时间：2023-06-30 17:21:03
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇诉讼法和行政诉讼法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：《行政诉讼法》修改；公民权益；法律修订；司法解释
作者简介：湛中乐(1964―)，男，湖南汨罗人，北京大学法学院教授、博士生导师，教育部人文社科重点研究基地――北京大学宪法与行政法研究中心研究员，主要从事行政法学、行政诉讼法学研究。
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2012)01-0072-06 收稿日期：2011-11-10
一、行政诉讼法修改的原则与方向
《行政诉讼法》自1989年颁布和1990年实施以来，在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法律体系、保障行政相对人合法权益方面取得了一定成就。随着我国法制建设进程加快，社会经济的不断发展和各项改革的深入，现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出不少的问题。如何修改《行政诉讼法》，使新的《行政诉讼法》能够真正起到有效保障公民权利的作用一直成为学者关注的主题。
行政诉讼法典的修订是一个重大的现实课题和系统工程，要完成这个系统工程，首先就必须坚持公民合法权益保护优先的原则。现行《行政诉讼法》第1条开宗明义，宣示了《行政诉讼法》的三个目的，即保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。在该规定下，行政机关往往以“维护行政机关依法行使行政职权”为由对行政审判机关施加影响，从而弱化了《行政诉讼法》保障公民、法人、其他组织合法权益的目的。笔者认为，在我国，行政诉讼的根本目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，而“保证人民法院正确、及时审理行政案件”、“维护和监督行政机关依法行使行政职权”在目的中居于次要地位，是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一根本目的实现的手段和途径。本次《行政诉讼法》修改，应特别注重贯彻“公民合法权益保护”优先的原则，应当旗帜鲜明地将“保障公民权益”作为我国行政诉讼制度的根本目的。
其次，我们也要注重对国外先进制度的借鉴和移植。借鉴和移植国外的先进制度不仅是全球化和对外开放的要求，也是我们整个法治状况不断进步的助动力。每个国家依照各自的传统制定自己制度与规范是适当的。但是传统并非老一套的同义语，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。二战结束之后，各国行政诉讼制度发展的趋势体现为“权利保护功能之强化、诉讼种类之增加、行政裁判权之扩大、行政裁判之司法化”等四个方面，。前三个方向至今仍可以作为我国《行政诉讼法》修改的努力方向；而且新近世界各国在这些方向上又取得了令人瞩目的进展，我们更应该检视这些进展在本土社会中的适用性，因事制宜地选择合适的资源，推进我们自身的法制改革。
由此，现行《行政诉讼法》需要进一步的修改和完善，例如要大幅扩大受案范围、进一步放宽原告资格、适度增加诉讼种类、采取更为灵活的判决方式、适当提高诉讼管辖的级别、简化诉讼程序、采取更为严厉的裁判执行措施等，进一步与世界潮流良好对接而又不失自身的合宜性，并且致力于促进相对人权益保护之目的。
二、《行政诉讼法》修改的几大主要内容
(一)大幅度扩大行政诉讼的受案范围
第一，现行《行政诉讼法》以列举的方式规定行政诉讼受案范围不利于最大限度地保护相对人权益，因为对“具体行政行为”的列举不可能穷尽，难免出现“挂一漏万”的问题。第二，现行的受案范围导致了权利保护的真空，在其他的法律、法规没有规定可以提讼的情况下，宪法所保护的民主政治权利、受教育权等就难以通过行政诉讼得到有效的保护。第三，根据现在的受案标准，只有部分具体行政行为才能被纳入受案范围，而大量的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围，不利于保护公民、法人或其他组织的合法权益。
1989年《行政诉讼法》之所以采取列举式的规定，乃是因为行政法实践在当时刚刚开展，对于行政诉讼的受案范围极难统一认识，深恐实践者以不属于受案范围而加以推脱，因此重点列举了数种亟待受保护的合法权益。时至今日，行政法的实践已经日益展开，对于行政诉讼法的受案范围，学界乃至实务界都在逐渐形成较为宽广的认知，此即进一步扩展受案范围之契机。德国《行政法院法》中规定的“公法争议”(offentlich-rechtlichen Streitigkeiten)就能为我国行政诉讼范围的抽象化提供很好的借鉴，其采取“概括界定＋特别排除”的方式，使得一切只要不被明确排除的公法争议都可以进入到行政诉讼程序中来，大大保障了当事人获得救济的机会。
因此，笔者认为，在规定的方式上，首先，以概括式的规定说明行政诉讼的受案范围，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围。凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的，都属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以有效避免列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，也使得受案范围更加明确。其次，对于将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内，可以采取逐步推进的方式，对于大量规范性文件层次的抽象行政行为，因其制定过程中一般缺乏外部参与，对行政相对人又产生重大影响，且待发展至具体行政行为的一步时相对人权益可能已遭受重大损失，应当先考虑将它们纳入行政诉讼受案范围中，再逐步推进到地方政府规章和部门规章等，以更及时地保护相对人的合法权益。
(二)进一步放宽行政诉讼原告资格
《行政诉讼法》有关原告资格共有三个方面的立法规定：一是《行政诉讼法》第2条关于行政诉权的规定；二是《行政诉讼法》第24条关于原告范围的规定；三是《行政诉讼法》第37―41条关于、受理条件的规定。从多年来的行政诉讼制度实践看，《行政诉讼法》关于原告资格的规定，存在一些突出的问题，主要表现为：行政诉讼原告的范围狭窄，不利于保护公民、法人和其他组织的权益；未规定行政公益诉讼，不能有效地维护国家利益和社会公共利益。因此，《行政诉讼法》的修改应进一步放宽原告资格的认定标准，并增设公益诉讼。
1.原告资格进一步放宽
行政诉讼的原告资格范围应当扩大，这不仅是大势所趋，也是经由长期司法实践后上升到立法层面的必然要求。综合分析各国对原告资格标准的规定和发展趋势，笔者认为将我国原告资格条件限定为须与被诉行政行为有法律上的利益是比较恰当的。根据这一界定，行政诉讼的原告首先应当包括行政行为的相对人，提起行政诉讼的
事由既包括行政行为对相对人的权益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害(即行政行为对行政相对人的权益带来了不利影响)，同时应包括《若干问题的解释》第12条规定的情形：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”同时，考虑到我们需要增设公益诉讼的情况，笔者建议在《行政诉讼法》中明确规定：“认为行政行为侵害其权益或对其造成不利影响的公民、法人或其他组织有权提起行政诉讼。但是，公益行政诉讼的原告资格不受上述规定的限制。”
2.增设公益诉讼制度
过去实践中常常发生这样的情形：行政机关在作出行政行为时可能对国家利益或社会公共利益造成损害，但并无直接、具体的相对人因为受到伤害而提起行政诉讼。那么针对此种情形，为了更好地保障国家利益和社会公共利益，就极有必要规定公益行政诉讼。由于检察机关是宪法法律规定的法律监督机关，负有特定的监督职责，所以我们认为检察机关应当是提起公益行政诉讼的主要主体，公民、法人或其他组织应是辅助主体，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内或由于某些主客观原因不提讼的，相关主体才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。考虑到公益诉讼涉及的问题比较复杂，在国外，它们也不是任何主体都能随意提起的，例如在德国，原告权利受违法行政行为的侵害存在的唯一例外是协会之诉(Verbandsklage)，如果行政行为违法，并且某个获得认可的协会之利益受到了侵害，协会可以作为主体。然而这种诉讼却不是由其行政程序法或行政法院法所规定的，而是司法判例的产物，而且其保护的利益亦有限，例如在环境诉讼中，对于高速公路的建设，只能保护因隔离噪音而增加的支出，不能保护自然景观。并且由于德国宪法第十九条清楚地界定了诉讼的主观权利前提，对公益诉讼的发挥产生了很大的限制，纯粹的客观诉讼道路并不通畅。美国《联邦行政程序法》等法律也没有规定公益诉讼，而是由Abram Chayes等学者推动、由法院判例促生，至今仍未完全成熟的一种有争议的诉讼类型。因此，我们在规定公益诉讼时需要慎重，也可以考虑由协会诉讼着手，由经过认可的团体或组织提起公益诉讼。同时，还有学者认为：“为了规范法人或者其他组织提起公益行政诉讼的行为，限定法人或者其他组织提起公益行政诉讼，应当与其团体章程或业务相关，并以行政行为涉及团体利益为前提，也是必要的。”这也是一种可取的建议。
(三)取消行政终局裁决
我国在世贸组织(WTO)加入议定书中承诺了“如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说我国向WTO其他成员承诺了司法机关(人民法院)是司法审查的主体，并实行司法最终审查原则。我国在专利和商标等领域也曾有行政终局裁决的规定，但随着“人世”前后我国《专利法》、《商标法》的多次修改，这种行政终局裁决的规定已相继取消。随着我国法治进程加快，一般的行政管理行为发生行政争议由司法权进行最终裁决已是大势所趋。目前我国《行政复议法》第三十条等部分规定中，行政机关仍有终局裁决权，这不符合我国对世界贸易组织所做的承诺，也不是保障公民合法权益的一种理性选择。司法最终审查原则要求“在所有情况下”，都可以对行政行为向法院提讼，这要求对我国《行政诉讼法》的有关条款进行修改。建议在《行政诉讼法》原第3条中增加一款，即“行政相对人与行政机关之间的行政争议，由人民法院行使最终裁判权”。这一规定能够保证除法律明确规定的受案范围一般例外情形，行政相对人与行政机关之间的行政争议均应有机会受到司法审查，从而确保司法裁决的权威受到行政机关的尊重，更好地维护公民的合法权益。
(四)行政诉讼的类型化
我国现行行政诉讼的类型极为单调，行政诉讼的功能也因之无法得到全面发挥。基于此，必须对我国的行政诉讼实行类型化的处理。从大的分类讲，可以将行政诉讼分为个人救济诉讼和公法秩序诉讼两类。笔者认为，个人救济诉讼可以包括如下几类：(1)撤销诉讼，即行政相对人对违法损害其利益的具体行政行为，请求人民法院予以撤销的行政诉讼。(2)课予义务诉讼，又称为“应为行政处分诉讼”，是行政相对人请求人民法院命令行政主体作出具体行政行为，或应作出含有特定内容的具体行政行为的诉讼。(3)给付诉讼，又称为“一般给付诉讼”，是请求法院命令行政主体作出具体行政行为以外的给付行为(通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为)，而根据给付诉讼标的的不同则可以将其分为财产给付之诉和非财产给付之诉。(4)确认诉讼，即行政相对人请求人民法院确认处于争议状态的具体行政行为是否无效、违法以及行政法律关系是否存在的一种诉讼形式。(5)当事人诉讼，即有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，它是依法律的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼以及有关公法上法律关系的诉讼。公法秩序诉讼则包括公益诉讼和机关诉讼两类：公益诉讼是指为维护公益，应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼；机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争，由法院通过诉讼程序解决争议的诉讼类型。在修改《行政诉讼法》时，立法者可以考虑确立几类行政诉讼的专门判决方式，分别归纳与其类型相适应的判决结果和理由种类，更为清晰地保护当事人的合法权益。
(五)完善行政诉讼判决类型
我国现有的行政诉讼判决种类有维持、履行、变更、撤销(包括撤销后责令重作)、确认、赔偿判决和驳回诉讼请求判决等。现行的行政判决种类与诉讼请求在一定程度上出现脱节，无法为当事人提供多元的救济。因此，必须完善行政诉讼的判决类型。
第一，取消维持判决。现行的维持判决设计，削弱了行政诉讼在维护公民、法人或其他组织的合法权益方面的目的。因为行政诉讼本来是给公民、法人或其他组织提供的一个救济渠道，公民、法人或其他组织对某个行政行为不服，提起行政诉讼的目的是要不服的行政行为。那么法院作为居中裁判者，在认为公民、法人或其他组织要求行政行为的理由不充分时，予以驳回就足够了。维持判决不仅与“不告不理”的中立原则柑障，而且造成了司法权对行政权的僭越。
第二，拓宽变更判决的适用范围。依据《行政诉讼法》第54条第1款第4项，变更判决的适用必须具备两个前提：一是具体行政行为必须是行政处罚行为；第二是该行政处罚显失公正，因明显的不合理而违法。《行政诉讼法司法解释》第55条规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人
直接给予行政处罚。”旨在对法院变更处罚权加以限制。这主要是考虑到司法权与行政权的分，防止权力僭越。但是，随着民主法治的发展，为进一步保障公民的合法权益，控制行政机关滥用自由裁量权，应适当逐步扩大变更判决的适用范围。“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”在事实十分清楚，主要涉及法律适用时，由法院直接作出变更判决，可以减少当事人之间的诉累，提高诉讼效益。
第三，增设禁止令判决、中间判决及部分判决。(1)禁止令判决适用于禁止行政机关实施一定的行为，能够对正在进行的违法行为起到阻止作用，弥补违法行为完成后适用撤销判决等判决救济的滞后。(2)中间判决是对诉讼程序进行中产生的独立的争点进行判决，并不是对诉讼标的本身下判断，法院的终局判决受到中间判决约束。(3)部分判决是法院对诉讼标的的数项(其中一项或几项已经达到可以裁判的程度)作出判决。中间判决及部分判决的增设是出于诉讼效率及便利的考虑，对先决问题或部分诉讼标的先行作出裁判。
(六)明确审查标准
鉴于现行《行政诉讼法》未对审查标准做出明确规定，导致法官的审查存在过大的自由裁量权。为了确保行政审判权的正确行使，正确处理行政权和司法权的关系，需要通过立法明确审查标准。一般而言，影响法院对行政案件的审查标准有三个因子：(1)诉讼请求的性质，即要区分法律问题和事实问题，对不同部分的诉讼请求采取不同程度的审查标准；(2)行政机关自由裁量权的大小，即根据行政机关自由裁量权从低度一中度一高度的变化，法院对其审查也应相应地适用严格、合理、尊重或明显违法的不同标准；(3)诉讼类型，即在不同的诉讼类型中，法官享有不同的审判权，适用不同的审查标准。其结果是对事实结论分别采取合理性标准、明显违法标准及完全审查标准，对法律适用原则上采取完全审查标准，对处理结果适用与事实结论同样的标准。
但是，对于审查标准问题而言，考虑我国是以制定法为中心的国家，很难像美国那样从司法判例中明确抽取出从严检视原则(hard-lookdoctrine)到各种“尊重”(deterrence)的一系列审查标准，如欲仿照大陆法系国家不从立法上建立任何标准(从立法技术上看，立法实际上很难直接作出规定)，对于我国的具体情形而言，却又可能失之宽泛。对此，我们应当在立法上作一个简单的规定，至少给司法解释留出一个设置和调整具体标准的空间。
(七)改革审级制度
《行政诉讼法》规定的管辖制度存在的问题主要体现为：(1)对于级别管辖而言，基层人民法院行使行政案件的初审管辖权，使得行政案件的初审管辖权级别过低，影响了行政审判权的公正行使，不利于行政诉讼立法目的的实现。(2)对于地域管辖而言，存在的主要问题就是原告就被告的规则增加了原告的诉讼成本，不方便原告进行诉讼；另一方面，受诉法院与被诉行政机关同处一地，行政审判不可避免地受到地方政府、人大、党委的非法干预，使得法院受理和公正裁判行政案件面临着较大的困难。
鉴于当前的行政诉讼管辖制度存在的问题，本文提出以下完善建议：(1)提高部分行政案件一审法院的级别，改为主要由中级人民法院审理以县级以上人民政府为被告的第一审行政案件，仅保留基层人民法院对简易行政案件的管辖权。同时，建议以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件由高级人民法院管辖。(2)扩大地域管辖中原告的选择范围，规定除不动产案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管辖权，赋予原告对管辖法院的选择权。
(八)改革审理程序
行政案件不分复杂程度一律适用普通程序的做法，往往导致司法资源的浪费，无法给予当事人及时的救济。为了给予行政相对人及时的救济，节约司法成本，应当增设简易程序，并建立调解和和解制度。
1.增设简易程序
对于原被告之间的权利义务较明确、争议较小的行政案件，采用独任审判的简易程序也可以满足当事人追求公正的基本要求，同时可以降低司法成本、提高诉讼效率。因此，增设行政诉讼简易程序极为必要。建议在《行政诉讼法》中明确规定：“基层人民法院审理下列一审行政案件，可以适用简易程序：(1)诉讼标的额在1000元以下的行政案件；(2)用简易程序作出的行政处罚、行政许可案件；(3)初步审查有可能在程序上驳回的案件；(4)事实认定无异议，仅对法律适用或程序有异议的案件；(5)不服行政机关违法要求履行义务的案件；(6)双方当事人合意选择并申请适用简易程序的案件。”
2.建立行政诉讼和解、调解制度
行政诉讼源于行政争议，行政诉讼的基本功能之一也是解决行政争议。和解或调解是解决争议的方式之一，且是基于当事人的同意与合意，符合诉讼经济原则。现行《行政诉讼法》强调行政机关不得随意放弃、变更公权力，排除了调解的结果出现。但在实践中，不仅诉讼中双方当事人经由和解而撤诉的情形大量存在，法院从中协调而实际上相当于调解的行为也占据很大一部分。如果硬性规定行政诉讼不得调解和和解，部分能够通过调解化解的矛盾就无法解决，而且若失去调解、和解在化解纠纷时所特有的灵活性，那么很多本可良好解决的纠纷也难以得到妥善的处理结果。因此，未来我们在修订《行政诉讼法》时可以明确规定：“人民法院审理行政案件，在双方自愿、被告行政机关对诉讼标的享有自由裁量权、不损害国家、社会公共利益及第三人利益的情形下，可以适用调解。”而关于和解制度的部分，2008年最高人民法院在《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》作了非常有益的探索，可以完整地吸纳到行政诉讼法的法律明文规定之中；尤其在明确规定行政诉讼适用调解可能存在外部压力或现实不便的障碍下，和解制度就是一条在实践中被证明、理论上也可行的通道。
(九)完善执行制度
行政诉讼中的执行分为三类：(1)诉讼期间对具体行政行为的执行；(2)对行政诉讼判决、裁定的执行；(3)非诉执行。对于第三类执行，由于《行政强制法》的出台，法律已经在一定程度上作出了较为完整的规定；但对于前两类措施，我们还需要进一步强化执行的保障。
第一，建议诉讼期间原则上停止所争议行政行为的执行。根据《行政诉讼法》第44条，诉讼期间，以不停止具体行政行为的执行为原则，停止执行为例外。这是由现代国家行政管理的连续性和效率性所要求的。但是行政诉讼原告、被告之间的实际地位悬殊，不停止执行可能给原告带来利益损害，给其造成难以弥补的损害。德国《行政程序法》就规定了停止执行为原则，不停止为例外。因此，建议在《行政诉讼法》中明确规定：“诉讼期间，停止所争议行政行为的执行。但是法律、行政法规明确规定不停止执行的除外。”
第二，长期以来，行政判决、裁定的执行难
是一个非常棘手的问题。目前法律规定“罚款”和“向行政机关提出司法建议”等执行方式远不能解决所有执行难问题。究其原因主要还是法院缺乏其应有的独立性和权威性，被告敢于抗拒法院的裁判。为此，笔者建议从以下两方面修改《行政诉讼法》，保障行政判决的执行效果：第一，提高执行法院的审级，所有行政案件的执行均交由高于被执行行政机关级别的法院执行。第二，拒不执行法院判决裁定构成犯罪的，应当追究行政首长的法律责任。这是因为，我国行政机关实行行政首长负责制，他应该对行政机关的全部行为负责任。这样，将对事的监督和对人的监督结合起来，确保行政判决、裁定的顺利执行。
三、《行政诉讼法》修改与司法解释更新的配合问题
法律规定与司法解释的配合，刚性基本框架和具体灵活调整的协力，一直是中国现代法制的重要特色。纵观《行政诉讼法》出台后20多年间的各个相关司法解释，一般而言，都取得了较好的实践效果。《行政诉讼法》的修订，肯定要吸收司法解释中的部分规定，既包括必然的改革方向，如受案范围概括化、判决结果丰富化；也包括已经取得成功突破的实践，如行政诉讼和解制度等。这样一来，相关的司法解释必然要作出调整。在《行政诉讼法》面临修订之时，立法与司法解释的配合问题应当如何把握呢?
从大的原则上看，我们可以容易想到，立法往往规定原则性、纲领性的问题，而司法解释则负责将相关概念和制度具体化。但实际上，就《行政诉讼法》而言，司法解释已经创造了多项关键制度，甚至因时而动，合理变动了原先法律确定的框架(和解制度的确立就是最典型的一例)。实际上，这可以认为我国司法解释并不是采取纯然的“文本主义”(textualism)的立场，而已经走向了某种语境主义(contextualism)的路径。
因此，在立法时，我们可以有意识地为司法解释留下一些可以突破的余地，例如对于一时未能尽然具体化的规定，可以部分地采取兜底性的条款和较为抽象、灵活的标准，待日后由司法解释加以充实；而对于必须刚性规定的内容，则在法律中予以进一步明确，例如扩展审查范围、适度提高审级等，如果立法者认为这些制度十分关键，则不应再留下解释变通的余地。立法规定与司法解释的距离与配合可能性，始终是我们需要密切注意的修订技术问题。
总之，《行政诉讼法》的修订、行政诉讼制度的整体革新，是一项浩大而繁重的工程。现行行政诉讼制度很多内容需要改革，我们也需要有与时俱进、不断革新行政诉讼法制的理想和信念，坚持加强公民合法权益保障的根本方向，同时也要注意到逐渐突破现实制约的合理进路，尽可能使行政诉讼制度的变革落到实处，收到最好的法治效果。
参考文献
[1][法]勒内・达维德，当代主要法律体系[M].漆竹生译，上海：上海译文出版社，1984.
[2]蔡志方，行政救济与行政法学(一)[M].台北：三民书局，1993.
[3]姜明安，行政法与行政诉讼法[M].北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2007.
[4][德]弗里德赫尔穆，行政诉讼法(第五版)[M].莫光华译，北京：法律出版社，2003.
[5]Susan Rose-Ackerman，“American Administrative Law under Siege:Is Germany a Model?”，Harvard Law Review，Vol.107，No.6(Apr，1994).
[6]Karl-Peter Sommermann，“Der Inhalt der Verwaltungskontrolle durch die Verwaltungsgeriehte”，La Revue administrative，52e Annee，No.7，Numero speeial 7:Les transformations dela juridiction administrative en France et en Allemagne(1999).
[7]Charles F.Sabel and Wilham H.Simon，“Destabihzation Rights:How Public Law Litigation Succeeds”，Harvard Law Review，Vol.117，No.4(Feb，2004).
[8]马怀德，(行政诉讼法)存在的问题及修改建议[J].法学论坛，2010，(5).
[9]马怀德，葛波蔚WTO与中国行政诉讼制度的发展―兼论对现行行政诉讼法的修改[J]，政法论坛，2002，(2).
[10]章志远，现行行政诉讼法的修改势在必行[J].政治与法律，2003，(3).
[11]李红枫，行政诉讼管辖制度现状及其对策[J].行政法学研究，2003，(1).
[12]莫于川，公民合法权益保护优先是行政诉讼立法的重要原则――关于修改我国(行政诉讼法)的若干建议[J].中国人民大学学报，2005，(5).
“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护（注：王名扬著：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第618页。）。”我国行政诉讼制度的改革导向也应如此。
西方发达国家对原告资格的拓宽，主要是通过拓宽对个人权益的保护范围和创设对公共利益保护渠道两条主要途径进行的。前者大体经历了由“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进的过程，甚至某些国家发展了“法律值得保护的利益”标准或“事实损害”标准（注：美国、德国、日本等国家的司法实务上已有运用此标准的尝试。）。对后者，各国情况相异。如英国有“告发人诉讼”（elator action），美国有私人检察总长理论，日本有民众诉讼。
目前，我国行政诉讼仍缺乏对公共利益保护的诉讼渠道，而对个人权益保护也基本处于“法定权利”标准阶段。《若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”此规定立意在于拓宽原告资格，但由于“法律上利害关系”属高度不确定法律概念，导致我国行政诉讼原告资格拓展的方向并不明朗。
在我国，实现对原告资格的拓宽，首要目标是争取实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。自然，要实现这一转变并非易事，更为困难的是，如何能将这一标准落到实处。从现实的角度考虑，修订《行政诉讼法》更多的努力是能在立法上尽量明确“利益”的界限和运用这一标准的基本方法下功夫。
（四）充实和细化相关证据规定：
《行政诉讼法》中有关证据的规定条文不多，但其中确立的由被告对被诉行政行为承担举证责任的规定却有领先意义，对充分保护公民、组织的权益和促进行政机关依法行政具有十分重要的作用。
为细化《行政诉讼法》的规定，最高人民法院曾在1999年的《若干问题的解释》中就证据问题作了一些规定，继而又在2002年制定的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》更是对行政诉讼证据问题作了系统性规定。相比之下，后者不仅内容充实、具体，而且更符合行政诉讼法立法精神和发展导向，值得修订《行政诉讼法》时吸收。
（五）明确设立行政附带民事诉讼制度：
《行政诉讼法》并没有规定行政附带民事诉讼制度，行政诉讼能否附带民事诉讼，及行政附带民事诉讼的范围和适用条件，在我国一直存有争议。《若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。” 此规定似乎隐含着对行政附带民事诉讼制度的认可，但适用范围却有严格限制，仅限于行政裁决。
从我国行政诉讼实践来看，除行政裁决这类典型涉及平等主体之间民事争议的行政行为外，还有相当大比例的被诉行政行为也都涉及到双方甚至多方的民事权益之争；同时，在司法实践中经常出现的情形是，源于原告与第三人之间民事争议的被诉行政行为被撤销或部分撤销，原告胜诉，而原告与第三人之间的民事争议仍无从解决，即所谓的“官了而民不了”，导致当事人的合法权益无法从根本上得以保护的结局。出现这种情况的原因在于，行政诉讼的审理和裁判对象是被诉行政行为，而不是原告与第三人之间的民事争端，法院在行政诉讼中去解决双方的民事争端就超越了行政审判权的界限。行政附带民事诉讼的提出即是为了避免此种现象的发生，为当事人提供一条便利的根本解决问题的途径和机制，它除了具有达到实现诉讼经济的功用外，从根本上说目的在于能更有效地发挥行政诉讼保护公民、组织权益的作用。
因此，修订《行政诉讼法》，应明确确立行政附带民事诉讼制度，对其适用范围、条件、审判方式及裁判方式作出具体规定。当然，对因行政裁决引发的行政附带民事诉讼与其他类型的行政附带民事诉讼，在启动条件和审理等方面是否应有所区别，需要进一步研究。
（六）完善判决制度：
现行《行政诉讼法》为一审判决设置了四种判决形式，即维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决，并对每类判决形式的适用条件作了规定。这些判决形式，尤其是维持判决与撤销判决的存在及适用条件，首次系统地确立了判断行政行为合法与违法的标准，对我国行政法制建设具有积极的引导作用。不过，《行政诉讼法》所设定的四类判决形式基本是以行政行为为中心的，忽视了当事人的诉讼请求，从而在司法实践中遇到了一定障碍。《若干问题的解释》将当事人的诉讼请求引入判决所考虑的因素，增加了确认判决和驳回诉讼请求判决两类判决形式，一定程度上弥补了《行政诉讼法》规定的缺失。
《行政诉讼法》的修改除吸收司法解释的成果外，需要在以下三个方面加以细化：
1、明确履行判决的适用范围。
《行政诉讼法》第54条规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”该规定确立了对行政不作为的救济方式，类似于德国、我国台湾地区的课以义务判决。然而，由于这一款规定的简单和模糊，造成认识上的不统一，不利于保护公民、组织的权益。有些学者和司法部门，从形式意义上来理解行政不作为，认为行政机关明确拒绝相对人申请的行为，不属不作为的行政行为，如果错误，法院不应适用履行判决而应适用撤销判决，而此规定中“不履行”仅指行政机关对相对人的申请不予答复的行为（注：参见林莉红著：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版，第86、246页；罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第169、179页；章剑生：《判决重作具体行政行为》，载《法学研究》1996年第6期，第29 页。）。按照此种理解，我国对行政不作为的救济被分化，导致履行判决的适用范围缩小。从德国、美国、英国等国家对行政不作为的救济来看，均是从实质意义上理解行政不作为和确定课以义务判决的适用范围的。我国台湾地区在修订“行政诉讼法”之前也曾采用撤销判决制度，但鉴于撤销判决救济的不充分性和违背诉讼经济原则，而改为现在的课以义务判决。目前日本学界和司法界也热烈倡导改革日本对不作为的救济途径，代之以课以义务诉讼形式。我国在修订《行政诉讼法》时，应充分注意这一点，进一步明确履行判决的适用范围，以利于法律的真正实施。
2、进一步确立违反法定程序的裁判效果。
违反法定程序的行政行为应当不附加任何条件予以撤销，这是《行政诉讼法》的一项重要贡献，凸显了程序与实体在判断行政行为合法与否方面的同等地位，从而推动了行政程序法制度在我国的发展。但行政行为仅因程序违法被撤销之后的法律效果如何，并不明确。根据《行政诉讼法》的规定，行政行为被撤销后人民法院可以根据情况判决被告重新作出行政行为，同时在实践中有不少行政机关即使没有法院判决也在自行重作行政行为。不过，《行政诉讼法》为被告重作行政行为设制了限制，第55条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”但最高人民法院1991年制定的司法解释和现行的司法解释均又作出例外规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。”（《若干问题的解释》第54条第2款）这样规定造成的结局是，法院对违反法定程序的行政行为应当判决撤销，但行政机关可以不受限制作出同样的行政行为。这一结局对不单追求形式意义胜诉的当事人来说，意义甚微，结果使当事人丧失了起诉的动力，行政机关单纯的程序违法得不到追究，最终置程序低于实体的地位。
为改变程序不被充分重视的状况，1996年颁布的《行政处罚法》和2003年颁布的《行政许可法》都要求追究造成程序违法的相关责任人员的行政责任。不过，从《行政处罚法》实施情况来看，鲜有这样的事项出现，这些责任追究机制被束之高阁。
为发挥程序对行政机关的约束机制，使行政机关能认识到程序与实体的同等重要性，制定《行政程序法》和修订《行政诉讼法》必须重新考虑对行政机关程序违法的责任追究机制。一个基本设想是，在现阶段，在行政机关程序观念淡薄、重实体轻程序的情况下，除强化《行政处罚法》、《行政许可法》追究相关责任人员的行政责任实现机制外，应加强对行政机关程序违法的责任追究力度，具体可通过以下两种主要机制实现：一方面，对不涉及第三人利益而单纯对原告施加不利影响的行政行为，该行为因违反法定程序被撤销后，法院不得判决被告重新作出行政行为，行政机关也不得自行重新作出行政行为；另一方面，对于授益行政行为，除非受益人存在过错，法院和行政机关均不得仅以该行政行为程序违法为由将其撤销，但如果此授益行政行为的实施将给第三人带来不利影响，在第三人起诉（或向行政机关提出撤销请求）的情况下，由法院（或行政机关）根据具体情况作出驳回第三人诉讼请求或撤销此行政行为的裁判（或相应的行政决定），不过无论结果如何，行政机关均应补偿或赔偿受益人或第三人因此而遭受的损失。有关以上两种机制的设计细节，特别是如何演化为具体规定，或许需要在修订《行政诉讼法》和起草行政程序法过程中继续深入加以推敲和斟酌，但以下理念和精神应当始终予以坚持和贯彻：即对违反法定程序的行政行为的处理，应以不损害无过错的公民、组织（包括当事人和第三人）的利益为前提，行政机关必须为因其过错而遭受损失的公民、组织承担赔偿责任。惟其如此，公民、组织的权益才能得以保障，正当程序的观念才能在行政管理中转化为现实。
3、对显失公正作出界定。
《行政诉讼法》规定对显失公正的行政处罚，法院可以判决变更。但对何种情况下可构成显失公正，没有具体规定判断的标准，造成司法实践中理解和掌握的尺度不一致，理论界的看法也很不统一。修订《行政诉讼法》需要在总结实践经验基础上，归纳、概括出一些典型情况，给显失公正一些基本的判断标准。
自然，除以上内容和制度外，还有许多内容值得关注。随着《行政诉讼法》修订的展开和讨论的深入，修订的重点也会有所变化。
三、修正所要处理的两个关系
（一）行政诉讼法与单行法的关系：
根据《行政诉讼法》第11条第2款、第12条第（4）项、第37条第2款、第38条第1款和第2款、第39条、第44条第（3）项、第65条第 2款、第66条等条款的规定，《行政诉讼法》允许单行法就有关行政诉讼事项作出例外规定。按照特别法优于一般法规则，这些例外规定具有优先适用力。因此，在我国，《行政诉讼法》的渊源除从《行政诉讼法》来寻找外，不少情况下还需要看单行法的规定。大量单行法律、行政法规、地方性法规中有关行政诉讼的规定，构成了我国行政诉讼规范的重要组成部分。
从历史发展角度看，我国行政诉讼制度发展的初期阶段，基本是靠单行法推进的。1982年《民事诉讼法（试行）》始建行政诉讼制度时，就明确了单行法在规范行政诉讼中的作用。到1989年《行政诉讼法》颁布前，已有上百部法律、法规对有关行政诉讼事项作出规定（注：参见应松年主编：《行政诉讼法学》（修订2版），中国政法大学出版社2002年版，第31页。）。单行法的地位因其为我国制定《行政诉讼法》提供了大量素材和积累了丰富经验而被《行政诉讼法》所认可和接纳，从而造成了《行政诉讼法》与大量单行法共存的局面。
允许单行法对某些行政诉讼事项作出规定，可以通过单行法发展新型的行政案件，给予特殊领域的行政诉讼予以特别规定，能够使行政诉讼制度保持一定的开放性和灵活性，避免《行政诉讼法》单一规定的僵化。但大量例外规定的存在所导致的结果，是行政诉讼制度支离破碎般的不统一，既给普通公众了解和使用行政诉讼制度带来相当大的困难和麻烦，也给法院受理和审理案件造成不便。从上述允许例外规定的条款来看，除第11条第2款、第44条第（3）项和第66条具有积极作用外，其余规定所带来了的负面影响似乎更大。典型的是有关行政诉讼起诉期限、提起行政诉讼是否需要先行复议的规定，不仅数量庞大，内容极不统一，且例外规定的层次也不统一，有些是法律，有些是法规。
以1996年《行政处罚法》颁布为起点，我国在行政法领域开始了对一般法与单行法关系调整的尝试，其目的是努力构建相对统一的行政法律制度。1999年《行政复议法》和刚刚颁布的《行政许可法》，承袭了《行政处罚法》精神，继续推进此种统一工作。
《行政诉讼法》的修订，同样需要审慎考虑《行政诉讼法》与单行法的关系调整问题，一是要研究允许作例外规定的单行法的范围，即法律、行政法规、地方性法规中哪些规范可以对有关行政诉讼事项作出规定；二是要研究究竟哪些事项由单行法作特别规定具有意义和价值。相比较而言，后者更为重要。
（二）行政诉讼法与民事诉讼法的关系：
独立的行政诉讼制度建立以来，行政诉讼法与民事诉讼法的关系渐远。但行政诉讼与民事诉讼之间千丝万缕的联系，尤其是对行政诉讼脱胎于民事诉讼的国家和地区而言，行政诉讼制度总难以脱离与民事诉讼法的关联。不少国家和地区所制定的行政诉讼法并不是完全自足的，而是对与民事诉讼相同或相似的内容略而不作规定，准予援引民事诉讼法的相关规定参照执行。日本（注：日本《行政案件诉讼法》第7条规定：“（本法无规定的事项）有关行政案件之诉讼，就本法中未规定的事项而言，皆依民事诉讼法之例。”）和韩国（注：韩国《行政诉讼法》第14条规定：“本法没有特别规定的事项，准用法院组织法和民事诉讼法。”）的行政诉讼如此，我国台湾地区（注：台湾地区旧“行政诉讼法”第33条规定：“本法未规定者，准用民事诉讼法。”）旧日行政诉讼制度同样如此。我国《行政诉讼法》中虽没有这样的规定，但最高人民法院两次对行政诉讼法解释中都有准用的规定。现行的《若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”
从历史角度来看，行政诉讼法之所以准用民事诉讼法的规定，很大程度上源于行政诉讼制度建立初始，经验不足，而民事诉讼制度历史悠久，法典完备。行政诉讼法仅作简单规定，准予行政审判援引和准用民事诉讼规定，实与行政诉讼不发达有关。今天，在行政诉讼制度发展已相对成熟，特色愈加明显的情况下，仍允许参照民事诉讼法有关规定更多是基于立法技术上的考虑。作为某种意义上同为解决纷争的机制，行政诉讼与民事诉讼在运用程序和技术层面具有不少的共通之处和相似一面。民事诉讼法以其发展早、体系完整、内容充分完备、相对成熟的优势，居于被准用的地位，似乎理所当然。日本有学者指出，日本在制定现行《行政案件诉讼法》时，并不是将其作为与民事诉讼法并列的意义上自足完备的法典而制定的，凡与一般诉讼相通的内容，该法都没有作出规定。在这一点上，它与以自足完备的法典为目标的1932年《行政诉讼法案》有所不同（注：参见［日］盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第301页。）。
不过，在准用民事诉讼法情况下，如何保持行政诉讼法的独立性和完整性，尤其是如何保证被准用的规定能适应行政诉讼的特殊性，是一个重要课题。在我国的司法实践中，时常会出现在行政诉讼法没有规定的情况下，如何参照民事诉讼法规定及参照是否恰当等问题。
我国台湾地区修订行政诉讼法时在此方面进行的尝试或许值得我们学习、借鉴。台湾地区1998年修订行政诉讼法时力争在各项问题上均有自行规定，而在立法技术上对需要援引民事诉讼法时，一改过去概括准用民事诉讼的规定方式，而采用具体准用的方式，即在各章节之后具体列明民事诉讼法的相关条文，从而保证了准用范围的明确，减少因选择法条援用而生之歧见（注：参见昊庚著：《行政争论法论》（初版），三民书局1999年版，第6页。）。因而，我国台湾地区的新“行政诉讼法”“在内容上，固然有部分条文是参考”民事诉讼法“的规定，但多数条文仍是基于行政诉讼之目的而作审慎考量与设计。（注：翁岳生：《台湾近年来行政法之发展》，2000年第四届东亚行政法学研讨会论文。）”最近，台湾地区又重新对准用“民事诉讼法”方式进行检讨，准备将现行具体准用“民事诉讼法”的方式，改为例示准用方式，即在保留于各章节之具体准用民事诉讼法规定的同时，增加概括性准用规定，对《民事诉讼法》的规定，除《行政诉讼法》明确规定准用的内容外，只要与行政诉讼性质不相抵触的也可以准用。
关键词：制度理性；行政诉讼法；考量
对于行政诉讼法的修改问题，有着各种各样的建议和论点，在行政法学的整体研究体系中，这些建议和论点起到了重要的作用。但就目前的情况来说，我国有关于修改行政诉讼法的认识都忽略了从制度理性的角度去分析和考量，这对于修改行政诉讼法是非常不利的。本文从制度性考量的角度对行政诉讼法的修改进行了探讨。
1 制度理性的内涵
1.1 相关法律制度和行政诉讼之间的关系
作为我国三大诉讼之一的行政诉讼制度与其他两种诉讼必然存在一定的关联系，这是事实，无需争辩。但是如果过于看中或者是强调其与其他诉讼法之间的关系，那么则过于偏颇。行政诉讼是法律制度的一个组成部分，其与其他的相关法律制度之间是必然存在一定联系的，如果我们忽视了法律制度中的任何一项制度，那么都是极大的错误。作为行政法中一项制度的行政诉讼制度，与其他行政法中的制度有着天然的关联。
（1）行政诉讼制度与行政组织制度的关联。在行政诉讼的整个制度中，行政组织是具有法律资格的行政主体，是行政职权的主体，在行政诉讼中被告的具体情况与行政主体制度的具体情况有着直接的关联。
（2）行政诉讼制度和行政行为制度之间的关联。如果具体的行政行为对法人、公民或者是其他组织的合法权益进行侵犯时，那么即可将这种行政行为纳入诉讼程序。简单来说，如果行政行为制度不完善，那么行政诉讼制度的具体审查范围就难以确立。
（3）行政诉讼制度和行政程序制度之间的关联。行政程序的制度构成主要是针对行政机关的职权，其是发生在行政过程中的一项程序规则。在行政诉讼过程中，必须要保证程序上的判定标准，才能确保行政过程是否符合法律规定，而这一程序的具体标准则在行政程序的制度当中。也就是说，如果行政诉讼制度和行政程序制度无法衔接，那么行政诉讼的理性就会受到质疑。行政诉讼的制度理性或者说理性化的行政诉讼制度都是在其与其他的制度理性之间的关系上建立的。可以说，这又是行政诉讼理性的一种内涵。
1.2 行政诉讼法的合理性以及自身的包容制度内涵
行政诉讼制度能够作为单独的一个称谓存在，其是一个类的概念，而在于其他的制度相比较的过程中，这一单独的制度称谓可以成为相对独立的一个东西。此外，在行政诉讼制度当中还包含了很多具体的制度，比如说，行政诉讼证据规则，行政诉讼执行，行政诉讼受案的具体范围，行政诉讼第一审的程序等等。面对这一内涵，我们可以非常肯定的说，在行政诉讼制度当中的众多制度与行政诉讼作为一个制度的总体，是具有相同的重要性的。
1.3 制度和行政诉讼之间的关系
要想对行政诉讼法有一个正确的理解，那么就必须要先认识宪法。行政法院在十九世纪在很多方面就得到了相应的发展，其在历史上比作为基本法的宪法更为久远，但是行政诉讼法和宪法之间的发展，一直以来却都是互不相干的。所以，早在十九世纪就已经将对行政活动的审查任务交与独立的法官。此外，在当时，对于行政行为的司法审查，也已经被看作是确保公民基本权利和构建法治国家的基本前提。现如今，宪法的主导原则和基本权利不仅成为了最高的行政法院准则，同时行政法院的组织和机构本身，也从宪法当中获取的一定的推动力。而从另外一个角度来看，在多种意义上宪法的现实效力也要依赖行政法院。根据这一论断，宪法和行政诉讼法之间是有着紧密关联的。
一方面，对于行政诉讼制度宪法提供了根本上的依据，这就使得行政诉讼制度具有了法律基础。另一方面，对于宪法的完善和发展行政诉讼也具有推动的作用。现代的制度是行政诉讼制度的基础，这一论断具有非常深刻的实践价值和理论价值，是非常重要的。行政诉讼制度我们认为其应该具有制度理性，是一种理性化的制度，其中最为重要的一个内涵就是要合理的对现代制度和行政诉讼制度的之间的关系做一个处理。必须要将制度和宪法与行政诉讼制度统一，这是制度的一个重要组成部门，同时也是由制度所决定的一项内容。而其中最为重要的则是制度的构成要与宪法的基本原则相一致。从这一角度来看，建立行政诉讼制度的基础就是宪法在总则和总纲中的相关规定，而行政诉讼制度当中的一些具体条款也自然应该与宪法当中有关于公民权利、国家机构的规定等最大限度的实现契合。总体来说，制度和行政诉讼制度之间的理性关系是对行政诉讼制度理性进行衡量的第一测点，同时也是理性化行政诉讼制度的基本内涵。
2 制度的理性考量
2.1 确定行政诉讼的审查地位
在我国，有很多学者往往会将司法审查和行政诉讼相提并论，但是，从我国行政诉讼制度的角度来看，司法审查和行政诉讼制度之间是存在这本质差异的。根据行政诉讼法的相关规定，我们可以知道，该项法律制度的主要目的是为了保护法人、公民以及其他一些组织的合法权益，对行政机关依照法律行使职权的权利进行维护等等。这一规定说明，行政主体对于人的关系问题，是行政诉讼制度主要解决的核心问题，在行政过程中两者之间的关系就存在着，而对于两者关系问题，在行政诉讼中交给了第三方进行处理，也就是人民法院。但诉讼活动的整体本质还是在于进一步处理或者是确认两者之间的关系形式。
2.2 在行政诉讼中正当的程序精神体现
各个社会主体之间必须要构建一个平等的关系形式，这是正当法律程序的其中一个精神，这种平等关系的形式从一定的意义上来说，是展开诉讼活动和诉讼制度的基本前提。对于行政诉讼来说，在整个诉讼的过程当中当事人的平等关系是不可或缺的，如果这一点缺失，那么也就失去了行政诉讼制度的合理性，导致行政诉讼的制度理性缺失。进入到诉讼程序当中的个人，与行政系统这一公权主体是平等的，这是正当的法律程序的另一个精神，两者之间在法律关系中不在存在不对等性和单方面行，这不仅充分反映了行政程序的现代精神，同时也充分体现出了行政诉讼的现念。所以，为了实现行政诉讼的制度理性，那么在制度的设计过程中对正当程序的精神进行充分体现，我们认为这是第一个路径。
2.3 对行政诉讼进行处置的基本制度元素
作为一个类的概念，行政诉讼应该包含三个层次的制度范畴，即中观、微观以及宏观，而如何具体对这三个层次进行划分，则需要进一步进行探讨和分析，但是这三个方面的构成，在理论分析是是毋庸置疑的。比如说，我们究竟是将行政诉讼制度作为救济制度来看，亦或是诉讼制度来看，又或者是作为一项司法的审查制度来看，可以说这就是一个制度的宏观性问题，其对诉讼制度的属性进行了充分的反映。
2.4 行政诉讼的衔接制度基础
在立法行文中，行政诉讼法和其他一些法律之间的关系是有所体现的。在制定行政诉讼法的过程中，对其与行政法中的其他一些制度之间的关系就已经进行了考虑。但是，行政诉讼法与行政程序制度这一赖以存在的制度之间却并没有一个良好的衔接，这其中既有在立法中我们认识不足的原因，同时也有在制定的过程中行政程序法存在众多法律障碍的原因，行政诉讼制度如果缺少行政程序相关制度的支持，那么其自身价值就必然会降低，这主要是因为即使一个案件进入到了行政诉讼的程序，但是由于行政程序上的非法和合法前提的缺少，这就难以理清被告和原告之间的权利和义务关系。同时，在修改行政诉讼法的过程中，比如说行政组织制度和行政诉讼制度之间是否存在一定的关联都必须要给予注意和重视。
5 总结
对于行政诉讼法修改问题的关注，已经有二十多年的历史。这期间学者们提出了各种各样的建议和论点，有的从受案范围的角度提出了建议，有的从程序设计的角度提出了建议，有的从基本原则和指导思想上提出了建议，有的从司法审查的角度提出了建议。这对于健全行政诉讼制度和完善行政诉讼法来说，都是极为有利的。但关于修改行政诉讼法的认识都忽略了从制度理性的角度去分析和考量，本文主要从制度性考量的角度对行政诉讼法的修改进行了探讨，望对于行政诉讼法的修改能够提供一定的帮助作用。
参考文献
[1]弗里德赫尔穆·胡芬.行政诉讼法[M].莫光华译.北京：法律出版社，2003.
[2]姜明安.外国行政法教程[M].北京：法律出版社，1993.
[3]中国社会科学院法学研究所法律辞典编委会.法律辞典[Z].北京：法律出版社，2004.
[4]关保英.行政诉讼法修改的法律理念探讨[M].社会科学战线，2008（01）.
[5]戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[Z].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，2002.
[论文摘要]:现实中屡屡发生行政机关的行政行为侵犯公共环境利益的情况,环境行政公益诉讼的建立在我国有着必要性和紧迫性。但目前立法规定却与环境行政公益诉讼的要求格格不入,环境行政公益诉讼在原告资格、受案范围、诉讼费用和奖励机制、审查方式、诉讼时效及申诉不停止执行原则等方面对我国行政诉讼法提出了新的挑战。应在改革现有规定的基础上构建新的环境行政公益诉讼制度。
环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公益,依法向人民法院提起行政诉讼,要求行政机关履行法定职责或纠正、制止损害环境公益的行政活动的制度。
诚然,建立环境行政公益诉讼制度在我国有着现实的必要性和紧迫性,但是目前我国相关的行政诉讼法律制度却在有些方面与环境行政公益诉讼的要求格格不入,环境行政公益诉讼在以下方面对我国相关行政诉讼法律制度提出了新的挑战:
一、对行政诉讼原告资格的挑战
我国行政诉讼法有关原告资格共有三方面的立法规定:一是行政诉讼法第二条关于行政诉权的规定,二是第24条关于原告范围的规定,即确定原告的不同情形,三是第37-41条关于起诉、受理条件的规定。[1 ]﹝p502﹞依据上述规定,人们习惯于以行政相对人作为标准来判定原告资格,即受行政行为直接影响的行政相对方。在随后的最高人民法院行政诉讼法司法解释第12条中,又进一步规定了确立原告资格的新标准,即“与具体行政行为有法律上厉害关系的公民法人和其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。” 司法解释的这一规定扩大了原告资格的范围,赋予了诸如相邻权人、公平竞争权人,复议决定中的厉害关系人,治安管理处罚中的受害人,与撤销或变更具体行政行为有法律上厉害关系的人等社会成员的原告资格。其进步意义勿庸置疑,但其却远远不能适应环境行政公益诉讼的要求,因为其最大弊端只在于个体利益的救济,而忽视了公共利益的存在,将公共利益推向司法救济缺失的空白地带。笔者认为,在今日之中国,生态环境问题日趋严重,违法行政普遍存在,民众普遍参与意识较差的大环境下,要在我国引入环境行政公益诉讼制度,就应该改变相应的立法规定。我国可以效仿欧美发达国家,规定只要能够证明环境公益受到行政行为的侵害,任何单位或个人都可以提起行政诉讼,即采用“与自己无法律上的厉害关系”的标准。
二、对行政诉讼受案范围的挑战
我国行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定,大体上采用三种方式,即列举式、概括式和折中式。行政诉讼法第2条是对受案范围的总体划定,第11条是对行政诉讼受案范围的正面列举,共列举了8种具体行政行为,第12条是对不可诉行政行为的反面排除,将国家行为,抽象行政行为,内部行政行为和由行政机关做最终裁决的行为排除在了行政诉讼之外。除此之外,最高人民法院的行政诉讼法司法解释第1条又增加了5种不属于行政诉讼受案范围的行为,包括公安,国家安全机关依刑事诉讼法授权实施的行为,调解行为和仲裁行为,行政指导行为,重复处理行为和对相对人的权利义务不产生实际影响的行为。[2 ]﹝p469﹞以上关于行政诉讼受案范围的规定总体思路清晰,在司法实践中操作性强,但是其却不利于对公众环境权的保护。在前述的普遍存在的行政机关的行政行为侵害环境公益的情形中,有一类情形就是抽象行政行为侵害环境,抽象行政行为针对不特定的多数人并且可以反复适用的特点决定了当某一行政机关通过做出某一抽象行政行为而损害到环境公益时,其影响的范围比具体行政行为更深更广,为了保护环境公益,必然要求将抽象行政行为纳入司法审查的范围,而我国相关的行政诉讼法律规定却是将其排除在外的。另外,公众环境权的预防性还要求受案范围应包括尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为。在环境司法实践中贯彻预防为主的原则尤为重要,因为环境一旦被破坏,短时间内想要恢复十分困难,或者要付出更为昂贵的成本,所以必须在行政违法行为造成实际损害之前,将其消除在“萌芽状态”。所以,从立法层面,公众环境权的主体不特定性要求受案范围扩大到危害环境公益的抽象行政行为,公众环境权的预防性要求受案范围应该包括尚未实际损害环境公益但有损害之危险的行政行为。[3 ]
三、对诉讼费用的承担及奖励机制的挑战
我国现行行政诉讼法第七十四条规定:人民法院审理行政案件,应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担,双方都有责任的由双方分担。而环境行政公益诉讼是为了公众的利益和长远的利益,由于其公益性的特点,牵涉面广,专业技术性强,由原告来承担举证责任上的花费和败诉的诉讼费用无疑会打击原告提起环境行政公益诉讼的积极性,无异于强迫原告放弃诉讼。但是又不能免收诉讼费用,这样会造成原告滥诉。对此,笔者认为,可以规定让原告交纳部分诉讼费用,经审查属合理合法起诉时,无论胜诉还是败诉,这部分诉讼费用全数退还。但是,如果经审查属故意捏造事实,无礼取闹,诉讼费用不予返还,以达到惩戒得目的。此外,我国现行行政诉讼法尚无对于原告提起诉讼的奖励机制,笔者认为,提起环境行政公益诉讼可能要花费大量的时间、金钱和精力,加之行政机关的优势地位压力,一般民众是不愿提起的,为了鼓励原告敢于同破坏环境的势力做斗争,应在原告胜诉后由国家给予其适当的奖励。[4]这种奖励,可以从对被告的经济制裁中提取。
四、对行政诉讼中“申诉不停止执行”原则的挑战
笔者认为,在环境行政公益诉讼案件中,“申诉不停止执行”原则将受到挑战。环境总是经过长期的自然选择才最终形成的,它的彻底恢复绝不是一年半载的事情,所以环境公益一旦遭到环境执法行为的破坏,往往难以再挽回。因此,在有人提起环境行政公益诉讼之后,为了环境公益,应该让违法的行政行为暂停执行。
五、对诉讼时效的挑战
我国行政诉讼法第三十九条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出,法律另有规定的除外。笔者认为,由于公益诉讼是基于保护国家利益、社会公共利益所需的,应该不受诉讼时效的限制,以使侵害国家利益和社会公共利益的不法行政行为在任何时间都能够受到法律的追究。
参考文献
[1][2]姜明安,行政法与行政诉讼法「M,北京,北京大学出版社,高等教育出版社.2005.
论文摘要：行政诉讼基本原则是指反映行政诉讼基本特点、一般规律与精神实质，贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段，对行政诉讼活动具有普遍指导意义的基本行为准则，具有法律性、客观性、普遍指导性的特点。本文对行政诉讼基本原则的概念、/特征进行了介绍，并对行政诉讼基本原则的具体种类进行了分析。
行政诉讼法的颁布及实施不仅为行政相对人提供了一条救济通道，更重要的意义在于推进了我国的发展、法治的进步，而基本原则作为“体现法的根本价值的原则，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”，因此，研究行政诉讼的基本原则，显得尤为重要。
一、行政诉讼基本原则的概念
关于行政诉讼基本原则的含义，学界主要有以下几种观点：（1）行政诉讼基本原则，是指反映行政诉讼基本特点和一般规律，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，指导行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要准则。（2）是指由宪法和法律规定的，反映行政诉讼的基本特点，对行政诉讼具有普遍指导意义，体现并反映行政诉讼的客观规律和法律的精神实质的基本准则。（3）是指反映行政诉讼法本质要求，表现行政诉讼法各种制度和具体规则间的内在关系，指导行政诉讼活动基本方向和基本过程，调节基本行政诉讼关系的概括性法律规则。（4）是指行政诉讼法规定的，贯穿于行政诉讼的主要过程或主要阶段，对行政诉讼活动起支配作用的基本行为准则。（5）是指行政诉讼法总则规定的，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，调整行政诉讼关系，指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要规则。（6）是指反映着行政诉讼的特点，对行政诉讼活动具有普遍指导意义，在审理和解决行政案件过程中必须遵循的基本准则。（7）是在行政诉讼的整个过程中起主导、支配作用的规则，它反映着行政诉讼法的基本精神，是行政诉讼法的精神实质和价值取向。
分析学界的几种比较有代表性的观点，从中可以发现一些共同之处：行政诉讼基本原则是基本行为准则；贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段；对行政诉讼活动具有普遍指导意义；反映行政诉讼基本特点或一般规律或精神实质。存在分歧或不一致之处包括：有的认为行政诉讼基本原则是由宪法和法律规定的，有的认为是由行政诉讼法总则规定的，有的没有指明是由什么法规定的；有的强调行政诉讼基本原则调整行政诉讼关系、指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为，有的强调在审理和解决行政案件过程中必须遵循。
二、行政诉讼基本原则的特征
根据以上分析，本文认为行政诉讼基本原则是指反映行政诉讼基本特点、一般规律与精神实质，贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段，对行政诉讼活动具有普遍指导意义的基本行为准则。基于此含义，行政诉讼基本原则具有以下特征：
（1）行政诉讼法的基本原则具有明确的法律性。基本原则以宪法和法律为依据，并由行政诉讼法加以明确规定。基本原则是反映行政诉讼立法精神的活动准则。它与行政诉讼具体制度一样具有法律效力。行政诉讼的各个诉讼阶段都必须遵循这些原则规定,违反行政诉讼基本原则同样是违法和无效的。
（2）行政诉讼法的基本原则具有客观性。基本原则必须能够真实反映行政诉讼的客观规律和精神实质，概括行政诉讼的基本行为规范和行政诉讼自身的特点，体现国家行政管理和社会主义民主与法制对行政诉讼的客观要求。
（3）行政诉讼的基本原则具有普遍指导性。它贯穿于行政诉讼整个过程之中,不仅是行政诉讼主体进行诉讼活动的基本准则,而且也是司法机关处理和解决行政案件的基本依据,特别是法律、法规没有明文规定的重大疑难问题,可以根据行政诉讼的精神处理和解决。基本原则能够有助于我们理解行政诉讼法律制度的精神实质，把行政诉讼法的规定准确应用于每一个具体的诉讼活动中去，保证法律的贯彻实施。
三、行政诉讼基本原则的具体种类
关于行政诉讼基本原则的种类，学者比较一致的观点包括：人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；合议、回避、公开审判和两审终审原则；当事人诉讼法律地位平等原则；使用本民族语言文字进行诉讼原则；辩论原则；人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则；人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则。有学者认为行政诉讼基本原则就包括以上这些。有学者提出了当事人诉讼权利平衡原则；行政被告不得处分法定职权的原则。有学者提出了保障相对人充分有效地行使诉权的原则；被告负举证责任原则；人民法院享有司法变更权原则；不停止具体行政行为执行原则；审理行政案件不适用调解原则。有学者在此基础上还提出了人民法院特定主管原则；行政复议和行政诉讼的关系依法灵活设定原则；人民法院部分管辖原则；司法最终裁决原则等。另外，有学者采用学理概括的方法，得出了行政诉讼的四大基本原则：具体行政行为的合法性审查；给予公民权益以特殊保护；适当考虑公共利益的需要；保证人民法院公正审理行政案件。
关键词：行政诉讼、程序标的、诉讼标的
一、引言
任何诉讼之提起均以原告为开端，并就诉讼内容予以具体化而提出权利主张，当事人双方及法院可以以原告所提的诉讼标的为诉讼核心而进行诉讼程序，法院并以此诉讼标的为依归而进行裁判，因此诉讼标的是任何诉讼的核心问题。我国行政诉讼法理论学界，绝大多数人认为行政诉讼标的是“被诉具体行政行为”，这完全是对行政诉讼“诉讼标的”与“程序标的”的混淆。本文试探讨二者的区别，希望对今后行政诉讼法学进一步研究起抛砖引玉的作用。
二、行政诉讼程序标的之概况
（一）行政诉讼程序标的之概念、机能
依台湾学者所示，行政诉讼标的有广义狭义之区别。谓广义者，为行政诉讼之“程序标的”及“诉讼标的”二者；谓狭义者，仅为行政诉讼之“诉讼标的”。豍“程序标的”，指何种事物属于可据以提起行政诉讼的范围或原告在行政诉讼程序中所要攻击的对象。
我国台湾学者蔡志方教授将行政诉讼的提起比喻为射箭行为，将程序标的比喻为箭靶，以箭靶为目标（标的）而为射箭，否则为无的放矢。即原告提起行政诉讼，比以程序标的为客体而提起，原告提起该诉讼才合法，否则为无目标的攻击行为，不得据以提起行政诉讼。豎在行政诉讼中，何谓诉讼对象是个重要的问题，它决定了原告可据以何而提起行政诉讼。
（二）行政诉讼程序标的之判断基准——程序标的法定原则
行政诉讼之程序标的是由立法者于制定行政诉讼法时，分别针对不同的诉讼类型，而以立法究竟以何等事项或法律状态作为可以据以发动行政诉讼程序之标的者。豏因此，行政诉讼之程序标的是由立法者决定的，亦可称为“程序标的法定”原则。纵观台湾行政诉讼法，采取的是诉讼种类明定主义，而明文规定可以据以提起特定诉讼种类的程序标的。
三、行政诉讼标的概述
（一）行政诉讼标的之概念
诉讼标的指原告请求法院裁判的具体内容，而为行政法院的审判对象，即本案判决的对象。本案判决之对象，系指原告之诉讼上请求，亦即原告对被告之权利或法律关系存否之主张，是为“诉讼标的”。豐诉讼标的的概念，笔者认为可从以下三个方面概述：第一，从法院的立场来说，诉讼标的是法院审判的对象，围绕着诉讼标的来指挥诉讼并作出判决，该判决的效力拘束当事人的行为；第二，从原告请求方面看来，诉讼标的是原告请求法院判决的主观内容；第三，从原告与被告的关系来看，诉讼标的是双方攻击、防御方法的基本目标。
（二）行政诉讼标的之学说
我国台湾地区关于行政诉讼标的的探讨，大多以撤销诉讼之诉讼标的为探讨对象。学说上大致分为行政处分说、撤销行政处分之请求权说、违法性说、权利主张说。豑
1．行政处分说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的，是该诉讼具体、特定的行政处分。我国台湾早期行政法学者管欧认为：“行政诉讼应以行政机关之处分为标的，倘事实上原处分已不存在，则原告之诉，因诉讼标的之消灭，即应予以驳回。”此说误将“诉讼对象之行为”与“诉讼标的”相混淆，理论上不可采。
2．撤销行政处分之请求权说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的为原告于行政实体法上的撤销请求权，可谓继承民事诉讼上关于实体法说的诉讼标的概念。此说的局限性在于，原告主张违法事由，并非诉讼标的，原告可就同一行政处分重新。
3．违法性说。该说认为，撤销诉讼是以撤销违法行政除非为目的的诉讼，而行政处分的违法性全体（抽象的违法性）则为诉讼标的，并构成审理对象。由于行政诉讼标的为行政处分违法性全体，而非以个别违法事由为诉讼标的，因此，当事人提出的认定行政处分违法或合法的事实及理由，仅属于攻击防御方法。因此，基于纠纷的一次性解决的诉讼目的，当事人可以在审理过程中追加、变更有关行政行为违法或者合法的一切事实和理由。在判决生效后，判决的既判力涉及该行政行为的所有的违法性事由，即原告不得再主张其他违法事由而诉请撤销同一行为或请求确认行政处分无效。
4．权利主张说。此说为台湾理论界通说，撤销诉讼的诉讼标的系指原告所谓行政处分违法且侵害其权利的权利主张。权利主张说认为，就撤销诉讼而言，其标的系指原告对行政处分违法并损害其权利之主张（台湾“行政诉讼法”第四条）。此说认为，诉讼标的是行政处分的违法性及权利受侵害，因此原告提讼，获得胜诉判决，就此两项内容均发生既判力。
四、行政诉讼“程序标的”与“诉讼标的”之区别
行政诉讼无原因，则行政法院难以依法论断其曲直，被告亦无以应对答辩；行政诉讼无标的，则行政法院无以投原告之所求，而为适当之裁判，被告亦无法集中心力应诉。豒二者之间既有联系，又有明显的区别。从我国行政诉讼法理论界观之，大多数学者将“程序标的”误认为“诉讼标的”，故笔者就二者的区别进行简要分析。
（一）程序标的是诉讼的对象，诉讼标的是审判的对象
所谓行政诉讼之程序标的，就行政诉讼制度本身而言，则指行政诉讼制度所欲纠正之对象，故程序标的为行政诉讼的原告所据以提出特定诉讼种类之对象（客体）；所谓“诉讼标的”，是指原告请求法院为裁判之具体内容，而为行政法院的裁判对象，二者有别。诉讼标的指原告根据特定之事实，请求法院做成一定内容之判决，以谓权利保护之诉讼请求权。诉讼标的的意义，主要在说明判决确定力所及之范围。而程序标的方面，原告仅需说明其对之提讼之事物，使行政法院知悉原告系对何事件（或事项）提讼即为已足。
（二）程序标的是客观存在的，而诉讼标的是主观存在的
根据“有权利既有救济”的法理，立法者在诉讼种类或范围的设计时，必须考虑各种诉讼种类的程序标的，而供当事人选择进行救济。诉讼种类是针对程序标的的种类，即具体行政行为是由立法者所选定，正如前文所谓的“程序标的法定主义”。故一旦当事人遭受行政机关的具体行政行为所侵害，则当事人仅能就客观规定的行政行为的类型，而以立法者事先所选定的诉讼种类进行行政救济。因此，程序标的是客观存在。
诉讼标的更多的体现的是处分权主义，一般而言原告提起行政诉讼时，就诉讼标的及其原因事实负有主观的主张责任。原告就诉讼标的的内容与范围有自行决定的权利，因此诉讼标的是主观存在的。当事人于提讼时，可用主观地决定诉讼标的的内容与范围。法院仅可以就当事人所声明的范围而为裁判。
（三）程序标的在前已经存在，诉讼标的在时存在
如前所述，立法者在制定该法时，已选定了各种具体行政行为为相应诉讼的程序标的，故程序标的在前已经存在。至于诉讼标的的存在时，基于处分权主义，原告针对诉讼标的享有自由处分的权利，可以决定诉讼的内容及范围。故诉讼标的是在当事人时存在。因此，程序标的是先于诉讼标的而存在，二者概念不同，不可混淆。
（四）二者于行政诉讼上功能不同
程序标的是确定行政争讼范围的概念工具，其功能仅在于确定何者是行政机关的违法行政行为，并据以确定当事人所主张的“损害其权利或法律上之利益”的客体是什么。此外程序标的的功能，尚有界定行政诉讼的范围，确立行政诉讼原因的基础，建构行政诉讼的种类，构筑直接诉讼与间接诉讼的分野，决定行政诉讼标的及其变更等功能及作用。
当事人在诉讼中，为保护自己的权利或法律上的利益，请求法院为一定的判决，即所谓之诉讼标的。法院的判断必须以诉讼标的为界定范围，故诉讼标的是判断当事人是否为诉之变更或追加、是否为同一诉讼请求、是否为诉之合并、判决既判力的范围的前提。台湾学者张文郁教授提出，“探讨诉讼标的理论之最大实益，在于界定既判力之客观范围。”
五、对我国关于“程序标的”与“诉讼标的”规定的评述
学习新《行政诉讼法》心得体会
新的《行政诉讼法》已经于5月1日起正式实施，新法对1990年起实施了25年的《行政诉讼法》进行了全面修改，删除了5条，修改了32条，新增加了29条，总条文由75条增加到103条，改革力度之大，堪称脱胎换骨。作为一名基层民警，日常工作大量承担案件办理及其他各类行政执法活动，《行政诉讼法》的修改对我们的执法办案有直接而重要的影响。下面谈一些本人的理解。
一是诉讼时效延长对执法办案的影响。新的《行政诉讼法》第四十六条规定："公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。"新的《行政诉讼法》不仅将诉讼时效从三个月延长到六个月，还规定了最长诉讼时效。首先在执法办案中《行政处罚决定书》的诉讼时效自动从三个月变成六个月，手写裁决时要注意将诉讼时限做相应的改变。其次在办案中要将案件证据及时固定，证据保存至少要在5年以上。这不仅对证据的收集提出较高要求，对证据的保存更提出严格的要求，对执法档案的保存环境各方面都要求更高。
二是对自由裁量权的影响。在现行的行政诉讼法中法院只审查行政案件的合法性，不对合理性进行审查，即只要行政行为合法行政机关就能胜诉。而新的《行政诉讼法》第六十条规定："行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。同时，第七十条第六项规定行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。可见，新的《行政诉讼法》不仅审查行政行为的合法性，还要审查行政行为的合理性，对行政行为的自由裁量权提出了更高的要求，民警在执法办案中运用自由裁量权既要合法，还要按照合理行政中的比例原则，作出合理合法的行政行为。
三是对执法程序的影响。在日常办案中，我们一般都比较注重实体公正，对执法办案中的程序相对比较忽略，不注重程序。实践中受警力及各种因素限制，单人询问，事后签名，有时还会出现询问人时间冲突，有时虽然时间没有冲突，但询问地点距离较远，询问时间相差只有两三分钟显然不足以到达等错误。同时第七十四条规定人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为的五种情形，其中第二项：行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。也就是说，非法定程序取得的证据将被排除，行政行为程序轻微违法，即使对原告权利不产生实际影响，法院也会判决行政行为违法。这就要求我们在日常的执法办案中，必须严格按照公安部制定的《办理行政案件程序规定》执行，不能因为程序上的一些瑕疵，导致最终的行政行为违法。
新的《行政诉讼法》从解决人民群众对行政诉讼中存在"立案难、审理难、执行难"着手，将受案范围扩大，审查立案变为登记立案，延长起诉期限，增加行政首长出庭应诉，不执行判决可拘留行政机关直接负责人，复议机关无论是否变更行政行为都可能成为被告等进行了全面修改，对公民的权利保障进一步加大，对行政执法的监督力度越来越大。可以预见，新的《行政诉讼法》实施后，行政诉讼案件将大量增加，行政机关的败诉率提高，作为执法民警，首先从自身做起，加强法律学习，提高法律素养，迅速适应新法的变化，做到规范执法，减少执法争议，从源头上减少行政诉讼和败诉的可能。
最高人民法院《关于贯彻执行〈 行政诉讼法 〉的若干问题的意见》第114条的规定,人民法院审理行政案件,依照《行政诉讼法》的规定;对于《行政诉讼法》没有规定的,可以参照《民事诉讼法》的有关 规定。涉外行政诉讼优先适用《行政诉讼法》外,还可适用《民事诉讼法》的有关规定。
涉外行政诉讼与涉外民事诉讼的区别主要表现在:
(1)涉外行政诉讼的涉外性,仅仅表现在诉讼当事人具有涉外性的因素,比较单一。而涉外民事诉讼的涉外性则表现为多样性,包括当事人的涉外、当事人之间的民事法律关系的设立、变更和有关的法律事实至少有一项发生在国外,或者民事诉讼的标的物在国外。
(2)涉外行政诉讼的当事人中,只有原告或者第三人可以是外国人,至于被告具有特定性,只能是我国的国家行政机关和法律、法规授权的组织。而涉外民事诉讼的当事人中,原告、被告或者第三人任何一方都可以是外国人,有时甚至所有的当事人都是外国人。
(3)涉外行政诉讼中的行政争议,必须是发生在我国领域内,因为我国的行政权只能在我国的主权范围内行使,所以涉外行政争议不可能发生在国外。而涉外民 事诉讼中的民事纠纷,则既可能发生在国内,也可能发生在国外,因为民事权益是可以随着人身和财产的变动而产生、变更和消灭的。
摘要： 本文针对我国的立法现状，提出了检察机关作为环境公益诉讼原告的若干建议。 关键词： 环境公益诉讼 原告资格 公诉权 一、环境公益诉讼的概念和特征 （一）环境公益诉讼的概念 我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律规定的程序，对违反法律规定，侵犯环境公共利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院追究违法者的法律责任的活动。 （二）环境公益诉讼的特征 与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征: 1、环境公益诉讼目的具有公益性 环境公益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。 2、环境公益诉讼行为具有预防性 环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复原状，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得尤为重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。 3、环境公益诉讼原告具有广泛性 在环境公益诉讼中，原告起诉的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。 二、环境公益诉讼公诉权的立法不足 （一）环境基本法的立法不足 我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，其中的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提起诉讼。但由于我国现行法律规定的模糊，并非所有的类似的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定和环境保护的现实需要，应及早对民事诉讼法和行政诉讼法进行修改，赋予检察机关环境公益案件的起诉权，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个缺憾。 （二）《刑事诉讼法》的立法不足 我国《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。”以上条款的内容是，在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格。这是我国现行的三大诉讼法中，唯一的关于公益诉讼原告资格的规定，而且还对检察机关提起公益诉讼的条件限定为，仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。 （三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足 我国《民事诉讼法》第14条:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《民事诉讼法》第15条:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。以上是民事诉讼法和行政诉讼法中关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和支持起诉权，并未赋予检察机关对民事案件和行政案件的起诉权，检察机关也就更无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这不能适应实践中检察机关提起环境公益诉讼的需要。 三、环境公益诉讼公诉权的立法建议 （一）环境基本法的立法建议 基于检察机关所具备的国家法律监督机关的职能特点，及公益诉讼国家干预原则的体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境公益诉讼既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是针对破坏环境资源的单位和个人提起的环境公益民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼，检察机关对破坏环境资源行为提起的刑事附带民事诉讼，严格地讲相当于刑事诉讼中的环境民事公益诉讼。因此，本文建议，应在我国《环境保护法》中，明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关环境公益诉讼的公诉权。 （二）《刑事诉讼法》的立法建议 根
[1] [2]
据我国《刑事诉讼法》第条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第条的规定，虽在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，本文建议，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。 （三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议 根据我国《民事诉讼法》第和条的规定，检察机关可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。在环境诉讼中，纠纷双方当事人的力量对比不平等，污染环境、破坏资源者一般是企业、公司等生产经营性单位，他们是地方财政、税收的主要来源，和政府机关等部门关系密切，经常受到地方政府的保护；作为受害方的公众，为不特定的多数人，非常分散，难以形成共同的力量，在诉讼中处于弱势地位，同时由于环境污染损害的机理复杂、潜伏期长，侵权致害具有公害性、累积性、间接性，受害者缺乏相应的科技知识和监测手段以及有关信息资料，而举证困难，因而经常存在不敢、不愿或无力起诉的环境侵权案件。因此，本文建议，检察机关可以利用自身现有的取证、侦查方面的资源优势，以支持起诉的身份帮助环境诉讼的原告提供证据，支持原告提起环境公益诉讼。 根据我国《行政诉讼法》第条的规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这种法律监督仅限于事后监督，而不包括诉前、诉中的监督。人民检察院在诉前对具有损害公共环境利益的行政行为行使监督权是我国《行政诉讼法》第条的应有之义。因此，本文建议，对侵犯环境公益无人、无力起诉，或公民不敢、不愿起诉的，检察机关以环境公益诉讼原告的身份参与到诉讼中来，可以更好地维护环境公益。 文章屋在线：wzk.co
我国1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》中首次把举证责任引进行政诉讼中，这是我国诉讼法律发展的进步。我国行政诉讼中的举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不同，它既不是由双方当事人分担，也不是由原告负担，而是由被告承担，这被称为举证责任倒置，其原因：第一、行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的。第二，作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。第三、行政诉讼中由行政机关承担举证责任，能够有效保证行政机关依法行政。其意义：第一、有利于保护原告的合法利益，防止原告的合法权益遭受不法行为的伤害。第二、有利于提高行政机关依法行政的水平。第三、有利于规范证据的提供、调取等活动。在我国行政诉讼中被告应遵循举证范围及举证期限规则，并承担举证期限内不能举证的法律后果。但原告在以下情况下也应承担相应的举证责任：第一、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过期限的除外。第二、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。第三、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。第四、其他应当由原告承担举证责任的事项。我国实施的行政诉讼的举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的，对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益，具有重大意义。只有行政诉讼双方的举证责任清晰、明确，我国的行政诉讼制度才能起到其应有的重要意义。
关键词：我国 行政诉讼 举证 责任
举证责任制度最早产生于古罗马时代，古罗马的举证责任制度已经比较健全，对后世产生了极大的影响，为世界各国所普遍采用。⑴一般认为，举证责任是法律假定的一种后果，特指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确定存在，否则将承担败诉后果。⑵举证责任制度是行政诉讼证据制度的核心内容。而行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中，当事人应当举出证据证明自己的主张，否则，将承担败诉风险及不利后果的制度。我国在1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》中首次把举证责任引进行政诉讼中，这是我国诉讼法律发展的进步。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内向，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认为该具体行政行为没有证据、依据。”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》可以看出，我国从立法上明确了作为被告的行政机关对具体行政行为负举证责任是行政诉讼举证责任分担（举证责任分担是指法律规定当法院无法查清案件事实时，应判由谁承担败诉后果的问题）的基本原则。⑶在行政诉讼中具体行政行为合法与否是行政诉讼案件的核心问题，当被告不能证明具体行政行为合法时，将承担败诉后果，而原告并不因为没有证据证明具体行政行为的违法性而败诉，在现实生活中人们通常称之为举证责任倒置原则。
一、我国行政诉讼举证责任的特征
行政诉讼中的举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不同，它既不是由双方当事人分担，也不是由原告负担，而是由被告承担，这被称为举证责任倒置。⑷但与民事诉讼中作为例外的举证责任倒置不同，在行政诉讼范围内，它是原则而非例外的倒置。被告在行政诉讼中承担主要的举证责任。被告要对具体行政行为的合法性承担举证责任，必须举出事实根据和法律根据来证明具体行政行为合法，如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，被告就承担败诉的法律后果。而原告在行政诉讼中也要承担相应的举证责任。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人、或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。” 在大多数情况下，原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。原告在行政管理中，处于被管理者和被支配者的地位，无法全面收集到认为具体行政行为违法的证据。同时，部分专业性、技术性较强的行政案件中，具体行政行为是否合法，需要借助于专门技术人员通过技术检测手段才能确定，而原告则缺乏被告所具有的条件来发现、保存、收集所需要的证据。原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任，而只能承担相应的举证责任。通过以上可以看出我国的行政诉讼实行有限制的“谁主张，谁举证”的规则。
二、行政诉讼中举证责任倒置的原因
行政诉讼中举证责任倒置的确立直接源于《中华人民共和国行政诉讼法》的明文规定。但法律并不是随意加以制定的，这背后蕴含着深厚的法理基础：
第一、行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的。对该行政行为的合法性来说，作出具体行政行为的行政机关应当有充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被告承担举证责任的基础。根据“谁主张，谁举证”的原理，被告应当对该具体行政行为的合法性负举证责任，尽管原告从形式上看也处在主张者的地位，他主张具体行政行为的不合法性。“不合法性”相对于“合法性来说更难以证明，而合法性相对来说容易证明。
第二，作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。在行政程序中，行政机关处于主动地位，一般情况下，依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭；而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。由于行政法律关系中双方当事人地位的不同，原告无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。在一些特定情况下，原告甚至几乎没有举证能力。相对于原告而言，具备专业知识和技术条件的行政机关则具有更优越、更现实、更充分的举证能力。
第三、行政诉讼中由行政机关承担举证责任，能够有效保证行政机关依法行政。由行政机关负举证责任，意味着只有在法院认为被诉具体行政行为为正确无疑的情况下，行政机关才能胜诉。如果该具体行政行为的合法性难以判断，法律就推定该具体行政行为不具有合法性，行政机关就要败诉。这就为行政机关依法行政提出了更高的要求。
通过以上分析不难看出行政诉讼中举证责任必然落在被告即作出具体行政行为的行政机关肩上，这充分保护了公民、法人或者其他组织的合法权益；防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。
三、行政诉讼中施行举证责任倒置原则的意义
第一、有利于保护原告的合法利益，防止原告的合法权益遭受不法行为的伤害。面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告总是处于弱势地位。因此，只有通过加强对弱势方的保护，才能营造良好的行政审判环境，对保护诉权、体现法律面前平等精神起到积极有效的作用。
第二、有利于提高行政机关依法行政的水平。举证责任倒置原则强化了行政机关及其工作人员的法律意识，促进行政机关依法行政，促使行政机关严格遵守“先取证，后裁决”的程序规则，从而防止其实施违法行为和滥用职权。
第三、有利于规范证据的提供、调取等活动。并且有助于融合现代法治和程序正当观念，使我国的行政诉讼法与国际接轨，逐渐趋向依法行政，真正实现平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立等现代法治的基本观念在我国法律中的体现。
四、行政诉讼中被告的举证责任及举证规则
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼是由行政机关的具体行政行为而引起的，如果没有没有具体行政行为，也就不会发生行政诉讼。从这个意义上说，由被告对具体行政行为承担举证责任是“谁主张，谁举证”这个一般举证责任规则在行政诉讼中的特殊体现。
在行政诉讼中被告在承担举证责任应遵循的规则：
第一、举证范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，被告在承担举证责任提供证据时，即要提供作出该具体行政行为的事实根据，也要提供该具体行政行为的法律根据即所依据的法律、法规、规章等规范性文件。事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确是具体行政行为合法有效的必备要件，缺少任何一个因素，这个具体行政行为就是有违法的。因此，作为被告的行政机关要证明被诉具体行政行为是合法的，就必须提供作出具体行政行为的事实证据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。” 这样规定的原因在于：根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证，后裁决。在行政诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以取证，则不利于督促行政机关遵循“先取证，后裁决”的规则。可是，如果人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”要求当事人提供或者补充证据，这时被告在诉讼过程中的取证行为才是合法的。
第二、举证期限。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认为该具体行政行为没有证据、依据。”之所以对被告的举证期限作出如此严格的限定主要是为防止被告行政机关在法院审理案件期间非法收集证据，保证行政诉讼的公正与效率，有利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。在行政诉讼中，被告如果只提交答辩状而不提供证据，或者故意拖延提供证据的时间，直至庭审的最后阶段才把证据抛出来，就会使原告没有充分的时间准备相应的反证，或者根本没有机会进行辩驳，这对原告来说显然是不公正的。另一方面，如果被告在庭审过程中不断地提供证据，人民法院往往不得不中断开庭以核实各种突然出现的情况，这样就会造成诉讼拖延，使案件长时间不能审结，影响行政审判的效率，而且也使集中审理难以实现，反过来又影响庭审的质量。此外，拖延举证时间，也会给被告事后补充收集证据提供很多机会，不利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。虽然最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在法定的举证期限内即被告在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。但并不排除被告在经人民法院准许的情况下补充相关证据。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条规定，“有以下情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗拒力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为工程中没有提出的反驳理由或者证据的。”
第三、举证期限内不能举证的法律后果
被告在法定期限内即被告在收到起诉状副本之日起十日内不能提供或无正当理由逾期提供作出该具体行政行为时的证据、依据的。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”法院可以判决撤消被诉具体行政行为或是确认被诉具体行政行为违法，由被告承担败诉的法律后果。
五、行政诉讼中原告的举证责任
行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任，原告亦应当某些情况下承担一定的举证责任。在《中华人民共和国行政诉讼法》中对原告的举证责任问题并没有作出明确的规定，但在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中都对原告的举证责任问题作了明确的规定。可以看出原告承担举证责任的事项仅限于法律的特别规定，是对被告对具体行政行为承担举证责任这一基本原则的补充，原告只要证明和行政机关之间存在一个具体行政行为且于该具体行政行为有利害关系就足以。当然，对行政机关的不作为的案件要证明其提出申请的事实。所以应将原告承担举证责任的范围严格限定于法律所规定的事项，而不能任意的扩大。
在行政诉讼中原告应承担的举证责任：
第一、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过期限的除外。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人、或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”当事人起诉应具备法律规定的法定要件即起诉条件，其目的是为了避免滥诉。所以证明起诉是否符合行政诉讼法规定的条件当然应由原告来证明，而不应由被告来承担。但关于是否超过起诉法定期限的举证责任，则应由被告承担。因为是被告主张原告起诉超过法定期限的，被告要对自己提出的主张负责，并且被告还负有告知原告起诉期限的义务，原告是否履行该义务也应由被告来证明。
第二、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出的证据材料。”不作为案件是行政管理相对人以行政机关拒绝、不予答复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中，行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提，没有申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为行为当然无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条还规定了原告在起诉被告不作为的案件中，无须提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的情形：“（一）、被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）、原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”
第三、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”在行政赔偿案件中，对侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的确认及具体行政行为是否合法，需要由被告承担责任，但赔偿是以损害为前提的，而损害存在的事实应由原告即要求赔偿者承担举证责任。
第四、其他应当由原告承担举证责任的事项。
通过以上规定可以肯定的说，行政诉讼中原告也应该承担举证责任，但这个举证责任是有限的。由原告承担有限举证责任有利于增强原告对自己合法利益的保护意识，促使其有效、积极地举证。
综上所述，在行政诉讼中，诉讼的双方一是原告，即具体行政行为中的行政管理相对人，另一方是被告，即具有行政行为能力行政主体，只有明确诉讼双方各自在提供证据证明自己主张的责任，才能使法官对诉讼案件的有一准确的处断。我国实施的行政诉讼的举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的：保护公民、法人或者其他组织的合法权益；防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益，具有重大意义。在行政诉讼中只有诉讼双方的举证责任清晰、明确，我国的行政诉讼制度才能起到其应有的重要意义。
注释
⑴《证据学》
樊崇义主编
中国人民公安法学出版社
第198页
⑵《行政法与行政诉讼法》
张树义主编
法律出版社
第139页
⑶《行政法与行政诉讼法》
张树义主编
法律出版社
第139页
⑷《证据学》 樊崇义主编
中国人民公安法学出版社
第201页
参考文献
1、《证据学》
樊崇义主编
中国人民公安法学出版社
2001年出版
2、《行政法与行政诉讼法》
张树义主编
法律出版社
2001年出版
3、《行政诉讼中的举证责任及证明标准》 夏立彬
网文先锋
4、《诉讼法案例精解》
张榕 主编 厦门大学出版社 2004年出版
5、《证据法学》
何家弘 刘品新
我国1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》中首次把举证责任引进行政诉讼中，这是我国诉讼法律发展的进步。我国行政诉讼中的举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不同，它既不是由双方当事人分担，也不是由原告负担，而是由被告承担，这被称为举证责任倒置，其原因：第一、行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的。第二，作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。第三、行政诉讼中由行政机关承担举证责任，能够有效保证行政机关依法行政。其意义：第一、有利于保护原告的合法利益，防止原告的合法权益遭受不法行为的伤害。第二、有利于提高行政机关依法行政的水平。第三、有利于规范证据的提供、调取等活动。在我国行政诉讼中被告应遵循举证范围及举证期限规则，并承担举证期限内不能举证的法律后果。但原告在以下情况下也应承担相应的举证责任：第一、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过期限的除外。第二、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。第三、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。第四、其他应当由原告承担举证责任的事项。我国实施的行政诉讼的举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的，对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益，具有重大意义。只有行政诉讼双方的举证责任清晰、明确，我国的行政诉讼制度才能起到其应有的重要意义。
关键词：我国 行政诉讼 举证 责任
举证责任制度最早产生于古罗马时代，古罗马的举证责任制度已经比较健全，对后世产生了极大的影响，为世界各国所普遍采用。⑴一般认为，举证责任是法律假定的一种后果，特指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确定存在，否则将承担败诉后果。⑵举证责任制度是行政诉讼证据制度的核心内容。而行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中，当事人应当举出证据证明自己的主张，否则，将承担败诉风险及不利后果的制度。我国在1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》中首次把举证责任引进行政诉讼中，这是我国诉讼法律发展的进步。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内向，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认为该具体行政行为没有证据、依据。”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》可以看出，我国从立法上明确了作为被告的行政机关对具体行政行为负举证责任是行政诉讼举证责任分担（举证责任分担是指法律规定当法院无法查清案件事实时，应判由谁承担败诉后果的问题）的基本原则。⑶在行政诉讼中具体行政行为合法与否是行政诉讼案件的核心问题，当被告不能证明具体行政行为合法时，将承担败诉后果，而原告并不因为没有证据证明具体行政行为的违法性而败诉，在现实生活中人们通常称之为举证责任倒置原则。
一、我国行政诉讼举证责任的特征
行政诉讼中的举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不同，它既不是由双方当事人分担，也不是由原告负担，而是由被告承担，这被称为举证责任倒置。⑷但与民事诉讼中作为例外的举证责任倒置不同，在行政诉讼范围内，它是原则而非例外的倒置。被告在行政诉讼中承担主要的举证责任。被告要对具体行政行为的合法性承担举证责任，必须举出事实根据和法律根据来证明具体行政行为合法，如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，被告就承担败诉的法律后果。而原告在行政诉讼中也要承担相应的举证责任。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人、或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。” 在大多数情况下，原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。原告在行政管理中，处于被管理者和被支配者的地位，无法全面收集到认为具体行政行为违法的证据。同时，部分专业性、技术性较强的行政案件中，具体行政行为是否合法，需要借助于专门技术人员通过技术检测手段才能确定，而原告则缺乏被告所具有的条件来发现、保存、收集所需要的证据。原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任，而只能承担相应的举证责任。通过以上可以看出我国的行政诉讼实行有限制的“谁主张，谁举证”的规则。
二、行政诉讼中举证责任倒置的原因
行政诉讼中举证责任倒置的确立直接源于《中华人民共和国行政诉讼法》的明文规定。但法律并不是随意加以制定的，这背后蕴含着深厚的法理基础：
第一、行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的。对该行政行为的合法性来说，作出具体行政行为的行政机关应当有充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被告承担举证责任的基础。根据“谁主张，谁举证”的原理，被告应当对该具体行政行为的合法性负举证责任，尽管原告从形式上看也处在主张者的地位，他主张具体行政行为的不合法性。“不合法性”相对于“合法性来说更难以证明，而合法性相对来说容易证明。
第二，作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。在行政程序中，行政机关处于主动地位，一般情况下，依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭；而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。由于行政法律关系中双方当事人地位的不同，原告无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。在一些特定情况下，原告甚至几乎没有举证能力。相对于原告而言，具备专业知识和技术条件的行政机关则具有更优越、更现实、更充分的举证能力。
第三、行政诉讼中由行政机关承担举证责任，能够有效保证行政机关依法行政。由行政机关负举证责任，意味着只有在法院认为被诉具体行政行为为正确无疑的情况下，行政机关才能胜诉。如果该具体行政行为的合法性难以判断，法律就推定该具体行政行为不具有合法性，行政机关就要败诉。这就为行政机关依法行政提出了更高的要求。
通过以上分析不难看出行政诉讼中举证责任必然落在被告即作出具体行政行为的行政机关肩上，这充分保护了公民、法人或者其他组织的合法权益；防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。
三、行政诉讼中施行举证责任倒置原则的意义
第一、有利于保护原告的合法利益，防止原告的合法权益遭受不法行为的伤害。面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告总是处于弱势地位。因此，只有通过加强对弱势方的保护，才能营造良好的行政审判环境，对保护诉权、体现法律面前平等精神起到积极有效的作用。
第二、有利于提高行政机关依法行政的水平。举证责任倒置原则强化了行政机关及其工作人员的法律意识，促进行政机关依法行政，促使行政机关严格遵守“先取证，后裁决”的程序规则，从而防止其实施违法行为和滥用职权。
第三、有利于规范证据的提供、调取等活动。并且有助于融合现代法治和程序正当观念，使我国的行政诉讼法与国际接轨，逐渐趋向依法行政，真正实现平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立等现代法治的基本观念在我国法律中的体现。
四、行政诉讼中被告的举证责任及举证规则
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼是由行政机关的具体行政行为而引起的，如果没有没有具体行政行为，也就不会发生行政诉讼。从这个意义上说，由被告对具体行政行为承担举证责任是“谁主张，谁举证”这个一般举证责任规则在行政诉讼中的特殊体现。
在行政诉讼中被告在承担举证责任应遵循的规则：
第一、举证范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，被告在承担举证责任提供证据时，即要提供作出该具体行政行为的事实根据，也要提供该具体行政行为的法律根据即所依据的法律、法规、规章等规范性文件。事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确是具体行政行为合法有效的必备要件，缺少任何一个因素，这个具体行政行为就是有违法的。因此，作为被告的行政机关要证明被诉具体行政行为是合法的，就必须提供作出具体行政行为的事实证据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。” 这样规定的原因在于：根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证，后裁决。在行政诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以取证，则不利于督促行政机关遵循“先取证，后裁决”的规则。可是，如果人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”要求当事人提供或者补充证据，这时被告在诉讼过程中的取证行为才是合法的。
第二、举证期限。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认为该具体行政行为没有证据、依据。”之所以对被告的举证期限作出如此严格的限定主要是为防止被告行政机关在法院审理案件期间非法收集证据，保证行政诉讼的公正与效率，有利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。在行政诉讼中，被告如果只提交答辩状而不提供证据，或者故意拖延提供证据的时间，直至庭审的最后阶段才把证据抛出来，就会使原告没有充分的时间准备相应的反证，或者根本没有机会进行辩驳，这对原告来说显然是不公正的。另一方面，如果被告在庭审过程中不断地提供证据，人民法院往往不得不中断开庭以核实各种突然出现的情况，这样就会造成诉讼拖延，使案件长时间不能审结，影响行政审判的效率，而且也使集中审理难以实现，反过来又影响庭审的质量。此外，拖延举证时间，也会给被告事后补充收集证据提供很多机会，不利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。虽然最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在法定的举证期限内即被告在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。但并不排除被告在经人民法院准许的情况下补充相关证据。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条规定，“有以下情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗拒力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为工程中没有提出的反驳理由或者证据的。”
第三、举证期限内不能举证的法律后果
被告在法定期限内即被告在收到起诉状副本之日起十日内不能提供或无正当理由逾期提供作出该具体行政行为时的证据、依据的。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”法院可以判决撤消被诉具体行政行为或是确认被诉具体行政行为违法，由被告承担败诉的法律后果。
五、行政诉讼中原告的举证责任
行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任，原告亦应当某些情况下承担一定的举证责任。在《中华人民共和国行政诉讼法》中对原告的举证责任问题并没有作出明确的规定，但在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中都对原告的举证责任问题作了明确的规定。可以看出原告承担举证责任的事项仅限于法律的特别规定，是对被告对具体行政行为承担举证责任这一基本原则的补充，原告只要证明和行政机关之间存在一个具体行政行为且于该具体行政行为有利害关系就足以。当然，对行政机关的不作为的案件要证明其提出申请的事实。所以应将原告承担举证责任的范围严格限定于法律所规定的事项，而不能任意的扩大。
在行政诉讼中原告应承担的举证责任：
第一、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过期限的除外。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人、或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”当事人起诉应具备法律规定的法定要件即起诉条件，其目的是为了避免滥诉。所以证明起诉是否符合行政诉讼法规定的条件当然应由原告来证明，而不应由被告来承担。但关于是否超过起诉法定期限的举证责任，则应由被告承担。因为是被告主张原告起诉超过法定期限的，被告要对自己提出的主张负责，并且被告还负有告知原告起诉期限的义务，原告是否履行该义务也应由被告来证明。
第二、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出的证据材料。”不作为案件是行政管理相对人以行政机关拒绝、不予答复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中，行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提，没有申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为行为当然无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条还规定了原告在起诉被告不作为的案件中，无须提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的情形：“（一）、被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）、原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”
第三、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”在行政赔偿案件中，对侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的确认及具体行政行为是否合法，需要由被告承担责任，但赔偿是以损害为前提的，而损害存在的事实应由原告即要求赔偿者承担举证责任。
第四、其他应当由原告承担举证责任的事项。
通过以上规定可以肯定的说，行政诉讼中原告也应该承担举证责任，但这个举证责任是有限的。由原告承担有限举证责任有利于增强原告对自己合法利益的保护意识，促使其有效、积极地举证。
综上所述，在行政诉讼中，诉讼的双方一是原告，即具体行政行为中的行政管理相对人，另一方是被告，即具有行政行为能力行政主体，只有明确诉讼双方各自在提供证据证明自己主张的责任，才能使法官对诉讼案件的有一准确的处断。我国实施的行政诉讼的举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的：保护公民、法人或者其他组织的合法权益；防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益，具有重大意义。在行政诉讼中只有诉讼双方的举证责任清晰、明确，我国的行政诉讼制度才能起到其应有的重要意义。
注释
⑴《证据学》
樊崇义主编
中国人民公安法学出版社
第198页
⑵《行政法与行政诉讼法》
张树义主编
法律出版社
第139页
⑶《行政法与行政诉讼法》
张树义主编
法律出版社
第139页
⑷《证据学》 樊崇义主编
中国人民公安法学出版社
第201页
参考文献
1、《证据学》
樊崇义主编
中国人民公安法学出版社
2001年出版
2、《行政法与行政诉讼法》
张树义主编
法律出版社
2001年出版
3、《行政诉讼中的举证责任及证明标准》 夏立彬
网文先锋
4、《诉讼法案例精解》
张榕 主编 厦门大学出版社 2004年出版
5、《证据法学》
何家弘 刘品新
关键词：争议顺序冲突处理
自1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》施行后，法院须依不同的诉讼法，分别适用行政诉讼程序和民事诉讼程序对关联的行政争议与民事争议进行审理。如何处理关联的行政争议与民事争议的审理顺序，即优先审理何者，是理论和实践均必须予以规范与明确的问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和进一步完善，为了更有效调整纷繁复杂的社会关系和合理配置资源，行政权的进一步扩大，已是不争的事实，行政权时刻影响着大量的民事法律关系，行政法律关系与民事法律关系相互渗透、交叉；同时，公民、法人和其他组织的法律意识尤其是行政诉讼意识的增强，唯权、唯上思想的摈弃，一旦行政行为侵犯其民事权益时，已不再听之任之，而是充分行使提起行政诉讼的权利，关联的行政争议与民事争议的案件将有增无减。因此，从理论上，对关联的行政争议与民事争议的审理顺序进行探讨，为以后立法提供更加科学的理论依据，规范、统一目前司法操作方式，均具有积极意义。
一、关联的行政争议与民事争议的概念、特征与表现形式
关联的行政争议与民事争议是指在案件的审理过程中，同时存在均需解决的行政争议与民事争议，二争议内容上具有关联性，处理结果互为因果或互为前提条件的一种争议形式。
关联的行政争议与民事争议具有如下特征：1、法院已立案受理至少一争议，但未审理终结。当二争议均被诉至法院，法院就必须解决二诉讼的审理顺序；法院在审理一诉讼的过程中，出现另一须适用其它的诉讼程序审理的争议时，不能置之不理，也要处理优先解决何者。争议均未被诉至法院和一争议或二争议均已被审理终结，不存在审理顺序的冲突。2、关联的行政争议与民事争议必须是紧密型的，具有关联性。关联性是关联的行政争议与民事争议的本质特征。本文所指的关联性不是哲学意义上的普遍联系性，其条件有二方面：一是内容上具有关联性，行政争议因民事争议产生或民事争议因行政争议产生；二是处理结果上具有因果性或前提条件性，一争议判决本身依赖于另一争议的解决，后一争议虽不构成前一争议的主要标的，但决定前一争议的判决结果。3、关联的行政争议与民事争议的当事人基本具有吻合性，民事争议的原、被告是行政争议的原告、第三人，反之亦然。虽然行政争议必然有行政主体的参与，行政主体在行政诉讼中充当被告的角色，但行政争议的其他当事人基本是民事争议的原、被告。任一争议的当事人不是另一争议的当事人，该二争议就不具有关联性。4、关联的行政争议与民事争议的当事人均已向法院提出主张。法院在审理案件过程中，发现存在当事人未向法院主张的关联的另一争议，依照“不诉不理”的民事、行政诉讼基本原则，法院无职权审理未被当事人主张的另一争议，故无需解决优先审理何争议的问题。
关联的行政争议与民事争议的表现形式有二种：一是关联的行政诉讼与民事诉讼，即理论上的本诉与他诉。依法院立案受理的时间的先后可分为行政诉讼受理在先和民事诉讼受理在先，但法院立案受理的时间的先后，不能决定何者应优先审理。二是关联的诉讼与争议。在诉讼的过程中，出现关联的、当事人已向法院主张的另一须依其它诉讼程序审理但未成诉的争议。若后争议已被诉至法院且法院已立案受理，即转化为第一种形式，本文所指的第二种形式是未将争议转化为诉讼的情形。
二、本诉与他诉的优先关系的处理原则
本诉与他诉的优先问题，学者倾向性的观点是行政诉讼优先于民事诉讼。其理由是：1、从行政法理论上讲，是行政权优先原则在诉讼领域的体现①。行政优先权原则要求行政权与社会组织或公民个人的权利在同一范围内相遇时，行政权具有优先行使与实现的效力。2、从二诉讼保护的社会利益价值大小看，行政诉讼保护的权益既有行政利益，又有公民、法人或其他组织的合法权益；民事诉讼保护的主要是公民和组织的人身权益和财产权益②。3、从二诉讼的审理结果看，行政诉讼的审理结果可能是行政机关履行法定职责或行政赔偿，民事诉讼的审理结果是民事权益得以实现，民事义务得到履行，主要体现了各方在财产利益上的增加或减少，一般不涉及生命权和人身自由权等基本人权③。
在司法实践中，处理关联的行政诉讼与民事诉讼的优先关系的方式主要有以下三种：1、各自独立式。法院不同的审判庭对关联的行政诉讼与民事诉讼独自审理，他诉的是否存在和审理结果，不理不睬，仅对本诉的所有证据材料效力予以审核认定并直接据此作出裁判。2、行政诉讼优先式。行政诉讼具有优先性，民事诉讼让位于行政诉讼；中止民事诉讼的审理，待行政诉讼审理终结后，并以行政诉讼的处理结果为依据继续审理民事诉讼。该式是行政诉讼先于民事诉讼观点的典型的司法操作模式。3、行政附带民事诉讼式。当关联的行政诉讼与民事诉讼并存时，在立案审查阶段，把民事诉讼作为行政附带民事诉讼的形式予以立案，移交行政审判庭审理；在审理阶段，由民事审判庭把民事诉讼移送到行政审判庭作为行政诉讼附带民事诉讼形式一并予以审理。
上述三种方式，固然有其合理的方面，如第一种方式能及时、快捷审结案件，第二种方式简单明确、易于操作，第三种方式体现诉讼的效益原则。但是，如果继续探究上述三种方式的利弊，似有形而上学和机械论的嫌疑，其缺点或不足之处显而易见。
根据行政法的理论，行政行为一经行政主体作出和被行政相对人知晓，即具有公定力。否定行政行为的合法性或使行政行为失效的机关只能是行为机关、行为机关的上级机关或人民法院。行政诉讼法第3条第2款规定，人民法院设行政审判庭，审理行政案件；行政审判庭是对行政行为进行合法性审查并作出评价的唯一合法主体；民事审判庭无权对作为民事诉讼中的证据的行政行为的合法性进行审查，更无权对行政行为进行评价。独自审理民事诉讼，违背行政行为的效力原则。因此在民事诉讼中，法院依民事诉讼法的有关规定以查证属实的行政主体超越职权作出的行政行为、行政相对人已丧失提起行政诉讼的时效的权利等为由对行政行为作出评价并据此作出裁判的行为，是错误的。但法院在审理民事诉讼的过程中，可对作为证据的行政行为的客观性和关联性进行审核认定并据此对诉讼直接作出裁判，如法院对作为民事诉讼的证据的“行政”行为系伪造，不是行政主体作出的“行政”行为，不能直接或间接导致行政法律关系的产生、变更与消灭的“行政”行为，因上述“行政”行为不属于行政法意义上的行政行为，不受行政行为的公定力效力原则的约束；也因上述“行政行为”不属于行政诉讼受案范围，不可能以行政诉讼方式进行司法审查，因此法院可直接予以审核认定。在民事诉讼中，法院无权否定行政行为的合法性，同样因为被争议的行政行为可能属于可撤销的行为，也无权肯定行政行为的合法性并据此作出裁判结果，否则，在行政诉讼中，法院作出撤销行政行为、确认行政行为违法的裁判时，将由于法院的过错出现相互矛盾的裁判。各自独立式无视关联的行政诉讼与民事诉讼的关联性的客观存在，违背了客观决定主观的认识规律，其裁判结果的错误就在所难免了。因此，各自独立式的处理方式不仅违背法学和哲学的基本理论，实践证明极易破坏司法统一原则，损害国家司法权威，降低司法公信度。
从诉讼法律关系角度而言，民事诉讼与行政诉讼是相互独立的，不存在效力大小、谁先谁后的问题。优先审理行政诉讼不属于行政优先权的内容，优先审理行政诉讼不符合主体是行政主体、是为了实现行政目的所必需的、必须有法律依据等行政优先权的成立条件。行政优先权与优先审理行政诉讼无必然的联系，行政优先权的理论并不能推理出优先审理行政诉讼的理论。行政诉讼法的立法目的是通过对行政行为合法性的司法审查，最终保护受违法行政行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益，民事诉讼也保护全民所有制主体的合法权益；同时，很难说行政权益大于经济利益，实际上，保护行政权益的目的是为了实现更大的经济利益，不能也算不清行政诉讼与民事诉讼各所保护的社会利益的大小。虽然行政诉讼审理的对象有公民的人身自由权，但民事诉讼的审理对象中包括人格权、身体健康权、名誉权等公民的基本权利，从行政诉讼与民事诉讼的审理结果而言，孰轻孰重，实难辨清。在司法实践中，多数的关联的行政诉讼与民事诉讼的案件的审理顺序，确应是行政诉讼优先于民事诉讼。但是，在审理行政机关以申请与事实、主体不符或法律规定为由的行政不作为的行政案件时，就不应优先审理行政诉讼④。
为了方便当事人，节约诉讼成本，避免“官了民不了”⑤的现象，彻底解决纠纷，提高行政审判效果，理顺关联的行政诉讼与民事诉讼的审理顺序，合理利用司法资源，行政附带民事诉讼式是极其科学的方式。民事诉讼法第6条第1款规定，“民事案件的审理权由人民法院行使”，行政审判庭审理行政附带民事诉讼，如同刑事审判庭审理刑事附带民事诉讼一样，是符合法律规定的。在理论上，法院在不违反法律规定的前提下，可决定适用何种程序审理案件，当事人无权选择案件的审理程序与审判庭。遗憾的是，行政诉讼法对此未作任何规定。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的规定》第63条规定了行政附带民事诉讼，可惜的是该条款规定的行政附带民事诉讼范围过于狭窄，且规定了必须由当事人要求一并解决的前提条件与法院可以（并不是必须）一并审理；同时，内容简单、缺乏操作性，所以该规定形似建立了行政附带民事诉讼的制度，实质上是基本采纳了行政不能附带民事诉讼的观点的产物⑥。目前，在司法实践中，能以行政附带民事诉讼的方式解决纠纷的案件是极为少数的。笔者认为，建立行政附带民事诉讼制度已是迫在眉睫的立法任务，如刑事诉讼法中的刑事附带民事诉讼编一样，修改现行行政诉讼法，设立行政附带民事诉讼专章或编，规定建立行政附带民事诉讼制度及其原则性问题；最高人民法院在此基础上对行政附带民事诉讼受理范围、立案、证据规则、审理程序等作出司法解释。如在短期内不能修改行政诉讼法，最高人民法院应立即修改与完善关于行政附带民事诉讼的司法解释，尤其是立案范围，制定如最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼的范围问题的规定》，其必要性是不言而喻的。关于行政附带民事诉讼的受理范围，进一步扩大是必要的、迫切的。建议将行政主体颁发权证的行政行为引起的民事诉讼纳入必要的行政附带民事诉讼的受理范围，将行政处罚引起的民事诉讼纳入普通（可以）的行政附带民事诉讼的受理范围，这样才能真正发挥行政附带民事诉讼的应有作用。
笔者认为，目前，除可以依最高人民法院《关于执行<中华人民共与国行政诉讼法>若干问题的解释》第63条规定，适用行政附带民事诉讼的方式审理的案件外，正确处理关联的本诉与他诉的审理顺序的原则，应是优先审理决定另一诉讼裁判结果（内容）的诉讼，即优先审理属于原因、前提条件的诉讼。该方式既不违反现行法律的有关规定，又是对上述三种方式扬长避短的结晶。民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定，本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼，和最高人民法院《关于执行<中华人民共与国行政诉讼法>若干问题的解释》第51条第1款第（6）项规定，案件的审判必须以相关民事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼，是笔者主张的方式的法律依据。虽然有人认为民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定中的“另一案”仅指另一民事案件，但笔者认为应包括行政案件和刑事案件，否则，该法律应明文规定是另一民事案件。
三、审理关联的诉讼与争议的处理原则
业已进行的诉讼与在诉讼中出现的须适用不同的诉讼程序解决的关联的争议，虽不存在诉讼优先的问题，但如何处理该争议和如何中止诉讼，是司法实践中不可回避的问题。在司法实践中，主要做法有以下几种：1、直接认定和裁判式。法院在诉讼中对关联的争议直接予以审核认定并据此对诉讼直接作出裁判。2、建议式。法院在民事诉讼中出现关联的行政争议时，建议行政机关复查纠正并提供复查结果或建议当事人另行行政机关，同时，中止民事诉讼的审理。3、内部移送式。法院在诉讼中出现关联的争议时，将关联的争议以内部移送方式移送至相关审判庭进行审理，同时，中止诉讼的审理。
直接认定与裁判式，虽然可以减少繁琐的诉讼程序，但其不合理的原因与上述的各自独立式基本相同，不再赘述，因此是不可取的。
建议式，是建立在理想化的法制环境上，不仅没有法律依据，且极可能损害当事人的合法权益，破坏程序公正。现行法律、司法解释均未规定法院向行政机关或当事人提出建议时，可中止诉讼的审理。行政机关对于法院要求复查行政行为的建议，因无法定复查和答复的义务，而不作任何回应，已是司空见惯的事。当事人有权处分其实体权利和诉讼权利，有权决定是否将关联的争议提交法院依不同的诉讼程序予以解决。因此法院的建议可能无任何积极的意义，相反极易延长甚至超过法定审理期限和结案不能。
行政诉讼法第56条规定，只有法院认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的和有犯罪行为的，才能将有关材料移送有关部门处理，但未规定将关联的争议移送相关审判庭进行审理；民事诉讼法亦未规定有关内部移送的内容，可见，内部移送式缺乏法律依据；同时，内部移送式违反了行政诉讼和民事诉讼中的不诉不理的基本原则，属于公权不当干涉私权。法院在审理被移送的其他争议时，若原告不提出诉讼请求、不出庭、不举证等，将使该争议的审理无法进行与终结。
笔者认为，正确处理关联的诉讼与争议的办法是已审理诉讼的审判庭代表法院履行告知义务，告知提出争议方应对关联的争议另行提讼；提出争议方收到告知书后，将承担相应的法律后果。行政诉讼法第34条第1款和民事诉讼法第64条第1款均规定，当事人有责任向法院提供证据，包括主张和反驳证据；同时，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第3条和最高人民法院《关于行政诉讼若干问题的规定》第8条均规定，法院应当向当事人告知举证范围、举证时限和逾期提供证据的法律后果，关联的争议实质是决定诉讼结果的证据的效力认定问题，属于当事人提供主张或反驳证据的范畴，据此法院应履行告知提出争议方以另行方式完成举证责任的义务。告知书向提出争议方送达后，即可产生法律效力。当事人在告知的期限内未行使诉权，法院可以对作为诉讼的证据的争议的证明力予以认定，并对诉讼作出裁判。该方式克服了拖延诉讼时间、无法律依据等弊端。该方式在司法实际操作中，还须解决以下问题：1、告知应以书面形式作出，并向当事人送达，告知书的内容为当事人应在法院指定的期限内就关联的争议另行提讼，否则，将承担对其不利的法律后果。2、告知另行提讼的时间，参照最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第9条第5项规定，以一个月为宜。因为参照上述规定，该期限不计入审理期限。3、法院履行告知后，因无法律依据，不能立即中止诉讼的审理，当事人另行并被法院立案受理后，才能中止诉讼。4、若当事人未在告知的期限内另行，但在法院对诉讼作出裁判后，在法定的期限内对关联的争议另行的，法院对关联的争议的，仍应予以立案受理并依法作出裁判。因关联的争议的裁判结果致使前一诉讼被改判或再审的，应依照或参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第46条规定，前一诉讼的裁判不属于错误裁判，且由被告知方承担因此增加的有关诉讼的合理费用以及因此而扩大的一当事人的直接损失，以惩罚被告知方怠于行使权利。
注释：
①黄江：《行政法理论与审判实务研究-全国法院系统第十二届学术讨论会论文选》中的《行政、民事关联诉讼的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420页。
②张步洪、王万华：《行政诉讼法律解释判例述评》，中国法制出版社2000年9月北京第1版，第555页。
③同②。
④同①，第422页。
⑤江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版，第96页。
⑥甘文：《行政诉讼法司法解释解之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版，第174页。
参考文献：
1、最高人民法院行政审判庭：《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》，中国城市出版社2000年6月第1版。
2、最高人民法院行政审判庭（李国光主编）：《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥释义与适用》，人民法院出版社2002年9月第1版。
3、江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版。
4、甘文：《行政诉讼司法解释之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版。
5、张步洪、王万华：《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社2000年9月北京第1版。
6、全国高等教育自学考试指导委员会组编（罗豪才主编）：《行政法学》，北京大学出版社2000年3月第3版重排版。
7、刘善春：《行政诉讼原理及名案解读》，中国法制出版社2001年10月北京第1版。
8、方世荣主编：《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社1999年1月第1版。
