时间：2023-06-08 11:00:01
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇银行监管制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、传统银行业监管方式的缺陷
传统的银行监管一直围绕着两个出发点展开：一是制定各项强制性标准和合规要求，要求金融机构的各项指标不得低于或高于规定值；二是构筑公共安全网，提供隐性或公开的金融机构破产保护，以保护债权人、尤其是个人储户的利益。这种传统的银行业监管方式确实在一定程度上减弱了金融机构的经营风险，保护了存款人的利益。但随着银行业经营环境及其自身的不断发展变化，这种方式逐渐显露出它的缺陷。90年代以来，银行业亏损倒闭的事件频频发生，如巴林银行、里昂信贷、大和银行、住友银行等先后陷入经营困境，造成巨额损失。这进一步说明了，现在的金融环境下传统的监管方式已是难以适从，面临着巨大挑战：
1．金融自由化侵蚀了传统监管方式的基础。历史地看，监管者为防范风险而进行的监管活动，与国际银行界为开拓市场而进行的金融创新，常常表现为不断推进的动态博奕过程。如果说60年代和70年代的金融管制与金融创新基本上处于一种“猫鼠追逐”的状况，那么，进入80年代，西方掀起金融自由化浪潮，许多国家放松了对银行业的管制，由此使得金融业务大量交叉渗透，表外业务的增长异常迅速，其中金融衍生工具的迅猛发展也成为金融自由化过程中最重要的内容。
虽然金融自由化和金融危机间并无直接的关系，但许多银行体系却随着自由化经历了严重的问题。特别是没有健全严密的内控体系和审慎的监管体系，致使不断发展的银行业中所蕴含的风险迅速增加。如金融衍生工具刺激了越来越多的国际银行从事投机交易，金融衍生工具也就由避免风险的金融工具变成了最危险的金融工具。“虚拟经济”的不断膨胀，已越来超脱离实际经济运行，并使得银行业传统的监管方式日益捉襟见肘。
2．银行兼并浪潮向传统的监管方式提出了新的挑战。90年代以来，国际银行业并购事件层出不穷，形成席卷全球的银行兼并浪潮。银行业的兼并风潮向传统的监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业的集中程度。银行业的集中，一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因风险管理不当而积重难返。西方金融界有一种说法；“太大了，以致不能破产”。超级银行、巨型银行出现问题甚至是倒闭，对金融体系、甚至于整个社会经济意味着灾难性的打击。1986年美国大陆伊利诺斯银行和1995年巴林银行的危机，都曾引起国际金融界的巨大恐慌。因此，如何加强对越来越多的超级银行、巨型银行的监管，是国际银行监管所面临的一个新课题。其次，银行业的兼并风潮使全球金融市场的竞争逐步进入垄断竞争时代。因此，防止超级垄断、维护平等竞争秩序、防止金融风险在恶性竞争中累积，就成为监管当局最为迫切的任务之一。第三，银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐冲淡了银行业与证券、保险等行业的界限，新兴的超级银行业务品种繁多，业务区域遍布全球，这无疑加大了国际银行监管的难度，使各项监管措施更加难以及时、准确、有效地实施。
3.全球银行业的国际化对稳健的银行监管提出了新的要求。银行国际化在给国际金融市场带来空前繁荣的同时，也带来了巨大的潜在风险。据国际清算银行1996年的统计，在银行业为主导的外汇交易市场上，日交易规模估计可达1．2万亿美元，几乎为1989年的两倍；许多商业银行进行大量风险极高的OTC交易，到1995年3月底，合约总额达41万亿美元。由于国际银行间的业务往来空前增加，风险的累积、扩散十分迅捷，在全球支付与清算系统中，一旦某家银行出现问题不能按时清算，必然会造成全球性的连锁反应。
4．转型经济和新兴市场的发展要求调整国际银行业的监管。转型经济和新兴市场的发展，使得这些国家的银行业获得了新的发展空间。在世界经济一体化浪潮的推动下，一方面发达国家的银行业在转型和新兴市场的发展潜力和盈利机会的吸引下，开始向这些地区扩张；与此同时，发展中国家也纷纷加快金融改革步伐，如推进本币自由兑换、开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制，并在国外广泛设立分支机构，这就使得转型经济和新兴市场在国际银行业中的重要性不断趋于上升。但是，在传统的国际银行业监管原则的制定中，考虑转型经济和新兴市场方面十分有限，这就使得原来的监管原则对于新兴市场和转型经济来说显得有些隔靴搔痒。
二、有效银行监管制度的核心内容
“如何适应新的变化情况来建立一套有效的监管制度”、“如何提高监管当局反金融危机的能力”是各国监管当局在不断思考和不断控制的问题，巴塞尔委员会1997年推出的“核心原则”和新近公布的“新资本协议框架”正是这样一种努力所取得的成果。这些成果表明，一套有效的银行监管机制具备这样一些因素：
1．进行全面的风险管理。1988年“巴塞尔协议”起草时，由于银行业仍侧重于传统的银行业职能，信用风险被视为最重要的风险要素。但是，随着国际金融市场的蓬勃发展和银行业国际化趋势的增强，仅仅管理信用风险也就难以满足有效监管的要求了。对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风除、操作风除、法律风险、信誉风险等各种风险实施全面风险管理，成为银行业监管的一个重要趋势。在各个局部风险的管理方面，巴塞尔委员会的探索也是富有代表性的。巴塞尔委员会的“银行业有效监管核心原则”和“新资本协议框架”，更使防范银行业风硷的视野大大拓宽。金融机构自身也正在努力提高资本充足率的同时，认真考虑如何控制交易风除。可以说，银行业已经进入了一个全面的风险管理时期。
2．加强银行内部风险控制。90年中期，“巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊。对于这两个风险案例，人们的一个共识是：巴林银行倒闭和大和银行巨额亏损的根源在于内部控制系统不完善。这同时也说明，商业银行内部监管是银行风险的基础和关键所在，离开商业银行完善的内部控制和风险监督，外部监管的有效性是难以得到保证的。因此，在强化中央银行外部风险监管的同时，需要商业银行加强其内部风险管理系统和市场监督。新西兰储备银行于1996年1月起推行新的监管制度，提出央行虽然有责任保护银行体系，但是当银行出现问题时，中央银行不再出面挽救，并希望商业银行完善其内部控制制度。这项改革旨在完善商业银行在存款保险和央行挽救下产生的道德风险危机问题，避免银行过度冒险，刺激银行加强控制经营风险、提高董事会的管理质量。德意志银行为加强内部监督控制，实行全员控制和全员监督，即有专业控制，又有地区和部门控制，职责明确，责任到人，已形成一套较为科学和完整的内部管理体系。英国的巴克莱银行努力准确衡量经营风险并对风险定价，在放款时，还对信贷风险设立特殊的准备金。
3．改善信息披露制度，引入市场约束。准确、及时、充分地获取和处理各种信息，是对银行业实施有效监管的一个基本前提。因此，完善信息披露制度也成为对银行业加强监管的一个重要的趋势。巴塞尔委员会新近推迟的“新资本框架协议”对银行的资本结构、风险状况、资本充足状况等关键信息的披露提出了具体的要求。新框架充分肯定了是具有迫使银行有效而合理的分配资金和控制风险的作用，稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款及其他交易对手那里获得资金；而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他安全措施。于是，这种市场惩罚机制可以促使银行保持充足的资本水平，支持监管当局更有效地工作。为了确保市场约束的有效实施，必然要求建立银行信息披露制度。新资本协议框架中所要求的信息披露的潜在参照标准是美国的银行信息披露要求，如大型银行要求按季度披露范围广泛的风险信息。
4．建立起银行监管的国际合作机制。随着银行业的国际化，金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强，加强银行业监管的国际合作变得日益重要和迫切，全球性统一监管成为大势所趋。在全球性统一监管的进程中，巴塞尔委员会、国际货币基金组织等国际机构发挥了重要作用。目前，国际银行监管的双边合作尽管少些，双边信息沟通的主要形式是监管当局之间的非正式交流，但由于非常及时和灵活，同样起到了沟通信息的作用，在处理银行危机时尤其如此。
概括地说，有效银行监管的核心内容包括全面风险管理、外部监管、内部控制以及市场约束四大支柱，且这四大支柱是紧密联系在一起的。
三、有效银行监管机制中监管主体的选择
一些国家负责研究金融体制改革和银行立法的官方组织几乎都提出了应该由谁来履行银行业监管职能的问题。对于转轨的中国来讲，认真、谨慎地思考这一问题显得尤为重要。因此，银行业监管的这种制度结构和决策过程涉及许多利益并从根本上决定着银行业监管的效果。
综观世界各国，银行业监管主体有由中央银行负责的，有由财政部门负责的，有由政府设立专门的银行监管机构负责的和由中央银行联合其他银行业监管机构共同负责的，形式不一而足（具体见表1）。但近年来，面对金融业竞争的激化、经营风险上升和银行业监管难度增加的现实，国际上银行业监管主体有了相应的变化：一方面原来有些国家多头、重叠的金融主体逐渐趋向单一。另一方面，许多国家中央银行的监管职能得到不断强化。
对于中央银行作为主体的监管形式，人们不免会有这样的疑问：一是中央银行是否应独立承担监管职能；二是央行一身二任是否影响其银行业监管职能的发挥。参照各国经验，我们可以做这样一番思考：
首先，中央银行是否是作为监管主体的最佳选择。从理论和一般意义上讲，在现代市场经济条件下，银行业监管主体问题主要取决于监管的特点。与其他管制政策相比较，银行业监管特点在于它的公益性、广泛性和复杂性。银行业监管的复杂性又主要体现为其专业性和技术性。银行业监管主体问题的这些特点从理论和逻辑上规定了有效的监管制度应当在一个更为特定和一般的制度结构中产生。这种特定和一般性的银行业监管制度结构从理论分析和探索的意义上看，至少包括以下要点：（1）银行业监管主体的充分独立性和自主性；（2）金融监管机构的技术性和专业性；（3）金融监管的分支机构与集中统
上述规定性表明，只要中央银行具备充分的独立性，并且法律赋予其监管金融业的职权，那么它就构成金融监管主体或机构的最佳选择。这不仅因为金融监管的某些目标与中央银行的货币政策目标直接相关，而且还在于中央银行所具备的法律地位、与银行的广泛联系、高度的专业性和技术性、广泛分布的分支机构等“资源条件”，使得中央银行最适宜充当金融监管主体的角色，它能比其他政府机构更为有效地和低成本地履行金融监管的职责。正因为如此，在现实中无论是单一的金融监管模式还是多头的金融监管模式，中央银行均在金融监管过程中发挥重要作用。而且，更多的市场经济国家选择了中央银行集中进行的单一金融监管制度模式。
其次，如何处理央行“一身二任”导致的利益冲突。当前，世界各国的央行一般都担负着制定执行本国货币政策和对本国金融体系进行监管的双重职能。在市场经济中，当两种职能常发生冲突，中央银行一身兼二任，会不会影响其监管职能的发挥呢？这就是问题之所在。
中央银行执行监管职能时，面临的主要问题是，当央行执行以抑制通货膨胀为目的的紧缩政策时，如果因此导致其监管下的银行破产，这时央行是否应减轻其货币政策力度。如，美国联邦储备银行在处理圣路易斯银行破产案和日本处理“住友”事件时，都面临过这样的问题。另一方面，以长期历史经验看，还未出现过央行由于拯救某些银行破产而向社会投放过多货币，以致引起通货膨胀的先例。而且，假设将来真的发生这样的事态，中央银行同样可以通过公开市场操作吸纳过量货币，从而消除因此产生的利益冲突。事实上，金融监管通过严格的风险管理可以为货币政策工具的运用创造条件，配合和支持货币政策的操作。国外有一种观点认为，金融监管是货币政策的～种工具：存贷比例的监管有利于消除货币供应的倒逼机制，增强央行吞吐基础货币的主动权；对清偿力的监管可以为公开市场业务操作奠定基础；对资产流动性监管可以保证存款准备金率的作用力；加强对贷款风险的监管有利于再贴现政策的运用等。
总之，银行监管是一种补救市场失灵和维护银行业体系稳健有效运行，并藉以提高资源配置效率及使公共利益不受侵害的制度安排。中央银行的性质和职能决定了它负有银行业监管的重要职责。在中国，中国人民银行无疑是作为银行监管主体最佳选择，1995年《中国人民银行法》也明确了这一点。
四、中国的现实思考
近几年，随着中银信托投资公司被接管收购，中国农村发展信托投资公司被行政关闭，以及广东国际信托投资公司、海南发展银行等的倒闭，银行业的有效监管问题在我国也成为令人关注的问题。我国旧的银行监管模式总体上是同旧的经济体制和金融体制相适应的，因而不能适应市场经济条件下金融机构与金融业务发展对监管的要求。目前，我国的银行业监管还存在与现实不相适应的环节和方面：（1）对银行业监管的目标认识模糊；（2）银行业监管的内容存在盲点；（3）银行业监管手段单
一、落后；（4）银行业监督管人员素质不适应形势发展需要。
面对加入WTO后的冲击，为了进一步提高我国银行业监管的协调性和有效性，这要求作为行使银行业监管职能的中国人民银行从我国的实际出发，借鉴西方发达国家银行业监管实践的成功经验，转变监管方式，完善监管机制。
其一，逐步实现由信用风险管理向全面风险管理的转变。当前，我国对银行风险资产以及资本充足率的监管，主要是考虑信用风险，基本上没有考虑利率风险、操作风险等。随着中国利率市场化的推进，利率波动更为频繁；银行业务操作的环节不断增加，对电脑等的依赖加大，同时也相应加大操作风险。因此，要真实反映银行风险状况，就必须考虑利率风险和操作风险。这也显示，如果不能对利率风险和操作风险进行很好的管理，就必须要配置更高水平的资本金。
其二，央行外部风险监管与商业银行内部风险控制的协调。为了保证风险监管的有效性，人民银行要把督促、检查商业银行是否建立和严格执行完善的内控制度作为风险监管的一个基本的重要环节来抓。此外，在条件成熟时，要建立商业银行的信息披露制度。要求商业银行适当披露其财务信息，以利于公众了解银行的运作情况，提高银行体系的透明度，以市场力量来约束商业银行经营行为，促使银行稳健经营。通过中央银行的外部监管、商业银行的内部控制以及社会力量的公开监督来保证我国银行业防范和化解金融风险的有效性，提高银行业抵御风险的整体效能。
其三，建立和健全我国银行业危机的援救和补救处理体系。银行业监管中的保护体系包括援救性措施和事后补救措施。前者即指央行担当最后援助贷款和抢救行为。而事后补救措施的主要形式是存款保险制度，它是保护存款人利益、稳定金融体系的最后一道防线。我国长期以来银行业监管的目标主要是保证中央银行货币政策的实现。随着我国市场经济体制的建立，如何保护存款人的利益这一突出问题提到议事日程。为此，发展存款保险制度是我国银行监管深入发展的必然举措。
总之，近年来中央银行已由过去单纯的合规性稽核监督向以防范金融风险为核心的审慎监管转变，我国的银行业监管已经开始走上了系统化、规范化和国际化的轨道，但是，与国际银行监管水平特别是发达国家银行业监管水平还有一定差距，因此，必须增强中央银行监管力度，建立科学的银行业监管体系。为此，我国中央银行应积极创造条件提高监管人员素质，建立和完善金融机构的信息披露制度、资信评级制度、年检制度、监管程序以及存款保险制度，明确中央银行作为最后贷款人的责任。年代中期，“巴林风暴”和“大和风波”使国际金融界大为震惊。对于这两个风险案例，人们的一个共识是：巴林银行倒闭和大和银行巨额亏损的根源在于内部控制系统不完善。这同时也说明，商业银行内部监管是银行风险的基础和关键所在，离开商业银行完善的内部控制构与金融业务发展对监管的要求。目前，我国的银行业监管还存在与现实不相适应的环节和方面：（1）对银行业监管的目标认识模糊；（2）银行业监管的内容存在盲点；（3）银行业监管手段单
一、落后；（4）银行业监督管人员素质不适应形势发展需要。
面对加入WTO后的冲击，为了进一步提高我国银行业监管的协调性和有效性，这要求作为行使银行业监管职能的中国人民银行从我国的实际出发，借鉴西方发达国家银行业监管实践的成功经验，转变监管方式，完善监管机制。
其一，逐步实现由信用风险管理向全面风险管理的转变。当前，我国对银行风险资产以及资本充足率的监管，主要是考虑信用风险，基本上没有考虑利率风险、操作风险等。随着中国利率市场化的推进，利率波动更为频繁；银行业务操作的环节不断增加，对电脑等的依赖加大，同时也相应加大操作风险。因此，要真实反映银行风险状况，就必须考虑利率风险和操作风险。这也显示，如果不能对利率风险和操作风险进行很好的管理，就必须要配置更高水平的资本金。
其二，央行外部风险监管与商业银行内部风险控制的协调。为了保证风险监管的有效性，人民银行要把督促、检查商业银行是否建立和严格执行完善的内控制度作为风险监管的一个基本的重要环节来抓。此外，在条件成熟时，要建立商业银行的信息披露制度。要求商业银行适当披露其财务信息，以利于公众了解银行的运作情况，提高银行体系的透明度，以市场力量来约束商业银行经营行为，促使银行稳健经营。通过中央银行的外部监管、商业银行的内部控制以及社会力量的公开监督来保证我国银行业防范和化解金融风险的有效性，提高银行业抵御风险的整体效能。
20世纪90年代以来，随着经济全球化、一体化进程加快，银行业竞争加剧，在节约成本和技术升级的推动下，将服务业务外包给第三方提供相关服务的公司，而专注于核心竞争力的业务已经成为银行应对激烈竞争的必然选择。从金融行业服务外包分布情况看，银行业服务外包占据主导地位。以2007年上半年全球大型金融企业服务外包交易情况为例，银行业占比高达61%，而证券业和保险业分别为23%和16%.
但是，由于自然垄断、外部性和信息不对称等问题的存在，不受监督的服务供应商会因为利益的趋势而发生道德风险行为，造成银行业服务外包市场的失灵，给银行的整体战略和运营带来了极大的风险，对金融体系的稳定和监管构成严峻挑战.
而政府监管能够有效地限制供应商的道德风险行为，具有纠正市场失灵的作用.
现有银行业服务外包监管制度的比较银行业服务外包的政府监管制度是监管当局为维护公平、有序、健康的服务外包市场而制定的一系列约束发包方和供应商的规范和行为准则.
国外银行业服务外包的监管概况全球经济、金融一体化步伐的加快，使银行业服务外包所带来的问题从国家个体内部演变为国际性问题.
1999年，纽约联邦储备银行发表了防范金融服务外包风险的报告。美国银行联邦金融机构检查委员会(FFIEC)了一系列指导方针和公告，2004年6月，美国银行监管部门完成的新版《FFIEC技术外包IT检查手册》对金融机构建立、管理和监督IT外包关系的风险管理水平，提供了指导方针和检查办法.
2004年12月，英国金融服务局(FSA)将银行业外包业务的监管规则纳入了《临时审慎监管手册》，建议银行应建立必要的外包程序，以最小化风险暴露和处理可能出现的问题。这些程序包括制定外包战略、尽职检查程序、合同和服务水平安排、变革管理、合同管理、退出战略和应急方案.
2005年2月，巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会、国际清算银行联合论坛了《金融服务外包文件》，规定了9条原则，用以指导受监管的金融机构的外包活动，确立监管当局的管制责任和义务.
2006年4月6日，欧洲银行监管委员会(CEBS)了针对欧盟内银行的业务外包的《外包标准》(建议稿)；巴塞尔委员会电子银行小组准备对其成员的IT业务外包情况进行评估，并考虑出台新的关于业务外包的规则，等等。分别从不层面对银行服务外包的风险管理做出了相关规定.
各国监管制度的比较分析各国和国际组织的监管制度具有以下主要特征：核心业务外包限制。不同国家或地区对核心服务的界定不一。如美国银行联邦金融机构检查委员会(FFIEC)禁止银行将内部审计、财务会计、预备年度账等内部业务外包给银行集团外的公司；英国金融服务局(FSA)则对银行业务的外包施以直接管制，不管外包的服务核心与否，只要风险过大，可能导致银行失控，则当局都可不予批准.
供应商选择。各国各地区金融监管当局都强调银行应慎重选择供应商。要求供应商不仅应为合法注册的法人企业，而且还能有充足的资源保证完成银行的外包任务.
风险管理及应急计划。各国均要求本国银行在外包前提交必要的应急计划，包括灾难恢复计划和定期测试备份系统计划，以使在供应商不履行或履行不能时银行有应急措施可循，避免承担过大的调整成本.
规范的合同约束。各国和地区均明确规定外包应采用书面合同形式。合同除了载明外包的内容要求、明确规定双方权利义务与争议解决等必备条款之外，不同国家或地区还有不同的专门要求.
现有监管制度的特点和不足各国的监管制度形式主要通过指引的形式进行颁布。在监管的途径方面，主要通过银行自身的内部控制和监管当局的外部监管两种途径进行；在监管内容方面，主要集中于金融服务外包的范围、发包方内部控制、供应商的选择、客户合法权益的保护、发包方和供应商的应急机制等方面，也对银行服务外包的监管程序、内容与权限等方面进行了规范.
比较而言，美国和英国的监管制度较为全面，美国的监管制度包括供应商选择、合同争端、即时监控、关联供应商关系处理等内容；英国的监管制度涵盖了尽职检查程序、合同和服务水平安排、变革管理、合同管理、退出战略和应急方案等内容。而其他国家和地区现有的监管制度对外部监管的具体规定还较笼统，不够系统和深入.
但是，从外部监管的角度来看，对比国际上金融服务外包立法的发展，我国关于银行业务外包的规定太笼统，可操作性不强。我国还缺乏普遍、系统的银行业服务外包监管法律体系，使得监管人员对银行业务外包的监管缺乏可操作的法律依据，从而不利于对业务外包风险的监控，监管制度的落后在一定程度上制约了我国银行业服务外包的发展.
政府监管制度建设的政策建议通过上述分析可知，政府监管机构应充分认识到银行业服务外包的潜在风险，应采取必要措施：
（1）制订普遍的银行服务外包风险监管法规和合理的监管标准.
有必要制订普遍的银行业服务外包监管法。普遍的银行服务外包立法应该注意几个问题：第一，注意刚性条款和弹性条款相结合，从而处理好监管和鼓励银行外包之间的平衡关系。第二，监管标准上，应区分外包业务重要性的不同规定不同的监管标准。第三，应注意对外包的全程监管.
第四，应明确银行外包机构以及金融监管部门二者的监管责任。
（2）合理确定银行业服务外包范围.
外包范围是监管制度关注的重点。监管当局应对银行业服务外包的范围做出适当规定，明确规定一些辅的环节和操作程序可以外包。同时，实施有差别的监管.
（3）加强银行服务外包的全流程风险管理监管当局应建立全面的外包风险监控程序和风险管理计划，对外包风险进行评价，对外包业务的范围、银行对外包的管理能力、外包风险的监督和控制、供应商管理和控制潜在经营风险的能力、供应商违约对银行的顾客和同行可能造成的潜在损失进行管理。
（4）建立健全实施业务外包的配套机制，建立评价机制，供应商的评级等机制。
商业银行退出对策
一、商业银行退出的概念及类型
商业银行退出是商业银行丧失经营货币金融业务的资格。商业银行退出可以分为行政退出与市场退出。商业银行的行政退出主要是行政指令与行政批文。商业银行市场退出根据退出的意愿分为主动退出与被动退出。主动退出是商业银行经营过程中的一种主动意愿，是为了寻求更大的发展空间以壮大自身，或者是实现内部资源的优势整合与优化配置，或者是已经实现其设立时的目的。这种主动退出行为具有典型的内在性。本文主要是就商业银行的被动型退出展开论述。我国商业银行被动型退出的主要方式有接管、撤销关闭、并购，实践中很少采用破产的方式。
接管是指由银行监管部门强制要求商业银行将其全部经营业务交给指定的接管人接管，接管人拥有了对被接管商业银行的经营管理权。撤销关闭是指银行监管当局对经批准设立的、具有法人资格的商业银行依法采取行政强制措施，终止其经营活动，并对其债权债务进行清算，最终消灭商业银行的法人资格的行为。并购在商业银行退出中的表现主要是经营管理相对完善的银行或其他金融机构对出现问题的商业银行的兼并与收购。
二、我国商业银行退出监管的相关立法
我国没有关于商业银行退出的专门性法律，只有《商业银行法》、《银行业监督管理法》。《商业银行法》第25条规定：“商业银行的分立、合并，适用《中华人民共和国公司法》的规定。商业银行的分立、合并，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。”按照该规定，对于商业银行的自主合并仍然需要审查批准。
《商业银行法》第69条规定：“商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。经国务院银行业监督管理机构批准后解散。”这是对商业银行选择以解散这种方式主动退出市场的规定。
《银行业监督管理法》第38条的规定对已经或可能发生的信用危机影响的相关利益人包括存款人、其他客户；同时国务院银行业监督管理机构依法可采取的措施不仅有接管，还可以促成机构重组。第39条规定，银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。这是对包括商业银行在内的金融机构的撤销条件的规定。
涉及商业银行退出的法律还有《破产法》、《公司法》《企业破产法》第134条规定：商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。该条规定是商业银行通过破产清算实现退出的基本法律依据。
《公司法》第10章同样适用于商业银行，原因就在于我国商业银行法中第2条规定商业银行是一种企业法人。商业银行法是对其适用的特殊法，而公司法则是一般法，当特殊法没有规定或规定不详细，当然适用一般法。
三、商业银行退出立法上的不足
商业银行退出主要的法律《商业银行法》和《银行业监督管理法》中，相关条文数量极为有限，存在着重复，造成商业银行退出有法难依。法律法规对出现问题的商业银行规定的处置方式与手段单一，大都表现为行政性的接管与撤销，这些单一的处置方式与手段通常规定还不统一，在实际运用中的界线难以界定，并且不是同一处置方式在不同的规范性文件中具有不同的实施主体、实施条件与实施程序，不同处置方式的实施标准缺乏明显的区别，导致难以作出最优的处置选择，效率低下，处置技术和手段也都难以提高。
四、我国商业银行退出法律监管的完善建议
1、增强现行的商业银行退出法律的可操作性及其与其他规范性文件之间的协调性
（1）加强法律规定的明确性
法律对于相应的商业银行退出方式的监管实施主体、基本的实施程序以及基本的权利义务应该明确规定或者对这些内容规定一个统一的标准，减少重复与冲突的现象。
（2）提高立法技术
在现今金融自由化与一体化的国际趋势下，国际经验具有很大的价值，可以利用其它国家的成功做法，以提高我国的立法技术。
（3）更加注重程序性规范
如果各种退出方式的实施程序没有相应的规定，那么就不具有可操作性的，可能扩大了实施机关的自由裁量权。
2、逐步建立系统的法律体系
商业银行退出的法律应是一个系统化的体系。它需要借助一定的手段与方法，如对现有的商业银行退出法律规范进行清理以及法律的汇编与编纂。
（1）对明显不适应商业银行现时退出需要的规范性文件予以废除。如《金融机构撤销条例》，其所规定的撤销程序也已不适应现时商业银行等金融机构退出的需要，因此有必要对其予以废除而重新制定关于商业银行等金融机构撤销的法律。
（2）对仍有适用价值，但其中具体的内容已经不符合商业银行退出规律的规范性文件，只需要对规范性文件中的这部分具体内容予以修订。
（3）对现在仍然缺失的商业银行退出法律制订补充。我国现有的商业银行退出方式对重整、破产等司法处理或是缺乏规定或是缺乏专门的规定，导致在实践中的适用极为有限。因此对这些内容应该借鉴其他国家如美国的做法，对商业银行的破产适用特别法规定的特别程序。
（4）将经过修订以及重新制定补充的规范性文件，按照一定的标准进行整合，使之呈现体系化的特征。这种整合不仅可以通过编纂的方式形成一个专门、统一的商业银行退出法，还可以通过汇编法律的形式实现。
参考文献：
【关键词】银行业 监管 观点比较
一、监管制度
新巴塞尔协议（2004）重点强调了通过加强对银行的监管，提升金融服务机构的风险管控能力，进而增加国际金融系统的稳定性。Asli Demirgü？s-Kunt，Luc Laeven和Ross Levine（2004）在分析了72个国家里1400家银行的大量数据后得出更高的准入门槛和更监管制度能提高银行的利润率，因为严格的制度阻碍了银行管理者在经营中的过度自由化，给予银行更少的自由和权利去投资于更高风险的领域，从而保证银行有效的运行和对于风险的避免。而更加苛刻的准入限制和更严格的监管政策也会导致同业间的竞争较少，使现有的银行得以保持更大的利润。Barth，Caprio和Levine（2001）认为针对市场较开放的国家，采取更开放的政策可以减少政府不合理的干预和腐败的负面影响。
资本监管也是监管制度的重要内容。Apanard（2007）使用交叉时间序列分析法分析了从1970年到2003年的35个工业和新兴市场国家出现银行业危机时银行监管对于成本的影响。他发现有着更严格资金监管和更足够资本储备的银行在应对危机时会承担更少的成本。因为充足的资本金会让存款人对于资金安全性持有更多信心。当贷款损失时，银行也需要大量的资金去保证良好的运转和应对风险的能力。
另一方面，过度的监管可能会对银行的运行起到负面影响。Beck，Demirgü？s-Kunt和Levine（2004）发现更高的准入门槛会限制银行参与非信贷业务，从而加大系统性危机发生的概率。同时，Apanard（2007）也提到对银行行为的监管也会伴随着经营成本的增加，适当宽松的监管制度有助于减少包括资本风险等各类风险的冲击。但对于银行信贷业务迅猛扩张的国家而言，严格的银行监管对于风险成本的降低更加有利。
二、银行集中度
Asli Demirgü？s-Kunt和Harry Huizinga（1999）发现银行业集中的程度影响着银行利润的提高。越是大银行，这种影响越发明显。因为更高的银行业集中度代表着更少的竞争者，这类市场严重缺乏竞争和效率。相反，在一个高度竞争的环境中，银行必须不断提升更新服务质量和效率去赢得更多效益。但竞争有可能会使优势明显的大银行实力越来越强，进而吞并弱小的银行，形成垄断。此外，Demirgü？s-Kunt，Laeven and Levine（2004）发现当控制变量是银行个性因素的时候，银行集中度和净资本的关系是正相关和显著的。当控制变量是监管和国家机构时，集中度和净资本的关系则不明显的。因为在法律监管较弱的情况下，大银行会占领更大的市场份额，集中度越高，大银行的利润也就更高；但在监管机构和法规制度严格的情况下，垄断被禁止了，集中度与净资本的关系也就不那么显著了。
三、监管机构设置
Demirgü？s-Kunt，Laeven和Levine（2004）给了我们一个重要忠告，对于银行监管制度的研究和探讨不应该独立于整个经济和组织机构进行，因为政策和监管本身就根植于国家的整体制度和管控机构，监管机构的设置与盈利能力有着极强的关联性。此外，Breuer（2006）指出银行信贷的问题不仅受具体监管制度和法规的影响，同样也受监管机构和管控体制设置的影响。合理的体制可以帮助银行减少贷款业务遇到的问题，缓解银行与债权人及债务人之间的利益冲突。Haw，Ho，Hu，Wu（2009）研究证明执法机关和监管机构的效率会减少监管造成负面影响，但不合理的政府干预却会起到相反的效果。例如监管机构内部的失职和权利滥用，导致银行产生大量不必要的成本支出。当然，监管机构也不是越庞大就越合理，Goldberg and Rai（1996）在分析欧洲多个国家的银行数据后并未发现更大型的监管机构一定会保证银行也更高的效率。
后金融危机时代，人们越来越多的关注银行的监管。本文比较了关于银行监管制度、银行业集中度和监管机构设置对于银行业造成影响的各种观点。由于研究方法和数据的不同，学者们得出了不同的结论去证明科学的监管制度会更好的保证银行更好的经营状况、更强的盈利能力、更少的成本开支和更强的稳定性。但不合理的银行监管却会对银行的发展起到阻碍。同样，更高的银行集中度可以限制竞争，提高银行工作的有效性，帮助银行取得更多的利润，但在另一方面，过高的银行集中度也会使市场缺乏竞争，从而导致银行应对竞争和风险的能力减弱，或者出现垄断。当然，监管机构的设置同样也影响着银行的运行情况。因此，各个国家的监管机构在制定政策时，应当充分考虑国内银行业有自身独特的情况，因地制宜实施科学的监管制度，合理制定银行业准入制度，加强对竞争的引导监管，同时要重点提高对监管机构的建设，使之符合市场的发展情况，科学高效地监管本国银行市场。并在网络开放的今天，要对网上银行的监管进行完善，让科技可与监管同步。
参考文献
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改革开入以来，我国商业银行信贷监管制度有了一定的改革，但还很不完善，存在的主要问题如下：
1、借、贷款人档案制度不完善，尚未建立完备的资料信息系统。
2、未建立统一的信用评级制度及专门的信用评级机构。
3、资产评估制度不完善。
4、没有统一、完善的信贷员责任制度。
5、商业银行监管制度不完善
6、有关法规不健全且执法力度不够
7、没有信贷员从业考核制度。在国民经济高速发展的今天，银行信贷规正在迅速扩大，若没有较完善的信贷监管制度，必将加剧信贷资产的风险。同时，作为世贸组织成员之一，我国的信贷监管制度必须与世界接轨。
内部监管制度
从我国商业银行现状来看，深化金融改革，构建真正的商业银行，是完善信贷监管制度的前提条件。如何构建这一框架，一要产权股份化。十五大报告已经明确指出：股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率。二要资产经营多元化。我国商业银行资产结构比较单一，资产结构中80%以上是贷款资产。一旦资产质量差，银行则处于高风险运行状态。为了避免风险，银行资产经营应该多元化，如进行投资、证券、租赁、期货交易等。三要有步骤地建立金融资产交易市场，如金融期货市场，为资产多元经营提供场所。法律和制度是新体制建立和运行的保证，在构建商业银行体制的同时，除严格执法外，还要完善以下几方面制度。
加强商业银行内部监管，健全约束机制
商业银行的金融监管分外部监管和商业银行的内部监管。从巴林银行、日本“两和事件”的整个过程看，各国金融监管部门、交易所和金融机构普遍认为，金融机构内部风险管理措施是风险防范的中心环节。美联储主席格林斯潘曾指出，谨慎地完善内部监管较之于立法监管更为有效。完善内部监管制度，应在原有合规性稽核的基础上，加强风险稽核、资产负债比例管理稽核、离任稽核等稽核制度建设，防止内部人员犯罪。同时，发挥社会审计部门对金融机构的监督作用。
完善市场纪律
什么是市场纪律，巴塞尔新的资本协议征求意见稿是这样定义的：即鼓励实行高标准的信息披露并促进市场参与者在鼓励银行持有充足资本方面的作用。有效的市场纪律要求提供可靠且及时的信息，参与者能够进行完善的风险评估。银行定期的信息应包括其为防范损失而持有的资本信息，以及可能导致损失的风险。这类信息至少应在年度财务报告中披露，并包括银行财务与业绩、业务经营、风险状况和风险管理的定量与定性信息。尽管巴塞尔资本协议是针对十国集团的，但鉴于许多国家已自愿采用了巴塞尔委员会的各项规定，在某种意义上，巴塞尔委员会的规定已成为国际银行监管的通用标准。近年来，中国人民银行与巴塞尔委员会建立了良好的合作关系，双方在有效的银行监管核心原则的制定过程中进行了密切合作。根据国内实际情况，建立信息披露制度，制定信息披露细则，这对于强化资本监管、促进银行和金融体系的安全性与稳健性不无裨益。
完善信贷风险管理制度
信贷风险管理制度是指规范货款人在贷款过程中的责任、权力、利益，保证信贷资产安全有效运行的一系列规章。目前应完善的内容包括：（1）在已有的审贷分离、分级审批的贷款管理制度上，建立并落实贷款第一责任人制度，明确规定第一责任人的责、权、利。（2）对高风险行业和贷款规模大的企业集团推行主办行制度，实行银团贷款并制定其实施细则。（3）以客户的资信等级确立授信额度。（4）建立对贷款“三查”的监督制度。
建立信贷风险补偿和保障制度
（1）设立贷款风险保险金，以保持商业银行有充足的自有资本，增强其抵御风险的能力。（2）完善抵押物保险制度。借款人用于抵押的资产，必须参加保险。（3）建立呆环帐核销制度，减轻银行经营负担。
加强信贷风险预警制度
商业银行应主要加强风险预警组织建设和信息双向传递制度，成立专门的领导小组负责风险防范工作，对于信息的双向传递，企业应建立信息反馈制度。贷款企业应定期向银行反馈贷款的使用情况，在企业的建设项目和财务状况发生大的变化时，要随时通知银行。银行应严格实施贷后风险监测，建立专人跟踪制度及将风险量化的监控指标体系，定期检查信贷资金流向及用途。一旦发现借款人违反贷款合同，影响贷款资金安全时，金融机构马上采取必要措施，如提高违约贷款利率、提前收回本息等以防患于未然。
建立人力资源培训制度，提高银行业务人员尤其是信贷员及监督员的整体素质
一是注重思想品质修养。树立爱岗敬业、诚实守信、遵纪守法、公正廉洁、服务群众的思想。自觉抵制拜金主义、享乐主义和极端个人主义的影响和侵蚀。二是增强法律意识及风险意识。与科研机构、大专院校联合定期举办金融法规和各项制度的学习和考核。三是提高业务素质。建立定期学习制度及考核体系，把银行普遍商业性业务系统培训和防范风险系统业务培训有机结合起来，达到能知会做的程度。达不到标准者不能上岗。
完善信息传递制度，建立计算机信息管理网络系统
从我国近几年的情况看，银行电脑网络主要应用在结算、资金划拨业务和财务数据处理方面。对于贷款方面的电脑管理，计算机参与管理的程度较低，与国际上电脑在金融领域的应用相比有很大差距。我国商业银行应实现信贷风险管理信息的收集、分类、整理、分析、评估、储存的电脑网络化、程序化、规范化，充分利用这一现代手段参与管理。
外部监管制度
在完善商业银行内部监管制度的同时，要完善其外部监管制度，营造一个良好的运行环境，并和有关方面形成有利的合作制约机制。
建立企业信用档案登记制度
登记的内容应包括：（1）过去的信用种类及余额；（2）过去贷款的利用情况；（3）偿还历史及未偿债务；（4）前一期的财务报告，包括：资产负债表、损益表、财务状况变动表、利润分配表、主营业务收支明细表；（5）人力资源；（6）内控制度；（7）企业环境；（8）企业经营现状等。信息部门通过计算机网络随时为金融机构提供历史的、全面的、准确的信用信息资料。
完善企业信用等级评估制度
企业信用等级评估制度是指在企业信用档案登记制度的基础上，由专业人员组成的专门评估机构，根据统一的评估标准、方法对每一企业的授信内容进行科学、准确、客观的信用风险评级，为金融机构的贷款提供决策参考。
完善中央银行的监管制度
从西方国家的外部监管机构看，主要有中央银行、财政部及其它专门监管机构。根据我国的实际情况，我国的金融监管体制，首先要加强中央银行稽核委员会的领导，并建立中央银行稽核委员会领导下的特派员分级监管组织。在监管的内容上，吸收发达国家金融监管的成功经验，完善市场准入制度、资格审查、资本充足率、清偿能力管制、业务活动限制、管理评价、风险报告制度、存款保险制度等内容。在监管的方法与手段上，建立金融监管计算机信用网络化，对被监管的内容进行动态分析，加大非现场稽核检查，建立金融机构档案制度，定期对金融机构进行信用评估。
完善有关的信贷法规
尽快制定由于管理不善造成的重大金融风险，追究个人法律责任的实施细则，金融法规的配套实施细则；以立法形式明确执法程序，把金融执法纳入国家法律体系；提高对造成重大损失的违法者的处罚标准，尤其是主要负责人及第一经办人的处罚标准。
近年来，中东欧国家在经济转轨过程中持续出现信贷快速增长的情况。信贷高度增长的重要原因之一是商业银行未能有效识别潜在的信用风险导致的盲目贷款。对此，各国货币当局和监管当局都予以高度重视，并采取措施加以调控，其中，审慎监管措施是重要的一部分。
实施审慎监管的必要性
中东欧国家目前处于后转轨时期，宽松的货币环境和对经济增长前景的过度乐观促使银行高速增长。例如，保加利亚、爱沙尼亚和罗马尼亚等国家宏观经济稳定运行和金融业的改革开放，私人部门收入预期的不断上调，强劲的消费与投资引发了信贷需求的急剧扩张；同时，一些计划加入欧盟的国家，如金融中介水平较低的立陶宛、摩尔多瓦等国由于回归欧洲的美好前景及预期也导致了银行信贷的快速膨胀。银行信贷保持快速增长的势头。具体来看，中东欧大部分国家的资本市场规模较小且发展尚不完善，经济增长对银行信贷的依赖性很强，扩张银行信贷是推进经济增长的必然选择。
银行信贷快速增长给中东欧各国的经济带来诸多影响，主要表现在三个方面：一是对外贸易急剧恶化，经常账户赤字不断扩大；二是造成对外部资金的高度依赖，增加了各国经济的不稳定性；三是由于宏观经济运行波动性大，商业银行风险管理能力有待提高，自我约束机制不健全，信贷高度增长对信贷质量构成了严峻的挑战。
理论上说，实施紧缩货币政策和财政政策，影响社会总需求，可以降低实体经济的贷款需求和银行体系的贷款供给能力，缓解信贷过快增长的压力。然而，大多数中东欧国家实行的是盯住或严格管制的汇率制度，不能全面地运用货币政策工具来管理银行体系的流动性，影响了货币政策的有效性，因为提高利率吸引资本流入进一步推动货币和信贷扩张；而且汇率政策放宽的空间非常有限，结果是一些国家的外汇贷款显著增加。高度欧元化削弱了货币传导机制，难以通过利率的调整影响贷款利率。部分国家财政政策紧缩力度已经很大，财政政策难以进一步发挥作用。
由于宏观经济和金融运行存在着内在的联系并相互影响，审慎监管措施与宏观经济措施配合使用，能够有效地抑制信贷增长，缓解银行资产质量恶化的趋势，纠正银行贷款中扭曲的问题，如高风险行业的贷款集中度过高、银行借款没有进行套期保值的安排、银行未经认真审查而盲目的贷款行为、信贷资金流入房地产市场引发房地产泡沫等问题。由于中东欧国家外汇贷款占比很高，借款人能够用以对冲风险的工具较少，要求商业银行和监管当局必须加强评估和管理外汇贷款风险的能力。
审慎监管措施及实施审慎监管措施的内容
一是提高资本充足率要求或实行差别资本充足率管理，根据贷款的类型、期限和货币构成提高相应的风险权重；计算资本充足率时充分考虑到市场风险及其他一些风险。如乌克兰在2004年3月将银行的最低资本充足率标准从8%提高为10%,塞尔维亚也于2005年3月将这一标准提升至10%。二是加强贷款分类和准备金要求，如贷款增长过快的银行，提高一般贷款损失准备金要求，对不同类型的贷款实行差别贷款损失准备金管理。三是提高授信标准，如限制抵押贷款的抵押率，防范因抵押率过高导致的处置抵押品无法足额清偿债务的风险。例如，罗马尼亚通过审慎的标准加强对消费者贷款和住房抵押贷款的资质要求，规定消费者贷款和个人抵押贷款的每月偿还额不能超过个人净收入的30%，首付款不得低于25%。四是严格抵押品管理规定，如对抵押品资产进行分类，采取逐日盯市的资产估价方法，防止银行贷款组合质量恶化、形成资产价格泡沫。五是规定贷款集中度，限制关联贷款、大额客户贷款比例和行业贷款比例，避免向高风险行业的信贷投放过度集中。如乌克兰规定，银行必须对关联贷款额外计提资本。六是调整外汇贷款限额，降低汇率风险。
审慎监管政策的实施手段
一是加强对问题银行的现场和非现场检查，系统地检查和监督银行的报表、风险评估及管理能力，以便及时地识别风险并加以控制。如乌克兰在2004年3月起采用一套“风险评估系统”对银行进行检查。罗马尼亚建立了国家征信局（Credit Bureau）来监测银行的消费者信贷和商业信贷。波兰也开发了一个信用信息库并组成专门部门监测银行的信用风险。二是加强银行和借款人财务报表、风险管理和内部控制政策的披露规定，强化市场纪律、提高金融体系的透明度，限制贷款过度扩张的空间。三是银行和监管当局要定期检查借款人和银行的外汇贷款总额，以便有效监督、评估未套期保值的外汇贷款。如波兰监管当局定期检查银行的外汇头寸以具体了解外汇贷款情况，包括借款人对外汇贷款的偏好、客户对冲外汇风险的比率及形式、贷款套期保值成本占贷款的比重、贷款分类及损失准备金等。四是加强对银行与非银行金融机构之间交易的监管，防止银行通过向监管较松的非银行金融机构贷款以规避监管当局采取的审慎监管措施。如克罗地亚于2004年10月成立了一个工作小组统一对银行和非银行金融机构的监管以填补监管真空。五是加强与外资银行母国监管当局的对话和交流，以减少外资银行贷款给国内银行体系带来的系统性风险。
效果及存在的问题审慎监管措施效果
实践证明，中东欧国家审慎监管措施实施取得了良好的效果，降低了银行体系贷款供给能力，充实了银行资本金，增强了银行吸收外部冲击的能力，大部分国家国内信贷增长总体放缓，其中，克罗地亚和波兰的效果最为显著。克罗地亚的实际贷款增长率从2001年的17.2%经历了2002年27.5%的高峰，至2004年成功地降至11.3%；波兰在2000年的时候5.8%，至2004年已降至0.1%。特别是克罗地亚国内信贷和波兰外汇贷款增长速度明显降低。乌克兰、阿尔巴尼亚等国信贷增长速度依然偏高，但增速已经开始下降。两国的实际贷款增长率从2000年的32.9%和33.9%开始一直处于高位徘徊，至2004年情况已有所好转，分别降至21.6%和28.5%。只有少数国家信贷增长速度依然强劲且没有放慢的迹象，如爱沙尼亚和拉脱维亚，两国的实际贷款增长率分别从2000年的7.4%和28.1%一路飙升至2004的39.5%和41.1%。各国采取的措施及效果详见表格。
存在的问题
受中东欧国家特殊的经济环境和银行体制的影响，各国实施审慎监管政策面临一些制约因素，影响了监管政策效应的发挥。具体来说，加入欧盟后许多中东欧国家国内贷款利润极高，银行扩大贷款规模以寻求高额回报的动机非常强烈；欧元区市场整合导致货币环境总体宽松，极易刺激信贷需求，银行存款快速增加，银行拥有稳定的信贷资金来源，货币当局和监管当局难以对其施以影响；外资银行主导的银行体制，使得外资银行可以通过其母银行方便地从海外金融市场融资，拓宽了筹资的渠道，并通过内部交易采取变通的手段发放信贷等规避监管，影响了监管措施的有效性。另外，部分国家已经高度欧元化，商业银行缺乏有效的避
险工具，抑制了政策效果。
启示与借鉴
我国银行业在金融体系中占绝对主导地位。长期以来，受银行体制、经济增长方式、外部约束弱化等因素的影响，商业银行信贷规模保持快速扩张态势。1994～2003年，金融机构贷款年均增长17.2％，同期GDP的年均增长8.9％。这一方面说明了我国的经济增长具有明显的信贷驱动特征，另一方面也表明，银行体系的资金配置效率低下，商业银行资产质量较差。2004年以来，配合国家宏观调控的实施，我国监管当局适时出台了多项审慎监管政策，主要通过资本充足率、贷款损失准备充足性、贷款集中度（行业、区域、客户）等主要审慎监管指标的监测和考核，控制信贷规模的快速扩张，建立风险管理长效机制。实践表明，审慎监管政策的实施有力配合了国家宏观调控政策的实施，并支持信贷规模的适度扩张，促进经济稳定增长。2004年金融机构本外币贷款增长14.4％，增幅比上年下降7.1个百分点；2005年6月末金融机构本外币贷款同比增长13.2％，增幅较上年同期下降3.1个百分点。中东欧国家以及我国实践都说明了审慎监管措施在控制信贷快速增长方面能够发挥积极的作用。
审慎监管制度可以在控制信贷过快增长中发挥较大的作用。我国经济增长对银行信贷的依赖性短期内难以改变，商业银行信贷规模扩张的速度和运行质量关系经济持续增长的大局。审慎监管制度的实施有利于完善商业银行资产扩张的约束机制，推进商业银行战略转型，塑造理性发展模式，提高信贷资产质量，平滑信贷运行波动，增强商业银行应对负面冲击的能力，促进国民经济持续增长。现阶段经济转轨时期，相对于货币政策的价格性工具而言，审慎监管制度的作用更为直接。
审慎监管制度可谨慎地配合宏观经济政策的实施。虽然宏观经济政策和银行监管的根本目标是一致的，但其着力点并不完全相同。宏观经济政策追求的是通过相机抉择的政策工具改进宏观经济表现，其目标是短期的，政策导向是双向的，可松可紧；而审慎监管制度更关注商业银行的微观决策行为，其行为是单向的，追求长期目标。我国作为快速发展的转型经济体，宏观经济政策和审慎监管制度在大多数情况下是一致的。如本轮宏观调控主要手段是控制信贷，而商业银行实施资本充足率约束也必须降低贷款增长速度，二者目标一致，相互促进。2006年按照科学发展观要求大力压缩产能过剩，更为如此。但两者的目标在特殊时期也可能存在冲突，相互制约。这也并不意味着实施审慎监管制度必须以牺牲经济增长为代价，也不应该为追求短期的经济表现而放弃长期制度建设，需要货币当局和监管当局的密切配合，审慎监管政策出台前要评估对宏观经济的效应，而宏观经济政策的实施也必须充分考虑对商业银行行为以及审慎监管的影响。
关键词：网上银行；法律监管；金融服务
Abstract：China merchants bank open the card online payments of financial services business since 1996,China’s online bank gets express both in quantity and business on the type of development and has a huge impact on traditional banks.At the same time,in the process of development of special problems emerged a large number of the bank on the net,how to carry out effective regulation to solve these problems and ensure online banking smoothly become a very prominent problem.Therefore, strengtheningthe study of online banking supervision legal system in China has important theoretical significance .
Key Words：Internet Banking;Legal Supervision and Management; Financial service
一、网上银行概述
中国招商银行于1996年首次在我国开通“一卡通”网上支付金融服务业务，从此引领网上银行业务迅速占领我国金融服务市场，取得飞速发展。网上银行是金融机构凭借电脑、手机以及其他智能设备同时借助互联网技术为社会公众所提金融服务的在线银行业务，也可以说网上银行业务就是银行利用互联网和智能设备等为客户提供的金融服务的一种便捷方式。
二、网上银行的基本特点
1.虚拟性
网上银行由于借助网络的因素表现出具有虚拟性，这种特征也是网上银行与传统银行相互区别开的最主要的原因。从经验来看，传统银行一般要借助于实体柜台，在工作人员的面对面的直接向客户提供服务,而网络银行主要是借助于互联网,依靠虚拟的网络平台为客户提供金融产品和金融服务。客户通过传统银行进行的现场交易，得到的是纸质的交易凭证，而网上银行则是通过以电子信息的方式替代纸质交易凭证而将信息储存在网络银行的系统中。然而网上银行的虚拟性会使网上银行在监管过程中遇到更多的困难，安全保障问题显得尤为重要。
2.高效性
与网上银行相比，实体机构是传统银行开展业务的必备条件，若想增加业务范围和业务规模，就需要扩充分支机构，因此需要大量的人力物力财力的投入，增加了银行的运营成本。而网上银行在提供更多的金融服务时无须增添任何分支机构，既能够节约银行的运营成本，又能发挥网上银行处理业务的快速性、准确性和高效性。因此在这一角度可以说，网上银行体现了低成本、高效率的运营特征。
3.信息不对称性
网上银行的客户只能通过网上银行所公布的信息对金融产品和业务服务进行投资和选择，而不能与传统银行的客服人员进行沟通，因此网上银行与客户对商品质量及价格的信息具有不对称性，客户处于被动的地位，不能平等地获取必要的信息并做出正确的判断。这是一种信息不对称的明显表现，如果没有法律的严格约束，广大客户的利益就很难得到保障。因此，加强监管保障网上银行消费者的合法权益已成为网络监管的重要内容之一。
4.灵活性
网上银行是利用网络的开放性对业务实施提供了良好的外部环境，与传统银行相比较表现出较大的灵活性，使客户在享用金融信息服务时十分便利。传统银行营业时间和办公地点有限，具有有一定的时空局限性。而网络银行只要求客户通过电子设备连接互联网，方便、灵活地在任何时间、任何地点都能获取网上银行所提供的各类服务。
三、我国网上银行法律监管制度的存在的问题
随着网上银行在我国的快速发展，网上银行业务在银行业中变得越来越重要，因此，网上银行的法律监管制度也应该更加严格。银监会现今的《电子银行办法》在一定程度上填补《网上银行暂行办法》的不足之处，我国网上银行的法律监管制度在法律的严格实施下也有了明显的提高，但是网上银行的法律监管工作在实施工作中还存在一系列问题急需解决。
1.法律监管体系待健全
近几年来，虽然我国网上银行业务取得了一定程度的进步，但与网上银行的相关法律和制度还存在不完善之处。我国现有的针对网上银行交易的法律法规不但数量有限，同时表现出立法层次不高、立法内容不全面，并且在网上银行运行和交易合同的有效性、合法性、可行性等方面没有做出明确的规定，因此在一定程度上不利于网上银行交易中明晰双方当事人的权利与责任。
2.法律监管体制暂落后
我国现今的网上银行包括依存型网上银行和独立型网上银行，区分标准时按照网上银行的市场准入的条件进行划分的，中国现有的网上银行监管法律法规却均未对《网上银行暂行办法》以及《电子银行办法》的独立型网上银行和依存型网上银行做出明晰的区分。我国的《电子银行办法》尽管允许非正式银行金融机构开展网上银行业务，但是对其市场准入的条件却没有清晰的法律规定，常常表现出准入门槛过高，与网上银行低成本、高效率明显不符。
3.法律责任规定不清晰
网上银行法律规范不仅有利于对网上银行运行中的违法违约行为的制约和管制，更有利于保障网上银行客户的整体权益，是网上银行业务顺利进行的重要保障。然而我国网上银行的法律监管制度与发达国家相比表现出对法律责任的制定不够具体和详细，这在一定程度上影响了网上银行的良好运行。《网上银行暂行办法》对网上银行的客户权益规定不详细明确，当网上银行的业务实施违反
法律规定规范，影响到网上银行的客户利益和社会公众的时候，法律责任也仅仅表现为行政责任方面，整个法律体系中缺乏民事责任和刑事责任的相关规定，《电子银行办法》虽然在后续制定过程中弥补一定的民事责任方面的缺陷，但是具体的规定却不够完善，对于相关主体的权责归属问题暂时没有任何规定，这就造成了网上银行的客户权利一旦受损，客户或社会公众就停留在无处诉求、无人救济的尴尬处境。
四、我国网上银行法律监管制度的完善
网上银行作为当今世界金融领域的一项新型服务项目，已经成为世界金融市场的无可或缺的一部分。近年来，我国的网上银行业务在借鉴世界各国经验的条件下在这迅速地发展起来，然后在发展过程中也表现出一定的局限性和制约性，如法律监管体系不够健全、立法相对滞后、责任规定仍不明晰等等。因此，我国现行的网上银行法律监管制度仍存在一系列不足之处，完善我国网上银行法律监管制度不仅仅有利于我国实体银行和网上银行的国内监管任务，也对我国银行业立足于世界金融市场来说是必备的外部保障，因此需要通过建立或健全我国网上银行监管法律体系来满足对不断发展中的网上银行表现出来的监管需要。借鉴发达国家网上银行的立法和发展经验，同时结合我国现行国情，根据我国网上银行发展的实践需要采取具有针对性的可行性网上银行法律监管制度对策，为我国实体银行和网上银行的共同发展而努力。
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加入世贸组织后，市场的国际化趋势将日益明显。因此，金融监管法制的国际化也是高质量的、有效率的监管体系构建的必然选择。对现有金融法制的不断修改和补充必须顺应国际化的潮流。我国金融监管制度必须遵循世贸组织法制的要求，及时废、改那些与之相抵触的规则和制度。我国金融监管法制的变革必须建立在和尊重世贸组织有关规则的基础之上，我国金融监管机构不仅必须注意金融监管方式、的化、国际化发展动态，而且应该及时掌握新的方法，以提高监管的适应性和效率。
金融监管的国际惯例是我国金融监管制度与国际接轨的重要参照
由于金融体系国际化的不断深入发展，具有全球的金融监管合作机构－－巴塞尔委员会所出台的有关银行监管的文件，在国际形成了重大的影响，其中许多原则和监管规则都得到了不少国家的立法和监管当局的认可和采纳。事实上，我国金融监管的诸多制度的形成也逐渐接受巴塞尔委员会文件的影响，这种接纳具有国际影响的监管制度，是我国监管制度发展的必然趋势。我国监管法制的创制者必须重视对这些重要监管文件的学习和，并积极、大胆地借鉴。
监管技术与方法的国际化是有效监管法制生成的关键所在
加入世界贸易组织后，我国金融监管主体面临的金融市场主体更为复杂多样，防范和化解金融风险的任务更为艰巨，随着外资金融机构的进入而滋生的纷繁复杂的金融创新工具和产品更增加了金融监管的难度。鉴于此，监管主体必须充分重视监管方法的多元化和国际化发展。我国传统的金融监管比较突出市场准入审核、报送稽核等方法的运用，但是，对于现场稽核或利用外部审计、并表监管、市场退出的监管、信息披露、紧急处理措施等方法未能给予足够的重视，以致法规对于这些方法的具体运作都缺乏明确的要求。而美国、新加坡等国的不仅赋权监管当局以不需预先通知的核查权，而且对金融机构的财产、资料等有高度的临时控制权。紧急处理措施在我国立法中除有接管制度外，并无其他临时性的紧急处理措施———诸如最后贷款人手段、限制金融机构及其负责人的权利行使等。利用外部审计、市场退出监管等方法也还是具有缺陷或疏漏，不便于具体操作。我国金融监管机构不仅必须注意金融监管方式、方法的现代化、国际化发展动态，而且应该及时掌握新的方法，以提高监管的适应性和效率。
监管理念的国际化是监管法制国际化的前提条件
我国金融市场正由封闭向半封闭及开放型金融市场发展，加入世界贸易组织后，国内的金融市场已无法孤立起来，全球化和全球金融一体化的浪潮势必借助世界贸易组织机制将中国金融市场卷入其中。我国现有的金融监管主要是针对政府控制下的封闭型金融市场而构筑，监管视野局限于国内，因此监管法制要适应国际化发展潮流，首先监管法制的重要创制者－－监管当局要在思想意识和思维方式上确立立足国内放眼全球的监管理念，即一切监管必须不仅基于国内金融风险，而且要针对全球性的金融风险。监管当局要注意研究国际化金融市场的特点和运作，探求针对金融业务国际化、机构国际化、金融风险国际化的监管手段、方法，学习发达市场国家的相关经验，以弥补传统金融监管只重宏观金融管理而无视开放式金融管理的不足。金融监管当局要在组织机构和人员设置上为监管视野放眼全球创造条件，即应安排专门化的人员和机构来负责国际化监管。
积极参与监管国际合作是推进监管制度国际化的重要动力
当今金融监管国际化潮流的一个重要表现是金融监管国际合作。金融监管的国际合作主要体现在双边合作、局部区域合作和全球性合作的多层次上。区域性合作和全球性合作的影响尤为突出。
我国金融监管机构应积极参与国际金融监管的合作与协调，这既包括双边的和多边的金融监管合作与协调，也涵纳了全球性的金融监管合作与协调。参与金融监管的国际合作，有如下积极意义：其一，可以把握当今金融监管法制和技术的发展最新动态；其二，可以积极参与国际金融监管新规则的形成与发展，并有助于反映发展中国家的要求，以使金融监管国际法制更为合理；其三，有助于促进我国金融监管制度国际化的积极发展，在国际合作中通过国际社会的压力和动力来促成金融监管法制的变革，以适应金融监管新形势的需要。为此，我国加入世界贸易组织后的金融监管，应继续致力于双边和多边合作与协调，尤其应高度重视反映银行监管国际合作成就的巴塞尔银行监管委员会及其有关文件。这些文件虽然没有强制约束力，但是它们有助于不同国家改善国内监管，促进不同国家监管当局的相互理解、支持与合作，并为全球化的国际法制之形成与发展奠定基础。
中国自2001年加入WTO后，金融业正感受着巨大的竞争压力，面对金融自由化和国际化的挑战，必须尽快制订出符合国际化要求、与WTO金融法律体系相一致的新的游戏规则，构建起我国高质量、高效率的金融监管体系，这是保障我国金融业稳健运行的必然选择。
一、我国金融监管国际化的重要性
1．金融监管的国际惯例是我国金融监管制度与国际接轨的重要参照。国际惯例是在长期的国际金融活动中形成或者由国际官方或民间组织制定的一般规则，只有对明确表示接受的当事人具有法律约束力。由于金融体系国际化的不断深入发展，具有全球影响的金融监管合作机构——巴塞尔委员会所出台的有关银行监管的文件，在国际社会形成了重大的影响，其中许多原则和监管规则都得到了不少国家监管当局的认可和采纳。我国金融监管的诸多制度的形成也逐渐接受了巴塞尔委员会文件的影响，这种接纳具有国际影响的监管制度是我国监管制度发展的必然趋势。
2．监管理念的国际化是监管法制国际化的前提条件。加入世界贸易组织后，国内的金融市场已无法孤立起来，经济全球化和全球金融一体化的浪潮势必借助于世界贸易组织机制将我国金融市场卷入其中。世界贸易组织作为当今世界规范国际经济贸易的最大多边经济组织，制定和实施的一整套多边贸易规则，领域和内容涵盖非常广泛，当然也涉及国际金融业的各个方面。这些规则是具有法律效力的国际规范，是建立和完善现代国际金融新秩序的法律基础。中国加入世贸组织，中国的金融业也就承认了并要遵循这些规则。因此，我国监管法制要适应国际化发展潮流，金融监管当局必须要在思想意识和思维方式上确立立足国内、放眼全球的监管理念，探求针对金融业务国际化、机构国际化、金融风险国际化的监管手段、方法，改变传统金融监管只重宏观金融管理而无视开放式金融管理的理念。
3．监管技术与方法的国际化是有效监管法制生成的关键所在，大胆借鉴外国经验是监管法制国际化的捷径。首先，加入世界贸易组织后，我国金融监管主体面临的金融市场主体更为复杂多样。随着外资金融机构的进入而滋生的纷繁复杂的金融创新工具和产品更增加了金融监管的难度。鉴于此，监管主体必须充分重视监管方法的多元化和国际化发展。我国传统的金融监管比较突出市场准入审核、报送稽核等方法的运用。但对于现场稽核或利用外部审计、并表监管、市场退出的监管、信息披露、紧急处理措施等方法未能给予足够的重视，以致法规对于这些方法的具体运作都缺乏明确的要求。因此，我国的金融监管机构应该及时掌握新的方法，以提高监管的适应性和效率。其次，我国加入世界贸易组织后，外资银行实力雄厚，业务创新不断，加大了监管工作的难度。监管制度是监管主体运作各种监管行为的法律依据，而我国现有的监管制度存在滞后的问题，而且疏漏不少。因此，借鉴国外金融监管法制的经验极为必要。监管当局应注意学习和借鉴外国的先进经验，保持立法的前瞻性；还应借助理论界和实务界的力量来推动对外国先进法制的研究和学习；更应大胆借鉴外国监管立法的成功经验，在制度选择上要适当超前。
4．积极参与监管国际合作是推动监管制度国际化的重要动力。当今金融监管国际化潮流的一个重要表现就是金融监管国际合作。金融监管的国际合作主要体现在双边合作、局部区域合作和全球性合作的多层次上。我国金融监管机构应积极参与国际金融监管的合作与协调。参与金融监管的国际合作有如下积极意义：一是可以把握当今金融监管法制技术的发展最新动态；二是可以积极参与国际金融监管新规则的形成与发展，并有助于反映发展中国家的要求；三是有助于促进我国金融监管制度国际化的积极发展，在国际合作中通过国际社会的压力和动力来促进我国金融监管法制的变革，以适应金融监管新形势的需要。
二、我国金融监管与国际接轨的构想
1．逐步清理、修订、废止与国际惯例相悖的金融法律、法规文件，加快对国际金融监管规则与标准的学习和人才培训，提高我国加入WT0的适应能力。中国入世后，金融服务市场的扩大和全方位国际竞争已经开始，根据我国政府承诺的开放顺序，外资金融机构尤其是经营性机构将依次从经济特区、沿海开放城市逐步向内地扩散，经营范围也将扩大至人民币、债券、国内结算等。此时，竞争的需要呼唤着我国金融法律体系的改革。所以，我国的金融法律体系改革必须适应这种发展形势，从立、改、废、创新四个层面同时展开。因此，金融监管部门首先应迅速对现行的法律、法规及规章进行清理，按照法制统一和公开透明的原则，对违反世界贸易组织规则的规定，该修订的修订，该废止的废止，使我国的金融法律和金融监管手段符合国际通行做法。另外，就是要培养人才，提高金融监管干部队伍的整体素质。世界贸易组织的核心是《WTO协定》，1997年底达成了《全球金融服务贸易协定》，并于1999年初签署生效。我国加入WTO，银行、证券、保险和金融信息市场将面向世界逐步开放，我国的金融工作者特别是中央银行的监管干部必须全面掌握这一协定的内涵，掌握巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管核心原则》，要分期分批对广大监管干部进行培训，做到熟悉规则并能熟练地运用规则。要培养一大批具有较好的外语水平和深厚的金融知识并能掌握国际通用规则的综合性人才和专门人才。
2．把住市场准入关，优化银行机构法人治理结构，建立良好的内部控制与风险管理体系，防止“先天性缺陷”问题。首先，明确各类金融机构的功能定位，科学制订各类金融机构的准入标准，这有利于形成合理的金融布局和适度竞争；有利于金融机构发挥专业优势，提高金融服务的质量和效率；有利于确定各类金融机构的风险特征和监管重点，合理分配监管资源，提高监管的效率和专业化水平。其次，市场准入是金融监管的首要环节，把好市场准入关是保障金融机构稳健运行和金融体系安全的重要基础。撒准高质量的金融机构和高级经营管理人员进入金融市场，并根据金融机构的功能定位和审慎性标准来审批金融机构的业务范围，可以防止金融机构盲目扩大经营规模而发生恶性竞争，防范金融机构的经营风险，维护金融系统的安全与稳定。第三，金融机构是否能稳健、安全经营，关键在于其自身能否建立良好的公司治理结构和有效的内部控制系统。目前，国际上监管当局非常重视金融机构的内部控制制度和风险管理体系的建设，就是说，主要依靠商业银行自身管理来实现稳健经营和健康发展。如果金融机构没有建立完善内部控制制度和风险管理体系，金融监管当局就应当介入，并根据问题的严重程度采取相应的监管措施，防止问题进一步扩展和蔓延。
3．接受国际金融新技术渗透我国金融领域的严峻挑战，进一步加快金融立法，填补立法真空。现代国际金融业的一个显著特点是，金融产品多样化，金融创新技术、工具等层出不穷，服务领域愈加宽广。我国的传统银行业其金融产品单一性和服务领域的有限性，使得金融工具未能发挥应有的作用。入世后诸如金融租赁、典当、保险中介、消费信贷和新兴的金融衍生工具等新金融业务将大量呈现在我国商业银行面前。同时，在加入WT0后，商业银行要求混业经营的呼声越来越高，而国外商业银行的进入使得我国政府开禁国内商业银行混业经营权不可避免。因此，与此相关的法律法规必须及早出台。另外，总领时代潮流的当属网上银行，许多国际组织、国家和地区都积极通过立法规范电子商务，在协调内部关系的同时努力争取利己的国际规则的制定。我国的信息网络技术发展较快，网上银行已经出现。针对网上银行的风险问题，我国金融监管的任务是：健全网上银行相关法律及规章制度，营造有法可依的外部环境；督促网上银行强化内部管理，从内部控制制度入手查堵漏洞；加强金融监管部门的技术力量，建立网上银行业务审批和监管机制；密切金融监管的国际合作，共同承担对网上银行跨国业务的监管任务。
两年后的今天，尽管国内媒体又开始纷纷讨论金融控股公司问题，一些企业和金融机构正在运筹帷幄，研究设立金融控股公司，然而准确地说，迄今国内现行的任何一部法律、法规和有关部门的规章，都从未提及“金融控股公司”、“金融集团”的字眼，也从未对“金融控股公司”和“金融集团”下过严格的定义。只是我国的《公司法》第12条在讲到一公司向其他公司累计投资额不得超过本公司净资产50％时提到，“除国务院规定的投资公司和控股公司外”时用了控股公司字眼，但并未明确是指“金融性”控股公司。
巴塞尔银行监督委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会三大国际监管组织支持设立的金融集团联合论坛，经过几年的努力工作，1999年了《对金融控股集团的监管原则》。根据该“原则”定义，金融控股公司是指在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。
如果根据此定义来观察、研究国内目前未被正式承认、未直接注册、称谓金融控股公司或金融集团，但实际上已控股国内银行、证券、保险、信托、金融租赁、集团财务公司、基金管理公司等七类金融机构中两个以上金融机构（未含城乡信用社）的控股企业，目前全国有多少，缺乏准确的统计数据。就其公司组织形态分析，主要有两种：
一是事业型控股公司或称经营型控股公司，即控股公司作为母公司，其本身有其主营业务，同时控股两个以上从事不同金融业务的金融机构。这类公司具体可分两种：（1）工商企业控股了金融机构，如首创集团、东方集团、海尔集团等企业。当然这类集团有的正在通过股权整合，将母公司逐渐演变成下属纯粹型控股公司。进一步说，如果包括工商企业已控股一个金融企业，正准备控股更多金融机构的这类集团公司，估计全国不下二三百个。（2）由金融企业控股其他金融机构而形成的控股公司。如一些信托公司控股、参股了证券公司、基金管理公司，利用我国现行法规和境内外法规的不同，中国银行通过香港的中银国际，工商银行通过香港的工商东亚分别控股了其他金融机构，建设银行在境内控股了中金公司等。
二是纯粹的控股公司，即母公司作为控股公司，其本身不从事任何具体业务的经营，公司主要业务是投资管理。这类控股机构从投资主体看目前有三类，一是政府的，如国家级的国家投资开发公司，地方性的如上海、深圳的国有资产经营管理公司，他们分别参股、控股了不少银行、证券、保险、信托等金融机构。二是纯工商企业出资成立的或者通过对原有股权整合演变的，如山东电力集团对若干金融机构的控股已整合为山东电力集团下属的山东鑫源控股公司对金融机构实行控股。三是原金融企业根据分业经营原则通过对原有股权整合演变形成的，如平安保险集团等。
这里需特别指出的，因多方面的原因，中国还存在一种管理性控股公司，其基本特征是控股公司与被控股公司之间不存在严格的资本纽带，即母公司在投资设立金融控股公司这一子公司的同时，又投资设立了若干个金融机构，并把母公司对金融机构子公司的投资控股管理业务集中委托于金融性控股公司这一子公司进行管理，但金融性控股公司和下属若干个金融机构之间没有直接的股权关系，严格意义上它们都是母公司并列投资的两类公司。此种模式的典型如重组后的中信集团公司。由于国家对此没有明确的监管制度安排，出于公司运作中的现实方便，国内其他一些集团公司也有仿照之趋势。
二、控股公司设立可能性的法律认定
依据中国现行的《公司法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》以及国务院的法规、国务院有关部门的规章，尽管均不承认金融控股公司或金融集团，但在现实经济生活中，按照国家和政府部门已颁布的法规，目前实际能够形成金融控股公司的企业集团其可能性如下表所示：
设立金融控股公司可能性的法律认定
注：表内∨表示现行法律、法规或部门规章允许，实际经济生活中也存在；表内表示现行法律、法规或部门规章允许，但实际经济生活中确不常见。
按照设立金融控股公司的实际可能性，从制度限制由松到紧的程序进行分析：
(一)普通的工商企业、信托投资公司属于法律、法规和部门规章明确允许运用自有资本可以向任何金融机构投资的法人机构。
(二)企业集团财务公司、金融租赁公司从人民银行的有关规章看，在运用自有资本向其他金融机构投资方面几乎没有限制，但从中国证监会的规章看有些模糊不清。《证券投资基金管理暂行办法》第七条规定，申请设立基金，主要发起人为按照国家有关规定设立的证券公司、信托投资公司、基金管理公司。但《关于申请设立基金管理公司若干问题的通知》中又明确，基金管理公司的主要发起人应当是依法设立的证券公司或信托投资公司，其他市场信誉良好，运作规范的机构也可以作为发起人参与基金管理公司的设立。目前实际经济生活中尚未出现集团财务公司（据说正在筹划）、金融租赁公司特别是后者成为基金管理公司发起人的事例。
(三)按照金融控股公司的定义，依据现有的法律、法规及部门规章，证券公司、基金管理公司、保险公司、商业银行应是不可能成为金融控股公司。〖HT〗从法规上看，《证券公司管理办法》没有限制证券公司的股东为证券公司，但《关于进一步加强证券公司监管的若干意见》中明确，证券公司不得相互参股。近日，媒体却又披露银河证券公司参股了亚洲证券公司。
这里还需补充三点：一是成立金融控股公司是意味对下属子公司有实际控股的可能性，但由于我国目前的一些法规和规章对投资比例的限制，所以实际有的金融控股公司是参股而不是控股子公司。例如，证监会的有关规定明确，基金管理公司发起人最高持股限额为20％；证券公司的股东出资比例，除国有资产代表单位、综合类证券公司、信托投资公司之外，直接或间接的投资总金额不得超过该证券公司注册资本的20％。但尽管如此，在实际生活中又难以排除一些机构投资者在直接参股证券公司20％股份的同时，曲折注册一工商企业，通过工商企业参股证券公司而达到实际控股证券公司的目的。另外，《企业集团财务公司管理办法》规定，企业集团外企业投资企业集团财务公司比例最高不得超过40％，意
味企业集团外企业不管采取什么措施，实际是不可能控股企业集团财务公司。二是不排除得到有关监管部门的同意，如保险、证券公司的控股股东实际成为金融控股公司控股股东的可能性，即通过股权的调整，将对保险、证券公司的投资调整为投资设立金融控股公司，由金融控股公司投资保险、证券公司，同时又投资控股其他金融机构。平安保险公司拟重组、调整为平安保险集团是个典型案例。三是利用境内外法规的差异达到实际金融控股的目的，如中国银行的中银国际控股公司，工商银行的工商东亚控股公司等。
三、成立金融控股公司的动因分析
目前尽管中国的法律、法规或任何国务院有关部门的部门规章未对金融控股公司作过严格的定义界定，为什么一些企业集团纷纷研究、抓紧设立金融控股公司，分析其动因，归纳起来有以下五种：
(一)明显地想获得稀缺的金融资源的利润。在中国目前金融机构的市场进入仍采取审批制，且国民经济进入产品相对过剩，经济结构大调整阶段，实体经济的投资收益增长缓慢，稀缺的金融资源的收益诱惑，引导有实力的工商企业集团纷纷寻求投资控股金融机构的机会。
(二)利用金融机构筹资功能，大量筹集资金，扩大市场占有份额。具体有两个方面原因：一是通过设立事业型金融控股公司，控制金融企业，尽可能地扩大筹资、融资功能，为其主营业务服务，扩大主营产品的市场份额，特别是当主营业务是生产、流通的领域。二是尽快地把集团母公司的整体经营规模做大，尽快地扩大集团公司在国民经济中的市场份额（这里不排除有的集团公司控股了某类金融机构，但不知某类金融机构为何物，如何经营，有盲目倾向）。
(三)贯彻分业经营、分业监管原则的需要。如原有的平安保险公司投资信托公司、招商银行投资招商证券等，这一切与现行法规相悖的历史遗留问题需要解决。为此，通过股权调整，自然形成金融型控股公司。
(四)为了全面提升企业集团的管理水平和内部风险控制水平。当一个企业集团已分别控制着不同的工商企业领域和金融业领域，并且又分别控制着受不同监管当局监管、监管政策不一的金融机构时，为了有效防范集团内企业风险的传播，提高专业管理水平，有必要统一整合信息资源、电脑资源、内部审计稽核资源，构筑综合金融服务平台，最大限度地降低成本，实现规模经济，提高整体管理水平。
(五)最大限度地发挥集团协同效应，提高集团业务和产品的竞争力。协同效应即经济学意义上说的范围经济，包括集团内金融与非金融企业业务自身的协同、集团内各公司间人才的协同，产品研究和开发的协同，客户资源的协同服务等等。例如集团内生产企业生产某产品，利用集团内的金融机构同时开展消费信贷业务，对客户服务得好，肥水不外流。集团内有保险、基金、证券、财务公司的情况下也同理，业务协同得好，可达到肥水尽可能不流外人田的目的。
当然，也不排除有些金融控股公司股东投资的目的，是看好资本回报的予期，俟时机成熟，则择价出售。
总体上说，随着市场机制的逐步健全和市场竞争的加剧，在分业经营的框架下，为了尽快提高整个企业集团竞争力，设立金融控股公司更凸现其必要性。
四、当今中国金融控股公司的风险分析
由于中国缺乏对金融控股公司相关的法律法规安排，银行、证券、保险三个监督部门对事实上已存在的金融控股公司又缺乏有针对性的监管制度安排，即对分别监管的机构当其母公司为同一资本控股情况下，监管信息的沟通和不正当内部交易防范措施的考虑欠周到，往往产生以下五大风险：
(一)资本不充足的风险
建立资本充足率制度是监管金融机构制度中一项基本又重要的内容。如果母公司资本投资一金融性子公司，子公司注册投资一个不受监管的工商企业，该企业又持有母公司股份。母公司与子公司间的资本就有重复计算之嫌，如果母公司股份扩大后进而可进一步投资一子公司，子公司再注册另一工商企业，该企业又可持有母公司股份或者该企业又可持有母公司下属另一金融性子公司。这样同样一笔资金被同时用于两个或更多的法人实体投资，资本不断被重复计算。当前由于我国三个监管部门之间在机构市场准入时的股权资金监管上缺乏协调，有些母公司、子公司、孙子公司之间互相持股，股权结构混乱，因此在金融机构资本充足问题上隐藏着很大风险。
(二)高财务杠杆风险
例如从母公司层面看有三种形式：一是母公司通过举债等负债形式筹集资金，投资控股子公司；二是母公司以其优质资产向银行抵押套取现金，投资控股子公司；三是母公司为下属子公司（甲）作担保向银行套取资金，投资控股另一子公司（乙）等。上述一系列复杂的投资、借款、担保等资金链中，只要有一个子公司经营稍有不慎，其风险即刻传播到母公司或其他子公司。
(三)不正当的内部交易或关联交易隐蔽着更大的风险
由于金融机构分业监管，监管部门间监管信息缺乏沟通，当母公司以其优质资产作抵押取得银行贷款后，贷款（法规不允许，实际生活中变相操作又何其多）给公司管理层中不守法者注册的私人公司，私人公司又投资控股与母公司毫无关系的证券公司。证券公司赚取利润，利润归个人，证券公司亏本，则银行贷款或母公司资产受损。这是一个极其简单的例子，在现实生活中，控股公司下股权和资金运作的复杂性（有些是故意复杂操作，反复转账，为避开监管者视线），往往是有过之而无不及。其形成的风险，不仅仅是资金链中断引起的公司间财务风险的暴露，而且往往形成巨额国有资产损失的风险，形成大批国有资产流入个人的腰包。
(四)金融控股公司“掌门人”的管理风险
由于金融控股公司尚未有正式的法律地位，进而也未列入监管当局的视野，其负责人又往往是下属被控股金融子公司的实际掌门人，掌握了资金的调度权和日常经营决策权，但监管部门对其缺乏任职资格的监管。这些“掌门人”或许由于金融知识的缺乏，或许由于故意违规操作、恶意经营，往往会产生重大的经营风险。而且可怕的是，这些风险不到危机爆发之时往往不易被人察觉，但一旦暴露已难以收拾。
(五)大量资金违规进入股市的风险
由于对金融控股公司缺乏正式监管，人民银行、证监会、保监会三个监管部门在对金融控股集团以上列举的四大风险防范，缺乏监管制度的默契，因此，我国经济生活中实际已存在的不少金融控股公司可以通过各种手段以负债资金进行投资子公司，可以通过各种手段以被银行审查合格的公司为载体从银行融通大量的资金，也可以通过各种手段以金融性公司和非金融性公司炒作股票，最终极易引发股市泡沫风险。此种风险当从微观主体的具体经营操作的每个环节上看，往往都是合法合规，分别符合三个监管部门制定的游戏规则。但其实质后果往往是产生不堪设想的、宏观意义上的风险。这也许又是大量违规资金入股市屡查不禁的主要原因。
五、对金融控股公司监管制度的安排已刻不容缓
金融控股公司的存在已是
中国经济社会中一个不争的事实。我在2000年6月曾说过，现实经济生活中资本增殖的本性，已在驱使更多的企业不断寻找机会，通过各种形式进行跨行业投资。实业资本控制金融机构以及金融资本控制金融资本的现象正趋于逐步放大的趋势。如果长期缺乏对名称上不为金融控股公司实为金融控股公司进行宏观管理，银行、证券、保险三个监管部门又不能在监管信息上形成沟通，监管制度上达成有效的配合，名义上我们坚持了分业经营，实际长期以往，必然会埋下新的、巨大的金融风险。我们不能再亡羊补牢，再一次交“学费”了。在此，再一次呼吁：当前金融控股公司的风险，最主要的是制度风险，即三个监管部门缺乏有效配合的监管制度的风险。抓紧时机，研究、确立对金融控股公司的监管制度安排，把对金融控股公司监管的研究摆到人民银行、证监会、保监会三个监管部门共同的议事日程上已是当务之急。其宏观层面的意义有三条：
一是有利于防范和化解事实上存在的金融控股公司的已有风险。上述分析的金融控股公司风险，由于缺乏对其正式的监管，自然缺乏全国性的统计与度量分析。目前的风险暴露与解决，往往是分别对单个公司出问题后，通过运用公共资金或人民银行再贷款孤立地解决。因此，一般不表现为金融控股公司的风险。
二是面临金融业入世承诺仅剩4年多的时间，迫切需要加快发展、壮大民族金融业。在国家财政拿不出更多的资本投资金融企业，化解金融风险，提高资本充足率的情况下，金融企业又缺乏迅速自我积累能力，在这种别无他路的大背景下，向民间资本、向私营资本、向产业资本寻求金融资本，是必然的趋势。与其放任自流逐步集聚风险，不如明令引导，加强监管，在加快提高金融机构全行业资本充足率的同时，把事实上已存在的金融控股公司风险降到最低程度。
关键词：金融控股公司；风险；监管模式
中图分类号：F830.3文献标识码：A文章编号:1003－9031(2011)09－0048－03DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.09.11
一、我国金融控股公司发展现状
目前，国际上尚未形成对金融控股公司的统一认定标准，美国、日本、我国台湾地区、欧盟等分别在不同的法规中对金融控股公司进行了界定。国际上对金融控股公司比较权威的界定是1999年巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管委员会发起成立的联合论坛的有关释义，联合论坛认为金融控股公司是指“在同一控制权下，完全或者主要在银行业、证券业、保险业中至少有两个不同的金融行业大规模的提供服务的金融集团。”从该定义可以知道以控股公司的形式存在并且至少在两个金融领域从事金融服务是金融控股公司的基本特征。
我国《商业银行法》第四十三条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。”《证券法》、《保险法》亦有相关规定。但是分业经营法律制度也为金融机构混业经营留有空间。如《商业银行法》只是规定商业银行不得在境内从事信托业务和证券业务，而并未规定商业银行不得在境外从事如证券、信托等其他金融业务，所以商业银行可以绕开法律的规定，在境外成立其他金融业务的子公司，然后转战境内市场。除商业银行组建的金融控股公司外，我国还有以产业资本组建的金融控股公司以及非银行金融机构组建的金融控股公司。同时，地方政府整合本地金融机构而形成的金融控股公司，如上海国际集团。此外，监管部门也出台了一系列政策法规如《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《关于保险机构投资商业银行股权的通知》等,使各金融机构之间业务不断渗透。
二、我国金融控股公司监管模式现状
（一）监管模式与金融机构经营模式的关系
金融监管模式与金融机构经营模式并没有必然的联系，混业经营模式下可以有统一的监管模式，如英国、日本；亦可以有分业监管模式，如美国、法国。相反，分业经营模式下也存在统一监管和分业监管（见表1）。金融控股公司作为混业经营的一种模式，对其监管并没有统一的标准，关键是要与本国的法律传统和金融发展现状一致。
目前，我国金融监管体系是由中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会组成的“一行三会”，分别依据《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》对银行业、信托业、证券业、保险业等进行监管。同时，我国还注重各金融监管机关之间的协调与信息共享。如《中国人民银行法》第九条规定的国务院建立金融监督管理协调机制以及第三十五条第二款规定中国人民银行与其他金融监管机关建立信息共享机制，《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》亦有相关规定。
（二）我国金融控股公司监管模式现状
由于金融控股公司业务横跨多个领域，对其监管的难度远大于对普通金融机构的监管，而分业监管制度难以有效的防范和控制金融控股公司的风险，监管真空和监管重复层出不穷。在混业经营的背景下，不同的金融机构提供同一种金融业务，但是却划归不同的监管部门监管，有失公平竞争。
为了对金融控股公司形成有效的监管，银监会、证监会、保监会于2004年6月28日公布了《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》（以下简称《备忘录》），《备忘录》第八条第一款规定“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。”《备忘录》首次提出了金融控股公司这一概念，并建立了“协作机制与信息共享机制”，“主监管制度”、“联席会议制度”等制度，由此形成了对金融控股公司的监管模式（见图1）。监管联席会议成员由三方机构的主席组成，每季度召开一次例会，讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其它需要协商、通报和交流的事项。
三、我国金融控股公司监管模式存在的问题
在我国没有对金融控股公司的法律地位正式确认之前，《备忘录》的出台无疑对防范和控制金融控股公司风险有着重要的作用，也为我国今后对金融控股公司监管立法做了一次有益的尝试。但是《备忘录》还存在很多的不足，如缺乏制度支持、程序支持、仅做原则性规定而操作性不强、三大监管机关的共识不能代替法律等。尤其是《备忘录》对金融控股公司的监管模式还存在着与已有法律法规和制度安排不相符合的地方。
首先，未吸收中国人民银行参加联席会议。这与我国目前的相关法律法规不协调，我国在一系列的法律法规中都规定了中国人民银行与其他金融监管机关的监管协调以及信息共享制度。如《中国人民银行法》第九条规定的中国人民银行与金融监管机关的协调机制，第三十五条第二款以及《银行业监督管理法》第六条、《证券法》第一百八十五条、《保险法》第一百五十八条规定的中国人民银行与金融监管机关信息共享制度。
其次，缺乏牵头机关。在现行对金融控股公司监管中，三大监管机关的地位平等，缺乏牵头机关。这与我国金融控股公司的组建现状有关，我国存在银行、非银行金融机构甚至产业实体组建的金融控股公司，换言之银行、证券公司、保险公司、工商企业都有可能成为金融控股公司的母公司。所以三大金融监管部门都有可能成为金融控股公司层面的“主监管机关”，在这种情况下不宜事先指定哪一金融监管部门为牵头机关。牵头监管主体的缺失会导致出现问题时相互推诿，监管重复与监管真空依然存在，降低联席会议效率。
第三，忽视了中国人民银行的金融监管职能。随着银监会的成立，中国人民银行将重点转为制定和执行货币政策，防范和化解金融危机，仅保留部分的监管职能，如监管银行间同业拆借市场、银行间债券市场、外汇市场等。对于是扩大还是剥离人民银行的监管职能学界有不同的看法。主张应剥离中国人民银行监管职能的认为货币政策目标和金融监管目标是冲突的，如在通货膨胀时，银行的货币政策是提高利率收缩银根，但是在提高利率的同时对银行财务的稳健性产生不利影响。主张扩大银行的监管职能的认为货币政策目标与金融监管目标是一致的，银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健，而货币政策的主要目标是维持币值稳定，二者目标密不可分[1]。中央银行作为最后贷款人，肩负着防范化解系统性风险、维护金融体系安全重任。为维护社会政治经济形势的稳定，中央银行还动用了大量的再贷款资金，为停业整顿、关闭的金融机构提供了流动性和稳定性支持[2]。因此，扩大中央银行金融监管权是防范系统性金融风险的需要[3]。同时，中国人民银行长期对金融机构的监管亦拥有丰富的监管经验、信息资源以及高度的权威性和专业性。《备忘录》未吸收中国人民银行参与实属一大缺陷。
四、完善我国金融控股公司监管模式的思路
为有效防范和控制金融风险，需要对金融控股公司的监管模式进行完善，对金融机构按机构监管逐渐向功能性监管过渡，在金融控股公司法出台前将《备忘录》下的联席会议制度化，并最终形成以中国人民银行为牵头监管机关的监管模式。
（一）推进由机构监管逐渐向功能监管过渡
机构监管是指不同的金融机构由不同的监管机关监管，并按金融机构的不同经营理念、目标设计监管制度，其理论基础是建立在分业经营的制度上。但是在混业经营下，同一金融机构同时从事多种金融业务。如果仍按机构导向型监管则同一业务有可能受到两个监管机关不同标准的监管，有损金融市场公平竞争原则，同时也给金融机构监管套利的机会。功能性监管是建立在银行、证券、保险等金融业务的不同功能上而对金融控股公司子公司的具体设计，它在统一的金融监管机构内，对同一业务进行监管。功能监管避免机构化的局限，有利于实施跨产品、跨机构、跨市场的金融业整体监管格局[4]。在混业经营的大背景下，很多国家已经由原来的机构监管转为功能监管，如英国成立金融监管局、日本成立金融厅，而美国的伞形监管制度也是根据功能性监管要求，调整相应监管机关和职能部门而设置。另外，美国功能性监管模式下的协调机制还强调了牵头监管者与功能监管者之间以及功能监管者相互之间的协调机制[5]。中国在对金融控股公司的监管模式上也应逐步转变为功能性监管，以适应混业经营下的金融控股公司的金融业务相互渗透的特点，由最初的协调机制转变为伞形下的监管制度。
（二）分阶段稳步推动我国金融控股公司监管模式改革
第一步，将现有“联席会议”制度化。“联席会议”并没有法律约束力，将其制度化能树立权威性。具体做法是设立金融监管协调委员会，由银监会、证监会、保监会以及金融学、法学等相关领域的专家组成。金融协调委员会负责对金融控股公司母公司的监管，各金融子公司则按业务分别由银监会、证监会、保监会监管，中国人民银行与金融协调委员会建立协作机制与信息共享机制（见图2）。这样对金融控股公司监管的完善兼顾了以下因素：一是将“联席会议”制度化，有利于落实责任，防止出现问题时相互推诿的情况，也解决了“联席会议”下的牵头机关缺失的困境。二是有利于提高中国人民银行制定实施货币政策的水平[6]，在这一阶段，人民银行仍应把重点放在制定和执行货币政策这一任务上。三是可以充分利用人民银行高度权威性、专业性、丰富的监管经验和信息资源。四是既解决了对金融控股公司母公司的监管问题，也维持了我国目前“分业监管”的金融制度。
第二步：建立以中国人民银行为牵头机关的监管制度。建立由中国人民银行负责对金融控股公司母公司的监管体系，各金融子公司业务则按照功能性监管分别由银监会、证监会、保监会监管（如图3）。同时中央银行与金融监管机关之间以及各金融监管部门之间建立事前协商、信息共享、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。由中国人民银行作为“牵头人”，兼顾了多重因素：一是目前我国金融控股公司的发展只是处于初级阶段，不具备统一监管的条件，并且与建立超级金融监管机关相比，机构改革的成本小，在改革的过程中遇到的阻力也相对较小。二是与《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》规定的中国人民银行与金融监管机关的协调机制、信息共享制度以及与我国目前金融业“分业经营，分业监管”的制度相一致，维护了法律的稳定性。三是与法律规定的中国人民银行的监管职能以及其“最后贷款人”、“负责我国支付清算安全”的职能相符，并且能充分利用其高度权威性、专业性、丰富的监管经验和信息资源。四是三大监管机关对各子公司业务形成有效监管的同时由中国人民银行按合并报表等方式对金融控股公司母公司监管，能防止监管重复和监管真空，人民银行还可以起沟通与协调的作用，更好的促进监管合作。五是与国际金融监管接轨，相互借鉴经验，有利于我国金融控股公司竞争力的提高。
参考文献：
[1]徐孟州.金融监管法研究[M].北京：中国法制出版社，2008:195.
[2]施一杨.我国金融控股公司风险与监管模式研究[D].上海：复旦大学，2007.
[3]向志容.欧美中央银行金融监管权扩大的理论分析及其启示[J].金融与经济，2010（9）：60-63.
[4]凌涛.金融控股公司经营模式比较研究[M].上海：上海人民出版社，2007:169.
关键词：上市银行；内部控制；实质性漏洞
中图分类号：F832.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）09-0-01
一、实质性漏洞的概念
PCAOB将实质性漏洞（Material Weakness）定义为会导致上市公司年度或中期财务报表出现重大错报风险，并且这个风险难以被发觉及有效预防的一个或多个缺陷。Ge和McVay（2005）将实质性漏洞分为九类：账户式、人员培训，期末报告与会计政策，收入确认，职责划分与授权，对账，子公司式，高管层和技术方面。以下中信银行的案例分析参照此分类标准。
二、中信银行内部控制实质性漏洞披露状况
中信银行于1987年建立，2007年实现A+H同步上市，已成长为一家具强大增长势头和竞争力的全国性商业银行。
（一）中信银行内部控制信息披露状况
1.内部控制信息披露的分布
通过对中信银行上市以来的5份年报、内控自我评估报告和内控审核报告进行整理分析，我们发现其公开披露的内控信息主要集中于年报中的监事会报告，公司治理报告、年终审计报告以及内控自评报告和内控审核报告里。监事会报告对内控的披露较简单，主要是对内控自评报告的审阅意见，上市五年均无异议。公司治理报告主要是对本年度内控的建立健全情况和内控的自评情况进行披露，内容较详尽。内控自评报告逐年有统一格式，包括本年度内控的基本情况，内控存在的不足、下年度的改善措施及内控自评。董事会报告和重要事项未对内控进行披露。
2.内部控制信息披露的连续性
中信银行2007-2011年内控披露的位置是一致的，并且没有间断，这得益于我国在上市公司内部控制信息披露方面的监管制度逐渐完善，2006年颁布了有“中国萨班斯法案”之称的《上市公司内部控制指引》（下称《指引》），2007年颁布了《商业银行信息披露办法》（下称《办法》）。2007年上市的中信银行，对相关监管制度的把握是较充分的。
（二）中信银行实质性漏洞披露状况
1.实质性漏洞披露的数量
2007年未披露实质性漏洞可能因为上市首年想给各利益相关者一个好印象，同时《指引》和《办法》刚颁布不久，中信银行可能还没能力马上建立完善的内控体系。如下表所示，中信银行于2008和2009年各披露了4项和3项实质性漏洞，均披露于内控自评报告。2010和2011年未披露，这体现了其通过对实质性漏洞的识别、分析和弥补，建立起较完善的内控体系，相对有效的预防了风险。
中信银行2007-2011年间披露的实质性漏洞
2.实质性漏洞披露的类别
中信银行披露的实质性漏洞类别各异，说明其面对的内控问题是复杂和严峻的。其中出现较多的是高管层和职责划分与授权两类，也表明其管理层的风险控制能力还存在不足，同时操作不规范的情况还难以杜绝。
三、结论及建议
分析表明，中信银行实质性漏洞的披露主要集中于内控自评报告，内控审核报告流于形式，未涉及公司内控的具体内容。对于实质性漏洞的披露，管理层不够重视，没有逐年披露也没有分类别披露。
据此，本文对我国上市银行完善其内控实质性漏洞的披露提出建议：第一，上市银行董事会提高对实质性漏洞披露的重视。实质性漏洞的识别和披露不仅涉及上市银行自身的持续发展，也涉及各利益相关者是否能取得可靠信息作出有效决策；第二，建立统一的实质性漏洞评价标准体系。目前我国对实质性漏洞的评价还缺乏一致的标准，使实质性漏洞的识别较难，建议有关部门尽快建立统一的评价标准体系。另外董事会在利用评价标准体系时，要与本行的具体控制环境结合，更准确的识别本行的实质性漏洞；第三，完善内控相关监管制度，加强处罚力度。对于内控的相关监管制度应增加与实质性漏洞披露相关的要求，对于信息披露方面的强制性要求，有关部门应加强对不遵循公司的处罚力度，并追究相关人员责任。
