时间：2023-06-15 17:27:47
摘 要 解决全球性环境问题既需要全球的合作，又要重视发展中国家的作用。在保护和改善环境的协作中各国达成了共同但有区别的责任。共同但有区别的责任在斯德哥尔摩会议上萌芽，蒙特利尔公约使其初具雏形，最后确立于里约会议，成为国际环境法一项重要的原则，为国际环境法的发展注入新的活力。
关键词 国际环境法 共同责任 有区别的责任
作者简介：唐洁，法学硕士，青岛大学法学院国际关系专业，研究方向：国际环境外交。
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-018-02
早期的国际条约主要建立在缔约方互惠互利的基础上，试图确保每个国家享有同等的利益。1959年《南极条约》序言明确指出，承认为了全人类利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象。1967年的《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则的条约》（简称《外层空间条约》）序言明确记载着，确认为和平目的的发展、探索和利用外城空间是全人类的共同利益。1970年联合国大会《关于各国管辖范围以外海洋低床与下层土壤之原则宣言》宣布各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤为人类共同继承财产。这些国际条约揭示出环境问题是全球性的，关系到全人类的利益，保护环境是人类的共同责任。
一、共同但有区别责任的形成
共同但有区别的责任是从“共同责任”发展而来的。大致经历了萌芽，雏形和最终确立三个阶段，该责任的逐渐形成都是伴随着重要的国际环境会议的召开或者国际条约文件的签订。1972年6月5日，第一届人类环境大会在瑞典首都斯德哥尔摩举行，会议广泛研讨并总结了有关保护人类环境的理论和现实问题，提出了“只有一个地球”的口号。会议上“很多发展中国家担心节约利用不可更新自然资源等保护环境的要求会妨碍他们为发展与贫困作斗争所作的所有重要努力”。豍发展中国家在保护环境的问题上犹豫不决，担心重视环境保护而阻碍经济的发展，限制他们的国家主权。斯德哥尔摩会议考虑到发展中国家的顾虑，呼吁发达国家应为环境保护作出主要的贡献，不能牺牲发展中国家的经济发展来换取国际环境标准的执行。发达国家和发展中国家为了人类的利益保护环境的工作不可能是等量等质的，发达国家负有更主要的责任。这些都可以看做是共同但有区别责任思想的萌芽。
1987年的《蒙特利尔议定书》是在《维也纳保护臭氧层公约》的基础上通过的，该《议定书》先后经历了四次重大修正，为发达国家和发展中国家提出了“区别责任”。这种“区别责任”集中体现在两个方面：第一，发达国家对造成臭氧层破坏负有主要责任，如果要求发展中国家付出同等的代价为主要由发达国家造成的危机承担责任，是不公平的；第二，发达国家负有义务从财政上和技术上援助发展中国家实行有益于保护臭氧层的措施。《蒙特利尔议定书》虽然只适用于解决臭氧层消耗问题，也没有明确提出共同但有区别的责任，但是它是按照共同但有区别责任的思想对其中的义务进行划分的，《蒙特利尔议定书》使共同但有区别的责任在国际环境法上初具雏形，为里约环境与发展会议明确提出共同但有区别的责任奠定了基础。
1992年6月里约热内卢环境与发展大会召开，正值斯德哥尔摩会议后的20年。会议最主要的成果是通过了《里约宣言》，原则七宣布：“各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们所掌握的的技术和财力资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任。”共同但有区别的责任在这次会议上被明确的提出来，作为一项国际环境法基本原则被正式确立。
二、共同但有区别责任原则的基本涵义
关于共同但有区别责任原则的定义有很多观点，综合这些观点来看，我们认为共同但有区别的责任就是由于地球生态系统的整体性和导致全球气候退化的各种不同因素，在保护和改善全球环境方面，发达国家和发展中国家负有共同的责任，但责任的大小、承担的方式等方面须有所区别，发达国家应比发展中国家承担更主要的责任。
共同但有区别的责任首先强调的是责任的共同性，即在地球生态系统的整体性基础上，各国对保护全球都负有共同的责任。豎共同责任是指由于生态系统的整体性，国家不论大小、贫富等方面的区别，都对保护全球环境负有一份责任，都应当参加全球环境保护事业，都必须在保护和改善环境方面承担义务。豏著名学者金瑞林认为共同责任就是各国通过参与环境保护的国际合作，在环境保护方面支持与帮助，采取各种措施来保护和改善本国管辖范围内的环境，同时防止管辖范围内的活动对他国或管辖范围以外的地区造成影响。
共同责任并不意味着“平均主义”。各国虽然负有保护国际环境的共同责任，但在各国之间，主要是在发展中国家与发达国家之间，这个责任的负担是有区别的，区别是对共同责任的一个限定。豐发达国家应当比发展中国家承担更大的或是更主要的责任。这主要是因为发达国家走了“先污染后治理”的道路，全球环境污染主要是由发达国家造成的，而发达国家由于经济领先，在解决环境问题方面具有更大的能力，有更多先进的技术，理应为解决全球环境问题起到带头作用并承担更多的义务。实践中，有区别的责任对发展中国家和发达国家的要求体现在不同方面。对发展中国家来说，必须发展经济，提高保护环境的能力，区别责任并不是免去发展中国家的保护环境的义务，而是要其承担与其能力相适应的责任。对发达国家而言，应当在现有的发展援助以外，提供新的、额外的、充分的资金，帮助发展中国家参加到全球环境保护。
三、共同但有区别的责任原则在国际环境法律文件中的体现
1989年的《控制危险废物越境转移和处置的巴塞尔公约》中就有关于共同但有区别的责任原则思想的清晰地表达。序言中申明：“各国有责任履行其保护人类健康和维护环境的国际义务病按照国际法承担责任……”，另外，公约第4条关于“一般义务”的规定也体现出共同责任的思想。
《联合国气候变化框架公约》明确提出：“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统”。第4条第3款规定：“发达国家缔约方应提供新的和额外的资金，以支付经议定的发展中国家缔约方为履行规定的义务而招致的全部费用”。《联合国气候变化框架公约》虽然得到各国的广泛承认，但缺少具体可行的法律规则。
关键词:环境政策,主体功能区,承载能力
鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显着差异,为保证政策的有效性,应实行区域差别化的环境政策,以更有利于资源空间配置的优化,使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配,实现人与自然的和谐发展,实现区域协调发展。?
一、现行环境政策存在的若干问题
经过30多年的努力,我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架,这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段,特别是开始探索实施新的区域协调发展战略,推进形成主体功能区,现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。?
(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处
我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制,我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策,很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中,环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。?
目前,在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响,仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中,无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例,2002年,我国颁布了《环境影响评价法》,提出了广义的环境影响评价要求。但是,由于环境影响评价涉及多方利益群体,又缺乏相应制度约束,环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上,很难纳入到区域发展综合规划中。?
(二)现行环境管理体制,不利于实施区域差别化的环境政策
区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性,一个地方的环境污染会影响周边地区,往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制,地方环保局隶属于地方政府,使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时,由于部门之间协调不畅,跨区域环保执法的难度较大。?
另一方面,由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度,以及其他条件的影响,不同区域的环境问题呈现出不同的特点,环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下,区域差别化的环境政策很难实施,不利于主体功能区的形成。?
(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强?
我国已建立相对完整的环境政策体系,但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面:(1)环境管理中的行政手段比较完善,但依靠市场的工具比较少;(2)污染控制类的政策比较完善,但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分;具体的环境管理制度中也存在类似问题,如环境影响评价制度重点放在环境污染方面,而生态环境的评价重视不够;(3)生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行,相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门,内部存在着职能冲突。?
(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区,有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要,是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题:(1)经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异,例如:退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准,但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区,植林植草的成本显然是不同的。(2)补偿年限过短,我国目前的退耕还草补偿年限仅2年,还经济林补助5年,还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题,如有的地方为了获得更多补助,在适合还草区进行还林,不符合自然规律,最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年,造成很多农民更愿意营造经济林,导致生态林的比重偏低,达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低,相应的政策没有跟上,有的地方甚至出现复垦的现象。(3)补偿政策加重了地方的财政负担,例如:退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中,所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担,增加了地方政府退耕还林的执行成本,不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励,而且许多地方由于财政困难,很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程,要求地方配套一定比例的资金,但三北地区多为“老、少、边、穷”地区,地方配套能力非常弱,造成资金不能足额到位,影响工程建设的速度和质量。?
(五)自然保护区的管理体制不顺,制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》,自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理;林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出,主要有:(1)具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调,综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。(2)由于保护区分部门管理,国家没有统一的保护区建设规划,在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定,加上缺乏监督协调机制,自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时,往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求,导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域,这一现象如不及时改变,将严重影响我国自然保护区的发展和保护。(3)自然保护区多头管理的体制使得责任不清,定位不明确,国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费,而且专款专用,其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足,保护区不得不设法开发保护区资源,影响保护区的管理和保护。?
二、未来环境政策调整的原则和思路
(一)调整原则
1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策,要按照综合协调的原则,全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素,将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。?
2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染,确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时,付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐,任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长,都不能以眼前发展去损害长远利益,更不能用局部发展去损害全局利益,决不能走“先开发、后保护,先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中,坚持“环境优先”的原则,事关我国能否可持续发展的大局。?
3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显着的差异,再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致,同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外,许多环境问题本身就是超越行政区的,需要建立区域性的协调机制。因此,调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征,依照区域差异性的原则,因地制宜地调整环境与社会经济关系,更科学地促进区域协调发展。?
(二)分区域的政策思路
在落实区域协调发展战略,推进主体功能区的形成过程中,环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策,针对不同区域所具有的不同生态环境特征,实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度,统筹增量控制和存量调整,制定细分标准和技术指标,组合多种政策工具,突出重点领域,强化监督执法。如表1所示。?
表1 分区域调控的环境政策思路
1.重点开发区。该区域未来的环境问题,主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务,工业化和城市化的进程将会非常快,环境污染控制必须提早规划、严格执行,环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范,采取“预防为主,综合防治”的环境保护模式,重视从源头控制污染。在加大开发的过程中,实行更为严格的环境管理,建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度,避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区,首先是严格控制新的污染源,必须做到增产不增污,同时要逐步缓解既有的结构性污染。?
2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策,其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能,促进该区域经济增长方式的转变,禁止任何产生新污染的生产经营活动,着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达,所以相应的政策调整包括两方面:第一,要制定更加严格的环境标准,加强政府环境监管和环境执法,坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品,严格实施排污许可证制度,无证企业不得排污。第二,要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为,如建立排污权交易制度,征收环境税,实行产品的环境认证制度,税收优惠政策等。?
3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱,并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域,如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样性功能区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染,另一方面是由此而引发的生态环境问题,如草地退化、水土流失,土地沙化、石漠化等。因此,针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准,利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式,尽可能减少开发活动中的环境污染。同时,还要进一步完善相关的配套政策,如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等,以更好地促进这一区域的生态修复和建设。?
4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域,这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此,要实行强制性的环境保护,严格控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上,通过建立和完善有关财政支持制度,加强这些区域的生态建设。此外,禁止开发区多是国家自然保护区,目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制,不利于主体功能区的形成,还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。?
表2 不同功能区主要政策工具的选择
注:的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。
三、推进主体功能区形成的环境政策建议
本报告主要从有利于推进主体功能区形成,有利于区域协调发展,有利于实现可持续发展的角度,提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。
(一)建立环境与发展的综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制,从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求,环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提,必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划,调整产业结构和生产力布局等重大决策时,必须充分进行环境影响综合评价,使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。?
(二)统一规则,细化指标
根据国外制定和实施环境政策的成功经验,考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战,今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上,所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是,各个地方的生态环境特征不同,标准不宜采用“一刀切”的形式,应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素,按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等,按照不同区域不同的主体功能要求,制定不同的环境标准,更好地促进有关环境政策在不同区域的落实,以有利于推进主体功能区的形成。此外,环境标准要随着技术的进步逐步调整,创造一个动态的、逐渐严格的监管环境,以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。?
(三)改革现行的排污收费制度,逐步引入排污权交易制度
在推进主体功能区形成的过程中,由于不同功能区环境特征不同,污染治理的成本存在显着差异,不同地区由于其主体功能的不同,环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性,以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入,亟待改革目前的排污收费管理制度,一方面要提高排污收费标准,使其能充分抵消污染者所造成的社会成本,尤其是要在限制开发区和禁止开发区,引入更严格的禁排制度,加大违法惩处力度。?
另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段,主要是依法确立污染物排放权利,允许这种权利像商品那样进行交易,使同样的污染排放创造最大的社会福利,从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管,而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标,更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量,保证排污权的合法交易,并对任何违法的企业进行制裁。?
与排污收费制度的不同,排污权交易制度是先确定排放总量,然后再让市场确定价格。因此,这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出,必然要采用先进的污染治理技术,这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术,能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度,需要对一些关键问题深入研究,如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题,排污权交易的区域范围(如果过大,可能出现在某些点区域污染特别严重)等等。?
(四)探索建立有效的环境监管体系
推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下,环保监管机构隶属于各级政府,地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法,导致有法不依、执法不严,环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境,就必须改革现有的环境监管体制,可选择的方案包括:(1)在现有的制度构架下,进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制,但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构;(2)建立全国垂直统一的环境监管体系,并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行,也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰,减少短期行为对长远发展造成的影响。?
(五)加强环保监管的问责
为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源,同时完善和加强问责制度,形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度,对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的,要追究有关单位及其负责人的行政责任,甚至刑事责任。同时,要加大对环保监管机构的问责,对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况,要追究监管机构的责任。?
需要强调的是,要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督,造成全民关注环境问题的氛围,既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。?
(六)完善相关的政策,解决环保资金不足的问题
环境保护是一项技术性很强的工作,有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此,环境保护客观上需要有充足的经费保障,尤其对限制开发区和禁止开发区,能否建立长期稳定的环保资金投入机制,将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。?
我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一,主要是依靠政府投入,地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显着不同,在实践中,许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验,完善相关的政策,不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策,保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入;二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段,鼓励社会资本投入环保产业,投入公共环境设施的建设和管理;三是建立环境保护基金,为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源,减轻政府的财政负担,在世界各国中已得到越来越广泛的实施,其作用也日益重要。?
(七)进一步完善生态补偿政策
限制开发区和禁止开发区,对于整个国家而言,更重要的是承担生态保护功能,与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制,与此同时,地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时,为了基本的发展需求,当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动,主体功能区划也很难落实。因此,我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策,这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键,也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面:(1)细化补偿标准,实行分地区调控的政策。(2)在补偿政策实施年限上,不仅要区分还草、还林,还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征,要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。(3)实行多元化的补助形式,改变目前单一粮食和现金的补助方式,根据当地的经济发展水平,以及农民的实际需要提供多种形式的补助,如以“项目支持”的形式,促进生态保护区的替代产业的发展。(4)加强生态保护立法,为建立生态环境补偿机制提供法律依据,对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设,生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调,以保障生态环境补偿机制很好地建立。?
关键词:小型 建设项目 环境管理
我国对建设项目的环境管理，主要是依靠环境影响评价和“三同时”制度来实现的，充分体现了预防为主的方针，是控制新污染源的产生、实施可持续发展战略的重要措施。《建设项目环境保护管理条例》、《环境影响评价法》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等一系列法律法规的实施，标志着我国建设项目环境保护法规体系日趋完善。但是，笔者发现，由市、县二级审批的小型建设项目(尤其是在经济欠发达地区)，在落实建设项目的环境保护管理工作过程中存在诸多问题，管理现状不容乐观。因此，必须加强小型建设项目的环境管理，为经济建设保驾护航。
一、关于项目的选址
一个建设项目选址是否合适，直接关系到其对周围的环境影响是否可以接受。如餐馆，如果在平房中建设或商业区建设，大家是可以接受的，但若在居民小区居民楼建设，则或多或少地影响周围邻居的日常生活，环境影响很难接受。
建设项目选址，应从是否与规划相协调、是否违反法规要求、是否满足环境功能区要求、是否影响敏感的环境保护目标或造成重大资源经济和社会文化损失等方面进行考虑。在城市化程度越来越高的现实条件下，还应当特别注意社会服务类项目对附近居民的不良影响，即是否扰民，扰民的因素很多，大体上可以分为噪声、振动、异味、争道；在越来越快的生活节奏下，人们追求乡村田野的自然生活，在农村、野外建设的社会服务类项目还应特别关注对环境敏感点的影响，环境敏感点包括文物、遗迹、珍稀动植物物种、水源保护地、基本农田等。
小型建设项目环评登记表审查中，特别关注其项目选址中声环境、社会环境描述，声环境包括：调查评价范围内现有噪声源种类、数量及相应的噪声级，调查评价范围内现有噪声敏感目标、噪声功能区划分情况，调查评价范围内各噪声功能区的环境噪声现状、各功能区环境噪声超标情况、边界噪声超标以及受噪声影响人口分布。社会环境包括：概要说明建设项目周围有哪些重要的人文遗迹、自然遗迹与“珍贵”景观，及其与建设项目的相对位置和距离，目前的基本情况，以及国家或当地政府的保护政策和规定等。根据对人文遗迹和自然遗迹或“珍贵”景观的影响评价的需要，进一步调查、叙述人文遗迹、自然遗迹或“珍贵”景观对人类活动的敏感性及部分的主要影响部分和内容。
小型项目环评登记表一定要附具地理位置图，有条件的要附具300米范围内带有居住等敏感点分布的地理位置图（手工制作或CAD制作）。
二、关于污染物排放总量
国家实行“一控双达标”，双达标即污染物浓度达标、污染物总量达标。实施总量达标，是现实的需要，是环境管理制度的一项重大革新，是改善环境质量的重大举措。小项目排放污染物种类简单、量少，但众多的项目积累，其环境危害不容忽视；另，小项目污染防治措施也相应简单，局部影响也要特别注意，如洗浴业的小锅炉烟尘排放影响周边居民问题并不鲜见。
按照国家有关规定，目前实施总量控制的主要污染物有13项，其中空气污染物3项，水污染物9项，工业固体废物1项。具体为废水污染物九项：化学需氧量、氨氮、石油类、氰化物、挥发酚、铅、镉、砷、汞。废气污染物三项：二氧化硫、烟尘、工业粉尘。固体废物一项：工业固体废物。
审查小型项目环评登记表时，要特别关注污染物总量的计算方法，毕竟小项目有生产波动大、污水物排放波动大不稳定等特点，环评文件计算也是立足于某种稳定条件，一定要结合项目特点及当地环境容量，考虑项目最大排污可能性给予适当地污染物控制总量，以利于项目投产后的正常环境管理与污染控制。
三、关于评价标准
环境标准是编制项目环评的准绳。只有依靠环境标准，方能做出定量化的比较和评价，正确判断环境质量的好坏，从而为控制环境质量、进行环境污染综合整治，结合项目排污特点与项目选址区域环境质量特点，设计切实可行的治理方案。
环境标准根据适用性划分有环境质量标准与污染物排放标准；按行政管理又划分国家标准、地方标准、行业标准等，掌握原则是：有地方标准，优先执行地方标准；有行业标准优先执行行业标准。
审核小型项目环评登记表、或对辖区内大中型项目出具环评执行标准，要特别注意标准的适用性：水环境标准要结合水环境功能规划执行，没有水环境功能规划，要按水环境水功能用途执行；大气环境标准也要按照大气环境功能执行，特别注意两点：一类标准适用区域极少，三类标准需要特定工业区、现在几乎没有特定工业区；声环境标准同样要按照声环境功能区划或规划执行，要特别关注交通干线附近选址的项目的噪声标准的适用性，要特别关注在农村郊区建设的项目的声环境标准的特别规定：《城市区域环境噪声标准》特别规定“位于城郊与乡村的这一类区域分别按严于0类标准5dB执行。”
在城市小区居民稠密区建设的文化娱乐、餐饮等社会服务类项目，除标准要适应外，还应掌握一个准则：项目排放噪声情况下声环境达标后，也不应当引起扰民现象！因为，达标不排除扰民后的法律责任。这一类项目，最好对项目周边五十米范围内的居民实施“公众参与调查”。
四、关于项目的产业政策
产业政策是项目生存的生命线，无论项目大小，均不能违反国家产业政策。产业政策有两个要注意：注意项目生产工艺、产品是否符合国家产业政策；二是要注意项目生产设备是否符合国家产业政策。
五、其它注意事项
1、注意装备与生产原辅助要有业主确认：小型项目装备上、生产运行上有一定的不确定性，更谈不上规范设计。因此，建议项目审查注意：涉及生产装备（设备、设施等）表、原辅助材料消耗表等，要有业主签字或其它形式确认承诺，以免出现环评登记表技术文件表述一套、实施建设另一套，甚至于实际建设中使用国家明令禁止、淘汰的二手、三手设备。
2、注意环评登记表技术文件描述简洁、准确。文章不在于长，说明问题最佳。
3、注意敏感点附近的服务行业要有针对性公众参与调查表附件：公众参与者一定是敏感点居民，一定要有他们的签名、联系方式。
4、注意必要的附件要完整：附件包括规划选址意见书，项目厂址地理位置图、厂区平面图、排水去向（水系图）。
参考文献：
1.陈兴玲.浅谈中、小型建设项目环境管理过程中的环境监测工作[J].环境研究与监测,2011,(01)
2.周青振.建设项目环境管理的现状与对策[J].山西建筑,2008,(06).
作者简介：范群林，博士生，主要研究方向为技术创新管理。
*国家社科基金重点项目（编号：08AJY011）；教育部新世纪优秀人才支持计划（编号：NCET-08-0094）；科技部科技工作专项项目（编号：2007FY140400）。
（ 1. 电子科技大学经济与管理学院，四川 成都 610054；2. 西南民族大学
管理学院，四川 成都 610041；3. 四川省教育厅，四川 成都 610041 ）
摘要 区域环境技术创新能力是决定区域产业发展水平、经济实力增长的关键，是区域可持续竞争优势的源泉。本文通过搜集环境技术创新投入、产出与关联的相关变量和数据；利用Q型聚类方法，提取最具代表性的变量指标；然后对缩减后的变量作因子分析，提取主成分，随之，按照各区域的主成分值进行聚类，确定各区域所属类别，并采用判别分析方法，对各区域所属类别进行检验、调整。结果显示：第一类地区主要包括海南在内的经济发展较为落后、生态环境遭受破坏相对较少的我国西部地区；第二类地区主要集中在技术引进与吸收能力强、区域内企业实力强、人力资本积聚能力强的东部和中部地区；第三类地区主要集中在我国农业产业发展历史悠久，但随着农业向工业快速发展，所遭受的环境破坏也愈发严重的中部地区；第四类地区主要包括辽宁、四川等我国工业制造业最集中和发达的地区；第五类地区则是我国市场经济发展最完善、环保方面的经济活动表现相对较优的东南沿海地区。最后，结合各类别地区环境技术创新的实际状况与原因，针对性地提出对策，为提升各区域环境技术创新能力提供参考。
关键词 环境技术创新；区域创新能力；分类特征；多元统计方法
中图分类号 F062.4 文献标识码 A文章编号 1002-2104（2011）06-0031-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.06.006
当今世界，科学技术是综合国力竞争的决定性因素，自主创新已成为支撑经济、社会、环境可持续发展的筋骨。改革开放以来，我国的经济建设取得了巨大成就，经济总量占世界经济的比重也从1980年的2.59%上升到2009年的8%，综合国力不断增强，人们生活水平也逐步提高。但同时，经济发展付出了沉痛的环境代价。据环保总局统计，截止到2009年，因为环境污染造成的经济损失已经占到了GDP的8%-13%，经济增长几乎被环境污染完全抵消。为了解决当前我国面临的环境难题，必须要重视环境保护，而加强环境保护，就必须不断提高科学技术对环境保护的支撑能力。为此，我国中长期科技发展规划已把环境保护相关科技列入优先领域［1］。
1 文献回顾
当前，学术界也对创新和环境之间关系给予了越来越多关注，出现了“环境技术创新（Environmental technology innovation）”一词。环境技术创新是环境创新（Environmental innovation）的重要组成部分。其实质是一种系统性的组织创新和技术创新，包括为避免或减少环境损害而产生的新的或改良的工艺、技术、系统和产品等。通过环境创新，可以改善企业内外的环境质量，降低社会成本和环境成本，承担起社会责任和生态责任，进而提高经营绩效。
有关环境技术创新的研究主要集中于分析其内涵、模式、动力因素，各个国家、区域、各类产业的环境科技管理体系的特点及经验。这些研究大多来自于事实证据（Anecdotal evidence）和案例研究（Case study），缺乏多元统计学与计量经济学的研究。
在20世纪90年代中期，波特提出了著名的“波特假设”（Porter-hypothesis）［2］。认为企业的技术创新能够被合理设置的环境规制政策所激发，由此产生创新补偿作用，这些效应甚至会超过环境规制带来的成本，使产业实现经济绩效和环境绩效的“双赢”，并提升产业的国际竞争力。随后，Lanjouw and Mody使用美、日、德三国数据［3］，Brunnermeier and Cohen基于美国制造业数据［4］，De Vries and Withagen基于欧洲数据［5］，Mazzanti and Zoboli基于意大利企业数据［6］，Rehfeld［7］与Horbach et al［8］ 基于德国企业数据，实证研究了各国环境技术创新的现状与其影响因素，研究认为，随着污染治理费用增长，环境创新也会增长，但就美国而言，政府的检测行为对环境创新没有影响［4］。对于德国企业而言，环境管理体系（EMS）主要用来促进过程创新，以实现环境质量提升和成本降低，这间接地促进了产品创新。同时，环境报告还促进了技术环境创新的扩散［1］。除此之外，技术能力（R&D）的提升对环境创新而言非常重要。过去有过创新的企业在当前也有更大可能性创新；另一方面，需求也可以拉动环境创新，对未来需求的预期促进了更多创新［8］。此外，德国环保产品以及环境产品创新的主要障碍不是环境产品的质量与可靠性问题，而是价格问题，同时，大部分环境友好型产品仍然针对的是德国国内市场，而非全球市场。更进一步，除了其他因素和企业的特征，废物回收措施和产品回收体系是环保产品创新的重要驱动力［7］。
国内学者研究认为，环境技术的发展与应用不能仅仅依靠市场的源动力，还必须有来自政府法规、标准的制订与实施的支撑［1］。刘群慧［9］和白雪洁［10］分别以我国的汽车行业和火电行业为对象，研究得知，虽然环境规制总体上对技术创新存在激励效应，但并非适用于各个地区。对东部有显著的正影响，而对中部、西部、东北各区域技术创新的影响则不明显［11］。在环境创新的国际扩散方面，政府环境管制也能创造一个拥有环境友好型产品、过程和服务的新市场。当其它国家相继采用这些环境技术时，先行国家就自然获得了出口机会［12］。
前人成果极大地丰富了环境技术创新研究的体系，对环境技术创新能力的研究具有重要的借鉴作用，但总体而言，国外实证研究多关注某个具体产业或某类企业，运用问卷调查获取研究指标和数据，所得结论的针对性很强，但针对中国产业、企业的研究尚不多见。而国内学者虽然在近几年意识到了环境技术创新的重要性，但现有研究成果，尤其是实证研究成果仍然极少，缺乏从省市角度量化分析环境技术创新能力问题的研究。按照我国行政划分格局［17］，各省市在其区域范围内具有对创新资源的绝对支配力，同时，也可以产生创新和知识外溢，促进提升所在地区环境技术创新整体水平。由于历史和资源禀赋等原因，各个省市的经济发展、创新人才、研发资金、环保意识等方面存在较大差异，因此，对我国各个区域环境技术创新能力进行分类，探讨其特征，对充分利用有限的创新资源，取得更多创新成果至关重要。由此，本文运用多元统计方法，研究我国区域环境技术创新能力的分类与特征。据此提出有关策略，提升各个区域环境技术创新能力，促进我国的可持续发展。
2 区域视角的环境技术创新
环境技术概念的出现最早是在上世纪60年代。当时，一些发达国家发生了多起震惊世界的环境公害事件，引起社会舆论对环境问题的强烈关注。而环境技术创新就是在可预期的时间和空间内，从节约或保护资源、避免或减少环境污染的生产设备、生产方法和规程、产品设计以及产品发送的方法与技术等新产品或新工艺的设想产生到市场应用的完整过程，包括新设想的产生、研究、开发、商业化生产到扩散这样一系列的活动［13］。
不可否认，传统意义上的技术创新对于环境保护存在有利的方面［14］，但这并不意味着依靠技术创新就可以解决环境和资源问题。实际上，技术创新对于环境保护的影响存在利弊两方面的影响。为什么会出现这种情况呢？那是因为技术创新强调的是科技成果的商业化、产业化过程。判断技术创新成功与否的重要标准是市场的实现程度，即所获得的商业利润、市场份额的多少［15］。所以技术创新的惟一目的是经济利益。凡是能够带来经济效益，促进经济增长的技术创新就是好的，否则，就是不好的。当环境保护与经济增长发生矛盾时，技术创新更多地倾向于促进经济增长。因此，在这样的技术创新过程中，环境保护就不被重视甚至不予考虑，更不会从可持续发展的角度来考虑技术创新的成败。由此，技术创新应该将发展经济和保护环境结合起来，变追求经济效益的单一目标为追求经济效益、环境效益、社会效益相统一的多目标体系，走向环境技术创新，即既要通过技术革新保护和改善环境，又要通过解决环境问题推进技术进步。
结合已有研究和区域视角［16］，本文认为：环境技术创新，即主要依靠本地的R&D资源，各创新主体通过研发，产生并拥有自主知识产权的成果和标准以及将这些成果和标准转化为新产品或经济效益的活动。人才、资金、技术、信息是创新的主要要素；企业、高校、各类科研机构是环境技术创新的活动主体，各级政府和中介机构在创新过程中也担当着重要角色。由此，可将区域环境技术创新能力界定为：区域所拥有的企业、高校、科研等机构在技术创新方面的潜力，以及将这种潜力转化为具有商业价值的技术创新产品的能力。各省市在其特定的地区内，作为区域经济的控制和决策中心，其政策对整个地区具有强大吸引能力、拉动能力和综合服务能力，能够渗透和带动所在地区经济和社会的发展。当前作为我国政府战略重点和全民教育重要方向之一的“低碳经济”、“低碳社会”的发展与建设［17］，需要加强各省市的环境技术创新能力。
3 实证研究设计
3.1 研究过程
区域环境技术创新能力是决定区域产业发展水平和经济增长实力的关键，是区域可持续竞争优势的源泉。区域有不同的划分方法，本文所界定的区域是对于次国家层次的区域而言，以行政区界限为主。
本文研究过程包括：①在现有研究文献基础上，选取变量并收集数据；②利用Q型聚类方法，提取最具代表性的变量指标；③对缩减后的变量作因子分析，提取主成分。④按照各区域的主成分值进行聚类，确定各区域所属类别。⑤利用判别分析方法，对各区域所属类别进行检验、调整。⑥通过均值比较分析，进一步研究各类别的主要特征，分析原因并提出有针对性的建议。
3.2 变量选择与数据收集
对区域环境技术创新能力的分类，所选变量需要能够反映区域环境技术创新能力与经济发展、社会进步之间的相互影响、互为条件的特征；能够反映政府、企业、高校等主体在创新中的作用；能够反映区域与外界进行物质、能量和信息的交换。评价指标设计在遵循合理性、数据可得性等原则基础上，从三方面选取变量指标。
区域环境技术创新投入。包括：科研课题项目数（X1）、科技人员中从事环境科技活动的人数比例（X2）、每万人中科学家和工程师人数（X3）、环境保护系统中高级职称人数比例（X4）、科研业务费支出万元（X5）、科研课题经费数占GDP比例（X6）、环境保护系统年末机构总数（X7）、环境保护系统年末机构中科研所比例（X8）、高等学校数（X9）、预计毕业生数（X10）、教育经费占GDP比例（X11）、R&D人员全时当量（X12）。
区域环境技术创新产出。包括：授权专利数项（X13）、授权发明专利数（X14）、获科学技术奖励数项（X15）、颁布地方环境标准数（X16）、图书出版平均定价总额（X17）、三废综合利用产品产值占工业总产值比例（X18）、强制性清洁生产审核完成数（X19）、当年完成限期治理项目数（X20）、关停并转迁企业数占全部企业数比例（X21）、已发放排污许可证数（X22）。
区域环境技术创新关联。包括：环境宣教（X23）、人大政协建议提案（X24）、工作来信数（X25）、单位平均缴纳排污费（X26）、环境监测经费（X27）、环境监测仪器数量（X28）、环境法制工作（X29）、环境科技支出占财政支出比例（X30）、高新技术产品出口额占总出口额比例（X31）、技术市场成交额（X32）、环保产品年销售产值万元（X33）、大中型工业企业中有科技机构的企业比例（X34）、R&D经费占主营业务收入比例（X35）、新产品产值占工业总产值比例（X36）、新产品销售收入占主营业务收入比例（X37）、大中型工业企业成本费用利润率（X38）、工业污染治理项目建设工业企业数（X39）、工业企业中平均专职环保人员数（X40）、职工平均工资（X41）、单位地区生产总值能耗（X42）、环境污染治理投资总额（X43）、医院诊疗人次（X44）、每千人口卫生技术人员数（X45）、城乡居民人民币储蓄存款统计（X46）、突发环境事件次数（X47）。
通过《中国城市统计年鉴》、《中国科技统计年鉴》等资料收集到我国30个省、市、自治区的相关数据（自治区的数据缺失严重，在此省去），根据后文计算需要，对数据进行标准化处理（以北京为基准100换算得出）。
4 分类方法
聚类分析和判别分析用于研究事物的分类，根据对象不同分为Q型聚类和R型聚类。
4.1 变量聚类分析
本文对区域环境技术创新能力实证研究时，选取的变量反映了创新投入、产出方面的能力，并力求兼顾区域在智力、经济、创新意识方面的潜力，以及技术创新对经济发展、社会进步的贡献。研究初始，笔者尽可能多地考虑所有相关因素，以全面表征区域环境技术创新能力的特性，但是需要考察的变量过多，变量间相关系数较大，包含的错误变量会对最后结果产生影响。因此运用SPSS作变量聚类，找出代表性的变量，所得结果如下。
区域环境技术创新投入。包括：环境保护系统中高级职称人数比例（U1）、环境保护系统年末机构总数（U2）、环境保护系统年末机构中科研所比例（U3）、高等学校数（U4）、预计毕业生数（U5）、教育经费占GDP比例（U6）、R&D人员全时当量（U7）。
区域环境技术创新产出。包括：获科学技术奖励数项（U8）、三废综合利用产品产值占工业总产值比例（U9）、当年完成限期治理项目数（U10）、关停并转迁企业数占全部企业数比例（U11）。
区域环境技术创新关联。包括：环境宣教（U12）、人大政协建议提案（U13）、环境监测经费（U14）、环境监测仪器数量（U15）、环境法制工作（U16）、环保产品年销售产值万元（U17）、工业污染治理项目建设工业企业数（U18）、工业企业中平均专职环保人员数（U19）、环境污染治理投资总额（U20）、医院诊疗人次（U21）、城乡居民人民币储蓄存款统计（U22）。
4.2 主成分分析
主成分分析可以将彼此相关的多个变量用少数几个综合变量（主成分）来表示，以剔除多重共线性的影响。通过对22个变量的相关系数的计算，发现他们之间存在明显的正相关，为此有必要从中提取能够反映样本信息且相对独立的主成分来。
通过分析各成分的公因子方差可以发现，前三个主成分对应特征根的累计贡献率达到了81.681%，大于80%。所以笔者最终提取3个主成分来分析我国区域环境技术创新能力。这三个主成分用y1，y2，y3表示，分别代表的含义如下。
（1）在主成分1上有较高载荷的评价指标有：教育经费占GDP比例，R&D人员全时当量，环境宣教，人大政协建议提案，环境监测经费，环境监测仪器数量，环境法制工作，环保产品年销售产值，工业污染治理项目建设工业企业数，各地区医院诊疗人次，城乡居民人民币储蓄存款。主成分1主要代表区域的经济、社会、文化、法制环境，为区域环境技术创新提供支撑。包括社会生活条件，经济发展状况，科技创新意识、环境保护意识。
（2）在主成分2上有较高载荷的评价指标有：获科技技术奖励数，“三废”综合利用产品产值占工业总产值比例，当年完成限期治理项目数，关停并转迁企业数，工业企业中平均专职环保人员数，环境污染治理投资总额。主成分2代表区域在环境技术创新的直接产出能力以及环境技术创新的间接成果。如环保带来的收益。
（3）在主成分3上有较高载荷的评价指标有：环保系统中总高级职称人数比例，环保系统年末机构总数，环保系统年末机构中科研所比例，高等学校数，预计毕业生数。主成分3代表了区域政府、教育系统等中介机构对环境技术创新的支持力度以及在人力、物力方面的潜力和转移能力，如高等学校发展状况，环保行业发展状况。
4.3 在主成分分析基础上的样本聚类
根据4.2中的主成分数据进行样本聚类分析，聚类方法采用Minkowski方法，类之间的距离使用的是最远距离法（furthest neighbor）。用SPSS软件及样本数据，可以将我国区域环境技术创新能力划分为五类：第一类：北京、内蒙古、上海、福建、广西、海南、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；第二类：天津、吉林、黑龙江、上海、湖北、湖南；第三类：山西、河北、安徽、江西、山东、河南；第四类：辽宁、广东、四川；第五类：江苏、浙江。接下来就可以用判别分析来检验这一分类的合理性。
5 判别分析
本文研究中使用的判别函数有两类：Fisher判别函数和典则判别函数。
5.1 Fisher判别分析
根据上述的分类和三个主成分变量，用SPSS处理后所得五类区域的Fisher判别函数如下：
Z1-2.127-0.670y1-1.462y2-1.021y3；
Z2-2.000-0.936y1-1.005y2-0.783y3；
Z3-6.179-0.290y1+4.442y2+2.711y3；
Z4-4.144+2.834y1+1.394y2+1.667y3；
Z5-12.772+4.432y1+6.441y2+3.450y3；
将各区域的主成分变量值带入上述函数，比较5个函数值大小，哪个值大就可以判断被检验的区域属于哪一类。检验结果显示，第一类区域中有两个归类错误，北京、上海应归入第二类。第二类区域中有一个归类错误，黑龙江应归入第三类。第三类区域中有一个归类错误，山西应归入第四类。经检验，调整后的分类通过Fisher判别。
第一类：内蒙古、福建、广西、海南、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；第二类：北京、天津、吉林、上海、湖北、湖南；第三类：河北、黑龙江、安徽、江西、山东、河南；第四类：山西、辽宁、广东、四川；第五类：江苏、浙江。
5.2 典则判别法则
根据调整后的分类结果，做典则判别分析，得到前两个典则判别函数的表达式：
S10.009Y1+0.904Y2+1.014Y3；
S20.711Y1+0.639Y2-0.466Y3；
S30.771Y1-0.303Y2+0.216Y3；
根据调整后的分类结果及典则判断函数，对30省、市、自治区做如下结果分析。
6 结果与对策
对30个省市的区域环境技术创新能力进行分类的目的在于分析各类特征，并针对性地提出建议。结合前述计算结果，五类区域的技术创新能力特征、原因、对策分析如下。
6.1 第一类区域环境技术创新能力
该区域有内蒙古、福建、海南、广西、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。从地理分布来看，第一类地区除福建、海南外，其余都集中在我国西部地区。这些地区长期以来都是我国经济发展较为落后的地区。但与此同时，工业化水平较低，经济落后的地区往往也是生态环境遭受破坏相对较少的地区。由于此类地区在经济实力、居民生活质量、平均受教育程度、思想意识等方面都比较落后，直接导致了科研基础设施差、政府投入不足、科技创新成果少、环保产业发展滞后。充分立足自身环境方面的先期优势，加大与环境开发和保护相关联的科技研发，有效运用排污收费、排污交易、环境补贴、排污许可等一系列环境政策工具，以避免“污染-治理-再污染”的经济发展困境将是这类地区的优先选择。
6.2 第二类区域环境技术创新能力
该区域有北京、天津、吉林、上海、湖北、湖南。从地理分布来看，第二类地区都集中在东部和中部。尤其是北京、上海和天津的经济实力、技术基础雄厚，生活质量较高，环保意识强烈，政府和企业在人力、财力上的投入大，吸引了大量创新人才，创新环境优越。环保产业产值占工业产值比重以及环保产业增加值占工业增加值比重也普遍高于其他地区。这说明该类区域的环境技术创新能力特征是：技术引进与吸收能力强，区域内企业具有较强实力，人力资本积聚能力强，但其自主创新能力有待提高。今后应努力提高自主创新能力，充分发挥自己的人才优势，提高科研方面的投入产出效率。
6.3 第三类区域环境技术创新能力
该区域有河北、黑龙江、安徽、江西、山东、河南。从地理分布来看，第三类地区都集中在我国中部地区。是我国农业产业发展历史悠久的地区，在经济发展、人力资源、生活质量、平均受教育程度、技术创新意识、环保思想意识等方面都欠发达。随着农业向工业的快速发展，所遭受的环境破坏也愈发严重。虽然政府和企业也开始加强对环境保护的重视，加大对研发的支持、重视环保产业和环保产品的发展，但由于地理位置、资源禀赋、经济实力的限制。如何在农业经济基础上，通过加强环境保护方面的科研实力，提升区域环境技术创新能力，进一步发展健康、良好的工业化经济，促进地区的可持续发展，首要一点应该是充分利用自己的区位优势，加强与邻边的“富省”与“强省”，如广东、北京、上海等在经济、技术方面的交流，大力引进成熟技术；同时加强自己研发能力，优先促进环保产业的发展。
6.4 第四类区域环境技术创新能力
该区域有山西、辽宁、广东、四川。这几个省是我国工业制造业最为集中和发达的地方。工业作为三大产业中对环境影响最大的产业，所带来的环境破坏不容小视。从指标数据来看，虽然三地区对环境的监测力度高于所有地区的平均水平，但是相比较于江浙一带还有差距，同时，在对企业环保治理力度方面的差距则更大，环境行政处罚案件相对较多，这也是经济发展水平不如江浙的表现。即便如此，此类地区的环境法制工作开展得相对不错，在环保系统建设和环境技术创新方面表现也较好。但由于地理位置、历史沿革、资源禀赋的限制，经济总量和居民生活质量还赶不上第五类区域。提升区域环境技术创新能力，首要一点就是要充分利用自身已有的基础，加强与经济实力和科技实力强的其他省份展开交流，在进一步发展传统制造业的同时，逐步促进环保产业更好的发展。
6.5 第五类区域环境技术创新能力
该区域有江苏、浙江。此二省分布在我国东南沿海地区，是我国市场经济发展最完善的地区。从指标数据来看，其对环境的监测力度和对环境的治理力度是我国30个省市中最大的。同时，在环保方面的经济活动表现也是相对优秀的，其三废综合利用产品产值和环保产品年销售产值最高。除此之外，其他各项指标相比其它四类地区也都处于较好水平。体现出了江浙一带地区经济实力雄厚，居民生活质量高，科技创新人才丰富，政府和企业对环境保护的重视，环境技术创新成果显著。
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Research on the Classification Characteristics of Regional Environmental
Technology InnovationCapability: A Case of China
FAN Qun-lin1,2 SHAO Yun-fei1 TANG Xiao-wo1,3
（1. School of Management and Economics, University of Electronic Science and Technology of China,
Chengdu Sichuan 610054,China; 2. College of Management, Southwest University for Nationalities,
Chengdu Sichuan 614000,China;3. Department of Education of Sichuan Province, Chengdu Sichuan 614000,China ）
关键词:环境;立法;执法;标准;澳门;内地
中图分类号:F72文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0196-02
随着澳门与内地经济的发展和人口的增长,双方的环境污染、资源破坏都在加剧。作为一个中国原则下的两个不同法域,在环境法方面的冲突,伴随两地经济发展呈现出新的变化。要实现两岸环境与经济发展的一体化,实现可持续发展的目标,则必须解决两地区际环境法律冲突。
一、环境立法冲突
澳门在回归祖国以后,积极加入有关环境保护的国际条约、公约和议定书,同时保留了澳葡政府时期的一些环境法例。其环境法主要有:《环境纲要法》,为环境保护基本法,系澳葡政府早在1991年颁布,后沿用成为澳门现行环境法例,内容基本是以原则性的方式规范“自然环境”和“人类环境”,至于数据性的准则就分别以其他法令作进一步约束。如《澳门环境噪音管制规则》、《控制及减少使用可减弱臭氧层之物质措施》、《无铅汽油之特征及使用条件》、《噪音的声学标准》等。其他环境法规定在部门法中亦有涉及,如刑法典关于污染水、土壤及空气方面的刑事处分;《发出工业执照之法律制度》针对加工制造业制定措施,规定行政当局在发出相关准照时须订定规则,要求厂方采取减轻对环境影响的适当措施等;《道路交通安全法》中有关防止噪声污染的规定。总体上,内容涉及水污染、海域污染、汽油、机动车辆、臭氧层、噪音、濒危物种多个领域,但“问题在长期环保法例不全,不少人习惯制造污染,或许不自知,或许没法律可管便不理,甚至囿于旧生产设施,故控制污染上,始终需要切合实际的法例先行,拨乱反正,整顿好现时紊乱的环境,解决好长期困扰民生的老问题。”
内地在转型过程中,为有效应对严重的环境污染,迅速建构了以《宪法》为根本依据,以《环境保护法》为基本法,包括环境污染防治法、自然资源保护法、以节能减排为主要内容的环境法体系,建立了以预防为主、防治结合原则,经济、社会、环境协调可持续发展原则、公众参与原则、协同合作原则、受益者负担原则为主体的环境法基本原则体系,构建了以环境标准制度、环境计划制度、环境影响评价制度、环境监测制度、许可证制度、排污权交易制度、排污收费制度、突发环境事件应急预案制度、生态治理、恢复与补救制度等为主体的环境法基本制度体系,形成了以环境民事、行政和刑事责任为主体的环境法律责任体系,参与签订了五十多项涉及臭氧层保护、化学品和危险废物、气候变化、生物多样性保护、核与辐射安全等方面的国际环境条约。总体上,从末端治理、以污染防治为主体的第一代环境法律制度,发展到从源头开始,污染防治、资源保护并重的第二代环境法律制度,乃至当前以循环经济法律控制为主的第三代环境法律制度。
两地区际环境立法的主要冲突在于:澳门在许多环境法领域属于空白,急需做出扩充,配合内地第三代环境法做出适应性制度建构。在澳门已经生效的有关环境法、刑法典、民法典和葡萄牙宪法,所载的条例对保护环境有效用的继续生效,并根据经济发展情况、人口增长等做出调整。
二、环境行政执法冲突
澳门在环境执法领域由于缺乏专门具有行政职能的政府部门,环境管理职能比较弱,并无典型的环境行政执法手段,仅限于政策性宣告。如澳门在制定《环境纲要法》之后,确定了澳门环境政策必须遵循的基本原则,例如政府应适当地在发展社会经济和保护大自然之间作出平衡,为了达到这个目的,尤其须制定地区规划,包括保留适当的面积以设立受保护的风景区,使澳门的自然生态环境在都市化的发展中仍能保存。“过去数年,澳门政府投入了大量人力物力在环保工作,可惜效果仍不尽人意,澳门市民在环保意识上偏于薄弱,尽管澳门政府一直紧贴经济和社会发展的步伐,不断加强各个环境保护领域的工作力度,比如特区政府在环保基建及生态保护设施的硬件及营运保养上投资了接近40亿元,以打造澳门成为一个绿色宜居的优质城市。”然而,“环保的作为往往受到经济急速发展所需而被牺牲,凡此种种使本地区的环保工作及效益无甚进展。政府如何持续提高全体市民的环保意识,把环保的行为贯彻于日常生活中,以及怎样制订符合本地区最大利益的环保政策,修订目前已感落后和不足的环境法规并予以落实执行,更是政府需要拿出决心和魄力去解决的重要课题。”
内地在加入WTO之后,融入世界经济一体化的进程加快,汲取国际先进环境管制手段,结合内地情势,在环境行政执法手段上有很大的改革。从最初的命令―管制手段发展为命令―管制手段和市场―诱导手段兼用的混合环境管制手段。从针对污染进行末端控制的强制性环境管制发展到从源头控制污染,实现污染的减量化、循环化和再利用,顾及经济人的利益本性,通过利益驱动机制促进经济人实现环保目标,既可以极大地降低政府环境管制成本,又可以激发经济人的逐利本性,提升被管制人履行环保义务的主动性,有效提高环境行政执法效率。如内地近年分别实行的绿色证券、绿色保险、绿色产品、绿色信贷制度。
在行政执法上,澳门缺乏独立的环境执法机关,这使得两地无法在环境行政执法领域进行针对性地合作。澳门政府已经充分意识到这一点,适应内地在大部制改革中,环境保护总局升格为环境保护部的现实,澳门也于2009年以颁布专门法律的形式,设立了具有行政职能的环境保护局代替以前仅有咨询和建议职能的环境委员会,为两地进行环境行政执法合作奠定组织基础。
三、环境标准冲突
澳门与内地在区际环境法律冲突中,突出表现在环境标准制度的差异。比如,就空气质量标准,澳门所采用的参考标准是来自不同渠道的,主要是来自葡萄牙、欧盟、美国和香港等;再如,就有机物污染问题,澳门水域虽然存在典型的无机磷污染、重金属污染、耗氧量污染,但是其测定值均低于内地海水标准;不同的环境标准导致同一跨界污染行为,在不同区域是否构成环境违法行为的不确定性,并因此引发是否需要环境行政执法以及采取何种环境行政执法手段就值得商榷。
以澳门水域污染问题为例,澳门的水源主要来自内地珠江流域的磨刀门水道,经过珠海挂定角吸水口、洪湾抽水站、竹仙洞水库,最后运到澳门青洲水厂,而剩余部分则贮存在新口岸水塘。当前该区域水污染比较严重,需要考虑消减该区域污染物,以当前流行的总量控制原则为准,但在珠海与澳门两地分别达标排放情况下如果仍然不能满足区域污染物总量控制要求,则需要在地区层次上各自分担污染责任和分配污染物的消减量,在区域层次将会出现环境质量标准或排放标准适用冲突等。
四、解决区际环境法律冲突的探索
澳门与内地为解决区际环境法律冲突已经进行了一定的探索。如2008年在广州召开的“深化粤港澳环保合作座谈会”,三方代表就打造“绿色大珠三角优质生活圈”、推动粤港澳可持续发展等议题展开讨论,但还缺乏制度性的解决机制,目前应该着重在制度上构建和完善,在以下三个方面确立可操作性的制度规范:
1.构建区际环境统一实体法规范。一般冲突法解决机制主要采用选择连接点和准据法解决不同法域的法律冲突,而这种选择机制在解决法律冲突时存在解决冲突不彻底、法律适用结果不可预见、法域内法律选择重叠导致冲突复杂化等问题。澳门还缺乏既符合澳门自然环境、生态条件、人口状况、经济发展特点,又与内地环境法律制度相衔接的适应性制度。建议采用统一实体法途径解决区际环境法律冲突,即在法域外通过环境立法对区际影响重大的、紧迫的环境问题制定适用于共同发展的环境保护规则。
2.构建区际环境法律冲突协商、合作机制。鉴于澳门的自治地位长期存在,独有的体制长期存在,与内地层级性、命令性的环境行政管理体制的差别将长期存在,要在这两种存在本质差别的制度基础上构建一种折中解决机制,只能是一种临时性的法律体制,不可能形成一种长期稳定性的法律体制。构建一种制度性的协商、合作机制,就区际环境法律冲突的重大问题进行研究,平衡和协调内地与澳门在区域环境污染防治中的不同利益诉求。比如,关于《内地与澳门特别行政区环境保护合作安排》的政策性方案提出。
3.构建区域生态系统一体化管理机制。生态系统一体化管理机制,是按照自然生态系统发展规律和原则在区域层次上采取地区之间一致的或趋同的污染控制行动,要求地区之间合作协商制定有连贯性的、综合的可持续发展战略措施来处理区域性环境问题。构建生态系统一体化管理体制是区域自然生态系统规律的内在要求,比如,澳门水污染控制依赖于内地相关区域污染的解决,内地珠江水利委员会与澳门政府签订了有关将澳门水资源纳入珠江水资源进行规划的合作协议。
在一国两制框架下,以保护区域生态利益为根本目标的环境法律制度缺失是造成澳门与内地相关区域生态环境恶化的主要原因之一。澳门与内地在区域经济发展中的共同利益,决定了未来发展需要寻求更加稳定和安全的生态环境去应付经济全球化对地区利益的冲击。区际环境管理和法制的趋同,表现在两地对环境污染的共同干预;共同维护区域市场秩序促进稀缺资源配置;共同制订区域环境政策等的一致性。
参考文献:
[1]目前适用于澳门的国际环境公约主要有:《气候变化框架公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》、《巴塞尔公约》、《国际植物保护公约》、《京都议定书》等,澳门环境保护局网站,ambiente.gov.mo/sc/02/17.asp,2010-05-17.
[2]夏耘.切合生活环境修订环保法[N].澳门日报,2009-08-14(3).
文章遵循设计结合自然的理念，针对目前大部分建筑环境设计对自然要素的忽略，导致阻碍建筑环境的可持续性发展这一普遍现状，提出一种简易有效的设计方法—“叠加法”。该方法旨在通过对区域中的原生环境、次生环境进行合理横、纵向分析，使建筑环境设计在考虑自然环境、社会环境的同时，能够对环境的发展与保护、环境的可持续性设计起到良好的导向作用。
【关键词】
“叠加法”；自然要素；建筑环境设计
人与自然相互依赖、共同生存。但人与自然又不能只停留在相互依赖的关系中，而应是人类更加主动地借助自己的思想、智慧与自然和谐共处，充分利用自然，同时处理好人类为了自身发展而进行的、必要的局部自然环境的改造与利用。在对自然环境进行人为改造时，设计的出发点应遵循自然的发展规律；在人为利用自然资源时，设计首要考虑的应是环境的可持续发展，以及主动地保护自然环境、自然资源等问题。现实中在进行建筑环境的系列设计时，经常会遇到对自然环境的改造与利用的实际问题，如果能尊重设计的本质，依照自然规律，遵循合理利用、保护自然环境的设计准则，探索出合理的设计方法，并将其应用于设计实践中，将会对保护自然环境、维系环境的可持续性发展做出巨大贡献。
一、“叠加法”的提出
美国学者伊恩•伦诺克斯•麦克哈格在其著作《设计结合自然》一书中指出，一切生物赖以生存的基础是自然的再生循环，人类的一切活动都不应以破坏它为代价。在建筑环境设计的实践中也应遵循此原则。以往的设计者受到交叉学科知识的限制，或者出于设计周期、设计资金等各方面的考虑，对于设计案例与自然环境之间的相互依赖、相互利用的关系，鲜有较为深入的了解与研究，通常只将设计的重点放在设计构思上，而缺少在设计之初对案例本身所包涵的自然因素进行全方位的考虑。“叠加法”的提出，正是鉴于此类设计的弊端，通过分析案例中的自然环境，如对土壤、水域、植被、温度、气候、风向、风力等要素进行分析，并结合设计人员的设计理念，辅以人工利用、改造的手法，综合制定设计方案，从而使自然要素最大限度地被保留、利用，以确保建筑环境的可持续性发展，这就是“叠加法”的根本所在。
二、“叠加法”的含义
所谓自然，是指地球上所有原生和再生生物的客观世界，它包含全球与区域两部分环境。地球上的大气圈、岩石圈、水圈以及生物圈形成了全球环境，这是一个宏观的环境范围。区域环境属于小范围的环境，由原生自然环境与人工改造环境两部分组成，同时它也是建筑环境可持续性设计研究的主要对象。在区域环境研究范围里，除大气、水源、土壤、森林、植被、矿藏资源之外，还包括历史环境中形成的名胜古迹、风景区、温泉疗养区、自然保护区以及人类的生活居住区等。对上述自然因素有了基本定位后，我们再来详细看一下“叠加法”：“叠加法”分为横向与纵向两个叠加步骤。横向叠加是将区域内地面上所包含的自然要素，如土地、湿地、山丘、平原、草原、森林、水系以及地表上的野生动植物、水中生物，还有各类天然风景区、历史名胜古迹、疗养区、自然保护区和人类生活、居住区等，分别制成不同颜色但透明度相同的塑料胶片。设计师在设计之初参照该区域内所涵盖的自然因素，按照次序依次叠加，以得出该区域的可利用价值率。在横向叠加中，如果原生环境可利用或需保护因素过多，则胶片叠加灰度就会加深，需要设计者增强对该区域的保护意识，适度进行人为的改造与开发。在实际操作中，可结合计算机软件Photoshop进行辅助设计，从而提高设计效率，节省设计时间。如图1至图7以透明胶片的形式分别分析了在该区域内草原、森林、沼泽、水生生物、野生动物、风景区及名胜古迹的分布情况，图8将以上自然环境分布景区相叠加，有些区域是两种颜色叠加，有些区域是3种或4种颜色叠加，则证明该区域内原生环境因素很多，需要规划及设计者减少对该区域进行人为破坏，而多加以保护。纵向叠加则是将区域内包含地表上的所有各类自然要素，包括大气、阳光照射角度、日照时长、风、霜、雨、雪、雾、地下含水层、地下水回灌区、地下矿产等，分别制成不同颜色但透明度相同的塑料胶片，并参照横向叠加的方法，求得该区域的最大价值利用率。最终将横向与纵向所得结论再次叠加，以求出该区域的最大合理使用度。在前期设计准备中，这种设计方法会因资料搜集与整理工作耗费一定的时间，但从长远来看，它对于保护区域内自然环境、确保区域内自然要素的可持续性发展具有深远意义。因此，放眼未来，设计前期所做的资料搜集与整理工作是有百利而无害的。
三、“叠加法”在设计中的应用
（一）场址区域分析
位于哈尔滨市区东部的金龙山镇，总面积200平方公里，东起松峰山镇，西至阿城原种场，南与小岭镇、玉泉镇、亚沟镇相连，北与红星镇接壤，是阿城区的近郊乡镇之一。它涵盖新镇区、老镇区及头道河子区。
（二）“叠加法”的应用
根据镇域内现有土地状况，借助“横向叠加法”进行分析，对镇域空间内土地进行合理规划，得出适宜建设区、限制建设区以及禁止建设区，以最终形成土地合理利用规划图。
1.禁止建设区：出于对自然环境、基本农田的合理保护、维持基本生态平衡的目的，将金龙山国家森林公园、镇域内主要交通道路及两侧道路防护绿地、基本农田等，规划为禁止建设区。
2.限制建设区：限制建设区主要包括自然条件比较好，或已建、待迁还耕农村用地，或区域发展预留用地等。
3.适宜建设区：除了已经建设区、禁止建设区和限制建设区域之外，都属于适宜建设区。具体用地规划包含老镇区、金龙山镇区、农产品加工区、规划保留村庄等。遵循三个镇区的自然要素及社会要素特点，分别将其功能合理定位。其中，新镇区主要职能为行政文化中心，包括居住、旅游、商贸等社会服务，其职能定义为综合型区域。老镇区发挥土地资源的优势，主要发展种植业、农产品商贸加工等，其职能类型定义为农商贸型区域。根据自然条件，头道河子区主要以发展旅游、商贸、居住为主，其职能定义为综合服务型区域。
结语
在设计实践中，无关规划区域范围的大小，建筑环境的可持续性设计应遵循两种设计依据：一是尊重自然环境，合理利用其自然要素；二是尊重社会环境，对其社会职能进行合理规划。二者的有机集合就是对区域内环境可持续性发展最好的总结，而“叠加法”正是传承这一设计理念，从设计伊始确保设计师能够将自然要素与社会要素做到最大限度的保护与利用，从而为人类的建筑生存环境提供舒适、惬意且能够满足后代人生存发展需求的可持续性生存空间。
作者：杨丽娜 孟胜欧 单位：哈尔滨师范大学美术学院
注：
本文为“哈尔滨市阿城区金龙山镇”镇区规划项目为哈尔滨市城乡规划设计研究院2011年实体项目；2012年哈尔滨师范大学学术团组项目“地域文化影响下小城镇环境艺术的可持续性发展设计研究”阶段性成果之一，项目编号：11XXTJ04）
注释：
①杨丽娜.解析“自然叠加法”在建筑环境设计中的应用—以新镇区建筑环境设计为例[J].艺术与设计，2014（3）：74-76.
【关键词】油气长输管道；环境风险评估；风险评估指标；风险识别
截止2016年，我国已铺设油气长输管道达12万公里，因管道内传输的物质为易燃易爆危险品，一旦管道泄漏，有毒有害物质扩散至环境，将对周边大气、水体、土壤造成污染，引起生态破坏，尤其是穿越水源保护区、人口聚集区等环境敏感区域时，一旦发生突发性环境事件，将会造成更大的社会影响和严重后果。为此，近年来在有关部门的统一部署下，各管道运营单位相继开展了环境风险评估工作，力求降低环境突发事件的发生，减少环境损害和不良社会影响。油气管道环境风险评估是管道风险管理的重要组成部分，其目的是通过对环境风险的调查和分析，识别可能导致管道事故的重要因素，对管道各管段（或各条管道）进行风险排序，确定管段维护的优先次序，从而使得管道风险管理更加科学化。油气长输管道是典型的线性工程，其环境风险形式和风险特征随管道沿程变化而不同，因此，评估指标选取的准确、全面和代表性是界定管道环境风险评估工作可信性和科学性的重要依据。现就油气管道环境风险评估表征指标的选取和识别进行论述，力求准确评估管道的环境风险,查明各薄弱环节，分清轻重缓急，施以最佳方法和途径减少环境风险,消除事故隐患，避免事故的发生，将风险控制在容许的范围之内。
1评估指标体系划分
油气长输管道环境风险评估方法可借鉴环保部颁布的《企业突发环境事件风险评估指南（试行）》[1]及《建设项目环境风险评价导则》[2]中的评估方式，将整条管道按属性划分为若干区段，分段进行评估，评估的指标和分级标准应结合管道项目的实际情况，按照“源头—过程—受体”评估要素给出，采用危险性分析和环境风险分析的方法进行[3-4]。其中，环境风险评估表征指标可按照输送物料风险属性、管道失效可能性、周边环境敏感性和企业环境应急处置能力四个类别进行分类选取，每个指标类别按识别的深度可下设二级、三级和四级指标，各类指标自成体系，并逐级对指标选项进行比选和识别，最终按照一级指标的统计结果进行矩阵分析，评估风险等级。油气长输管道环境风险评估指标体系，如下图。管道输送物料风险性指标是管道环境风险评估的最基本指标，该指标主要界定物料的环境危害性质，即泄漏的有毒有害物质对周边环境的影响途径、影响范围和影响程度。其他评估指标均建立在该指标的基础之上，比如，在该指标中物料识别为无毒无害情况下，则其他指标均可加以简化而识别。管道失效可能性指标主要分析管道运行过程中失效的各种情景。管道失效后物料的泄漏或引发的火灾和爆炸，是引起环境事件的前因，因此，鉴别管道失效的各种可能情景是评估管道环境风险的主要环节。管道失效可能性指标可按腐蚀影响、运行与操作影响、第三方影响三个引发因素设置二级指标，分别细化识别。周边环境敏感性指标是判定环境受体敏感性的重要依据，也是环境风险应急处置救援工作中重点关注的内容。该指标主要通过背景资料的收集和现场勘查，识别出管道沿线各环境敏感目标的分布以及保护的内容、级别和范围，从而判断管道失效后的影响后果和程度。环境敏感性指标可根据人群聚集区、水源地、自然保护区域三个方面设置二级指标进行对比识别。应急处置能力指标主要关注管道失效后救援力量到达现场的时间、应急物资和设备的储备情况、应急资源的调配协作能力等。可选取的二级指标有：应急力量达到时间、应急物资的种类和数量、应急队伍建设以及应急资源的协调协作能力等。
2管道输送介质危害性风险指标
油气长输管道输送的物料有原油、成品油、天然气、石油气、煤制气以及其他工业气体，因输送动力要求，均为承压输送，一旦发生泄漏，管道内的介质将泄漏或喷射到环境中，泄漏物料的风险性质决定了对外界环境影响的途径和程度，如成品油管道泄漏后，油品中的苯系物、多环芳烃、重金属等有毒有害物质随油品扩散至土壤和水体，造成土壤和水质污染，轻质烃类挥发至大气，造成大气污染并产生安全隐患。因此，根据介质物料的环境风险特征，危害性指标可细分为毒性、挥发性和易燃易爆性三个二级指标，其中毒性指标可按剧毒、中等毒性、低毒或无毒进行识别，挥发性指标可按易挥发、挥发和不挥发进行识别；易燃性指标可识别为易燃易爆、可燃和不可燃。当管道中输送的物料为天然气等无毒的介质时，单纯的管道泄漏引起的环境大气、水体、土壤的损害较小，环境风险较低。但天然气管道泄漏极易引起火灾和爆炸，次生的有毒有害气体会污染周边大气，消防废水会对周边水体的水质产生影响，火灾和爆炸可引起周边存放的物质发生衍生灾害，尤其是管道周边近距离内存放危险化学品或易燃易爆危险品时，将引起衍生的环境风险和安全隐患。因此，天然气管道运输的风险隐患主要来自安全风险，环境风险评估中可重点关注管道事故引发的衍生、次生环境风险。
3长输管道失效可能性指标
引起长输管道失效的情景因素较多，也是管道运行安全管理的重点，管道失效可能性指标按照引发的因素可分为腐蚀影响、设计及运行管理影响和第三方影响三类二级指标。腐蚀影响指标可分为内腐蚀和外腐蚀两个三级指标，内腐蚀指标又可分为物料的腐蚀性和管道预处理两个四级指标。物料的腐蚀性指标可根据物料的含水率、含硫率、含碳率、含氧率等监测结果和介质物料是否进行过脱水处理、缓蚀剂加注等情况进行判定；预处理指标可根据管道是否进行过内涂层防护、是否进行定期清管等措施进行判定。外腐蚀指标可依据影响因素细分为土壤的腐蚀性、外保护层性能、杂散电流影响及排流、阴极保护运行情况以及管道的使用年限等五个四级指标。例如外保护层性能指标可依据保护层的状况、类型进行判断，保护层完整的管段优于破损的管段、3层PE型防护层的防护能力优于环氧煤沥青防护层的防护能力。杂散电流影响及排流指标识别时，有直流电流干扰的管段所受影响一般大于交流电流干扰管段，另外，排流的效果是否达到设计要求也是进行对比识别的重要依据。设计及运行管理影响指标可按阀室设置合理性、浅埋管段分布及防护、限制性空间分布、水击防护、运行压力、监控能力、巡线频次、内检测周期、管道标志等设置三级指标进行识别。其中阀室设置指标主要关注阀室设置是否符合管道工程设计规范要求，主要河流两侧是否设置截阀等；监控能力指标主要对比管线监控系统的先进性，与其他监控系统相比，SCADA系统（SupervisoryControlAndDataAcquisition，数据采集与监视控制系统）配有远程监控、切断等功能，可实现对管道失效的实时预警和第一时间处置，属于较先进的控制系统。对于浅埋管段分布及防护指标，主要识别管道埋深，一般情况管道埋深均在1.2m左右，北方地区还需要考虑冻土层的深度，山区因地质岩性限制，埋深较浅。对于不同区域的浅埋管段需要根据管道周边的实际情况，结合后期防护的具体措施进行判别，采取措施后达到防护要求的应在识别时予以体现。内检测周期指标主要识别运行的管道是否进行过磁泄漏检测，以及检测周期是否依检测结果的分析按计划进行。第三方影响指标中，三级指标可按照地区人动强度影响、管道占压影响、深根植物影响、行船影响、公众教育情况和自然灾害影响等进行选取。其中，地区人动强度影响指标主要识别管道通过区域的人员活动以及施工等对管道运行造成的风险，如城市建成区、近郊区、工业区或待开发的地区，可根据建设施工的可能性及施工强度、频次等进行识别；自然灾害影响指标可以根据管道穿越地区是否处于地震带、断裂带、滑坡、泥石流及洪水易发区等进行识别，同时还要考虑管道穿越形式以及铺设石笼修建护坡等工程防护的减灾效果，综合进行评估；深根植物影响指标主要关注管道两侧5m保护区内植物的种类，比如是否存在乔木、灌木、芦苇、竹子等深根植物，并结合管道防护层的类型进行综合识别。管道运行风险识别的选项指标可借鉴管道安全评估的资料，重点关注可能引起环境风险的管道安全事故隐患评价指标。
4环境敏感性指标
长输管道沿程环境敏感性识别是管道项目环境风险评估的重点内容，环境风险敏感性可选取人群聚集区、水源地、自然保护区域三个二级指标进行识别，其中人群聚集区指标可依据《输气管道工程设计规范》[5]中对地区等级的判定进行识别，同时要考虑文物保护单位，具有特殊历史、文化、科学、民族意义的保护地等区域。水源地指标可细分为集中式饮用水水源保护区和分散式饮用水水源保护区两个三级指标，每个三级指标还可细分为地表水水源保护区和地下水水源保护区两个四级指标，根据管道穿越水源保护区的位置、保护级别、与取水口的距离等情况进行识别。同时还要考虑管道穿越的形式，比如管道以定向钻形式穿越河流型地表水水源保护区时，引发的环境风险较河底穿越方式要低得多，此外，管道穿越河口附近的水源保护区时还要考虑感潮河段的潮汐影响。自然保护区域指标可根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》[6]中关于管道项目环境敏感区划定的分类进行三级指标的选取，可选取的指标主要包括：自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、基本农田保护区、地质公园、重要湿地、天然林等，识别过程中需注意环境敏感区的保护级别以及管道穿越对保护区内部不同分区的影响。
5应急处置能力指标
该指标主要识别环境事件发生后，控制事件环境影响扩大和短时间内消除影响的能力，可设置的二级指标有：应急救援力量的可达性、应急物资储备、应急队伍配备以及应急资源的协调协作。其中救援力量的可达性主要考虑事件发生后救援力量的到达时间。油气长输管道的线路较长，许多管道穿越区域人烟稀少、地形复杂、车辆难以进入，因此，救援力量到达的时间直接影响着环境污染的范围和污染程度。应急物资储备指标可下设物资种类和物质数量两个三级指标，应急物资的种类是否齐全、数量是否充足决定了救援的效果，比如，涉水的管段，应急救援物资需配有围油栏、吸油机、草帘、活性炭、砂袋、橡皮艇、冲锋舟等减少或控制水污染的物资储备；储备物资的数量应根据管道穿越河流下游的宽度、最大流量、流速、水体的保护级别等情况进行判别。救援力量的协调协作指标也是影响事件后果的重要因素。许多大型救援机械和特种救援工具和区域调度等均需要进行社会或兄弟单位的应急协调，因此，管道应急预案中救援力量的协调协作内容是否充分、可行，也是应急处置能力的主要评估指标。
6结束语
油气长输管道环境风险评估指标需在掌握管道的基础数据和环境背景资料基础上，结合沿程实地勘察进行筛选和判定，通过对上述四个指标体系的细化和分析，可系统地评估管道沿线可能发生的环境风险的类型、可能性、易发地点、后果程度以及控制能力，识别管道各区段环境风险水平，从而实现分级管理，消除隐患，最大程度减少环境事件的发生和影响，为管道环境风险管控和治理提供技术支撑。
参考文献
[1]环境保护部.企业突发环境事件风险评估指南（试行）（环办[2014]34号）[Z].2014
[2]国家环境保护总局.HJ/T169-2004建设项目环境风险评价导则[S].2004
[3]W.KentMuhlbauer著.管道风险管理手册（第二版）（英）[M].杨嘉瑜,等译.北京:中国石化出版社,2005
[4]国家质量监督检验检疫总局.GB/T27512-2011埋地钢质管道风险评估方法[S].北京:中国标准出版社,2011
[5]住房和城乡建设部.GB50251-2015输气管道工程设计规范[S].北京:中国计划出版社,2015
关键词 渤海海峡；跨海通道；环境影响研究
中图分类号 X820 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)05-0090-05
环渤海地区是我国今后极富活力的经济区域，它的快速发展对于进一步扩大开放，加快形成全国统一市场，带动周围地区经济发展，具有重大战略意义。但由于海峡的阻隔，铁路、公路必须绕海峡而行，形成现有的“C”型封闭交通，薄弱的铁路运输日益成为经济快速发展的严重制约因素［1］。为此，党中央、国务院把铁路建设摆在了十分突出的位置。渤海海峡跨海通道正是在这一背景下提出的一项面向21世纪中国沿海地区经济和社会发展的重大研究课题。同时也是全面沟通我国沿海大铁路的重要前提条件，它的兴建将为缓解进出关运输、南北运输和沿海港口集疏等三大矛盾找到新的出路。
渤海海峡跨海通道工程自1992年提出后，受到国内外的广泛关注。普遍认为这是一项比三峡大坝更宏伟的工程，一项技术难度超越三峡而投资却小于三峡的工程。面对这样一个浩大的工程，如何做好环境保护工作是政府和人民共同关心的重要课题。
1 渤海海峡跨海通道方案比选
渤海海峡是指辽东半岛的南端老铁山角与胶东半岛蓬莱登周头之间的峡湾海域。海峡两端最短距离约57海里，合105.56 km，平均水深25 m。
《渤海海峡跨海通道研究》课题组通过对“轮船运输”、“火车轮渡”、“海底隧道”、“海面高架桥”、“南桥北遂（桥遂结合）”、“伏贴式隧道和隧道桥”等多种方案的利弊优劣进行综合比较后认为，在渤海海峡可分别于近期和中长期开辟两条跨海通道［2］：一是于近期在烟台和大连之间以火车轮渡的形式建成海峡东通道；二是于中长期采用伏贴式隧道和隧道桥方案修建大流量的渤海海峡西通道。
1．1 “火车轮渡”方案
烟大（烟台至大连）铁路轮渡全长159.8 km，是继跨越琼州海峡的粤海铁路轮渡后距离最长的跨海铁路轮渡工程。工程建成后，东北与山东、华东地区的铁路运输将比绕行现有的（北）京山（海关）、（北）京沪（上海）和胶（青岛）济（南）铁路节省约600～1600 km 的距离。该工程于2004年10月全面开工建设，是中国第一条运输距离超过100 km的跨海铁路轮渡，已于2006年11月6日，投入试运营阶段。
1．2 “伏贴式海底隧道”方案
该方案的总体设想是按照不同地理自然环境，采用全埋、半埋、伏贴、半浮水中等相结合的方式，在海底建设一条隧道桥，岛路部分辅以暗挖式隧道。海底隧道将从水底或水中穿过老铁山、隍城、小钦、大钦、北砣矶、高山、猴矶、长山、登州等九条水道，将由十条海底或水中段和相应的岛岸、陆地岸斜坡引道段组成。隧道桥设计标准为：共8车道，其中6车道为高速公路，2车道为轻轨地铁，车流量按每小时1万辆（南北走向各5 000辆）设计，车速可达80～120 km/s。根据工程类比，预计总投资为960亿元。
隧道路线走向选择从大的方向上有A和B两个走向的方案（见图1）［3］：其中，方案A隧道全长118.042 km，水下段长91.17 km；方案B隧道全长127.003 km，水下段长95. 654 km。
与其他方案比较，“伏贴式和隧道桥”方案具有线路长度较短，投资省；建设周期短，施工技术条件好；建成后通道安全性好，通车条件优良；不影响海洋能源的利用，也不影响通航，不破坏岛屿的自然风光等优点。因此，渤海海峡跨海通道研究课题组推荐采用此方案，课题鉴定专家也多倾向于此方案。
2 渤海海峡跨海通道工程环境影响研究的必要性
根据2006年9月19日的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》［4］，渤海海峡跨海通道建设属海洋工程中的海底隧道工程，为了防治和减轻海洋工程建设项目污染损害海洋环境，维护海洋生态平衡，保护海洋资源，应对其进行环境影响评价。
2．1 环境影响评价类型的定位
渤海海峡跨海通道建设是21世纪一项规模浩大的世界级特大工程，建成后将成为世界上最长的海峡隧道，因此，其引发的环境影响也必将是多方面和深远的。
首先，渤海海峡跨海通道总体工程施工需划分为岸边斜坡引导区段、陆地（岛上）道区段、水下基岩暗挖区段、海底伏贴式隧道、水中隧道桥等多个区段。因此，除需对各个区段进行环境影响评价外，还需对总体工程规划进行累积环境影响评价。
其次，海峡通道建成后，必将加大海洋资源的开发（如水产养殖、海流发电、港口建设、旅游等）及海峡两岸、长岛县和海峡中岛屿的土地开发强度，对这些潜在开发活动的累积环境影响进行系统、全面、综合的评价应属于战略环境评价的范畴。
2．2 环境影响研究的必要性分析
（1）从决策源头控制不良环境影响。渤海海峡跨海通道建设作为一项重大的战略性工程，其环境影响具有长期性、复杂性、多样性、累积性和不可恢复性等特点，工程生命周期过程中的每一个决策对环境都可能产生重大影响。因此，从工程概念提出的早期开始，就开展工程的环境影响识别，可以使可持续发展思想和战略成为决策的有机组成部分，并通过决策落实到具体的行动中，从决策“源头”控制环境影响。通过工程环境影响识别，可以把识别结果应用于决策中，及早协调环境与发展的关系，保证决策的有效实施。
（2）促进社会、经济、环境三效益的统一和协调发展。区域基础设施是区域发展的物质基础，渤海海峡跨海通道建成后，不仅能带动环渤海地区的经济快速发展，而且对我国三北乃至全国的交通和经济发展都有重大意义，兼有巨大的政治和军事价值，但是进行渤海海峡跨海通道建设也会对生态环境造成不良影响。
环境问题的产生正是由于人们只注重社会、经济因素的发展，而忽视了环境承受能力的必然结果。因此，为了使社会―经济―环境―发展这一人类生存系统得到全面发展，就要求在决策过程中全面考虑，统筹兼顾，进行社会、经济、环境与发展综合决策，协调好发展与环境之间的关系，促进三效益的统一和协调发展。
（3）实现渤海海峡跨海通道建设的多方案优选。对渤海海峡跨海通道建设进行战略环境影响评价，可以权衡各种环境影响因子，为最后有针对性地提出措施和生成方案提供依据。在多个方案中优选时，环境影响评价有助于评价者或决策者从经济、社会和环境的角度综合考虑，从而筛选出既能实现既定发展目标又能满足环境保护目标要求的适中方案。因此，环境影响评价是制定工程方案和优选方案的基础。
3 环境影响评价程序与工程决策生命周期的耦合
渤海海峡跨海通道重大战略工程的环境影响评价工作程序与工程决策生命周期的耦合过程见图2。
从图2可以看出，渤海海峡跨海通战略工程的环境影响评价开展较早，从工程概念的提出开始，就介入到了工程的设计规划过程，为改进工程的设计方案提供必要的环境信息。所以，环评是以综合方式展开的，贯穿于工程设计规划的选线、勘探、设计、施工到营运的整个生命周期。并与政府决策者、工程设计者不断的交流各方面的信息和意见，最后形成各种决策方案以供决策者选择。
4 渤海海峡跨海通道战略工程环境影响识别
4．1 特殊保护目标识别
在渤海海峡跨海通道工程建设影响范围内，需要特殊保护的环境敏感区域主要有：长岛国家自然保护区、庙岛群岛海豹省级自然保护区、烟台沿海防护林省级自然保护区［5］。
（1）庙岛海洋自然保护区，又称长岛自然保护区。长岛，史称庙岛群岛，又称长山列岛，由大小32个岛链式分布的岛屿组成，岛岸线总长度146.6 km，岛陆面积56 km2，辖海域面积8 700 km。 全县森林覆盖率53.2%，独特的理位置和优越的自然条件， 使之成为候鸟迁徒的必经之地，每年途经的候鸟有200余种，百万只之多，被列为部级自然保护区。长岛自然保护区鸟类97%是候鸟，经过十几年的鸟类环志与调查，已初步查明区内共有鸟类269种，隶属19目(无鹦形目，咬鹃目)53科，占全国鸟类1 186种的22.7%［6］。 除此之外，长岛还是我国海市蜃楼出现最频繁的地域；大小黑山岛为我国第二大蛇岛。
自然保护区的建立有效地保护了该区域内的野生生物资源、独特的自然奇观和历史遗迹等资源。但随着渤海海峡跨海通道的建设，必然带动人口的增长和旅游业的发展，从而对保护区内的各种资源产生一定的影响，而且有些影响是不可恢复的。因此，应被列为敏感环境保护目标，充分识别工程建设对其的环境影响并采取适当的保护对策。
（2）庙岛群岛海豹省级自然保护区。长岛县庙岛群岛地理位置优越，海洋生物丰富，生态环境良好，是斑海豹的集中分布区域，拥有特殊的生态结构和生态特征，具备生物的自然性和多样性，具有极高的保护价值。斑海豹系冷温性哺乳动物，主要分布在楚科奇海、白令海和太平洋西侧的鄂霍次克海、日本海和中国北部海域。每年秋季水温开始下降时，由日本海进入中国海区的斑海豹，于11月后由南向北洄游，一部分由老铁山水道通过进入渤海，一部分经长岛庙岛群岛的砣矶水道，在该处短暂停留后北上，并在长岛庙岛群岛的挡浪岛、蝎岛、马枪石岛等岛礁上大批集居，进行繁殖、栖息、索饵和换毛［7］。斑海豹属濒危物种，1982年斑海豹已被列入国家保护动物，禁止猎捕。庙岛群岛水域是斑海豹的集中分布区、主要栖息地和重要繁殖区。
近几年长岛县挡浪岛与马枪石岛之间海域斑海豹数量的激增，是与其它海域环境恶化和人为过度干扰息息相关，从而导致斑海豹大量迁徙于适合自己栖息环境的本能反应［8］。因此，可以推断，如果庙岛群岛水域的海洋生态系统受到破坏或扰动，必然导致斑海豹栖息、生存环境的进一步缩小和恶化，危及种群的延续。
（3）烟台沿海防护林省级自然保护区。烟台市沿海防护林自然保护区总面积23 407.3 hm2，其中核心区面积2 291.5 hm2，缓冲区面积3 028.6 hm2，实验区面积18 087.2 hm2。保护区内以黑松和刺槐等树种为主。自然保护区50年代末开始建造，经过几代人的辛勤努力，目前已经在沿海建起一条长达702 km的天然绿色屏障。这是我国第一处以沿海基干林带为主的森林生态系统类型的省级沿海防护林自然保护区。烟台沿海防护林省级自然保护区地处陆海交替、气候多变的典型自然地理区域，集森林与滨海湿地生态系统于一体，是抵御海潮、海蚀和风沙等自然灾害的第一道有效防线，生态区位重要，具有重要的保护价值。
4．2 工程生命周期境影响识别
识别过程主要分为施工期和运营期两个阶段，应准确识别出修建渤海海峡跨海通道在施工和运营过程中造成的水、大气、土壤、噪声、固体废弃物等环境污染及对地貌景观、植被等造成的破坏，并提出切实可行的措施加以防治。
4.2.1 施工期的环境影响
(1)修建渤海海峡跨海通道施工期的直接环境影响。首先，在施工过程中，由于下列因素，会占用大量土地：大型钢筋混凝土和钢壳混凝土沉埋管段的预制场和其辅助建筑占地；施工明挖系统及转载作业占地；临时堆碴场占地；材料库、工具设备修理车间、实验室、气象、水文记录站、充电房，混凝土搅拌站、材料和施工等零部件加工车间、空压机室、电房、汽车、工程车辆库等生产房屋用地；工程指挥管理机构、值班、施工队伍生活、休息、文体活动、招待所等房屋占地。其次，为修建通道而修筑的大型临时设施、临时房屋、开凿隧道、机械碾压和填压、施工人员践踏等都会对地表土搅动很大，使地表植被、地貌景观及周围耕地遭到破坏。第三，环境污染。各区段隧道挖掘、爆破、管段牵引浮运、沉放、通风竖井建设等各施工环节产生的细微物质、噪声等对海洋环境及海洋生物产生干扰和影响；通道建设的施工区域主要在海岸和海底，所以施工段的生活废污水如不妥善处理，会使沿海水域受到污染；在施工中，挖坑排水，会使海水水质的含泥沙量有所增加；隧道挖掘出的泥土和弃碴的有效利用、堆放、处置和运送过程及建设材料运输等产生的噪声、灰尘对当地居民健康、交通能见度和农作物生产的影响；建设过程中施工机械、车辆、燃料燃烧排放废气（颗粒物、CO、NOx、SO2、HC等）、施工现场二次扬尘对大气的污染，会增加大气污染负荷；建设过程中产生的固体废弃物（塑料、包装材料、废油等）对环境的影响；第四，对自然风景的影响。隧道虽然全部在水底和相当水深的海中穿过，但是通风竖井必须伸出海面，而且每一个竖井都是一个很高的耸立于海中的庞然大物，从而改变了原有的海洋自然风景。
(2)施工期次生环境影响。在施工过程中，存在大量的弃土弃碴，加上植被破坏，如处理不当，在大雨情况下，极易造成水土流失等次生环境影响，对周围文化古迹、自然保护区和风景名胜区带来很大破坏。
4.2.2 运营期的环境影响
(1)运营期直接环境影响。一是对生态环境的影响，主要是对上述自然保护区内生物和景观的影响。通道运营时产生的废气、废水、噪声、固体废弃物如处理不当会对自然保护区的环境质量产生影响，从而威胁保护区内生物的栖息环境。隧道建成后必然引起海岸带水文及海水生态变化，从而对海洋环境产生永久性影响。二是环境污染。通道建成后，每天混和车流量可达8～10万辆，车辆行驶产生的含有CO、烟尘等污染物的废气如不能及时排出隧道将产生严重的空气污染；利用通风竖井排出时，若不处理有可能对竖井周围局部空气产生严重污染；另外，其它服务设施产生的废气、废水和固体废弃物等处理不当，会造成海洋环境污染。三是对海运交通的影响。隧道方案采用机动车直接通过的方式，为解决通风问题，设置了五个水中通风竖井，其中老铁山水道宽42 km，设有4个竖井，因商业性航道要求保证10 km宽，因此，其中两竖井的距离必须按此布置，否则有可能阻碍商船的通航。
(2)运营期次生环境影响。就海峡通道建设项目而言，在工程实施后，地方围绕通道进行的城镇规划和各项经济开发活动，在带动地区经济发展和城镇规划向车站发展的同时，导致了新的环境影响。特别在环境敏感地带，其所受影响就更为突出，如工业的发展、旅游业的发展、就业机会增加导致大量人口迁入，这些变化都会加剧区域噪声、废气、废水和固体废物等环境污染问题。次生环境影响还包括由于经济开发活动及城镇建设带来的城镇化问题，导致土地利用强度加大或改变了区域土地利用性质，使区域环境功能发生改变；另外，车站及其附近区域被开发利用为城市用地，将引起土地硬化，导致自然生态环境的破坏。
5 不良环境影响减缓策略
5．1 污染防治措施
对施工期隧道基础施工及混凝土拌合站产生的冲洗泥浆废水要求设置沉淀池，采取静置沉淀法进行固液分离，分离出水用于喷洒场地或道路，以减少扬尘；对施工营地产生的废水使用简易污水池进行处理。对运营期各服务设施产生的废水应排入附近的管网系统，进行集中处理，如附近没有配套设施，应建立污水处理厂进行处理。
在生活区设置垃圾箱，对生产、生活垃圾进行分类（可降解和不可降解；一般废物，危险废物）堆放，可降解垃圾定期择地掩埋，包装类（包括塑料袋、罐、瓶、等不降解垃圾）垃圾集中运至周边市垃圾场处理；特别对电池、有毒化学品的包装容器等危险性废物，要进行专门收集，并送指定地点或单位处理。
5．2 进行合理的城镇发展规划
海峡通道建成后，将带动海峡两岸、长岛县和海峡中岛屿的快速发展，同时也会造成区域人口增加，环境污染加重等不利影响。加强城镇建设和环境规划，根据不同功能区的环境容量及性质要求，合理安排城镇发展方向和布局，对保护生态环境有重要作用。
5．3 精心设计，严格施工管理
为把施工对海洋和海岸环境的破坏范围缩减到最小程度，施工方案设计时就把环境保护作为一个重要的原则，要尽量做到不破坏施工区的生态环境、不污染施工区的环境、不影响施工区的居民生活、不破坏施工区的名胜古迹和自然景观等，如占用土地时应尽量选择未利用土地、远离居民点，应设计专门的弃土地点，指定施工便道及从公路通往工地的道口等，并要求施工单位必须严格遵守，同时把生态环境保护作为决定方案选择的重要决策因素。
5．4 营造浓厚的环保氛围，重视环保宣传教育
施工期应加强管理，科学合理地安排施工进度、施工工序，开展定期或不定期的环保及文明施工检查，针对检查中发现的问题及时处理。可成立环保部，在施工中开展多种形式、多种手段的环保宣传，在驻地和施工现场的显著位置树立各类环保宣传标语、宣传牌、警示牌，形成浓郁的环保氛围。通过这些具体措施，在施工过程中能更好地贯彻执行有关环保要求，使大家对环保知识有了较全面的了解，成为各参建员工的自觉行动。
6 结 论
采用“伏贴式隧道和隧道桥”方案，因为隧道主体大部分在水底和相当水深的海中穿过，因此，相对于其它方案对海洋水体环境（如潮位、海水流速和流量、纳潮量、水体交换率等），海洋资源（如海洋渔业、水产养殖等），海峡、岛屿和南北两岸生态敏感区（如自然保护区）和生态环境，海洋航运（航道干扰）等的干扰和影响是最小的。但是，“渤海海峡跨海通道”属世界上最长的跨海工程，技术难度大，需巨额资金投入，为了保证工程的顺利开展，需分阶段实施。因此，整个工程的施工期长，产生的各种环境影响相应的会持续相当长的时间。为减轻施工阶段的环境影响，必须十分重视工程建设各个阶段的环境保护工作，充分认识引起的环境问题，加强管理；相对于施工期的环境影响，运营期的环境影响则更多的是永久性和不可逆性的，需要更为审慎的识别和评价，并提出切实可行的减缓措施，保护渤海海峡的自然资源和生态平衡，把工程建设对生态环境带来的不利影响降到最低限度。
参考文献（References）
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Spotted Sesl Resource on Yan Tai
[关键词]环境质量；保护对象；关键技术；功能
中图分类号：G62 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）25-0394-01
为了更好的保证我国环境质量标准制定的科学性、准确性和一致性，在环境管理工作中必须要从我国环境问题的现状入手，针对环境质量标准中存在的各种问题进行全面、深入的思考和总结，然后结合国内外先进环境质量标准具体操作经验，制定出科学、合理的环境质量标准，并针对不同的保护对象、用途、功能设定科学的阈限值，为实现可持续发展战略做一定贡献。
一、环境质量标准概述
环境质量标准是随着环境污染问题的不断加剧而产生的一种现代化技术产物。自从工业革命之后，世界环境问题越来越严峻，由此引发了众多的自然灾害和生态问题，给人类社会发展造成严重的影响，甚至威胁人类生存。面对越来越严峻的环境问题，英国皇室最早提出了环境质量标准概念，并将环境质量标准作为整个国家发展的核心。随后，世界上多个发达国家逐渐认识到这一制度的重要性，也先后颁发了各种不同的环境质量标准。
1、环境质量标准内涵
所谓的环境质量标准主要指的是国家、政府为了更好的保护人民群众健康和生存环境，对水污染、大气污染、土壤污染、生物污染和声音污染给出的容许标准。环境质量标准的制定是国家落实可持续发展观的关键，也是体现国家环保政策、环保要求，衡量环境是否达到国际标准的依据，是国家进行环境规划、环境管理和制定污染物排放指标的重要依据。
2、环境质量标准分类
早在上个世纪初期，英国皇家污水治理委员会就提出了河水污染质量标准，并且制定了一定的环境质量规范。但这一规范在世界范围内并没能得到重视，一直到上个世纪七八十年代，随着当时环境问题的不断加剧，世界上多个发达国家认识到环境指标的重要性，并相继颁布了环境质量标准，目前环境指标标准按照管理目标主要可以将其分为水质量标准、大气质量标准、土壤质量标准、生物质量标准和声音环境质量标准五种不同成分。
二、环境质量标准中的关键技术问题分析
为了贯彻和落实《中华人民共和国环境保护法》，做好环境保护工作，确保人民身体健康、防止各种污染物的进一步加剧，科学制定环境质量标准不容忽视，也不可忽视。为了更好的制定出适应我国社会经济发展的环境质量标准，在制定中我们要高度重视下面几方面关键问题。
1.按照保护对象和功能制定环境质量标准
从目前的环境质量标准分类中我们可以看出，环境质量标准本身是一个复杂、综合的内容，它面对不同的保护对象，所发挥的作用也不尽相同。根据一段时间的工作实践我们发现，即便是在对同一种污染物所产生的效应进行分析时，也要根据不同的气候、环境以及人们生活习惯的不同，采取不同的环境质量标准。因此，我们通常都需要按照保护功能、保护对象制定科学、合理的生态环境保护标准。一般来说，在环境质量保护标准制定中，主要面临的保护对象可以分为人体健康保护标准和生态环境保护标准两种，同时在具体的工作中我们还可以根据不同目标对环境质量标准进行更细的划分。
根据过去多年工作经验和有关调查数据统计我们可以发现，当环境质量标准所保护的对象为人的时候，环境质量标准针对的目标则主要是社会公众，这个时候的指标制定则通常都是以水资源保护、空气保护为主的，而对于土地环境的质量标准分析上则主要是耕地、商业用地为主的。而当保护对象为环境的时候，不管是对空气质量标准还是水环境质量标准都非常的重视，任何一类标准都是严格按照自然保护区、农作物生产、农业用水需求进行划分的；其中对土壤环境指标的控制更是直接按照敏感植物为准的。区分保护对象或用途功能制订环境质量标准实质考虑了剂量-效应关系的不同，以及暴露途径与暴露量的不同，这种差别是客观存在的，进行区分是科学的.对比我国的环境质量标准，采取了按功能区类别实施分类、分级的管理方式.
一般情况下，我们主要是对环境空气质量标准进行了深入的分析以后发现，一些西方的发达国家对于保护对象不同的划分十分明确。例如，美国就是将人体健康作为了国家环境空气质量的第一标准，生态福利则是第二标准。尽管这两者的限制基本相同，但在功能划分方面，有着十分明显的区别。尤其是当欧盟对环境空气质量标准进行了明确的区分以后，全球卫生组织也相近提出了以保护人体健康为主体结构的环境空气质量标准。
2、阈限值及阶段目标的设立
不同国家、地区和国际组织制订的环境质量标准，其指标含义有所不同.主要分为3类：①以美国为代表的阈限值标准；②以欧盟和WHO（世界卫生组织）为代表的阶段目标标准；③服务于具体环境管理行为的公众通报值和警报值标准.这类阈限值标准是根据目前的科学认知水平（基准研究成果），将污染物浓度控制在安全阈值或可接受水平之下，体现了保护人体健康、生态福利的基本要求。
3、污染物项目选择
本文通过对各个国家的空气、水质、土壤环境质量标准进行了统一整理，并总结出了在污染物项目的选择过程中，应该着重注意的几个方面：首先，必须充分考虑到污染物在环境介质中的普遍性。其次，污染物对人体健康以及生态福利所造成的影响性。再者，因为一边的环境质量标准制定都是按照保护对象来区分用途功能的，那就说明，不同类型的保护对象和用途功能在污染物项目的选定上选用上，也存在较大的差别。
4、标准实施与监测评价问题
可以说，任何的环境质量标准制订都是围绕着区域划分而开展实施的。所以，在实际的环境质量标准制订过程中，制订人员必须切实结合区域的特点，对功能区进行具体的划分，并确认最终准确的限值。
就我国当前的环境质量标准制定体系来看，大大多数是按照保护对象、以及用途功能区分来制定标准的。而在功能类型的管理中，保护对象与用途功能有着很大的区别。其最根本的目的是想将环境质量标准的可操作性与科学性相互结合在一起。但由于常常受到一些客观因素的影响，导致环境质量标准制定很难顺利的实施，再加之区域的多变、不确定性，这就需要更加规范的技术体系。
三、结束语
总而言之，按保护对象或用途功能的不同制订标准，改变目前人为设定功能区类别、实施分类分级管理的模式.不同保护对象、用途功能不应交叉，各自污染物项目设立和限值水平会有差异；同一保护对象、用途功能要遵循公平原则，保护尺度统一，不应有等级高下之分.
参考文献
[1] 国家环境保护总局.GB3838─2002地表水环境质量标准[S].北京：中国环境科学出版社，2002.
近年来，在自治区党委、政府和国土资源部的领导下，全区矿山地质环境保护与治理工作坚持以科学发展观为统领，牢固树立以人为本的发展理念，始终把建立环境友好型社会作为工作目标，积极转变观念，不断加强制度建设，夯实工作基础，加大工作力度，工作进展顺利，取得了实效。现将有关情况报告如下:
一、全区矿山地质环境现状
伴随着矿业开发的迅速发展，全区矿山地质环境问题逐步显现。主要表现为：一是治理区域点多、面广。调查显示，全区需要治理的集中区域达88处，占用破坏土地79108.14公顷，涉及耕地7552.11公顷、林地3048.91公顷、草地34539.44公顷，面积庞大。二是危害严重，治理形势紧迫。全区矿业开发形成的采空区地面塌（沉）陷总面积达到226.21km2；形成的塌陷坑、塌陷群323处，已发生矿山地质灾害541处，造成的直接经济损失达到5.5575亿元，伤亡人数共计62人。三是污染严重，危及民生。全区矿山年产固体废弃物2.86456亿吨，综合利用率仅为10.7%，累计积存量高达29.7774亿吨；全区矿山年产废水废液3.1185亿吨，综合利用率仅为55.5%。矿山废弃物引起的淋滤、扬尘、自燃和渗漏，严重影响了周边的生态环境和居民的生产生活。随着自治区矿山地质环境保护与治理工作力度的加大和制度、措施的完善，全区矿山地质环境保护与治理工作已取得初步效果，不仅解决了部分重点区域历史上形成的地面塌陷、占用破坏土地和地质灾害等问题，而且使新出现的矿山地质环境问题得到有效治理，形成了整体遏制、局部好转的局面。
二、全区地质环境保护与治理基本情况
近年来，自治区高度重视矿山地质环境问题，特别是2001年以后，不断加大投入力度，着力解决历史遗留问题，同时督促矿山企业履行恢复治理地质环境的责任，治理取得明显效果。
（一）以解决历史遗留问题为重点，实施民生工程。
2001年以来，自治区把矿山地质环境的保护与治理作为实现矿业经济可持续发展的保障性工程和改善生态环境的民生工程，不断加大投入力度，优先治理自治区确定的8个采煤沉陷区、涉及人民生命财产安全的地质环境与地质灾害问题突出区域、影响城市周边景观的区域和以利于解决恢复成为建设用地与耕地及改善生态环境效果明显的区域。项目资金由2001年的0.013亿元增加到2009年的4.63亿元，9年增加356倍。
2001年至2009年，全区共安排矿山地质环境治理项目186个，下达项目资金11.57亿元。其中，国家项目54个，投资3.19亿元；自治区项目132个，投资8.38亿元。2001年至2007年，全区使用项目资金2.53亿元，实施矿山地质环境恢复治理项目91个，竣工验收73个，治理面积约75平方公里，其余项目于2010年全部完成；2008年使用项目资金4.41亿元，实施矿山地质环境治理项目54个，由于项目周期一般为两年的原因，所有项目正在实施中，预计2010年完成21个；2009年下达项目资金4.63亿元，安排项目41个，于2010年3月份下达任务书，设计审查工作已基本结束。
在治理矿山地质环境的同时，我们还把地质遗迹保护与地质公园建设作为改善生态环境、惠及民生的重要工程，重点推进。2001年至2009年，全区共实施地质遗迹保护和地质公园建设项目95个，下达项目资金2.49亿元。其中，国家项目23个，投资0.85亿元；自治区项目72个，投资1.64亿元。目前，竣工验收项目44个，建成17个地质遗迹保护区、2个世界地质公园、3个国家地质公园和3个自治区地质公园。
为切实把自治区人民政府2010年确定的十项民生工程中的矿山地质环境恢复治理任务落到实处，我们多次召开会议，专题研究矿山地质环境项目组织实施工作，最终确定项目39个，项目资金2.71亿元，治理面积将突破25平方公里。
（二）以解决新出现问题为突破口，落实矿山企业履行恢复治理地质环境义务。
为避免因矿业开发力度加大而加剧矿山地质环境问题，我们按照“谁开发、谁治理”的原则，坚持制度建设与监督并重，约束矿山企业开展矿山地质环境保护与治理工作。一是出台了《内蒙古自治区地质环境保护条例》，把保护与治理地质环境列为开采企业的法定义务，落实了责任主体，明确了管理权限，使矿山地质环境保护与治理工作纳入了依法管理的轨道。二是建立了矿山地质环境评价制度，矿山建设除进行环境影响评价外，还要求采矿权人必须编制矿山环境保护与综合治理方案和土地复垦方案，规定矿山地质环境保护与治理恢复工程与开采活动同步进行，把防治作为工作的出发点和落脚点，避免重走先破坏后治理的老路。三是建立了矿山地质环境保证金制度，通过强制企业存储保证金的措施，约束矿山企业履行矿山地质环境保护与治理责任。四是建立了矿产资源开发准入制度，以规划、规模、环境准入和资质准入为重点，实行规模集约开发，避免了乱采滥挖对矿山地质环境造成的破坏。全区关闭地方煤矿825处，淘汰落后产能4200多万吨；非煤矿山完成整合区域47个，关闭非煤矿山1000多个。使一批真正有实力的企业进入到矿产资源开发领域，为开展保护与治理矿山地质环境工作奠定了基础。
目前，全区已有335家矿山主动投入治理资金4.255亿元，进行矿山地质环境恢复治理。全区矿山企业治理地面塌陷面积30.34平方公里、固体废弃物堆放面积52.45平方公里、露天采坑面积65.99平方公里、尾矿库面积1.7平方公里；恢复耕地178.3公顷、林地3063公顷、草地3950公顷、建设用地118公顷。全区5338家矿山企业有2925家存储了地质环境恢复治理保证金，占全区矿山总数的54.8%，累计存储保证金7.2556亿元。全区已有3050家矿山编制了矿山地质环境恢复治理方案，占全区矿山总数的57.1%，为矿山企业开展地质环境恢复治理奠定了基础。
（三）以规划为指导、制度创新为保障，全区矿山地质环境保护与治理取得了明显成效。
一是矿山地质环境逐步好转。全区累计治理矿山面积约165平方公里。
二是综合效益明显。全区已恢复林地面积4600公顷、草地5600公顷、耕地214公顷、建设用地284公顷，不仅改善了治理区生态环境，而且补充了耕地和建设用地。通过土地置换，全区矿山地质环境治理工程已累计提供建设用地2033公顷，即使按照每公顷150万元出让，实现出让收益约30亿元。由于地质公园的建设，成功地将地质旅游、科普旅游与草原和人文景观旅游有机结合在一起，形成了别具一格的特色旅游，特别是通过世界和国家地质公园的建设，打造了旅游品牌，扩大了影响，推动了地区经济发展。2009年，全区地质公园旅游人数达660万人次，旅游收入24.9亿元，同比分别增长94%和76%。
三是规划目标更加明确。先后开展了全区矿山地质环境调查和地质灾害调查等4个专项调查工作，编制了全区矿山地质环境保护与治理规划，基本查清了全区矿山地质环境现状，查明了全区因矿业开发对土地资源、地质地貌景观、植被和水资源的破坏程度，矿山地质灾害的类型、分布、规模及危害，矿山环境污染等问题，以及矿山地质环境保护与治理现状，确定了全区矿山地质环境治理的重点区域。计划从2009年到2015年用7年时间，实施80项矿山地质环境重点治理工程，全面解决长期矿业开发造成的矿山地质环境破坏问题，实现全区矿山地质环境基本好转，形成开发、治理、恢复的良性循环。
四是矿山地质环境治理和生态恢复责任机制得到进一步完善。按照尊重历史、面对现实、分类指导、区别对待的原则，从制度与措施等方面，明确了政府与企业的责任目标和治理任务。历史形成的无责任主体的矿山地质环境由政府负责恢复治理，国有矿山遗留的地质环境问题由政府与企业共同解决；其他生产和新建矿山由企业负责恢复治理，实现边开采、边治理，确保新出现的地质环境问题得到及时治理。通过实施保证金制度和停止办理采矿登记手续等措施，落实矿山企业履行法定义务。目前，已形成了政府与企业分工负责的工作保障新机制。
五是认识程度进一步提高。通过对矿山地质环境和地质遗迹保护项目实施效果的了解，各地区对矿山地质环境治理和地质遗迹保护工作有了全新认识，普遍认为做好项目实施是惠及子孙后代的民生工程，是自觉实践科学发展观的具体体现，特别是在全区土地管理和矿山环境综合治理暨煤田灭火工作会的推动下，有力地调动了各地区的工作积极性，项目推进速度明显加快，一些地区已开始主动投入，为扎实开展矿山地质环境治理和地质遗迹保护工作，顺利完成规划目标奠定了基础。
三、存在的问题
经过几年的运行和努力，全区矿山地质环境治理和地质遗迹保护工作虽然取得了比较好的成绩和效果，但仍然存在一些不容忽视的问题，需要在实践中提高和规范。一是重项目申报，轻项目管理。有的地区申报矿山地质环境治理项目与实际情况不符，有的项目批准后迟迟不能组织实施，有的项目资金被挪用，有的不按批准的设计组织施工，有的项目招标不按规定的程序和条件进行，有的项目设计工作量和治理内容与实际工作差距较大，严重影响了项目的实施与管理。二是矿山企业履行保护和治理矿山地质环境缺乏主动性。目前，仍然较多企业未按规定提取矿山地质环境保证金，调动矿山企业自觉投入进行矿山地质环境恢复治理还需要做大量的工作。特别是部分国有重点矿山企业对矿山地质环境治理缺乏自觉性，不配合自治区治理项目实施，导致无法达到预期的治理目标。三是矿山地质环境治理资金来源单一。目前，全区矿山地质环境治理主要依靠国家和自治区投入，还没有形成分级负责的投入机制。四是管理制度不够健全和规范。虽然国土资源部和财政部有一系列从立项到竣工验收的规定和办法，但不系统，需要制定配套的管理办法。
四、下一步的工作安排
针对全区矿山地质环境治理工作中存在的问题，2010年6月10日，自治区副主席组织召开领导小组会议，就今后的工作进行了安排部署。在听取国土资源部门的汇报、各相关部门的发言后，副主席指出：经过近年来的努力，自治区开展了大量工作，取得了地质环境治理的明显成效。
今后将重点做好以下几项工作：
（一）高度重视，认真组织实施。
地质环境治理是实施民生工程、落实科学发展观的重要举措，也是自治区继深入推进地勘队伍内部企业化改革后又一工作重点。各地区和各部门要认识到地质环境治理的持久性和长期性，保证矿山开发与环境治理同步进行、同步投入、同步见效。特别是国土资源管理部门要把土地整理、地质找矿、地质环境治理并列为三大重要项目，高度重视，整体推进。
（二）做好2010年项目安排工作。
2010年，全区矿山地质环境治理项目安排的重点是：优先治理自治区确定的8个采煤沉陷区、涉及人民生命财产安全的地质环境与地质灾害问题突出区域、影响城市周边景观的区域和以利于解决恢复成为建设用地与耕地及改善生态环境效果明显的区域，以大型露天煤矿、火区和历史沉陷区三大工程为主。借助国家实施“百矿换新颜”的有利时机，积极争取国家对重大治理项目的支持。要对盟市项目申报工作加强指导，对重点项目的立项进行现场踏勘，确保批准项目的真实性和实施效果。组织专家提前介入重大治理项目，与盟市、旗县共同研究，科学确定治理区域，做到大矿区、大治理，保证治理效果。全区地质遗迹保护优先安排近期能够有重大发现的保护项目和自治区级地质公园晋升部级公园的前期准备工作。2010年计划安排矿山地质环境治理与地质遗迹保护专项经费3.6亿元，治理面积约20平方公里。在推进地质环境治理中，要结合自治区后开发的实际，做到边开发边治理，既要积极组织，又要量力而行，保证地质环境治理持续开展。
（三）做好相关规划的编制工作。
认真编制全区“十二五”矿山地质环境保护与治理规划，每年投入15亿元（包括国家、自治区、盟市和企业投入），确定工作目标，落实工作任务、工作责任，明确治理的工程量、完成期限和资金，完善保证措施。要严把盟市矿山地质环境保护与治理规划的审查关，保证规划的科学性和可操作性。下半年，全面启动重点矿区地质环境保护与治理专项规划编制工作，力争年底前基本完成编制任务。尽快完成全区矿山地质环境治理项目数据库设计工作，并将相关信息分期分批录入数据库，实现从立项到验收的全过程信息化管理。
（四）健全完善投入机制。
建立国家、省市、企业投入的地质环境治理机制。凡国家、自治区确定的项目原则上属无业主矿山治理，责任主体是盟市人民政府；凡有业主的矿山地质环境，业主进行矿山开发前要签订环境治理责任书、缴纳保证金，由企业列入年度计划，承担治理主体责任，履行治理义务。编制全区矿山地质环境治理重点工程实施方案，争取国家专项资金的长期支持，特别是要高质量地完成已经实施的国家项目，力争成为示范项目和样板工程，为争取国家支持奠定基础。自治区专项资金重点安排自治区确定的重点区域的治理工程，鼓励盟市、旗县共同投入，合作治理。对于盟市、旗县主动治理的项目，自治区在项目安排能够优先予以支持，逐步形成分级负责的投入机制。
（五）加速推进项目实施，保证“民生”工程按时完成。
计划2010年年底前全部完成2007年度以前的矿山地质环境治理项目、21个2008年度项目和2009年项目完成治理工程量的30%，竣工验收的治理面积在25平方公里以上；地质遗迹保护项目基本按设计时间完成。要加强监督检查，督促项目承担单位定期对项目实施情况进行跟踪检查，及时发现项目实施过程中存在的问题，提出整改意见，监督整改情况，保证项目进度和质量。要强化盟市对项目执行情况的监管，落实盟市监管责任。自治区组织有关专家对全区重大工程进行督查，指导、检查项目施工和管理，评估项目实施情况，并就共性倾向性问题提出对策建议，保证项目有序推进。2010年6月和10月组织2次检查验收，并适时召开项目实施成果汇报会，总结以往全区矿山地质环境项目实施成果和经验，现场考察典型治理工程，全面推进项目实施与管理。
（六）完善各项管理制度。
尽快印发《内蒙古矿山地质环境治理和资金管理办法》，并结合实际，健全矿山治理管理模式，制定和完善项目招标、监理、审计、督促检查和责任追究制度，规范项目管理和运行。要严格执行资质管理制度，加强对项目可研报告和设计编制单位的监管，对资料不实、质量不高有误导行为的，要暂停其从事相关工作，必要时吊销相应的资质证书。要建立通报制度，定期对项目实施和管理情况进行通报，宣传好的经验和典型，通报存在的问题与教训，确保项目管理和实施的公开性和公正性。自治区国土资源管理部门要广泛宣传，正面引导，发挥典型示范作用；要分期分批组织承担任务的盟市分管秘书长、国土资源分管局长、重点企业分管领导进行培训，分配任务，落实责任。
（七）落实项目管理责任制。
盟市和旗县要确定专人负责项目管理，建立项目申报、招标、监管、资金管理与使用和验收责任制度和科学有效严谨的验收体系，组织监理、审计，实施整体验收。凡在项目申报和实施过程中，弄虚作假、截留挪用项目资金、不按规定进行招标、不落实监督检查责任、不按设计施工和拖延完工期限的地区，要采取强有力的处罚措施，并与下一年度的项目安排相挂钩，追究有关人员的责任。对发生项目资金挪用的地区，今后不予立项审批。
一、旅游环境与旅游业的关系
一般意义上的旅游环境，指对于具体的旅游客体——旅游区，影响旅游活动的主体——游客的旅游行为的各种外部因素，包括社会环境、自然生态环境、旅游气氛环境和旅游资源等。这里仅指旅游区的旅游资源、自然生态及相应的旅游气氛。与之相联系，旅游环境问题也就指由于外界作用使上述因素受到影响和破坏，使游客旅游活动的满足程度受到影响。
旅游区的旅游资源是游客观赏的对象。对于游客而言，旅游资源本身蕴含的各种美学特征及其历史、文化、科学价值是旅游行为的直接激发者，资源的破坏将直接影响旅游者的满足程度。
旅游区的自然生态环境是旅游区地貌、空气、水和动植物等生态因子的总称，这些生态的有机结合形成了旅游区环境的优美与愉悦。从人类审美的心理需求来看，自然景观美是基础，在一个空气污浊、水体污染、四周嘈杂的环境中，游客是无法去领略、欣赏、体会具体游览对象的各种美学特征的。特别是随着生产的发展和科技的进步，人们的闲暇时间逐步增加，城市居民进行旅游、回归自然，借自然环境的洁净达到锻炼和疗养身心的愿望正日益高涨。由此看来，旅游区的自然生态环境从某种意议上来说也是一种旅游资源。
旅游气氛环境指旅游区所特有的地方特色、历史、民族风情及与之相适应的外部氛围。旅游环境美是形象与意境的双重美，而每一具体的游览对象，其对游客旅游行为的激发，很大程度上是它反映出的特殊的历史、地方、民族特点或一种异国、异地的特殊情调。
所以，旅游区环境状况的好坏对旅游者旅游效果的影响是不可忽视的，游客旅游的满足程度与旅游区环境条件息息相关，直接影响旅游业持续发展，必须充分认识到保护旅游区环境的必要性与重要性。
二、目前我国旅游业面临的主要环境问题
我国旅游业目前所面临的主要环境问题是：
1、相当一部分热点旅游区污染严重。主要表现为水体污染，空气质量下降，局部生态环境受到破坏，旅游资源受到损害；
2、旅游区环境卫生状况较差,区内垃圾随意抛洒堆积,污水、污物随处可见；
3、一些热点旅游区超规模接待游客，旅游区人满为患，拥挤不堪,旅游气氛丧失；
4、旅游开发建设项目与旅游区整体环境不协调。
三、旅游环境问题产生的原因
造成旅游区环境破坏、环境质量下降的原因是多方面的，概括起来，有如下几种：
1、人类经济行为的不当破坏了旅游环境
人类经济活动对旅游区环境的影响与破坏可以分为三方面:（1）在经济发展过程中，工业生产排放的废物及产生的噪音污染了旅游区的自然环境，扰乱了旅游区应有的宁静。结果一方面旅游区丧失了以往清新的空气、透明的水体、静谧的氛围;另一方面游客游览的兴致因环境污染而降低。（2）不合理的资源利用与农业生产方式破坏旅游区的自然生态平衡，旅游资源直接受到影响，例如森林砍伐、过度开采地下水、开山炸石等活动造成水土流失、游览水体水位下降、奇山丽景惨遭破坏等。（3）在经济结构、生产力布局、城市发展规划中,忽视旅游资源的存在，使得区域经济结构类型、生产力布局方式、城市发展方向与旅游业正常、持续发展对环境条件的要求不相适应。如在云南石林旅游区建设大型水泥厂，在北京周口店猿人遗址建设灰窑、煤窑等。
2、旅游活动对旅游区环境影响
旅游活动对旅游区环境的影响主要在于旅游过程产生的垃圾对景点环境的污染以及旅游活动本身对景点自然生态平衡及旅游意境的影响。由于旅游区本身设施的不完善和游客素养不高,随着旅游活动规模的扩大,景点垃圾遗弃量日益增加。旅游区内大量垃圾随意抛洒堆积，破坏了自然景观，污染了景点水体，使旅游区水体富营养化。我国许多旅游区水体都遭到了不同程度的污染，其中相当一部分旅游水体的透明度、色度、嗅味等指标均超过国家规定的旅游水体标准，漂浮物、悬浮物、油迹污染物已经影响游客感官，使其旅游兴致降低。
超过景点容纳容量的超规模接待破坏了旅游区自然生态系统平衡。构成自然景观的生礅系统对旅游活动本身存在一定的承载能力，这种承载能力由生态系统的结构所确定，超过其承载能力的旅游活动将使旅游区生态系统结构发生变化，旅游区旅游功能丧失。主要表现在大量游人将旅游区土地踏实，使土壤板结，树木死亡；大量游人在山地爬山登踏，破坏了自然条件下长期形成的稳定落叶层和腐殖层，造成水土流失，树木根系，山草倒伏，从而对旅游区生态系统带来危害……
不当的旅游活动本身所蕴带来的问题是严重的，忽视这种影响，只注重短期效益，盲目扩大规模，无限制地接待游客，将对旅游业未来的可持续发展带来严重损害。
3、旅游开发和建设破坏旅游区环境
在旅游资源开发利用过程中，有关设施建设与旅游区整体不协调，造成旅游资源、旅游区生态环境、特别是旅游气氛环境、特别是旅游气氛环境的破坏主要表现为古迹复原处理不当，新设项目与旅游区景观不协调，改变或破坏了旅游区所有的且应当保留的历史、文化、民族风格和气氛，利于具体的旅游对象，其旅游价值主要表现在其本身所蕴涵的独特的历史、文化、民族风格。在开发利用旅游资源时，这些无疑是应当保留且极力保护并充分予以表现的，忽视旅游区的整体协调及其所蕴涵的内涵，盲目开发，只会造成景点的不伦不类，进而丧失其旅游价值，使游客的兴致减退。
城市建设破坏旅游气氛,主要表现在新建建筑与旅游城市的整体建筑不协调。使本身作为旅游对象的城市失去其本来面目。
四、旅游环境保护的对策分析
为使旅游业持续地发展，充分发挥旅游业的经济效益和社会效益，针对旅游业所存在的环境问题笔者建议采取如下措施：
1、加强旅游环境保护的科研工作和旅游环境保护知识的宣传教育。
长期以来，环境科学的研究只是从人类健康需要出发，很少从人类精神、心理需要进行研究，而这正是人类与环境相互联系的另一个重要方面，并在人类旅游活动中得到充分体现。
从旅游业对旅游环境的依赖关系，旅游区环境对旅游活动的承载能力，旅游业发展对旅游环境的破坏等方面研究旅游环境与旅游业的关系；从确定景观美学质量标准、自然生态质量标准、满足特种旅游活动的环境质量标准、旅游区环境质量评价方法等方面研究旅游环境保护的方法沦；从美学、心理学角度出发研究旅游环境保护的工程方法；还要进行旅游环境保护政策研究，为正确的决策奠定基础。
加强旅游环境保护知识的宣传，提高人们的旅游环境保护意识，向全体游人、旅游从业人员和区附近居民宣传旅游环境保护知识。
2进付旅游开发的环境影响评价。
不当的旅游开发活动对旅游区环境的破坏是无法弥补的,从保护的角度出发。存开发前对开发活动进行环境影响评价、分析、识别建设、经营过程中可能造成的影响提出相应的减免对策.把可能对旅游环境造成的贝面影响降低到最低程度。旅游开发的环境影响评价内容包括:旅游区环境承载力分析、旅游规模分析、开发活动对环境的影响识别、旅游过程对环境的影响分析等等。
3、在旅游区发展建设中做好旅游环境规划。
旅游环境问题的产生、旅游区环境质量下降的主要原因是人类经济活动的不当造成的，因此需要制定具有科学性、严谨性和预见性的旅游环境规划。用于组织、管理经济、旅游及其它破坏旅游环境的活动，来解决发展生产、扩大旅游规模与景点环境保护之间的矛盾，使其协调一致，以保证经济发展和旅游活动持续稳定的进行、防止旅游区环境的破坏。
旅游区的环境规划是旅游区的经济发展、旅游业发展和旅游区环境保护的综合性规划，这个规划是从维护旅游区环境美学质量和合理利用旅游资源的角度出发，应用系统工程的原理与方法，遵循经济发展规律与旅游区环境美学规律，对经济活动和旅游活动的结构、规模和布局实行统筹规划，达到既发展经济、扩大旅游又不破坏旅游区环境的目的。
4、运用经济及其它手段，控制热点旅游厂的旅游规模。
采取提高热点旅游区的门票价格、划定特殊旅游景点并控制其旅游人数等手段；调整旅游区的旅游规模，在保证一定经济效益的同时使旅游区的环境得到保护。
关键词:限制开发区;禁止开发区;环境产业;SWOT分析
中图分类号:F061.5文献标识码:A文章编号:16723198(2010)01007702
1 限制开发区与禁止开发区产业政策
主体功能区产业政策主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题,重在加强对产业转移的引导,确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。
国家对于限制开发区以及禁止开发区的产业政策导向为引导发展特色产业,限制不符合主体功能定位的产业扩张。通过对限制开发区以及禁止开发区的资源黄精状况进行研究认为以上两类区域应着重解决现存的环境问题并着力发展环境产业。
产生环境问题的根源在于人类的需求无限性、资源利用不合理和环境容量有限性的矛盾。一方面,随着人口迅速增长和生产力提高,对资源产生更大的需求和索取,排放更多的废弃物,造成更大的破坏;另一方面,人类拥有的资源和环境容量是有限的,一旦资源耗竭,环境受到严重污染,就会危及人类的生存和发展。解决环境问题尤其是限制开发区和禁止开发区生态环境与经济发展之间的矛盾的出路在于合理利用资源,大力发展环境产业,化害为利,变废为宝。
2 环境产业的分类与运行机制
2.1 环境产业的分类
环境产业可以分为资源再利用业和环境维护业两大类。环境再利用业根据对象不同可以分为物质、能量以及信息再利用业;环境维护业也可以分为三类,分别是环境污染治理业、环境保护、恢复和改善业以及环境服务业。
资源再利用业是以减少或避免对环境的污染为目的,将生产和生活产生的“废物”重新利用的生产及服务活动的总称。该产业的特点是将“废物”当做资源。
环境维护业是以治理污染物和修复与改善环境为目的,从事生产环境友好产品和修复与改善环境的生产以及服务活动的总称。该产业的特点表现在其功能上:一是使以破坏或污染的环境得到治理和修复;二是使环境不受或少受污染和破坏;三是使环境的功能和质量得到进一步完善提高。
2.2 环境产业的运行机制
社会生产活动是政府、企业、公众三种行为主体综合作用的结果。在不同经济体制下以及不同类型的产业生产活动中,三种行为主体的作用不完全相同,对应产业的运行机制也就有差别。环境产业生产主体和直接服务对象不一致,分别是“人”和“环境”。而传统产业生产主体和直接服务对象一致,都是“人”,这是环境产业与产同产业的主要区别,也是两类产业运行机制不同的原因所在。
传统产业运行机制中环境仅仅起供应物质能量和接受废弃物的作用。资源被转变为传统产品后进入市场进行交易,废弃物被直接排入环境。在传统产业的运行中并没有综合考虑三类主体与环境之间的关系,忽视了环境的承载能力及其对社会生产活动的制约作用,从而形成恶性循环。
环境产业的运行机制中考虑了环境的影响,增加了新的制约。公众作为需求主体同时监管各自的行为,政府作为保障主体制定出台有关法规并强制执行,企业作为执行主体将废弃物通过市场交易回收利用或处理成环境友好物后回归自然环境,从而取代了传统产业运行机制中三类主体各自的丢弃或排放行为。
3 甘肃省环境产业发展的SWOT分析
SWOT分析法是哈佛大学商学院的企业战略决策教授安德鲁斯在20世纪60年代提出来的。SWOT分析即内外部环境分析,是strengths(优势)、 weakness(劣势)、 opportunities(机会)及 threats(威胁)的统称,其中SW代表内部因素,OT代表外部因素。
3.1 甘肃省环境产业发展的优势(S)
3.1.1 发展基础良好
甘肃省环境产业已经初步形成了包括环保产品生产、资源综合利用、环境保护服务、结晶产品生产、自然生态保护等门类较齐全的产业体系。
根据《2000年甘肃省环境保护相关产业基本情况调查》,2000年甘肃省共有249家企事业单位专业或兼业从事环境保护相关的产品生产和技术服务等活动。其中,兰州市的环保产业企事业单位占了全部企事业单位总数的390%(97家),经济发展水平比较落后的临夏、定西、甘南和庆阳的环保产业企事业单位共32家。2000年环境保护相关的固定资产投资为2.08亿元人民币(2000年价),占全社会固定资产投资的0.57%,此外,全省本年度生态环境建设支出为15.55亿元,占财政支出的10.52%。2000年环境保护产品(2.73亿元)、洁净产品(0.56亿元)和资源综合利用(8.20亿元)三项环保工业总产值为11.49亿元,占全省国有和限额以上非国有企业工业总产值的1.37%。
3.1.2 体制改革增强了企业竞争力
在抓大放小、有进有退、扶优扶强的国家政策导向下,甘肃省环保企业的经营机制正在转换,环保企业逐渐成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体和市场竞争主体。
具体来说,对于国有环保企业,按照规范股份制的要求进行改组,在有条件的情况下建立以资本为纽带的企业集团,坚持把改革和培育大企业、大集团结合起来,培育主导企业、改造传统工艺、淘汰落后生产能力,鼓励资金向高新技术环保企业和优势环保企业集中;对于个体和私营企业,采取股份合作制等多种形式进行改组改造,积极发展多元投资主体的混合所有制经济。通过产权制度改革进一步理顺产权关系,提高其市场竞争力。
3.2 甘肃省环境产业发展的劣势(W)
3.2.1 发展推动力不足
(1)需求不足,市场容量小。
目前,甘肃省乃至整个西部地区的环境市场中,对环境污染防治、生态环境改善、自然资源保护和提高生存环境质量等方面的产品和服务的需求量严重不足,形成与实际需求很不对称的局面。主要原因在于:大众环境保护意识的形成和提高需要有一个过程;现有环保法律、法规和各种政策投入对环境市场的发育还未形成足够影响;整体发展相对滞后,人均收入较低,使之对环境产品和服务的需求大多处于没有支付能力保证的潜在需求层次上。
(2)技术力量薄弱,创新能力不足。
目前,世界上普遍将环境产业视为高科技产业之一,而甘肃胡僧的环境产业技术总体水平不高,与东部地区相比还有不小差距,环境技术研发还停留在学习、消化先进工艺技术阶段,重复、模仿是主要的研发方式,缺乏原创性开发。例如电除尘、袋式除尘、各类污水处理工艺技术、垃圾焚烧、机动车污染控制等环保产业的主导技术领域就少有原创性。
甘肃省绝大多数环境企业的科研、设计力量薄弱,技术开发力量主要分布在大专院校、科研院所,尚未形成以企业为主体的环境技术开发创新体系,同时,技术开发投入不足,建设进展缓慢,环保科技成果转化机制不健全,科技成果转化率不高。
3.2.2 溶质渠道单一,投资不足
由于环境产业的公共性特征,个体投资于环保的积极性不高。研究表明,绝大部分的环境保护投资是政府和公共部门投入的,但是由于政府财政资金有限,导致政府现行的投融资供给能力不足,从而环境投资总体规模也明显不足。“十五”期间甘肃省环保总投入为91.98亿元,约占全省国内生产总值的1.31%。2005年全省环保投资28.17亿元,比2000年的8.06亿元增加20.11亿元,是2000年投资额的3.49倍,环境保护投资指数达到1.61%,比2000年增加0.79个百分点。按照国际经验,当环保投资占国民生产总值的1%-1.5%时,可以控制环境恶化的趋势,当该比例达到2%-3%时,环境质量才有所改善。但是对于甘肃这样一个环境总体情况正在急剧恶化、投资效率不高的省份来说,这一比例在现有体制下可能要求更高。“十一五”期间,甘肃省计划实施环境保护重点工程项目177项,总投资144.08亿元,除去政府财政资金投入还存在很大的资金缺口。
3.3 甘肃省环境产业发展的机遇(O)
3.3.1 国家对环境问题的重视
“十一五”是我国全面建设小康社会的关键时期,资源节约和环境保护被放在非常突出的位置上,政府必须完成的主要约束性指标中,资源环境方面的指标近半。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中指出:“十一五”期间,国家将进一步加大污染治理和生态环境建设的投资规模,计划环境保护投资总额约达14000亿元,约占同期国内生产总值的1.23%,比“十五”期间提高0.1个百分点。甘肃省地处我国西部,是决定国家整体生态安全的关键地带之一,在加大环境保护投资的大环境下国家必定会对甘肃省环境产业的发展给予侧重。
3.3.2 公众环保意识的提高
公众环保意识的提高,使人们对提高环境质量的支付意愿增强,对环保产业产品的需求就会增大;同时,各种环保组织通过各种方式对政府形成压力,迫使政府加大对环保产业的投资力度,使环保市场由潜在市场转化为现实市场;再加上环保意识的提高会使企业生产受到公众的监督,从而企业环境保护的意识和购买环保产品的意识就会增强,加大对环保产业产品的需求力度。
3.4 甘肃省环境产业发展的威胁(T)
3.4.1 政府行为缺失或不到位
(1)政府对环境法律制度目的的认识仍然停留在环境问题“末端控制”的事后救济定位上。这种事后救济式的被动性制度局限于对现有环境问题的被动应对立场,预防优先的思想并未完全确立,未从根本上体现可持续发展的要求。
(2)政府制定政策法规的出发点主要是改进企业和公众的行为,而对其自身行为的改进重视不够,出现执法监管不利和环境产业的现实市场向潜在市场转变的现象。
3.4.2 社会化服务体系不健全
环境产业的发展必须依托现代化的社会服务体系。甘肃省社会化服务体系社会化、专业化程度低,全方位的社会服务体系还没有建立起来,对科学技术成果转化的支持作用很低。
3.4.3 产业地区转移
随着国家对生态环境保护的重视和民众环境意识的增强,我国很多地区对企业生产的环保要求日益严格,特别是在经济发达地区,这就造成很多高污染、高盈利产业向其他地区转移。包括甘肃省在内的广大西部地区环保标准相对较低,从而对这些产业形成吸引力,另一方面这些产业的高盈利对经济相对落后的西部地区同样具有很大的诱惑力,这样很容易造成高污染高盈利产业对环境产业的挤出效应,影响环境产业的发展。
参考文献
[1] 马凯.“十一五”规划战略研究(上、下)[M].北京:北京科学技术出版社,2005:1015.
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