城镇化战略进一步的实施和推进，城镇建设用地必然将不断增加。
同时，随着近年来城乡建设的不断发展，作为国家战略安全重要组成部分的耕地资源不断减少，粮食安全问题也越来越突出。耕地资源的紧缺已对我国经济社会的持续发展构成了严重威胁。尽管中央政府早把耕地资源保护制定为基本国策，但我国的快速城镇化对土地的大量需求，以及耕地总量逐年递减、耕地红线的一次次失守。城镇化被认为是导致建设用地不断增加、耕地不断减少的直接原因，城镇化发展与耕地保护的矛盾尖锐。
二、城乡建设用地问题分析
城镇化的地理学科释义：这是一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程，是农业用地向城镇用地转变的过程。即随着村庄人口向城镇集中转化为城镇人口，其村庄建设用地也应相应转化为城镇建设用地。依据我国城乡规划建设用地标准，按照国家规定的人均村庄建设用地标准最高限指标150m2、人均城镇建设用地标准100m2来计算，一个农民进入城镇后，城乡建设用地总量即可节约出50m2。所以随着我国城镇化水平的不断提高，村庄人口总量不断减少，村庄建设用地也应该相应下降，同时城镇和村庄建设用地的总量变化也应呈现下降趋势。也就是说，合理的城镇化过程是节约土地的过程，其有助于农村建设用地转化和促进城乡建设用地集约利用。从这个角度来看，城镇化与耕地保护之间的矛盾本不该发生。
从本质上说，只有当农业人口从职业、身份等方面彻底地转变为城镇人口，城镇化才算完成。但是长期以来城乡二元结构下“只允许农民进城就业，却不为农民定居提供正常条件”错误的城镇化模式，导致人口城镇化进程未能与土地城镇化进程相协调，导致“准城镇化”的人口在城市与农村两边占地。造成了近年来，随着城镇化的发展，虽然农业人口数量不断减少，但村庄建设用地总量不仅没有同步减少，反而增长明显的状况。
存在此类问题的主要原因有以下几个方面：一是农村建设用地管理还不够到位。就集体建设用地使用权流转和流向管理而言，使用权流转是不可阻挡的社会现实，随着，《物权法》的颁布实施，农村集体建设用地使用权以作为农民用地物权受到法律保护，并且允许继承、转让、抵押等依法流转。需要指出的是，农村集体建设用地使用权流转和流向还没有可操作的具体规定，社会监管体系还不完善，管理还不到位；二是农村集体建设用地规划严重滞后。有些乡（镇）农村建设用地规划已经二十多年没有修编，原有规划还是计划经济条件下的产物，过时的规划已远远不能适应市场经济条件下的农村发展，更谈不上优化城乡用地结构和布局；三是对农村建设用地管理不严格、监管不力。用地不规范、违背规划用地现象时有发
生。缺乏横向监管体系，执法监督还不到位。
三、城乡建设用地规划管理对策措施
针对城镇村建设用地普遍增长的突出问题，国土资源管理部门应以土地利用总体规划修编为契机，进一步优化城乡用地结构和布局，用最严格措施控制和规范农村建设用地是关键。
严格规范管理农村建设用地，首先要控制农村建设用地总量。通过对农村建设用地总量的严格控制，实现城乡用地结构的合理分配。解决农村建设用地比重过大问题，第一要从严控制农村建设用地流转和流向入手，鼓励农村集体经济组织之间、农民之间合理流转。坚决禁止非农人员和非农单位到农村买农民宅基地或以租代征圈占集体土地。第二要防止人口从城镇向农村倒流。只要控制好农村建设用地流转和流向，才能逐步实现城乡用地结构的动态优化。占农村建设用地绝大多数的是农村居民点用地，要解决农村建设用地规模过大和布局不合理问题，还要从规划入手来控制和调节农村居民点用地规模和布局。
以吉林省伊通满族自治县为例，根据《伊通满族自治县土地利用总体规划（2006―2020年）》修编前期调查工作统计，伊通满族自治县农村居民点用地占全县建设用地总量的70.6%。通过对典型农村居民点内部用地结构的实测调查分析：宅基地、道路、公共设施、工商用地、闲置土地、耕地分别占农村居民点面积的29.1%、12.7%、1.5%、0.3%、6.2%、50.2%。农村居民点人均用地高达320.64，超过国家规定标准220.64。居民点内部建设用地仅占居民点总面积的43.5%。农村居民点土地利用存在宅基地超标、一户多宅、存量土地过大、闲置和低效用地、重外延扩张轻内涵挖潜等诸多问题。这些问题的存在，既有历史的原因也有现实存在的问题。历史原因是东北地区历史以来地旷人稀，有圈大院的条件和习惯，上世纪90年代以前法律、制度不健全，管理不严格等造成历史遗留用地现状；现实存在的问题就是规划滞后、管理不严、监管不力的问题。
解决这些问题不是一蹴而就的事，但我们必须以新农村建设和我省“千村示范、万村整治”为契机，抓住土地利用总体规划修编和城乡建设用地规划修编的有利时机，做好优化城乡用地结构和布局的战略规划。农村建设用地规划要立足现实、放眼长远，从用地结构和空间管制入手，突出前瞻性和可操作性。当前国家提出农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的政策，恰逢其时，是解决城乡建设用地协调发展的重要手段。要解决好城乡建设用地协调发展的问题，不应仅限于城乡建设用地挂钩，还要进一步拓展农村建设用地内部增减挂钩层面。鼓励建设的村庄要根据社会发展实际和建设用地增减挂钩规模留好建设发展空间；限制建设的村庄，只允许利用原有宅基地、村内存量建设用地进行建设，不允许限制建设村庄向外扩展；禁止建设的小村庄和零星居民点，不允许任何形式的建设行为，只允许异地迁建。通过制度创新，规范和引导农民进一步提高宅基地利用率，鼓励农民建楼房或利用原有宅基地扩建；鼓励农民购买农村（在鼓励建设和限制建设村庄）二手房；鼓励农民充分利用存量建设用地进行住宅建设。通过规划，逐步实现小村庄和零星居民点向中心村庄迁移，使农村建设用地逐步实现节约集约利用的良好局面。
要实现上述目标，就要实行机制创新、制度创新，进一步规范农村建设用地管理和监管。农村建设用地管理绝不是单纯某一部门的事，需要各级人民政府和各相关职能部门协调配合管理，鼓励农村集体经济组织自我约束运行。建立健全管理协调机制、服务职能、共同责任和监管体系，实行目标管理责任制。现行体制和机制解决了管理无序的问题，但还不能实现真正意义上的相互协调和有效监管。横向监管体系的缺位，是用地管理不规范、执法不严的主要根源。
总之，进一步推进城乡建设用地规划管理，加强制度创新，促进行业监管，势在必行。也是我们当代国土人义不容辞的义务与责任。让我们抓住机遇、迎接挑战，扎实推进土地利用总体规划修编进程，为社会经济持续健康发展作出我们应有的贡献。
参考文献：
[1]2009年度江苏省城乡建设系统优秀城市规划项目评选解析报告[J]。江苏城市规划，2010，(1)。
[2]翁林敏。无锡城乡建设用地集约利用规划的实践和探索[J]。江苏城市规划，2010，(1)。
关键词：快速城镇化、乡村规划、规划失效、控制与引导、编制体系、管理机制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：
1 发展背景
毕节市地处乌蒙山区中段、贵州省西北部，处在滇东高原向黔中山原丘陵过渡的倾斜地带，境内山高坡陡、沟壑纵横，土地破碎，是典型的岩溶山区和喀斯特地貌区。全市总面积26844.5平方公里，高原山地占93.3%。
随着新一轮西部大开发战略的深入实施，特别是《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）和贵州“工业强省”战略实施以来，毕节市城乡面貌日新月异。据统计，毕节市的城镇化率从2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城镇化率为30.17%，进入快速城镇化发展阶段。毕节市正处于从以乡村建设为主迈向以城镇建设、乡村建设并重的发展阶段，在空间规划上偏重城市规划，而忽视乡村规划，使其面临着城乡建设空间冲突和城乡规划工作失效两个方面的突出矛盾。
1.1 建设空间矛盾突出
由于地处云贵高原过渡地带的山地地区，毕节市适宜建设用地破碎零散，同时随着整体发展环境和交通条件的改善，城乡建设用地空间矛盾突出。
（1）城市空间拓展迅速
根据毕节市中心城区总体规划，其城市规模将从2010年的45万人、32平方公里发展至2030年的160万人、190平方公里。毕节市中心城区将进入迅速扩张阶段，建设用地平均每年增加16平方公里，两年时间现状城区将扩大一倍。
图1毕节市中心城区2010年与2030年建设用地对照图
（2）乡村建设需求旺盛
毕节市中心城区范围内自然村落数量多且空间分布分散。据统计，2012年末，毕节市中心城区范围内共有村庄225个，村庄密度达到23个/百平方公里，农村人口约60万人。
经过二十多年的“开发扶贫、生态建设”发展战略的深入实施，毕节市“三农”建设取得长足发展，尤其是农村家庭收入有了大幅提高。2012年，农村居民人均纯收入分别达到4926元。农民收入提高，急需改善居住环境，促使农村建设需求迅速释放，同时由于乡村建设粗放、无序，导致用地需求量大。
1.2 规划管理失效严重
在快速城镇化初期，城乡规划工作常偏重于城市规划编制和规划管理的研究，而忽视乡村规划建设在快速城镇化过程中的重要作用和影响。在面临城市空间快速拓展和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾导致了规划管理失效现象的出现。
规划失效的一个表现是乡村规划管理无法开展。根据城乡规划法的规定，城市、镇的总体规划和控制性详细规划是核发“一书两证”（规划项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）的依据，乡规划和村规划是核发乡村建设规划许可证的依据。一方面，由于缺乏乡、村规划作为规划管理依据，城乡规划行政主管部门目前已停止核发乡村建设规划许可证；另一方面，在毕节市中心城区总体规划中，重点对城市发展目标和建设用地布局进行了研究和安排，而没有对规划区范围内乡村的发展方向、发展规模、空间布局做出具体安排，在没有编制乡规划和村规划的情况下，难以指导乡村规划的编制和乡村建设管理。
规划失效的另一个表现是乡村违法建设现象严重。由于东部沿海地区的产业转移和外出务工人员的回乡创业需求以及农民收入的提高，乡村建设需求日益增加。在乡村建设得不到合理疏导的情况下，乡村违法建设活动亦日渐增多。
2 原因分析
规划编制与管理上“重城市轻农村”、“重管制轻疏导”是导致并加剧“建设空间矛盾”和“规划管理失效”的两个主要原因。
2.1 规划编制上“重城市轻农村”
受行政体制、城市经济发展水平和规划体系等客观条件的制约，毕节市在城乡规划编制工作上出现“重城市轻农村”，主要体现在规划编制的针对性和前瞻性不足。
首先，缺乏对乡村地区规划建设进行针对性研究。一方面是毕节市原为毕节地区，受行政职能的限制，城乡规划编制和管理职能由县一级人民政府及其城乡行政主管部门承担，其规划编制工作集中于县城的城市规划而忽视了乡村地区；另一方面是经济发展欠发达，政府在规划编制费用上的预算较少，难以满足全面开展城乡规划编制工作的需要，尤其是乡村规划的编制工作。由于当前城市总体规划偏重城市建设用地的规划布局，对乡、村建设用地没有做出具体安排，难以指导乡、村规划编制和规划管理，导致现有城乡规划难以满足城乡空间拓展和统筹协调城乡建设的要求。
其次，城乡统筹发展要求对城乡规划体系进行前瞻性创新。在城乡规划法颁布实施以前，城乡规划的法律、法规体系着重于城市规划，在乡村规划编制上的法规、规章、规范不完善，难以指导城乡统筹规划的编制工作。城乡规划法的颁布实施明确了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面规划的城乡规划体系。但对城乡规划编制中的诸多问题仍有待解决，如城市规划区范围内能否布置乡村建设用地、能否批准乡村建设、能否核发乡村建设规划许可证、发证的依据是什么等等，需要在相关的法规、规章、规范、标准的修改中进行完善。
2.2 规划管理上“重管制轻疏导”
受城市建设用地指标的困扰，城市政府存在“城市建设用地指标与乡村建设用地指标此消彼长”的认识误区。同时，由于缺乏规划指导，在乡村建设规划管理上，采取了“城市规划区内禁止进行乡村建设”的一刀切规划管理方式。这种以管制为主导的规划管理方式导致了各相关行政主管部门之间的管理工作出现脱节，主要表现在部门之间的协调性和统筹性不足。
首先，城乡规划、国土资源部门管理的不协调。一方面，在毕节市中心城区总体规划中，没有安排乡村建设用地，为保障总体规划的顺利实施，规划行政主管部门要求禁止在中心城区范围内严禁乡村建设；另一方面，国土资源行政主管部门则每年都有新增的宅基地建设用地指标。按照城乡规划法规定，进行乡村建设的“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”，中心城区范围内的乡村建设因为城乡规划行政主管部门无法核发乡村建设规划许可证而无法落地，使区内大量乡村建设的合理需求失去了合法的建设途径，从而导致违法建设严重和规划管理成本增加。
其次，相关部门在乡村建设计划上缺乏统筹。当前，多个部门在分头推进农村各项建设，如交通部门的通村公路建设、教育部门的教师周转房核学生宿舍、住建部门的危房改造和棚户区改造计划、发改部门的生态移民搬迁、水利部门的饮水工程等等，这些工程的建设缺乏统筹安排，导致城乡的无序建设和重复建设。
3 途径探索
针对前文阐述的现实问题和原因分析，在快速城镇化地区的规划编制和规划管理上应坚持城乡统筹发展的工作思路，运用控制与引导并重的工作方法充实城乡规划编制与管理体系。
3.1 充实城乡规划编制体系
毕节市正处在城市发展转型的关键时期，政府职能的转型、城市经济的转型和城市空间的跨越都需要有一个完善的城乡规划体系作为支撑。
（1）加强城乡空间一体化规划
毕节市政府提出跨越式同城化发展战略，跳出七星关、大方原有城区在中部地区建设新城和产业园区。在快速城镇化地区，由于原来城市建成区范围较小，按照城市总体规划确定的中心城区范围，其范围内大部分地区仍为乡村地区，在未来一段相当长的时期内乡村建设仍是城镇化的一个重要组成部分。同城化战略的提出，使原来处于城市边缘的乡村地区成为城市建设的核心地区，要求加强城乡建设空间的统筹规划研究，在城市总体规划层面建立城乡空间协调机制，协调城乡建设用地空间的矛盾。
首先，统筹确定乡村发展规模。当前多数城市在编制总体规划时，重点放在了城市发展规模的研究上，鲜有对镇、乡、村的发展方向、发展规模进行研究，从而导致乡村规划缺乏功能定位和发展规模上的指导。应充分研究城乡发展的动力机制和需求，激发城乡各层面对发展的积极主动性，根据规划期末的城镇化率来确定乡村人口和建设用地的规模，指导乡规划和村规划。
其次，划定乡村建设用地空间增长边界。在编制城市总体规划时，除划定城市空间增长边界外，还应提出镇、乡、村的建设空间范围，划定乡村建设用地空间增长边界，以指导下层次的镇总体规划、乡规划和村规划，合理确定乡村建设用地标准和安排建设用地布局。
图2城市、镇、乡、村建设用地空间增长边界示意图
（2）制定乡村用地分类标准
按照城乡规划法的规定，城乡规划包括“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面的规划。《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》的修改将建设用地共分为六个中类：城乡居民点建设用地（H1）、区域交通设施用地（H2）、区域公用设施用地（H3）、特殊用地（H4）、采矿用地（H5）和其它建设用地（H9）；其中城乡居民点建设用地（H1）细分为四个小类，包括城市建设用地（H11）、镇建设用地（H12）、乡建设用地（H13）和村建设用地（H14）。
2011版用地分类标准中城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地和村建设用地的划分与城乡规划法的城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划相对应，为总体规划中实现城乡建设用地布局全覆盖奠定了基础。但是，对乡、村建设用地的分类标准还没有制定，需在此基础上，根据乡村实际和发展需求制定乡建设用地、村建设用地分类标准，指导乡规划、村规划的编制。
（3）充实乡村建设规划内容
制定一个开放、可生长、可持续、刚性与弹性兼备的乡村建设规划。通过该规划实现统筹安排农村道路交通设施、公共服务设施、市政公用设施和农村村民住宅建设，控制和引导农村建设与城市开发建设的协调发展，保障和促进征地、拆迁、基础设施建设和企业落地等各项核心工作顺利推进。
第一，建立农民建房档案管理制度。开展调查摸底工作，充分了解农村村民住房建设需求，将农民住房情况分类进行建立档案管理，详细登记住房困难户、住房改善户、已有住房户的资料。采用“建房人申报”的方式，由村委会组织村民进行个人建房申报，经村委会、镇政府审核后报城乡规划行政主管部门纳入规划进行统筹安排，明确近期建设任务。
第二，提高乡村建设规划的针对性和可操作性。规划作为实施总体规划的行动计划，找准抓手逐步解决问题。探索多样化的农民住房用地管理模式和住房建设模式，合理确定农民住房建设规模、布局和标准；确定新型农村社区选址，控制引导村民建房；逐步完善市政公用设施、综合交通系统、农村基本公共服务设施和环境卫生设施；开展美化工程，塑造具有地方特色的现代景观风貌。
第三，衔接国土部门用地管理。按照国土资源行政主管部门的要求，城市建设征用集体土地的，应返还10%的用地作为集体建设用地，发展集体经济和配套设施建设。若城乡规划中没有乡村建设用地布局，则国土资源行政主管部门无法将返还建设用地落地，导致城市与乡村建设的用地矛盾进一步激化。
3.2 完善乡村规划管理机制
由于地处山区，毕节市适宜建设用地资源紧缺，在城市建设需求和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾日渐凸显。如何促进城市建设与乡村建设之间的协调发展、完善乡村规划管理依据和管理程序，成为毕节市城乡协调发展的关键，也将影响未来的发展速度和发展质量。
（1）制定乡村建设规划管理办法
通过该管理办法的制定，统筹协调规划、国土、住建等行政主管部门对乡村建设的管理。管理办法的主要内容包括：细化乡村建设规划许可证的申请、审查、核发程序；规定乡村建设标准；明确新型农村社区建设规模和规划选址，划分为乡村建设控制区和乡村建设引导区两类地区；明确农村村民住宅建设申请条件；明确农村村民住宅建设标准。
（2）协调城乡建设时序
推进新型农村社区建设试点工作。充分衔接上层次规划（土地储备、基础设施建设、工业企业建设）和新型农村社区发展规划（危房改造、棚户区改造、生态移民搬迁、“五园”新村建设、生态文明家园建设），选择投资省、见效快、带动效果明显的试点。统筹协调各部门的建设计划，协调多种渠道筹措资金，统筹安排各项政策性资金投入，撬动村民积极有序地参与新型农村社区建设，促进城乡一体化发展。
4 结语
毕节市正从经济、社会发展相对落后进入快速城镇化发展阶段，城乡产业发展、城乡建设空间拓展均处在转型当中，规划将在城乡发展中起着龙头作用。因此，充实的城乡规划编制体系和完善的乡村规划管理体系是城乡规划编制和管理工作的基础和有力保障，作者仍将在规划编制和规划管理工作中尝试作出有益的探索。
参考文献：
1.仇保兴，《追求繁荣与舒适——转型期间城市规划、建设与管理的若干策略》，中国建筑工业出版社，2002.05.
2.仇保兴，《和谐与创新——快速城镇化进程中的问题、危机与对策》，中国建筑工业出版社，2006.06.
3.王蒙徽，《广州城市发展中失地农民城市的问题研究》，中国建筑工业出版社，2011.08.
1.当前城乡建设发展展望
（1）城乡发展潜力巨大。现在城市的发展空间越来越小，人口膨胀，建设用地的紧张和交通的拥堵等等原因已经制约了城市经济的发展。而且在一个区域仅靠大城市带动区域非常有限了。在一个区域，一个省，经济情况如何更重要的还是要看城乡的指标。有更多的城乡能发展起来，壮大起来，这个城市整体就发展起来了。沿海一带包括浙江、江苏省不仅有大城市支撑，更重要的是每一个城乡经济指标含量都占很大的比例。现在能够有建设的资源，土地建设资源能发展的主要还是在城乡，它的发展空间非常巨大。现在大城市在这一方面很紧张，城乡土地都没有得到充分的利用。现在我们的城乡还处于非常初级的阶段，城市功能、城市基础设施配套，包括城市建设应该说处于刚刚起步。
（2）有很好的发展环境。因为它就是承上启下的经济发展的区域。因为我们要发展农村，农村所依赖的不管城镇化，农村的资源，农村的市场都要依靠城乡，我们又为大城市提业链下转移，转移发展空间。所以说第二点是发展潜力，刚才我讲第一个就是城乡需要发展，这里讲的是城乡能够发展。
2.城乡建设用地的自身特征
城乡土地利用是一个关系到各方利益的复杂问题，而且由于城乡一般历史悠久，经济、文化等方面发展长期缓慢。具体说来，一般有以下几种情况：1）土地利用类型复杂。城乡里包括了一大部分的农业用地，城乡结合部包括了很大一部分工业用地，例如乡镇企业以及各种形式的私营企业办公用地以及厂房用地等。其中有很大一部分由于土地权属关系复杂，即使土地资源闲置也很难有效利用，这是限制其发展的一大顽疾；2）很大一部分农业用地可以有效转化为建筑用地。当前由于农村地区产业结构发展，国家对农政策的调整，农田集体承包情况很普遍，大部分农民采取将口粮田集中起来交由部分承包者经营，而自己更多的从事三产经营或者去大城市打工等，因此大量农用地资源可以更有效分配，如果条件合适，完全可以转化成建筑用地。
3.城乡建设用地的存在问题
（1）目前少数开发商大量开发商囤积土地，出于自身经营步调考虑，致使土地长期闲置，从而形成征而不建、征而不管、征而不拆。这对土地规划管理部门的统计造成了很大的影响。
（2）城乡在道路建设、相关停车场建设以及其它配套建筑方面跟不上。由于有些新建住宅位于偏远地区，距离市区或商业区较远，故建筑开发商在建筑前期规划上做好统筹，在道路建设方面考虑充分，另外，应在每个小区设置充足的停车位以及其它相关公共配套建筑，保证其建筑的有效性。
（3）要充分考虑到当地历史特色和民族特色。有些城乡小镇具备悠久的历史，地方特色很浓厚。故在进行建筑开发的时候应充分考虑到保留和沿袭地方特色，禁止盲目追求所谓城市现代化，杜绝所谓豪华、新潮建筑形式，减少所谓华而不实的“街心花园”，合理利用有限土地资源。
（4）城乡土地征用规划混乱，农用地、工业用地、建筑用地等分配不合理现象长期存在。由于城市化进程不断加快，而地方政府以及相关园林、城市规划部门等协调不够，对新建住宅存在仓促上马的问题。另外，由于部分农村宅基地分布散乱，山区或半山区单家独户现象普遍存在，而平原地区则是建筑密度过高，交通问题一直是老大难。除此以外，城乡工业企业由于规模有限，数量有限，其规模效益以及产业集聚效果达不到，反而盲目扩建厂房，与地方政府协商占用大量土地资源，却长期不出效益，造成大量资源闲置浪费。
4.城乡建设用地规划管理对策措施
（1）加强耕地保护和基本农田建设。完善耕地与基本农田保护责任机制，严格执行《耕地占补平衡考核办法》，督促非农业建设占用耕地的单位履行补充耕地的法定义务。严格执行土地用途管制制度，控制建设占用耕地规模。制订建设用地节约集约用地标准，建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩制度。建立耕地征用高税制度，提高耕地征用补偿标准，大力推行“先补后占”制度。
（2）促进城乡建设用地结构优化。城镇化的推进必然带来城市用地需求的增长，必须正确把握城镇化发展形势，适度引导城镇建设用地的增长。在强调区域协调发展的同时，必须坚持“有保有压”和“非均衡发展”原则，优先保证重大工程及重点区域的用地需求。引导形成合理的城镇体系和村镇体系。落实城镇建设用地增加与农村居民点用地减少相挂钩的政策。区内整合，在空间上实现城镇建设用地增加与农村居民点减少相挂钩。
（3）协调土地利用与生态环境建设。按照环境友好型社会的要求，坚持预防为主、综合治理、突出重点和标本兼治的原则，协调土地利用和生态建设，逐步提高土地生态环境质量。针对全省土地生态环境局部好转，总体恶化的局面，根据不同的承载力提出不同的土地利用调控措施。
（4）强化区域土地利用调控。以优化产业空间布局和全省经济社会整体结构为目标，以发挥地区优势、推进产业梯次为重点，制定产业和区域发展政策。加强经济较发达地区与欠发达地区的合作，将欠发达地区的资源、劳动力和市场优势与较发达地区和发达地区的技术、资金和管理优势结合起来，吸引发达地区的传统产业向区内的转移，实现共同发展，合作双赢。
（5）完善规划实施体制机制。加强规划和管理立法工作，制定土地利用规划实施条例，建设土地利用规划法规体系，严格执行规划管理法规法律，健全土地执法体制。建立衔接统一、逐级控制的规划体系，加强横向协调和纵向协调。
参考文献
[1] 许坚，包纪祥. 当前土地规划管理存在的问题及对策[J]. 中国地质矿产经济，2001（12）.
[2] 陈晓炜，赵世强. 土地利用规划的风险管理[J]. 国土资源科技管理，2004（02）.
[3] 杜莺. 完善我国土地规划体系的探讨[J]. 国土资源科技管理，2005（06）.
（一）节约集约用地方面。根据调查统计，自2013年以来，全县已获自治区批复的建设项目共18个，批准用地面积28.4142公顷，其中，批准征收集体土地12.4846公顷，完成征地11.8144公顷，批而未征0.6702公顷。已供地总面积16.2847公顷，其中，城市分批次建设用地 14.1051公顷，单独选址项目用地2.1796公顷，批而未供12.1295公顷。
（二）城乡建设用地增减挂钩情况。2013年以来，自治区批准我县实施城乡建设用地增减挂钩项目2个，实施规模为：拆旧区总规模16.49公顷，复垦为农用地16.49公顷（其中，复垦为耕地11.74公顷）；建新区总规模16.49公顷，新增建设用地16.49公顷。2014年，自治区国土资源厅对我县拆旧区土地复垦进度及建新区土地使用情况进行检查，确认项目拆旧区实际实施规模为16.49公顷，复垦为农用地13.11公顷，新增耕地10.02公顷（均为旱地）；确认项目建新区总规模13.11公顷，我县已先行使用周转指标7.1268公顷，剩余挂钩指标5.9832公顷。
（三）土地利用年度计划差别化管理情况。近三年来，__县没有另安排工业用地和城乡化用地指标；在土地利用总体规划实施方面，严格按规划用地，对不符合规划的项目原则上不能通过建设用地预审，对符合调整、修改规划的项目，严格依照有关政策法规进行规划调整和修改，没有出现违反规划用地的行为。
（四）建设用地区位调整。近三年来。我县实施的各类建设项目，均按项目规划、设计用地，未出现项目用地区位调整情况。
（五）批后征地情况。各项目批准用地后，严格实施征地批后“两公告一登记”，采取在被征地单位内部张贴公告以及政府信息公开网络平台公开征地相关信息，做到征地工作公开透明，接受社会监督。
（一）批而未征。造成项目用地批而未征的主要原因：一是在征地过程中，部分被征地群众认为征地标准补偿低，不同意征地；二是在项目实施过程中，发现一些具体项目规划、设计不够科学，投资成本高，而变更规划、设计程序复杂、时间长，导致不能按期开展征地工作。
（二）批而未供。造成批而未供的主要原因：一是一些项目征地涉及房屋等搬迁安置，被征地群众提出要求过高。比如，有的要求高额补偿，有的要求在黄金地段安置建房，有的要求安排多宗宅基地，如果不能满足其要求，被拆迁户拒不搬迁，导致没法按期供地；二是一些项目建设涉及城市规划调整或规划未确定，也是没法按期供地的重要原因。
（三）未批先用。由于项目建设用地前期审批涉及国土、住建、环保等多个部门，从前期审批到用地报批所花时间较长，程序繁杂，一些项目为了赶进度，先开工后报批，造成未批先用违法行为。
（四）监管不到位。项目供地后，有关部门对一些项目用地供后监管不到位，项目业主失去监督，不按批准的用地红线图使用土地，导致少批多用现象时有发生。
（五）验收不严格。在项目竣工验收过程中，有关部门只注重验收工程数量、质量和造价等方面指标，忽视了工程用地指标验收。
（一）加快征地改革。土地是人民群众赖以生存和发展的物质基础，随着经济社会迅速发展，土地增值日益凸显，人们对土地的重要性认识不断提高，而当前征地补偿标准偏低，在一定程度上损害了群众的切身利益，被征地群众普遍难于接受，导致不支持配合征地情况时有发生。建议上级有关立法部门加强调研，加快推进征地改革工作，合理制定征地补偿标准；地方人民政府也要结合当地经济社会发展实际，按时调整制定征地统一年产值标准，以保障好被征地群众的合法权益，推进征地改革顺利进行。
（二）加强政策宣传。在开展征地拆迁过程中，要加强对被征地群众宣传教育，讲清国家征地法律和政策法规以及项目建设的重大意义，做好群众的思想动员工作。还应通过党报党刊、广播宣传、网络信息、电子查询等多种渠道，全方位开展政策法规宣传工作，不断提高民众思想认识，努力破解征地拆迁难题。
（三）加强联合审批。项目建设用地，虽然各级各部门进一步简化建设用地程序，但报批时要求材料齐全，办理立项-选址-环评-勘测-预审-报批等手续，涉及部门多，程序复杂，投资者意见大。建议上级政府加强组织领导，协调相关部门加强联合审批，建立健全建设项目联合审批的长效机制，不断提高行政审批效率。
为严格控制建设用地规模，切实提高土地利用效率，加快产业结构升级和经济发展方式根本转变，实现我市经济又好又快发展，特制订本对策措施。
一、指导思想全面贯彻落实党的十七大精神，以科学发展观为统领，紧紧围绕“一当好、三争创”战略目标，以节约集约用地为主方向，以挖掘存量建设用地潜力为主抓手，以实现*土地资源可持续利用为主目标，严格执行国家颁布的一系列土地调控政策，强化土地资源的管理和利用，实现土地利用方式和经济发展方式的根本性转变，促进*经济社会又好又快发展。二、对策措施1、落实规划对建设用地规模的引导控制措施。城乡规划按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局、有序开发的原则，科学确定建设用地发展规模、用地结构和开发强度。强化城市总体规划、近期建设规划的引导控制作用，严格控制建设用地规模，明确各区建设用地总量。城乡规划要与土地利用总体规划相衔接，严格控制建设占用耕地规模，保证基本农田规模。在确保环境质量和容量的前提下，实行土地开发强度上限与下限“双向综合调控”机制。合理划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，统筹安排各类建设用地，防止城市建设用地无序蔓延。调整修改各类用地标准，合理确定各项建设的容积率、建筑密度、绿地率，严格按照国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。
2、落实优化产业结构的供地措施。增量建设用地指标优先满足列入省市年度重大、重点项目计划的基础设施工程和协议注册外资超3000万美元外资项目、超10亿元内资重大项目建设，优先满足现代服务业、“三创”载体和高新技术等项目建设，优先满足高产出、高效益、产业链高端项目建设。存量建设用地和挂钩指标优先用于农民拆迁安置房、经济适用房和廉租房、普通商品房、定销商品房和多层标准厂房建设。禁止引进高污染、高能耗、高危险、低效益、低产出的工业性项目。限制类工业项目原则上不得供地，不符合*产业政策的项目一律不得供地。总投资3000万元以下，国家、省级工业园区亩均投资强度达不到360万元以上，一般工业集中区亩均投资强度达不到250万元以上的工业性项目不再单独供地，能进标准厂房的一律安排进标准厂房。
3、落实高水平节约集约用地措施。城乡所有工业用地都要坚持高容积率、高密度的原则，新建厂区容积率不得小于0.8，多层标准厂房容积率应大于1.2，所有工业用地建筑密度不得小于50%。加强工业用地、物流用地等建设标准的研究和制定，适度提高容积率，控制绿地率，集中布局配套设施，避免重复建设，提高土地利用效率。将产业结构调整和土地使用调整相结合，把土地供应给用地集约化程度高、效益好的项目。纺织、服装、轻工、食品、电子、医药、生物、动漫、创意产业等凡适合进多层标准厂房的行业或企业，必须全部入驻多层标准厂房。引导企业在新建厂房、新增建筑面积或配套设施时，充分利用地上地下空间、空闲地、旧厂区，推进“零增地”技改，让有限的土地发挥最大的效益。合理安排住宅用地，严格控制低密度高档住房建设，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。住宅用地供应要明确住宅用地的最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件。确保廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。普通商品房、定销商品房和拆迁安置房建设必须以建设小高层、高层为主。
4、落实城乡建设用地增减挂钩措施。我市是城乡建设用地增减挂钩试点城市，要充分运用挂钩试点政策，减少新增建设用地总量，实现城乡建设用地总量的动态平衡。全市要重点做好四个方面的挂钩工作：（1）与太湖保护区内搬迁村庄、企业搬迁整理成新增耕地相挂钩。按照市委、市政府治理太湖的决策部署，把沿湖、沿江、沿河地区污染企业关闭和村庄搬迁纳入挂钩计划，加大推进力度，逐年降低保护区内建设用地比例，增加上述地区的生态绿地总量，挂钩指标用于满足重点发展区建设。（2）与农业示范区内村庄、企业搬迁整理成新增耕地相挂钩。着眼发展现代都市农业，加大耕地和基本农田保护力度，集中建设上千亩、上万亩的基本农田保护示范区，示范区内的零星企业和散落村庄要纳入挂钩计划，有计划地安排搬迁并复垦成耕地。基本农田保护示范区外、建设用地预留区内可优先使用挂钩指标，现代都市农业相配套的相关设施建设用地应规划在基本农田保护示范区外。（3）与农村住宅用地整理成耕地和基本农田相挂钩。尽快制定出台财政补贴、奖励政策，建立挂钩置换指标市场配置机制，按照谁复垦谁得益的原则，鼓励各级政府加大投入，推进农村住宅用地挂钩置换。积极制定宅基地自愿腾退安置补偿办法和生活保障措施，鼓励已入城农民和城郊结合部农民自愿腾退宅基地。腾退后的宅基地可整理为耕地产生挂钩指标，也可以按照城乡建设规划直接置换为建设用地。到2010年，全市要完成1/3以上的自然村居民并入城镇和农村新型社区集中居住的目标任务。今后各镇房地产开发用地都要通过农村住宅用地置换解决用地指标，一般不再单独安排新增建设用地计划指标。（4）与关闭矿山宕口、砖瓦窑厂整理成新增耕地相挂钩。全市除宜兴保留个别有取土来源的窑厂外，其余地区要于年内全部关闭整理到位。市区关闭矿山宕口已经基本整理到位，江阴、宜兴市还有一定数量的矿山宕口，要进一步加大关闭力度，每年给相关镇（街道）下达整理挂钩任务，用3年时间完成复垦复绿。
5、落实盘活存量建设用地措施。主动打破原有政策的限制，通过减免廉租房基金、土地收益金等相关规费，加大对企业用而不足的土地和经济效益不佳企业的土地的收购储备力度，切实降低土地流转成本，将收购储备的土地和厂房供给急需用地的企业。要提高存量土地的保有成本，科学划分不同区域，适时提高我市城镇土地使用税标准，并研究制定激励机制，让节约集约用地水平高的企业真正得到实惠，迫使低效用地单位主动退出土地。国土资源管理部门要组织各地对国家和省级开发区、工业集中区中的闲置土地进行全面清理，对外资、民资、混合所有制等企业批多用少、批而未用的土地，实行分类指导，因地制宜制定盘活闲置土地和低效利用土地的政策措施，对原用地单位有能力增资扩股的限期增资扩股，对超过两年闲置不用的地块要依法收回土地使用权，重新调整给急需用地的单位使用。
三、领导与考核1、加强组织领导。各市（县）区政府要高度重视严格控制建设用地规模、切实提高土地利用效率的工作，将其摆上重要位置，列入重要议事日程，政府主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，一级抓一级，层层抓落实，采取扎实措施抓出成效。政府各有关部门要加强协调，形成合力，全力推进严格控制建设用地规模、切实提高土地利用效率的工作。发改、经贸、外经、规划、国土、地税、财政、统计、审计等部门要通力合作，千方百计落实严格控制建设用地规模的各项措施。市投资主管部门要严把建设项目审核（审批、核准、备案）关，确保重点、重大项目建设，控制非重点工程和一般性工业项目立项；市规划部门要严把城乡规划关，控制建设项目开发建设强度；国土部门要严把建设项目供地关，按照节约集约用地要求核定供地量；地税部门要把好城镇土地使用税征收关，确保应征尽征；财政部门要落实好税收返还奖励措施；统计、审计部门要配合做好土地节约、集约利用的考核、评估及认定工作。
2、强化监督考核。各市（县）区政府每年要下达多层标准厂房、小高层和高层拆迁安置房、农村建设用地减少、存量建设用地盘活等目标管理考核任务，列入各级年度重点工作目标考核内容，列入各级主要负责人任期目标考核内容，列入国土资源管理年度重点目标考核。要加强对省级以上开发区、工业集中区、镇（街道）节约集约用地情况的考核，每年通报一次考核结果，对集约用地水平高的地区优先安排用地指标。各级政府要牵头组织新增用地项目节约集约用地指标考核，对不符合节约集约用地要求的项目责令整改，整改不合格的要限期调整土地使用人，并对闲置土地征收出让价款或划拨土地评估价格20%的土地闲置费。
3、搞好宣传发动。要加大国家宏观调控政策的宣传，引导各级落实科学发展观，正确把握经济发展与资源消耗、城镇扩张与生态和谐的关系，不折不扣地落实土地调控政策，增强严格控制建设用地规模、切实提高土地利用效率的自觉性。要加大*国土资源市情的宣传，引导全社会了解可供*发展的后备资源、环境容量等情况，认清资源消耗型发展路子无法支撑*经济社会发展的客观现实，不断提高全社会特别是各级领导干部的土地忧患意识，增强严格控制建设用地规模、切实提高土地利用效率的主动性。要加大表彰和宣传节约集约用地典型的力度，引导全社会积极参与到转变土地利用方式、促进产业升级、提高发展质量的社会实践中去，培养出一批高产出、高效能、低能耗、无污染、占地面积小的产业群体，增强严格控制建设用地规模、切实提高土地利用效率工作的示范性，为*经济社会可持续发展留足必要的空间。
关键词：非建设用地；规划；理论
中图分类号：F252.23 文献标识码：A 文章编号：
随着社会经济的不断发展，生活水平的不断提高以及城乡化建设的不断加快。城乡规划设计已经成为城乡未来发展的重要依据。在城乡的规划设计当中，渐渐的出现了一种新的设计思想，那就是“反规划”思想，其主要是将城乡的非建设用地作为规划开展的首要任务，这种思想也越来越被人接受。可见非建设用地在城乡发展中的重要性。下面我们就对非建设用地的规划理论与方法进行一下细致的分析与探讨。
规划的基本概念和类型
基本概念
对于城乡的非建设用地目前尚未有一个统一认识，其在概念上主要存在这样三种差别：非建设用地，非城市的建设用地，城市的非建设用地。非建设用地基本概念主要是来自于国家相关土地分类标准的规定，其中包括了农业用地与未利用土地。但是，他将一些能够发挥出生态功能的用地归类到了建设用地之中。还有相关专家则将城市的用地分类中，绿地以及城镇之外的各种绿地还有相关的其它用地与农田等统一归类为非建设用地；非城市的建设用地，其概念来自于国家城市用地以及规划建设的用地标准等相关文件。其中主要包括村镇的建设用地，在规划期内没有被用于城市建设中的用地。其强调的是在规划范围之内，除用于城市建设以外的土地；城市的非建设用地是说在城市的区域范围之内，从宏观再到微观上的一切人工或者自然的植物群、山水以及具有生态潜能的系列用地。
类型的划分
在不同的城市之中，根据不同的地质、地理、生态环境以及管理重点等条件对非建设用地的类型进行了较为细致的划分，例如在杭州有四类，深圳分七类。本文通过非建设用地的特性以及控制管理中的差异将城乡的非建设用地初步的分成两级五类。分别是根据管制的强度分成的两级：引导性与强制性。根据具有的功能分成的五类：战略储备、环境改善、资源安全、景观保护以及生态安全类。
规划相关的理论基础
规划具有的重要意义
非建设用地在规划上主要有两方面的重要意义。第一，从生态学的角度出发，是为了对生态较为敏感的地区以及景观资源进行保护，确保城市在生态结构上的完整性与连续性，确保区域生态的安全；第二，从城市规划的角度出发，有效的控制了发达城市的建成区域无序蔓延，促进了城市土地的合理利用。因此，有机的将建设用地与非建设用地有机的融合在一起，形成一种耦合的状态，在城乡的非建设用地规划过程中，并不是将建设用地的规划完全抛弃，而是要打破传统的规划方式，在综合了城市的发展阻力与动力的基础之上，对非建设用地的范围进行明确的了解，将城乡规划从“引导建设”为主逐渐转化到“保护控制”上来，最终达到城乡规划合理发展的目的。
规划具有的理论依据
①城市的生态学理论。非建筑用地可以说是城市生态系统不可缺少的组成部分。它具有开放、动态以及非均衡性等特点。
②景观生态的规划理论。利用景观生态学的理论，构成非建设用地的基本要素主要包括基质、廊道以及斑块，通过对景观的空间结构进行合理的规划，使这些要素在空间的分布更加合理，保持物质流、能量流以及信息流的通畅。例如动物的浅析，水污染的缓解，气候的改善等等。景观生态学所强调的是格局以及生态过程的完整性与连续性。对于单元之间的生态流非常注重。这就需要对水系进行强化，维护生态要素之间的联系。
③生态服务功能的理论。非建设用地存在很多生态服务的功能，例如保护水源、保持水土、排洪蓄水、降低污染、增湿降温等等，利用非建设用地的这些功能对城市的土地利用以及空间布局进行有效的优化，是保证城市良好有序发展的重要前提。
规划内容以及方法
总体的技术路线
对城乡的非建设用地进行系统合理的规划，必须要依据城乡的生态现状，并且清楚其中存在的问题。透彻分析其生态服务功能以及整个生态过程。了解各个地块之间生态功能所具有的重要性的高低。进而得到对应的城市生态限制等级，再结合人口的规模以及生态所具有的承载力进行细致的分析，确定非建设用地的空间布局以及用地总量。建立起城市生态的安全格局，整个过程如下图：
空间布局
大多数的非建设用地都是采用自由式空间布局的方法。主要是由当地的水文条件、自然地貌以及城市建设发展的现状来决定的。有专家通过景观的过程进而确定具有明显战略意义的空间位置以及联系，建立起对控制与维护生态过程存在重要意义的生态安全格局。还有专家通过分析规划区的用地组成，提出了基于自然环境方面的城乡空间结构。制定出能够与两大用地系统相互耦合的土地利用的整体规划。
规划控制的方法
城乡的非建设用地在控制措施方面还比较缺乏，仅仅是在自然保护区域以及基本的农田方面有较为完整的控制法规。因此，要借鉴与城乡建设用地中的控制指标做法，对城乡的非建设用地初步的建立起控制指标机制体系，这其中主要包括对生态保护建设的引导以及控制性指标两项。其中，控制性指标具有非常大的强制性，其主要目的是对用地的类型进行强制性的规定，保证地块中非建设用地的主体性。生态保护建设的引导通过限建的等级以及限建的要素，对于生态保护的要点、对象、空间布局以及产业的发展等方面做出具有引导性的指标。用以保证生态结构完整性、连续性，保证生态服务功能能够发挥出最大的效用。
对非建设用地提出的配套政策
为了保证非建设用地的规划能够有效的实施，需要制定一套合理的配套政策。其主要涉及的方面有土地、财政、产业、环保以及区域的协调等。比如建立起生态的标准制度，鼓励环境友好以及资源节约型的企业进行投产。大力发展生态旅游行业以及农业观光行业。完善生态的补偿制度，强化与周边地区之间的沟通，共同建立区域的非建设用地，确保区域生态的安全。
总结：
本文首先提出了非建设用地的概念，以极其重要的意义进而对非建设用地规划设计的内容以及控制方法进行了浅要的分析。合理有效的对非建设用地进行规划设计，有助优化城市土地利用率，优化空间格局的布置，进而保证生态格局的安全，促进城市的可持续发展。
参考文献：
[1] 李博.城市禁限建区内涵与研究进展[J].城市规划学刊，2008(04)
1农村建设用地整治潜力的概念及其构成
挂钩拆旧的潜力可以分为二种,一种是理论潜力,即理论上按照一定的人均居民点用地标准计算一定时期的人口条件下所需要的农村居民点面积,与现有的农村居民点面积比较，能够节约土地的潜力；另一种是现实潜力,即通过实际的居民点整理项目或按照具有可操作性的整理方案整理，最后能够实际得到的节约土地面积的潜力。理论潜力要转化为实际潜力，会受到资金、区位、技术、农村居民的整理意愿等多方面因素的影响。
2天津市挂钩拆旧理论潜力测算
挂钩拆旧理论潜力是以人均农村居民点用地标准来测算的：首先预测目标年农村人口的数量，依据人均用地标准计算目标年所需要的农村居民点用地面积，现状农村居民点用地面积与目标年所需要的农村居民点用地面积的差值即为评价区的挂钩拆旧理论潜力。对于挂钩拆旧理论潜力的测算对人口预测的反应较为敏感。人口预测是指以人口现状为基础，对未来人口的发展趋势提出合理的控制要求和假定条件，即参数条件来获得对未来人口数据提出预报的技术或方法。鉴于单一人口预测模型都有其自身的优点和缺陷，因此，为避免单一预测模型带来的局限性，降低预测的误差，一般采用两种以上的模型进行预测，并对结队进行对比分析和一定的组合，从而实现预测模型的优化。
3天津市挂钩拆旧现实潜力测算
指标的选择应从系统论的视角出发，从社会、经济和生态效益三方面考虑，选择具有代表性的、科学的、可比的、可操作的指标。从自然条件、农户意愿、经济可行性三方面选择评价指标、对各项评价指标进行标准化处理、并采用层次分析法（AHP）确定评价指标的权重、构建评价指标体系、采用算术加权法来计算限制性修正系数。经限制性修正系数修正后的挂钩拆旧现实潜力呈显著的圈层分布，第一级为滨海新区，第二级为环城四区，第三级为远郊区县。越靠近中心城区、城镇化发展越快的，挂钩拆旧现实潜力也越大。
二、天津市挂钩拆旧适宜区的确定
1挂钩拆旧适宜区的初步筛选
依据土地利用总体规划和城乡总体规划，结合城乡建设用地增减挂钩政策的要求，对农村建设用地进行筛选。以下类型的农村居民点不宜挂钩拆旧划入适宜区：（1）规划城镇建设用地范围内的农村居民点。规划城镇建设用地范围内的农村居民点是城市发展扩张所需的建设用地，在规划期内绝大部分会完全转换为城镇建设用地，不具备挂钩拆旧区复耕的可行性。（2）自然经济条件不适宜的农村居民点。（3）具有历史文化价值的旧村落和特色旅游价值的村庄。旧村落的历史文化价值主要表现在物质文化遗产和非物质文化遗产两方面。这些村庄的保留和保护对于地方民风民俗的保留和传承有着重要的意义。
2影响挂钩拆旧适宜性的因素分析
依据天津自然资源条件，经济发展水平，社会发展状况以及近些年的挂钩实践，影响挂钩区域适宜性的因素主要有农村居民点整理数量潜力、复垦耕地的质量预期以及农户的意愿。农村居民点整理的数量潜力主要表现在农村居民点用地总面积、人均居民点用地面积、闲置宅基地面积；复垦耕地质量对土地本身的自然条件和质量状况有较强的依赖，同时要通过科学的土地整治工程、生物措施来实现；农户意愿是实施挂钩成败的重要衡量标准，成功的挂钩项目最重要的是要改善农民的生产生活环境，提高农民的生活水平。
3挂钩拆旧适宜区的划定
各镇人民政府是本辖区内土地管理的责任主体，要依照土地管理相关法律法规和政策，严格审核农村村民住宅及乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，监督村民委员会管理本村属于农民集体所有的土地，合理利用土地资源，切实履行好土地监管职责。国土资源管理部门要依法办理各类用地审批手续，积极服务好地方经济发展。严禁任何单位和个人以任何形式私自乱批、乱建。区国土、财政、规划建设、发改、监察、林业、农业、农经、交通、环保等有关部门按照各自职责，密切配合，共同做好相关工作。
二、进一步规范农村集体建设用地的审批
（一）规范农村集体建设用地的使用范围。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业、农村村民住宅建设可以使用农民集体所有土地。
（二）严格农村集体建设用地审批条件。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设申请使用集体建设用地的，必须具备以下条件：符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划；符合国家产业政策；符合国家、省建设项目控制指标有关规定；符合其他有关法律法规或政策规定。
农村村民申请住宅建设用地的，按照《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔〕234号）、《省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》（政办发〔〕104号）有关规定执行。
（三）规范集体建设用地审批程序。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，以及村民建住宅需要使用集体建设用地的，必须依法办理规划建设许可和建设项目用地审批手续。涉及农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续，其中占用林地的，必须按程序呈报，经依法办理林地手续后方可建设；涉及占用耕地的必须依法履行耕地占补平衡义务；各镇应根据实际需要于每年年初向区政府申报农转用计划，区政府向市政府申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后再逐宗批准供应。
三、加强农村集体建设用地的规划
（一）严格农村集体建设用地用途管制和规划管理。利用农民集体所有土地进行非农业建设，必须符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划，纳入年度土地利用计划，依法办理农用地转用审批手续。土地使用者应当按照市、区人民政府有关建设用地批准文件规定的用途和条件使用土地，确需改变土地原批准用途的，须经土地所有者和区国土、规划部门同意，报市、区人民政府批准。禁止擅自将农民集体所有农用地转为建设用地，禁止通过“以租代征”等方式使用集体农用地进行非农业建设，禁止以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模。
（二）优化集体建设用地的结构和布局。在符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划的前提下，有序推进工业向产业集聚区集中、服务业向中心城镇集中、人口向小城镇和中心村镇集中。城镇规划区内的农村，应当集中规划兴建村民住宅小区，加快城镇化进程，避免在城镇建设中重复拆迁。城镇规划区外的农村，应在土地利用总体规划确定的村镇建设用地范围内，按照统筹安排城乡建设用地的要求，从严控制集体建设用地总量，加强相关规划与土地利用总体规划的衔接，合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，同时要结合镇村发展需要，及时对镇村规划进行修编。村民新建住宅必须向规划好的居民点聚集，住宅朝向、结构需根据规划统一布局。
（三）推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作。各镇人民政府和国土资源管理部门要严格按照城乡建设用地增减挂钩专项规划，在确保城乡建设用地总量不增加、耕地和基本农田数量不减少、质量有提高的前提下，合理引导建设用地结构和布局调整，实现土地节约集约利用。
（四）严禁违法违规使用集体土地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订征地协议，未经有关部门审批不得将农用地和未利用地转为建设用地。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。严禁任何单位和个人租用、占用农民集体所有土地进行房地产开发。严禁违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。
四、加强农村集体建设用地的节约集约利用
（一）严格执行集体建设用地使用标准。使用集体建设用地兴办企业，其投资强度、容积率、建筑系数等指标参照《工业项目建设用地标准》（国土资发〔〕24号）执行。乡（镇）村公共设施和公益事业建设的用地规模，参照国家、省建设项目控制指标有关规定执行。
农村村民一户只能拥有一处宅基地，严格控制超标准用地建房，宅基地面积不得超过《省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》（政办发〔〕104号）规定的标准。坚决防止产生超面积占用宅基地和新的“一户多宅”现象。对农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。
（二）提高集体建设用地节约集约利用水平。农民住宅建设要符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划，遵循节约合理利用土地、切实保护耕地、提高土地利用效益的原则。新增住宅建设用地先行安排村内空闲地、闲置宅基地，凡村内空闲地、闲置宅基地未复垦之前，不得批准占用耕地建设住宅。
乡镇企业发展要以园区经济为模式，以产业集聚为方向，以集约用地为基本要求，促进企业集群和产业集聚区的形成。
五、建立农村集体建设用地规范管理的长效机制
（一）广泛开展土地管理法律法规和政策宣传。各镇人民政府、经济开发区管委会与国土资源管理部门要结合社会主义新农村建设的要求，采用通俗易懂的方式，广泛深入地开展土地管理法律法规特别是农村集体建设用地管理法律法规的宣传教育和培训，使镇村干部、农民和城镇居民、企业法人真正知晓并自觉遵守土地管理法律法规。
（二）加强对集体建设用地使用的监督管理。各镇人民政府、经济开发区管委会及国土资源管理部门要高度重视集体建设用地使用管理，切实加强监管工作。每年年初区政府与各镇（管委会）签署集体建设用地管理责任状，镇政府（管委会）要与各村签订责任状，明确责任。进一步健全和完善动态巡查机制，建立区、镇、村三级联动巡查制度，各地国土资源所要及时发现和制止各类土地违法行为。强化村组干部责任意识，村干部要协助国土资源所负责辖区内农村宅基地的现场踏勘、规划初审和材料上报，对辖区内出现的未批先建或乱占滥建等不按规划要求建房的，及时制止并上报情况。任何单位和个人不得利用集体建设用地审批、农民建房之机向农村集体经济组织或农民乱收费。
（一）稳定基本农田数量和质量，实行永久保护。各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。永久基本农田要设立统一保护标志，建立公开查询系统，接受社会监督。土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地。
（二）严格政府耕地保护目标考核和审计，落实耕地保护责任。各地要将《全国土地利用总体规划纲要（20*－2020年）》（下称《纲要》）确立的耕地保护目标和任务层层分解落实，作为政府耕地保护责任目标考核的主要内容。国土资源部已将省级政府目标考核结果，作为下达土地利用年度计划和实施计划奖惩的重要依据。国土资源管理部门要协同审计、监察等部门，尽快建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。今年3月至4月份，各省（区、市）国土资源管理部门要会同有关部门在政府的领导下继续组织开展耕地保护目标履行情况的自查工作，国土资源部将会同有关部门组织抽查。
（三）积极探索建立基本农田经济补偿机制，调动各方保地养地种粮的积极性。国土资源部将及时总结各地经验，配合财政部门尽快开展基本农田保护补偿机制试点，研究和建立约束和激励并行的基本农田保护新机制。各地要进一步增加投入，提高基本农田的农业综合生产能力；鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金，对农民和农村集体管护、利用基本农田给予补贴和奖励；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设；积极配合财政部门加大对基本农田保护任务较重地区的财政转移支持力度。
二、加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度
（四）明晰农村土地产权，依法确定集体土地所有权主体。集体土地所有权登记要根据法律规定，加快明确农民集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。对村民小组所有的土地，有条件的可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；没有条件的可采取“组有村管”的方式，在明确村民小组主体地位的前提下，将《集体土地所有证》发到村，由村委会代管。同时，对无权属纠纷、经济关系清晰的集体经济组织的土地也要给予登记发证。
（五）按照急需优先原则，加快推进农村土地确权登记发证工作。对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害。对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。对新农村建设和农村建设用地整理涉及宅基地调整的，要优先进行登记发证。综合改革试验区、城乡结合部要尽快完成集体土地登记发证，适应先行先试的改革要求。对于没有纠纷的集体土地所有权登记发证工作，要与第二次全国土地调查同步完成。
（六）依据土地确权登记成果，保障农村集体土地在征收和流转中的权益。征收集体所有土地办理征地手续时，必须依据集体土地所有权确权登记资料和证书，对农民进行补偿。集体土地使用权有偿使用和流转，必须做到产权明晰，界址清楚，没有纠纷，保障土地流转和交易安全。没有经过土地确权登记发证，所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易，以保障集体土地各方的经济权益。
三、积极开展土地整治，促进新农村建设和城乡统筹发展
（七）搭建促进城乡统筹发展的平台，整合各类土地整治活动和资金；各地要结合新农村建设和城乡统筹发展的总体部署，依据土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，以土地整理复垦开发项目为基础搭建土地整治（即土地整理复垦开发，下同）平台，运用土地整理复垦开发资金，配合各级政府引导、聚合各类资金，共同投入项目区集中使用。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，对田、水、路、林、村实施整治。各地要以土地整治为载体，整合协调农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦以及未利用地开发等各类活动，发挥土地整治的整体效益，有效增加耕地面积，改善农村生产生活条件和村容村貌，推动新农村建设和城乡统筹发展。
（八）创建衔接运行机制和激励机制，加大对土地整治的支持力度。各地要完善各类土地整治工作的衔接运行机制和激励机制，充分调动政府和各方投入土地整治工作的积极性。土地整治区内涉及农用地整理的，安排土地整理专项资金给予支撑；涉及建设用地整理的，优先安排城乡用地增减挂钩周转指标给予配套。各省（区、市）国土资源管理部门要统筹使用中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使用费等土地整理复垦开发专项资金，全面支撑和推动土地整治。
农村建设用地和宅基地整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设。用于其他建设的，依法办理用地手续，缴纳有关税费，所得收入严格用于整理区内改善农村生产生活条件的基础设施建设，反哺乡村，促进城乡统筹发展。
（九）实施重大工程和“万村整治”示范工程，发挥土地整治示范作用。大力推进《纲要》所确定的七大工程建设，保证补充耕地任务的完成。今年，国土资源部还将在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，示范工程以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”，促进城乡统筹发展。国土资源部重点抓好1000个国家级示范点，各省（区、市）开展9000个省级整治示范工程建设，形成国家、省两级土地整治示范工程体系。国土资源部和各省（区、市）国土资源管理部门要明确目标任务，按照项目管理的要求，协调配合提出项目名单，搞好项目论证，落实资金安排，共同推动示范工程建设。
四、规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场
（十）明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。各地要按照十七届三中全会《决定》的总体要求，深化集体建设用地使用制度改革。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。
近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法，对集体建设用地有偿使用的原则、范围、操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划，研究切实可行的配套措施，确保工作规范、有序。
（十一）完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要按照公开、公平、公正的市场原则，健全完善市场配置集体建设用地的价格形成机制。充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。在各地城乡统一土地市场中，要积极主动增设各类土地交易场所，协调有关部门，鼓励林地和土地承包经营权在统一的市场中交易，减少土地权属纠纷，提高交易安全。要积极培育集体土地流转的市场中介组织，完善服务功能，降低交易风险。
（十二）制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益，切实增加财产性收入，促进农村致富、农民增收。
五、严格宅基地管理，依法保障宅基地用益物权，促进集约节约利用农村土地
（十三）科学规划宅基地，促进新农村建设合理布局。按照统筹城乡建设用地和控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的总要求，严格划定农村居民点扩展边界，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，创造条件，编制好村级土地利用规划，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地的，不再增加新增宅基地规模。
（十四）抓紧修订现有宅基地使用标准，促进土地集约利用。各地要遵循工业化、城镇化进程中的客观规律，按照节约集约用地原则，根据城乡不同的地域特点，区分不同住宅类型，抓紧修订现有的宅基地面积标准，建立和完善农村人均用地标准，控制宅基地和村庄建设用地规模。各省（区、市）国土资源管理部门修订标准涉及修改地方性法规和政府规章的，要按法定程序及时提交立法机关审议。
（十五）强化自我约束，探索宅基地集约节约利用新机制。各地要积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，强化内部约束机制，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引导集体经济组织在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。对“一户多宅”、超标准占地依法应退出而不能退出的，积极探索由集体经济组织实行有偿使用，形成超标宅基地逐步退出机制。
（十六）改革完善宅基地审批制度，简化审批手续。各地要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理、公开高效、便民利民的原则，改革宅基地审批办法。在村或村民小组内部建立和完善宅基地“两图一表”制度，即按照宅基地现状图、宅基地审批控制图和宅基地安排计划表，在村民公开监督下，公示宅基地申请和审批结果，公平分配宅基地。村民住宅建设利用未利用地的，经村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）政府批准；涉及占用农用地的（基本农田除外），由各县（市）按当年总量，每年分若干批次向上级人民政府申请办理农用地转用手续，由省（区、市）或设区的市、自治州政府批准。各县（市）国土资源管理部门要规范宅基地审批办法，定期开展抽查，按年度将宅基地审批落实情况报省（区、市）国土资源管理部门备案，强化监督管理。
六、完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件
（十七）完善设施农用地管理，支持设施农业发展。各地要完善农村道路、农田水利用地和畜牧水产、温室大棚等设施农用地的管理，支持改善生产条件的农业设施建设，鼓励设施农业和规模化种养殖业的发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。
为贯彻落实科学发展观，切实保护耕地，大力推进节约集约用地，根据《安徽省人民政府关于进一步推进节约集约用地的若干意见》精神，结合我市实际，现就进一步加强节约集约用地工作提出以下意见：
一、加强土地利用总体规划管理
各县（区）要抓紧编制乡（镇）土地利用总体规划和土地整治等专项规划，并在规划指导下，安排项目用地。对不符合土地利用总体规划的项目，一律不得通过建设用地预审。要按相关规划要求，有计划、有步骤地实施旧城、旧镇、旧村改造，加大对存量建设用地、低效利用土地的再开发再利用力度，促进城镇用地合理布局，确保全市耕地保有量和基本农田保护面积不减少、建设用地总规模不突破，实现耕地占补平衡。
二、建立健全节约集约用地的约束机制
（一）严格执行土地供应政策和建设用地标准。重点保证省“861”行动计划项目、战略性新兴产业项目、节能减排项目、重点基础设施、重要文化旅游项目、重点流域治理等农田水利综合建设工程、民生工程等用地。认真执行《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，严控限制类项目用地，严禁禁止类项目用地。
新建、改建、扩建的工业和基础设施以及公共设施、公共建筑、居住建筑、特殊用地和其他建设用地项目（不包括商业、商品住宅、商务、金融等完全市场化运作的项目），必须符合建设用地指标体系相关规定，不得超过标准。
（二）严格执行供地条件。工业项目的建筑容积率不得低于1.0，建筑密度不得低于40%，绿地率一般不高于15%,行政办公和生活服务设施用地面积不超过总用地面积的6%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅（公共租赁住房除外）、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施；市城市规划区内土地投资强度不低于300万元／亩（含六安开发区、市示范园区、金安和裕安开发园区），预期亩均税收不少于30万元／年；县（含叶集试验区）管省级开发区土地投资强度一般不低于150万元／亩，预期亩均税收不少于10万元／年；市管开发区单个工业项目投资额低于6000万元、县（区）管开发区单个工业项目投资额低于4000万元的项目，原则上不单独安排供地。鼓励企业通过租赁、购买标准化厂房等途径解决生产经营场所。鼓励建设多层标准厂房，鼓励企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。
（三）建立完善工业项目用地预申请会审制度。建立工业项目用地预申请会审制度。对预申请的项目用地，发展改革、国土资源、规划、环保、科技等相关部门要进行审核把关。发展改革部门负责预审产业政策、节能审查、项目立项可研等；规划部门负责预审项目规划，出具项目规划总平面图并注明每栋主体工程等；环保部门负责预审项目污染排放防治措施、环境影响评价等；科技部门负责预审项目的科技属性、创新性、技术水平等；国土资源部门负责预审项目用地规模等。部门预审意见由国土资源部门报市、县（区）土地集体决策机构审定。
（四）建立土地征收和供后监管制度。新增建设用地经依法批准后，均要实行全程监管。项目所在地县（区）政府（管委）应当在6个月内实施征收，逾期未征收的，收回建设用地指标；当年新增建设用地供地率不足50%、两年累计未达70%的，暂停办理农用地转用、土地征收等审批手续，并按未供应土地面积相应核减下一年度用地指标计划。土地征收后4个月内完成净地供应，对分期建设的大中型工程项目可以预留规划用地，根据资金实际到位情况和建设进度实行分期供地，不得先供待用。
建立土地供应监管制度，在土地出让合同和划拨决定书中明确投资强度、上缴税收、开竣工时间、违约处罚等约束条款，工业用地出让不得低于工业用地最低价标准。各类住宅项目约定开竣工时间必须符合“约定土地交付之日起一年内开工建设，自开工之日起三年内竣工”的要求，出让金必须一年内付清。工业用地自签订出让合同6个月内开工建设。建立征地率、供地率、开工率、竣工率考核制度，同时建立开、竣工申报和跟踪巡查制度。
经营性用地的供应一律实行净地出让，出让土地程序、内容公开，出让土地条件公平，执行公正。
三、有效处置闲置、低效利用土地，盘活存量建设用地
各县（区）闲置土地清理实行“行政首长负责制”，建立闲置、低效用地“收回（购）”和“退出”机制。对批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的土地，要逐一分析原因，提出分类处置意见，综合运用经济、行政和法律等手段，盘活闲置土地。对土地使用者造成土地闲置满1年不满2年的，按出让或者划拨土地价款的20%征收土地闲置费；土地闲置连续满2年、依法应当无偿收回的，必须无偿收回，重新安排使用。
按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，推进以田、水、路、林、村综合整治为内容的农村土地整治示范建设和城乡建设用地增减挂钩试点工作，增加耕地数量，提高耕地质量。加大对散乱、废弃、闲置、低效利用的农村集体用地的整治力度，盘活农村宅基地及存量建设用地。
四、强化组织领导，建立完善节约集约用地监管、考核与奖励制度
各县（区）人民政府是土地节约集约利用的责任主体，要切实加强对节约集约用地工作的组织、指导、协调、考核，确保节约集约用地工作顺利推进。各有关部门要在政府统一领导下，根据职责分工，加强协调配合，采取有效措施，共同做好节约集约用地工作。
一、计划的目的、意义和编制依据
（一）计划的目的、意义
通过编制年度国有建设用地供应计划，充分发挥计划指导作用，实现科学调控土地市场，合理配置土地资源，提升土地节约集约利用水平。贯彻落实好建设用地年度供应计划，对于落实县委、县政府重大决策部署，统筹经济社会发展和保障民生要求，推进全县经济社会持续健康较快发展具有重要意义。
（二）计划编制的主要依据
1.国民经济与社会发展规划；
2.土地利用总体规划；
3.住房建设规划与计划；
4.城乡建设规划；
5.建设用地使用标准。
二、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以提质增效、深化改革为动力，以党的四中全会精神为指导，结合我县国民经济和社会发展“十三五”规划发展目标，以“节约集约利用土地”和“供给引导需求”为基点，合理安排2020年度国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式，促进土地节约集约合理利用，增强政府宏观调控能力；充分发挥国有建设用地供应计划在宏观调控中的闸门作用，以土地供应结构调整和利用方式的转变，着力推进工业提升、城市建设、旅游开发、脱贫攻坚和乡村振兴，保障我县经济社会的全面协调可持续发展。
（二）基本原则
1.节约集约用地原则。通过严格控制建设用地总规模，严格保护耕地资源，加大“批而未供”土地消化力度和存量挖潜力度，优先供应存量建设用地和闲置土地，着力保障经济社会发展的合理用地需求，促进土地节约集约利用。
2.城乡统筹原则。积极推动城市化发展，正确合理把握县城规划区与乡镇建设之间的关系。不断优化土地供应空间布局，逐步实现城乡规划、产业发展、基础设施完善、公共服务、就业保障一体化建设。
3.供需平衡原则。以土地供应引导需求，合理配置土地供应结构和供应量，形成土地供应与市场需求相适应的格局。
4.有保有压原则。积极支持优先保障民生项目、重大基础设施项目、战略性新兴产业项目、现代服务业项目、传统产业改造提升项目和乡村旅游项目；严格控制国家规定限制类和禁止类建设项目用地供应。坚持重点项目极时供、储备土地有序供、存量土地计划供，稳妥实施招拍挂出让。
5.连片开发原则。为提升城市建设水平，按照统一规划、组团开发、连片供地的指导思想，尽量做到集中连片供地，避免小地块出让。
三、计划指标
（一）国有建设用地供应计划
2020年度全县国有建设用地供应计划为636.14公顷。
（二）国有建设用地供地结构
在2020年土地供应计划中，安排商服用地40.02公顷，占供应总量的6.3%；工矿仓储用地189.51公顷，占供应总量的29.8%；住宅用地105.28公顷（其中商品房用地89.63公顷，保障性住房15.65公顷），占供应总量的16.5%；交通运输用地165.83公顷，占供应总量的26.1%；公共管理与公共服务用地（含教育）89.33公顷，占供应总量的14.0%。水域及水利设施用地46.17公顷，占供应总量的7.3%。
四、土地供应政策导向
（一）优化土地供应结构
为推进产业结构调整和增长方式转变，对各用途土地供应采取“城乡统筹、节约集约、供需平衡、有保有压”的原则，优先保障民生项目、重大基础设施项目、战略性新兴产业项目、现代服务业项目、乡村旅游等国家鼓励类项目的用地需求，从严控制限制类项目用地，严禁为高能耗、高污染、高排放和产能过剩等禁止类项目安排用地计划。
1.保证重大基础设施和以改善民生为重点的公共服务、环境建设的土地供应，创造良好的城市环境，提升城市运行和服务水平。优先确保城乡基础设施和民生工程的建设用地供应；大力支持以改善民生为重点的公共管理与公共服务建设用地供应，构建覆盖城乡、功能完善的综合公共服务体系；合理保障生态工程建设所需用地，构建立体化的城市绿化格局，多渠道拓展城市绿化空间，改善城市生态环境，促进“美丽乡村”建设。
2.合理确定住宅用地供应规模。提高并优先保障拆迁安置房等保障性住房的用地需求，对列入保障性住房建设计划的用地实行“应保尽保”；确保保障性住房、危旧房与城中村改造以及中小户型普通商品住房建设用地不低于住房用地供应计划总量的70%；限制高档住宅商品房项目建设用地供应，禁止高档别墅项目建设用地供应；积极支持“美丽乡村”建设的用地需求保障；不断优化住宅供给结构，着力稳定房价，促进房地产市场平稳发展。
3.积极引导经济转型，着力构筑技术先进、结构合理、资源节约、环境友好的现代产业体系。积极支持旅游“二次创业”为主导的现代服务业发展用地需求。从严控制规模较小、生产能力不高的限制类项目用地，严禁高能耗、高物耗、高污染、低附加值的产业项目用地。鼓励盘活存量用地发展电子商务、仓储物流、信息、咨询等生产业。
（二）优化空间布局
1.合理安排县域城镇建设空间布局。一是形成“一核三轴”的城乡空间结构。“一核”即城区。“三轴”即“一主轴两副轴”。主轴指城区—古碑—斑竹园发展轴；两副轴指城区—青山—天堂寨发展轴、城区—南溪—沙河发展轴。二是构筑“中心城区—中心镇—一般镇—中心村”四级镇村体系。中心城区即县城新区和县现代产业园区；中心镇指建制镇的集中建设地区，包括白塔畈、南溪、双河、青山、天堂寨、斑竹园、燕子河、古碑、吴家店、汤家汇；一般镇指油坊店、全军、铁冲、麻埠、果子园、槐树湾、花石、沙河、桃岭、关庙、张冲、长岭；中心村，是农村居民的集中居住地区。
2.合理安排产业集聚空间布局。一是产业组织思路：禁止引入高污染、高排放的化工冶金等工业项目。坚持产业聚集发展，重点建设县城现代产业园区。以龙头企业带动农业与农产品加工、农业服务业联动发展。坚持特色带动发展，重点发展生态旅游、红色旅游。以旅游产业带动乡村农业结构的调整。二是工农联动产业布局思路：建设县城现代产业园区和22个集镇农民创业园，推进工业集中发展，保护生态环境可持续发展。三是旅游产业布局思路：建设天堂寨和梅山两个旅游集散服务中心，重点打造汤家汇镇、麻埠镇响洪甸村、吴家店镇西庄村、燕子河镇大峡谷村、槐树湾乡响山寺村等共10个旅游服务接待点；积极培育西线（县城-汤家汇-斑竹园-天堂寨）、中线（县城-梅山水库-马鬃岭-天堂寨）、东线（县城-响洪甸-燕子河-天堂寨），推进旅游资源整合，构建县城-梅山水库片区、响洪甸水库片区、汤家汇-金刚台-悬剑山片区、天堂寨-马鬃岭片区四大旅游特色片区，重点打造会议度假、运动养生、休闲养生、国防教育为支柱的旅游产业体系，抢占大别山旅游产业发展的高端。四是农业产业布局思路：重点发展高山有机稻、茶叶、油茶、黑猪、黄牛、蔬菜等。以乡镇为单位突出特色，以村为单位适度集中，因地制宜引导涉农产业空间布局。建设特色农家乐和特色村，推进农业品质发展。
3.合理安排生态涵养空间布局。规划根据县的客观条件，构成县“两心三区”的生态安全格局。“两心”指梅山水库和响洪甸水库两个水源地保护区；“三区”指西南部中山区“金刚台——悬剑山生态区”、西北“沙河——关庙生态区”和南部天马生态区三个二级自然保护区。
（三）促进土地节约集约利用
1.严格保护耕地，控制新增建设用地增长速度和规模，促进土地资源有效利用和可持续利用。严格执行土地利用年度计划，从紧从严控制耕地转为建设用地；努力提高供地率和用地效率，严格按照节约集约用地相关要求，切实加大“批而未供”土地消化力度，加大低效用地再开发、闲置土地处置盘活力度，加强土地批后监管，严格查处违法违规和闲置用地，促进土地有效开发利用。
2.促进产业用地的节约集约利用，提高产业用地的利用效益。完善并严格执行产业用地的用地标准和相关控制性标准，合理控制产业用地规模和项目实施进度；积极引导工业向经济开发区集聚。除重大、特殊项目外，严格控制在规划工业用地区块外单独选址进行建设。
3.促进基础设施、公共设施用地的节约集约利用。按照节约集约利用的总体要求严格基础设施、公共设施土地使用标准，积极开展基础设施、公共设施用地有偿使用，通过经济机制促进节约集约用地。
（四）促进城乡统一土地市场建设，发挥市场配置资源的基础性作用
继续推进土地市场建设，提高市场配置资源作用。工业用地及商业、旅游、娱乐、商品住宅项目等经营性用地一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让，改进和完善招标、拍卖、挂牌出让方式。有竞争性的基础设施用地开展招标、拍卖、挂牌方式出让。加大政府土地储备力度，完善土地一级开发机制，增强政府住房保障和调控市场的能力。
五、保障措施
（一）抓住重点、优先安排。凡是被列为市、县政府重点项目的，优先安排用地指标，确保及时供地。把握全面，突出重点，强化服务，保障供应，对年度重点项目用地、政策性住房用地要采取超前介入，跟踪服务，全程保障。
一、实行关口前移、把好供地闸门，促进产业布局和产业结构的优化调整
一是把国家批准山东的新增建设用地指标与产业布局和结构调整结合起来。实行关口前移，以供地布局和指标的硬约束，保障产业布局和产业结构调整以及重大建设项目的落实。按照省委、省政府确定的生产力布局和重点项目，实行分类供地，坚决保高技术含量和自主创新的大项目、重大招商引资项目和改善民生的项目，严禁向高耗能、高污染和产能过剩项目供地。二是强化批后监管，推动存量建设用地的结构转换。对现在技术含量低、工艺落后、能耗物耗高、污染严重的产业和企业，积极促进技术改造和结构升级，凡符合技术进步要求或进行结构优化调整的企业，在用地或土地用途变更上，给予积极支持。对于继续走老路、扩产能的落后企业，禁止扩大供地，并按照有关法律法规的要求，对原有用地进行用途管制。三是对优化山东产业结构关系重大的现代服务业发展，研究制定强有力的保障措施。
二、强化节地发展模式，引导推动集约高效的产业发展方式
劳动、资本、土地构成经济发展的基本要素，在要素配置效率中，土地是重要载体。粗放的土地利用模式，往往与粗放的经济增长方式相辅相成。最近，我们对国内外和省内外土地利用与城市、园区和产业集群的相关关系进行了一些研究，得出的初步结论是：越是节约型土地利用模式，越能够有效促进城市与园区集约发展、产业向价值链高端聚集。我省是典型的人多地少的省份，每平方公里人口密度是全国平均数的4.4倍，人均土地面积居全国第27位。山东省要在机制、政策和发展观念上强化节地型发展模式：一是强化闲置土地处罚力度。按照国家有关规定，结合山东实际，对闲置用地进行拉网式排查，高额征收闲置费，对违反土地法律法规的长期闲置土地，坚决依法收回。二是与有关部门协调制定城市建设、园区建设和项目建设用地标准，提高单位面积容纳人口、产出水平和安置就业的标准，对超出用地标准的征收高额费用或禁止供地，促使城市建设向地下空中寻出路，园区建设向立体集约找空间，产业成长向要素聚集和高端价值链求发展，并通过价格――成本――利润传导机制，促进建设主体和企业把节约用地变为自觉行动，通过成本――收益挤出效应，使低附加值、高耗能行业和企业没有生存和立足之地，从而推动经济发展方式的转变。
三、强化城乡建设用地统筹和未利用地开发，推动产业梯度转移和产业集群形成
一个国家或地区的工业化进程，按照比较优势和资源禀赋的一般规律，要经历劳动密集型――资本密集型――技术资本密集型三个各居主导的发展阶段，相应地从经济发展程度上，产业在发达地区、中等发达地区和欠发达地区以及城市和农村之间存在梯度转移的规律。我省的工业化、城市化正处在快速发展阶段，艰巨的任务远未完成，如果采取“一刀切”齐头并进的产业高端发展模式，产业基础、技术人才储备都有很大难度，就业问题、特别是农村劳动力转移就业的压力,也会急剧凸显。可行的方式应当是：沿海发达的城市和中心城市产业必须率先升级，欠发达地区和农村中心镇接替发达地区的劳动密集型产业转移，各自按比较优势共同发展，推动工业化惠及全省城乡，实现城乡统筹、共同发展。从建设用地空间布局看，我省完全有条件支撑这种产业梯度转移。1997年，我省农村居民住宅建设用地占全省建设用地的50%左右，由于农村劳动力转移和外出打工人数的增加以及农村人口出生率下降，空心村现象十分突出，农村人均住宅占地达到150多平米，盘活农村集体建设用地，为农村工业化、城镇化提供新空间，既是我省新型工业化的必由之路，也是建设社会主义新农村的必然选择。我们打算：在全面调查研究和农村集体建设用地普查的基础上，在省政府统一领导下，与发改委、建设、农业等有关部门共同研究城镇和中心村居民点规划，在尊重农民意愿、保障农民利益和不增加耕地占用的基础上，通过农村建设用地置换，迁村并点、缩村节地等措施，以节约挖潜建设用地，推动城镇建设和农村工业集约布局发展，把发达地区因土地和劳动力成本变动难以生存的劳动密集型产业引导到农村，带动农村经济社会事业的全面发展。
未利用地开发，特别是荒丘、荒滩、盐碱地的开发，既是我们保护耕地和基本农田的必然选择，也是形成新的产业集群和经济隆起带的出路。迅速把山东产业集中发展的布局转移到沿胶莱河口――漳卫新河入海口的泛黄河三角洲地区，可以从长远上解决耕地占用、建设用地稀缺、产业布局分散等矛盾，通过直接使用未利用地、部分填海造地，拓展山东发展的新空间。同时,能够更好地呼应环渤海经济区的形成，带动山东北翼经济带的隆起。在全省一盘棋的总规划下，搞好基础设施，配套相关的激励政策，完全有可能在不久的将来实现黄河三角洲地区的腾飞,并拉动全省经济的更好更快发展。
四、强化土地整理和耕地质量普查，推动特色农业发展、增加农民收入
2000年以来，我省实施国家级和省级土地开发整理项目400多个，投入资金100多亿元，新增耕地100多万亩。通过水、电、路、田、林、村综合整治，极大地改善了项目区的农业生产条件、提高了农业产出水平、大幅度增加了农民收入，受到了项目区广大群众的高度称赞。按照省政府出台的《关于加强和改进土地开发整理意见》的要求，我们将进一步实施好四大领域的相关工程，即：基本农田开发整理保粮食安全、特色农业示范区土地整理保农民收入、未利用地开发保建设用地需求、山区湖泊河道沿线整理保生态环境。今年,将投入资金20多亿元，实施30个大型项目区建设。同时，我们结合山东土地质量普查，由省厅地质调查院全面展开了15.6万平方公里的土壤和地质现状分析，把每个地区的地质土壤情况进行精细分析，并形成1：5000大比例尺的三维信息系统，指导农业科学施肥、精准农业发展和形成特色种植。
