时间：2023-06-08 10:59:53
一、指导思想
以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，继续深入贯彻落实《国家通用语言文字法》、结合学校工作实际，明确工作目标，采取行之有效的工作措施，全面提高全校师生的语言文字规范意识和语言文字应用能力，实现学校语言文字工作跨越式、内涵式发展。
二、工作目标及要求
（一）进一步提高对语言文字工作重要意义的认识
语言文字工作是高等学校的重要工作之一。说普通话、用规范字是国家对教育工作的基本要求，也是学校师生基本文化素质的体现。全校师生应当统一思想，提高认识，通过语言文字规范化工作推动学校教育教学质量和办学水平的提升，展示学校办学特色和办学成果，促进学校发展。
（二）进一步加强语言文字工作长效机制建设
1.结合实际情况，进一步完善学校与《国家通用语言文字法》和教育部、国家语委《关于进一步加强学校普及普通话和用字规范化工作的通知》等文件相配套的规章制度，做到有章可循，有法可依，为开展语言文字工作奠定制度基础。
2.加强语言文字工作机构建设，进一步健全学校语言文字工作机构，明确机构职责，根据工作需要及时调整组成人员，为开展语言文字工作奠定组织基础。
3. 加强语言文字工作队伍建设，选派热心语言文字工作、有较高业务能力的人员充实到管理队伍中来，逐步建立起一支懂法守法、能力较强的管理队伍；增加普通话水平测试员，形成爱岗敬业、精通业务的普通话水平测试员、复审员队伍；有计划地开展对语言文字工作队伍的培训工作，使他们不断更新思想观念和知识结构，提高政策水平、专业素质和管理能力，以适应工作日益拓展、深化的需要。
（三）进一步提高语言文字工作规范化水平
全体师生普遍具备普通话的应用能力，并在必要的场合自觉使用普通话；普通话真正成为教学语言和校园语言；用字自觉遵守相关法律法规规定，学校的名称牌、标志牌、标语（牌）、指示牌、电子屏幕、试卷和教师板书及批改作业等等用字应当使用规范汉字。
（四）进一步加强语言文字科研工作
进一步开展语言文字规范化科研工作，加强语言文字应用研究及语言文字相关科学研究工作，支持和鼓励学校教师参加相关交流活动。
（五）进一步做好社会推普工作
充分发挥学校语言文字工作资源优势，走出校门，面向社会宣传推广普通话的重要意义和语言文字规范化知识，积极为其它部门、行业提供智力支持和优质服务，为社会语言文字规范化工作做贡献。
三、工作措施
（一）强化语言文字工作的领导，建立健全的学校语言文字工作组织机构。
学校语言文字工作领导小组：
组长：校长
副组长：副校长
组员：全体教师
（二）认真学习贯彻国家、省语言文字方面的法律法规、文件精神，了解、掌握相关语言文字工作规范和标准，进一步提高广大师生对学校语言文字工作重要性的认识，把语言文字工作作为学校全面推进素质教育、建设校园精神文明的重要内容。
（三）结合学校实际，建章立制，制定切实可行的规章制度和管理措施，把提高学生语言文字规范意识和语言文字应用能力的要求纳入培养目标和有关课程标准，纳入教育教学和学生技能训练的基本内容，纳入学校工作日程和常规管理，渗透到德育、智育、体育、美育和社会实践等各项教育活动中，并且做到责任明确、措施得力，严格落实语言文字工作各项要求。
在一个班级中，如果全班同学都拧成一股绳，劲往一处使，那么没有什么事情是不能办到的。同时，在这样的氛围中，也将更容易调动大家的学习积极性以及积极参与社会活动的热情。
鉴于此，我认为，班级工作应从集体凝聚力中入手。这一问题解决了，其他问题也将迎刃而解。
所以，我这学期的工作目标是以下3点：
1、增强同学们的集体荣誉感、增强集体凝聚力。
2、学生以学为本，力求班级整体成绩更上一层楼；同时丰富课余文化生活。
3、在上一届班委工作基础之上，树立班级形象、争创院级、校级先进班级
具体工作计划：
1、积极开展文体活动。在本学期开展一至二次文体活动，比如说羽毛球比赛、男女混合的篮球比赛等，还有，在期中组织一次集体出游，以此达到增强同学间感情及锻炼身体的目的。
2、发挥班级集体的温暖，向每一位需要帮助的班级成员伸出最无私的援助之手。计划与青年志愿队联系，参与一次大型的公益活动，如慰问老人院等。
3、实行班务公开。设立班务公开日（一月一次），是班级事务更加公开化、透明化，使班级里的同学人人都可以参与到集体事务中来。同时，广泛采纳同学们对班级事务的意见，集思广益，争取使班级工作更上一层楼。
4、建立学习互助对子。让学习成绩较为落后的同学得到及时的帮助，同时也能培养同学们的互助精神，增强同学间的友谊。建立互助对子以自愿为原则，形成互助对子后通知班级便可，并根据两人的学期期末成绩在其综合测评中做适当加分。
5、在已建立班级群的基础上，创建班级校友录或主页，在网络上展现班级的风采。班级校友录或主页也可以作为同学们心与心交流的无限空间，让大家更好地溶入到班级体这个大家庭中。还可以建设成为宣传班级形象的阵地，提高班级影响力，方便今后组织交流及活动通知，并有利于先进班级的评定。还要建立个人档案、个人简介，向来访者展示水政班每位同学的独特魅力。可能的话，还将成为日后用人单位认识本班同学的窗口。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，贯彻落实党的十七大、省第八次党代会和市委二届七次全会精神，准确把握国内外经济格局的新变化，立足县情和发展新要求，围绕“基础立县、产业强县、开放活县、文化兴县、固边稳县”战略，努力建设“绿色西盟、生态家园、活力佤山、和谐边陲”，充分凝聚社会各界和人民群众的智慧，解放思想，开拓创新，抢抓机遇，乘势而上，以实现西盟大发展、快发展、科学发展、和谐发展为目标，研究制定“十二五”时期西盟经济社会发展总体规划和相关专项规划。
二、编制原则
科学发展原则。按照全面、协调、可持续的科学发展要求，探索经济与社会、人与自然、城乡、区域之间协调发展的新路子，突出保持经济平稳较快发展、调整优化产业结构、调整优化城乡结构、促进区域协调发展、增强可持续发展能力、促进社会和谐稳定、维护民族团结、巩固边疆稳定、完善社会主义市场经济体制、推动形成区域合作和竞争新优势等战略重点，为实现富裕、民主、文明、开放、和谐西盟打下坚实基础。
指导性和操作性原则。规划既要对“十二五”期间的国际国内发展环境和西盟的发展阶段作出科学的分析和判断，提出发展战略和目标，又要以发展战略为指导，研究提出一批关系全局、意义深远、带动作用强的重大工程和建设项目。规划内容和发展目标，要落实到项目、落实到年度、落实到各部门的具体工作。要建立规划实施和监督检查的评价机制，努力使规划成为贴近人民、具有指导性、操作性、实施性和约束力的规划，成为“十二五”时期经济社会发展的总体行动纲领。
统筹兼顾，突出重点原则。在坚持统筹兼顾，推进经济、政治、社会、文化、生态全面发展的基础上，进一步突出重点，围绕促进经济社会又好又快发展，加强对影响全县全局性、战略性重大问题的研究，抓住西盟今后一个时期经济社会发展中的主要问题和突出矛盾。坚持“有所为、有所不为”，集中力量办大事。“十二五”规划编制要尽量减少行业发展等由市场机制发挥作用的内容，充实经济调节、市场监管、社会管理和公共服务内容；要突出有限目标和重点任务，提高针对性、方案性。
公众参与原则。进一步提高规划工作的公开性和透明度，扩大化规划编制过程的社会参与度，动员全社会力量共同参与“十二五”规划的编制工作，使规划编制的过程成为改革的过程、广泛凝聚社会各界智慧的过程和重大问题形成共识的过程。使“十二五”规划真正成为体现政府要求、反映人民呼声的规划。
规范程序原则。在编制程序上，按照前期工作、立项、起草、征求意见、衔接、论证、批准、公布等程序，建立和完善规范化的公示制度、衔接制度、论证制度、公布制度和评估、修订制度。
三、主要任务
（一）深化重大问题研究
各单位、各部门要结合实际，确定一批重点课题，重点加强对“十二五”时期发展环境、思路目标、结构调整、产业发展、城乡、区域、科技文化、改革开放、人民生活、资源环境等重大问题的前瞻研究，理清长远发展思路。提出规划的基本思路，明确本部门、本领域“十二五”时期发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务和重大举措。县发展和改革局结合西盟实际，研究提出我县重大的前期研究课题《目录》，以及开展重大问题研究的具体要求和意见。
（二）编制总体规划
编制好总体规划，切实增强行动纲领的功能，确立总体规划在各类规划中的“龙头”地位。总体规划要突出特色，明确国民经济和社会发展的总体发展战略目标、战略任务、战略布局、支柱产业、优势产业的发展方向和目标，重大建设工程和重点项目布局，经济社会发展的主要政策、措施等。总体规划由县“十二五”规划领导小组办公室负责起草，各有关单位和部门要提出涉及本单位和部门、本领域的发展思路、任务、目标和措施建议。
（三）编制专项规划
重点专项规划是总体规划在特定领域的延伸和具体化，是政府指导该领域发展，并决定该领域重大工程和安排政府投资的决策依据。做好专项规划就是基本建设最大也是最重要的前期工作。各相关部门要把更多的精力放在规划的研究编制、衔接审查以及实施过程的监督评估上。编制专项规划，首先要界定政府编制规划的领域，主要是政府履行公共职责，以及需要政府扶持、调控和引导的领域。专项规划要增强针对性和操作性，要明确提出需要由政府组织实施的重大的项目安排。所提目，要求达到可供政府决策的深度。重点专项规划由有关部门提出立项申请，由县发展和改革局审核平衡，报县人民政府确定后，由县发展和改革局组织各有关部门负责起草。其他专项规划由有关部门在其职责范围内组织编制。
四、进度安排
根据市政府的部署和我县实际，我县“十二五”规划编制工作，主要分为3个阶段：
第一阶段：2010年3月底以前，由县人民政府组织，县发展和改革局牵头，组织有关部门开展重大问题和规划思路研究，起草形成“十二五”规划基本思路，研究提出编制县级重点专项规划工作方案。
1.从西盟实际考虑，前期研究工作初步确定为2个研究课题及35个重点专项规划（见重大研究课题及重点专项规划编制目录），各有关部门及课题承担单位，应抽调专人成立课题调研小组，按课题要求深入开展工作，于2010年3月初提交研究报告，并由咨询委员会组织专题研究报告评审。
2.由规划办牵头，各综合部门参与，在汇总分析前期专题研究成果基础上，形成我县“十二五”发展基本思路。组织召开座谈会、专家咨询会等，听取单位、部门及社会各界意见建议，并与国家、省、市“十二五”规划基本思路衔接。2010年3月底前，向县人民政府报送“十二五”规划基本思路，并准备好向县委规划建议起草汇报的有关材料。
3.提出编制县级重点专项工作方案，以基本思路为指导，部署专项规划的准备工作。
第二阶段：从2010年4月初到县委“十二五”规划建议出台前，主要是配合县委建议起草，继续深化重大专题研究，组织开展规划纲要的研究工作，明确目标要求、基本原则、政策导向、战略重点等，形成规划纲要框架。组织部门研究提出纳入规划纲要的重要指标、重大工程和项目、重大改革和政策等。围绕纲要框架中的一些重大问题开展调研，召开有关会议听取意见和建议。部署开展县级重点专项规划编制工作。
第三阶段：2010年县委“十二五”规划建议出台后，组织起草规划纲要草案，并做好向县委、县人大常委会、县人民政府、县政协汇报和县人大常委会审议等工作。
各部门按照全县的统一部署和时间安排，适度超前部署规划编制各项工作。
1.2010年7—8月，集中力量完成“十二五”规划纲要草案初稿。
2.2010年9—12月，对“十二五”规划纲要进行广泛征求意见，不断修改、完善，由咨询委员会组织评估后，报县委、县人民政府审查。
3.2010年6—12月，编制重点专项规划。
4.2011年1—3月，进一步做好总体规划、重点专项规划、各行业规划修改完善和衔接工作，总体规划经县委、县人民政府审定后，提交县人代会审议，通过后向社会公布实施。重点专项规划、各行业规划组织专家评审后，按规划编制程序上报审批实施。
5.2011年4月进行“十二五”规划编制工作总结。
五、工作要求
（一）加强组织领导
为切实加强我县“十二五”规划编制工作的组织领导，及时协调解决规划编制中的重大问题，保证规划编制工作的顺利完成，经县人民政府研究，决定成立西盟县“十二五”规划编制工作领导小组。
组长：县委副书记、县人民政府县长
常务副组长：县委常委、县人民政府常务副县长
副组长：县委常委、县人民政府副县长
县人民政府副县长
县人民政府副县长
县人民政府副县长
县人民政府副县长、公安局局长
县委办公室副主任、政策研究室主任
县人民政府办公室副主任
县人民政府办公室副主任
县发展和改革局局长
成员：县委宣传部副部长
县经济和商务局局长
县教育局局长
县扶贫办主任
县科学技术局局长
县民宗局局长
县监察局局长
县民政局局长
县财政局局长
县人事局局长
县劳动和社会保障局局长
县国土资源局局长
县建设局局长
县交通局局长
县水务局局长
县农业局副局长
县林业局局长
县卫生局局长
县人口和计划生育局局长
县审计局局长
县环保局局长
县文体局局长
县统计局局长
县旅游局局长
县司法局局长
县广播电视局局长
县地税局局长
县国税局局长
县工商局副局长
县质量技术监督局局长
县食品药品监督管理局局长
县发展和改革局副局长、粮食局局长
县发展和改革局副局长
镇人民政府镇长
乡人民政府乡长
领导小组下设办公室，办公室设在县发展和改革局，负责规划编制具体组织协调工作，由兼任办公室主任，、兼任办公室副主任，成员从县发改局及相关部门抽调。
（二）组建专家队伍
组建由不同领域专家组成的全县“十二五”规划咨询委员会，负责对全县“十二五”总体规划的基本思路、草案及有关重点专项规划进行咨询论证。
（三）强化人员保障
要充实规划队伍，抽调知识结构好、业务能力强的骨干，组建得力的规划编制队伍。要加强有关培训，提高规划人员的素质和水平，为做好编制工作提供人才保障。
（四）落实工作经费
县级“十二五”规划纲要、专项规划编制经费纳入当年财政预算，保障规划经费落实到位。
（五）及时沟通衔接
各部门要加强沟通衔接，共同做好“十二五”规划编制工作，形成下级规划服从和落实上级规划，同级规划各有分工，各有侧重、衔接协调的关系，使经济社会发展各个领域的规划、城市规划、土地利用规划融为一体。
[关键词]人力资源规划；激励机制；企业竞争力；实施步骤
[DOI]1013939/jcnkizgsc201533221
1人力资源规划的概念与内容
人力资源规划就是通过对人力资源的供给情况与需求状态进行科学的分析与预测，并制定出合理的措施与政策，保障人力资源服务对象可以获取到源源不断的人才需求，人力资源规划包括以下几个含义：首先，人力资源服务部门所处的竞争环境处在变化过程中，人力资源规划强调对各类变化进行合理的分析，保障服务对象在不同发展时期都可以取得人力资源发展需求；其次，人力资源服务部门需要定期调整人力资源政策，保障人力资源可以一直为自身的发展服务；最后，人力资源服务机构在帮助企业实现发展目标时，也必须要考虑到它所雇用的每一位员工的合法权益。
科学的人力资源规划模式可以有效提升服务工作的创造性和积极性，帮助人力资源机构顺利实现服务目标，当然，在进行人力资源规划的过程中，也需要关注服务对象的诉求与利益，帮助他们合理规划发展道路，只有这样，才能实现人才的正常流动与配置。人力资源的规划有着目标性和战略性的特征，其本质是人力资源政策，在开展规划工作时，需要根据服务对象来调整人力资源工作，如企业的目标和战略合理的获取、配置人力资源。
2人力资源规划的类型与内容
一般情况下，人力资源规划类型包括长期人力资源规划、中期人力资源规划与短期人力资源规划三种，以企业为例进行分析，人才服务机构在帮助企业制定人力资源规划时常从以下几个方面进行：长期规划强调根据企业未来5～10年的发展情况进行规划，其规划目的是为了实现企业的长期目标，在规划时，需要考虑到各类制约因素、宏观影响以及发展目标，一般情况下，长期人力资源规划是由若干不同的短期人力资源规划与中期人力资源规划组成。中期规划是根据企业未来2～5年发展情况实施的规划，中期规划与长期规划之间是密切相连的。短期规划是2年内的规划，是为了实现企业的既定目标而进行的规划，在规划过程中需要充分考虑到各类微观影响因素。
从上述分析可知，人力资源服务机构综合企业的发展情况，中期和长期人力资源规划包括企业总体发展战略、企业组织发展规划、人力资源开发计划、人事制度改革、人员补充计划、全年绩效考核计划、年度生产计划、人员激励计划、薪酬福利计划等。短期人力资源规划包括劳动关系调整计划、人力资源满意度调查计划等。
3人力资源规划遵循的原则
31多变性原则
我国人力资源管理面临的环境是非常多变的，不仅仅是外部环境，内部环境也是纷繁变换，服务机构在帮服务对象制定人力资源规划时，需要对各类环境进行系统的调查和研究，了解他们发展的具体需求，根据自身的需求合理规划。为了适应内部与外部环境的变化，需要预测可能出现的变化与风险，制定出抵抗的风险解决策略。
32发展性原则
之所以要对人力资源进行规划，就是要实现服务对象的双重发展，获取到预测性的发展目标，在规划人力资源时，不仅要考虑到企业需求，更要关注应聘者的愿望，要明确他们之间是相互依托的，如果不考虑到应聘者的需求，必然会损害招聘单位的正常发展目标。科学的人力资源规划必须要兼顾两者的双重利益。
33供给性原则
在规划人力资源时，需要明确根本的目的，首先解决服务企业人才的保障问题，只有解决人才的后顾之忧，才能够进行系统的人力资源规划，才能够更深层次的开展人力资源开发和管理工作。
34合作性原则
科学的人力资源规划仅仅凭借一个部门的力量是无法完成的，在开展人力资源规划工作时，人力资源部门需要加强与其他部门的联系与合作，吸引管理人员的参与，多听取不同部门管理人员的意见和建议，充分解决服务对象的各类问题。
4人力资源规划的实施步骤
41人力资源计划的预测
考虑到企业的人力资源现状，对各个时期企业人力资源发展需求进行系统的评估，其中的核心工作就是需求预测与供给预测。
（1）需求预测。顾名思义，需求预测就是企业人力资源管理部门的工作人员针对企业未来发展需求对人力资源的质量与数量进行合理分析，估算其结构的变化，将企业发展目标作为预测基础，综合考虑到现阶段的生产率与组织结构，并根据企业发展环境预测后续的发展变化，分析产品结构变化、生产工艺改进、组织结构变化、新技术推广情况，综合各类因素分析人力资源可能发生的变化。
（2）供给预测。需求预测是供给预测的前提，合理的需求预测工作可以帮助企业管理人员了解到企业完成某项目标所需的人员数量和其他要求，看企业可以从哪些渠道获取到这些专业的人才。在开展此项工作时，需要分析企业现有人力资源的状态，了解员工工作现状，以此为基础制定出科学的计划。
42人力资源规划的激励
（1）制定出简单的激励机制。大企业常用的阶梯式考核模式是大多数中小型企业的，鉴于此，企业在制定人才管理机制时，必须要遵循简单化的特征，要注意到，人才管理机制的建立会涉及大量的时间，在应用的过程中，需要采用简单的管理模式，这样才能够有效提升应用成效。
（2）激励机制的实施要遵循平稳性原则。就现阶段很多企业人力资源激励实际情况来看，激励机制并不完善，对员工多实施固定薪酬制度，员工多劳多得，有相当一部分数量的员工没有医疗保险与工作合同，致使员工没有归属感与安全感。为了解决这一问题，可以循序渐进的推行激励机制，逐步完善员工的薪酬制度，解决他们的后顾之忧，让他们可以全心全意为企业服务。
（3）从局部开始，全面执行。在制定激励机制时，可以先从部分员工或者某个部门入手，注意抓住主要矛盾，逐步在企业内部推行规范化管理制度，在必要的情况下，可以调控岗位，将适合的人放置在适宜的岗位上，让企业能够平稳度过过渡期。针对现阶段企业运营工程中存在的问题，制定出合理的绩效管理机制，真正激发出员工工作的积极性。
（4）注重正激励和负激励的有机统一。如果能够合理应用奖惩制度，就可以有效提升激励机制的公平性，奖惩制度的内容包括物质方面与精神方面，物质方面有奖金、绩效等，精神方面则包括通报表扬、颁发奖状等内容，奖励属于正激励的范畴。惩罚属于负激励，在构建奖惩制度时，需要将正激励与负激励有效地结合起来，提升员工工作的积极性和主动性，这样才能够实现企业为稳步发展。
参考文献：
商业网点规划考察报告
——州市商业网点规划考察组
7月8日至9日，以州商务局副局长王小亚为组长，市人大副主任吴乔喜、市人民政府副市长鲍忠银为副组长的州市商业网点规划（以下简称规划）联合考察组对湖南省商业网点规划红旗单位——娄底市、株洲市采取座谈会与实地调研相结合的方式进行为期两天的考察，收到了良好效果。现将有关情况汇报如下：
一、两地成功的经验
1、突出领导重视，确保组织保障有力。娄底市与株洲市在规划编制过程中都紧紧把握住组织保障有力这个关键，各项工作得以迅速全面铺开。按照国家商务部、建设部商建发[2004]18号《关于作好地级市城市商业规划工作的通知》精神，两地商务局汇报及时到位，引起两地市委、市政府的高度重视。娄底市市长亲自点名，由经验丰富的市政府副秘书长杨建军为组长，“四大家”主要领导为顾问，市商务局、市规划局局长为副组长的领导小组，在市商务局市场管理处设立了办公室，集中办公，并在经费上给予了大力支持。株洲市安排经费70万元，已拨付60万元；娄底市安排经费60万元，已拨付经费46万元，两市都在经费上给予了充分保障。2004年8月，娄底市在市政府第五次常务会议上，专题研究商业网点规划编制工作，并就工作措施、领导班子组建、规划 定位、职责划分等方面形成决议。株洲市三次召开有市委、市政府主要领导参加的编制工作前期准备工作会议，为商业网点规划的编制提供了有力的领导 和组织保障。
2、突出部门紧密协作，确保工作顺利推进。商业网点规划作为城市总体规划的一部分，编制并实施好规划需要政府各部门密切配合。株洲市成立了由市商务局、计划、规划、国土、财政、城建、株洲工大等11个部门组成的商业网点规划编制领导小组，娄底由市政府发文，从有关部门和单位抽调专门人员组成办公室，明确时间计划和分工，在调查、研究、修改等环节，加强了与发改委、建设局、工商局、国土局、房产局等多个部门协调，及时征求意见，得到他们的配合与支持。
3、突出调查研究，确保规划编制依据准确。两地充分认识到详尽的前期调查研究，掌握第一手资料是作好城市商业网点规划的前提和基础，娄底市政府下发了《关于协助开展城区商业网点规划编制调研工作的通知》，从商务和规划部门抽调了10多人组成调查组，分项目、分类别进行了为期两个月的广泛调研，对规划涉及布局问题进行详细分析和协商，使各区政府和各企业商业发展的局部构想与全市商业发展的整体规划融为一体。株洲市发动100余名在校本科生、硕士、博士在街头和各大小市场调查、统计，了解各市场、企业发展的思路和具体措施，建立了扎实的基础资料数据库。
4、突出编制工作思路和定位，确保了规划的科学性和导向性。娄底市与株洲市均将规划作为城市总体规划的一部分，在城市总体规划布局下娄底市以市级商业中心为主导，次级商业中心、社区商业、集镇商业为基础，以融入长株潭经济一体化为目标形成了优势互补，网外互动，市镇一体化的格局。株洲市立足于本市市场数量多、规模大，流通业发达的特点，加强专业化市场的规划设计，注重市级“总规”与各区、县详规相结合，定位准确，符合株洲市实际情况，具有很强的可操作性。
5、突出《规划》初稿修改和评审工作，确保《规划》质量和权威性。《规划》初稿完成后，娄底市工作小组三次召开有社会各界人士参加的会议，对初稿征求意见，并特邀了省内具有较高商贸及规划方面知识水平的专家、教授和省商务厅领导组成的专家组进行实地查看和评审，提出宝贵意见作出评审结论。株洲市也是三次召开有省商务厅领导、省内高校教授、市委、市政府领导及商企代表人士参加的评审会议，根据专家的意见三次修改完善稿件内容，使《规划》更具实用性和权威性。
二、两地不同的操作模式
在《城市商业网点规划》编制过程中，娄底市与株洲市分别采用了两种不同模式推进规划编制工作：娄底市《规划》的编制，从调查研究、数据收集、建立资料库、到《规划》文件部分撰写全部由政府工作人员组成工作小组，在市直各有关单位的密切配合下完成，《规划》贴近实际，操作性强。株洲市采取招标方式，借助省内高校的科研力量完成《规划》的科研和编制工作，《规划》编制领导小组结合实际情况，在湖南省商学院、湖南大学、株洲工大等五家高校投递的标书中优中选优，最后株洲工大中标，其科研小组（由两名教授、两名博士和数名硕士研究生、本科生组成）在6名政府工作人员指导下，完成《规划》编制工作，其《规划》理论性强、科研层次高。
三、两地遇到的共同难题
1、法制保障乏力。目前全国及地方性的法律都缺乏对《规划》编制依据等方面的明文规定，商业网点规划的实施者法律地位不明。如果两地没有领导高度重视、协调，仅靠商务部门很难完成工作；二是由于没有法律规定，在《规划》实施措施等相关章节缺乏听证、会审、准入等措施的法律许可，形成争议大、难统一的局面，《规划》获准后实施将遇到很多困难。
2、经费保障乏力。商业网点规划不仅是一项复杂的系统工程，而且是一项关系城市整体发展的重要科研课题，如果没有足够的经费保障很难达到预期的目的。虽然娄底市政府已拨付46万元，株洲市已拨付60万元，但都只能满足规划编制的必需开支，规划编制工作人员只能靠步行搞调查、靠钢笔来撰写、靠计算器来计算、靠目测来丈量，因此对规划编制的效率和质量都带来很大影响。
四、对我州规划编制工作的建议
1、明确主体。我州是全省唯一的地市级自治州，州府所在地吉首市是一个县级市，与全省其他13个市有所不同，但省商务厅已经明确表示，将吉首的城市商业网点规划视同地市级城市的商业网点规划，要求在今年年底以前必须完成。因此，建议州政府召开一次协调会议，明确主体责任单位，即成立以贾祖霞副州长为组长，吉首市人民政府市长、州商务局局长为副组长，州、市商务局主管局长为成员的工作班子，州商务局牵头，市商务局为主抓落实，并由州政府下文确定。
2、立足于政府与院校互动。对照娄底市与株洲市两种《规划》编制工作模式，结合我州特点，建议在编制过程中分为两个部分运作。一是前期调研考察工作，以政府工作人员为主，由州、市商务局组织专门人员在深入调研的基础上，拿出具体的编制工作要点和方案。二是《规划》编写工作以科研院所为主，采取招投标的方式确定。
关键词 移民后期扶持相关规划；问题；建议
一、前言
2006年5月17日？熏《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发200617号，以下简称国务院17号文件）印发？熏决定对大中型水库移民实施新的后期扶持政策。移民后期扶持政策主要通过移民后期扶持相关规划实施。移民后期扶持相关规划包括大中型水库移民后期扶持规划（以下简称“后扶规划”）、大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划（以下简称“项目规划”），是后期扶持政策实施的基本依据。
目前，第一个五年移民后期扶持相关规划已实施完成，第二个五年规划正在实施之中。第一个五年规划实施给库区和移民安置区注入新的发展活力，成效显著，使党和国家的支农惠农政策更加深入人心、移民群众收入水平大幅度提高、移民群众就业创业能力显著增强、库区基础设施建设步伐加快、库区和移民安置区社会秩序更加稳定。但是，随着我国经济社会形势的不断发展变化，移民后期扶持相关规划实施过程中遇到了一些新情况、新问题，尤其是后期扶持政策实施5年来，出现了一些制约后期扶持相关规划实施的问题，需要制定相应措施以全面推进规划的顺利实施。
二、移民后期扶持相关规划实施存在的问题
（一）移民管理机构建立健全问题
为协调解决水库移民后期扶持政策实施中出现的问题，从中央到地方，都建立了由相关部门组成的联席会议制度，但各部门之间的协作、配合并不理想。一是信息传递不畅通，资金拨付周期长。根据有关规定，移民部门管项目，财政部门管资金。但从实践中看，由于多方面因素的影响，项目资金的拨付往往比规定时间滞后半年甚至更长，严重影响项目施工的进度。二是协作机制不健全，项目验收不及时。移民项目完成后，竣工验收需要移民、财政、审计、监理、政府办公室等多家机构参加，由于缺乏协调，各相关机构很难同时集合，往往造成人为的验收拖延现象。一方面导致后扶资金大量挂账，利用效率不高，另一方面又长期占用施工方的垫付资金，移民、项目村、施工方均有意见。三是管理机构不健全。尽管各级地方人民政府趁国务院17号文件的东风一定程度上建立健全了移民管理机构，但目前地方人民政府的移民管理机构建设呈现参差不齐的局面，无论是机构性质、级别，还是挂靠部门、人员编制和工作经费，都是百花齐放，这必然导致工作措施、管理手段和工作效果上的很大差异。尤其是县级移民管理机构还存在归口不一致、规格低、编制少、内设机构不全、人员配备不足、专业人才缺乏等问题。这些问题的存在逐渐成为制约移民后期扶持相关规划实施工作正常开展的瓶颈问题。
（二）移民工作经费落实问题
稳定的经费保障是做好后期扶持相关规划实施的基础。国务院17号文件明确规定，各级移民管理机构工作经费要纳入同级财政预算。但是在这个问题上，大多数地方执行的并不是很好，各级移民管理机构普遍存在的工作经费不足问题，已成为制约规划实施工作有效开展的重要因素。
（三）规划编制问题
第一个五年后期扶持相关规划编制因时间紧、编制匆忙、操作性不强。尤其是项目规划资金盘子确定走了弯路，在规划投资人均基数确定的情况下，经过几次反复，规划初期没有明确资金来源，各地也存在多争取投资的心态，人均投资基数定得偏高，造成前期规划投资盘子偏大。在规划实施过程中，后期扶持相关规划与年度计划项目因移民意愿发生变化，导致项目变化较多，而规划调整也未能及时报批。再加上近几年政府其他惠农政策力度较大，与后期扶持规划项目重复较多等原因，后期扶持相关规划已不具备指导意义。另外，一些地方编制的“十二五”后期扶持相关规划存在扩大范围、突破规模、项目不实等突出问题，没能很好地根据规划编制工作大纲要求，正确处理好需要与可能、全面与重点、发展与稳定的关系，使规划难以成为推动发展、促进增收、改善民生、维护稳定的规划。
（四）项目规划与其他专项规划的衔接问题
项目规划与其他部门的专项规划项目设置存在重复和交叉问题。在“十一五”规划中，特别是随着国家惠农政策力度不断加大，中央、各级政府在社会主义新农村建设过程中对农村基础设施建设投资力度不断加大，比如“村村通”工程、“人畜饮水安全”工程、“抗震安居”工程、第二轮“农村电网改造”工程等等都已全面铺开建设。但是，市、县两级移民机构上报项目年度计划时，横向沟通较少，也安排了相应的项目，因此多头上报，造成项目重复安排。项目审批后开始实施时才发现部分项目别的部门已经实施，造成众多的项目变更，形成规划与实施“两张皮”，不但增加行政成本，而且间接增加了工程成本。
（五）项目管理问题
在项目选择方面。有的地方没有从解决移民生产生活存在的突出困难和问题的视角出发，热衷于上大项目，搞了不少“形象工程”，如广场、牌坊、集中聚居区等，浪费了有限的后期扶持资金。
在项目管理方面。移民扶持项目点多面广量大，目前缺乏统一的管理办法。有的地方项目“重建轻管”现象还比较突出。形成这种问题主要有两方面原因。一是移民项目都是具体到村的项目，项目建成移交给各村后，常因管理不善或缺乏管理而导致移民工程损毁等现象发生。二是移民项目多属于公益类或准公益类项目，管理有成本但无直接经济效益，管理人没有积极性。
在项目的资产产权方面。后期扶持项目建设后，必将形成相应的资产。在资产的价值形成过程中，资产的价值构成包含了两部分，既有国家的补助资金，又有当地村民的投劳折资或筹集资金。这些资产必将为当地或移民今后的生产生活带来相应的收益，是新农村建设不可缺少的重要资源。但是，要长期发挥这些资产的效益，如何明确资产的产权属性、界定和解决产权和使用权应该属于谁是当前项目管理中急需解决的问题。
（六）资金管理问题
移民资金是后期扶持相关规划实施工作的重点，也是库区社会容易引发矛盾的焦点。目前资金管理方面主要存在以下问题：一是预算管理差。有的地方在项目预算的管理上比较粗放，对工程造价审核把关不严，预算编制缺少量入为出、精打细算，导致一些项目出现预算投资与决算投资差距过大，给资金安全、项目运行带来了一系列问题。二是拨付环节乱。个别地方存在违规拨付资金的现象，将本应拨付给承建单位的资金违规拨到个人账户，更有甚者，将项目资金违规拨付到项目实施无关的非建设单位。三是资金拨付链过长，资金投放结构不合理。由于财政部门和移民部门之间信息传递不畅，配合不够紧密，项目资金的拨付通常滞后半年到一年的时间，跨年拨付时常发生，当年的项目资金实际到位率较低，再加上其他中间环节及在途时间，资金到达项目建设单位的时间延迟更久。四是违规操作，专款未能专用。有些地方在下达项目预算时，直接预留或提取部分资金，变相截留移民资金；有的以统筹名义，按不同比例提取移民村资金，集中进行跨村项目的建设；还有的指定固定单位为后扶项目服务，所需费用挤占项目经费等等。五是县级报账操作各异，资金安全无保障。有的执行省―市―县―乡（镇）―村五级拨款制，资金运行环节多，安全隐患大；有的县级移民机构既负责项目的规划申报、组织实施，又负责项目资金的拨付，缺乏制约；有的实行乡镇财政所和县移民局两级报账制，资金安全缺乏监管。六是票据使用不规范，票实不符，白条泛滥，套取资金问题严重。
三、加强移民后期扶持相关规划实施的建议
（一）加强和改进规划编制工作
编制科学的规划是规划实施的基础性工作。一是要突出主题主线。以推动库区科学发展为主题，以加快转变、跨越发展为主线，加快建立促进库区经济发展、移民持续增收、社会和谐稳定的长效机制。二是明确编制原则。要进一步强化规划的科学性，坚持从实际出发、统筹考虑库区各项发展，体现以人为本、民生优先、生态保护和平安和谐；要进一步强化规划的可操作性，落实规划目标任务，加强规划项目筛选，促进项目生成，建立项目滚动发展的长效机制。三是加强协调衔接。把后期扶持相关规划与当地国民经济和社会发展“十二五”规划以及水利、交通、农业、林业、社会保障等其他行业规划充分衔接起来，保证规划目标、投资安排和政策措施的有机对接，合理配置各种资源要素，移民专项资金要重点解决其他投资渠道难以覆盖的库区发展问题，优先安排见效快、效果好的民生项目。四是坚持统筹兼顾。注意把握好加快发展与科学发展的关系，整体推进与突出重点的关系，加强具有全局性、战略性问题的研究，增强规划的宏观性、战略性、前瞻性和可操作性。
（二）健全移民资金的安全运行机制
移民资金是国家扶持移民的专项资金，其使用对象只能是移民，必须专款专用，不得挤占、挪用、截留。一是要严格执行资金预算制。对未纳入年度预算的项目，不得使用移民资金组织实施；对超工程概算、超中标价的项目进行专项检查和追踪问效。二是实行资金专户制。后扶资金应当设立专户，建立专账，指定专人管理，封闭运行。三是实行县级报账制。由项目单位根据计划和进度提出用款申请并附报账凭据，按规定的程序报经批准，由县级移民管理单位统一支付并集中核算。四是加强内部责任制。各级移民机构要加强内部制度和内控机制建设，加强资金流转各环节的财务监督，保证资金安全完整，努力降低资金风险。
（三）完善规划实施的移民参与模式
后期扶持是民生政策，专门用于解决移民的生产生活困难。根据国务院17号文件的规定，“项目的确定必须坚持民主程序，尊重和维护移民群众的知情权、参与权和监督权”。为保障移民的“三权”，必须切实推行移民政务公开，把阳光操作贯穿于移民工作的各个方面和环节。通过建立移民后扶的告知、公示、协商、听证、参与等制度，组织移民参与项目的筛选、确定、申报、实施、验收等全过程管理，形成了上下畅通、左右联动、规范运作、长期坚持、移民参与的长效运行机制。
让移民直接参与项目和资金的管理，把项目实施和资金使用的全过程都向移民敞开，一是增强了透明度，移民放心；二是杜绝了资金使用中的一些漏洞，避免了少数基层政府挪用、克扣移民资金的现象，提高了资金使用效益；三是弥补了移民部门的人员缺口，减轻了负担，降低了风险。当然，吸收移民参与并不意味移民主管部门可以放任不管，还是要加强服务、指导、管理、监督，要防止少数移民代表利用移民的信用谋取个人利益。
（四）建立多层次的后扶监管体系
建立多层次的后扶监管体系，提高后期扶持工作管理水平，确保相关规划实施效果。一是坚持经常性督促检查。部际联席会议和县级以上地方人民政府要经常性组织有关部门组成督导组，指导、督促、检查后期扶持政策实施工作和后期扶持资金征收使用管理情况，及时发现并协调解决政策实施工作中出现的困难和问题，定期向上级报告政策实施情况。各级监察、财政部门要会同同级移民管理机构，进一步加强对后期扶持资金征收使用管理的监督检查工作。二是开展规划实施稽察。2008年，部移民局制定了《大中型水利水电工程移民规划实施稽察暂行办法》。省级移民管理机构要商发展改革、财政、水利等部门，抓紧制定本地区开展稽察工作的实施细则和办法，明确稽察机构，建立稽察队伍，落实工作经费，定期组织对相关规划实施情况进行稽察，及时发现并研究解决规划实施工作中遇到的困难和问题，确保规划实施效果。三是内部审计。中央移民管理机构和省级移民管理机构将组织开展后期扶持资金内部审计工作，明确内部审计机构，建立内部审计队伍，落实工作经费，定期组织对后期扶持资金使用管理情况进行内部审计，及时发现并研究后期扶持资金使用管理中存在的问题，确保后期扶持资金安全。四是外部审计。聘请会计师事务所、审计师事务所等社会中介机构，对移民后扶项目的效益进行审计。五是社会评估。各地要根据发展改革委、财政部、水利部联合印发的《关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的意见》要求，全面建立监测评估机制，对后期扶持政策实施情况进行跟踪监测，及时掌握情况，评估实施效果，保障资金使用安全和后期扶持政策顺利实施。
（五）强化项目的规范管理
随着项目的全面实施，要狠抓项目规范管理，优化项目建设管理，并建立项目良性管理的长效机制。一是加强项目申报管理。按要求确定申报项目，按程序进行项目申报。二是规范项目招投标，加强施工管理。要对项目招投标、签订施工合同和确定监理单位等环节进行规范。三是规范项目验收程序，加强项目验收管理。落实决算审计制度、验收挂牌制、政务公开制等监督制度。四是要突出移民主体，实行项目管理民主化。要从项目的立项、建设、竣工、运行等各个环节，都要充分尊重群众的知情权、选择权、参与权和监督权。五是加强基础设施项目的管理维护。要坚持建管并重，积极探索建立和完善工程项目自我维持、自我发展的良性管理的长效机制，确保工程持续运行和长期发挥效益。六是明确开发性生产项目的运行和收益分配管理。明确界定项目的产权归属、资产管理主体，资产的经营方式和收益分配模式，以充分发挥项目和资金的扶持效益。
（六）建设高素质的移民管理队伍
一是要增加县级移民管理机构的人员编制和经费保障，以适应移民后期扶持政策实施的需要。二是要加强业务培训，不断提高移民干部的工作能力和管理水平。三是要完善联席会议的工作机制。明确会议的工作模式（定期与临时相结合）、召集程序、议事规则、表决办法、决议效力；规定各组成单位的责任部门、工作流程、经办人员；建立移民后扶工作的信息交流平台，及时传递和交换各自信息。
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经过全体与会代表的共同努力，为期两天的全国水利规划计划工作会议圆满完成了各项议程，即将结束了。水利部党组对这次会议高度重视，陈雷部长亲自到会并作了重要讲话。陈部长从贯彻落实党的十七大精神、推进可持续发展水利出发，站在水利全局和战略的高度，分析了新时期水利发展与改革面临的形势，对做好规划计划工作提出了明确的要求。学文同志代表规划计划司做了工作报告，对2007年规划计划工作进行了系统的回顾和总结，对2008年和下一阶段的工作做了全面的安排和部署，明确了任务和要求。9个单位结合各自实际做了大会发言，交流了工作经验，都很有特点，值得各地借鉴。刚才，4位小组召集人汇报了分组讨论情况，提出许多好的意见和建议。应该说，这次会议开的很好，达到了总结工作、分析形势、交流经验、部署工作的预期目的。下面，我谈3点意见：
一、近几年规划计划工作的突出特点 第一，突出了发展思路和理念的转变。过去的五年，规划计划工作一个突出的特点就是努力贯彻落实科学发展观，积极践行可持续发展治水思路。不论是在规划编制、项目前期，还是在水利建设、投资安排中，坚持把贯彻落实科学发展观、推进可持续发展水利作为工作的方向和目标，并具体落实到每一项工作中。比如，我们始终把坚持以人为本，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实利益的水利问题放在规划计划工作的首位，编制规划，落实投资，优化和调整投资结构，全面加强了农村饮水安全、病险水库除险加固、灌区节水改造、水利血防等事关人民群众切身利益的水利建设。我们始终把人与自然和谐作为规划计划工作必须长期坚持的核心理念，贯穿到水利规划、项目前期和工程建设中。在水利发展"十一五"规划编制中，突出给洪水以出路、建设节水型社会、实行主要江河水量分配、恢复和改善水体功能、充分发挥生态自我修复能力等发展思路。在流域综合规划修编工作中，提出要把促进人与自然和谐、维护河流健康、保障水资源可持续利用、支撑经济社会可持续发展作为规划修编的主线。在水资源综合规划中，更加重视水资源和水环境的承载能力，合理配置水资源，促进水资源可持续利用。我们始终把水利现代化作为规划计划工作的方向，加强水利信息化建设，加强提高行业管理能力的基础设施建设，加强水利科技能力建设，提高水利现代化水平。这些都是科学发展观和可持续发展治水思路在规划计划工作中的具体体现。
第二，突出了水利投资的落实。我国目前的发展阶段和水利发展现状，决定了今后相当长的一个时期，水利基础设施建设始终是水利发展的重点之一。水利以公益性为主的特点，又决定了水利以各级政府性投入为主的特点。因此，建立稳定的投资机制，争取和落实水利建设资金一直是规划计划工作的重要任务。这几年，规划计划工作紧紧抓住国家加强和改善宏观调控的时机，积极争取增加水利投资的政策措施。2003年以来，国家不断加强和改善宏观调控，从积极的财政政策逐步转向稳健的财政政策。水利工作经历了国债淡出后投资规模下滑的困难，经历了由于移民征地、生态环境影响等因素对水利建设快速发展所造成的制约。但是，规划计划工作紧紧把握国家宏观调控政策的趋势和走向，不断研究和采取有效措施，加强规划和前期工作，加强政策研究，争取稳定和增加水利投资规模。在党中央、国务院对水利建设的高度重视下，在各有关部门的大力支持下，从中央基建的层面，2006年至今，实现了中央水利投入的止跌转增，中央水利投资规模逐年增长。同时，开辟了由财政部直接支持水利基建的新渠道，争取了中央财政设立专项资金，用于重点小型病险水库除险加固。尤其值得肯定的是，许多地方政府为保证水利投资的稳定增长，研究建立水利建设投入的长效机制，出台了加快水利发展与改革的政策措施。比如，重庆市出台了《关于加快水利发展的决定》，决心用5年时间实现水利的重大突破，拟筹资300亿元，推进骨干水利、防洪体系、饮水安全、病险水库除险加固等工程建设；今年四川省出台了《关于加快水利发展的决定》，拟通过加大公共财政投入、搭建投融资平台等措施和手段，建成水利强省。应该说，各级水利规划计划部门的同志们在其中都发挥了非常重要的作用，取得了突出的成绩。 第四，突出了规划计划管理。1998年以来，大规模的水利建设和投资给规划计划管理工作提出了很高的要求。对此，我们反复强调一定要加强管理，在资金安全、工程安全和干部安全方面决不能出问题，至少不能出大的问题。但近几年在对水利建设的审计、稽察中，也暴露出一些地方存在着管理上的问题，有些问题还比较严重。加之近几年面上项目投资增多，数量增大，范围更广，给规划计划管理工作增加了很大难度。面对这些问题，加大了工作力度，狠抓了规划、前期、投资等重要环节的管理工作，尤其是加强了规划计划制度建设。比如，为适应国家投资体制改革的新要求，及时修订了水利建设投资管理办法、水利前期投资管理办法。为提高科学决策、**决策、依法决策的水平，水利部出台了《水利部规划及建设投资管理决策制度》。为规范水工程建设活动、合理开发利用和保护水资源，出台了《水工程建设规划同意书制度管理办法》等。针对面上工作投资强度大、建设范围广的特点，为加强面上工程的管理，出台了加强病险水库除险加固和农村饮水安全等一系列管理办法。各流域机构和各省（区、市）水行政主管部门也陆续出台或修订完善了规划计划管理办法，为大规模的水利建设和投资管理提供了较为完善的制度保障。同时，坚持不懈抓队伍建设，规划计划部门克服机构改革后人员减少、工作任务加重等困难，及时将政治素质好、业务能力强、工作经验丰富的骨干不断充实到规划计划队伍中，加强干部的交流、培养和锻炼，重视重要岗位干部的轮岗，着力加强思想作风建设和廉政建设，不断提高干部队伍的综合素质和凝聚力、战斗力。
总之，各级水利规划计划部门面对繁重工作任务，努力工作，锐意进取，克服困难，取得了很大成绩。但按照党的十七大对水利工作的要求，按照深入贯彻落实科学发展观对水利工作的要求，按照全面推进水利发展与改革对水利工作的要求，规划计划工作仍有一定的差距，面临的任务仍然十分艰巨，需要进一步加大工作力度，把握工作思路，抓住工作重点，不断提升工作的能力和水平，开创工作的新局面。
二、当前和今后一个时期要突出抓好的几项重点工作
2008年，规划计划工作依然面临繁重而艰巨的任务。概括起来讲，规划任务重，前期工作任务重，建设任务重，计划管理任务重。我们要以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，统筹做好各项规划计划工作。为此，我重点强调以下四方面的工作。
（一）在规划计划工作中全面贯彻落实十七大精神
2008年水利规划计划工作的一项重要内容，就是深入学习党的十七大精神，按照深入贯彻科学发展观和全面建设小康社会新要求，认真研究如何在新时期新阶段更好地践行可持续发展治水新思路，做好规划计划工作。陈雷部长在全国水利厅局长会议的讲话中，提出了"六个坚持"和"六个更加突出"，系统阐述了可持续发展治水新思路的内涵，为规划计划工作指明了方向，各级规划计划部门要认真学习和贯彻落实。要从十七大精神的完整体系中，准确把握规划计划工作定位，理清思路，明确任务和重点。通过规划计划扎实的工作，使水利真正服务于改善民生大计，服务于国民经济又好又快发展，服务于构建和谐社会，服务于生态文明建设。做好这4项服务工作，必须要从规划计划的角度找准工作抓手。服务于改善民生，除了抓好饮水安全等面上工程外，关键是要有为民谋利的理念，对广大人民群众的切身利益问题要重视、关心和敏感。服务于国民经济又好又快发展，核心是要把握准"又好又快"的内涵，这是一个转变发展方式、提高发展质量的大问题，规划计划工作要在资源节约、环境友好和促进区域协调发展上下功夫。服务于构建和谐社会，工作的着力点要放在保障经济社会的安全和公共服务的公平上，尤其要抓好防洪的规划和建设工作，抓好贫困地区和服务弱势群体的水利工作。服务于生态文明建设，规划计划的视野不仅要放在水利建设，更要拓展到河流和水资源的保护和管理，以河流和水资源的承载能力为底线，规范经济社会发展对河流和水资源开发利用行为。因此，规划计划工作一定要在党的十七大精神指引下，准确把握我国经济社会发展的阶段性特征，把握阶段性特征对水利工作的新要求，把握水利发展的客观规律，认真研究和探索水利发展的重大理论和实践问题，通过扎实有效的工作，不断提高水利的服务和保障能力。
（二）千方百计抓好民生水利工程建设
病险水库除险加固、农村饮水安全、大型灌区续建配套与节水改造是重要的民生水利工程。按照党中央、国务院确定的目标要求，完成这些工程的任务十分艰巨。中央和地方今后三年每年至少要投入380亿元用于这3项工程建设，投资强度之大、建设范围之广、项目之多，是历史上前所未有的。而且，目前的规划计划工作还不适应这种面广量大项目散而碎的工作状况。因此，各级规划计划部门更要把民生水利工程作为今后一个时期水利建设的重中之重，把完成好这3项任务作为一场攻坚战，坚决打好打赢。在当前各项工作的政策、措施和投资等都已基本明确的前提下，关键是要抓好落实。抓好落实，工作的着力点在于建立起良好的政府工作机制，在于得力的干部和技术力量要配足。一定要建立起地方政府行政首长负总责、各部门各司其职的责任制度。一头要抓好省一级的工作机制，完善工作机构，配备好干部，水利厅要统揽全局，统筹做好规划、项目前期、资金落实、建设管理等各项工作，做到各项工作、每个环节都有人负责，当前尤其要抓好前期工作和地方配套资金问题。另一头要抓好县（市）一级的政府工作机制，政府一把手要亲自负责，部门主要负责人要亲自抓，创造良好的建设外部条件，真正建立政府和项目法人双重责任制，共同保证建设进度、工程质量和安全，确保资金规范使用。部规划计划司要会同各有关部门和单位，加大对工作的组织指导，加大监督检查力度，对组织领导不得力、前期工作进度滞后、投资计划管理混乱、地方建设资金落实不到位的项目和地区，要责令整改，并建立相应的奖惩机制。要通过中央、地方的共同努力，真正把好事办实，实事办好。（三）切实提高水利抗御重特大水旱灾害的能力
（四）要把促进人与自然和谐作为规划计划工作永久的使命
十七大报告在论述我国经济社会发展中存在的问题和新时期新阶段的特征时，都把发展中资源和环境代价过大作为重点加以论述。这就要求水利工作也要承担起促进经济发展方式转变的责任，通过保护好、管理好水资源来促进这种转变。这里还有一个深层次的命题，水利工程建设总是有阶段性的，不同的阶段有不同的重点。比如，98’大水之后主要是大江大河治理，2002年以后的重点是饮水安全、病险水库除险加固和灌区配套节水改造等民生水利工程。当水利基础设施体系更加完善时，水利工程建设任务就会相对轻得多，正如目前发达国家的水利建设状况。但是资源和环境问题，人与自然和谐的问题却是永恒的课题。任何发展阶段都会面临资源和环境问题，我国目前的发展阶段，资源和环境尤其是水资源和水环境承载能力受到严峻挑战。水资源短缺已经不是北方地区的专利，而发展成为全国性问题。水环境污染及其带来的一系列经济、社会、环境问题更是触目惊心。所以，水利规划计划工作要把人与自然和谐作为永恒的课题，把节约水资源、保护好河流和水资源作为规划计划工作的己任、工作的重点。通过规划计划工作不断强化对涉水事务的社会管理，规范和约束各项涉水活动，避免经济社会快速发展可能对河流造成的伤害，努力维护河流健康，促进人与自然和谐，促进生态文明建设。
比如，在流域综合规划修编工作中，要更加突出规划的社会管理作用，划出流域开发利用的底线或"红线"，包括水资源开发利用上限、水能资源开发功能区划、河流纳污能力上限、河流岸线和水域利用上限等，为涉水事务管理奠定规划基础。在水资源综合规划中，更加突出水资源和水环境的承载能力，按照这一承载能力合理配置水资源，形成全国、流域、区域水资源总体配置方案，为建立我国水权制度，建立总量控制、定额管理的用水管理体制提供规划依据。这是一项复杂的工作，是涉及到各省（区、市）用水权益的工作，规划计划部门一定要从维护河流健康的大局出发，统筹协调好水资源配置规划方案。在河流的开发利用活动中，更加注重河流生态保护，首先满足河流的基本生态需求，维护河流健康，维系河流的可持续利用。规划计划是水利工作的基础和龙头，规划计划工作者更要成为促进人与自然和谐的排头兵，从现实的工作做起，从手头的工作做起，加强对河流和水资源的保护，促进国家生态文明建设。
在今天上午的会议讨论中，大家结合陈雷部长的讲话精神以及今后一个时期规划计划工作思路、方向和重点，各抒己见，提出了很多好的意见和建议。刚才几位小组召集人对意见和建议进行了提炼。我简单归纳了一下，大家提出的问题主要集中在：加大中央水利投资支持力度，进一步优化投资结构，加大对重点水利骨干工程建设的投入，加大对中西部等地区水利建设的补助；水利前期立项审批程序复杂，审查审批周期长；要求明确中型水库前期立项审批程序；要重视水源地的保护和水环境的治理，开辟投资渠道；要加快水利规划的编制，缩短编制和审批周期，加强规划的协调等问题上。对这些问题，规划计划司会后要认真梳理，会同有关单位和部门深入研究，提出解决这些问题的对策措施。
三、贯彻落实本次会议精神的几点要求
这次规划计划工作会议是在全面贯彻落实党的十七大精神、实施"十一五"规划、加快推进水利发展与改革的关键时期召开的。各单位要把会议的精神贯彻好、落实好。这里，我简单提三点要求：
第一，抓好会议精神的传达和学习。会后，参加会议的同志要尽快将会议精神向厅党组进行汇报和传达。各单位要认真组织规划计划部门及相关单位进行学习，认真领会会议精神，特别是要认真学习陈雷部长的重要讲话精神，认清形势，统一思想，明确方向，树立信心，相互借鉴，狠抓落实，做到认识到位、领导到位、措施到位。
第二，深刻领会和把握会议精神。陈雷部长的重要讲话，着眼水利事业的长远发展，全面、系统、深刻地论述了带有根本性、全局性、战略性的重大理论和实践问题，对做好新时期新阶段水利规划计划工作具有重要的指导意义。各级水利规划计划部门要认真抓好学习，切实吃透精神，明确本地区、本部门下一步的工作重点，把学习会议精神与学习贯彻党的十七大精神结合起来，与落实中央新时期水利工作方针结合起来，与研究解决新时期新阶段水利工作面临的新情况新问题结合起来，全力做好各项工作。
关键词：中小城市建设；规划管理；漏洞；应对方式
中图分类号：TU984文献标识码： A
随着社会的发展，我国对于中小城市建设与规划管理工作提出了较高的要求，在相关的规划管理标准中对城市规划工作提出了明确的要求，对于城市规划过程中的监督、引导等行政管理活动以及组织编制、审批等过程都提出了明确的要求，随着产业结构的优化调整、城市的急剧扩张、经济体制的转变、社会经济的变革，这给城市的规划工作带来了较大的困难，相关的城市规划主管部门应该在社会主义市场经济中遵循相关的规划原则，适应新时期的智能转变，但是在实际的城市规划管理工作中，还存在一些缺陷，本文就主要针对此进行简单分析，并提出相关的应对措施。
一、中小城市建设与规划管理中的漏洞
1.规划意识淡薄，起步晚
在新时期的发展过程中，我国的城市建设工作取得了较大进展，但是由于我国的城市规划工作起步较晚，相关部门在城市建设过程中，规划意识较为薄弱，在实际工作很多规划工作中都没有严格按照相关的管理及审批制度实施规划工作，这使得我国中小城市的规划工作规划质量不高，在规划方案及建设过程中存在较多的缺陷。
2.远性
城市规划工作是一个长期的建设过程，其规划工作中各级管理及职能部门的数量众多，并且这是一项系统性的工作，在城市规划及建设的过程中，不仅要综合的考虑其短期内的各种影响因素，保证其规划的合理性，还需要做好长期的规划工作，保证城市建设的可持续发展，但是对我国城市规划现状进行简单分析不难看出，由于没有建立起完善的规划制法体系，城市规划中的执法主体管理职能被弱化，缺乏健全的监督管理力度，一些中小型城市在规划及建设过程中只注重短期的经济效益，对于城市中的违法违规建筑没有予以强有力的惩治，相关的审批部门也没有严格的按照相关的法律法规执行审批工作，导致城市规划建设工作中，存在很多缺陷，在长期的发展过程中，会对城市的进一步发展产生阻碍作用，难以实现可持续发展。
3.没有明显的地方规划特色
在历史变迁过程中，各个城市都具有其自身的文化特色，每个城市中都具有凝聚历史变迁的街区及文物古迹，这是城市发展过程中最为重要的历史见证，但是现代中小城市规划建设工作中，没有对自身的历史文化及文物古迹予以足够的重视，而是照着统一的标准实施城市规划工作，导致城市规划及建设过程中，具有自身特色的文化古迹遭到严重破坏或是直接消失，这使得中小城市建设及规划的过程中，不具备其自身的地方规划特色，这使得现代化的城市难以实现其个性化发展。
4.缺乏科学性
在中小城市的规划及建设过程中，保证其规划的科学性是整个城市建设顺利开展的最基本的保证，这就需要在城市规划过程中，综合的考虑各种长期及短期的影响因素，保证城市的可持续、健康发展，但是在实际的规划工作中，一些政府职能部门及城市建设部门，受到短期经济利益的驱使，盲目的划定企业生产建设用地，导致城市中心区及商业区建筑密集、交通状况差的同时，对城市的环境造成严重污染，直接给城市中居民的生活及健康造成严重影响。
5.资金和规划设计管理不到位
城市规划过程中，除了要保证规划设计图纸的科学合理性之外，还需要在实际的工作中，做好规划设计的管理工作，并要根据实际的规划设计、建设内容，做好资金的预算及管理工作，在保证建设质量的前提下，尽量的减少施工成本，这对于城市规划、建设质量的提升是非常必要的。
二、重视并提出解决规划管理中漏洞的措施
由以上的分析中可以看出，中小城市建设是一项系统性的、具有较大难度的建设工程，在其规划建设工作中，还存在较多有待解决的问题，这就需要在现有基础上，采取相应的解决措施，用以提升其规划、建设质量，这对于城市的建设是非常必要的，下面就针对此予以简单分析。
1.“政企分离”的问题解决
由于中小城市规划及建设过程中，存在各级规划及管理部门职责模糊的问题，导致其在实际的规划及建设过程中，规划质量及规划效率不高，同时还存在严重的资源浪费问题，政企分离能够有效的解决由于各部门职责模糊不清、互相推诿、互相包庇所导致的腐败问题，做好各项工程的招投标工作及质量监督管理工作，这对于城市规划及建设质量的提升具有非常重要的作用。
2.土地规划
土地规划是城市建设工作中非常重要的工作，这就需要在城市总体规划的过程中，对土地的利用与规划进行科学合理的安排，制定出完善的土地规划措施，以便于从源头上很好的控制土地规划管理失控的问题，并要对土地利用结构予以有效的控制，对工业用地的比例严格控制，保证城市规划中的生态环境要求。
3.城市规划定位问题
城市在长期的发展过程中形成了一套具有自身特色的历史文化特色，城市在发展过程中，在追求发展速度的同时，还需要对城市规划目标及个性化发展思路予以明确，形成具有其自身特色的规划及建设风格，这对于城市的可持续发展是非常必要的。
4.完善规划管理机制
制定完善的规划管理制度对于城市规划质量的提升是非常必要的，这就需要有关部门在建立完善的规划管理机制的基础上，要求各个部门依据相关的管理机制做好城市规划的编制、审批、落实及变更工作，对于各种违规行为予以严厉的处罚，这对于保证城市规划及建设质量是非常必要的。
5.强化规划管理和行政执法
我国法律中有较多的关于城市规划及建设的法律，这就需要在实际的城市规划及建设工作中强化其管理工作，并加强各个步骤中的行政执法力度，保证城市规划及建设工作顺利进行。
结束语
随着社会市场经济的发展，我国的中小城市规划及建设工作取得了较大进展，但是在其发展过程中还存在较多的有待解决的问题，本文就主要针对其规划及建设工作中存在的漏洞进行了简单分析，并提出了相关的应对措施，对于其规划质量的提升具有积极的作用。
参考文献
规划什么――关于规划的指标体系
规划什么，或者说什么指标应该列入规划，不同国家、不同时期应该有所不同。为了说明这一问题，我们首先看看八五计划、九五计划中所包含的指标体系。 1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过的“中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要”，其列入规划的指标体系为：GNP年均增长速度，农业总产值与工业总产值年均增长速度，人民生活水平（由温饱到小康），教育、科技事业，地区经济布局，高新技术产业，国防现代化，平均寿命，识字率，经济体制改革，社会秩序与风气；主要农产品产量（比如2000年粮食产量达到5亿吨，棉花产量达到525万吨），主要工业品产量（如2000年原煤产量达到14亿吨，发电量达到1.1万亿度，钢产量0.8亿吨，乙烯产量300万吨，等等），机械工业与轻工业中40%达到或接近国际先进水平，大力发展电子工业、建筑业、第三产业（2000年第三产业占GNP1/3），人口增长率控制在1.25%以内，精神文明，环境保护，外贸与外资，一国两制，促进统一。
1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的“中华人民共和国国民经济与社会发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要”，其列入规划的指标 体系为：GNP年均增长8.1%，市民人均收入增长5%，农民纯收入增长4%，城镇人均居住面积由7.9平方米到9平方米，彩电普及率由42%到60%，电话普及率由4.6%提高到10%；初步建立社会主义市场经济体制，主要农产品（粮食、棉花）产量，主要工业品产量（原煤，原油，发电，化肥，钢，乙烯，汽车，集成电路，铁路货运量，电话交换机）；基本普及九年制义务教育，基本解决贫困，城镇社会保险率（80%），农村各类保险率（30%），人人享有初级卫生保健，资本系数由3.6降到3，全社会劳动生产率每年提高6.5%，万元GNP能耗降到1.7吨标准煤，基建固定资产交付使用率提高到70%，工业流动资金周转次数达到2次，狭义与广义货币供应量年均增长分别为18%左右与2.3%左右，国家银行新增信贷总规模的10%用于农业，人口自然增长率控制在1.083%，城镇失业率力争控制在4%左右，建立失业预警和调控体系；保证粮食播种面积不低于1.1亿公顷，部级商品粮基地县增加到900个左右，发电量年均增长7%左右，铁路营业里程达到6.8万公里、复线率达到34%，连铸比达到70%，板管比达到44%，机床产量数控化比率达到12%，重大技术装备制造业所需设备国内满足率达到80%，研究开发0.3微米技术，建设城市住宅10亿平方米，旋窑水泥产量比重达到25%左右，优先发展教育，区域经济协调发展，深化经济体制改革，扩大对外开放，社会事业全面发展，民主法制建设，促进统一。
由以上两个中长期规划我们可以看到，其所列入规划的指标存在这样几个问题：①指标过多，面面俱到，很难看到规划的主线、重点。②指标过细，把一些属于中观层次的指标列入到宏观层次。③指标过空，有些指标的含义比较抽象，八五与九五没什么区别。有鉴于此，笔者认为，确定中长期规划指标体系需要注意如下问题。 1、中心指标――最低社会保障水平
任何一个中长期规划都应该有自己的中心，有自己的主题、主线。从国内外经验看，中长期规划的中心指标一般选择如下指标中的一个：改进产业结构，提高城市化，适应全球化，刺激内需，经济快速增长，促进人的全面发展，经济跳跃式发展，推动高新技术产业，改善环境发展质量，增强民族经济竞争力，发展军事经济，增强农业，大力发展第三产业，改进基础设施，建设数字经济，提高经济自由化水平，改善政府管理，解决温饱问题，建设社会保障体系，等等。因此，我们过去一直以速度作为规划中心指标的做法需要修正。鉴于中国经济与社会在未来中长期（至少九五计划期）内仍面临着转轨的艰巨任务，为了保证中国经济的长期稳定发展，笔者建议把经济与社会体制的改革放在十五及中长期规划的中心位置（提出以改革为中心并不是否定以经济为中心，它们之间是短期与长期关系），但为了以改革为中心，就必须为改革创造基本条件。市场化改革的最基本条件就是社会保障体系。有了这样一个稳定器、减压阀、缓震件，抓住了这样一个牛鼻子，中国的市场化改革才能顺利推进，由此才能通过体制创新带动社会生产力的飞跃，使中国经济由粗放增长转变为内涵发展。另据对全国八大城市近3000人调查，我国公众在新世纪信心最弱的就是完善社会保障制度，比打击腐败的信心还要低，有信心的比例分别为46.1%、51.5%（中国社会事务调查所，我国公众对国家在新世纪的发展充满信心，《光明日报》1999.12.24）。这从反面说明了把社保列为中心指标的合理性。因此，就十五而言，我们的中长期规划的中心指标是：利用五年时间基本建成非农业人口的最低社会保障体系，利用十五年时间基本建成农民的最低社会保障体系（依据笔者过去的一个研究，中国城乡经济差距大致在10年左右）。
最低社会保障体系包含：最低养老保险，最低失业保险，最低医疗保险，最低住房保证。可以将以上四项合并起来开征最低社会保障税（征缴率要达到95%以上），全社会实现每人一个终身社会保障号码（也可与身份证号码统一，若如此，则出生就要登记号码）。为此，需要并力争在十五期间出台“最低社会保障法”。
这里的最低社会保障水平可以依据消费函数、家计调查、专家评定来确定，可定期进行调整。 特别强调社会保障体系建设的重要性，国内学者刘福垣（国家计委宏观经济研究院副院长、研究员）就是其中之一。他提出要把这一工作放在突出位置。不过从中长期规划角度讲社会保障的作用笔者目前尚没有见到公开文字材料。
2、基本指标――GDP增长速度、失业率、金融风险、经济安全、高技术产业、环境生态效益
中长期规划是指导各项工作的行动纲领。它不仅要规定我们的中心工作，而且要规定其他重要工作。因此，中长期规划还必须包含若干基本指标。这些基本指标对我国经济工作社会全局具有重要影响，具有战略意义。结合国内外环境，笔者认为，应把GDP增长速度、失业率、金融风险、经济安全、高新技术产业、环境生态效益这6个指标列入十五及中长期规划的基本指标体系。下面作进一步分析说明。
GDP增长速度在我国历次五年计划及中长期规划中均是排列第一的最重要指标，把GDP增长速度列入基本指标一般来说是没有什么争议的，在过去的计划经济时期更是如此。有所争议的是GDP增长速度这一指标是否应列入中心指标，由上所述，从可持续发展角度，从目前中国经济社会的主要矛盾看，在一个或若干个特定时间区间里，暂时不把GDP列入中心指标是符合辩证法要求的。当然，这仍是可以争鸣的。 把失业率列入九五及中长期规划的基本指标是适应市场经济发展需要的。在1991年制定的八五计划及十年规划中完全否定了失业率这一指标，只是简单提了一下待业率；1996年制定的九五计划及2010年远景规划中，提到了失业率，但其位置在所有基本指标之后，并且还不是一个独立条目，而是和人口置于同一条款下。这当然不能责备八五计划、九五计划，这是由当时经济社会条件决定的。综观世界上的市场经济国家，都特别重视失业率，现代宏观经济学之父凯恩斯的“通论”名著书名首先就是关于就业（失业的反面）的，其中心就是分析非充分就业（常态）、促进充分就业。无事要生非，把人的生存问题置于中长期规划的基本指标是合适的。 把金融风险列入十五及中长期规划的基本指标是考虑到金融问题在整个经济问题中的重要性。世界经济进入21世纪以后，由于实物短缺已不太可能发生，由于经济开放、网络化，金融资产增加，金融工具增多，金融对经济的冲击力加大，同时，我国金融资产质量确实令人忧虑。尽管没有正式的统计，但各种估计认为，中国金融资产的20%可以归入不良资产。因此，中国金融面临巨大风险。这一点在80年代的拉美债务危机、1994―1995年墨西哥金融危机、1997年以来东南亚及日本金融危机中已经得到佐证。在经济转型时期更要特别防范金融风险。为此，在十五及中长期规划中应确定建立金融风险防范政府基金（除了银行本身的呆坏帐准备金以外），以应付各种形式的金融风险。在本文撰写过程中，台湾地区立法机构通过两个晚上挑灯夜战已修订完成“金融安全基金设置管理条例”，条例规定，在必要时，政府可动用5000亿元的安全基金投入股票市场与期货市场护盘（台湾《中国时报》与《中央日报》，台通过金融安全基金设置管理条例，《参考消息》2000.1.18）。台湾的这一做法值得我们借鉴。
把经济安全列入十五及中长期规划的基本指标是基于国家安全越来越表现为国家经济安全，这是经济全球化条件下国家安全的新形式。根据笔者所做的专家调查，多数国人认为中国目前的经济安全已经至少属于轻度不安全。因此，在十五期间必须高度重视这一问题，争取提高经济安全度。从规划角度讲，应抓好这样几个子指标：市场安全度（对国际市场依赖程度），产业安全度（三资企业在我国产业中的比重），金融安全度（外资金融机构在我国金融领域中的控制力），信息安全度（我国自主开发硬件系统、软件系统的能力，我国的网络控制能力及反病毒能力）。 把高技术产业列入十五及中长期规划的基本指标是考虑到我国经济在世界上的竞争力。一国经济的竞争力关键在于高技术产业。这一点从美国经济的强劲增长得到充分证明。据统计，美国高技术产业（软件、媒体、电子商务、半导体、高技术设备等）1990年至1999年劳动力人数年均增长4.1%，而其他产业仅增长2%；劳动生产率年均提高30%，其他产业仅上升2.5%；工资收入年均增长11%，其他产业仅增长3%（唐永兴，“新经济”冲击劳务市场，《经济参考报》1999.12.24）。可以说，高技术托起了美国经济。相比之下，我国工业设备中技术比较先进的仅1/3，近1/5已经老化，40%超期；我国企业技术与国外先进水平的差距一般为5至10年，关键技术则差距更大；我国技术装备2/3依赖进口；即使是中关村技术园区也仅是国外进口件的装配车间，甚至有人称之为贸易货栈。可见，形势十分严峻（王一娟，我国技术装备2/3靠进口，《经济参考报》2000.1.6）。因此，十五期间我们必须把高技术产业发展列入规划的基本指标，否则我们就可能失去球籍。
把环境生态效益列入十五及中长期规划的基本指标一般来说没什么争议。因为第一，我国的环境质量恶化已经到了不可容忍、难以忍受的地步，已经位于“世界前列”；第二，若再不治理，则不仅今后治理的成本要加大，而且可能失去治理的机会。因此，为了实现可持续发展，必须在十五及中长期规划中把环境问题置于战略性地位。 如果把笔者确定的十五规划指标体系与八五、九五规划指标体系作一个比较，可以看出有很大区别。第一，把规划指标区分为中心指标与基本指标是首创。第二，把社会保障而不是经济发展速度作为规划中心指标是首次。第三，在指标中去除了价格水平、固定资产投资、财政收支、货币供应、国际收支等传统上认为是很重要的指标，这些指标有的已成为派生指标，有的在今后5至10年不会成为制约中国经济发展的主要指标。第四，把失业率、金融风险、经济安全、高技术产业、环境列入基本指标是首次。
如何规划――关于规划的编制方法
中长期规划是政府实施宏观管理的行为纲领，其编制应该有一套严格的规范。比如，规划的结构，规划的方法，规划的滚动，都应该有一套技术性要求，有相当的稳定性。下面我们分别说明。
1、关于规划的结构
规划的结构是指规划内容的布局安排。当确定了规划什么或规划对象，即规划的指标体系以后，就需要将规划指标及其规划内容按一定结构排列。一般来说规划的结构分为两个层次：第一层次是解释所选择的规划指标，说明应该规划什么，比如为什么选择社会保障作为中心指标，为什么选择GDP增长速度作为基本指标，等等。第二层次是针对每一个规划指标（对象），分析其在规划期末应该达到的目标值（任务）及达到这一目标值所应采取的手段。第一层次所用的分析方法多以定性分析情景分析为主，第二层次所用的分析方法多以定量分析趋势分析为主。观察一下我国的八五、九五规划，其结构上没有统一规范。规划内容是面面俱到，更像是一个拼盘。从总体上看，九五规划结构要比八五规划结构更合理一些。八五规划结构为：第一部分叙述了总的经济社会蓝图，第二部分是经济总蓝图，第三部分是各行业（12个行业）经济规划，第四部分是区域经济规划，第五部分是科技教育规划，第六部分是对外开放规划，第七部分是改革规划，第八部分是生活消费规划，第九部分是政治思想规划。九五规划的结构与八五规划有所区别：一是把八五计划完成情况单列一个部分，二是单列了和平统一，三是经济总蓝图内容有调整，四是抓住了重点行业，五是用了可持续发展替代了生活消费。依笔者之见，十五规划结构必须完全不同于九五、八五。其基本组成部分不宜过多（八五的9个，九五的11个似嫌偏多，以不超过7各为宜），否则重点不突出，相互之间的逻辑关系不明晰。下面提供两种规划结构供选择参考。
第一种：
A、中国面临的挑战（环境）与世界发展的趋势 B、十五规划的中心指标选择
C、十五规划的基本指标选择
D、中心指标的规划
E、基本指标的规划
F、其他
第二种：
A、中国面临的挑战（环境）与世界发展的趋势
B、十五规划的指标体系
C、十五规划的基本目标
D、实现十五规划的基本手段
E、十五规划与十一五规划的衔接
2、关于规划的技术
就规划的指标来说，可以分为两种情况，一种是政府可以有所控制的，比如社会保障水平，经济安全水平等，一种是政府难以控制的，比如GDP增长速度指标，失业率等。从市场经济发展看，政府可以控制的指标及可以控制的领域是越来越少，因而编制规划的难度是越来越大。当然这并不是说政府无所作为，也不是说经济社会的发展就没有规律、无法预测。这里我们以GDP增长速度的规划为例来具体说明其技术分析过程。
确定十五期间GDP增长速度，既需要作可能怎样的预测分析，也需要作应该怎样的规范分析；既可以进行直接分析，也可以进行间接分析（借助专家力量）。下面作具体说明。
A、“十五”期间GDP平均增长速度的实证预测
实证预测是基于历史资料分析所作的预测。一般有两种方式，一种是非因果的纵向历史规律分析预测，即时间序列分析，另一种是基于因果联系的横向分析预测。前者是建立把GDP的各期值联系起来的模型，后者是建立GDP与各种影响因素之间相互联系的模型。由于“十五”预测为中长期预测，因此在实证预测中，一般以纵向历史规律为主，横向因果联系预测为辅。
a、纵向历史规律预测
考虑到GDP统计指标的多种形式，为了充分利用各种资料提供的信息，可分别就定基GDP指数与人均不变价GDP建立起反映各自发展规律的模型。其中，对人口增长速度的预测，分别以高中低三种方案来进行。由于模型角度不同，这两个模型的预测结果也不尽相同。将它们的预测结果加以综合，不但可以综合利用各种预测角度提供的信息，而且还可以提高预测精度。由此可得“十五”期间我国GDP平均增长速度的纵向历史规律预测值：9.13%（低方案，人口增长速度为0.5%）、9.41%（中方案，人口增长速度为1%）、9.68%（高方案，人口增长速度为1.5%)。具体过程略。
b、横向因果联系预测
从理论上讲，应从供给和需求两个方面考虑影响GDP增长的因素。比如供给方面，要选择与GDP增长密切相关的劳动力与资金及能源等因素，在需求方面则应选择消费、投资、出口等因素分析。但考虑到多数因素的自身预测难度不亚于GDP，故仅选择统计资料比较完整的劳动力作为影响GDP的因素，以此建立经济计量模型。为了预测的全面，分别就劳动力增长的高中低三种方案对GDP作了预测，由此得出“十五”期间GDP平均增长速度的横向因果联系预测值为：5.26%（低方案，劳动力增长速度为1%）、7.17%（中方案，劳动力增长速度为1.5%）、8.80%（高方案，劳动力增长速度为2%）。
综合纵横两方面预测的结果，可得到“十五”期间我国GDP平均增长速度的三种实证预测结果如下：7.58%（低方案）、8.51%（中方案）、9.33%（高方案）。
B、“十五”期间GDP平均增长速度的规范分析
规范分析是基于未来发展需要所作的预测，是应该实现的最低目标值。与实证预测不同，规范分析具有刚性，体现人的主观能动性。就GDP的规划而言，必须考虑人口因素、国际因素、环境因素的刚性要求。
a、新增人口
“十五”期间离中国人口高峰值尚有一段时间，因此，尽管继续执行严格的人口控制政策，这期间中国人口仍将以1%左右的速度增长。为了保证新增人口达到全国平均生活水平，自然要求GDP必须有1―2%的增长速度。
b、国际水平
中国是一个国土广大、人口众多的国家，为了保持在世界经济格局中的地位不至于下降，其经济增长至少应与世界平均水平持平。否则，中国与世界的差距将会进一步扩大，甚至会威胁到中国的“球籍”。从世界范围来看，虽然东南亚危机余波尚存，拉美经济危机又起，但从总体来说，全球经济基本处于稳定增长阶段。据预测，未来十年内世界经济平均增长速度大约在2.5%左右，这就决定了“十五”期间我国GDP平均增长速度不得低于2.5%。这是解决中国在世界上“生存”问题的经济增长的下限值。
c、缩小差距
生存不是目的，发展才是硬道理。中国作为一个落后的发展中国家，如果只与发达国家齐头并进，就永远不能摆脱后进与不安全的地步。因此，我国的经济增长速度中还必须考虑到缩小与发达国家差距的需要。根据三步走战略，我们要在下世纪中叶达到中等发达国家水平，即人均GDP达1万美元左右，则我国的经济增长速度需要比世界平均增长速度高2个百分点。如果我们要在40年内迎头赶上，那么需要比世界平均增长速度高2.5个百分点；如果希望在30年内赶上，则要比世界平均水平高3.5个百分点。当然，如果我们的经济增长只能比世界平均水平高1.5个百分点，那么我们只能在70年后才可将差距填平，我们的战略目标也就不能如期实现。
d、环境保护
我国经济增长总是不可避免地伴随着高污染的传统产业生产规模的扩张，同时我国的能源结构是以煤炭为主，这种格局到“十五”期间仍不会发生根本变化。并且加上人口在不断增长，伴随生活水平提高而来的人均能源消耗的增加，都会使我国生态环境面临严峻挑战。严重的环境污染，生态系统的失衡，日益成为经济社会可持续发展的制约因素，也是人民生活质量的提高受到影响。因此，治理与保护环境也应成为社会经济发展规划中不可忽视的重要方面。尤其我国目前要申办2008年奥运会，更是对环境保护提出了更高的要求。治理环境是一项庞大的系统工程，关键是要有投入的保证，要从经济增长中扣除一部分作为补偿环境的发展成本。这样，为了实现可持续发展的需要，每年GDP增长中必须有1%用于环境保护（这里1%是基于中国环境科学院的估计：我国每年环境生态损失大致相当于GDP的1%）。
综上，可得出“十五”期间我国GDP平均增长速度的规范预测结果为6.5―8%（其中6.5%、7%、8%的GDP平均增长速度可分别保证在50年、40年、30年内达到中等发达国家水平。可相应作为低、中、高三种方案预测值）。
C、“十五”期间GDP平均增长速度的专家预测
预测涉及经济社会现象未来的变化，各种影响因素错综复杂。进行中长期预测面临的随机性和不可测性更高。任何个人预测、模型预测都是有局限性的，为此应该利用专家群体进行预测。因此，笔者根据预测需要，选择了十几名在经济预测领域颇有造诣的专家，征询他们对“十五”GDP增长速度的看法。专家们对“十五”期间GDP的增长普遍持乐观态度，大多数认为平均增长速度在7%、8%左右，其中最低认为在5%左右。
首先，我借这次会议的机会，代表水利部和汪恕诚部长，向全体与会代表和全国水利规划计划工作者致以亲切的问候和良好的祝愿！下面，我就水利规划计划工作讲四点意见。
一、*4年规划计划工作的简要回顾
*4年，水利规划计划工作以科学发展观为指导，全面落实中央水利工作方针，积极实践可持续发展治水思路，认真履行职能，取得了明显的工作成效。中央水利基建投资规模继续保持在较高水平，投资结构进一步优化，重点领域的水利建设进展良好，治淮和南水北调等重点水利工程前期工作明显加快，水利发展“十一五”规划、水资源综合规划等重点规划的编制工作取得新进展，水利规划计划管理工作不断规范，依法行政能力明显提高。
第一，适应形势、把握政策，稳定中央水利基建投资规模。去年，为了抑制固定资产投资增长过快，国家实施了宏观调控，国债的年度投资规模由*3年的1400亿元减少到*4年的1100亿元。各级水利规划计划部门全面分析国家宏观经济形势和投资政策，努力作好稳定水利投资规模工作。一是系统地分析了水利基建在建规模，严格控制投资总规模的增长，及时压缩了一批非重点项目，确保了水利建设重点。二是全面地分析了重点在建水利工程投资需求。根据国家重点扶持水利建设的政策，逐项分析了治淮等大江大河治理、南水北调工程、病险水库除险加固、人畜饮水工程、大型灌区节水改造、重点国债续建工程、国务院已审批的“十五”重点水利建设等投资需求，确定了保证重点水利工程建设所必需的年度投资规模。三是及时向国家发改委反映重点水利工程顺利实施所需的年度投资强度，积极争取中央水利投资，确保重点水利建设项目的顺利实施。经过努力，考虑*3年底预安排和国债结转投资，*4年共落实中央水利基建投资规模337.53亿元，其中预算内投资86.74亿元，水利国债投资达250.01亿元，利用外资0.78亿元，保持了较高的中央水利基建投资规模。
第二，优化结构、拓展领域，确保重点水利项目投资需求。中央水利投资紧紧围绕水利发展与改革的主要任务，优化结构，突出重点，着力解决事关人民群众切身利益的问题，加强水利基础设施建设，提高水利社会管理能力，促进人水和谐发展。一是坚持以人为本，保障饮水安全和防洪安全。安排19亿元投资，用于解决近1000万农村群众的饮水困难和饮水安全问题；安排41亿元投资，确保第一批病险水库除险加固投资需求，启动了第二批病险水库除险加固中央补助项目；加强以治淮为重点的大江大河治理，安排65.9亿元投资用于治淮骨干工程、黄河下游治理、长江重要支流及两湖治理等。二是统筹城乡发展，加强农村水利基础设施建设。*4年安排中央投资136.1亿元，重点支持与解决“三农”问题密切相关的水利工程建设。三是统筹区域发展，促进西部和东北老工业基地水利建设。安排中央投资135亿元，重点加强了西部地区尼尔基、百色等控制性枢纽工程、江河治理、重点水源工程、水利等重点水利建设。东北老工业基地重点加强了嫩江松花江治理、跨界河流整治、控制性枢纽及骨干水源建设、大型灌区节水改造等工程建设。四是统筹人与自然和谐发展，加强水土保持和生态专项治理。重点安排了长江、黄河上中游水土保持、塔里木河、黑河生态专项治理、黄土高原淤地坝建设、东北黑土地综合治理等生态建设项目；解决了引江济太、引岳济白等一批应急调水工程投资，使局部地区的生态与环境得到初步改善。五是积极推进水利信息化，加强水利行业能力建设。重点安排了国家防汛抗旱指挥系统、流域电子政务、“三水”工程、行业管理设施建设等，不断加强机构能力建设，提高水利信息化水平。六是拓展水利投资领域，促进水利改革与发展。结合水利改革与发展的实际，在节水型社会建设、水利血防和灌区末级渠系改造等方面，开辟了新的水利投资领域。重点安排了13个城市的节水型社会试点建设，在7个省启动了灌区末级渠系改造试点工作，安排了61项水利血防重点项目，在拓展水利投资领域方面迈出了新的步伐。
第三，狠抓前期、团结协作，加快治淮和南水北调前期工作。*4年水利前期工作的重点是治淮和南水北调工程，难点也是治淮和南水北调工程。之所以是重点，因为这两大工程都是国务院明确限时完成的重大水利项目；之所以是难点，因为这两大工程的前期工作都具有周期短、任务重、协调难、要求高等特点，都同时面临环境影响评价、土地预审等新要求。面对治淮和南水北调工程前期工作两大任务，各有关单位以对国家和人民高度负责的精神，理清思路、把握重点，明确目标、落实责任，同心协力、克服困难，较好地完成了年度工作任务。一是治淮工程前期工作取得突破性进展。彻底扭转了1998年加大水利投入以来，治淮工程按单项进行设计、审批和施工的局面。全部治淮骨干工程都必须严格执行基建程序，在完成项目整体可研和初步设计后才能安排投资和开工建设。目前，在建治淮骨干工程中，临淮岗、洪汝河近期治理、奎睢河近期治理等3项工程的前期工作已全部完成，正在按计划施工。*4年拟开工建设的10项治淮骨干工程的可研已全部完成；其中淮干整治、淮北大堤加固、涡河近期治理、东调南下续建中的南四湖湖东堤和刘家道口枢纽已经原则通过国务院或国家发展改革委的审批，其他治淮骨干工程项目的可研可望在今年上半年审批完毕；一批近期开工项目的初步设计也已完成。治淮骨干工程前期工作取得的成就，为下阶段大规模开展治淮工程建设奠定了基础。二是彻底扭转了南水北调工程前期工作的被动局面。东、中线一期工程计划开工的7个单项工程可研已全部审批，对应7个单项工程的22项初设也已全部完成，水利部已批复初步设计的项目总投资规模达303亿元，由于南水北调前期工作滞后而影响全面开工的局面已经得到彻底扭转。与此同时，前期工作的整体论证全面推进。东、中线一期工程项目建议书于*4年上半年完成；西线一期工程项目建议书已基本完成外业工作；东、中线一期工程整体可行性研究报告编制工作进展顺利，其中中线一期工程整体可研报告已于今年2月初完成，东线一期工程整体可研报告可望在3月底之前完成。整体可研报告的完成，表明了南水北调工程完整、系统的论证工作得到全面推进，前期工作按照基建程序的要求重新走上了规范化的轨道，为加快南水北调工程建设创造了有利条件。三是面上前期工作取得了良好成效。加快了“十五”重点水利建设项目前期工作，先后向国家发改委报送了13项重点工程项目建议书和25项工程可研审查意见，报送初步设计概算核定18项。“十五”159项重点水利建设项目中，已开工55项，已批待开工24项，已上报发改委待批48项。这些前期工作的完成，为充实水利基建项目储备、落实工程建设规划布局、支撑流域和区域水利发展提供了有力的保障。
第四，科学规划、着眼长远，推进重点水利规划编制工作。水利规划是谋划水利发展、改革和管理的基本前提，是研究水利建设重大布局的重要基础，也是审批水利基建项目的法定依据。水利部历来高度重视水利规划工作，近年来水利规划工作取得了很大成绩。*4年，各级水利规划部门结合实际，对如何在水利规划中全面贯彻落实科学发展观进行了积极的探索，在研究解决事关长远发展的水利全局性、战略性问题方面开展了大量的工作，取得了一些重要规划成果。一是完成了水利发展“十一五”规划思路报告。在开展专题研究、广泛征求意见和深入分析水利发展面临形势和任务的基础上，以贯彻落实科学发展观为主线，以实现人与自然和谐为核心理念，科学确定水利发展和改革目标，统筹安排水利发展布局，深化水利管理体制改革等重大措施，形成了全国、流域、区域的“十一五”水利发展规划思路，为科学编制“十一五”规划奠定了重要的基础。二是全国水资源综合规划取得重大阶段性成果，完成了全国水资源及其开发利用调查评价。当前，资源与环境已成为影响国家经济社会可持续发展的重要制约因素，摸清我国水资源状况是十分必要的。经过两年多的艰苦努力，取得了较为系统、全面和翔实的水资源调查评价成果，从总体上掌握了全国水资源及开发利用状况，摸清了我国水资源相对短缺、水质污染、生态恶化的程度，为建立系统的水资源数据平台、进行水资源宏观配置、建立国家水权制度、加强水资源科学管理奠定了坚实的规划基础，在实践新时期治水思路方面迈出了实质性步伐。三是全国和流域防洪规划进入成果审查阶段。海河、淮河、黄河、长江流域防洪规划已通过专家审查，其它流域防洪规划正在抓紧修改完善。新一轮防洪规划认真总结了大江大河治理的经验和教训，在规划思路和方案布局上，更加突出给洪水以出路，更加突出防洪减灾过程中的社会管理，较以往有许多新的突破和进展，为进一步巩固和完善综合防洪减灾体系、建立洪水风险管理制度提供了扎实的规划基础。四是完成一批重要的水利专项建设规划。《“十五”期间全国大型水库建设规划》、《加快灌区建设保障粮食安全近期重点建设规划》、《*4～*6年农村人饮安全建设规划》、《全国病险水库除险加固二期工程规划》、《全国血吸虫病综合治理水利专项规划》、《振兴东北老工业基地水利规划》等一批重要规划已编制完成。此外，一批重大专题也取得了阶段性研究成果。
第五，统筹兼顾、积极应对，发挥规划计划综合协调能力。水利规划计划工作划计划工作在履行职责、开展工作的过程中，统筹兼顾、综合协调、化解矛盾，发挥了基础和龙头作用。一是针对工作中的新情况和新问题，及时提出解决问题的思路和对策。在处理南水北调单项工程与整体工程前期工作的矛盾和在引江济太、引岳济白等调水工程的实施过程中，规划计划部门都发挥了较好的作用。二是加强部门之间的协调，发挥各方面的积极性。在水利行业内部，通过行使规划计划综合协调职能，发挥了各专业部门的优势和作用；在部门之间，加强了与国家发展改革、南水北调、国土资源、建设、卫生、环保、林业、审计等部门的沟通和协调，使南水北调前期、水资源综合规划、水利血防、水利审计等工作得到了有关部门的大力支持和配合。三是加强了省际间的协调，积极化解矛盾，解决了尼尔基、百色等水利枢纽工程建设中遇到的建设征地、移民安置、送出工程等重大建设问题，协调了治淮和南水北调前期工作中的诸多省际矛盾和问题。
第六，依法行政、严格管理，强化水利规划计划管理工作。*4年，国家对规范行政许可、完善投资和项目审批提出了新的要求，更加严格了基建项目的环境评价、土地审批、移民补偿等程序。规划计划工作适应国家投资体制改革和行政审批制度改革的要求，在强化管理、规范程序、依法行政、监督整改等方面加大了工作力度。一是严格项目的前期审批程序。凡是要求安排中央投资的，必须严格履行基建项目审批程序，凡是申请中央投资开展前期工作的，必须执行水利前期项目任务书审批制度。二是在项目立项审查中更加重视生态问题。在前期工作中，依法加强了移民安置、环境影响评价、土地预审等工作，保障移民基本权益，促进水利项目与生态环境的良性互动。三是加强了投资计划管理制度建设。全力推行《水利基本建设投资计划管理暂行办法》，颁布实施了《水利部直属单位基础设施建设投资计划管理暂行办法》，修订了《病险水库除险加固项目建设管理办法》。四是加大投资使用的监督管理力度。针对近年审计、稽察发现的问题，以保障国家重点水利项目和重点投资领域的工程安全、资金安全和干部安全为目标，加强了病险水库除险加固、淮河治理及灾后重建、长江堤防隐蔽工程的监督、检查和整改。五是加强队伍建设和廉政建设。提高规划计划队伍的政治素质和综合业务素质，严格执行基建程序，加强水利统计和规划计划信息化管理，提高科学决策、民主决策、依法决策水平，不断改进工作作风，建立规范、高效的规划计划管理方式。
总结一年来的水利规划计划工作，我们有以下几点启示：一是做好规划计划工作，必须牢固树立和落实科学发展观，以科学发展观统领规划编制、项目论证、投资安排等各项工作，这是规划计划工作能够与时俱进的关键所在。二是做好规划计划工作，必须善于分析宏观形势，科学把握工作方向，紧紧围绕水利中心工作，积极实践可持续发展治水思路，推进水利的改革与发展，这是规划计划工作能够取得成效的重要前提。三是做好规划计划工作，必须善于突出重点、狠抓落实、搞好协调，这是规划计划工作能够取得突破的有效方法。四是做好规划计划工作，必须加强管理，注重创新，通过管理和改革不断提高规划计划工作的行政能力和综合业务能力，这是规划计划工作能够不断提高水平的坚实基础。五是做好规划计划工作，必须注重队伍建设、思想作风建设和廉政建设，弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，提高工作效率和质量，这是规划计划工作能够取得新进展的有效保障。
在规划计划工作中也还存在着一些亟待解决的问题：水利建设投资仍然存在较大缺口，地方配套资金不到位的问题十分突出；水利前期工作周期较长，与水利建设要求仍有一定差距，“十一五”水利重点建设项目储备不足；水利工程建设越来越受到生态环境影响的制约，移民安置和占地补偿等协调难度进一步加大；审计稽察反映出一些水利建设项目存在违反基本建设程序、前期工作深度不够、设计变更较大、资金计划下达较慢等问题，个别地方甚至存在挪用、挤占、套取中央水利投资的现象。这些问题必须引起高度重视，切实加以解决。
二、当前规划计划工作面临的形势
去年召开的中央经济工作会议、全国发展与改革工作会议，明确了今年经济工作的重点和改革与发展的各项任务。全国水利厅局长会议对水利规划计划工作提出了新的要求。
第一，国家继续实施宏观调控，中央国债投资总规模逐步减少，但水利仍然是国家投资扶持的重点。今年，国家将继续实施宏观调控，确保经济平稳较快发展。根据经济发展走势，国家已经将积极的财政政策调整为稳健的财政政策，国家财政性固定资产投资将会进一步调减。今年，国家发行的长期建设国债将由去年的1100亿元减少到800亿元，中央水利年度投资规模也将会进一步减少。但是，国家将水利作为重点投资领域的地位不会改变。一是继续加大对“三农”的支持力度，加强农村基础设施建设，提高农业综合生产能力，促进粮食增产和农民增收；二是重点保证南水北调、治淮工程等重大水利项目建设的实施；三是继续支持病险水库除险加固、农村饮水安全等在建国债项目；四是继续支持西部开发、东北等老工业基地调整改造的重点项目，特别是支持节水、资源综合利用等重大项目。总的来看，今年中央水利投资会相对减少，考虑去年部分中央水利投资结转，预计今年中央水利投资规模在270亿元左右。因此，规划计划工作也要根据国债资金情况，在中央水利投资的安排上控制规模、优化结构、确保重点、有保有压，进一步提高水利投资的使用效益。
第二，国家投资体制改革决定和相关配套措施相继出台后，对政府投资的项目管理将更加严格。国务院颁布《关于投资体制改革的决定》后，与之相配套的《政府核准的投资目录》、《企业投资项目核准暂行办法》等相继出台，《政府投资条例》、《中央预算内投资管理办法》、《中央专项建设基金管理办法》也正在抓紧制定，咨询评估领域引入竞争机制的工作已开始推行。今后，政府投资项目的审批将越来越严格，要有规划作为依据，要通过严格的基建程序，要通过专家评估甚至社会听证。企业投资项目核准和备案的方式将越来越规范，水行政主管部门对水利核准项目要更多地从是否符合规划，从资源、环境以及公共安全方面进行把关。另外，在政府投资的项目管理方面，将建立投资决策责任制，全面推行“代建制”，实行政府投资项目公示制度和重大投资项目后评估制度。国家投资体制改革要求水利规划计划工作及时调整工作方式，转变政府管理职能，提高对水利投资项目的管理水平。
第三，水资源短缺和水环境恶化已经成为经济社会可持续发展的主要制约因素，保障饮水安全是今后一个时期水利工作的第一任务。根据最新的全国水资源调查评价结果，我国北方地区水资源短缺的形势愈为严峻，地表水和地下水污染严重，部分流域和地区水资源开发利用程度已接近或超过水资源和水环境承载能力。全国饮水安全形势十分严峻，一些地区饮水存在水质严重不达标、供水保证率低、水质性地方病等问题，农村有3亿多人饮水不安全，相当一部分城市水源污染严重，威胁到人的生命健康。为解决水资源短缺和水污染问题，汪恕诚部长在全国水利厅局长会议上明确提出，要把保障饮水安全、维护人的健康生命作为水利工作的第一任务。要统筹考虑城乡饮水安全，重点解决高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等饮用水水质不达标问题以及局部地区饮用水严重不足问题，切实保护好饮用水源，确保饮水安全。建设节水型社会是解决我国干旱缺水问题最根本、最有效的战略举措，推进节水型社会建设，主要是通过对水资源管理制度的变革，以经济手段为主，建立长效的节水机制。因此，保障饮水安全和推进节水型社会建设，要求水利规划计划工作必须摸清水资源状况，科学编制规划，优化配置水资源，做好分步实施的建设安排。
第四，加强农业和农村基础设施建设，提高农业综合生产能力是当前水利建设一项十分重要的工作。党中央、国务院高度重视农业，把解决好“三农”问题、保障国家粮食安全作为整个经济工作的重中之重，加大了对农业的扶持力度。中央1号文件明确提出，要稳定、完善和强化农村发展的政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展，提出了建立稳定的支农资金渠道、加大农田水利投入的政策措施。一方面，要继续搞好大中型农村水利基础设施建设，加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套；另一方面，要不断加大对小型农田水利基础设施建设的投入力度，中央和省级财政将设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持。此外，预算内经常性固定资产投资和国债资金也要增加安排小型农田水利基础设施建设项目。因此，解决“三农”问题和保障国家粮食安全，要求水利规划计划工作按照中央的有关政策要求，支持农村水利建设，增加农村水利基础设施建设的投入。
第五，生态问题已经成为水利良性发展的重要制约因素，维护河流健康生命，是水利工作必须占据的制高点。当前，移民、土地和生态问题已成为事关水利可持续发展的不容忽视的重要问题。我们要充分认识到部分水利水电工程在发挥显著经济、社会效益的同时，也对生态与环境产生了一些不同程度的负面影响。随着全社会对生态与环境问题的广泛关注，水利工程建设面临着生态制约和环境挑战。汪恕诚部长在全国水利厅局长会议上明确提出，要从生态保护和维护河流健康生命的角度，确立水利工作的方针和原则，制定好水利发展规划，正确处理开发与保护的关系，通过工程措施和非工程措施，保护或修复水生态系统，维护河流健康生命。强调要高度重视水利水电工程带来的生态问题，承担起水利建设与生态保护两副重担。解决生态制约和维护河流健康生命，要求水利规划计划工作必须拓展工作领域，顺应时代要求，促进水利事业的持续健康发展。
第六，国家经济体制改革的不断深化，要求水利部门转??中国成立以来，水利建设取得了巨大的成就，尤其是1998年以来，水利投入大幅度增加，水利发展实现了一系列重大跨越。但是，我国水利改革现状和水资源管理状况与社会主义市场经济的要求还有很大差距。水资源统一管理体制尚未理顺，政府对涉水事务进行社会管理的职能尚不完善，管理缺位现象较为突出，水利发展的体制还需进一步通过深化改革来解决。加快水利的改革与发展，既要继续加强水利基础设施建设，支撑和保障经济社会发展；更要强化水利的社会管理职能，不断改进和完善政府对涉水事务社会管理，规范水事行为，保障防洪安全、供水安全和水环境安全。加快水利的改革与发展，要求水利规划计划工作转变治水思路，谋划长远发展，运用规划计划调控手段，推进各项水利改革，强化水资源管理。
三、正确处理规划计划工作中的几个关系
做好新形势下的水利规划计划工作，必须以科学发展观为指导，坚持与时俱进，把握和处理好以下六个关系。
第一，把握好科学发展观与可持续发展水利的关系。科学发展观是水利改革与发展所必须遵循的重要指导思想和基本原则，可持续发展水利是科学发展观在水利工作中的直接体现。只有在水利工作中牢固树立和落实科学发展观，坚持以人为本的观念、人与自然和谐的观念、节约资源的观念、保护环境的观念、统筹发展的观念，才能解决好事关经济社会发展大局和群众切身利益的水问题，提高水利支撑经济社会可持续发展的能力，推进传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变。也只有积极实践可持续发展治水思路，以实现人与自然和谐发展为核心理念，把水资源的节约与保护放在突出位置，加强水资源统一管理，优化水资源配置，建立国家水权制度，建设节水型社会，才能提高水资源的利用效率和效益，保障饮水安全、防洪安全、粮食安全、经济安全和生态安全，实现以水资源可持续利用支撑经济社会的可持续发展。因此，做好规划计划工作，就是要把握好科学发展观这一主线，把科学发展观切实贯穿于整个规划计划工作中，加快水利的改革与发展。
第二，把握好宏观调控与水利基建规模的关系。今年，国家继续进行宏观调控，中央财政性投资将会进一步减少。虽然国家强调继续加强水利基础设施建设，但是水利建设主要依赖于政府财政性投资的特点，必然使年度水利投资规模受到政府财政性投资总规模减少的影响。我们要充分认识这种变化，科学合理地控制水利基建投资规模。据分析，目前全国水利在建项目的投资需求约3300亿元左右，如果每年中央和地方的投资规模保持在600亿元左右，也需要5年才能完成。目前，水利基建需要的不是扩大规模，而是严格控制新开工项目，保证水利基建规模稳中有降。水利投资计划工作的重点要放在优化投资结构上，保证重点水利工程和重点建设领域的投资需求，保证开工项目尽快建成投产。对一般性的地方在建项目，要督促地方政府充分利用市场融资机制拓宽投资渠道，解决好建设资金，抓紧收尾、竣工和销号，避免出现新的“半拉子”工程。
第三，把握好加强水利建设与强化水利社会管理的关系。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，水资源是国家发展中的重要战略性资源。只有通过不断巩固和加强水利基础设施建设，才能夯实防洪减灾保障体系、供水安全保障体系、农村水利保障体系、水环境安全保障体系、生态安全保障体系和水利现代化保障体系的物质基础。由于长期以来受传统的计划经济观念影响，我们在水行政管理方面还存在一些薄弱环节，尤其是水资源管理的体制、机制还没有理顺。只有通过强化政府对涉水事务的统一管理，逐步建立国家的洪水管理制度、水量分配和水权制度、水资源保护制度，理顺体制、完善机制、健全法制，才能更好地发挥水利基础设施的能力。这是规划计划工作应该重点加强的领域，只有抓住水利基础设施建设和政府对涉水事务的社会管理，才能保障防洪安全、供水安全和水环境安全，才能全面提高水资源的利用效率和效益，以水资源可持续利用支撑经济社会的可持续发展。
第四，把握好城乡水利、区域水利协调发展的关系。根据流域、区域、城乡和东中西部发展对水利的不同需求，统筹考虑水资源条件、经济结构和生产力布局，科学地确定水利发展的目标和任务。要统筹城乡水利发展，一方面，要加强农村水利基础设施建设，坚持提高农业综合生产能力与改善农村生活条件同步推进的原则，通过大型灌区续建配套和节水改造、大型排涝泵站更新改造，结合人畜饮水、节水灌溉、雨水集蓄、牧区水利、农村水电等小型水利设施建设，发展有效灌溉面积，促进农业增产、农民增收和农村经济发展；另一方面，要加快城市水利发展，重视城市供水、防洪排涝、节水治污建设，推动城市水务体制改革。要统筹区域水利发展，根据东、中、西部水利建设的实际和特点，继续巩固和加强西部地区水利基础设施建设和生态系统建设；为东北等老工业基地调整改造和中部崛起提供水利支撑和保障；东部地区应尽快弥补水利建设的历史欠账，把现代水利、生态水利作为水利建设的目标和方向。
第五，把握好水利建设与生态及环境良性互动的关系。目前，水利水电发展进入了一个生态与环境制约的阶段。这一阶段如果处理不好水利建设与生态及环境的关系，水利的发展将会受到较大的影响。因此，要高度重视水利水电建设中的生态问题，把其作为贯彻落实科学发展观的一项重要任务。一是彻底改变过去重工程建设，轻移民安置的现象，把移民安置作为顺利进行工程建设和建立良性运行机制的前提，科学确定移民安置方案，打足移民安置投资概算，保障移民合法权益。二是从规划阶段，就要认真分析评价水利水电工程带来的环境影响，促进水利与生态的良性互动。三是对新建水利工程，要从立项阶段认真做好环境影响评价，严格审核移民、征地、生态影响等建设条件，对不符合国家政策、不利于群众稳定、不利于生态与环境的项目不许立项，尽量避免对生态与环境造成不利影响。四是对已建水利工程，要进行综合效益评估，对那些确实给生态与环境造成不利影响的工程，要在科学论证的基础上，采取有效措施妥善加以解决。
第六，把握好配置资金与保证资金效益和安全的关系。合理的资源配置会带来良好的生产效益，科学的资金配置和优化的投资结构，必然会产生综合的投资效益。反之，必然会带来资金使用效益不高，甚至出现浪费、挪用、挤占投资等问题。因此，科学安排水利投资是保证投资效益和安全的重要前提。尤其当水利投资处于短缺状况时，合理确定水利建设规模和投资规模，优化配置水利建设资金，抓住重点，有所为有所不为，对充分发挥有限投资的经济效益、社会效益和环境效益，保障投资安全尤为重要。因此，水利投资计划管理要把合理配置资金，优化投资结构放在突出的位置来抓，不断提高投资管理水平，确保水利投资的使用效益和安全。
面对新的形势，从事规划计划工作的同志必须努力学习，不断提高五种能力。一是把握宏观、综合分析的能力。规划计划工作是水利的基础和龙头，规划计划工作的失误往往是全局性的，因此要善于把握宏观，提高综合分析能力。要能够准确把握国家宏观经济形势和发展的总体趋势，科学地预测国家发展对水利的需求，合理地确定水利的发展方向和主要任务，保障水利与经济社会的协调发展。二是掌握政策、依法行政的能力。政策和策略是党的生命，也是规范规划计划工作的指南。做好规划计划工作，必须认真贯彻落实国家的各项方针政策和法律法规，靠政策、抓机遇，促进水利的健康发展；靠制度、抓管理，规范规划计划管理行为，不断提高规划计划人员的依法行政能力。三是善抓重点、综合协调的能力。做好规划计划工作，必须着眼于重大水利问题的思考，抓住主要矛盾，找准关键环节，促进全面发展。要发挥规划计划的综合协调作用，妥善处理部门之间、地区之间的矛盾和问题。要善于整合各方面的力量，形成合力，推动水利事业的发展。四是驾驭工作、贯彻落实的能力。规划计划工作的目标和任务，就是要促进水利的改革与发展。要充分利用规划计划手段，把国家政策、可持续发展治水思路变成推动各项水利工作的具体行动。要不断深入实际，狠抓落实，务求实效，切实提高规划计划工作的行政效能。五是善于学习、改革创新的能力。从事规划计划工作的同志要勤于学习，善于学习，把学习作为一项经常性的任务坚持不懈，不断拓展知识领域，提高自身素质，增强自身活力，坚持与时俱进，不断创新规划计划工作思路、管理方式和手段。
四、着力做好*5年的规划计划工作
*5年，是贯彻落实科学发展观、强化依法行政、加快水利改革与发展、实施水利“十五”计划的重要一年。水利规划计划工作总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六届三中、四中全会精神，牢固树立和落实科学发展观，坚持中央水利工作方针，积极实践可持续发展治水思路，适应国家宏观经济政策的调整，紧紧围绕水利的中心工作，努力拓展水利投资渠道，加快重点项目前期工作，合理控制水利基建规模，确保水利发展重点，完善水利规划体系，拓展思路，抓住重点，规范管理，依法行政，提高规划计划工作的能力和水平，以扎实的工作促进水利的改革与发展。要着力抓好以下几方面工作。
第一，拓展水利投资渠道，稳定水利投资规模。为保证水利建设的投资需求，*5年要把落实水利基建投资规模作为一项主要任务。一要认真分析国债续建项目建设情况，做好重点水利工程投资需求分析测算，积极争取中央水利基建投资规模；要把重点放在投资结构的调整上，努力满足重点水利工程和重点领域的投资需求。二要研究提出稳定水利投资规模的政策措施。1998年以来，中央水利基建投资规模主要依赖于国债资金，随着国家积极财政政策的淡出，稳定水利投资规模需要有新的政策保障。要在已开展的水利投融资政策研究的基础上，进一步研究提出具有可操作性的稳定水利投资规模、建立稳定的水利发展长效投入机制的政策建议。三要积极??目标和重点，积极向地方政府反映水利建设的投资需求，解决好面上水利项目的资金缺口，防止出现“半拉子”工程。四要积极拓宽水利建设资金渠道，鼓励利用外资、银行贷款增加水利投资，发挥市场机制的作用，多方面吸引社会资金投向水利建设。
第二，加快项目前期工作，保证重大水利项目建设需要。*5年，是治淮和南水北调工程前期工作非常关键的一年，也是“十五”重点水利建设项目前期工作的收尾年。水利前期工作要根据工程建设的需要，加大工作力度，保证前期工作进度和质量，力争高质量地完成各项前期工作任务。一要继续加快治淮前期工作。在今年6月底之前，要全面完成19项治淮骨干工程前期工作。在今年年底之前，要完成淮干行蓄洪区调整、扩大淮河下游泄洪能力及重点平原洼地排涝工程建设等前期工作，同时要加强淮河流域治理重大问题研究。二要继续做好南水北调工程前期工作。加快完成南水北调东、中线一期工程总体可研及审查工作；加快完成*5年汛前开工单项工程前期工作，确保单项工程前期工作满足汛前开工建设的要求；按期完成南水北调西线一期工程项目建议书，为工程尽早开工建设创造前期工作基础和条件。三要继续做好“十五”重点水利建设项目的前期工作。要根据“十五”计划执行情况和建设需要，做好“十五”最后一年的前期工作安排。同时要适当安排一批“十一五”水利重点建设项目前期工作，增加项目储备，为工程建设提供前期工作基础。
第三，进一步优化投资结构，确保重点水利基础设施建设。根据水利建设状况和投资形势，今后投资计划管理的重点要突出投资结构的调整，对在建项目实行分类管理，保重点、保续建、保投产、保竣工，对一般性项目，抓紧收尾和清理，严格控制新开工项目。要按照新时期治水思路和水利中心工作要求，运用好投资计划这一调控手段，按照轻重缓急合理安排水利投资建议计划，提高投资计划管理工作的科学性、政策性和规范性，确保以下水利投资重点。一是加快饮水安全工程建设。把保障饮水安全作为水利建设的首要任务，重点解决农村群众饮用高氟水、高砷水、苦咸水及血吸虫病区等水质不达标和局部地区的饮水困难问题。二是加快以治淮为重点的防洪工程建设。要加快治淮骨干工程的建设步伐，同时做好长江、黄河等流域的防洪工程建设；要重视重点海堤建设，加强重要跨界河流整治及国土防护，重视排涝设施建设、中小河流防洪治理和山洪灾害防治。三是加快南水北调等水资源配置工程建设。建设甘肃引洮、辽宁大伙房输水工程等一批区域性调水工程。四是把农村水利基础设施建设作为重中之重。加快大型灌区续建配套和节水改造，发展雨水集蓄利用，加强牧区水利建设，加强农村水电和电气化建设，加快小水电代燃料生态保护工程建设步伐，切实抓好水利血防工作。五是加强病险水库除险加固和重点水利枢纽建设。尽快完成第一批病险水库除险加固任务，加快实施第二批除险加固任务；加快嫩江尼尔基、广西百色、湖南皂市、黄河西霞院等“十五”重点在建项目建设进度，力争一批项目早日投产发挥效益。六是加快水土保持和生态治理。加强小流域综合治理和水土保持生态建设，搞好黄河多沙粗沙区淤地坝建设，继续实施塔里木河、黑河、首都水资源综合治理。七是加快水利信息化建设。继续建设国家防汛抗旱指挥系统，加强水文水资源监测信息网络建设，加强重点流域、区域、城市及骨干水利工程的管理信息系统建设。八是推进水利改革和管理。大力支持城市水务体制改革和节水型社会试点建设。
第四，完善水利规划体系，发挥规划的指导作用。规划是做好各项水利工作的基础和前提。要围绕水利中心工作，加大水利规划工作力度，按照科学发展观的理念和可持续发展治水思路，编制好新时期的水利规划，完善水利规划体系。一是编制好全国水利发展“十一五”规划。要按照水利发展“十一五”规划思路报告的要求，做好水利发展“十五”计划执行情况的总结分析，科学预测“十一五”及到2020年水利发展目标，确定水利发展的重点领域、合理布局和重大水利建设项目，落实水利社会管理和改革的任务措施。二是做好全国水资源综合规划配置阶段工作。在全国水资源调查评价成果的基础上，研究确定主要江河水资源分配方案，针对不同的流域和地区，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，优化配置水资源，为国家建立初始水权制度和以经济手段为主的长效节水机制奠定规划基础，为建设节水型社会提供规划保障。三是着手组织编制《全国城乡饮水安全建设规划》。在全国水资源调查评价成果的基础上，深入开展饮水安全问题普查。对于农村地区，要摸清未达到饮水卫生标准的人口情况、饮用水质状况和地区分布，制定农村饮水安全工程建设实施方案；对于城市，要摸清城市主要饮用水水源地的水质状况，加强重要水源水质监测网络建设，推动城市水源地保护，保障城市居民的饮水安全。四是适时启动七大江河流域综合规划修编。七大流域综合规划多为上世纪九十年代初编制，往往以规划流域的重点工程建设为主线，考虑流域的综合开发利用。目前，国家水资源形势和治水理念发生了重大调整，随着各项专业规划编制工作接近完成，应该考虑适时启动七大江河流域综合规划新一轮修订工作，扭转以往以工程建设为主的规划主导思想，把维护河流健康生命作为主线，统筹考虑流域的开发、利用、治理、节约、保护，规范涉水活动、保证江河安澜、促进综合利用，为维护河流健康生命奠定规划基础。五是抓紧专项规划和专题研究工作。继续做好全国和流域防洪规划成果的审查报批工作，抓紧金沙江、嘉陵江、长江口、渭河、石羊河等综合治理规划的审查报批工作，加强潼关高程和三门峡水库运用方式、引江济渭入黄等重大专题研究成果的审查论证，搞好专题研究成果管理和成果转化应用工作。
通过15年的部门预算改革发展，原有的预算管理体制在促进我国国民经济持续快速发展方面发挥了积极作用，但也反映出预算管理和控制不够科学、预算体系不够完善、预算约束力不够等方面的问题。
为加快建立现代财政制度，改进预算管理模式，2015年1月国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》，决定实行三年滚动财政规划即中期财政规划管理，中央部门和各省都要编制中期财政规划，标志着全国层面的中期财政规划管理正式实施。本文研究了中央部门实行中期财政规划管理的实际情况，分析了中央部门在中期财政规划管理方面存在的中期财政规划和其他规划衔接不畅、制度建设尚未完善、内设职能不相匹配、年度预算调整困难、中期财政规划内容不实等问题，并针对上述问题提出了相应的对策，以期对中央部门实行中期财政规划管理工作起到推动作用。
一、实行中期财政规划的背景和总体思路
(一)实行中期财政规划的背景
我国自2000年推行部门预算改革以来，至今已有15个年头，作为公共财政制度基础的预算管理制度的有效运行，在促进我国经济社会持续健康发展方面发挥了重要作用。
各中央部门在探索中前行，在实践中完善，初步建立了一套科学、合理和行之有效的部门预算管理运行机制，为事业持续健康发展提供了有力保障。然而随着我国经济社会的发展和内外部环境的变化，现行预算管理制度也暴露出预算管理和控制不够科学、预算体系不够完善、预算约束力不够等方面的问题。为顺应当前形势的变化，在总结之前15年预算工作的基础上，国务院于2014年9月和2015年1月分别了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》。为全面贯彻落实国务院的要求，财政部于2015年4月了《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》，就中央部门实行中期财政规划管理工作提出了明确要求。
(二)中央部门中期财政规划管理的总体思路
根据财政部文件规定，中央部门中期财政规划管理的总体思路包括以下5个方面：与相关规划衔接、实行逐年滚动管理、突出政策与预算相结合、增强预算约束力、完善激励机制。同时在实施范围、时间安排、编制方法和程序及组织实施等方面予以明确的规定。
二、中央部门编制中期财政规划管理的问题分析
(一)中期财政规划与其他规划衔接不畅，容易出现“两张皮”的现象
目前从全国层面有国民经济和社会发展五年规划，各中央部门也根据事业发展需要制定了各种发展纲要、专项规划、事业发展规划、行业规划等，且各类规划的制定由不同部门负责，出发点和落脚点也都不尽相同。中期财政规划的最终落脚点更关注于“钱”上，而其他规划的最终落脚点更关注于“事”上，前者更具体更微观，后者更宽泛更宏观，容易出现其他各类规划与中期财政规划脱节或者匹配程度不高的现象。如果不能有效协调好多项规划之间的关系，缺少匹配性和统筹性，甚至出现规划与规划脱节、“两张皮”的情况，那么中期财政规划就起不到优化预算资源配置、提高预算管理可持续性的基本目的。
(二)相关制度建设尚未完善，操作层面可能出现无章可循的情况
中期财政规划在发达国家已经得到了广泛实践，其有效使用为政府在强化财政政策的延续性、实施战略目标的可行性、稳定财政收支的平衡性和加强财政纪律的严格性等方面发挥了积极作用，起到了良好的效果。相对于国外发达国家较成熟和有效地在中期预算下制定年度预算的做法，我国中期财政规划的编制还处于起步阶段。2008年，财政部预算司选择了河北省、河南省焦作市、安徽省芜湖县分别作为省、市、县级的中期预算试点地区。经过几年的探索，各地方的中期试点工作取得了一定成效，为促进地方经济发展起到了积极的推动作用，为我国中期预算的推广积累了宝贵的经验。
但从整体试点情况看，中期预算改革推广的阻力较大，效果并不明显。目前财政部已经出台了《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》《财政部关于印发中央部门预算绩效目标管理办法的通知》和《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》，在项目库建设、预算评审、绩效管理等方面进行了政策解读和要求，但中央部门中期财政规划是一个系统复杂的工程，是对原有预算管理模式的重要变革，缺乏可以借鉴的经验，制度规定也较宏观，尤其是编制2016～2018年中期财政规划时，各中央部门都在“摸着石头过河”，对操作层面出现的问题无法运用有效的制度来解释和要求，容易出现偏差。
(三)部分中央部门的财务司(局)无计划规划职能，导致在编报中期财政规划时遇到困难
中央部门根据中央编办批复的职能进行本部门内设机构的设置，有的中央部门的财务司(局)无计划规划职能，其相关职能一般落实在发展规划司或者设置于办公厅、政策法规司等职能部门下。在原有部门预算编报制度下，由各业务司局提出资金需求，由财务司综合协调安排预算，财务司更多的是体现资金分配的职能。而中期财政规划管理体制对财务司的工作提出了更高更全面的要求，不但要“管钱”，更要“谋划”。如果没有相配套的职能，往往会出现没有“发言权”的尴尬局面，无法体现出中期财政规划应有的作用，对中期财政规划的编制会产生不利影响。
(四)中期规划具有更强的预算约束力，年度预算的调整将非常困难
中期财政规划是政策、规划和预算三者的有机结合。要充分体现中期财政规划在财政可持续发展方面的管理力度和实施效果，如何把控中期财政规划在规划期内的有效性和对每个预算年度的预算约束力就显得尤为重要。根据财政部的要求，规划期内，“各部门年度预算安排不得突破中期财政规划确定的对应年度部门中期财政规划”，采用“第一年约束，后两年指引”的做法，不断强化部门中期财政规划对年度预算的约束。除发生全国性重大事件，财政部不在对部门预算进行追加和调整，部门因紧急突发事件所需资金通过内部调整结构的方式予以解决。可见中期财政规划具有更强的预算约束力，年度预算调整将非常困难。
(五)中期财政规划内容不实、质量不高，难以发挥作用
中期财政规划是预算收支安排的3年的财务收支计划，是预算管理体制的改革和创新。实行年度预算与中期财政规划的有机结合，有利于破解“一年预算、预算一年”的困局，更好地促进各项事业的发展。现有的预算管理体制下，已经存在的预算编报不够科学、年度调整需求较多、“重预算轻执行”、年度结转和结余资金金额较大、年底突击花钱、绩效目标设置不合理等情况在中期财政规划管理模式下依然可能出现。
目前，中央部门的中期财政规划的编制尚处于起步阶段，中期财政规划编制的质量还不够高，需要进一步提高科学性和合理性;有的规划编报随意性较大，各中央部门的二级项目设置的依据和内容有所重复;有的规划后两年项目细化不够或完全照搬第一年，无法体现出规划的滚动实施计划和长远发展规划;有的规划内容不实，无法体现部门的职责;有的规划“头戴三尺帽”，水分大;有的规划无法体现延续性管理要求，年度预算与中期财政规划脱节;有的规划在部门内部评审阶段走形式、走过场;有的规划绩效目标设置太空，无法真正开展考核。
三、完善中央部门中期财政规划管理的对策建议
(一)将中期财政规划管理与其他规划有机结合，互通有无，形成合力，促进发展
凡事预则立，不预则废。编报中期财政规划的目的就是要谋划长远而不是盲目和短视。为避免出现中期财政规划与其他规划“两张皮”的现象，首先要以谋划长远发展为出发点，各业务部门需要在严格执行国家政策的基础上，立足本部门规定的职责范围，在进行充分的可行性论证后提出发展规划的内容，进而考虑一级二级项目的设置，并完善中期规划的编制，否则中期规划将会纸上谈兵。其次，要不断增强全局观念，从单位的整体利益、根本利益和长远利益出发，从战略高度和整体方向谋划发展。中期财政规划要打破原有的编报模式，实现由点到面，与其他规划互通有无，在层次、内容和具体要求等方面做好区分，协调好各项规划间的关系，协同推进，互相配合，相互促进，形成良性互动，使各项规划真正发挥应有的作用。
(二)财政部与中央部门各司其职，共同提升中期财政规划管理能力
没有规矩不成方圆。中期财政规划编报和执行的每个环节都要以有效可行、规范合理的规矩为前提，这里的规矩就是制度保障。只有通过建章立制来形成刚性约束，用制度保障财政资金的规范运作，才能保障中期财政规划管理工作合法合规和有效运行。
2016年是中期财政规划实行的第一年，还有很多未定之事、未尽事宜。对财政部而言，一是要在编制程序、范围、组织保障等各方面继续细化各项要求。二是要不断加大信息化手段。根据目前项目评审、绩效管理等方面的要求，中央部门预算管理系统需满足多人同时在线操作、跟踪项目状态、预算实际执行管理等多项功能，必须通过完善操作系统来实现。
三是要加大培训宣传力度，使各中央部门全面了解和掌握财政部的相关规定和要求。对中央部门而言，首先要充分认识国家实行中期财政规划管理的重要意义，认真研读财政部的政策要求，深刻领会精神，并据以贯彻落实。其次要严格执行规定做好财政部的“规定动作”，在项目级次设置、中期财政规划的项目评审、绩效考核等多个方面加强管理，必要时还可根据财政部的要求制定中央部门自己的配套管理办法。再次要积极总结经验，发现问题及时调整，及时与财政部请示沟通，配合财政部完成中央部门中期财政规划的稳步推进，共同提升管理水平。
(三)理顺内部职能，部门内部齐抓共管
具备内部职能调整条件的部门可以按照规定的流程和要求，进行内设机构职能的调整，将计划规划职能调整到财务司，并直接参与中期财政规划的编制，发挥计划规划在中期财政规划管理中的职能，充分体现出财政规划编报的合理性和有效性;不具备调整条件的或条件不成熟的部门，应结合本部门、本单位编报中期财政规划的实际需求，适时成立中期财政规划编制领导小组，且需要本部门、本单位的主要领导挂帅担任组长，充分调动部门内部各种职能、人力物力和财力，分工明确，各司其职，共同做好中期财政规划的编制工作。
(四)统筹当前和长远，突出保障重点，体现规划约束力
科学的理论思维是做好中期财政规划管理工作的重要保证。一是要坚持战略思维，充分总结以往的经验教训，审视以后的发展方向，逐步把握改革的总体趋势和方向。中期财政规划的编制也需要运用战略思维去思考和解决问题，用全面、发展的眼光去开拓思路、开阔视野，而不能照本宣科、停滞不前。
二是要坚持辩证思维，充分研究中期财政规划编报的重点难点，善于在实际编报过程中抓住关键、找准重点，既要体现保障重点又要兼顾全局，提高财政资金的使用效益。三是要坚持法治思维，善于依法依据在法律文件规定范围内开展工作。法是“高压线”，是“红线”，中期财政规划的编制和预算执行工作都要在国家法律法规规定的要求和范围内开展。在实际工作中，要运用战略思维、辩证思维和法治思维去开展中期财政规划管理工作，要对本部门、本单位的职能和发展方向进行有效的梳理，对项目设置进行科学的论证和可行性分析，既要考虑当前的发展现状更要谋划以后年度的长远发展，既要保障规划期内重点工作又要提高应对紧急突发事件的能力，切实保证中期财政规划编报合理、预算资金使用有效，保证中期财政规划的约束力，提升预算执行质量，切实提高资金的使用效益。
(五)切实加强项目库管理、预算评审和绩效管理工作，保证中期财政规划落到实处
中期财政规划的编制不是无本之木，不是空中楼阁，切实加强项目库管理、预算评审和绩效管理工作，能够有效避免中期财政规划不实的问题。其中规范的项目库管理是基础，预算评审是有效手段，绩效管理是重要支撑，三者紧密相连，相互促进。一是要做实项目库。项目库是部门职能、发展规划的具体体现，科学规范的项目库设置能够充分反映出部门的主要职责，在进行充分论证的前提下，入库项目具备了良好的可行性。健全项目库的立项研究、可行性论证、入库、评审、排序等多个环节的管理力度，把项目库做实做细，为实际预算执行工作奠定良好的基础。二是要开展切实有效的预算评审工作。
预算评审是提高中期规划编报质量、优化财政资金有效分配的重要手段。为加强预算评审工作，财政部已将预算评审中心和各地专员办纳入到中期财政规划管理流程中，各中央部门也应积极开展评审工作，运用自身条件和优势，开展包括内部评价、集中评审、分级评审、中介机构评审等多种方式的项目评审工作。预算评审的生命力在于结果的有效运用，中央部门应将评审结果作为项目入库申报和调整的重要依据。三是要进一步加强绩效管理工作。绩效管理包括绩效目标的设定、审核、结果运用等多个环节，按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，中央部门应不断提高绩效目标管理的科学性、规范性和有效性，提高财政资金的使用效益。绩效目标的设置应建立与工作任务的高度匹配，应与财政规划的内容紧密关联，应合理可行、忌空忌大，应能够合理地量化和细化，便于考核。绩效目标经过审核后要突出绩效管理的结果运用，与预算安排相挂钩。
树求真务实之风谋科学发展之策——在全县“十一五”规划编制工作会议上的讲话同志们：这次会议是县政府专门研究部署我县“十一五”规划编制工作的重要会议，标志着我县“十一五”规划编制工作正式启动。刚才，*主任宣读了“十一五”规划编制工作方案，*局长对“十一五”规划编制工作提出了具体意见，希望大家认真贯彻落实。下面，我根据县委、县政府对“十一五”规划编制工作有关要求，讲四点意见。
一、充分认识编制好“十一五”规划的重要意义
规划是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据，对促进经济社会发展具有重要作用。在“十一五”规划期内，即2008至2010年，将是经济结构调整加速、产业规模迅速扩张、消费升级明显加快、城镇空间快速拓展的关键阶段，经济增长的内在动力将显著增强，同时发展中的各类矛盾也相互交织，机遇与挑战并存。面临新的形势、新的任务，要求我们必须把这一阶段各项发展建设规划好、引导好、组织好，从而进一步延续近几年加快发展的良好态势，并在重要战略机遇期内全面提升我县经济总量、综合实力和人民生活质量水平。
（一）编制好“十一五”规划，是适应宏观形势变化，为我县提供发展思路与工作保障的需要。“十一五”时期，国内外宏观形势都将发生一系列重大变化。从内在因素看，我国的各项改革将进一步深化，市场在资源配置中的基础性作用将得到加强；从外部环境看，随着加入WTO承诺逐步兑现，将面临更加开放的发展环境，经济全球化对经济的影响将更加明显；而国内随着经济快速增长期的到来，周边地区发展势头强劲，也给我们带来了更大的压力。面对新的发展机遇与挑战，认真分析研究“十一五”期间国际、国内经济走势及对我县的影响，结合形势发展变化和自身经济发展的阶段性特点，理清发展的思路，明确发展的目标、任务和重点，提出对策和措施，事关我县新阶段的发展大局。
（二）编制好“十一五”规划，是解决发展中面临的各类矛盾和问题，实现经济社会追赶式发展，确保如期实现全面建设小康社会目标寻找新的工作着力点和发展突破口的需要。经济基础薄弱总量小，农业产业化水平低，工业结构单一，产业整体素质较低，社会发展滞后,城乡差距明显，就业难，居民收入增长缓慢等，这些都是我县经济社会发展进程中存在的突出问题。逐步解决这些问题，需要在“十一五”规划编制中整合资源、人才、环境等优势，以新的理念、新的视角、新的要求、新的举措统筹各方面的发展，有针对性地解决各种制约发展的薄弱环节，为全面建设小康社会提供切实有效的工作指导和政策保障。
（三）编制好“十一五”规划，是完善宏观调控，加快政府职能转变的需要。十六届三中全会决定指出，要加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展。我县的“十一五”规划将是政府发展思路的直接反映，经过人代会审议通过后将成为政府的重要工作职责和对人民群众的郑重承诺，同时也是政府发挥经济调控职能，向社会公众传递发展信息，引导社会投资方向的重要渠道。编制好这一规划，对于宏观调控的进一步完善、政府职能的进一步转变都将产生积极的促进作用。
二、坚持用科学发展观指导规划编制工作
党的十六届三中全会提出的“五个统筹”的科学发展观，是对我国经济社会发展趋势、特点和规律的深刻认识和正确把握。能不能用科学发展观指导“十一五”时期的发展，直接决定着这个时期的发展方向、发展思路和发展成效。因此，编制“十一五”规划，必须树立和贯彻科学发展观，把它作为编制工作的根本性要求。结合我县实际，要突出把握好以下几点。
（一）坚持以经济建设为中心，围绕强县富民做规划。牢记发展第一要务，围绕提速发展、追赶发展主题，精心规划改革开放、结构调整、工业强县、农业产业化、项目建设、环境优化、城镇化、民营经济等重点工作思路举措，整合优势，扬长避短，谋求县域经济实现重大突破。谋划经济增长科学举措的同时，还要兼顾经济结构优化、科技水平提高、人民生活改善、社会进步等内容，要把扩大就业、健全公共服务、提高人民物质文化水平与人的全面发展、社会的可持续发展密切相关的问题放到重要的位置上来，注重研究经济增长与人民生活水平的同步提高，让广大人民群众能够享受到经济快速增长带来的成果，充分体现以人为本的思想。（二）坚持经济与社会“两手抓，两手都要硬”。全面履行政府职能，在抓好经济调控和市场监督的同时，更加注重发挥好公共服务和社会管理的职能，把为人民提供更多受教育机会、增加人民福利、提高健康水平、创建和谐社会等当作重要任务来抓。要不断研究和完善指标体系，按照全面建设小康社会的要求，深入研究与提高人民生活和促进社会全面进步密切相关的指标。根据规划的性质和作用
，在经济社会的统筹发展方面，既要研究提出预期性、导向性的指标，也要研究提出一些有约束力、能检查可评估的指标。
（三）在发展战略、经济体制、政策措施、工作机制上树立城乡统筹的思想。目前我县城镇化水平较低、县域经济发展滞后，“三农”问题亟待解决。编制“十一五”规划，要把农业的发展放在国民经济的循环中，把农村的进步放在全社会的进步中，把农民的增收放在国民收入分配和再分配中统筹考虑，具体在收入分配、财政支出、产业布局、交通等基础设施建设等诸方面统筹考虑，消除城乡间生产要素难以有效流动的障碍，逐步缩小城乡差别。要合理调整国民收入分配结构和政策，加大对农业的支持和保护力度。继续实施农业和农村经济结构的战略性调整，全面提高农业综合生产能力，加快农村工业化、城镇化进程。统筹推进城乡改革，消除体制性障碍。逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度和税收制度等，逐步形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。
（四）制定地区协作、周边带动举措。区域经济一体化已成为国家或地区间经济合作的客观要求和主要方式。今后一段时期内，国际资本将加速向我国转移，南方发达地区资金向北流动，继“珠三角”、“长三角”之后，环京津环渤海地区将成为我国又一新的经济增长极。我们青龙临近京津唐，处于环渤海经济圈，有矿产、旅游、农业、生态、劳动力等资源优势，有日益改善的基础条件优势，有少数民族自治县和国家扶贫开发重点县的特殊政策优势，有条件、有能力融入周边经济圈。要从规划起步，跳出青龙看青龙，把自己放在全市的总盘子中考虑，放在环渤海湾经济圈和京津冀一体化的大环境中去安排，找准定位，取长补短，打造区域经济的整体优势，寻求把握住协作契机，实现借力发展。（五）强化支撑，抓好重大项目的谋划。重大项目是经济发展的载体和支撑，没有项目，规划再好也不过是空中楼阁。今天的投资决定未来的产业结构和经济结构，决定未来经济的综合竞争力和核心竞争力。我们要加紧对事关全县发展大局的重大项目的认真研究，科学谋划，推进经济结构战略性调整，培育主导产业，构建具有综合竞争力的经济新格局。一是要体现经济结构调整方向。要根据全县结构调整的总体要求，结合本单位的特点，谋划一些能够支撑经济发展的重大项目，特别是能够立县、立乡的工业项目。二是要突出基础设施建设。按照统筹城乡经济社会长远发展的需要，集中精力谋划一批交通、能源、水资源等重大基础设施项目和公共服务项目，为城乡经济发展创造良好外部环境和配套条件。三是转变项目谋划方式。要建立政府、专家、企业三位一体的谋划机制，充分发挥市场主体作用，注重通过产业政策的引导、市场信息的、组织专家论证咨询、服务方式的改善等形式，帮助企业谋划项目。特别强调一点，今后政府项目管理工作向规划管理过渡，国家批准立项或安排投资的一个重要依据就是项目是否列入了规划，没有列入规划的项目不批准立项，不安排投资。对此，各单位要引起足够的重视，切实加强项目谋划工作，争取更多的项目列入国家、省、市规划盘子。
三、以求真务实精神编制规划（一）统筹兼顾，突出重点。一个好的规划，必须是一个系统性和重点性相结合的规划。“十一五”规划的编制，一定要把握“有所侧重”的原则，做好各类规划的定位，明确区分政府能够有效调控的领域和主要应依托市场规律调控的领域，按照不同的领域，确定不同的发展方针。规划方案要着重在强化经济发展主导因素、引导城乡协调发展、加强公共产品建设、完善社会保障体系等方面深入研究。对于企业建设、产品生产等主要由市场调节的问题，规划应主要侧重于环境建设、制度建设，努力创造良好的发展环境，使市场调节力量更加灵敏、顺畅和有效。要改变过去那种面面俱到、针对性不强、什么都点到但都难以解决大问题的弊病。要突出研究战略任务、战略方针、战略措施、重大政策，把这些问题研究透彻了，规划也就深入了。
（二）突出战略性与操作性相结合。体现战略性，是因为规划的作用在于指导长远，需要前瞻的眼光、战略的谋划；要有操作性，是因为规划的目的在于指导发展、指导具体的实路。“十一五”规划编制一方面要加强重大问题的研究，提出具有战略眼光的思路；另一方面要增加操作性的内容，探索建立规划内容向实施任务转化的机制。增强“十一五”规划的操作性或可实施性，要抓好三个环节。一是时序安排要合理。在目标制定、任务提出上要兼顾近期、中期、远期，排出相对具体的近期建设重点。二是项目谋划要细致。刚才已经讲到，政府决策建设项目原则是能编制规划的领域要先编规划，后审项目。这就要求我们对各个领域、各个方面的项目建设要超前研究、超前掌握、超前储备，纳入上级“十一五”规划大的方案。三是配套措施要可行。措施的提出要有针对性、配套性，具体、可行，真正为规划实施提供保障。
（三）做实做深专项规划。专项规划是总体规划在特定领域的延伸和细化，是指导该领域发展并决定该领域重大工程和安排政府投资的依据。专项规划的编制一定要着眼于国内外经济竞争，立足于发挥比较优势，培育壮大主导产业，形成产业体系。在发展的重点产品、重点项目、重点企业、技术体系、销售网络、配套条件、人才资源和政策保障等方面进行深入的研究。专项规划的编制必须符合总体规划确定的发展方向和原则，深化和落实总体规划的目标和任务。要体现本领域的特点，任务要明确，重点要突出，布局要合理，保障措施要可行。
（四）处理好政府编制规划与调动社会资源的关系。一个科学的规划，需要广泛参与的民主决策机制，要充分调动各方面参与规划编制的积极性。总体规划在规划草案初步形成后，要公开征询意见，专项规划也要采取适当形式提高社会参与的广泛性。涉及人民群众切身利益的规划，要采取社会公示和社会听证制度。县里将建立健全规划咨询制度，扩大专家队伍，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制。
四、加强规划编制工作的组织领导
各乡镇、各部门要切实加强对规划编制工作的领导，精心组织，周密部署，确保规划编制工作顺利进行。一是要把“十一五”规划编制工作纳入本乡镇、本部门的重要议事日程，着力抓好推进。主要领导要亲自研究规划编制工作，协调解决规划编制中遇到的各种困难和问题。要根据县里确定的规划编制工作的总体安排，明确各阶段的工作目标、任务、重点和措施，确保规划编制工作有序推进。要健全组织机构，各级各部门要明确一名主管领导同志专门负责规划工作，充实规划队伍，抓紧建立一个强有力的规划编制工作班子。二是要加强衔接协调。这里强调两点，首先规划之间的衔接，其次部门之间的配合。各类规划要与相关的规划进行衔接，下一级规划要与上一级规划衔接，专项规划要与总体规划衔接，相关的专项规划之间要进行衔接，城镇规划、土地规划要与经济社会发展规划进行衔接。规划衔接要遵循下级规划服从上级规划，专项规划和乡镇规划服从总体规划，同级规划相互协调的原则。县发展计划局是规划编制的主要职能部门，要在县委、县政府的领导下，切实承担起规划编制的牵头、组织和协调职能，其他各有关部门要发挥专业优势，履行好自身职责，积极配合发展计划局，做好本领域的调查研究工作，相互沟通，密切配合，形成通力合作、协同作战的工作机制。
