时间：2023-06-21 08:55:52
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政处罚的目的和意义，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、指导思想
规范行政处罚自由裁量权工作要以科学发展观为指导，全面贯彻落实《行政处罚法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，以法律、法规、规章为依据，以制定科学合理的行政处罚裁量基准，建立并完善相关配套制度为主要内容，按照合法、合理、公平、公正和程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，从源头上规范行政处罚自由裁量权，全面提高行政执法人员的法制意识和执法水平，加强法治政府建设，切实推进依法行政。
二、工作目标
通过全面开展规范行政处罚自由裁量权，在我区各行政执法单位全面建立行政处罚自由裁量基准制度，促进行政执法活动公正透明，行使行政处罚自由裁量权符合法律目的。按照教育与处罚并重、裁量权法定、过罚相当、同事同罚和最小损害规则，确保法律、法规、规章全面正确的实施，为我区经济社会发展创造良好的法制环境。
三、行政处罚自由裁量权的界定
本实施方案中所称行政处罚自由裁量权是指行政执法实施主体在法律、法规、规章所规定的行政执法行为的标准、条件、种类、幅度和方式内，对违法行为做出行政处理时灵活选择、自由处理的权限。
四、实施范围
规范行政处罚自由裁量权工作实施方案的实施范围是全区各行政执法部门。
五、工作步骤
第一阶段：制定工作方案（2012年5月30日前）
全区各行政执法单位要依据本方案的要求，统筹考虑，周密安排，结合工作实际，研究制定工作方案。
第二阶段：梳理行政处罚项目，细化、量化行政处罚标准，建立裁量基准制度（2012年8月15日前）
（一）梳理具有自由裁量权的行政处罚项目
各执法部门要对本部门执行的、现行有效的具有自由裁量权的行政处罚项目，按照方案后附的“表格样式”要求，从违法行为、法律依据、处罚依据、程度、适用条件、处罚标准等五个方面进行认真梳理。
（二）制定规范行政处罚自由裁量权的规范标准
各执法部门要以《市区人民政府办公室关于公布全区28家执法单位行政执法责任综览的通知》（灞政办发〔2010〕111号）为依据，对具有自由裁量权的行政处罚项目，制定行政处罚项目的具体规范标准。
（三）向社会公布经审查备案的行政处罚项目规范标准
各执法部门行政处罚项目的规范标准拟定以后，应当先征求上级主管部门的意见，再报区政府法制办审查备案后方可向社会公布。
（四）建立相关制度
1．建立行政处罚自由裁量权公开制度。各行政执法单位应当将本单位行政处罚自由裁量标准通过适当方式向社会公开，裁量结果应当允许社会公众查阅（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外）。
2．建立行政处罚说明理由制度。在行使行政处罚自由裁量权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，对当事人的申辩意见是否采纳，以及处罚决定中有关从重、从轻、减轻处罚的理由应予说明。
3．建立重大或复杂自由裁量案件集体讨论决定制度。对涉及自由裁量权的重大或复杂案件，单位的负责人要进行集体讨论，共同研究决定案件的处理。
4．建立行政执法公示制度。各试点部门要将本部门执法人员名单及执法证号、本部门专用的监督电话及专用投诉电话对外公示。
第三阶段：及时总结，随机抽查（2012年10月15日前）
行政处罚自由裁量权基准工作实施以后，各级行政执法机关要及时总结经验，认真研究分析存在问题，改进工作，于2012年10月15日前将本部门规范行政处罚自由裁量权工作材料报区政府办304室。
六、工作要求
（一）要切实加强规范行政处罚自由裁量权工作的组织领导。规范自由裁量权是行政体制改革的重要内容，对于规范权力行使，预防执法腐败，促进依法行政，提高执法水平具有非常重要的意义。各行政执法单位要切实加强组织领导，做到“四个到位”，即：思想认识到位、领导力量到位、工作落实到位、责任追究到位。要扎扎实实促进工作收到实效，推动规范行政处罚自由裁量权工作有序健康发展。
我国现行的环境行政处罚种类大多规定在环境法律法规的“法律责任”或“罚则”章节中，并根据是否与《行政处罚法》设定的处罚种类相同将其划分为一般环境行政处罚和特殊环境行政处罚。据笔者不完全统计，目前环境法律法规中至少设置有下列环境行政处罚种类(不含名称相同者)：警告；罚款；停止生产和使用；责令重新安装和使用；限期治理；责令停业和关闭；没收违法所得；责令拆除；没收设施；没收销毁；取消生产和进口配额；责令限期建设配套设施；责令退运该危险废物；责令进口者消除污染；责令搬迁、停业、关闭；责令停业治理；排除妨碍；收回海域使用；产品和包装物的强制回收；补种牧草，恢复植被；吊销采矿许可证；没收渔获物和违法所得；没收渔具；吊销捕捞许可证；责令停止破坏行为；限期恢复原状；取消批准文件；采取补救措施；责令停止建设；责令停止开垦；指定单位按照国家有关规定代为处置；征收滞纳金；交纳滞纳金；行政拘留等等。
上述当然并未穷尽所有由环境法律和行政法规设定的所谓“环境行政处罚”种类，但上述行为是否从性质上真的全都属于行政处罚？是否符合我国的《行政处罚法》设置的实体标准与程序标准？这样大量的环境行政处罚种类和方式的设置是否都符合环境管理的科学规律？是否达到了处罚设置的功能和目的？改变目前环境立法处罚种类设置的混乱和无效率，将对准确认定环境行政违法行为，保证环境行政处罚的准确适用，提高环境管理效率和效果有着重要意义。
2 界定环境行政处罚种类与其他行政行为
由于大量的环境立法并没能从行政法理上准确把握住行政处罚的内在特性，而一概在“罚则”或“法律责任”章目之下给予笼统规定，致使理论认识和环境执法都对环境行政处罚和其他行政行为的边界存在一定模糊性。如果环境行政机关作出的行为属于环境行政处罚，那么行政机关就必须遵循《行政处罚法》所规定的处罚法定、事先告知、举行听证等要求，如果进入行政诉讼，人民法院同样将按《行政处罚法》的标准来作合法性审查。如果行政机关作出的行为不属于行政处罚，而属于其他行政行为，那么它就受其他法的调整，如《行政许可法》或未来制定的《行政强制法》调整。因此首先界定环境行政处罚与非行政处罚之界限，不仅为行政法理问题，更关乎环境行政执法实践。
2. 1 环境行政处罚与行政强制措施
行政强制措施系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。行政处罚与行政强制措施的主要区别在于：行政处罚是一种制裁性行为，而行政强制措施是一种保障性行为；行政处罚是一种最终处理的行为，而行政强制措施是临时性的程序行为。
根据这一界线，我们就会发现，在本文第一部分所初列的“环境行政处罚”形式中，有些则不属于“环境行政处罚”，而是“环境行政强制措施”。如《清洁生产促进法》第27条“产品和包装物的强制回收制度”；《固体废物污染防治法》第46条“指定单位按照国家有关规定代为处置”；《水污染防治法》第21条规定“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急措施”等。
2. 2 环境行政处罚与环境行政执行罚
行政执行罚系指因当事人拒不履行已经生效的行政处理决定(包括行政处罚决定)，行政机关依法对其实施另一个处罚，以迫使当事人自觉履行，直到达到前一处理决定被履行时为止。从目的上说，行政处罚是旨在直接制裁一种违法，而行政执行罚是为了迫使当事人履行前一个处理决定而实施的保障性措施；从行为持续性上看，行政处罚是一次性的，而行政执行罚是持续性的；从行为性质上说，行政处罚属于“基础行为”，行政执行罚则属于“执行行为”，两种行为所处的行为范围领域是不同的；从被规制的法律上看，行政处罚受《行政处罚法》的调整，而行政执行罚则受将要制定的《行政强制法》的调整。
由此可以分析，本文第一题所列“征收滞纳金”“交纳滞纳金”从本质上属于行政执行罚，因为它们都是当事人因不履行前一行政法上义务而引起的后果。
2. 3 环境行政处罚与责令纠正违法
当发现当事人有违法情景时，行政机关在对他依法实施行政处罚时，同时有权利和责任责令当事人纠正违法，这是《行政处罚法》第23条所明文要求的。但是，实施行政处罚与责令纠正环境违法完全是两类不同的行为，彼此之间的主要区别在于：行政处罚是对违法行为人的一种制裁，而责令纠正违法是对违法状态的一种处理；行政处罚是对违法行为人的一种惩罚，而责令纠正违法是对违法现状的一种修复；从行为属性上讲，责令纠正违法是一种行政命令行为，不属于行政处罚行为。
鉴上，在本文中所列的“采取补救措施”“责令停止建设”“责令停止使用”“责令停止开垦”“排除妨碍”等均不属于环境行政处罚，而属“责令纠正违法”之行为范畴。在实践中，有的环境行政机关在《行政处罚决定书》中将责令纠正违法作为一种处罚的种类表达，则是错误的。
3 矫正环境行政处罚中罚款设置的泛化
我国每一部有关环境保护的法律、法规中几乎都有“罚款”这一行政处罚方式的规定。当然，罚款较之停产、停业和吊销许可证处罚对行为人的影响相对较小；但环境行政处罚中罚款设置泛化原因之一则是非正当化的立法取向(如增加部门收入)，加上有些罚款设置本身也不符合环境管理的科学规律，导致罚款设定低效益或者无效益，威慑功能受到限制，有必要给予矫正。
3. 1 矫正罚款设置中的非公正性
环境法律法规中虽设置了大量的“罚款”处罚方式，但细究之下，部分内容设置有待补充和完善。不妨举例说明：《排污费使用和管理条例》第21条规定：排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，应处缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产、停业整顿。但在实践过程中，违反排污收费行为的罚款数量是各不相同的，小到几百元钱，多至上万元，如果一概以罚款1～3倍而论，有时罚款数额差距则很大，易造成处罚不公正等现象的出现。这种情况下，应进一步明确罚款范围，可借鉴《刑法》的立法，将罚款范围分为几个层次，即对于逾期拒不缴纳排污费的，排污费数额在10万元以下的，处以应缴纳排污费数额2～3倍的罚款；排污费数额在10万元以上100万元以下的，处以应缴纳排污费数额1～2倍的罚款；排污费数额在100万元以上的，处以应缴纳排污费数额1倍的罚款，
3. 2 增强罚款设置的威慑性和代价性
环境立法中罚款设置的泛化和缺陷已经降低了罚款设置的威慑性和代价性，甚至罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证。如罚款设置存在的普遍现象是部分处罚的额度太低，一般罚款额在20万元以下。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右，而法律规定的处罚额度仅10万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施，违法成本低、守法成本高、执法成本更高，严重影响了执法力度。
对严重的环境违法行为和连续的环境违法行为应尽量避免轻易设置罚款，转而使用能力罚，可以选择适用责令停产停业或者暂扣许可证、执照的处罚，直接督促行为人改正违法行为，直至违法行为消除，这对于提高行政执法的实际效果具有重要意义。同时，为行为人适时恢复原来的行为或者资格、能力留有一定的余地，避免简单处以罚款所产生的罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证的情形。
4 完善行政处罚之间及与非行政处罚的关系
科学合理的行政处罚种类应当是让每一种处罚方式都能承担最符合其设置目的之职能而使环境行政处罚方式和非行政处罚方式形成系统性和协调性，这也是保证环境行政处罚有效运行的前置条件，从该角度出发，应对下列两个方面给予完善。
4. 1 设置“通报批评”这一申诫罚种类
我国《行政处罚法》第8条将行政处罚的种类列为七种，即：警告、罚款、没收违法所得或非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留、其他行政处罚，而“其他行政处罚”这一特殊的种类必须由法律和行政法规直接规定，显然“通报批评”未被列入《行政处罚法》第8条，也没有被环境法律、行政法规创设。但问题在于，在现实中却有不少行政法规以下的规范，如地方性法规，直接规定了“通报批评”或“在媒体上公开”等，如《河北省环境保护条例》第12条。
本文以为，从以下原因考虑可通过环境法律和行政法规设置这一申诫罚形式：(1)“警告”的处罚方式《行政处罚法》已将其列为第一种处罚种类，作为申诫罚与“通报批评”具有相同或雷同的处罚功能；(2)对当前部分地方立法对“通报批评”的“违法”创设也可通过上位环境法律法规的设置给予解决；(3)“通报批评”作为精神罚或者影响声誉罚，是环境行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，从而对违法者名誉、荣誉、信誉等施加影响。这种处罚方式对于纠正环境污染危害较小，或者初次环境违法行为具有适用价值。
4. 2 体现行政处罚现差别及与非行政处罚的连续
目前环境行政处罚种类之间地设置缺乏差别性，没有区分不同环境违法行为的个性，如几乎凡环境违法行为均不加以区别的设置了罚款。此外，一些非行政处罚方式，特别是责令停止违法行为，缺乏后续监督和处罚或设置连续性的处罚方式不当，如根据《环境保护法》第39条的规定，对逾期未完成治理任务的单位，可以罚款，或者责令停业关闭。该条设置的罚款方式并不科学，对于限期治理没有达标者给予罚款的后续处罚设置，显然又陷入为罚款而罚款的误区，难以体现出行政处罚的功能和效用。
5 保证环境行政处罚的权威和种类的统一
因此，笔者认为，要实现行政指导工作的日常化、长效化，就不能忽视行政处罚这一检验检疫部门的常用执法手段。同时，在行政处罚的实施过程中引入行政指导手段，实现二者的结合运用，对提高检验检疫执法水平，建设法治质检有着积极的推动作用。
一、检验检疫行政指导与行政处罚的关系
检验检疫行政指导，是指检验检疫部门在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应监管和服务的需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，以谋求行政相对人同意，有效地实现一定行政目的之行为。
检验检疫行政处罚，是检验检疫部门为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，维护检验检疫秩序，依法对行政相对人违反检验检疫法律法规但尚未构成犯罪的行为，给予一定形式的法律制裁的行政行为。
检验检疫行政指导与行政处罚属于不一样的行政法学范畴，存在着诸多的区别和联系。
（一）两者的区别主要表现在以下五个方面：
1.实施依据不同。行政处罚，其适用的首要内涵即要求处罚的依据法定，即实施行政处罚必须有法律、法规和规章的明文规定，具体到检验检疫部门主要是“四法五条例”。检验检疫行政指导行为的依据可分为规范性依据和非规范性依据。其中，规范性依据是指具有行政指导行为内容的明确的法律规范和政策规定。如《中华人民共和国进出口商品检验法》第13条规定：“本法规定必须经商检机构检验的进口商品以外的进口商品的收货人，发现进口商品质量不合格或者残损短缺，需要由商检机构出证索赔的，应当向商检机构申请检验出证。”；《中华人民共和国食品安全法》第9条规定：“国家鼓励和支持开展与食品有关的基础研究和应用研究，鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范。”非规范性依据是指不具有行政指导行为内容的法律原则、客观情况和行政相对人的需求等，如某检验检疫部门根据企业需求上门指导实验室建设。
2.适用范围不同。相较而言，检验检疫行政指导适用范围较宽。从对象上看，行政指导的对象包括与检验检疫职能范围相对应的所有行政相对人，而行政处罚仅指向违反检验检疫法律法规应当受到制裁的行政相对人；从内容上看，行政指导的事项十分广泛，基本上涵盖了检验检疫职能范围内的所有事项，在违法行为发生前、发生后及处置后均可以有所作为，而行政处罚则仅限定在违法行为发生后惩治和纠错方面。
3.实施方式不同。检验检疫行政指导的行为方式较为灵活多样，只要是符合法律精神、原则的方式都可以采用，包括提示、警示、劝告、劝诫、奖励、建议等，如现在很多检验检疫部门采用的质量分析、行政建议、行政处罚回访、单位座谈、许可企业证书到期预警等等；行政处罚为依法设定，《行政处罚法》明确规定有七类，检验检疫涉及到的主要有：警告、罚款、没收违法所得、暂扣或吊销许可证等。
4.实施程序不同。目前检验检疫部门对于行政指导没有严格的程序规定，存在较大的灵活性，执法人员可以因时、因地、因人、因事灵活运用。行政处罚程序则十分严格，主要有《中华人民共和国行政处罚法》、《出入境检验检疫行政处罚程序规定》等，严格的行政处罚程序既将检验检疫部门官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度，又保证其能够灵活有效地进行管理。
5.实施保障不同。检验检疫行政指导要求相对人协助具有任意性，不以强制力为保障，虽然有时行政指导行为中指明行政相对人如不接受行政指导行为，可能会产生某种具体的法律后果，但这仅是当事人未履行法定义务的结果，并非表明该行政指导行为具有强制效力。如某检验检疫部门向辖区内某商品注册登记企业发出警示：“该企业的出口产品质量许可证将于三个月后到期，需及时准备换证复查材料并提前申请。”该企业未按照此行政指导的要求申请换证复查而导致许可证失效，此结果并非行政指导行为的强制效力。检验检疫行政处罚则是以国家强制力为保障的制裁行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第51条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，做出行政处罚决定的行政机关可以加处罚款、将查封、扣押的财务拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款、申请法院强制执行。
（二）两者之间的联系主要有以下四个方面：
虽然行政指导与行政处罚之间存在着如上诸多的差异，而深入分析两者的价值取向和实践意义可以得出，二者在价值层面和执法实践中均有着千丝万缕的关联。
1.行政指导与行政处罚本身具有关联性。《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。这表明处罚与教育相结合是法定原则。事实上，对违法行为的惩戒本身就是一种警示教育，要做到标本兼治、达到行政处罚目的，必须使当事人不仅知道这样做不行，还要知道为什么不行。要达至这一目标，我们在实施行政处罚过程中必须加强解释、说理、答疑等基础工作，近来江苏检验检疫系统正在全面推行的行政处罚“说理式办案”即属于此，而这恰是行政指导在行政处罚实施过程中的具体体现。所以说，行政指导和行政处罚本身具有高度的关联性。
2.两者在实现检验检疫行政管理目标上具有统一性。行政管理的最终目的在于维护公共利益和社会秩序，保障全体人民的合法利益。检验检疫行政处罚的目标并非实施处罚，而是纠正违法行为、预防再次发生，维持良好的检验检疫秩序。检验检疫行政指导则是以劝告、建议等非强制性方式，向相对人施加作用和影响，促使其为或不为一定行为，以达到维护良好检验检疫秩序的目的。由此可见，两者在实现检验检疫行政管理目标上有着相类似的价值取向。
3.两者的结合运用有助于提高检验检疫工作效能。从检验检疫行政处罚的效果来看，虽然每年执法力度不可谓不严，处罚企业不可谓不多，但违法行为数量却未在实质上减少，一些伪造、使用假冒检验检疫单证的严重违法行为仍然存在。同时，检验检疫法律法规的立法已有明显的滞后性，使得行政处罚对于一些违法行为的发生并不能产生很好的纠错作用。而引入行政指导，则可能进一步降低违法行为发生率，或及时纠正轻微违法行为，从而有效地避免检验检疫监管不到位或监管效果不佳的情况。从检验检疫执法成本看，行政处罚在严厉打击违法行为的同时也设置了严格的程序，通常耗时较长、需要人力物力投入较多，执法成本相对较高。而行政指导相对于行政处罚，程序简单、适用灵活，耗费的管理成本较低。因此，二者的结合运用，恰好能取长补短，有效减少行政管理成本。
4.两者均是全面建设法治质检的题中之意。党的十七大提出要全面落实依法治国基本方略，2011年全国依法行政工作会议，提出了加快推进法治政府建设的奋斗目标。2011年质检总局法制工作会议上，提出要全面加强法治质检建设。这就要求，检验检疫部门在严厉打击违法行为的同时，进一步规范行政处罚行为，完善行政处罚机制，而如何进一步规范行政处罚行为、完善行政处罚机制，引入行政指导就是一个很好的途径。同时，法治质检又要求质检工作要以法律法规为依托，各项工作都要有相应的程序，需要按照步骤、按照时限、按照要求严格执行。而检验检疫立法因多方面的局限，其滞后性、抽象性是难以避免的，法律空白始终存在，不可能完全满足检验检疫日常执法的需求，难以提供详尽、有效的法律依据。此时，如果以传统的“无法律即无行政”的观念来限制行政行为，将可能使一些职能的履行陷入瘫痪状态。而行政指导由于更强调当事人的合意和意思自治，以灵活多样的手段、柔和的程序弥补了法律的僵化和滞后性，如果再将日常化的行政指导手段，用规范、文件的形式加以确认和完善，便可以更好地实现法治质检的内在要求。
二、关于检验检疫行政指导在行政处罚中的运用
如前所述，将行政指导引入检验检疫行政处罚在理论上有着可行性和科学性。从近年来部分检验检疫部门的实践来看，在检验检疫工作中引入行政指导，一方面有利于更好地提高监管效能，减少和避免监管对象不配合的现象，并能促使监管对象主动参与检验检疫监管工作，实现行政目的；另一方面，有利于更好地服务地方经济发展，通过政策宣导、质量分析、行政建议等多种手段，帮助企业更好地应对危机；此外，有利于进一步提高执法人员的行政民主、行政法制、行政服务意识，构建与行政管理相对人的和谐关系，促进服务型检验检疫建设。
笔者认为，将行政指导引入检验检疫行政处罚过程，可以从以下三个方面入手：
（一）违法行为发生前。
1.重点项目预警。检验检疫部门通过与地方政府、地方外经贸主管部门等加强联系，主动了解大型进出口项目、新设企业进出口需求等，提供“送法上门”等服务，让行政相对人第一时间了解检验检疫法律法规，从而在进出口环节规范操作。
2.监管过程预警。在委托进口的贸易中，实际的收、发货人极有可能并不清楚检验检疫的相关规定，因此在无意中违法。这一现象在进口商品检验过程中经常发生。检验检疫部门可以在职权范围内，对发现的有可能发生违法的苗头性、倾向，及时通过提示、警示、通知等方式，控制违法事态的蔓延，及早纠正违法倾向，尽量避免启动行政处罚程序。
（二）违法行为发生后。
1.不予处罚。《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”检验检疫部门对已经立案的轻微违法行为，在没有造成危害后果，并且通过行政指导能达到纠正违法行为，同时能够预防再次发生的情况下，适当作出免予行政处罚的决定。这样在能达到相同行政管理目标的同时，还更有利于缓和矛盾，促进和谐。
2.说理式办案。在行政处罚过程中，对当事人说清事理、说透法理、说通情理，以提高当事人对检验检疫法律法规的认知，争取当事人的配合，增进案件的透明度，促进案件的顺利办结。这可以说是在实施行政处罚过程中以行政指导确保个案公正性的有效途径，能够有效避免因执法不公而造成行政执法权威的落空。
在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，质监部门作为国家行政执法部门之一，抓好依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。只有在合法的前提下，才能合理的行政。我认为，质监部门依法行政的合法性主要包括以下两个方面：
1、制定的规范性非法律文件要合法
这是我们质监部门依法行政的基础和前提。规范性文件分为规范性法律文件(规章以上)和规范性非法律文件(规章以下)。制定规范性非法律文件必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规、规章的依据，行政机关不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务的决定。并且，各级质监局依法制定的规范性非法律文件不能与“党组”联合署名。
2、行政执法行为要合法
行政执法行为也称为具体行政行为，其合法性总体上体现四个方面：一是执法主体合法，这是行政执法有效的首要条件。首先，单位必须是法定的或授权或委托的具有行政执法权；其次，执法人员必须是在编的正式的工作人员，并且需取得行政执法资格证。二是执法内容合法，这是行政执法的核心。主要体现在职权范围、行为方式、行为种类和行为幅度的合法性。三是执法程序合法，这是有效执法的重要保障。四是形式合法，这主要体现在制作笔录上(①二人。
下面是质监部门几种主要的具体行政行为：
一、行政处罚行为。根据法律、法规和规章的规定，质监部门对14种类的违反行政管理方面的行为具有行政处罚权。在行使行政处罚权时要注意以下三个问题：一是防止越权处罚。各级质监部门只能在法律规定的职权范围内实施行政处罚，法无明文规定的不得处罚。二是防止依据错误。《行政处罚法》规定，规章以下的规范性非法律文件不得设定行政处罚。三是防止程序违法。所谓行政处罚的程序是指实施行政处罚所遵守的步骤、方式、时限和顺序的总称。行政处罚法规定，违反法定程序的行政处罚无效。
二、行政许可行为。近几年来，省政府对依法行政工作非常重视，去年，从下至上对各职能部门的行政许可项目进行了清理和公布，并涉及到具体的办事机构。涉及到我们市一级局的有行政许可、行政审批项目和非行政审批项目，这可分为三类：第一类为行政许可类，应严格按照行政许可法规定和国家法律法规的授权做好行政许可工作，并对省局授权市级局实施项目的初审，除此以外，其他的行政许可项目无权实施初审，即不能盖公章；第二类为非行政许可的行政行为类；第三类为非行政事务的服务类，这一类从便民利民原则出发，应尽量盖。上述三类从性质和后果又可分为应承担法律责任的盖章和没有法律责任的盖章。
本文主要围绕《行政处罚法》听证程序的规定，结合国内外一些听证理论和实践，谈一谈目前行政处罚听证存在的主要的问题及解决方法。
序言部分概括了当前听证的发展以及我国行政处罚听证存在的不足，表明写作目的，引出全文。
第一部分以《行政处罚法》的规定为脉络，结合处罚实践，论述我国行政处罚听证的现状及存在的主要问题：听证适用范围过于狭窄、启动听证的规定存在缺陷、有权请求和参加听证的主体单一、通知的规定过于简单、主持人制度不完善、听证结论的有效影响小、听证形式单一。
第二部分主要参考国内听证研究成果及实践经验，借鉴国外先进听证立法，提出完善我国行政处罚听证制度的几点措施，即：扩大行政处罚听证适用范围、修改启动听证的程序规定、规定行政处罚其他利害关系人的听证请求权和参加听证的权利、完善通知规定、建立规范的听证主持人制度、确立案卷排它原则、丰富听证形式。
最后，在总结全文的基础上，进一步提出修改《行政处罚法》的建议，并呼吁制定统一的行政程序法典。
目录：
引言
一. 我国行政处罚听证的现状及主要问题
（一）听证适用范围过于狭窄
1. 不包括限制人身自由的行政处罚
2. 不包括没收违法所得、没收非法财物
（二）启动听证的规定存在缺陷
1. 启动听证的程序单一
2. 启动听证的规定语言表述上存在缺陷
（三）有权请求和参加听证的主体单一
（四）通知的规定过于简单
（五）主持人制度不完善
1. 主持人的选任欠缺中立性
2. 主持人缺乏专业性
3. 主持人的职权规定不明确
（六）听证结论的有效影响小
1. 没有确立案件排他原则的原因
2. 听证结论的有效影响小
（七）听证形式单一
二. 完善我国行政处罚听证制度的措施
（一）扩大行政处罚听证适用范围
1. 将限制人身自由的行政处罚纳入听证的范围
2. 将没收违法所得、没收非法财物纳入听证的范围
（二）修改启动听证的程序规定
1. 增加处罚机关应当主动举行听证的规定
2. 修改处罚机关依申请举行听证的规定
（三）规定行政处罚其他利害关系人的听证请求权和参加听证的权利
（四）完善通知规定
1. 完善通知的内容
2. 规定通知的方式
（五）建立规范的听证主持人制度
1. 确保主持人的中立性、专业性
2. 明确主持人的职权
（六）强化听证记录对最终决定的约束力：确立案卷排它原则
1. 案卷排它性制度的概念
2. 发挥听证笔录约束力的重要性
3. 案卷排它原则的实际运用情况
4. 应在行政处罚听证中确立案卷排它原则
（七）听证形式应根据具体情况的不同而多样化
1. 可以规定非正式听证
2. 可以实行繁简分立原则
3. 可以增加事后听证的规定
结束语
论完善我国行政处罚的听证制度
引言
听证制度是行政程序法基本制度的核心，[1]为各国所广泛采用。美国依其宪法中正当程序条款发展了较为完善的听证程序。英国的自然公正原则要求行政机关在作出对他人不利决定前必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利。法国的听证被称为对质程序。重要的行政处罚涉及当事人的大额财产及其他重要权益，需要特别慎重对待。基于这种考虑，我国1996年《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序，这是我国行政程序立法的一个重要突破，具有里程碑的意义。[2]但是，由于《行政处罚法》已经施行了十年，又缺乏较为详细的配套性规定，尤其是一些重要的制度性建设欠明确与具体，因此，在实际操作中其不足之处已逐渐显现。随着《立法法》、《价格法》、《行政许可法》等的相继出台，听证的范围已从原来的行政处罚领域逐渐向其他行政决定领域、行政决策领域乃至制定抽象行政行为的立法领域延伸。实践中，听证程序的应运已然超越了上述法律规定的范围。[3]听证这一体现程序公正的核心制度，已越来越广泛地引起世人的瞩目。因此，及时总结以往听证工作的经验，完善行政处罚的听证程序已是一项紧迫任务。本文主要围绕《行政处罚法》听证程序的规定，结合国内外一些听证理论和实践，谈一谈目前行政处罚听证存在的主要问题及解决方法。
一、我国行政处罚听证的现状及主要问题
根据我国法律规定，在行政处罚程序中，行政机关为了查明案件事实，公正合理地实施行政处罚，在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当事人要求，须公开举行听证会，在质证和辩论的基础上作出处罚决定。[4]《行政处罚法》是我国行政处罚听证制度赖以建立的基础，它对听证程序的规定如下：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：(一)当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；(二)行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；(五)当事人可以亲自参加听证，也可以委托1～2人；(六)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；(七)听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。听证结束后，行政机关依照《行政处罚法》第三十八条的规定，作出决定。从以上规定可以看出，目前我国《行政处罚法》对听证程序的规定较为简单，因此造成理论和实践中存在着一些问题，主要有以下几个方面：
（一）听证适用范围过于狭窄
《行政处罚法》第四十二条关于听证的适用范围是这样规定的：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。也就是说《行政处罚法》用正面列举和反面排除的方法将听证的适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。虽然用了个“等”字，但在有权机关对该“等”字作出法律解释之前，该“等”字并不具有任何实际意义。[5]所以行政处罚的听证适用范围实际上就仅限于三类处罚事项。行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其它行政处罚（如：劳动教养、驱逐出境、禁止进境或出境、限期出境、通报批评等）。[6]而只规定三类处罚事项可以听证，范围确实过小。
1. 听证适用范围不包括限制人身自由的行政处罚。
从以上规定的字面意义和其所处位置可以推测出立法者的意图：限制人身自由的行政处罚不适用该法的听证程序而适用治安管理处罚条例的有关规定。而且，关于听证程序适用范围的规定中确实没有包括限制人身自由的处罚在内。所以有必要看看《治安管理处罚条例》中规定的程序，包括：传唤、讯问、取证、裁决四个环节。《治安管理处罚条例》目前已经被2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》所取代，那再来看《治安管理处罚法》中有关处罚程序的规定，包括：调查、决定、执行。可见这两部法规定的程序，其公正性、合理性根本无法和以抗辩、质证为核心的听证程序相比。限制人身自由的行政处罚是最严厉的、对当事人影响最为直接和重大的一种，本应该更审慎、更严肃地对待。从限制人身自由的行政处罚的设定权上就可以看出，立法者一直很重视这类行政处罚。[7]可是，在行政处罚听证程序的规定中不仅看不到这种谨慎和严肃，而且还仍然适用已经被废止的、相对粗糙的，不符合现代程序精神要求的治安管理处罚条例中的程序规定，这实在让人难以理解的。行政处罚法中的这种规定显然和立法者在处罚权设定中体现出来的重视态度不相符，有违“保护公民、法人或者其他组织合法权益”的宗旨和公正原则。
2. 听证适用范围不包括没收违法所得、没收非法财物。
现实案例中，有些没收非法所得、非法财物的数额达数十万元，大大超过罚款的听证金额。如:2005年6月2日，江苏某市环保局对该市一物资回收公司作出了责令限期改正，没收违法所得13.2万元的行政处罚决定。13.2万元的数字远远超过了《江苏省行政处罚听证程序规则》中规定的较大罚款数额，[8]但由于缺乏听证的依据没有举行听证，不但该公司对处理结果不服，而且在社会上也引起了对该案是否应当听证的广泛争议。[9]这类案件，不管将其以何种理由排除在听证范围以外，都难以服人。这也是人们在实践中普遍感到必须解决的问题。从某种角度讲，这是客观实际的需要。
（二）启动听证的规定存在缺陷
《行政处罚法》第四十二条的规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出”。这些规定从启动听证的角度分析存在以下两个问题：
1. 启动听证的程序单一。
启动听证的程序只有一种，即依申请举行，不能适应现实的需要。因为在行政处罚案件中有些对于当事人的处罚金额、没收违法所得与非法财物的数额特别巨大；还有一些对特殊企业的处罚，特别是对其进行责令停产停业、吊销许可证或者执照的处罚涉及到广泛的社会公众利益。大名电信一案就是很好的例子。该企业的降价措施使任何一家电信企业都难以经营，对该企业的处罚金额也相当大而且对其的处罚涉及广大电信用户的利益。[10]这种涉及面广、处罚力度大的案件如果按现有的听证规则，很可能因为被处罚人一人放弃听证权利，造成众多利害关系人和社会公众无法参与听证。对于类似这种行政处罚案件如果不规定处罚机关有义务依照职权直接举行听证，是不利于保护当事人及其他利害关系人权益，也不利于保护社会公众利益的。
2. 启动听证的规定语言表述上存在缺陷。
就是这一种启动听证的规定本身也存在语言表述上的缺陷。按照《行政处罚法》法条的规定，当事人要求听证的，“应当”在行政机关告知“后”3日内提出。立法原意是要求行政机关履行提醒义务，同时要求当事人及时行使听证权。但按照我们的语言习惯这样表述就把“告知”作为了“提出”的前提条件，换句话说当事人只能在“告知”后“提出”，如果行政机关由于主客观原因不“告知”，那当事人即使知道有权听证也无法“提出”听证要求。显然该条在语言表述上还是可以再完善的。
（三）有权请求和参加听证的主体单一
理论上，可以把听证参与人定义为，除主持人之外参加听证程序，享有一定权利并承担一定义务的人，包括“参加人”和“其他参与人”。前者包括参加听证程序并与行政决定有利害关系的当事人及其人和其他利害关系人；后者包括与行政决定没有利害关系的证人、鉴定人和翻译人员等。[11]《行政处罚法》多次使用“当事人”这一概念，虽未指明其确系何人，但从整个法律规定来看，应当是指行政机关调查人员认为有违法行为，将要给予处罚的公民、法人或其他组织。可是对于其他利害关系人的地位却没有规定，这显然是不合理的。例如：1998年11月12日，马某在汉口开往上海的客轮上被于某猥亵一案。当时港口公安分局以《行政处罚法》没有相关规定为由，驳回了马某的听证请求，造成马某无法参与听证维护其权益。[12]这种涉及“其他利害关系人”的案件还有很多，除了侵害型治安处罚案件中权益受被处罚人侵害的受害人，还有环境污染处罚案件中的受污染一方、多个被处罚人中未申请或未按规定申请听证的拟被“共同处罚人”，他们都是“其他利害关系人”。在这些案件适用听证程序时，赋予他们申请或经行政机关通知而参加听证的权利是理论和实践不可回避的问题。[13]
（四）通知的规定过于简单
在合理的时间前得到通知是当事人的权利，也是程序公平的最低要求。听证往往涉及当事人的重要权利，当事人有必要了解听证所涉及的事项、听证如何进行，只有这样，当事人才能进行充分的准备，与行政机关形成有效的对抗。[14]因此，通知的内容不能过于简单。我国《行政处罚法》第四十二条第一款第二项规定“行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点”，仅列时间、地点为通知内容，就过于简单。这种没有关于听证的事实问题和法律问题要点的通知并无实质性的作用，当事人往往明知可以要求听证和听证即将举行却不知或无法有针对性地作充分的准备，以致听证对当事人权利的保护作用大打折扣。[15]另外对于通知的方式《行政处罚法》也只字未提。
（五）主持人制度不完善
听证会的实质在某种程度上与司法庭审相似，如同法官的听证主持人在听证会上的作用可想而知，其自身素质水平、独立性以及职权如何将直接影响到听证会的效果，这一点也为实践所证明。《行政处罚法》第四十二条第一款第四项规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。这样简单的规定显然不能符合建立规范的主持人制度的要求，主要有以下三个问题：
1. 主持人的选任欠缺中立性。
从以上规定可以看出，在行政处罚听证程序中，听证主持人与案件调查人员是内部的职能分离关系，并且与案件有厉害关系者，可以被申请回避，因此，此环节可以保证某种程度的公平。[16]但是，分析我国现行规定与实际做法，主持人基本由行政机关内部工作人员担任：或者由行政机关有关负责人担任，或者由行政机关负责法制工作的机构的工作人员担任，或者笼统规定由行政机关的非调查人员担任，或者简单规定由行政机关负责人指定。不管采用何种具体方式选任主持人，由于主持人就是拟作决定的行政机关的工作人员，总是难免让当事人感觉到主持人与调查人员在共同对付自己。
2. 主持人缺乏专业性。
主持听证，需要主持人熟悉相关行政管理领域的专业知识和涉及的法律规范，同时还需要主持人具备控制听证进程的能力，对主持人提出了较高的专业要求。但行政处罚法目前对主持人的专业性规定不多，也缺乏培训制度，导致实践中不少地方出现了怕当主持人、不愿当主持人的现象。
3. 主持人的职权规定不明确。
听证主持人在听证程序中的地位类似司法程序中的法官。为了保证听证的顺利进行，各国都规定了听证主持人在听证中享有的权力。如韩国、日本规定了主持人主持听证的权利；美国、葡萄牙和我国澳门地区不仅规定主持人有组织听证的权力，还有作出初步决定或者对决定作出建议的权力。[17]遗憾的是《行政处罚法》没有明确规定听证主持人的职权。以上问题现在尚未突显出来，但随着行政程序制度建设和改革的深化，已经适用听证程序范围的逐步扩大，这些问题迟早会被提出来深入讨论的。[18]
（六）听证结论的有效影响小
我国《行政处罚法》第四十二条第一款第七项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章”。第四十三条规定“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”第三十八条规定调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。
1. 《行政处罚法》没有确立案件排他原则的原因。
从以上规定可见，处罚决定的作出应当充分考虑和重视当事人在听证程序提出的意见及证据材料，但听证笔录及相关材料并不构成决定的唯一依据。暗含的意思似乎是，行政机关要以事实为根据、以法律为准绳作出决定，而这仅仅依赖听证程序未必能做到。这种考虑有其道理。(1).听证程序查清事实的功能确有其局限性，不能过于依赖；(2).从行政效率、经济成本以及法律秩序稳定性考虑，不宜也不可能多次举行听证会。处罚决定的作出，必须建立在可靠的事实证据和合理的分析基础之上，仅仅依赖一两次听证会，是不够的。[19]所以，《行政处罚法》当初没有确立案件排他原则。
2. 听证结论的有效影响小。
《行政处罚法》的这种规定，没有对听证笔录的效力作出规定，未在制度层面上确立案卷排它原则。这样实际上就难免使得听证活动的作用大打折扣，造成听证结论的有效影响小。也就是说，在现有规定的情况下，行政处罚的决定人仍可凭在听证案卷记录之外的当事人所未知悉和未申辩的事实作为依据去作出处罚决定，这实际上是与听证程序所要求的对当事人所举证、陈述和辩论所认定的事实予以充分考虑，和行政机关不得以当事人不知晓和未经辩论的事实为依据作出裁决的本质特征相背离的，其后果将使听证结论的有效影响小，难免成为某种形式的走过场而已。在目前实践中，很多听证会结束后，行政机关并没有根据听证会上当事人提交的证据作决定，出现了“听而不证”现象。[20]1996年11月，北京市某区环保局对一美食娱乐中心因噪音污染以及未经建设项目环境保护审批、验收而擅自运行等问题进行处罚的过程中，就把听证程序误解成一种只是听取当事人意见的程序，没能充分发挥听证会的作用。[21]
（七）听证形式单一
行政必须兼顾民主和效率。在追求效率的同时，要保证最低限度的公正，而在讲究民主的同时，必须保持适度的效率，以避免民主成为过分的奢侈品。一般而言，举行听证会要求行政机关有足够的人员、时间和财力。同时，它对参加人也有一定的要求，例如按时到场，举证质证、辩论等。所以不是所有处罚案件都必须适用听证程序。同样地，适用听证程序的处罚案件有轻重缓急之分，所以不一定所有能适用听证程序的处罚案件都应当严格适用同样的听证程序。《行政处罚法》只规定了一种听证形式。这既不适应行政听证制度的自我发展， 也不能满足现代行政管理的需要。听证要遵循保证工作效率的原则，也就是说行政处罚的听证不但要求民主、公正，而且也要求效率。如果不同情况的处罚案件都只适用一个听证程序，就会造成工作效率低下，其结果也不利于公众的利益和社会的发展。特别是在行政处罚案件的听证范围逐渐趋于扩大的今天，面对不同的案件，要处理好公正与效率的矛盾，成本与收益的关系，只有一种听证程序是不够的。
二、完善我国行政处罚听证制度的措施
（一）扩大行政处罚听证适用范围
1. 将限制人身自由的行政处罚纳入听证的范围。
应把限制人身自由的行政处罚，如行政拘留、劳教等纳入听证的范围。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。[22]。因为，就剥夺相对人的权利性质而言，限制、剥夺人身自由的行为罚其严厉程度超过财产罚。在公民的基本权利序列中，人身自由权是优于财产权的，而对公民最重要的人身自由权利的保护程度却不及其他权利，不能不说是现有听证制度的一个缺陷。所以，我的建议是：要么先修改《行政处罚法》第四十二条第二款，将“依照治安管理处罚条例有关规定执行”改为“依照治安管理处罚法有关规定执行”，然后再在《治安管理处罚法》中建立听证制度。要么就直接修改《行政处罚法》听证的适用范围，把限制人身自由的行为罚，如：行政拘留、劳教等纳入行政处罚听证程序。建立人身罚相应的听证制度，既是健全听证制度的重大措施，也是完善我国基本人权法律保护制度的一项重要内容。
2. 将没收违法所得、没收非法财物纳入听证的范围。
应把与罚款听证金额等值的没收违法所得与非法财物的行政处罚和罚款一并都纳入听证范围，以体现财产罚的公平性。[23]
（二）修改启动听证的程序规定
1. 增加处罚机关应当主动举行听证的规定。
首先，可以参考《行政许可法》第四十六条将《行政处罚法》第四十二条有关规定修改为：法律、法规、规章规定实施行政处罚应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政处罚事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
其次，应当完善“法律、法规、规章”中对于“应当听证的事项”的规定。因为如果没有在法律、法规、规章中规定配套的应当听证事项的规定，那么《行政处罚法》的这条规定也就等于一纸空文。
2. 修改处罚机关依申请举行听证的规定。
修改后的规定在语言表述上不应将处罚机关的“告之”作为当事人“提出”听证的先决条件，也就是说当遇到法律规定当事人可以提出听证请求的处罚案件时，处罚机关应当主动告知当事人有权要求听证，但是如果由于主客观原因处罚机关没有履行告之义务，当事人也可以直接向处罚机关提出听证要求，处罚机关在接到当事人申请后应按照规定启动听证程序。
（三）规定行政处罚其他利害关系人的听证请求权和参加听证的权利
由于行政机关的处罚决定往往影响到第三者的合法权益，那么就有必要允许他们申请或经行政机关通知而参加听证。很多国家的听证参加人的范围都有扩大趋势。比如：在美国，听证参与人包括“当事人”和“参加人”，近年来，法院对于当事人、参加人范围的扩大一般持支持态度；德国将权利或利益直接或见解受行政决定影响之人都以当事人对待；[24]日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，不利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。[25]我国《行政许可法》第四十七条也规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。因此，我认为《行政处罚法》应当明确其他利害关系人的权利。可以增加一款规定“与拟作出的行政决定有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，可以作为利害关系人申请参加听证，或者由主持人通知参加听证”。[26]
（四）完善通知规定
1. 完善通知的内容。
处罚机关举行听证，作出处罚决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点，以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政处罚决定的适当性与合法性。只是笼统地规定应当告知及听证举行的时间、地点，而不涉及听证的主要问题，相对人就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。美国联邦行政程序法第554节乙款规定，通知必须包含下列事项：
(1).听证的时间、地点和性质；
(2).举行听证的法律根据和管辖权限；
(3).听证所要涉及的主要事实和法律问题。
“如果行政机关仅仅通知当事人出席听证，没有通知听证的问题，因而当事人无法准备防卫，根据这种听证所作出的裁决，违反法律的规定和正当法律程序要求，因此无效”。[27]这些规定对完善行政处罚法有一定的借鉴意义。
结合我国实际，行政处罚听证的通知内容应当包括：
(1).当事人或者利害关系人基本情况；
(2).听证时间、地点；
(3).主持人基本情况；
(4).拟作出的处罚决定，事实、依据和理由；
(5).听证的主要程序；
(6).当事人、利害关系人的权利义务；
(7).缺席的法律后果等。
并且应当规定，通知没有行政处罚决定的内容、听证涉及的事实问题与法律问题的，行政处罚无效。[28]
2. 规定通知的方式。
通知的方式一般应采用书面的方式进行，必要时，可以进行公告。实践中听证前的告知通常采用三种方式：一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知（但要记入笔录）等。[29]可以作为修改《行政处罚法》的参考。
（五）建立规范的听证主持人制度
1. 确保主持人的中立性、专业性。
正如法官必须在诉讼中保持中立，必须熟悉法律，并掌握如何控制庭审进程的技巧一样，主持人也应当在听证中保持中立性、专业性。惟有中立，才能确保主持人不偏不倚地对待所有参与听证的主体；惟有专业，才能确保行政听证高质量地顺利进行。美国这方面规定比较完善：美国的听证主持人称为行政法官，他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，否则行政法官不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关服务。不难看出，美国的行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任，专门从事听证工作，富有经验，有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的作出。[30]因此，在我国，完善主持人制度的上策无疑为借鉴美国的做法，建立行政听证官制度。而中策则是发挥行政机关法制工作机构在听证中的积极作用。我国大多数行政机关内部设有法制机构或专门工作人员，负责本机关的法律事物。经过多年建设，这些法制机构及工作人员已有相当规模，他们在处理法律事务过程中，积累了丰富的行政管理和法律方面的知识和经验，他们相对独立于执法调查人员，也比较客观公正，先由他们集中承担本机关的听证主持人工作是适宜的。[31]总之，应当尽可能确保主持人的中立性、专业性。考虑到在中国建立此项制度的较大困难，目前以采用中策为宜。[32]
2. 明确主持人的职权。
建立规范的听证主持人制度还应当明确主持人的职权。从主持人的性质来看，他应当享有指挥听证程序进行的权力，具体包括：决定听证会的进程；决定是否中止、延期举行听证会；接纳双方证据，对过分重复、不重要的证据予以排除；进一步收集证据，弄清案件事实；采取必要措施，维护听证会秩序；以及最后拟定听证报告等等。还有一点很重要，就是应当考虑赋予主持人就案件作出建议性决定的权力。一方面是因为他主持听证，对案情清楚，能够提出合理建议。另一方面是因为行政机关作决定的人员可能没有参与整个听证，而听证材料又往往篇幅浩大，很难在短时间内根据或充分考虑这些材料作出公正合理的决定，因此，作决定时事实上少不了主持人的帮助。但最后的决定往往会涉及一些需要作通盘考虑的事项，而主持人对此可能会缺乏了解和掌握，因此，决定又不能由主持人最终作出。美国的行政法官在法律规定的情形下可作初步决定和建议性决定。对于初步决定，行政机关可以进行主动复议，以纠正偏向；建议性决定也主要是提供行政机关作最后决定时参考。这就较好地界定了机关首长与听证主持人之间的职责范围。[33]
（六）强化听证记录对最终决定的约束力：确立案卷排它原则
1. 案卷排它性制度的概念。
案卷排它性制度是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于自已证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定。[34]
2. 发挥听证笔录约束力的重要性。
听证笔录的约束力是行政决定听证制度的核心问题，因为听证制度的设计是将对实体公正的追求置于行政效率之上，如果听证的记录对行政机关作出决定没有任何约束力，当事人主张未能反映在决定中，则听证会的进行就没有了任何意义，流于形式，反而徒费人力、物力，降低行政效率，对当事人的心理也造成严重伤害，增加了当事人对行政决定的抵触情绪。作为一项高成本的制度，确保听证会能对最终作出正确决定真正发挥作用，是这项制度的生命力所在。
3. 案卷排它原则的实际运用情况。
目前在一些法律、法规中已经确立了听证程序的案卷排它原则。如：《行政许可法》第四十八条规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”《劳动行政处罚听证程序规定》第十六条规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十二条规定“公安机关负责人应当根据听证情况，按照本规定第九章的规定作出处理决定”，虽然没有将“听证笔录”作为公安机关作出处理决定的根据，而是将“听证情况”作为根据，但听证笔录就是听证情况的完整记录。因此，意思也是一样的，对于举行了听证会的行政处罚案件，应当根据听证笔录作出行政处罚决定。《上海市行政处罚听证程序试行规定》第二十六条规定：“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”。
4. 应在行政处罚听证中确立案卷排它原则。
我认为，为了充分发挥行政处罚听证程序的效能，应当在行政处罚听证中确立案卷排它性制度。即：处罚机关对经过处罚听证作出的处罚决定只能以案卷为根据，其中的证据以及有关文书必须是经过处罚听证所查证属实的；不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未辩论的事实作为依据。如果处罚机关要采用听证案卷记录以外的事实和证据，必须告知当事人，并对其提供辩论的机会或重开听证会。建立处罚听证程序的案卷排它性制度对强化听证程序意识，保障当事人听证的合法权益，防止处罚机关滥用职权意义重大。同时，这一制度的建立，也有助于凸现听证主持人所作的听证报告书的作用。这对于强化听证主持人的权利义务观念，促进听证主持人的规范化建设将起到积极的作用。[35]
（七）听证形式应根据具体情况的不同而多样化
我国应在完善和规范行政处罚基本听证程序的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，规定多种形式的听证也可避免因行政处罚听证范围的扩大而导致效率低下。
1. 可以规定非正式听证。[36]
听证可以分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定。[37]非正式听证是处罚公开的体现，一方面可以增进处罚机关吸收各种不同的意见，使处罚决定更加科学、适当；另一方面可以弥补正式听证牺牲工作效率的缺陷。规定非正式听证也是对《行政处罚法》规定的当事人陈述权、申辩权的具体落实和保障。相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感，但是相比非正式听证，成本较高。因此，我认为对于那些关系公众切身利益的处罚事项以及处罚机关必须采取正式听证程序的，处罚机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，处罚机关可以适用非正式听证。
2. 可以实行繁简分立原则。
行政处罚程序分为一般程序和简易程序。听证程序也可以根据具体情况适用繁简不同的一般程序和简易程序。一般说来，涉及社会或相对一方权益越大，适用的程序就应越严密；反之，可以考虑采用简单、便捷一些的听证程序。这里面实际上有个利益权衡问题，即在被保护的利益和因此产生的各种消耗之间进行权衡，以期不导致得不偿失的后果。当然，在适用非正式、简易听证程序实现行政效率目标的同时，要通过具体制度保证最低限度的公正。听证程序的核心是参加人的了解权和陈述、申辩权。这两项权利是公证不公证程序的分水岭。即使适用非正式听证或最简单的听证形式，也必须确保当事人这两项权利，确保效率不脱离公正。[38]
3. 可以增加事后听证的规定。
行政处罚听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，听证并不一概采取事先听证的形式，而是区分不同的情况，分别采取事先和事后两种听证形式。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。[39]听证在行政处罚决定作出之前事先进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政处罚决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在时间上予以变通，举行事后的听证。
结束语
我国行政处罚的听证制度，是基于《行政处罚法》有关听证的规定建立起来的。但是，由于《行政处罚法》关于听证的规定仅两条，过于原则、抽象，而且施行已有十年。因此，导致听证程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如职能分离制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明确与具体。对于听证的适用范围、听证参加人的资格和地位、听证的形式等方面的规定，也已不能适应听证发展趋势和处罚实践的需要。这些都严重影响到行政处罚听证制度功能的发挥。所以，我认为要完善我国行政处罚听证制度，首要任务应尽快修改《行政处罚法》有关听证程序的规定，重点放在扩大听证范围和参加人范围、修改启动听证的程序、建立规范的主持人制度、确立案卷排它原则、丰富听证形式等方面上。当然，综上暴露的问题，仅依靠某部法律的修补来解决是不够的。我们期待能有一部统一的行政程序法典或者统一听证制度的单行立法，将包括处罚听证程序在内的行政听证程序进行全面的规定。这对于统一听证规则，发挥听证制度在行政处罚领域以及其他各个行政领域的积极作用有着重要的意义。
参考文献
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关键词：集中执法；县级城市；体制
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-01
一、在县级城市开展集中执法的必要性
县级行政执法机关处在行政执法的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。其执法状况既关系到依法治国、建设社会主义法制国家基本方略的实现，也关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，还关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。目前，县级城市的城市管理失控，综合协调能力差，管理人员严重不足和缺编等问题也严重制约着城市经济的发展。在县级推广集中执法这样的行政体制改革的措施势在必行。
（一）深化行政体制改革的需要
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。国务院也曾多次发文贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，并作出具体部署。目前，我国已经有100多个城市开展了该项工作，并取得了显著成效。截至2012年9月，我省已有12个地市、10个县（市、区）在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作。
（二）降低行政成本、提高行政效能的需要
多年来，“部门立法”形成的“立一个法，多一支执法队伍”以及“条条上下对口、块块五脏俱全”的模式，造成许多行政执法领域存在职能交叉、多头执法、重复处罚和执法扰民的现象。同时，由于部门林立，分工过细，执法队伍高度分散，造成总体人员臃肿，单项执法无人，使许多方面管理不到位，执法成本高，效率低。这种状况在县级城市特别是城市管理领域表现得尤为明显。因此，在县级城市机构改革中，采取相对集中行政处罚权和综合行政执法等集中执法的模式，进一步做好推广工作，对于改变县级城市现行的执法现状，缩减行政成本、提高行政效能以及建立适应社会主义市场经济发展需要的行政执法体制具有重要意义。
二、县级城市推行集中执法工作遇到的问题
（一）观念上的问题
在推行相对集中行政处罚权的几年来，有一些部门仍认为，这项制度是在相关部门一个未少的情况下，又多出一个独立的处罚部门或者机构，不符合机构改革的精神；还有一些部门认为，这样行政许可和行政处罚分离，容易造成管罚脱节。在被集中行政处罚权的部分部门不愿意放权，仍在行使将已经划归集中执法部门的行政处罚权，造成多头执法、职责不清、重复处罚的现象在城市管理领域依然存在。
（二）体制上的问题
行政处罚法的出台，确立了旨在改革现行行政执法体制的相对集中行政处罚权制度，国务院也相继下发文件对这一制度的运行进行部署和指导。目前，全国已有100多个城市在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作，有效地改变了该领域长期存在的多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民等现象，大大提高了行政效率。但由于相对集中行政处罚权制度未能同地方政府机构改革统筹设计，特别是未能从根本上突破地方政府按纵向职能设置部门的总体框架，加上各地领导决心和重视程度的差异，导致这一制度的实施效果并不平衡，制度本身的局限性也日益显露。
（三）具体问题
1.县级城市没有集中执法部门的机构职数
2002年机构改革没有为县级政府预留集中执法部门的机构职数，导致现在若要在县级城市设立一个集中行使行政处罚权的部门，必须撤并原有的一个部门，也称“撤一建一”。对于县级政府来说，撤并一个部门并且安置好其工作人员是一个难以解决的问题，这也使相对集中行政处罚权制度的深入推进步履维艰。
2.难以保障执法人员的公务员身份和足额的办公经费保障
根据《行政处罚法》的规定，行政执法人员必须是公务员。但是，对于公务员编制较少的县级城市，不可能解决集中执法部门所有人员的公务员编制，大部分集中执法部门的执法人员大部分为地方财政保障的事业编制，导致难以保证足额的财政经费，进而出现了靠收费和罚没提成来解决人员工资和业务经费的现象，背离了行政体制改革、推行集中执法制度的初衷。
3.增加了需要当地财政保障的行政执法人员
从目前已经开展相对集中行政处罚权和综合行政执法工作的县级城市的经验看，虽然没有增设机构“头数”，但是，由于被集中行政处罚权的部门没有随着减少行政处罚权项目而缩减人员编制，集中执法部门为了保证正常工作，又增加了部分事业编制。致使县级政府的执法人员编制并未比开展集中执法工作前减少，反而增加了，这与集中执法制度精简人员的目的是相悖的。
三、解决问题的建议
（一）编制管理机构与政府法制机构共同推进集中执法工作
在县级城市开展集中执法工作过程中，仍遇到了一些亟待解决的问题，尤其是体现在集中执法部门的 “机构头数”、人员编制以及集中行政处罚权的范围等。只有省级编制管理机构与政府法制机构进一步统一推广集中执法的理念，选择适合我省县级城市情况的推广方式，并加大推进力度，才能将县级城市从急需集中执法部门管理城市却因没有“机构头数”而不能赋予其合法主体资格的尴尬境地中解脱出来。
（二）通过按比例缩减被集中行政处罚权的部门的执法人员编制的方式，补充集中执法部门的执法人员编制
集中执法制度的主要目的是解决职责交叉和行政执法机构膨胀的问题，国务院明确强调严禁借机增加行政编制，据此，以增加地方财政保障的事业编制来解决集中执法部门的执法人员编制的做法是不可取的。所以，建议通过按比例缩减被集中行政处罚权的部门的执法人员编制的方式来解决集中执法部门的执法人员编制问题。
内容提要: 行政处罚法治化是我国行政处罚制度改变和完善的始点与终点，其中行政处罚并用是行政处罚适用中最为敏感的问题，一方面，行政处罚并用是行政法治在一定阶段的必然，没有并用可能难以做到过罚相当；另一方面，行政处罚并用必须依法为之，对行政处罚并用进行必要的法律控制是完善行政处罚实施制度的必要选择。基于此，必须确立行政处罚并用的法律原则、规定行政处罚并用的禁止事项、明确行政处罚并用的适法主体、规范行政处罚并用的程序规则。
行政处罚并用是行政处罚适用过程中一个非常重要的理论和实践问题，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条既是对行政处罚“一事不再罚”原则的确立，又是行政处罚并用的法律基础，因为该条仅仅将行政主体对当事人同一个违法行为不得给予两次以上处罚的种类限定在罚款这种单一处罚种类上，即是说，两种不同种类的行政处罚可以合并使用。对于这一重大的理论和实践问题，行政法学界并没有给予广泛关注,[1]由此，笔者认为有必要对行政处罚并用进行系统研究。
一、行政处罚并用的行政法理
所谓行政处罚并用，是指行政主体对行政相对人同一个违法行为给予两种以上罚则的行政处罚。首先，行政处罚并用发生在行政处罚的适用中，即发生在行政主体对违法行为人进行实际处罚的过程中。只有当行政主体将法律规定与行政违法行为结合起来处置时才会发生处罚并用问题。进一步讲，行政处罚并用不是一个立法层面或者行政处罚制度层面的问题。《行政处罚法》有行政处罚适用的专门规定，但在对行政处罚适用作规定时没有针对行政处罚并用作出规定，这便为这一问题的理论分析和实际运作带来了麻烦。其次，行政处罚并用的违法行为是“一”，而不是“二”或更大的行为数量。即是说，一个违法行为和两个以上违法行为是区分行政处罚并用的前提条件，对于当事人在同一状态下的两个违法行为适用两种处罚不是处罚并用。由于违法行为中的“一”是处罚并用概念的前提，因此，行政处罚并用很容易被人们误认为行政主体违反了“一事不再罚”原则。再次，行政处罚并用是两个不同罚则的合并使用，而不是一个罚则的重复使用。罚则本是行政处罚理论中的一个较为原始的概念，它是就行政处罚的具体形式而论的，《行政处罚法》将行政处罚罚则的概念用行政处罚种类的概念予以取代，这种取代的科学性是值得质疑的.[2]两个以上不同罚则的混合使用是行政处罚并用最为实质性的问题，因为它涉及到行政处罚对违法行为人处置的力度。最后，行政处罚并用是以行为为标的的，而不是以违法行为人为标的的。换言之，行政处罚并用是一个违法行为中的并用，而不是针对一个当事人的并用，行为是并用的基础，行政相对人的数量、行政相对人的形式都与并用没有直接的关联性。上列诸点是行政处罚并用质的规定性。那么，行政处罚并用的行政法理究竟为何呢？这是行政处罚并用理论必须予以澄清的问题。对此，笔者将从以下方面予以解释。
第一，从违法竞合的角度解释。所谓违法竞合是指行政违法行为人[3]一个违法行为触犯了两个以上行政法条款的情形。行政违法行为比刑事、民事违法行为在法治实践中的表现都要复杂一些，这既由行政处罚规范事态的复杂性所决定，又由行政违法行为发生概率相对较高所决定。前者是说行政法对社会关系的设定是最多的，从一定意义上讲，行政法设定的社会关系是刑事法律关系、民事法律关系成立的基础。[4]其所设定关系的复杂性使介人其中的行为所触及到的关系亦相对较多。例如，一个违反广告法的行政违法行为可能同时触及到产品质量法关系、消费者权益法关系、文化行政法关系等等。后者是说行政违法在所有违法行为中发生的概率是最高的，要比民事、刑事违法率高出上万倍。行政法本身就是一个类的概念，即我们通常所说的法律群，在这一类的概念之下，有诸多具体的法律形式，这些法律形式亦设定了诸多具体的禁止性事项。行政违法行为人一个行为常常置于无数行政法规范的包围之中，而包围这一违法行为的行政法规范都可能没有相应的处罚形式。在行政法适用中，每个行政法规范都可以对行政相对人的某一行为说不，这便决定了一个违法行为通过多个法律设定的不同处罚种类予以处罚的情形，这是行政处罚并用的第一个行政法理解释。在行政法适用中，一个法典中的不同条文、几个规制同一事项的不同法典、一个规定两个完全不同事项的行政法典[5]都可能导致处罚并用的发生。
第二，从过罚相当的角度解释。过罚相当或称过与罚相适应是从刑事法中的罪刑相适应原则移植过来的。刑事法律中的罪刑相适应是指行为人对自己的犯罪行为必须负责任，而所负责任与行为人的主观恶性、行为本身的危害后果要一致起来，不能出现罪与刑的脱节。“当然，这种把惩罚的严厉程度和犯罪的严重程度加以联系的方式要受到许多难题的困扰，假如我们想要严格地按字面来理解它的话。这些难题中最首要的难题是相当平常的：即使可能把所有犯罪都按相对的严重程度加以排列，我们进行比较的出发点或基础也必须是一种犯罪，对这种犯罪的刑罚是法定的而不是通过同其他犯罪的比较而予确定。我们必须从某一点出发，而且这一出发点实际上倾向于是对某一特定犯罪的传统或通常的惩罚。其次，什么东西介于犯罪导致的客观危害和引起该犯罪的主观恶意之间而成为‘严重性’的尺度，是不明确的。过失导致一个城市的毁灭比故意伤害一名警察更恶吗？或者，我们是否应当关注客观危害和主观恶性两者？第三，如果提到犯罪行为的主观恶性，依靠人的判断能揭示并且比较不同人的动机、诱惑、机会和恶性吗？无疑，如果我们认为在一般情况下犯罪的种类只是模糊地体现着实际发生的具体犯罪，那么我们就可能接近这样一种思想，即惩罚的严厉程度应同各不同犯罪的不同‘罪恶’或严重程度相适应。我们可以在故意伤害和非故意伤害之间作出几点大体上的区别：我们可以承认诱惑和软弱的标准之类型，并且使用这些标准的类型来减轻或加重对一特定种类犯罪的标准之惩罚的严厉程度。我们将在后面探讨这样一种大体的传统之标准的社会目的。但是，我们必须记住它只是大体上的。” [6]行政处罚中过罚相适应是指行政违法行为人实施行为的主观恶性和危害后果要与其最后承担的处罚责任对应起来。此处所讲的对应既包括违法行为人的责任要与其实施的违法行为的质相对应，又要与其实施的违法行为的量相对应。质的对应是指行为人行为的危害范畴如果存在于精神领域，行为人就要承担更多的精神责任，行为人行为的危害范畴如果存在于物质领域，行为人就要承担更多的物质责任。我国将当事人违法行为分为营业性与非营业性并分别给予不同处罚的制度就充分考虑了行为的质，即违法行为及其责任在质上的适应性。量的对应则是指行为人行为的危害程度如果能够用数量计算或者能够作出非常间接的量上的估算，其所负的责任应当与危害的程度在量上对应。行政处罚的责任形式即罚则是非常有限的，《行政处罚法》仅仅将处罚种类限制在六类，这与刑事处罚的责任形式不可比拟，尤其与行政处罚制裁的量无可比拟。以行政处罚中最严厉的行政拘留为例，最高期限亦仅仅为15日，但是，行政违法行为的状况以及法律关于行政处罚适用范畴的状况却是另一种格局。质言之，我国行政处罚的罚则与行政处罚违法行为的类型和违法行为的性质基本上是对应不起来的，即罚则的量度低于违法行为的量度，这在单个行政处罚中表现得最为突出，那么，处罚并用便是解决这一问题的主要手段。例如，《中华人民共和国烟草专卖法》第31条第二款规定：“承运人明知是烟草专卖品而为无准运证的单位、个人运输的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，并处罚款。”即此一违法行为只有将没收违法所得与罚款并用才能做到过与罚相适应。
第三，从执法体制的角度解释。行政法的适用与行政执法体制的关系密不可分，不同的执法体制会使行政处罚的适用呈现不同的状态。这中间的关系原理基本上是这样的：执法体制愈分散，行政处罚适用就愈分散，导致行政处罚并用的状态愈少。因为分散的执法体制将导致各个行政机关根据自己的职权行使管理权，对于了一个行为违反其他法律的情形可以不予过问；执法体制愈集中，行政处罚适用就愈集中，反之，行政处罚的并用则会增多，因为，集中的执法制度常常将违反两种不同法律的违法行为并而处置，合并处置的结果便是行政处罚的并用。《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该条为我国行政处罚权的相对集中提供了法律依据，依该条规定，在多年尝试的基础上，[7]2002年8月国务院了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，使我国行政处罚机制相对集中，集中以后一个行政执法部门能够行使多个部门的处罚权限，其有权利对一个行政违法行为的违法情形作出全面判断，对一个违法行为所触犯的多个行政法条文的情形了如指掌。如城市管理领域的执法主体集中了环境卫生、城市规划管理、市政管理、环境保护管理、公安交通管理等若干方面的处罚权，而一个违法行为违反上列规定的情形便可导致处罚并用。
第四，从违法主体的特殊类型解释。行政处罚并用是以行政违法行为为对象的，即并用是针对一定行为的并用，这是没有争议的。但是，当我们分析违法行为时不能不联系到违法行为的实施者，即违法行为的主体。主体是行为的发动者，是行为过程的决定者，是行为结果的受益者或承受者。因此，当一个行政主体针对某一个违法行为确定并用时，它将并用的罚则与违法行为的责任人结合起来。事实上，违法行为的“一”并不必然代表行为主体的“一”，即一个违法行为的行为主体常常有多元化的倾向，要么两个主体实施了一个违法行为，要么作为组织的主体实施了违法行为，而作为组织中的个人则是这一违法行为的决定者。处罚机关要根据主体的不同情况进行责任分担，也就是说，行政主体针对一个违法行为进行处罚时，要根据主体的不同情况并用两个以上的处罚，对于每个主体而言，处罚种类可能是一个，但对于违法行为而言处罚种类则是一种并用状态。例如，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第69条规定，对于造成环境污染的部门除由相应的企事业单位承担责任外，相关的责任人员亦应承担责任。事实上，环境保护机关在对环境违法行为进行处罚时，对于一个违法行为常并用两个以上的行政处罚形式，一个是针对违法行为中的法人，另一个则是针对直接责任人。行政相对人共同实施违法行为的情况亦可能带来在一个行政违法行为中的处罚并用。
综上，笔者认为，行政处罚并用具有深刻的行政法理。
二、行政处罚并用的法律类型
在行政行为理论中，有诸多复杂的行政行为类型，这些复杂的行政行为类型对于我们研究行政处罚并用有一定的参考意义。第一种复杂的行政行为类型是共同行政行为，而共同行政行为本身还有诸多的具体类型，如行为主体为两个以上，行为对象是一个的称为积极的共同行政行为；行为主体为一个，行为对象为多个的称为消极的共同行政行为，两方都为两个以上的则称之为混合的共同行政行为。共同行政行为的理论可以用来指导我们分析行政处罚并用，尤其在行政处罚并用类型的划分上具有一定的意义。例如，两个以上行政主体对一个行政相对人作了两个不同种类的行政处罚，而这样的处罚就存在于共同行政行为之中。第二种复杂的行政行为类型是复合式行政行为，即一个总的行政行为之中包括了若干不同层次的具体行政行为，如一个主行政行为中包括了若干从行政行为，或者两个主行政行为由一个从行政行为支撑等。行政行为类型理论在我国是需要予以完善的，由于本部分主要是针对处罚并用类型的研究，行政行为的类型不是本文的重点，因此，在这里不予展开讨论，但无论如何行政行为的分类理论对行政处罚并用的类型有决定性意义。综观行政法治实践中行政处罚并用的情况，笔者认为，可以将其概括为下列类型。
其一，一个单一违法行为中的处罚并用。所谓一个单一违法行为，是指由一个自然人或者一个法人实施了法律禁止的某一种单一状态的违法行为情形。在单一违法行为情形下，违法行为人是单一的，或者是一个自然人，或者是一个法人，而且这个违法行为中的自然人或法人是唯一能够承担法律责任的主体。如在法人违法的情形下只有法人对其违法行为负责，而法律没有要求法人中的负责人或者直接责任人负连带责任。例如，《中华人民共和国矿产资源法》第42条第二款规定：“违反本法第6条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得并处以罚款。”此条的处罚对象是法人，而对其进行的处罚形式是三种处罚的并用；在单一违法行为的情形下，违法行为也是单一的，即当事人所违反的是一个法律规范的规定，而不是两个以上法律规范的规定。再如，《中华人民共和国渔业法》第37条规定：“外国人、外国渔船违反《渔业法》第8条规定，擅自进人中华人民共和国管辖水域从事渔业生产或者渔业资源调查活动的，渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构应当令其离开或者将其驱逐，并可处以罚款和没收渔获物、渔具。”该条规定对一个当事人、一个违法行为给予了三种类型的处罚形式，即驱逐出境、罚款和没收。单一违法行为中的处罚并用在绝大多数情况下是一种羁束的行政行为，即处罚机关必须将两种以上的行政处罚合并使用，没有裁量的余地。
其二，一个复合违法行为中的处罚并用。我国行政法学理论中没有复合违法这个概念， [8]但是，在行政诉讼中诸多共同行政诉讼，尤其被告为两个以上的积极共同诉讼就是由行政相对人的合并违法引起的。所谓复合违法，是指一个行为人实施了一个违法行为，但这个违法行为违反了两个或者两个以上的行政法规范。在复合违法的状态下，行为主体是一个，即或者一个自然人、或者一个法人，行为人的行为也是一个，就是说行为人只有一个主观上的故意和过失，所造成的损失也是一个，但其所违反的行政法规则是两个或者两个以上。这相当于刑事法律中的牵连犯，就是行为人为了实施一个犯罪而触犯了另一个罪名。 [9]一个复合违法行为在行政处罚中的并用不是由某一单一法律规范框定的，只有当行政主体对某一违法行为人适用行政处罚时才能发现这是一个复合的违法行为，因此应当予以处罚并用。如违法行为人为了从事医疗行业的活动，在没有办理卫生许可、工商许可、税务许可的情况下便开展医治活动，并在医治中造成了事故。当事人这一违法行为对于当事人来讲主观故意只有一个，危害后果甚至也是一个，但是，该行为却违反了工商行政法、卫生行政法、税务行政法、治安处罚法等四个以上的行政法规范。显然，对于当事人这样一个违法行为只能用复合式违法进行定性，而这样的复合式违法所带来的必然是合并式行政处罚。进一步讲，行政相对人要承担各个部门法中规定的行政处罚形式，或者被取缔、或者被没收财产、或者被罚款、或者被治安拘留。上列诸种都可以同时用于行政相对人此一种违法行为上。
其三，一个单一违法行为中复合主体的处罚并用。依据共同行政行为理论，一个行政主体常常对多个违法当事人作出一个同样的具体行政行为，或者在一个同一的具体行政行为中涉及到了两个以上的当事人。同样行政行为是共同行政行为的一种类型，在这个共同行政行为中有多个当事人具有同样的权利义务关系，虽从诉讼理论中将这些行政行为称为同样行政行为，但就整个行为过程看则是一个共同行政行为，因为引起这一行政行为的法律事实是一个，这一行政行为中的权利和义务也基本上是一个，只是权利义务主体中的行政主体为“一”而相对一方为“多”，这种“一”与“多”同时存在于一个法律事实之中。还要指出的是，这里的同样行政行为是从大的行为类型而论的，比如都是行政处罚行为。而行为的具体形式则是不同的，正是这种行为形式的不相同性使行政处罚合并有了存在空间。同一行政行为则是指行政主体的一个行政行为中涉及的行政相对人其权利义务不可分割，而在同样行政行为下权利和义务则可以予以分割。例如，五个农民在自己的责任田上违法联合建起一栋楼房，行政机关可以作一个行政处罚行为，其中的权利义务对五人都有利害关系，这便是一个同一行政行为，而当事人则是多个。再如治安违法中，若干肇事者共同实施一个违法行为，公安机关对若干当事人作出一个同样的行政行为，其中各个当事人的权利和义务能够被分离开来。这两种情形的复合主体都可以带来行政处罚的并用。如上述后一例子中，公安机关可以对五个人根据情节轻重并用罚款、行政拘留、警告等不同的罚则，在这种情况下，并用是对一个行为而言的，不同主体可能承受了不同的处罚种类。在上述前一例子中，土地管理机关可以并用拆除违章建筑、罚款没收一定财物、警告等不同的罚则，但这几个不同罚则所面对的主体是相同的。
其四，一个复合违法行为中复合主体的处罚并用。行政违法行为的复合性与行政违法主体的复合 性没有必然联系，而二者也没有理论上的可比性。即是说，复合性违法行为可以是一个主体实施的，也可以是多个主体共同实施的。反过来说，多个主体即可以实施一个单一的违法行为，又可以实施我们称之为复合式的违法行为。二者虽没有逻辑上的关联性，但是，复合式主体实施复合的行政违法行为都足以构成行政处罚并用的一个独立类型。具体地讲，在一个违法行为的状态下，从违反法律规定的情形看是多个违法情形，即这一行为违反了两个或者两个以上的行政法规范。而在这一违法行为中，主体是多个当事人。例如，在某一林木违法的行政案件中，三个当事人为了通过从林区运走木材获取非法利益而纠集在一起，并作了适当分工，由甲负责从林区收购木材，由乙将收购的木材转移出山，由丙将木材从林区运往销赃地。这三个人实施的行为分别违反了林业管理的三个法律规定，即非法收购木材、无出山证将木材转移出山，无准运证运输木材。这三个违法行为人是这一违法行为的共同实施者，但三个人的行为却触犯了三个不同的行政法规范，而且三个规范中的处罚形式亦有所不同。林业管理机关只能将该案件作为一个违法行为来处理，而这一违法行为的主体和行为状态都是复合性的。此种情形引起的处罚并用非常复杂，即可以并用于每一个不同的当事人，也可以分别并用于三个不同的当事人。
其五，处罚对象二元型处罚并用。我们知道，在行政法律责任理论中，存在连带责任的理论。所谓连带责任，是指在一个违法行为中，由一个行政责任人承担一定的责任，其他相关责任人将主要责任人承担的责任予以适当分配的责任形式。连带责任中责任主体是两个或者两个以上，而它们共同对一个违法行为负责。一般的法律条文对于这种连带责任都有所反映，当然，前提是具有连带责任存在的条件。例如《中华人民共和国电力法》第67条规定：“违反本法第49条第二款规定，减少农业和农村用电指标的，由电力管理部门责令改正；情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分；造成损失的，责令赔偿损失。”《中华人民共和国公路法》第74条也有一个类似规定，在这一规定中，处罚对象是二元型的，即既要处罚作为法人的组织，又要处罚作为法人中的自然人，一般是负责人和直接责任人。我国有关环境违法处罚中的情形基本上都是这样的结构，而行政机关在制作行政处罚书时将二元写在一起， [10]并用不同的处罚种类。
三、行政处罚并用的法律控制
国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》指出：“相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度。各省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要严格执行行政处罚法的各项规定，保证全面、正确地实施行政处罚法，促进政府和政府各部门严格依法行政。” [11]《行政处罚法》第4条也规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”由此可见，行政处罚法治化是我国行政处罚制度改变和完善的始点和终点，其中行政处罚并用是行政处罚适用中最为敏感的问题，这是因为，一方面，行政处罚并用是行政法治在一定阶段的必然，因为没有并用可能难以做到过罚相当；另一方面，行政处罚并用必须依法为之，对行政处罚并用进行必要的法律控制是完善行政处罚实施制度的必要选择。笔者对行政处罚并用的法律控制提出下列建议。
（一）关于行政处罚并用的法律原则。《行政处罚法》关于行政处罚适用作了不少原则和制度上的规定，就制度规定而论，规定了行政处罚中从轻或减轻处罚的情形，行政处罚追诉时效制度、行政处罚责任追究的年龄等等。就行政处罚适用的原则而论，如第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这实际上是对处罚与纠正违法行为相结合原则的规定，尤其规定对于行政相对人同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚等。《行政处罚法》在规定罚款不得并用时，对其他形式处罚的并用留下了一个非常大的空间，主要体现在：一方面，罚款与其他行政处罚可以并用；另一方面，其他行政处罚相互之间可以并用。由于诸种行政处罚形式几乎都可以并用，这必然使行政处罚的操作遇到诸多障碍。在笔者看来，由于《行政处罚法》是在我国行政处罚实施的规范化程度和行政处罚制度化程度还不高的背景下制定的，因此没有对行政处罚并用的原则作出规定。尽管法律没有规定处罚并用的制度规则甚至原则，但执法机关在实施行政处罚时必须寻求相应的原则，正如杰尼索夫所指出的：“司法机关与行政机关不得借口立法的不完备而不解决案件。他们应解决在法律中寻找不到直接答案的问题。在某些案件中立法如不完备，司法机关与行政机关则采用类推的方法—法律的类推与法的类推。这种方法即是对于某一事物引用规定最相似之条款或就该国立法与政策之总精神而引用适当的条款。如法律中对于如何解决该具体案件如无直接的指示，就应该根据与该事件最相适合的法律来解决，或根据国家立法的总原理与政府的政策（法的类推）来解决。” [12]即是说，行政机关必须依相应的原则实施处罚并用。笔者认为，《行政处罚法》总则部分规定的公平原则、公正原则、过罚相适应等原则应当是第一层次的原则；第二层次的原则应当是有关行政处罚适用的原则，如罚款不能并用原则等；第三层次的原则应当是行政处罚并用的独有原则。笔者认为，质量对应原则应当成为处罚并用的特有原则，即根据违法行为的性质确定处罚种类、确定处罚中何种处罚为主、何种为辅。如果某一处罚使一违法行为人的过错和责任对应起来了，此时就不应当再选择新的处罚种类，即应当排斥并用。
（二）关于行政处罚并用的禁止事项。我国目前行政法规范中除了罚款不能并用两次外，对其他并用似乎没有限制，主要体现为：一是我国法律在规定处罚并用时，几乎都是羁束性规定，即行政机关在处罚时必须将两个不同的行政处罚形式共同使用，而不是选择是否合并使用。例如，《中华人民共和国电力法》第63条规定：“违反本法第25条规定，未经许可，从事供电或者变更供电营业区的，由电力管理部门责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款。”该条规定的三个处罚形式似乎是处罚机关必须选择的。二是我国相关法律文件虽没有规定处罚并用，但也没有规定禁止并用的问题。例如，《中华人民共和国民用航空法》第203条规定：“违反本法第35条的规定，未取得生产许可证书、维修许可证书而从事生产维修活动的，违反本法第92条、第147条第二款的规定，未取得公共航空运输经营许可证或者通用航运经营许可证而从事公共航空运输或者经营性通用航空的，国务院民用航空主管部门可以责令停止生产、维修或者经营活动。”该条虽只规定了一种处罚形式，但并没有禁止行政机关并用其他处罚手段。在行政执法实践中，一些行政机关就常常在法律规定只有一种处罚形式的情况下并用其他处罚形式。上述表明，国家应当通过法律规范对行政处罚并用作一些禁止性规定。首先，可以规定在法律规定只有一种处罚形式的情况下禁止行政机关并用其他处罚，这样的禁止性规定对于行政处罚制度的完善并不多余，而且我们可以通过在《行政处罚法》中设立修正案的方式、或者制定单行法典的方式确立这样的制度，换言之，该制度的确立并没有法律上的障碍。其次，法律应当禁止两种处罚种类接近的处罚形式的并用。例如罚款、没收财物、退还原物等基本上都是经济性制裁，若干种经济性制裁同时使用既可能让行政相对人无法承受，又有可能无法执行。再次，根据违法行为的性质确定处罚并用的种类，如可以禁止在经济性的违法行为中进行精神处罚的并用，或在精神性的违法行为中进行经济处罚的并用。
（三）关于行政处罚并用的适法主体。《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定：“集中行使行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的职权。” [13]显然，相对集中行政处罚权以后，行政处罚的主体由原来的相对分散化变得相对集中化。行政处罚并用是基于一个违法行为而论的，依行政法理论，一个违法行为只能由一个主体追究责任，如果当事人的违法行为确实违反了多个行政法规范，对多个行政管理职能部门的管理过程造成了阻滞，那么，多头部门应当具有追究当事人违法行为的权利。但是，这样的追究同样不能分散进行，而应当集中以后进行，即若干行政机关可以针对当事人的这一行为实施一个共同行政行为。在这种共同行政行为中，行为主体只是一个而不是多个。相对集中行政处罚权后行政处罚并用的情形将会增多，正如前述，在这种情况下，一个行政机关行使了多个领域的处罚权，必须将一个行为违反多个行政法规范的情形予以集中和统一。由此而论，行政处罚并用的主体应当通过法律手段限定为一个主体。
（四）关于行政处罚并用的程序规则。《行政处罚法》本身就是一个有关行政处罚的程序法，其中的主要内容是有关的程序条款，如行政处罚设定的程序，行政处罚管辖、行政处罚适用，尤其关于行政处罚的决定规定了三个相互联系的程序规则，即简易程序、一般程序和听证程序等。当然，还规定了行政处罚的执行程序。其中一些程序规定是非常具体的，例如《行政处罚法》第37条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”该法对行政处罚决定规定了四种情形，包括应受处罚的情形、不予处罚的情形、不得给予处罚的情形、案件移送的情形。这些规定从表层看是非常具体的，但是，若从深层分析则存在一些问题，例如，它没有涉及到行政处罚并用的程序问题，而我国的一些部门行政管理法在规定行政处罚并用以后亦没有规定并用的程序，例如，《中华人民共和国外资金融机构管理条例》第44条规定：“外资金融机构违反本条例第四章的有关规定从事经营的，中国人民银行或其有关分行有权责令纠正、调整业务或者补足有关资金，并可以处以五千元至三万元人民币等值外汇的罚款。”这一并用的行政处罚依何种程序操作我们无从知晓。笔者认为，行政处罚并用应当有独立的程序规则，而目前行政处罚并用中并没有主次之分，可以参照刑法中主刑与附加刑区别运用的方式在行政处罚中将主罚与附加罚予以区分，然后，可以规定若主罚能够达到制裁目的的就不能再适用附加罚。
注释:
[1]对于行政处罚竞合，我国行政法学界有一些研究，但是，行政处罚竞合与行政处罚并用不是同一意义的概念，处罚竞合是针对行政处罚行为人的违法性质及这种违法性质在处罚过程中的职能交叉而使用的，它主要不是针对行政相对人处罚中的种类，二者可能有部分重合关系，但不是一个范畴的问题。
[2]行政处罚的种类在传统教科书中主要指行政处罚所分布的行政管理领域，如工商行政处罚、税务行政处罚、物价行政处罚、土地行政处罚等。而处罚的责任形式是罚则，这与刑事责任中的罚金一致起来了。因此，笔者认为，行政处罚法将罚则改为种类欠妥当。
[3]在刑事法学中，对犯罪嫌疑人的称谓一般用行为人，笔者为了将刑事法律中的行为人与行政法中的当事人予以区分便使用了行政违法行为人概念。
[4]行政法所设定的关系形式对其他部门法的影响是巨大的，在法治实践中，民事法律关系中权利义务的确定常常要以行政法关系为基础。如2006年9月11日，南京市中级法院审理的一起火车轧断少年左腿案，就是依据行政法规范作出的民事调解。案情如下：陈秋就读于栖霞区尧化门一所外来人口流动学校，距校门口60米就是一条铁路。校门口的石梯可以直通到铁路旁。2004年11月26日中午，陈秋放学回家，见铁路上停着一辆火车，就与几个小朋友一起通过石梯走到铁轨上，爬上火车车厢玩耍，这时火车突然启动，陈秋慌忙从车厢跳下，结果左脚被拖入车底，被火车轧成6级伤残。2006年3月17日，南京市栖霞区法院开庭审理此案。律师当庭出示两张照片，证明陈秋受伤，铁路部门存在严重过错。一张照片是学校门前的石梯没设防护措施，上了石梯就是铁轨，石梯的不设防让小学里的孩子们能轻易走上铁轨，极易发生危险；另一张照片是紧邻铁路两边是一座村庄，证明这段铁路不在荒郊野外的无人区，人口众多的村庄到铁路的最短距离不足50米，附近还有小学，但铁路两旁却不见护栏等隔离设施，显然违反了2005年4月起实施的国务院《铁路运输安全保护条例》中“铁路运输企业应当在铁路线路安全保护区边界设立标桩，并根据需要设置围墙、栅栏等防护设施”的规定。2006年5月11日，南京市栖霞区法院对此案作出公开判决：铁路部门在直通铁道的石梯处未设任何警示标志和护栏，没有尽到注意义务，应对事故负主要责任，赔偿陈秋各项经济损失20.5万余元。一审判决后，被告不服，向南京市中级法院提起上诉，经南京市中级法院调解，铁路部门同意赔偿陈秋10万元，并承担一、二审案件所有的受理费、诉讼费。参见孟亚生：《左腿被火车轧伤少年获赔10万元》，载新华报业网：ever. xhby. net/content/2006 -09/19/content_1404596. htm，时间：2009年9月19日。
[5]行政法典与行政事态之间的关系非常复杂，一个行政事项常常有多个行政法典进行规制。例如，我国有关城市建设的行政法规范就有多部，它们虽然处在不同的立法层次之中，但在规制事态的适用中两个以上法典之间会有一定的重合；有时，规制两个不同事项的行政法典在适用过程中也有可能重合，例如，调整土地行政管理的行政法规范有可能与调整税收行政管理的行政法规范在适用中重合，而这两个行政法规范调整的事态并不相近。一个典则中的多个条文之间的重合更是十分常见，例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》在适用时就有多个条文之间会形成对事态调整的重合关系。
[6][英]h．哈特：《惩罚与责任》，王勇等译，华夏出版社1989年版，第155—156页。
[7]相对集中行政处罚权的起初尝试是与行政综合执法结合在一起的，这都基于《行政处罚法》第16条的规定，后来在施行过程中，相对集中行政处罚权似乎成了一个独立的东西，其不再与行政综合执法相等同。究竟将相对集中行政处罚权与行政综合执法放在一起进行制度设计，还是对它单独进行制度设计是需要进行探讨的问题。
[8]复合违法是行政法治实践中大量存在的问题，这种复合违法的状况要比犯罪中的一个行为触犯多个罪名的状况常见得多，只是我国行政法学界的研究还没有进入到这个层次而已。在行政法学理论中构设复合违法的概念和理论是非常有必要的。
[9]“牵连犯就是行为人实施某一犯罪，而其手段行为或者结果行为又触犯其他罪名的情况。”参见邹瑜主编：《法学大辞典》，中国政法大学出版社1991年版，第1157页。
[10]参见谢发友、李萍主编：《产品质量法新释与例解》，同心出版社2000年版，第297—298页。
[11]《行政法配套规定》，中国法制出版社2006年版，第95页。
行政处罚种类繁多，它对行政相对人利益的影响很大，因此需要对这种权力的行使规定一个正式而严格的程序以保障相对人的切身利益。然而，其中一些较轻的处罚如警告、小额罚款等对当事人的利益影响甚小，而正式、严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高，国家所付出的较之当事人受到保护的利益更大。《交通行政处罚规定》第十条规定了道路运输行政处罚简易程序即：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”。第十五条规定“交通管理部门必须对案件情况进行全面、客观、公正地调查、收集证据；必要时，依照法律法规的规定可以进行检查”即为道路运输行政处罚的普通程序。两种程序的不同在于普通程序有着严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定，而简易程序较为简便，可以“当场”作出决定。
2听证程序
其目的在于保护行政相对人的重大利益，因为听证能扩大相对人的行政参与权，收集各方面意见和建议便于行政决策切实可行，通过为当事人提供辩论、陈述自己观点的机会以避免行政机关片面地作出行政决定。
《交通行政处罚程序规定》第二十五条确定了行政处罚的听证程序。在普通程序基础上，对“交通管理部门作出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款等行政处罚”；《交通行政许可实施程序规定》规定行政许可的听证程序“法律、法规、规章规定实施交通行政许可应当听证的事项，或者交通行政许可实施机关认为需要听证的其它涉及公共利益的行政许可事项”〔第二十条〕；“交通行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益冲突的，实施机关在作出交通行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权力”。
听证程序的核心是抗辩，即当事人可以对于自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明，同时可以提出利于自己的证据。当事人通过这种参与、介入对行政行为的事实和理由加以论证，防止了行政专横和自由裁量权的恣意行使，保持了行政权力与相对人权利的平衡。
3申辩和质证程序
《交通行政处罚程序规定》第十一条规定“当事人有权进行陈述和申辩。执法人员必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳”。《交通行政许可实施程序规定》第十四条规定“申请人有权进行陈述和申辩”。
这些规定，一方面可以使行政主体在作出行政处罚决定时注意到以事实为根据，以法律为准绳，促使依法行政；二是允许当事人申辩、质证，可以澄清事实、避免失误、维护当事人合法权益；三是可以促进法治观念的形成。当事人在申辩质证过程中，可以增强维护主体权利的意识，受到生动的法制教育，有利于法治观念的培养。
4职能分离程序
(1)办案与决定处罚相分离。在普通程序中，规定由执法人员调查或检查、收集证据，而由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出处罚决定，重大复杂的违法行为导致的行政处罚还应由行政机关负责人集体讨论决定。在听证程序中，要求听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。
(2)罚款决定的机关与收缴罚款的机构相分离。作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关或个人都不得以任何形式私分截留。
5说明理由程序
《交通行政处罚程序规定》第十一条“规定执法人员当场作出行政处罚决定前，应当讲认定的违法事实处罚的理由和依据告知当事人”。第二十条“交通管理部门…告知给予处罚的事实、理由和依据…”。《交通行政许可实施程序规定》第十七条规定“实施机关依法作出不予行政许可的决定的，…说明理由…”
理由，是行政决定作出者对法律、政策和自由裁量权所持的观点的解释说明，也就是对行政决定的事实依据和法律政策适用及其相互之间的对应关系的认识。行政机关如果不对这种理由作出说明，就会使得行政权力行使趋于草率、专横，当事人往往也无法明了其理由及行政机关所执行的法律政策的意义，不利于法律和政策的顺利实施。因此说明行政处罚决定的理由有助于限制自由裁量权力的恣意行使、促进合理、谨慎行政，有助于行政处罚决定的可靠性、稳定性，对人民法院的司法审查也有助益能成立。
6资讯公开程序
资讯公开是现代行政程序的重要制度之一，指有关行政主体活动的情况和资料，凡是涉及相对人权利义务、不属于法律法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅或复制。资讯公开制度是行政相对人参与行政的体现，可以增进公民对政府的信任，加强公民和政府之间的沟通和合作，调动公民参与行政的积极性。此外，也便于公民对行政机关的活动进行监督。《交通行政处罚程序规定》和《交通行政许可实施程序规定》都确立了公开原则，规定对行政处罚和行政许可的结果必须公布，后者还规定了进行公示的方式。
7通知程序
通知指行政机关在实施行政行为或其他管理活动时，将应该让公民了解的事项通过一定的途径告知。通知的对象不仅指利害关系人，有时也针对一般公众。听证程序中规定，行政机关应在作出行政处罚决定之前“告知当事人有要求举行听证的权利”；“行政机关应当在听证的七日前通知当事人举行听证的时间、地点”。
此外，还有一些其他的道路运输管理行政程序，如时效、回避等，在此不一一详述。就前者，《交通行政处罚程序规定》规定了行政机关的调查、送达、听证等法定期限；关于后者，明确规定了在听证程序中“当事人认为主持人与本案有直接利害关系的有权申请回避”。
一、认识规范和限制行政自由裁量权工作的重要意义
规范和限制行政自由裁量权是为了最大限度地避免行政行为中出现腐败和不廉洁的现象，因此，要从行政行为的全过程来规范和限制自由裁量权。我局根据上冈镇经济社会发展和综合执法的具体情况，进一步细化、量化，规范自由裁量权的行政行为，从源头上规范行政执法行为，杜绝人情案、关系案，对优化经济发展环境，提高依法行政的效率具有重要的意义，有利于执法队伍的建设和综合执法局形象的提升。
二、行使行政自由裁量权应当遵循的原则
（一）合法原则。实施行政处罚自由裁量权必须在法律法规规定的范围内进行。
（二）合理原则。行使行政处罚自由裁量权，应当符合立法目的，充分考虑、全面衡量地区经济社会发展状况、执法对象情况、危害后果等相关因素，所采取的措施和手段应当必要、适当。
（三）过罚相当原则。行使行政处罚自由裁量权，必须以事实为依据，处罚种类和幅度应当与当事人违法过错程度相适应，与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
（四）公开公平公正原则。行使行政处罚自由裁量权，应当向社会公开裁量标准，向当事人告知裁量所基于的事实、理由、依据等内容；应当平等对待行政管理相对人，公平、公正实施处罚，对事实、性质、情节、后果相同的情况应当给予相同的处理。
（五）集体决策原则。一般问题科室会审，重大问题由局主要负责人主持会办，按照谁主持会办谁承担责任的要求，坚持集体讨论原则。
三、健全规范配套制度
（一）查处分离制度。将综合执法的调查、审核、决定、执行等职能进行相对分离，使执法权力分段行使，执法人员相互监督，建立既相互协调、又相互制约的权力运行机制。
（二）执法回避制度。执法人员与其所管理事项或者当事人有直接利害关系、可能影响公平公正处理的，不得参与相关案件的调查和处理。
（三）执法公示制度。强化事前、事后公开，向社会主动公开相关法律法规、行政执法决定等信息。规范事中公示，行政执法人员在执法过程中主动表明身份，接受社会监督。
（四）执法全过程记录制度。对立案、调查、审查、决定、执行程序以及执法时间、地点、对象、事实、结果等做出详细记录，并全面系统归档保存，实现全过程留痕和可回溯管理。
（五）重大执法决定法制审核制度。对涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的案件，设立专门机构和人员进行严格法制审核。
（六）案卷评查制度。上级主管部门可以结合工作实际，组织对综合执法局的行政执法案卷评查，将案卷质量高低作为衡量执法水平的重要依据。
（七）执法统计制度。对本局作出行政执法决定的情况进行全面、及时、准确的统计，认真分析执法统计信息，加强对信息的分析处理，注重分析成果的应用。
（八）裁量判例制度。综合执法局可以针对常见的违法行为，确定一批自由裁量权尺度把握适当的典型案例，为行政处罚自由裁量权的行使提供参照。
四、制定裁量规则和基准的程序
（一）调查取证阶段。行政处罚案件调查取证过程中，执法人员应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据；在提交行政处罚案件调查报告时，不仅要附有违法行为的定性证据，还应提供有关定量证据。使用移动执法平台的，应当与裁量系统相衔接，为执法人员现场全面收集证据、正确适用法律提供帮助。
（二）案件审查阶段。案件审查过程中，各执法中队负责人及法制科应当严格遵守裁量规则和使用裁量基准，对具体案件的处罚额度提出合理的裁量建议；经集体审议的案件也应当专门对案件的裁量情况进行审议，书面记录审议结果，并随案卷归档。
（三）事前告知和听证阶段。作出处罚前应当在告知当事人行政处罚有关违法事实、证据、处罚依据时，一并告知行政处罚裁量权的适用依据，及其陈述申辩权利。当事人陈述申辩时对自由裁量适用提出异议的，应当对异议情况进行核查，对合理的意见予以采纳，不得因当事人的陈述申辩而加重处罚。
（四）决定阶段。在作出处罚决定时，应当在处罚决定书中载明行政处罚自由裁量的适用依据和理由，以及对当事人关于裁量的陈述申辩意见的采纳情况和理由。
五、自由裁量的特殊情形。
（一）有下列情形之一的，可以从重处罚。
1、两年内因同类违法行为被处罚3次（含3次）以上的；
2、在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；
3、违法行为引起不良社会反响的；
4、其他具有从重情节的。
（二）有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。
1、主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
2、受他人胁迫有违法行为的；
805文章编号：1004-7484（2014）-06-3639-02
2013年11月，市卫生局组织开展了全市卫生行政执法文书联展联评活动，省、市、县三级卫生行政部门和监督机构的11名专家和骨干对5个县市区30份卫生行政处罚案卷进行了书面评查。评查结果显示，近年来各级卫生行政机关及其卫生监督机构狠抓卫生行政处罚工作规范化建设，行政处罚工作制度逐步健全，行政处罚案卷质量逐步提高。一些地方不断通过制度、方法创新规范行政处罚工作，保障相对人合法权益。通过此次评查，既发现了目前卫生行政处罚工作中存在的问题和不足，交流了执法经验，也推动了各级卫生行政机关办案质量的提高。
1存在的主要问题
1.1主体方面问题
1.1.1执法主体错误、行政处罚的主体不具备法定资格文书中载明的执法主体是某卫生监督所。对外使用的文书加盖的是卫生监督所的公章。
1.1.2被处罚主体认定错误或主题资格不清，如有的行政处罚案卷中，将个体工商户字号作为被处罚对象；（正确的表述应该是：被处罚人：刘xx，xx小吃店负责人。）
1.1.3承办人员不具备执法资格，未领取卫生监督员证件或行政执法证件。
1.1.4对外使用的执法文书签收人不是法定代表人本人，但案卷内没有法人授权委托书。
1.1.5被处罚人的名称未使用全称，且前后不一致。
1.2在违法事实认定方面
1.2.1证据单一如部分案件过分依赖询问笔录、现场检查笔录等作为定案依据，缺乏深入调查，缺少必要的其它证据材料（如照片等）予以佐证，没有形成紧密的证据链等。
1.2.2违法事实认定不全面部分案件有多种违法事实，但只是对其中某项违法事实给予行政处罚，而对其他违法事实应当给予行政处罚却没有实施行政处罚，且未说明理由或作相应交代。有的案件应当追溯源头却没有作进一步的追溯调查等。
1.2.3现场拍照、证据先行登记物品未在现场笔录中注明。
1.2.4询问笔录有的无告知内容，被询问人和监督员未逐页签字，被询问人未注明“以上记录属实”。
1.2.5当事人提供的材料复印件未注明“此复印件与原件一致”，当事人也未签字或盖章。
1.2.6投诉举报案件卷内未附投诉举报记录或举报材料。
1.3在行政执法程序方面
1.3.1有些案件对违法所得根本没有进行调查取证，逾越了这一程序就直接按无违法所得实施行政处罚，是程序违法。
1.3.2对当事人享有的申请回避权等权利告知不完整或告知当事人申请听证权利的同时未告知其同时具有陈述申辩权。
1.3.3违反先立案后调查的程序要求，案件调查全部工作在立案前完成。
1.3.4行政处罚事先告知书与行政处罚决定书罚款数额不一致，但无二次合议记录。或两者日期是同一天，但无当事人放弃陈述和申辩权利的书面材料。
1.3.5重大复杂案件未经卫生行政部门负责人集体讨论决定；行政处罚事先告知文书未经卫生行政部门负责人审批；未使用《卫生行政执法事项审批表》。
1.3.6违反罚缴分离原则，以卫生监督所名义收缴罚款。
1.3.7不能提供记录证明行政执法人员已表明身份，出示合法有效执法行政执法证件。
1.4在法律适用方面
1.4.1自由裁量不规范为数不少的办案单位没有制定或遵循行政处罚裁量权行使规则，导致对相同违法行为类似违法情节处理存在较大差异。同样的违法行为不同科室，不同的监督员间处罚不同。
1.4.2做出的行政处罚种类不符合法律规定，把责令改正作为罚种适用；行政处罚决定未遵循分别裁量、合并处罚原则。
1.4.3适用法律、法规、规章名称填写不规范、不完整。引用的条、款、项、目书写错误如：第九条第一款第九项。正确写法为第九条第一款第（九）项地第12目。
1.5案卷材料制作方面问题
1.5.1部分案卷使用旧版文书。未使用2012版新版执法文书。
1.5.2处罚案卷卷宗档案封皮板式不同。部分案卷使用的不是新版封皮。
1.5.3文书的文号、编号书写不规范，（正确的写法应是：地区简称+卫+执法类别（医、消、公、水）+执法性质（罚、告等）+年份+序号，如“梨卫公罚〔2013〕017号”。
1.5.4卷内文书的右上角未标明页数。
1.5.5案卷内无执法人员执法证件复印件。
1.5.6案卷中未附有公民身份证明的材料或未附有法人、其他组织主体资格证明材料。在案卷制作过程中，是个人的把个人身份证复印件附上，有工商执照的把工商执照复印件附上。也可把执照拍下来附在卷宗里。
1.5.7部分案卷案由表述不规范。正确的表述应该是违法主体+主要违法事实+案。
1.5.8部分文书项目填写不全如现场检查笔录和询问笔录当事人填写：是法人或其他组织的，应填写单位的全称、地址、联系电话、法定代表人姓名、性别、年龄、民族、职务等；是个人的应填写姓名、性别、年龄、民族、住址、联系电话等内容。案件受理记录填写：如案发单位，填写时应注意区分发案的是单位还是个人。如发案的是单位，要写明单位名称、地址、法定代表人或负责人的姓名、性别、职务、电话。单位名称应填写单位全称。如果这个单位不具有独立法人资格，则应将它隶属的法人单位名称填上，如“xx公司招待所”、“xx学校学生食堂”；如果发案的是个人，应填写其姓名、性别、民族、现工作单位，个体工商户的应再加上xx工商户户主，这对下一步的调查及分清法律责任承担者以及有关文书的送达等都具有重要意义。
1.5.9现场检查笔录的检查地点不具体，地点不仅包括被检查现场所在地的地址，还包括被检查现场的具置。现场检查笔录中要记录现场调取的物证和现场的拍照。笔录要记录物证和拍照的物品所在的位置、名称、数量、状态、标记等，使现场检查笔录与现场拍照、现场提取的实物证据互相印证、互相补充，构成证据锁链。如果在现场采取了行政控制措施或保存证据措施的，应在笔录中记载。
1.5.10非该单位法定代表人或者负责人签收主要文书，缺少授权委托书。如放弃陈述申辩，放弃听证，不是随便谁都能签字的，应是法定代表人或老板本人，其他人应有授权委托书。
2文书书写管理
文书应按照规定的格式印制后填写。两联以上的文书应用无碳复写纸印制。应用蓝色或黑色的水笔或签字笔填写，保证字迹清楚、文字规范、文面清洁。有条件的卫生行政机关可按照规定的格式打印。
2.1文书书写原则
2.1.1卫生行政监督执法文书制作时必须用钢笔或中性笔填写，字迹清楚、文字规范、文面清洁。
2.1.2因书写错误需对文书进行修改的，应用杠线划去修改处，在其上方或后面写上正确内容。重要内容及对外使用的文书需修改的，应加盖校对章或由对方当事人签名或盖章，每页文书修改不得超过两处。
2.1.3预先设定的文书栏目，应逐项填写。摘要填写的，应简明、完整、准确。签名和注明日期，必须清楚无误。
2.1.4调查询问所作的记录应具体详细，涉及案件关键事实和重要线索的，应尽量记录原话。不得使用推测性词句，以免发生词句歧义对方位、状态及程度的描述记录，应依次有序、准确清楚
2.1.5当场制作的采样记录、现场检查笔录、询问笔录、陈述和申辩笔录、听证笔录等文书，应当场交由有关当事人审阅或者向当事人宣读，并由当事人签字确认。当事人认为记录有遗漏或者有差错的，应当提出补充和修改，并在改动处用指纹或印鉴覆盖。
2.1.6文书首页不够时，可用附页记录，附页必须有监督人员或当事人签名。
2.1.7文书要求监督人员签名的，必须由本人签写，不得他人代签。
2.2各类文书中有关共性栏目的填写方法
2.2.1文书本身设有“当事人”项目的，按以下要求填写是法人或其他组织的，应填写单位的全称、地址、联系电话，法定代表人（负责人）的姓名、性别、民族、职务等内容；是个人的应填写姓名、性别、年龄、民族、住址、联系电话等内容。“案件来源”按照《卫生行政处罚程序》第十四条的内容填写。
2.2.2案由统一写法为当事人名称（姓名）+具体违法行为+案，例如XXX商场违反卫生许可管理案。文书本身设有“当事人”项目的，在写案由时可省略有关当事人的内容。
2.2.3对外使用的文书本身设定签收栏的，在直接送达的情况下，应由当事人直接签收。没有设定的，一般应使用送达回执。
2.3提高卫生行政处罚案卷质量的几点建议依法实施行政处罚是卫生行政部门运用法律手段管理公共卫生事务的重要方法和手段，是依法行政的重要体现。针对此次案卷评查发现的情况，我们要以提高办案质量为抓手，进一步规范执法行为，加强执法能力建设。
2.3.1要进一步重视卫生行政处罚案件质量管理单位内部要建立健全案卷评查制度，完善评查标准和评查方法，定期对本单位执法案卷组织评查。要加强对案卷形成过程的全程质量控制，严格按照规定程序和标准进行书写、整理、立卷、归档，实现行政处罚案卷管理的规范化。
行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚行为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段，目的是使相对人今后不再犯同一违法行为。因为行政处罚本身所具有的强制力，直接影响相对人权利义务，对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。“一事不再罚”原则是行政处罚适用原则中重要的一项原则，定义在我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关对相对人同一违法行为的同一事实理由处以两次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律任相互挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。在行政的具体实施过程中，由于对这一原则的理解不尽相同，有的不属于“一事不再罚”的情形，有的存在重复处罚、多头处罚的情形。因此，明确这一原则，即明确对行政相对人的同一个违法的行为不得再罚，既是为了保护行政相对人的合法权益，理是为了体现公正。
关键词：行政行为一事不再罚行罚处罚行政相对人
一、关于“一事不再罚”原则的基本含义及其分析
所谓一事不再罚原则是指对当事人的同一个违法行为不得基于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。当前我国行政法学界关于这一原则具体含义在理解上有以下四种观点：
第一种观点：认为违法的某一违法行为，不管有几个法规、规章对同一行为规定了多少不同的处罚，违法人只能承担一次法律责任。
第二种观点：认为一事不再罚系指同行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一速法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚并不排除违法者还应承担行政处罚责任。
第三种观点：认为对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已经作过行政处罚的，不应再实施行政处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成了几种违法名称，可以分别有几个行政机关来处罚，其中一个行政机关处罚了，别的行政机关不应该再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。
第四种观点：对同一违法行为，一个机关已经给予处罚的，其它机关不应再次给予相同的处罚，否则就违背了过罚相当的原则。至于已经给予其它种类的处罚，则需要根据实际情况区别对待。
对以上观点的简要分析。
观点一：将“一事不再罚”绝对化，在实际执法过程中无法解决一种行为在违法行政法律规范同时又触犯了刑律的情况。若按照这一解释，某一行为在违反了行政法律规范同时又触犯了刑律的，将“重罚吸收轻罚”规律加以运用，则其就不在追究当事人的行政违法责任。这也与行政处罚法总则中的“一种法律不能代替另一种法律责任”原则相抵触。观点二：虽然没有抵触相应原则，但在实际中容易造成多头处罚、多头罚款的现象，那么，随着我国法制的日益完善，行政法律规范数量的增多，同一行为被处罚的现象及次数将不断增多，会造成行政相对人不堪重负，而且，不同行政机关的多头处罚也会必然缩小市场主体的活动范围，不利于社会主义市场经济的健康、持续及稳定发展。观点三：考虑到“同一违法事实”“同一理由”的违反同一法律规范和实施处罚的主体，有其合理的之处，但其忽视而了不同行政机关可否基于同一事实，但不同理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚的现象。观点四：则没有注意到违法当事人的一个行为可能违反多种行政法律规范，引起了多个违法事实的现象。
综上分析各家观点，则学者们的争论主要在以下三个问题：1．何谓“同一违法行为”，即对“一事”的认定；2．什么样的情况下，对于同一违法行为，不得实施两次以上的行政处罚；3．在什么样的情况下，对于同一违法行为，可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。通过对这三个争论点的进一步论述，不仅能够明确一事不再罚原则的适用范围，也能更清晰的了解这一原则的内涵所在。
二、关于“一事不再罚”原则的适用范围问题
其一，关于行政违法行为与同一违法行为的认定。行政违法行为是指违反行政法律规范的行为。从我国有关行政管理方面的单行法律、法规及行政规章对行政违法的规定看，对于行政违法的标准，在不同法律、法规及行政规章中规定极不一致。有的规定相对人在客观上有违法行为即可以处罚；有的除违法行为外，其行为还必须达到一定程度才能进行处罚，有的规定除有违法行为外，相对人在行为时，主观上还须有故意等。总之，单行法律、法规及行政规章对于什么是应当行政处罚的违法行为并没有一个统一的标准，而是需要按照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定，去判断是否构成了违法行为。
同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次。在这里，同一个违法行为即同一个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律，法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律，法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。从法律后果上看，同一违法行为有四种形式：1．一行为违反一个法律规范，由一个行政主体实施处罚；2．一行为违反法律规范，由两个以上行政主体实施处罚；3．一行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚；4．一行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。前两种情况称之为纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，不应适用于同一多项违法行为。纯单项违法行为因其行为只触犯某一法律规定，故只能受一次行政处罚，无论是单处还是并处。当前，对同一违法行为，数个行政机关分别处罚的情况较多，不利于依法保护相对人的合法权益，有导致滥施处罚可能。正确适用一事不再罚原则，一般情况下，一个违法行为，则只能由一个行政机关处罚。
一事不再罚原则并不适用于同一多项违法行为。即这一情况是同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚，也就是规范竞合。这种情况由于立法的统一性不够造成的。随着行政管理的科学化程度和立法质量的提高，这种现象应当避免。至于根据哪个法律规范，给予怎么样的处罚，应该按以下规则办理：
1．特别法优于普通法。二者关系所反映法律规范规定不同受罚行为构成要件之间逻辑对比关系。重法优于轻法为例外，即当特别法在处罚上轻于普通法时，应适用普通法，这样有利于实现行政处罚目地，体现违法行为与处罚相适应的原则。
2．新法优于旧法。当行为所违反的两个以上的法律规范属于同一个效力等级，或者这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在属种关系时，行政主体根据新法优于旧法的原则，适用新法对违法行为予以处罚。另一种情况是对同一违法行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。如违反许可法律规范的行为人，一个行为往往触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚。为保护当事人的利益，唯一限制是，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚。除此之外，可以进行其他的行政处罚。
其二，违法行为是否受到行政处罚的认定。“一事不再罚”原则适用根本在于某个违法行为是否受到行政处罚。最终如何认定，可区分为两种情况：一是该行为只能由一个行政机关实施处罚的，该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。这种情况下，行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。如果要排除曾被查处的可能，举证责任在该行政机关；二是该行为可由两个或两个以上行政机关查处，那么甲机关是否给予了处罚？给予了何种处罚？乙机关则可能不知道。而一个违法行为是否受到过处罚，是当事人免除部分或全部责任的有利证据，若行政机关实施处罚阶段进行了告知，违法行为人应及时进行陈述和申辩，并出具相关证据材料，如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申辩，或陈述和申辩的理由不能成立，应视为当事人的该违法行为未曾受到过行政处罚。这个问题如果在行政诉讼阶段当事人提出的话，举证责任应在当事人，而不在行政机关。
其三，关于两次处罚的理由和种类。产生一事再罚的原因是多方面的，其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。比如，某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。再如，一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的错综规定，出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉，甚至完全重叠的关系，而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女屡教不改尚不够刑事处分的行为，既违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》构成治安违反，又违反国务院教养的有关规定构成违法，对此，公安机关和劳动教养委员会都有处罚权。所以行政权力的交叠，同一违法行为往往会因为不同的理由受到两个或两个以上行政机关的处罚。即如前所述的同一多项违法行为，而这些情形则不应视为违反了一事不再罚原则。我国《行政处罚法》规定的罚种有7种，其中罚款是各行政执法机关所公有的权力，也是在实践中使用最多的，为了防止重复处罚和多头罚款，一事不再罚原则在适用上仅限于罚款。该法所以对其他罚种不作规定主要是因为其他罚种不太可能在适用上出现重复，或即使出现重复也不太可能对当事人产生实际上的意义，如警告。
三、关于一事不再罚原则的例外情形
1．重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上的行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。
2．行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施国主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。
3．行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。
4．执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。
5．行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可根据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6．一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。
7．多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。超级秘书网
四、结语
对相对人的同一违法行为不得再罚，既是为了保护相对人的合法权益，更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为，如果可以反复多次地进行行政处罚，即可以多次追究相对人的法律责任，对相对人是不公平的，法律制裁也缺乏严肃性和确定性。笔者认为，在《行政处罚法》立法过程中提出“一事不再罚”原则的动机是为了消除不同行政机关对同一违法行为重复处罚的现象，而没有考虑到这种重复处罚背后的不重复性、复杂性。所以理论上对一事不再罚的理解的不统一，实际执法部门在实践中也感到困惑，为了使行政处罚法的精神能在执法实践中得到真正彻底的贯彻，尽快统一关于这一原则的理解和认识，是非常必要的。
参考文献资料：
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5胡锦光《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2000年版
6杨解君《行政法学》，中国方正出版社，2002年版
7朱新力《论一事不再罚原则》，《法学》，2001年第11期
今天召开这个会议，主要任务是贯彻落实《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度的决定》（云政发【20__】40号）、《云南省人民政府办公厅关于印发云南省行政机关推行效能政府四项制度实施办法的通知》（云政办发【20__】24号）精神，安排部署我市行政执法机关在规范行政行为，提升行政能力方面的各项工作。下面，我讲三点意见。
一、提高认识，统一思想，增强落实效能政府四项制度的责任感
在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度是今年省政府！的一项重大决策，是我市深入学习实践科学发展观，贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》），进一步加强政府自身建设，建设服务型政府的具体行动，它既是提高政府执行力和公信力的必然要求，是建设高效、廉洁政府的重要抓手，也是全市在构建法制政府、打造责任政府、建设阳光政府工作的延续和深化。为此，市政府在今年政府工作报告中明确提出“要以提高执行力为重点，以建设效能政府为目标，抓好政府自身建设。”效能政府四项制度主要是指实施行政绩效管理、行政成本控制、行政行为监督和行政能力提升等四项制度，具体来讲，实施行政绩效管理制度，主要目的在于保障上级和市委、市政府重要工作、重点项目的落实和专项资金使用，提高公共投资项目的效率、财政资金的使用效益和政府部门工作的效能，实现政府工作最佳绩效。实施行政成本控制制度，主要目的在于强化对我市行政机关机构编制、公务用车购置和管理、会议、庆典及论坛、出国（境）和出省考察、楼堂管所建设的管理，实现政府机关厉行节约、节俭理政、勤俭办事。今年我市的目标是要实现出国（境）和公务用车购置经费零增长，会议、庆典、论坛和出省考察经费压缩20%；实施行政行为监督制度，主要目的在于对全市行政机关容易出现违纪违规、失职失责行为的关键岗位和重点环节，在重要公共资源交易、行政审批行为等重点领域，加强监督管理，加大问责力度，防范不廉洁行为。实施行政能力提升制度，主要目的在于建设学习型机关，规范行政行为，强化目标管理，创新工作机制，搭建信息平台，增强行政机关及其工作人员执行政策、开展工作、为民服务等方面的能力和水平，提升行政效能。在提升行政能力制度中规范行政行为，提升行政能力作为政府效能建设的重要组成部分，是改变机关作风，强化法制意识，优化发展环境的基础工程，其对推动各级行政机关及其工作人员严格依法行政、务实开展工作，提高为民服务的能力和水平具有重要意义。因此，各部门要进一步统一思想，充分认识实施效能政府四项制度对推进政府自身建设的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，把规范行政行为，提升行政能力与落实《纲要》、《决定》，认真履职结合起来，努力提高依法行政、依法办事的能力，推动依法行政工作的全面落实。
二、明确任务，强化责任，扎实抓好各项工作的落实
按照《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度的决定》（云政发【20__】40号）和《云南省人民政府办公室关于印发云南省行政机关推行效能政府四项制度实施办法的通知》（云政办发【20__】24号）要求，政府法制部门负责提升行政能力制度中推进规范行政行为，提升依法行政能力工作，在推进效能政府建设中主要涉及以下三块工作。
（一）规范行政审批行为
具体工作任务和要求是：
1.公开行政审批项目（完成时间：20__年6月30日前）
（1）公开的主体。此次公开行政审批的主体是具有行政审批权的市级行政机关和法律法规授权组织。包括市政府及市直有审批权的部门和法律法规授权履行各种公共管理职能的社会组织。
（2）公开的范围。公开行政审批项目的范围包括行政许可项目、非行政许可审批项目和正常工作管理项目中涉及群众切身利益的审批项目。行政许可项目包括以下六类：①直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的项目；②有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的项目；③提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的项目；④直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的项目；⑤企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的项目；⑥法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他项目。非行政许可审批项目包括以下七类：①行政机关对其他行政机关或者其管理的事业单位的人事、财物、外事等进行审批的项目；②国有资产监督管理机关对其管理的行政事业性国有资产权、资产变动的审批项目；③有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他有关政策待遇的审批项目；④有关人口户籍的审批项目；⑤有关民政优抚和社会待遇的审批项目；⑥对有关财产权利或者其他法律关系、法律事实予以确认的登记项目；⑦其他不属于《行政许可法》调整的行政审批项目。除行政许可项目和非行政许可项目外，我市正常工作管理项目中涉及群众切身利益的项目也一并纳入此次清理的范围。
（3）公开的内容。此次要求公开的行政审批内容包括审批项目名称、实施机关、审批法律法规依据、审批程序、审批办理条件、审批时限和收费情况等内容。需要公开的行政审批项目是经过清理后，由行政审批机关实施的现行有效的法定行政审批项目，以及国家新出台的法律、法规和规章重新设定的行政审批项目。市级具有行政审批权的部门（含法律法规授权组织）应对照《××市人民政府关于公布市级行政审批项目和正常工作管理项目的决定》（玉政发【】22号）认真梳理出涉及本部门的行政审批项目(含行政许可项目、非行政许可项目和正常工作管理项目)，并按要求逐项认真梳理出每一项行政审批事项的项目名称、实施机关、审批依据、审批程序、审批条件、审批时限和收费依据、收费标准等内容，特别是对审批程序和审批条件要对照法律、法规的规定，认真进行清理，不得擅自增加和设定审批条件和程序。
（4）公开的程序。市级具有行政审批权的部门（含法律法规授权的组织）对按需公开的行政审批项目按下列两种情况进行审查公开。第一种情况，各部门要对照《××市人民政府关于公布市级行政审批项目和正常工作管理项目的决定》（玉政发【】22号）列出本部门行使的行政审批项目，经部门政府法制机构按照公开内容进行审核确认，报部门主要负责人签字认可后，在当地主要新闻媒体和政府网站上向社会公布。第二种情况，对部门新增的行政审批项目，各部门要认真清理，并报市政府法制办审核确认后再向社会公布。（注：对以来新增的行政审批项目，请各部门务必于20__年4月20日前报市政府法制办审查。填写的表格请登陆××市人民政府法制办公室网站下载）
（5）备案管理。各部门正式公布后的行政审批项目，由部门填写《公开行政审批项目备案表》（附件1）和《公开行政审批项目目录表》（附件2），报市政府法制办和省级主管部门备案。
此项工作要求市级具有行政审批项目的部门法制机构要切实负起责任，严格按照法律、法规、规章的规定对涉及本部门行使的行政审批项目的审批依据、审批条件、审批程序及审批时限、收费内容等进行审查把关，并经部门主要负责人签字认可后方可向社会公布，公布后及时按要求报市政府法制办备案。在备案审查中如发现行政审批机关擅自实施已经备案的《公开行政审批项目目录表》以外的行政审批项目，或擅自增加行政审批条件、增设行政审批程序的，将对有关责任人实行问责。
2.推进行政审批集中办理（完成时间：20__年5月31日前）
按照要求，市级保留的156项行政审批项目和111项正常工作管理项目原则上应全部进入市政务服务中心实行集中办理。具有行政审批权的部门要在已经梳理出本部门行使的行政审批项目基础上，认真研究，提出进驻市政务服务中心进行审批办理的行政审批项目目录，在20__年4月30日前报市政府法制办审核。对特殊原因，不能进市政务服务中心办理的项目，应书面说明不能进入政务服务中心的理由，经市政府法制办审核后，方可在本机关集中统一办理，指定办理机构和相关责任人，实行一个窗口对外服务。
3.整治违法违规行政审批行为（完成时间：20__年10月15日前）
按照云南省人力资源和社会保障厅、云南省工业和信息
化委员会、云南省人民政府法制办公室联发的《关于印发〈云南省行政机关行政能力提升制度实施方案〉的通知》（云人社发【20__】55号）要求，市政府法制办和市监察局将适时组织专项督查活动，严肃查处违法违规的行政审批行为，对在办理行政审批过程中存在的“吃、拿、卡、要”，索取或收受他人财物及其他利益等违反行政审批有关法律、法规规定行为的行政机关及其工作人员进行严肃查处。对有违法违规的行政审批行为的审批部门及其工作人员，市政府法制办将报市政府批准责令其改正或依法予以撤销，或者由市监察局依法进行查处。
（二）规范行政处罚行为
具体工作任务和要求是：
1.梳理并公布行政处罚依据（完成时间：20__年4月30日前）
(来源：文秘站 ）市级具有行政处罚权的行政机关（含法律法规授权组织），要在已建立行政执法责任制的基础上，进一步梳理、确定本部门的行政处罚依据，将处罚主体名称、处罚依据（法律、法规、规章名称）、处罚权限（范围及内容）、办公地点、联系方式和投诉渠道等事项报市政府法制办审查后向社会公布（上报审查时间：20__年4月20日前）。并在此基础上，各部门将本部门的行政处罚项目（包括处罚依据、违法行为、处罚种类和标准、幅度等）编制成目录。
2.制定细化、量化行政处罚自由裁量权工作方案和基准制度（完成时间：20__年6月30日前）
（1）制定细化、量化行政处罚自由裁量权工作方案。市级具有行政处罚权的行政机关，要按照省政府的要求和《云南省规范行政处罚自由裁量权规定》、《××市人民政府法制办公室关于进一步做好行政执法案卷评查办法等四项制度工作的通知》（玉府法【】15号）要求制定细化、量化行政处罚自由裁量权工作方案。建立以行政机关负责人为主的工作班子，明确工作内容、工作流程、工作时限等，要确定具体负责的科（室）、安排专人负责、固定联系人和联系方式，并于20__年4月10日前将部门落实情况报市政府法制办。
（2）认真细化、量化行政处罚自由裁量权，建立行政处罚自由裁量权基准制度。在细化、量化行政处罚自由裁量权的工作中，对省、市、县三级行政执法机关对同一违法行为都具有行政处罚权的，由省级行政执法机关先行进行细化，市级在省级细化、量化2个档次的基础上，结合我市实际，再行细化、量化2个以上档次；对市县两级行政执法机关对同一违法行为都具有行政处罚权的，由市级行政执法机关进行细化，并充分考虑全市的细化标准，县级对此不再细化，按照市级统一细化的标准执行；对仅县级行政执法机关对违法行为具有行政处罚权的，由县级行政执法机关进行细化。在细化、量化行政处罚自由裁量权工作中，各行政执法机关要按照从重处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予处罚、停止执行处罚各自适用的具体情形和相应的幅度档次进行细化，并按要求建立相应的行政处罚自由裁量权基准制度。对市级一些已细化并对外公布了行政处罚自由裁量权标准的部门（如国土资源部门），要积极同省级主管部门联系，确保细化、量化的行政处罚自由裁量权标准同省级细化标准和要求相对应，对不一致的，要及时进行修订和完善；对细化、量化行政处罚自由裁量权标准不彻底，未将部门所涉及的全部行政处罚权纳入细化范围的部门（如文化、公安），要按要求全部纳入，并进行细化量化，确保不留死角。
各行政执法机关细化、量化的行政处罚自由裁量权必须经部门法制机构审查，并由部门主要负责人签字后方可向社会公布，同时，报省政府法制办和省级主管部门以及市政府法制办备案。
（三）规范行政复议行为
具体工作任务和要求是
1.畅通行政复议案件的受理渠道（完成时间：20__年5月31日前）
各行政复议机关要积极探索扩大行政复议案件受理渠道的有效措施，规范行政执法文书，落实行政复议权利告知制度。要畅通行政复议渠道，对符合《行政复议法》的受理条件的，积极予以受理，对不符合受理条件的，也要给予当事人合理的解释和解答，告知当事人其他解决途径和办法，切不可一推了之。同时，规范执法文书格式，各行政执法机关要严格按照《××市人民政府法制办公室关于进一步做好行政执法案卷评查办法等四项制度工作的通知》（玉府法【】15号）要求，上报各行政执法单位的执法文书样本，要求在执法文书中，告知相对人行政复议权利。
（2）建立行政复议案件审理工作制度，完善行政复议案件的审理方式（完成时间：20__年6月30日前）
市级具有行政复议权的行政机关要严格按照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》等规定，建立行政复议案件审理工作制度，对行政复议的申请、受理、审查、调查、听证、作出行政复议决定、归档、报送备案及行政复议案件错案的确认和追究等各个阶段、各个程序步骤进行细化，建立相应的工作制度，实行规范化操作。重点要建立专家参与行政复议案件的审理制度，根据案件复杂程度和争议、影响的大小，采用书面审查、实地调查、听证等审理方式办案。正确运用和解、调解等方式解决行政争议。各复议机关要于20__年6月15日前将建立行政复议案件审理工作制度和自检自查情况报市政府法制办，市政府法制办将适时组织对各复议机关建立行政复议案件审理工作制度及审理复议案件情况进行检查。
（3）加强行政复议指导和监督工作
市级具有行政复议权的行政机关要严格按照《国务院法
制办公室关于完善行政复议行政应诉案件统计报告制度的通知》（国法【】77号）要求及时报送行政复议案件统计报表，做好行政复议案件的情况分析。市政府法制办将加大对重大行政复议决定的备案审查力度，对备案案件及时进行审查，提出备案审查意见，对审查中发现的问题要予以纠正。
（4）加强行政复议基础工作（完成时间：20__年6月30日前）
市级具有行政复议权的行政机关要重视行政复议机构
队伍建设，复议案件多、任务重的部门要设置行政复议机构，配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证有2名以上行政复议人员参加审理行政复议案件，做到重大复杂案件有3人承办，要将复议经费纳入部门经费预算，解决行政复议办公设备、交通工具，提高行政复议人员的专业素质，保证行政复议机构的设置、人员配备、经费和设施保障与工作任务相适应。
三、加强领导，强化措施，保障各项工作取得实效
规范行政行为，提升行政能力是效能政府四项制度的重
要组成部分，时间紧，任务重，要求高。每一块工作涉及到多项工作，工作量大，任务艰巨，各部门要高度重视，精心组织，采取有力措施，保证依法行政能力提升工作的有序推进。
加强领导，精心组织
各部门要充分认识这项工作的重要性和紧迫性，高度重视，精心组织，把规范行政审批行为、规范行政处罚行为、规范行政复议行为作为部门年度重要工作来抓，切实加强领导，明确责任。会后各单位参会人员要向部门主要领导汇报此次会议精神和工作要求，部门领导要亲自抓，负总责，指定专门科室和人员负责此项工作的开展，确保开展工作的人员配备与工作任务相适应，切实把此项工作抓实、抓好、抓紧、抓出成效。
（二）细化任务要求，实施目标管理。
为了确保此项工作的顺利开展，市政府法制办拟定了《××市提升依法行政能力工作实施方案》（以下简称《实施方案》），对刚才讲到的三大块工作做了明确的要求和细化，该《实施方案》将在会后尽快予以下发，各部门要按照此次会议精神和《实施方案》上的工作任务和时限要求，进一步制定本部门详细的工作任务完成计划表，明确具体任务和要求，将目标、任务、工作重点和措施落到实处。同时，要加强情况反馈，对在提升依法行政能力工作中遇到的问题和困难及时向市政府法制办反馈。
（三）加强监督检查，确保目标任务完成。
