时间：2023-06-07 09:09:26
一、指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观，以满足老年人基本养老服务需求为重点，逐步建立健全以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，体现城乡不同特点的多元化、多层次、多形式养老服务体系。
（二）基本原则
政府主导，社会参与。以政府投入为支撑，以政策扶持为导向，积极鼓励社会力量参与养老服务，形成发展养老服务事业的合力。
突出重点，循序渐进。重点满足集中供养对象以及中低收入失能、半失能老人、高龄老人、空巢老人和重度残疾老人的照料和护理需求，不断拓展服务对象和扩大服务范围，逐步提高老年群体的受惠率。
因地制宜，量力而行。立足本地实际，科学制定发展规划,整合各类有效资源，统筹城乡养老事业协调发展，逐步建立布局合理，种类齐全，功能多样的养老服务网络。
建管并重，规范管理。建立健全加快养老服务业发展的各项政策措施、标准体系和规章制度，推动养老服务业健康、规范、有序发展。
（三）总体目标
到“十二五”末，全市基本建立布局合理、规模适度、功能完善，覆盖城乡的养老服务新格局。力争实现养老机构床位数达到每千名老人40张以上，其中城市养老机构中，社会办养老机构床位数所占比重达到50%以上。在城市，70%以上的社区建立社区养老服务站和养老服务信息网络平台，80%以上的街道建立社区养老服务中心。在农村，80%的建制村建立社区综合服务设施，80%的乡镇建立有养老服务设施的社区综合服务中心。农村五保对象、孤老优抚对象集中供养率达到70%以上。全市40%的敬老院改造成农村养老服务中心。
二、加快推进养老服务体系建设的主要任务
（一）加快居家养老服务体系建设
1.加快建立居家养老服务网络。按照统一名称、标准、标识的要求，在城市街道、社区建立居家养老服务中心（站）。以社区为依托，普遍建立“养老服务热线”、居家养老呼叫服务网络等信息沟通求助渠道，为居家老人提供家政服务、生活照料、康复护理、文化娱乐和精神慰藉等服务。有条件的农村社区也应开展相关服务。加快居家养老服务信息平台建设，逐步将社区的养老机构、居家养老服务站、日间照料中心等资源整合纳入到统一的社区信息化服务平台,并与120、110、119等信息平网,及时处理老人的咨询等服务请求信息。
2.加快社区养老服务设施建设。在新建居民小区、旧城改造和社区整合时，要将养老服务设施作为公共服务配套设施同步规划、同步建设，同步交付使用，使用面积一般不得少于300平方米；在社区公共服务设施建设时，要按照功能整合、配套完善的要求予以统筹考虑。同时通过新建、购买、租赁或改扩建现有“星光老年之家”、老年活动中心（室）等相关公共服务设施的办法，多渠道解决社区养老服务设施缺乏问题。
3、鼓励社会力量参与居家养老服务。积极采取政府购买服务、加大资金补助、提供服务场所、实行税费减免等优惠扶持政策,引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务。将街道、社区创办的非营利性居家养老服务机构纳入社会公益性岗位，重点解决持《就业失业登记证》的就业困难人员实现就业。
（二）大力支持民办养老服务机构建设
1、支持社会力量兴办养老机构。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则,建立公开、平等、规范的养老服务业准入机制。通过税费优惠、资金补贴等扶持政策，积极引进国内外资金，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、慈善机构以及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构。鼓励和支持社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、精神慰藉、家政服务、心理咨询、康复服务、简单就医、水电维修、紧急求援等养老服务业，为居家养老的老年人提供养老服务。大力发展养老产业，形成多种力量发展社会化养老服务业的新格局。
2、民办养老服务机构接收安置城镇“三无”老人、农村“五保”人员的，市、县（市）、区两级财政按规定标准将其生活、医疗等补助经费转入民办养老服务机构，用于支付其生活、医疗、照料服务等所需费用，不足部分，由县（市）、区政府给予适当补助。
3、支持民办养老服务机构开展社会化医疗卫生服务。民办养老服务机构所办医疗机构已取得执业许可证，并符合定点医疗机构资格条件的，经申请批准后，可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。
（三）推进公办示范性养老机构建设
“十二五”期间，市及各县（市）采取新建、改扩建、购置等方式，整合现有医院、学校、培训中心等资源，分别建成一所公办示范性养老机构，提高全市机构养老服务整体水平。改革现有管理体制和运营方式，积极引导社会力量参与，委托各类专业化、非营利性社会组织负责运营管理。公办养老机构在满足孤老优抚对象、农村五保对象、城镇“三无”老人和低收入高龄、失能等特殊困难老人服务需求的同时，可适当兼顾其他有养老需求的社会老人。利用国有资产兴办的农村敬老院，应依法办理事业单位法人登记。
（四）建立全市高龄老人津贴制度
建立并逐步完善高龄老人津贴制度，重点对80岁以上的老人发放高龄津贴。市区从2012年起对年满80周岁的高龄老人，每人每年发放300元；100周岁以上的，每人每年发放3600元。所需经费由市、区两级财政按3:7比例分担。各县（市）可参照市区标准执行。
三、推进措施
（一）完善落实优惠政策。各级各部门要认真落实国家和省有关老年服务机构建设的扶持政策。优先保障养老机构建设用地，对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，要优先予以立项；对新办的养老机构建设用地，采用划拨方式优先供地。划拨方式取得的土地使用权不得用于其它用途。乡镇公益性的养老机构建设用地，经依法批准可以使用集体所有的土地。养老机构提供的养老服务收入按规定免征营业税；非营利性养老机构按规定免征企业所得税；福利性、非营利性的养老机构免征其自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税；养老机构纳税确有困难的，经报批可减免房产税和城镇土地使用税。免征建设养老机构的征地管理费，免收或减收兴办养老机构设施建设的城市基础设施配套费等相关费用。非营利性养老机构的水、电、暖、燃气管线（管道）工程和用水、用电、用气（管道燃气）、取暖、电话、有线（数字）电视、宽带互联网等费用，按居民收费标准或服务价格执行。养老机构免收有线（数字）电视入网费，减半收取视听维护费；免收电话、宽带互联网入网费，通讯费给予适当减免；免收电表、水表接入费。企业通过公益性社会团体或政府部门，用于福利性、非营利性养老机构捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；对个人通过公益性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。金融部门要加大对社会办养老机构信贷支持力度，放宽贷款条件，提供优惠利率。
（二）加大政府投入力度。各级政府应逐步加大对养老服务体系建设投入力度，建立逐年增加的财政保障机制和福利彩票公益金投入机制，将养老服务体系建设所需经费列入同级财政预算。对市区建立居家养老服务站开展居家养老服务工作的社区，由市财政一次性给予2万元服务站设备购置补助。实施政府为生活不能自理的70周岁以上困难老人购买居家养老服务费，购买服务标准每人每月100元。经费由市、区财政按3:7比例分担。居家养老服务站的日常运行经费由市财政给予每个每年5000元补助，不足部分由区财政承担。县（市）补助标准由各县（市）确定。加大对民办养老服务机构的财政补助。市区用房自建的非营利性民办养老服务机构，床位数达到50张（含）以上，取得《社会养老服务机构设置批准书》和《民办非企业单位》证书并投入使用后，入住率平均在60%以上的，按照核定的床位数给予每个床位2000元一次性补助。并对民办养老机构根据实际入住人数，给予每人每月100元运营补贴。所需经费由市、区两级财政按3:7比例负担。县（市）补助标准由各县（市）自行确定并由本级财政承担。
（三）进一步规范行业管理。各级民政部门要加强养老服务机构的管理，国家、社会组织和个人兴办养老机构应向所在地县级以上民政部门提出申请，由受理申请的民政部门予以认定。要依据住房和城乡建设部、民政部的《老年人建筑设计规范》和民政部《老年人社会福利机构基本规范》，研究制定老年人服务机构建设、护理服务、设施管理、机构运营等各项服务标准和管理制度，做到管理有办法，建筑设计有标准，检查监督有依据。加快养老机构信息化建设，建立全市养老机构信息管理系统。加强行业指导和行业自律，建立健全社会化养老服务评估、评审制度，构建服务质量监控体系。各级政府要加强对各类收费的监督检查，严肃查处对养老机构乱收费、乱摊派、乱罚款行为。
（四）加强专业队伍建设。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，不断提高养老服务队伍的职业道德、服务水平和专业技能。加强对养老服务机构主要负责人的选用和培训工作，建立考核和责任追究制度。严格执行《养老护理员国家职业标准》，加强各类养老机构管理人员、护理人员职业技能培训，将其纳入城乡就业培训体系，各类养老机构养老护理员一律持证上岗。鼓励有条件的高等院校和中等职业学校开设养老服务相关专业或课程。积极开发社区养老服务公益性岗位，引导大中专毕业生、零就业家庭人员、城乡低保人员及其他就业困难人员从事养老服务。大力发展养老服务志愿者队伍，探索建立义工服务时间储备制度互动服务机制。
一、加快养老服务体系建设的总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，树立“以人为本、全面关怀、重点照顾”理念，以满足中低收入老年群体基本养老服务需求为重点，加快推进养老服务社会化、专业化和标准化建设，逐步建立健全与我市人口老龄化发展趋势相适应、与经济社会发展水平相协调、与老龄人口多元化需求和未来高水平要求相一致，体现城乡不同特点、具有特色的服务方式多样化、业态功能多层次、投入主体多元化的养老服务新体系。
（二）基本原则。坚持政府主导与社会参与相结合。切实履行政府在规划指导、政策扶持、市场培育和监督管理等方面的职责，以政府公共财政投入为支撑，以政策扶持为导向，鼓励社会力量积极参与养老服务体系建设。通过发挥政府主导作用，努力形成政策推动与需求拉动相结合、公共投入与社会资本相补充、居家养老与机构养老相辅助的养老服务新体系。坚持因地制宜与统筹规划相结合。立足于我市人口规模和经济社会发展实际，科学制定养老服务发展规划，将养老服务体系建设统一纳入市、县（区）国民经济和社会发展“十二五”规划，整合各类有效资源，优化设施空间布局，统筹城乡养老事业发展，逐步建立布局合理、种类齐全、功能多样的社会养老服务网络。坚持有序建设和规范管理相结合。以区域老龄人口基数为基础，从现实需要出发，有序建设县区、乡（镇、办事处）、村社区养老服务机构和老年人服务机构场所，按照行业标准和技术规范加强指导，提高养老服务管理水平，建立健全各种养老服务政策措施和规章制度，推进全市养老事业科学、健康、有序、快速发展。
（三）目标任务。到“十二五”末，全市基本建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，覆盖城乡、布局合理、功能完善的养老服务新格局。力争到2015年全市养老机构床位数达到每千名老年人40张，其中在城市养老机构中，社会办养老机构床位数所占比例达到50%以上。在城市，70%以上的社区建立社区养老服务站，80%以上的街道建立社区养老服务中心。在农村，80%的建制村建立社区综合服务设施，80%的乡镇建立有养老服务设施的社区综合服务中心，农村五保对象、孤老优抚对象集中供养率达到70%以上，全市40%的敬老院改造成农村综合养老服务中心。
二、加快建立完善基本养老保障体系
（四）完善城乡养老保险制度。在城镇，完善城镇职工基本养老保险省级统筹制度，增强城镇养老保险基金调控能力，扩大养老保险覆盖面，继续推进企业年金工作。在农村，加快农村养老保险制度建设，逐步建立“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的养老保障制度。各县、区政府要结合实际，积极探索农村与城镇基本养老关系转移接续办法，切实做好城乡居民养老保险制度与农村计划生育家庭奖励政策、农村五保供养、农村最低生活保障等制度的衔接配套。
（五）完善全市高龄老人津贴制度。从2012年1月起，全市统一建立高龄老人津贴普惠制度，基本标准为：80周岁至84周岁的每人每年发放高龄津贴100元，85周岁至99周岁的每人每年发放高龄津贴200元，100周岁以上的每人每年发放高龄津贴3600元。按照属地管理的原则，所需经费由县、区财政分别负担；离退休人员高龄老人津贴，经费由原供给渠道解决。鼓励有条件的县、区提高标准，扩大范围。
三、加快建立完善老年医疗服务体系
（六）建立健全老年医疗保险、救助制度。要进一步加大面向老年人的医疗卫生事业资金投入，大力发展社区医疗保健站、康复护理中心、农村医疗服务站，积极向老年患者提供优质低价服务。基层医疗卫生机构要为辖区内60岁以上的老年人开展健康管理服务，普遍建立健康档案。本市老年人持有效老年证到医疗机构就诊要免除普通门诊挂号费，优先安排床位，医疗机构要开展老年护理、临终关怀等服务。城乡医疗救助制度在实施中要向贫困老人倾斜，对其参加医保和大额医疗费用给予高标准补助，具体标准由各县、区政府自行制定。
（七）大力发展老年人医疗服务机构。支持养老机构开展社会化医疗卫生服务，养老机构取得《医疗机构执业许可证》并符合定点医疗机构资格条件的，要纳入城乡医疗保障定点治疗单位范围。要加快城乡老年医疗服务机构发展，建立医疗保险费用补偿激励机制，加快医疗服务方式改革，将城乡社区医院统一纳入定点医疗机构，更好地发挥医疗保险基金的作用，满足老年人基本医疗服务需求。
四、加快建立完善城乡社区养老服务体系
（八）建立社区养老服务网络。结合社区建设总体规划，在城乡社区建立功能完善的街道和社区养老服务站、日间照料中心和社区托老所，开设“养老服务热线”，为居家老人提供各类家政服务、生活照料、康复护理、精神慰藉等服务。城区新建小区开发建设和旧城改造要严格按照《城市居住区规划设计规范》等规定，将社区养老服务设施同步规划、同步建设、同步交付使用，使用面积不少于300平方米，老年人集中居住的小区要建设不少于100平方米的室内老年活动场所。已建成的居住区没有养老服务设施的，要逐步补建或者利用闲置的设施进行改建。通过规划建设，将社区居家养老服务中心、社区日间照料服务中心、120急救中心等资源统一纳入到社区信息化服务网络，及时处理老年人的咨询等服务请求信息。
（九）加大公办示范性养老机构建设。“十二五”期间，各县、区政府要通过新建、改扩建、购置等方式，整合社会资源，分别建成一所公办示范性养老机构。公办养老机构在满足孤老优抚对象、农村五保户、城镇“三无”老人和低收入高龄、失能等特殊困难老人服务需求的同时，可适当兼顾其他有养老服务需求的社会老人。要改革现有老年机构的管理体制和运营方式，积极引导社会力量参与，委托各类专业化、非营利性社会组织负责运营管理，提高养老机构经营和服务质量。
（十）大力支持社会力量兴办养老机构。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，建立公开、平等、规范的养老服务产业准入机制。通过税费减免、资金补贴等扶持政策，积极引进国内外资金，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、慈善机构和个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构；鼓励和支持社会资本投资兴办以老年人为对象的生活照料、精神慰藉、家政服务、康复服务、紧急求援等养老服务业；鼓励和支持下岗失业人员创办各类助老、托老所，以创业促就业，积极为老年人提供各种服务。大力发展养老产业，形成多种力量发展社会化养老服务事业的新格局。
五、加快建立完善老年教育文化体育体系
（十一）加强老年教育工作。因地制宜办好老年教育，建立以老年大学为龙头，基层老年学校或社区教育培训中心为基础的办学网络。重视开展老年思想教育活动，注重把农村老年教育与老年人权益维护、破除迷信和移风易俗结合起来，帮助老年人树立科学的世界观和积极的人生观、价值观。
（十二）发展老年文体事业，广泛开展老年活动。要把老年文化和体育纳入全民文化和体育健身的发展规划，逐步建成布局合理、设施完备，方便老年人参与的文化体育设施。公共文化和体育活动场所要免费向老年人开放，为老年人提供优先、优惠服务。养老机构在保证老年人居住的同时，要积极创造条件，扩大、建立老年活动场所。要组织开展经常性的老年文体活动，有计划地举办老年文艺汇演、老年才艺展演和老年体育健身运动会，支持老年人参加各种适合其身体特点的健康有益活动。
六、不断加强养老服务队伍建设
（十三）实行养老护理员职业准入制度。积极开展养老护理员培训、考核和职称评定工作，规范服务标准，提高服务质量。充分利用教育资源，在中职和高职院校中设置养老护理专业，培养高素质的养老服务人才。积极引进专业人才，提升整体水平。
（十四）加强养老服务人才队伍建设。要逐步培育养老服务行业的中介服务组织，大力发展养老志愿者队伍，结合“再就业工程”，加快建设老年服务专业人员队伍，实行养老服务从业人员持证上岗制度。加大老年人自我养老队伍建设，加强行业自律和自我管理，提升养老产业服务的整体水平。
七、加大对养老服务机构的政策扶持
（十五）统一纳入城镇建设规划。住房和城乡建设部门要在城镇规划、建设和旧城改造中，按照当地人口规模、老年人口数和基本满足养老需求的实际，将老年公寓、养老院、敬老院、托老所等养老机构建设统一纳入规划，并严格按照民政部《老年人建筑设计规范》标准，以及交通便利、环境良好、适宜人居的要求，合理规划，科学设计，规范建设。
（十六）落实土地使用政策。每年安排一定数量的用地指标，优先保障用于发展养老服务体系的项目建设。对新办的养老服务机构建设用地，可以采用划拨方式优先供地，以划拨方式取得的土地使用权不得从事经营性开发、分割销售等其他用途。鼓励通过对旧厂房、民用设施改建扩建的方式，兴办民间养老机构。乡（镇）、村办的公益性养老服务机构建设用地经依法批准，可以使用集体所有的土地。
（十七）建立民办公助财政补贴制度。对新建的社会办养老机构，在取得《社会养老机构设置批准书》和《民办非企业单位证书》，并经验收合格后，同级财政根据不同标准给予一次性建设补贴。100—199张床位的，按每张床位1000元补贴；200张床位以上的，按每张床位2000元补贴。对租赁等方式创办的社会化养老机构，自民政部门审批之日起运营5年且床位数达到100张以上，经验收合格的，同级财政分5年，按每年每张床位300元给予补贴。民办养老机构投入使用后，根据实际入住人数，同级财政给予每人每月100元运营补贴。所需经费按照属地管理的原则解决，补贴资金由民政部门会同财政部门联合审核批准拨付。社会办养老机构安置城市“三无”老人和农村“五保”老人的，当地财政将其原享受的城市最低生活保障经费和五保供养经费补助直接转入该养老机构。
（十八）实行税费减免优惠政策。养老机构提供的养老服务收入按规定免征营业税、自用房产税、城镇土地使用税，免收建设养老机构的征地管理费，免收或减收兴办养老机构设施建设的城市基础设施配套费等相关费用。养老机构的水、电、暖、燃气管线（管道）工程和用水、用电、用气（管道燃气）、取暖、电话、有线（数字）电视、宽带互联网等费用，按居民收费标准或服务价格执行。养老机构免收有线（数字）电视入网费，减半收取视听维护费；免收电话、宽带互联网入网费，适当减免通信费；免收电表、水表接入费。企业通过公益性组织或政府部门，用于福利性、非营利性养老机构的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；个人通过公益性社会团体、基金会或政府部门向福利性、非营利性老年服务机构的捐赠，准予在缴纳个人所得税前予以全额扣除。
（十九）加大财政金融支持力度。金融部门要积极关注和支持民办养老服务机构建设，增加对养老服务机构及其建设项目信贷投入，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。对规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，财政部门可通过贴息方式予以支持。
（二十）放宽市场准入限制。养老机构到工商部门登记注册时，要放宽工商登记注册资本限制，首次出资额不低于注册资本的20%且不低于3万元，其余部分应在注册之日起2年内缴足。鼓励社会民间资本以合资、控股、购买和租赁等形式参与国办养老服务机构的建设和经营。
八、加强养老服务体系监督管理
（二十一）严格养老机构行业认证工作。兴办养老服务机构统一由民政部门审批，领取《社会养老服务机构设置批准书》。属福利性、非营利性的，应向社会组织登记机关申请登记，领取《民办非企业单位证书》；属于营利性的，向工商部门申请登记，由工商部门发给营业许可证。养老服务机构应建立健全内部管理制度，自觉接受有关部门的指导和监督，提高经营管理水平。
（二十二）建立严格的政府监管制度。依照民政部《老年人社会福利机构基本规范》，各级老龄办将会同有关部门对养老服务机构开展定期检查。对达不到要求的，责令其限期整改，并停止享受社会福利机构的各种扶持政策。养老机构的服务收费项目及标准，由养老服务机构根据情况自行制定，报当地民政部门备案。严禁以办养老机构为名搞房地产开发，严禁改变机构的养老服务性质，严禁改变养老机构的服务设施用途；对盗用社会福利机构和养老服务行业名义骗取各种扶持政策的，应中止并追回相应的减免资金和资助经费。违反法律法规的，依法追究其法人代表刑事责任。
（二十三）建立完善老年人合法权益保障机制。要坚持道德、行政和法律手段相结合，切实维护老年人的合法权益，司法部门要积极为老年人提供法律援助和法律服务，市、县（区）、乡（镇）三级司法机构要加挂专门的“老年人法律援助和服务中心”牌子，加大对侵害老年人合法权益案件的查处力度；公证处、律师事务所、基层法律服务所和其他法律服务机构应当为老年人免费提供法律咨询服务，法律援助机构对老年人提出的法律援助申请，要简化程序，优先指派人员并及时办理。要充分发挥基层老年群众组织和基层调解组织的作用，积极调解涉老纠纷，化解社会矛盾。各地、各有关部门要依照《条例》，安排专人（或兼职）做好老年人来信来访工作，协调有关部门解决老年人反映的问题，对严重侵害老年人合法权益的不法行为要采取措施坚决予以制止，构成犯罪的要依法严厉惩处。
九、加强养老服务体系建设的组织领导
（二十四）成立组织，加强领导。市政府成立市养老服务体系建设工作领导小组，市政府分管负责同志任组长，市发展改革、民政、财政、人力资源社会保障、国土资源、住房城乡建设、教育、卫生、体育、司法等部门和老龄办为成员单位，统筹协调全市养老服务体系建设工作。各县、区政府也要成立相应的议事协调机构。
第一条根据《省人民政府关于开展城乡居民社会养老保险试点的实施意见》(政〔〕58号)，结合我市实际，制定本实施办法。
第二条城乡居民社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从城乡居民的实际情况出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人(家庭)和政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和居民自愿相结合，引导城乡居民普遍参保；四是城乡居民社会养老保险实行属地管理。
第三条建立个人缴费、政府补贴、集体补助和其它经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助相结合的城乡居民社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助、社会福利等其他社会保障政策措施相配套，保障城乡居民老年基本生活。
第二章参保范围
第四条年满16周岁(不含在校学生)、未参加职工基本养老保险的市辖各区农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍所在区自愿参加城乡居民社会养老保险。
第五条符合参保条件的城乡居民需携带户口簿和居民身份证原件等材料到户籍所在地乡镇(街道)人力资源社会保障服务所办理参保申请和登记手续。
第三章基金筹集
第六条城乡居民社会养老保险基金主要由个人缴费、政府补贴、集体补助和其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供的资助构成。
第七条个人缴费。参加城乡居民社会养老保险的居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，各区可以根据实际情况适当增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。
区政府按照市统一安排和规定程序，结合区经济发展和城乡居民收入增长等情况，适时调整缴费档次。城乡居民社会养老保险的缴费年度为每个自然年度的1月1日至12月31日。参保人缴费后，经办机构应及时为参保人出具缴费凭证。
第八条政府补贴。政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城乡居民社会养老保险基础养老金。基础养老金分别由市、区财政按确定的标准给予补助。纳入国家试点后，所有参保人员均由中央财政和试点区财政按规定的标准给予补助。
市、区两级财政对参保人缴费给予补贴，市财政每人每年补贴20元，区财政每人每年补贴10元。纳入国家试点后，按照国家、省的要求给予补贴。
区财政为重度残疾人代缴100元养老保险费；对烈士遗属、领证的独生子女父母和农村计划生育双女父母，有条件的地方可给予适当补贴；对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励。具体补贴办法由各区政府制定。
各级财政对参保人的缴费补贴不能抵销个人缴费。
第九条有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助。
第四章建立个人账户
第十条城乡居民社会养老保险经办机构为每个参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费提供的资助，各级政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户，完全积累，一步做实到位。
第十一条个人账户储存额参考中国人民银行每年公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
第五章养老金待遇
第十二条养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
基础养老金补贴标准，按每人每月60元的标准确定，在纳入国家试点前，中央应负担的55元由市、区财政各负担50%，剩余的5元由区财政负担。纳入国家试点后，按照国家、省的要求给予补贴。有关区确定的标准超过60元的，高出60元的部分由各区负担。对于长期缴费的参保人员，可适当加发基础养老金，加发部分的资金由各区支付。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇企业职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。
第十三条参保人员死亡，个人账户中的资金余额除政府补贴外，一次性支付给法定继承人或指定受益人；无法定继承人或指定受益人的，个人账户资金余额用于继续支付其他参保人的养老金。
第六章养老金待遇领取条件
第十四条参加城乡居民社会养老保险的居民年满60周岁，可按月领取养老金。
城乡居民社会养老保险制度实施时，已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，在办理参保登记手续后，由区经办机构核定待遇领取资格，于次月起每月按标准领取基础养老金，但农村居民符合参保条件的子女应当参保缴费。
距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年，补缴应按补缴当年的缴费标准，补缴不享受政府缴费补贴；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。应引导城乡中青年居民积极参保、长期缴费，长缴多得。
第七章待遇调整
第十五条区政府按照市统一安排和规定程序，根据经济社会发展情况，适时调整城乡居民社会养老保险基础养老金标准。
第八章基金管理
第十六条区经办机构应配备具有专业资格的会计和出纳，持证上岗。按照国家和省关于社会保险基金财务、会计制度的规定，加强基金管理。
第十七条城乡居民社会养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。基础养老金和个人账户养老金实行分账管理，不得混用。城乡居民社会养老保险基金暂实行区级管理。
第九章基金监督
第十八条区人力资源和社会保障局应切实履行对城乡居民社会养老保险基金的监管职责，制定完善城乡居民社会养老保险各项业务管理制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查。
第十九条区城乡居民社会养老保险经办机构应定期披露城乡居民社会养老保险基金筹集和支付信息，做到公开透明，接受社会监督。区财政、监察、审计部门应按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。
第二十条区人力资源和社会保障应切实采取有效措施，杜绝虚报冒领等违法违纪现象发生。区城乡居民社会养老保险经办机构和村委员会(居委会)每年在行政村(社区)范围内对参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
第十章经办管理服务
第二十一条区城乡居民社会养老保险经办机构应认真记录城乡居民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案，长期妥善保存。
第二十二条城乡居民社会养老保险使用全省统一的城乡居民社会养老保险信息系统，按省统一安排，推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。
第二十三条乡镇(街道)人力资源社会保障服务所实行区级垂直管理，按照每万名参保人员配备1名专职工作人员的比例配足工作人员，按规定标准配备固定办公场所、必要信息化设备和其它设施。
第二十四条城乡居民社会养老保险经办机构人员工资和工作经费纳入同级财政预算，不得从城乡居民社会养老保险基金中开支。建立与服务人群和业务量挂钩的经费保障机制，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率。
第十一章相关制度衔接
第二十五条已参加老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受城乡居民社会养老保险基础养老金；已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入城乡居民社会养老保险个人账户，按城乡居民社会养老保险的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。
第二十六条已参加农村社区新型农村社会养老保险的农村居民，其养老保险关系自本办法实施之日起自动转入城乡居民社会养老保险。
第二十七条城乡居民社会养老保险与职工基本养老保险等其他社会养老保险制度、被征地农民社会保障、最低生活保障、计划生育家庭奖励扶助、农村五保供养、社会优抚等政策制度的配套衔接工作，按国家有关规定执行。
第十二章加强组织领导
第二十八条区政府城乡居民社会养老保险试点工作领导小组负责对试点工作的统一领导和组织实施，督促检查政策的落实情况，协调解决试点工作中出现的问题，确保试点工作顺利实施。
城乡居民社会养老保险试点工作列入区、乡(镇)经济社会发展规划和年度目标管理考核体系。区人力资源社会保障局应认真履行城乡居民社会养老保险工作行政主管部门的职责，会同有关部门做好城乡居民社会养老保险的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作。各有关部门应按照分工，加强协调配合，相互支持，形成合力。
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，按照“优先发展社会养老服务”和全面实施“民生幸福工程”的部署要求，以满足老年人服务需求、提升老年人生活质量为目标，坚持政府主导与社会参与、家庭养老与社会养老、公益与经营相结合，逐步建立起与经济社会发展相协调、与全面建设小康社会进程相同步、与人口老龄化水平相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的社会养老服务体系，让老年人安享晚年生活，共享经济社会发展成果。
（二）主要目标。到2015年，全市养老机构床位数达到每千名老年人30张以上，年增加床位数500张以上，民办养老机构床位数占养老床位总数50%以上，城市社区居家养老服务中心（站）达到2A标准，农村社区（村）居家养老服务中心（站）建成比例达到70%以上，养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本实现城乡全覆盖，养老护理人员持证上岗率达到60%以上，以县（区）为单位基本建立政府为符合条件的困难老年人购买养老服务制度，基本形成规模适度、结构合理，制度完善、管理规范，服务专业、运行高效，投资多元、城乡一体的社会养老服务体系。
二、重点工作
（一）推进农村养老服务设施建设。结合省政府“关爱工程”建设项目，加强农村敬老院配套设施建设，农村敬老院增挂乡镇社会福利中心牌子，拓展服务范围，提升服务功能，将农村敬老院由单一的五保供养设施，建设成为集五保供养、社会寄养、老年服务等功能于一体的区域性养老服务中心。结合新农村建设，开辟多元化的投资渠道，鼓励利用集体、个人空置房空闲地，通过政府、集体、社会和个人出资的办法，建立小型互助式老年集中居住生活区、小型托老所和幸福院等，并实行规范管理，确保安全运行。每个乡镇至少建一处示范性养老集中居住区。加大老年医疗、教育、文化、体育等项目经费投入，加快老年人服务设施建设，满足农村老年人多方面服务需求。
（二）推进居家养老服务中心建设。继续将居家养老服务中心建设列入市政府为民办实事项目，依托现有的社会福利服务机构，建立市、县、乡（镇）社会养老服务指导中心。大力推进城乡社区居家养老服务中心（站）建设，各地都要依托综合性社区服务中心，全面建成具有一定规模、功能较强的居家养老服务中心。在综合性社区服务中心中按照标准要求配套适当面积的养老服务用房。注重老年人宜居社区建设。在新建小区中应该规划建设一定数量适老型住宅户型，小区住宅、道路系统、公共绿地等方面进行无障碍设计。已建成小区要整合存量资源建立托老场所，强化养老服务功能，为居家老人提供基本服务。到2012年，城市社区居家养老服务中心（站）全部投入运营。到2015年，全市新建农村居家养老服务中心（站）380个，建成比例70%以上。通过购买公益性岗位等办法，为社区居家养老服务中心（站）配备专兼职管理人员。采取购买服务、资金补助、提供场所等扶持措施，引导和鼓励社会组织、家政服务企业参与居家养老服务。进一步强化社区居家养老服务中心功能，为老年人提供短期托养、日间照料以及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务。同时，兼顾老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求。积极发挥老年人组织、志愿者组织作用，为老年人提供优质的志愿服务。创建养老服务示范社区，为老年人营造良好的生活服务环境。
（三）推进养老服务机构建设。加快各类养老服务机构建设，扩大养老床位总量。到2015年实现养老机构床位数达到每千名老年人30张以上。积极争取和用好省专项资金扶持，各级财政也要安排相应的扶持资金。加快推进公办养老机构建设，2012年启动市社会福利中心二期工程的规划建设，努力把市社会福利中心建成集市“百老惠”社区老年公寓、市爱心护理院、市老年活动中心、市养老机构管理服务中心为一体的养老服务示范基地。到2012年底，各县（区）都要建成一所政府主办的床位数150张以上的老年公寓或福利院。通过扶持引导，到2013年底前，各县（区）都要建成一所规模大、标准高、环境优美、服务规范，床位在200张以上的示范性民办或民营公助的老年公寓，到2015年社会投资兴办的养老机构床位占养老床位总数的比例达到50%以上。对社会投资兴办的护理型养老服务机构予以重点扶持，支持和鼓励有条件的医疗机构参与养老机构建设，为老年人提供护理、康复、保健等服务。优化养老床位结构，提高护理床位比例，优先保障失能半失能等困难老年人服务需求。各县（区）都要依托公办养老机构建设一所老年护理院或老年护理部，到2015年，护理型床位占养老床位总数的30%以上。
（四）推进养老服务网络平台建设。依托城乡社区综合服务管理信息平台，到2015年，基本建成上下贯通、左右连接、覆盖城乡的养老服务信息网络和管理系统，实行统一软件标准、统一操作流程，实现信息共享、业务协同。重视“虚拟养老院”建设，到2012年，每个县（区）都要建成一家功能齐全、覆盖较广的“虚拟养老院”。重点支持老年人居家呼叫服务系统建设，为老年人提供应急等多种需求呼叫服务。困难老人的呼叫服务系统安装、服务费用由当地人民政府承担。
（五）推进养老服务人才队伍建设。大力发展养老护理职业教育，有计划地在我市职业培训学校和市卫校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，依托专业医疗机构和现有省级示范性养老机构，大力实施养老护理人员培训工程，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理等方面的专业人才。到2015年，示范性养老机构专业护理人员配备比例须达到1:8以上，养老护理人员持证上岗率达到60%以上。逐步提高从业人员的工资福利待遇，落实养老服务人员社会保险政策。积极鼓励社会养老机构聘用专业护理人员。加强基层老龄工作者队伍建设，切实提高他们的生活待遇水平。积极发展志愿者队伍，为老年人提供优质的志愿服务。
三、扶持政策
（一）土地供应政策。各县（区）、乡（镇、场）根据城乡建设总体规划和养老服务设施建设规划，将老年服务设施建设用地纳入当地土地利用总体规划和年度计划，安排一定面积的土地专供新建养老服务机构建设使用，切实保障老年服务设施建设合理用地需求。按照有关规定，养老机构建设应当采取划拨方式供地的，一律划拨供地；应当采取有偿方式供地的，可采取“双向竞价”、“综合评标”等多种方式合理控制地价，切实降低建设成本。
（二）税费优惠政策。认真落实老年服务机构税收减免政策，对养老院提供的养老服务免征营业税，对非营利性的老年服务机构符合条件的免征企业所得税。养老机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税。免收新建老年服务设施的市政公用设施配套费。个人通过非营利性社会组织和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。企业对养老机构的公益性捐赠支出符合规定的，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。养老服务机构使用水、电、燃气、暖气、有线电视、固定电话，有关单位按照居民用户标准收取费用，有初装费的减半收取。
（三）医疗服务政策。在养老机构内设置或合作设立的医疗站点，符合条件的纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。各县区、乡镇（街道）医疗卫生机构要免费为辖区内老年人建立居民健康档案，定期为老年人提供健康管理服务，按照发〔〕5号文件有关规定，每两年进行一次健康检查。鼓励和引导社区卫生服务机构转变服务模式，主动为长期卧床、70岁以上和独居等行动不便老人提供上门服务。
（四）政府供养和补贴政策。以县（区）为单位基本建立政府为符合条件的困难老年人购买服务制度。对城市“三无”、农村“五保”老人，实行政府供养，并保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平；向80周岁以上老年人发放尊老金。各地要根据经济社会发展情况，逐步扩大发放范围、提高发放标准。对符合条件的高龄、独居、失能半失能困难老年人经过评估，采取政府购买服务方式，为他们入住养老机构、接受社区居家养老服务或者签约委托亲友、邻里服务提供支持。政府供养和各项补贴资金由各县（区）政府承担。认真落实老年人各项优待政策，为老年人乘坐城市公共汽车、进入政府投资主办的公园、公益性文化设施、旅游景点、公共体育健身场所提供免费或优惠服务。
（五）发展老年服务产业政策。制定发展规划，研究扶持政策，优先发展养老护理、康复保健和老年特殊用品等产业，鼓励和扶持老年产品开发，促进老年消费市场繁荣。积极扶持经营性养老机构发展，通过土地参股等方式，支持养老服务机构资产进入资本市场运作。鼓励国有资本与社会资本合资合作兴办养老服务机构，积极支持民间投资兴办或参与兴办养老服务机构。公办养老机构可采用服务外包、委托管理、合作经营等方式吸引社会参与。积极探索养老护理保险，推行养老服务意外保险。
四、保障措施
（一）强化组织领导。各地要将养老服务体系建设列入重要议事日程，纳入本地区经济社会发展总体规划和年度计划，纳入政府目标管理和绩效考核，纳入政府年度重点工作和为民办实事项目，及时研究部署，明确发展目标，制定政策措施，抓好责任落实，加大推进力度，确保取得实效。建立健全社会养老服务的领导体制和运行机制，形成政府主导、民政部门主管、老龄工作机构协调、相关部门各司其职、社会广泛参与的工作格局。
（二）完善投入机制。各级政府要加大投入，建立养老服务事业经费增长机制。加大对养老机构的支持力度，对非营利性社区养老服务机构按其服务的老年人数和服务质量给予资金扶持。推行政府购买服务、购买岗位、购买专业和中介组织服务；拓宽养老服务业投融资渠道，发展多种融资方式。福利彩票公益金每年拿出不低于30%、体育彩票公益金拿出20%用于养老服务设施建设。积极鼓励社会资金、慈善捐赠支持社会养老服务体系建设，形成多元化的投入机制。
关键词:城乡养老保险;统筹实施;政策建议
中图分类号:F842.6文献标识码:Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2010.07.020文章编号:1672-3309(2010)07-0053-03
一、城乡居民养老保险实施的现状
(一) 城乡居民养老保险覆盖面差异大
我国城镇居民养老保险体系已经比较完善,但农村居民养老保险体系很不健全。2008年,城镇居民养老保险参保人数为21891万人,参保率为36.06%,基金累计结余9931亿元,而农村养老保险年末参保人数仅5595万人,参保率为7.83%。当年领取养老金农民人数仅512万人。
(二)城乡居民养老保险待遇水平差异大
2008年,城镇居民人均基本养老保险待遇支付已达13933元,同年,农村人均年基本养老保险待遇支付为1109元,城镇水平约为农村水平的12.56倍。
(三)城乡居民养老保险筹资方式不公平
2003年,全国企业基本养老保险征缴收入总额为2595亿元,加上各级财政补助基本养老保险基金544亿元,共有资金3139亿元,国家、企业、个人筹资比例分别为17.3%、59.1%、23.6%。行政事业单位大部分职工尚未参加个人缴费的社会养老保险,即这部分人的养老费用仍基本上是由国家财政或单位来提供的。农村社会养老保险的资金筹集按照“个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以政策支持”的方式进行,自1992年试点以来,积累资金仅为259亿元,2003年养老保险收入仅为38亿元,政府、集体、个人筹资的比例分别为3.3%、14.7%、82%。
不可否认,农村家庭养老仍以老年保障为主要形式,但是,随着经济和社会结构的转型,农民的传统家庭养老方式在人口老龄化、家庭小型化的背景下,对农民传统的家庭养老模式产生了一定的影响。因此,统筹城乡养老保险的逐步实施是非常必要的。
二、城乡养老保险的逐步统筹实施――基于芜湖市
城乡居民养老保险在全国已经逐步实施,本文就以社会保障制度相对完善的安徽省芜湖市的城乡养老保险为例来说明城乡养老保险的统筹实施。
《芜湖市城乡养老保险办法》于 2009年9月1日起施行。其遵循“保基本、广覆盖、可持续、易衔接”,权利与义务相对应、政策引导和个人自愿相结合的原则;采取个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式。参保范围是芜湖市行政区域内具有本市户籍满5年(不包括政策性安置、区划调整和婚姻等原因迁入的人员),未纳入行政机关和事业编制管理、未参加城镇职工基本养老保险的16周岁以上城乡居民。
(一)芜湖市城乡养老保险的缴费标准和基金筹集
1.城乡养老保险的缴费标准
芜湖市市区城乡养老保险基数为全市上年度城镇居民人均可支配收入,三县城乡居民养老保险缴费基数为全市上年度城镇居民人均可支配收入或上年度农村居民人均纯收入。其缴费费率为10%或15%。
60周岁以上的城乡居民可在2年内一次性缴纳15年的城乡居民养老保险费。其中年龄每超过一年减缴一年费用(不满6个月不计,超过6个月按1年计),但缴费年限不得少于5年,参保人员从缴费次月起享受待遇。45―60周岁的城乡居民,参保正常缴费达到享受待遇年龄时,缴费年限不满15年的,可在养老保险实施后的2年内补缴不足年限的养老保险费;或者2年后参保以及未经许可中断缴费,达到享受待遇年龄缴费年限不足15年的,可延期缴满15年后享受待遇,对不愿延期缴费的,一次性返还个人缴纳的城乡居民养老保险费,终止城乡居民养老保险关系。
城乡居民养老金由基础养老金、个人账户养老金和补贴账户养老金组成,其中基础养老金为每月45元。
2.城乡养老保险的基金筹集
实施城乡居民养老保险需要设立城乡居民养老保险基金。其来源为缴纳的养老保险费(含集体补助)、财政补贴、利息、其它收入。财政补贴资金作为统筹基金。财政补贴的标准为:市财政以市区参保人数每人每年不低于60元;区财政以本区参保人数每人每年不低于120元,县和乡镇以本县参保人数每人每年不低于180元来定。越是人均收入低的补助金越多,具体标准由政府确定。各级财政补贴资金要于当年内一次性划入城乡居民养老保险基金专户。个人缴纳和集体补助资金要于当年内一次性划入城乡居民养老保险专户,个人缴纳和集体补助的资金全部划入个人账户,同时从统筹基金中按照当年个人账户划转额的30%记入补贴账户,个人账户按照规定计息,补贴账户不计息。
另外,芜湖市范围内农村居民所在的集体经济组织可对参加城乡居民养老保险的人员给予适当缴费补助,农村居民土地承包经营权流转的收入优先用于缴纳城乡居民养老保险。
3.城乡养老保险的领取
已经缴费年限15年以上的满60周岁的参保城镇居民可按月领取城乡居民养老保险待遇。芜湖市建立基础养老金调整机制。并且规定参保人员死亡后,未享受养老保险待遇人员个人缴纳的城乡养老保险费可依法继承;已享受养老保险待遇人员个人缴纳的城乡居民养老保险费扣除已享受待遇,如有结余可依法继承,同时享受丧葬费800元。
(二)芜湖市城乡养老保险与其他社会养老保险的衔接
1.与原农村社会养老保险的衔接
已经参加原农村社会养老保险尚未享受待遇的人员,自愿转入城乡居民养老保险的,可将原农村社会养老保险个人缴费积累额转入城乡居民养老保险个人账户,同时从统筹基金中按转入金额的30%记入补贴账户。并且按照选定缴费标准计算缴费年限。对不愿转入城乡居民养老保险的,将原农村社会养老保险缴费积累额退还本人,终止原农村社会养老保险关系。参加原农村养老保险已经享受待遇人员,纳入城乡居民养老保险,在原待遇基础上增加基础养老金。
芜湖市城乡养老保险实施后,已经将原农村社会养老保险基金结余全部并入城乡居民养老保险体系,原农村养老保险业务停止办理,达到了城乡养老保险的基本统筹。
2.与城镇职工基本养老保险衔接
因土地被征用、职业变动等原因,居民可以申请经批准可将城乡养老保险关系转入城镇职工基本养老保险。参加城镇职工基本养老保险的人员,经申请可将城镇职工基本养老保险关系转入城乡居民养老保险。社会保险经办机构将其城镇职工基本养老保险个人账户储存额和按规定转移的统筹基金分别转入城乡居民养老保险个人账户和补贴账户,城镇职工基本养老保险缴费年限作为城乡居民养老保险缴费年限。并且逐步将被征地农民纳入城乡居民养老保险范围之内。
总的来说,芜湖市的城乡养老保险得到了比较好的实施,乡镇居民特别是农民的老年生活有了基本保障。一次性缴费11000元的年满70周岁的老人可以每月享受300元的待遇,这对于农村地区的老人来说已经能够基本保障生活了。由于实施不久,因此还有待进一步的完善。
三、城乡居民养老保险统筹实施的政策建议
(一)进一步改进农村社会养老保险
城乡居民养老保险统筹实施的关键主要在于农村养老保险的完善和改进。鉴于发达国家农村社会养老保险的经验和教训,农村地区社会养老保险必须在人均收入超过最低生活保障水平基础上才能有条件建立。
1.改造现有的农村社会养老保险制度,将个人积累制改为社会统筹和个人账户相结合的制度。这种制度设计既可以提高保障水平,实现养老收入分配的互济性,保险共同分担风险的应有之义,也有利于人员的流动和转移,为城乡统一社会养老保险建设扫除客观障碍。个人账户的资金可以完全依赖保费收入,但社会统筹部分则可以由国家通过财政补贴获得,即通过社会保险税的收入在财政资金中专项列支,也是国家以工补农的重要措施。
2.按家庭人均收入水平办理保险。按行政区划建立农村社会养老保险体系,存在区域内一部分可以办理社会养老保险,而相当多的人口由于收入水平低难以加入保险体系的问题。按收入水平划分群体,可以强制要求农村的高收入群体加入社会养老保险体系。对只能维持温饱水平的,鼓励继续实行家庭养老或土地保障制度,对贫困群体,主要实行社会救助制度保障他们的生活水平。在经济比较发达的地区,城乡的区分界线已不是很明显,完全有条件建立城乡统一的社会养老保险制度。
3.落实农村社会养老保险社会统筹基金,构建真正意义上的农村社会养老保险制度体系。整合现行的农村社会养老保险,设计与城镇企业相同的农村基本养老保险制度模式。以土地换保障,对于已经丧失劳动能力的老年农民,可以根据其自愿,在政府相关部门的组织下,将自己的土地经营权转让给政府有关部门,从而获得与城镇居民相当水平的基本养老金。
另外,在建立和完善我国城乡养老保险的过程中,我们应注意城乡养老保险制度和医疗、失业等其他社会保险制度相配合,合理处理好养老保障和其他保障水平的关系,形成密切联系的社会安全网络。
(二)建立统一的城乡养老保险管理体制
省级以下的社会养老保险分为两个系统,即城镇社会养老保险系统和农村社会养老保险系统。当地县市社保部门既负责城镇社会养老保险的具体业务活动,保管个人资金账户,也负责农村社保工作,管理个人账户。不过农村社会养老保险与城镇社会养老保险是分开的,各自有自己的一套管理体系,农村养老保险只实行县级统筹,在县级调剂资金余缺。
统一的城乡养老保险管理体制要求农村社会养老保险向城镇养老保险管理体制看齐,把两个分隔的系统合并成一个系统,甚至在有些方面重点向中小城市和农村倾斜,在统筹层次上至少现在就应该提高到省级层次,能实现省级农村统筹的资金调剂余缺。县市级社会保险管理部门分管个人账户,乡级社会保险机构作为县市级社保部门的派出机构经办具体业务,从事宣传市场推广。重视城市行政区划中的农村社会养老保险工作,直接并轨到城市养老保险的工作范围。
(三) 建立完善的利于城乡社会养老保险统筹实施的法律体系
城乡统一的养老保险体制必须以法律的形式加以承认、保护和实现。这是由社会保障的本质、特点和法律的性质及特性决定的。在世界各国的发展史上,几乎都经历过城乡非均衡发展的历史阶段。发达国家的经验表明,从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源,尤其是经济资源调整的过程,是资源向农业倾斜的过程,而这一过程要依法进行。因此,建立完善的法律体系是社会养老保险制度城乡统筹的重要保障。
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[6] 贾纪磊. 加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系[J].沧桑, 2009,(03) .
一、实施中小学校舍安全工程
对全省抗震设防不达标校舍进行加固、重建；对灾害易发地区存在安全隐患的校舍进行迁移避险。计划重建及迁移中小学校舍110万平方米以上，力争达320万平方米。
二、完善城乡社会保障体系
引导、组织试点县(市、区)16周岁至59周岁未参加城镇职工基本养老保险的农村适龄居民参加新型农村社会养老保险试点，并给予每人每年不低于30元的缴费补贴；为年满60周岁的农村有户籍老年人发放每人每月不低于55元的基础养老金。按照当地城市居民最低生活保障标准，为无力参保的企业退休人员按月发放生活费。将全省新农合筹资水平提高到每人每年150元，全省城镇居民和大学生基本医疗保险的政府补助标准提高到每人每年不低于120元。
三、实施城乡公共卫生服务工程
免费为城乡居民提供居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、高血压糖尿病等慢性病管理、重性精神疾病管理、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健等九类基本公共卫生服务项目。组织开展农村孕产妇住院分娩、农村妇女“两癌”检查、农村妇女补服叶酸等重大公共卫生项目，降低孕产妇死亡率和婴儿死亡率。
四、提升农村卫生综合服务能力
对各类卫生院业务用房和基本诊疗设备进行填平补齐，并对D级危房进行改建。继续实施千名医师帮扶基层医疗卫生机构，从城市三级医院选派280名医师帮扶50所县级医院，从县级医院选派720名医师帮扶360所乡镇卫生院。继续实施万名乡村医生培训工程，免费培训3万名乡村医生。为全省1.5万个建制村的村卫生室各配备一套急救用品，建设200所示范性村卫生室。
五、加快推进养老服务体系建设
建立500个社区居家养老服务中心（站）,为居家老年人提供助餐、助洁、助医、助行、助急等多种形式的养老服务。新建100所农村敬老院,改善农村“五保”对象生活条件。建设10个集孤老供养、孤儿养育、优抚保障、社会救助、精神卫生、社会养老等功能于一体的县级社会福利中心。
六、实施助残工程
用三年时间重点扶持19所特教学校，将三类残疾儿童少年义务教育阶段入学率提高到91%以上，将“两免一补”政策延伸至特教学校高中教育阶段三类残疾学生，残疾学生参加高考，凡不影响所报专业学习、高考成绩达到省属高校专业录取分数线的，均予以录取，依托职业技术学院面向全省单独自主招收听障考生。继续实施“光明行动”，为全省1.2万名贫困白内障患者免费实施复明手术。三年内建设100所公办和民办福乐家园托养残疾人，资助3000名重度残疾人开展居家托养，对2000名贫困学龄前残疾儿童给予专业康复训练补助。
七、实施农村公共文化服务体系建设工程
对全省500个无站址和建筑面积在50平方米以下的乡镇文化站进行新建和改扩建。基本实现一村一月放映一场电影的目标，每年提供50%的商业影片放映场次作为补充。今年计划建立农家书屋3132家。
八、实施农民体育健身工程
建设2500个村级农民体育健身工程点，建设62个乡镇农民体育健身活动中心。
九、加快实施城市家庭保障性住房建设
新建廉租住房5000套，解决1.5万户低收入家庭住房困难问题。通过实施棚户区（危旧房）改造，加快解决城市低收入家庭住房困难问题。
十、继续实施“造福工程”
继续组织对居住在生产条件极端恶劣、零星分散的边远偏僻自然村和地质灾害隐患点的6万名贫困群众，实施“造福工程”搬迁。
十一、实施农村公路路网工程
改造和完善县通县、县通乡、乡通乡和通往较大自然村的农村公路，构建安全、畅通、高效的农村公路路网。
十二、继续实施全省水库和海堤除险加固工程
、计划加固病险水库252座，计划除险加固5个沿海设区市重要海堤302.5公里。
十三、提高森林生态效益补偿标准
将全省生态公益林的补偿标准从原来的7元/亩提高到12元/亩。
十四、实施流域水环境整治与水源保护
规划治理禁养区外规模养殖场，加快工业园区集中污水处理设施建设；流域所有县（市）建成生活污水处理厂；整顿和规范矿山（河砂）开采；规范饮用水源管理。
十五、实施农村饮水安全工程
计划解决农村130万人的饮水安全问题。
十六、实施农村环境整治工程
继续开展农村“家园清洁行动”，重点抓好120个乡镇、2000个建制村的垃圾治理。新建农村沼气工程6万户，配套建设改厨、改圈、改厕3.5万户，建设县级农村沼气服务中心10个、乡村沼气服务网点317个，落实40万户农村改厕任务。
十七、调整完善政策性农业保险试点工作
森林综合保险。对于因灾受害的保险生态公益林和商品林，每亩保险金额500元。水稻种植保险。继续在25个粮食主产县（市）实施水稻种植保险，每亩保险金额300元。渔船保险。保险范围为全省沿海县(市、区)经渔业主管部门核准的60马力以上渔船。渔工责任保险。保险范围为全省沿海县（市、区）渔工，保险金额为10万元或15万元。农村住房保险。保险范围为全省农村住房。每户农村住房年保险最高赔付金额为10000元。
十八、建设渔业船舶自动识别系统
为全省10207艘44.1KW以上的渔船配备渔业AIS系统，预防和减少碰船事故的发生。
十九、开展农村实用技术远程培训
利用现代信息网络技术和电化教育手段，面向全省农村开展农村实用技术远程培训。
二十、建设农村社区综合维修服务体系
力争用3年时间在全省现有供销社建制的县（市、区）建立县级综合维修服务中心、乡镇综合维修服务站、建制村综合维修服务点或联系点。
二十一、实施“万村千乡市场工程”
全省计划建成3000个“万村千乡市场工程”农家店。
二十二、实施城乡通信信息化提升工程
建设“海西无线城市”，实现全省设区市城区高速无线网络覆盖。在全省建成2000个民生信息化社区、1200个综合信息化村，实现438个建制村通宽带，为200万农民提供移动手机报和农信通信息服务。
二十三、继续加强“食品放心工程”建设
围绕畜牧业产品、种植业产品、水产品、饮用水、加工食品和餐饮业主要食品的污染开展全面治理，加快推进食品安全生产加工、市场流通、标准认证、检测预警、企业信用、法制保障、宣传教育“七大”体系建设。
二十四、继续帮助驻闽部队建设生产生活项目
帮助驻闽部队建设示范培训中心、生活服务中心和农副业生产基地，帮助基层连队建设一个好食堂、一块好菜地、一个好猪圈、一个好饮水项目。
（一）实施三项业务发展规划，实现三年大变样
1.实施养老服务体系建设规划，实现养老服务事业大发展。认真贯彻落实全省社会养老服务体系建设推进工作会议要求，制定实施市社会养老服务体系建设规划（2013—2015年）,到2015年末，全市各类养老床位总量达到2万张以上，每千名老人拥有养老床位数达到30张，建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。今年的主要任务：一是完善养老服务制度。出台《市加快社会养老服务体系建设的意见》，明确机构建设补助标准，落实各项税费减免政策，建立养老服务业发展的政策引导机制；规范养老服务市场行为，建立养老服务准入、监管、退出制度；推行职业资格认证制度、技术等级评定制度和持证上岗制度，提升养老服务水平。适时召开全市社会养老服务体系建设工作会议，对《意见》全面落实，加快各项养老服务发展。二是推进养老服务设施建设。市级层面，依托市优抚医院，建设市老年养护中心，年内完成立项、设计及各项手续，并开工建设；积极与有关部门协调，完成较大规模的市养老服务中心的规划、立项、选址等工作，力争年内开工，尽快建成全省一流的市级养老服务中心。县区层面，按照“十二五”末每个县区至少建有1处县级老年养护中心的目标，滨城区、博兴县已建成的县级老年养护中心要进一步完善内部管理服务；其他县区要搞好规划，尽快开工建设。乡镇层面，结合敬老院改扩建工程，加快推进敬老院一院两制转型，面向非五保老人开展社会养老服务。社区层面，推进社区老年人日间照料中心建设，各县区1/3以上的城市社区规划建设老年人日间照料中心。三是搞好养老护理人员培训。按照分级培训、政府补贴方式，市级将联合1所职业院校，开展中级养老护理员培训，县级培训好初级养老护理员。
2.实施城乡社区服务体系建设规划，实现城乡社区管理大提升。全面落实《市社区服务体系建设规划（2012—2015年）》，深入推进平安型、服务型、现代型、共建型社区建设；认真贯彻落实省委、省政府《关于加强和改进城市社区居民委员会工作的意见》，完善社区建设保障机制。到2015年末，社区综合服务设施覆盖率达到95%，每百户居民拥有的社区服务设施面积不少于20平方米，基本公共服务项目覆盖全部社区，初步建成较为完善的社区管理服务体系。今年重点是，继续开展“社区服务功能提升年”活动，做好城市“一刻钟便民服务圈”建设，突出品牌社区、特色社区创建，力争今年年底前80%的城市社区建成“一刻钟便民服务圈”；积极拓展农村社区服务内容，完善公共服务、市场化服务、志愿服务三位一体的社区服务体系，确保年底前全市50%以上的农村社区服务规范完善。政府公共服务在目前人手少的情况下，要在信息化上找办法，要在服务方式上做文章，积极引入市场机制，推进社区服务社会化、市场化。适时召开社区建设推进工作会议，总结经验，选树典型。
3.实施民政信息化建设规划，实现民政管理服务效能大跨越。全面落实《民政信息化建设规划（2013-2015年）》，以“全省领先、全国一流”为目标，争取三年规划在今年一年基本完成，力争上半年完成。主要任务是，加大资金投入，落实人员机构，建立三位一体的民政综合业务管理平台、民政公共服务平台和领导辅助决策支持平台。要提前搞好资金预算，争取党委政府和财政部门支持，将今年民政信息化建设和日常维护运行经费列入当地政府年度财政支出，争取明年列入财政预算，提供资金保障。尚未完成“金民工程”建设任务的县区，尽快购买设备和线路，2月底前全部完成建设任务。要按照“市县协同，各负其责”的要求，市民政局租用线路、县（区）民政局购买设备，提前两年，在今年年底前建成高清视频会议系统。建设升级市县民政网站，推进民政网上办事。成立民政信息化办事机构，选聘信息化专业技术人员，到2015年，市民政局信息化专业技术人员达到5人以上、县区民政局3人以上。做好基础数据采集，确保基础数据的准确性和实时性。加强应用系统培训，通过综合培训和业务培训、分级培训和集中培训等方式，使全市每位民政工作人员都能熟练应用业务系统和网络办公工具。
（二）保持四方面工作位居全省前列，力争单项夺第一
1.以提高标准，规范管理为目标，保持社会救助工作位居全省前列。按照省政府提标要求，稳步提高城乡低保标准和补助水平，适度扩大覆盖范围，继续保持农村低保覆盖面全省第一；农村五保标准达到当地人均生活消费支出的80%左右。认真落实国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，切实规范城乡低保和各项救助管理工作，健全完善入户调查、定期核查、民主评议、公开公示、责任追究等各项管理制度。以实施《市居民家庭经济状况核对暂行办法》为契机，提高信息化管理水平，实施绩效考核评估，加强科学化、规范化、精细化管理，确保救助过程阳光规范，救助结果公平公正。继续开展“敬老院管理服务提升年”活动，全市规划建设的16处敬老院年内全部投入使用；按照民政部关于《农村五保供养服务机构等级评定暂行办法》的要求，做好星级敬老院评定准备工作。进一步提高医疗救助封顶线，全市资金结余率不超过当年筹资总额的15%，政策范围内自付医疗费用救助比例提高到60%。做好受灾群众冬春救助，保障受灾群众基本生活；年内市、县两级全部建立救灾指挥中心，提高灾害应对能力。落实《市慈善事业发展实施纲要（2011-2015年）》，大力开展慈善募捐活动，年度募捐额达到7500万元，人均募捐额在全省名列前茅；丰富完善救助工程和项目，积极组织义工活动，广泛开展慈善宣传，打造规范公开、阳光透明的慈善。
2.以落实政策，创建品牌为目标，保持双拥优抚安置工作位居全省前列。全力做好双拥模范县（城）考核迎检准备，对照考评标准做好自查自评，发现问题及时整改落实，确保受检县区顺利通过省考评组检查验收。进一步丰富和完善具有我市特色的拥军活动，积极创建新的双拥工作品牌。完善伤残鉴定办法和入伍在校大学生优待金发放办法，规范抚恤补助资金发放时限，推进优抚政务公开。做好优抚对象轮养工作，建立以市优抚医院为主体、县级光荣院为辅助，涵盖所有优抚对象的轮养工作体系。3月份开始，分县区分批次开展此项工作。年内开工建设市优抚医院优抚对象疗养楼，进一步提高轮养服务水平。继续推进烈士纪念设施管理保护，确保国庆节前全面完成零散烈士纪念设施集中管理保护任务。出台《市抚恤定补优抚对象住房保障暂行办法》，进一步改善住房困难优抚对象居住条件。按照国防义务均衡负担原则，落实符合条件的退役士兵就业安置，及时足额发放自主就业退役士兵一次性经济补助，建立城乡一体的退役士兵职业教育和技能培训制度，确保知晓率、参训率、合格率和就业率分别达到100%、85%、95%和80%以上。做好军休干部接收安置，10月底前全面完成接收安置任务。争取成立市军休服务管理中心，接收应由市级安置的军休人员。
3.以创新形式、依法监管为目标，保持社会组织管理和党建工作位居全省前列。加快建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织登记管理体制，引导社会组织健康有序发展。建立年检、评估、执法监察联动机制，严肃查处非法社会组织和社会组织的非法行为。建立社会组织管理网站，完善服务管理形式。实行社会组织分类发展，优先发展经济类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。简化公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织登记程序，逐步实行民政部门直接登记。推动社会组织与党政机关脱钩。探索政府购买服务和孵化基地建设，提升社会组织规范化建设和服务社会的能力。上半年完成全市社会组织纸质档案的归档和电子档案库建设。继续开展“建组织、扩覆盖”活动，加大社会组织行业党委组建力度，力争年内社会组织党的组织覆盖率达到70%以上，党的工作实现全覆盖。做好社会组织党组织负责人及入党积极分子培训，增强党性，保证正确方向。
4.以规范服务，完善管理为目标，保持社会事务管理工作位居全省前列。深化平安边界建设，完成6条县级行政区域界线联检任务，实现市界界桩宣传碑设置全覆盖，维护边界地区和谐稳定，确保考核成绩在全省名列前茅。科学审慎做好行政区划调整，服务全市经济社会发展大局。做好婚姻登记机关等级评定工作，力争再有一处婚姻登记机关成为全国3A级婚姻登记机关。加强殡葬管理，争取再有一个以上殡葬单位成为全省或全国“殡葬改革示范单位”；巩固救助型惠民殡葬政策全覆盖成果，力争再有1个县区实现普惠型全覆盖目标。加强与公安、城管、卫生、教育等部门的协调配合，做好对城市街头流浪乞讨人员，尤其是做好流浪未成年人的主动救助和保护，切实维护流浪乞讨人员的合法权益。加强中央救助专项经费的监管和使用，实现100%救助工作在线登记，保证网络正常运行，提高市级救助站等级水平，力争有所突破。
此外，全面加强直属事业单位管理。市优抚医院加快市精神卫生防治体系病房楼建设，争取年内完成主体工程；各项管理服务达到全省市级优抚医院先进水平。市地名办组织开展好第二次全国地名普查，加快地名信息化成果应用，提升地名公共服务水平。渤海革命老区纪念园以“全国爱国主义教育示范基地”挂牌为推动，加强基础设施建设，进一步发挥褒扬、教育作用。市儿童（社会）福利院规范完善教育、康复和生活环境建设，进一步提升管理服务水平。市福彩中心要创新工作方式，继续开展LED电子屏进社区宣传活动，完成投注站星级评定工作，建设一批福彩旗舰店，提升终端销售能力，力争全年销售彩票5.5亿元。
第一条为了加强和规范扶贫移民搬迁工作,根据省政府《关于移民搬迁安置若干政策规定的通知》、《扶贫移民搬迁安置建房资金筹措方案的通知》、《黄河沿岸土石山区扶贫移民搬迁规划》、《市扶贫移民搬迁工作实施细则》等文件精神，结合我县统筹城乡发展和扶贫移民搬迁工作实际，特制定《县扶贫移民搬迁工作实施细则》（以下简称《细则》）。
第二条本《细则》适用于县本地户籍，有移民搬迁意愿的农村人口。
第三条扶贫移民搬迁工作坚持以城带乡，统筹发展原则；坚持政府主导，群众自愿原则；坚持科学规划，分步实施原则；坚持整村组搬迁与分散搬迁相结合，集中安置为主、分散安置为辅原则；坚持资源整合，联合共建原则。
第四条“十二五”期间，全县规划搬迁安置1400户5500人。年度实施任务参照省市计划分配指标确定。安置小区实现居住城镇化、环境生态化、管理社区化、公共服务均等化。使搬迁户最终实现“搬得出、有房住、稳的住、能致富”的目标。
第二章安置方式和建设内容
第五条移民搬迁安置依据《县统筹城乡发展空间布局规划》,主要向县城、乡镇（社区）搬迁。凡进县城的搬迁户转为城镇户口的，享受城镇居民待遇，原有承包地、宅基地权属不变。
第六条移民搬迁安置采取集中安置和分散安置相结合的办法。集中安置小区住房建设以四层以上楼房为主，人均住房建筑面积不低于20㎡，室内功能设施齐全。
第七条移民搬迁安置在确认搬迁安置对象时，要坚持“五优先”原则，即优先搬迁安置人均2500元以下的低收入户，优先搬迁安置住房有困难的贫困户，优先搬迁安置生存条件最差的困难户，优先搬迁安置搬迁愿望最迫切的贫困户，优先搬迁安置整村组搬迁的贫困户。
第八条搬迁人口中的特殊人群，按照以下办法安置：
（一）特困户由政府免费提供住房，住房建筑面积控制在50㎡以内，所需资金由市、县财政解决。
（二）智障、残疾、五保户和孤寡老人纳入农村五保供养服务机构集中供养，不再重复建房。
第九条安置小区水、电、路、通讯、广电、网络、排污、绿化、卫生室、幼儿园、文化广场等公共服务设施由县经发局统一规划，相关部门按照搬迁计划同步跟进实施。
第十条移民搬迁安置要因地制宜，针对不同搬迁对象，大力发展高效设施农业、舍饲养殖、加工运输、饮食服务、劳务输出等产业，积极开展技术、技能培训。
第三章搬迁资金
第十一条凡扶贫移民搬迁户进入集中安置小区的，建房资金通过以下方式筹集：
（一）省市财政扶贫移民搬迁建房补助资金。
（二）县财政每户补助建房资金1.5万元。
（三）集中安置小区住房按每户60㎡、80㎡、100㎡三种类型，分别按省市标准承担建房费用，并按住房面积承担区域调节费。
（四）建房资金除省、市、县三级财政补助资金和农民自筹以外，不足部分整合捆绑其它资金解决。主要整合捆绑生态移民、保障性住房建设、危窑危房改造、土地治理、地质灾害治理等项目资金。
（五）搬迁户实际购房面积按照人均20㎡核算，超出面积由搬迁户自筹。
（六）依据住房的楼层、采光加收楼层差价，具体标准由扶贫办会同住建局根据有关规定和建筑市场调节价格确定合理标准。
（七）县城及乡镇（社区）城乡建设用地增减挂钩指标，优先用于扶贫移民搬迁工程建设。
第十二条安置小区基础设施建设、公益事业建设、产业配套资金，通过整合捆绑以工代赈、文化、教育、卫生、水利、林业、农业、畜牧、交通、能源、电力、通讯、城镇建设等涉农项目资金解决，与住房建设同步规划、设计和实施。
第十三条扶贫移民搬迁户转为城镇户口的，在享受搬迁建房补助政策的同时，符合城镇住房保障条件的，按照《省保障性住房管理办法（试行）》享受城镇廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房政策。
第十四条分散安置补助。
（一）分散安置户建房资金，财政扶贫资金每户补助3万元。不足资金部分，由安置户自筹。
（二）分散安置户要向县扶贫办提出书面申请、提供户口迁移证、自购住房房产证，经审定公示无异议后，方可兑付补助资金。自购住房按照第六条标准执行。
第十五条建房补助政策以户为单位。60岁以上老人原则上随子女立户。
第十六条对安置小区建设涉及的地方性税费，按照《省移民搬迁安置税费优惠政策》和市政府《关于支持重点镇和新型农村示范社区建设的若干意见》文件执行，不能减免的以最低标准收取。
第十七条移民搬迁安置地政府负责办理安置户农村养老保险、农村新型合作医疗、农村最低生活保障，户籍迁移登记等手续，负责解决安置户子女上学、就业等问题。
第四章组织管理
第十八条各乡镇人民政府（社区服务中心）负责搬迁对象确定和自筹资金收缴及配合服务等工作；县扶贫办负责搬迁对象的审定和项目的组织实施、检查验收；县经发局负责移民搬迁项目的可行性研究报告和初步设计评审；县财政局负责筹集资金；其它相关部门按照各自职能要求履行职责。
第十九条各乡镇（社区）按照城乡统筹规划编报本辖区扶贫移民搬迁规划和年度计划，县扶贫办负责编制全县扶贫移民搬迁规划和年度计划，经县政府审核、省市扶贫部门审批后，下达各乡镇（社区）实施。
第二十条移民搬迁集中安置小区的设计和建设，由县扶贫办负责组织实施。项目立项、招标等具体工作，按照城乡基本建设有关规定执行。
第二十一条县经发局负责整合捆绑有关项目，县财政局负责按照整合捆绑的项目筹措资金。
第二十二条安置小区建成后的管理工作，按照《物业管理条例》有关规定执行。
第二十三条县人民政府、安置地乡镇人民政府（社区服务中心）负责征收、划拨安置小区建设用地。
（一）移民搬迁用地手续按程序报批。
（二）新型农村示范社区宅基地用地标准，按照国土部门有关规定执行。
（三）实施移民搬迁后的搬迁户，没有保留价值的旧宅基地要复垦为耕地，增加耕地指标，复垦的耕地权属不变。
第二十四条扶贫移民搬迁安置房属于政策性住房，原则上不得转让、出售。凡转让、出售的要足额补缴各级政府补助资金。
第五章考核验收
第二十五条县政府每年与各乡镇人民政府（社区服务中心）签订移民搬迁目标责任书，建立年终考核问责制度。
第二十六条扶贫移民搬迁考核严格按照年度签订的目标责任书执行。由县扶贫办牵头，相关部门参与，共同做好检查、考核、验收等工作。
第二十七条建立督查通报机制。县政府每季度对移民搬迁工作进展情况进行公示通报，对进展缓慢、工作不力的乡镇（社区）实行主要领导约谈问责，责成限期整改；对移民搬迁工作成绩显著的乡镇（社区）予以表彰奖励，对移民搬迁工作停滞不前的乡镇（社区）予以通报批评。
第二十八条加强移民搬迁项目资金管理。对于转移、截留、滞留、挪用、贪污扶贫移民搬迁资金等问题，由纪检、监察、审计等有关部门追究相关领导和人员的责任。
第六章附则
第二十九条为了加快我县统筹城乡发展步伐，使搬迁群众早日共享社会均等化服务，力争3年完成“十二五”规划搬迁安置任务。
第三十条“十二五”规划内的搬迁安置任务，集中向县城搬迁安置，无法向县城集中搬迁安置的，根据省市相关政策另行研究实施。
2015年，县民政局紧紧围绕党的十八届四中全会、省委十届五次全会、省委第七次藏区工作会、州委十届六次全会、县委十一届六次全会精神，按照州、县党委、政府关于开展群众工作幸福工程的具体要求，将幸福工程与县委、政府重点工作和民政业务工作相结合，全面深入地推进民政系统幸福工程活动，现结合民政工作的实际，制定如下工作计划：
一、城乡低保及医疗救助
2015年1月，全县月均保障城市低保1675人（其中城市“三无”人员271人，其余保障人员1404人）、农村困难群众11905人、农村“五保”对象479人、孤儿36人，城乡低保金要全面实现金融机构，发放率要达到100%。2015年，资助1675人城市低保（含271人城市“三无”人员）、11905人农村低保、479人农村“五保”对象、36人孤儿参保参合，共支出参保参合金126.855万元。完善全县低收入群体收入核定办法，到2015年年底，做好城乡低保对象、“三无”、五保等特殊群体的救助工作，将全县符合城乡低保、五保供养条件的困难群众纳入保障范畴并实行“动态管理”，城乡低保对象累计月人均补助标准分别不低于200元和90元。按照相关文件要求，切实提高农村“五保”对象供养水平。2015年，城市“三无”人员月人均供养标准不低于500元，农村“五保”户月人均供养标准不低于350元。
完善城乡医疗救助“一站式”结算制度，将全县城乡低保对象、孤儿、五保户等低收入家庭纳入医疗救助范围并区别实施医疗救助。开展重特大疾病患者医疗救助，全县城乡困难群众政策范围内住院自负费用救助比例不低于55%。
二、社会福利事业
积极汇报工作，争取更多的省、州、县专项资金投入到城市“三无”供养、孤儿养育和发展福利事业方面，让我县孤老残人员的基本生活保障水平逐年得到提升。
目前，现有城乡敬老院11所，其中茹龙镇中心敬老院1所并已纳入事业单位登记，有床位195个，有敬老院工作人员5人，敬老院床位使用率为68.72%；集中供养134人，集中供养率27.97%，继续实施敬老院设施设备改造提升工程，开展形式多样的敬老爱老活动和学雷锋活动，抓好敬老院内部管理、人员培训、政务公开等工作，为召开全州敬老院管理工作现场会议作好准备。抓紧抓实老龄日常工作、养老监测、老干部慰问等工作，开展好重阳节座谈、慰问活动。计划新建拉日马镇中心敬老院1所；做好县社会福利中心和沙堆乡通科村农村敬老院日间照料中心的后续设施配备工作；计划新建吾西新区社区服务中心1个。完成养老服务体系重大课题研究，将养老服务体系纳入县“十三五”规划，力争争取1个养老项目，力争出台80周岁老年人优待政策并建立高龄老人补贴制度。
三、其他工作
2015年，我局将继续加大帮扶力度，特别要加大困难寺庙僧尼帮扶力度和同心同向摸底调查力度，争取社会各界的广泛支持，在做好城乡低保对象救助工作的同时，将定期资金救助与政策救助相结合，鼓励困难对象积极改善生活条件，彻底解决其实际问题。不断加大工作汇报、衔接力度，推进城乡低保清查工作进程，开展形式多样的民政惠民政策宣传活动，召开城乡低保普查工作会议并举办培训班，夯实民政基础工作，竭力为我县符合城乡低保条件困难群众争取新增指标。同时，抓好民政工作与群众工作政策（要求）对接工作，认真研判民政新政策和群众工作的新要求，加大民政惠民政策宣传力度，持续开展幸福工程活动，充分调动全局干部职工的积极性，给予城乡困难群众最大的帮助。健全实施“幸福工程”工作的长效机制，着力建设“微笑对群众、轻声作解释、细致办实事、竭力维民利”的服务型民政机关，力促全县民政工作再上新水平，力推“幸福工程”再跨新台阶。
一）积极探索社区网格化管理模式
切实加强对城乡社区建设的组织领导。建议将社区建设绩效作为各党政主要领导工作目标和年度工作考核的重要内容，一是牵头做好成立区城乡和谐社区建设指导协调机构。同时要加大对各成员单位的督查考核力度，切实履行各自职责，采取有效政策措施，积极投入社区建设工作。
切实推行“一委一居一站一办”体制。按照省委、省政府年第15号文件精神,二是积极创新城乡社区建设管理。结合我区实际，年度重点抓好四个街道社区党组织、社区居委会、社区管理服务站（综合服务中心）和社区综治办的一委一居一站一办”新型社区服务管理体制建设，实行社区公共服务事项“权随责走、费随事转”进一步理顺社区各类组织关系，深入社区共驻共建、资源共享机制。
积极探索社区网格化管理。年度重点实施城市社区规模优化调整工作，三是加快城乡社区服务体系建设。根据省委、省政府文件要求，依据城市建设规划，按照便于管理、便于服务、便于居民自治的原则，深入调查研究和充分论证的基础上，对已建城市社区规模进行适度调整，并积极稳妥地指导基层开展联系群众、服务群众的网格化管理，实行分片包干、责任到人、设岗定责、服务到户。
二）培育两个工作亮点
一是继续完善“居家乐”服务平台功能。计划在区“居家乐”服务平台上引入GPS-one定位技术，增加老人的移动定位跟踪、紧急呼救等服务内容，做到虚拟养老院的规范化、精细化和科学化管理。
二是继续完善居家养老服务站功能。
三是继续完善居家养老服务网络。将利用农村12个乡镇敬老院闲置房间和床位，建立和健全农村乡镇居家养老服务站和日间老人照料服务网络。
2培育孤残儿童福利事业工作亮点。
一是精心培育儿童福利院盆景”抓住宿城区社会福利院升格的契机。
二是继续做好儿童福利院院史馆建设。加快推进院史馆建设进度。用声、光、影等多种形式，向社会各界展现儿童福利院一百多年的演变历程，让福利院的孩子们记住历史，常怀感恩之心。力争把儿童福利院办成苏北一流、全省优秀的儿童福利机构。
三是认真落实孤儿基本生活保障制度。按照省、市文件要求。进一步核实确认基层上报的近800名孤儿档案资料，使我区社会机构养育的孤儿每人每月发放标准不低于1144元，社会散居孤儿每人每月发放标准不低于686.4元。
三）建设三个民政项目
一是加快推进区级老年公寓建设。根据省政府“十二五”末每个县区必须建立一所公益性养老机构的要求。区民政局计划建一所公办区级老年公寓，目前，此项目已经过省民政厅立项，先期部分建设资金已经拨付到区里。将按照原计划确定的建设标准，争取得到土地划拨，早日开工建设。
二是强力推进乡镇（街道）公益性墓地建设。坚持相对集中原则。方便群众，规范管理。加强殡仪运输特种车辆的管理，杜绝非法灵车从事丧葬营运活动。加大对偷埋乱葬查处力度，坚决遏制偷埋乱葬现象发生，彻底革除封建迷信思想。
三是加强防灾减灾公共设施建设。通过开展防灾减灾宣传教育。不断健全自然灾害预防机制、信息巡查机制和物质保障机制，继续推进防灾减灾示范区创建工作。年底，全区将建成2个国家级、5个省级、10个市级防灾减灾示范社区。
四）推进四个提标扩面
一是城乡低保工作提标扩面。做好城乡低保按自然增长机制提标工作的同时。建立健全低收入家庭收入核查机制，将符合城乡低保条件的家庭，全部纳入保障范围，切实做到动态管理下的应保尽保”
二是五保供养工作提标扩面。做好五保老人供养标准自然增长机制提标工作的同时。并建立五保专项经费定期检查制度，全区逐步推行五保老人供养经费“一折通”发放，使五保老人集中供养率达到65%以上。
三是城乡医疗二次救助工作提标扩面。争取将城乡医疗二次救助报销标准由现行的每人每年6000元—10000元提高到10000元—30000元。将积极争取省补助资金，加大地方财政投入，不断提高城乡医疗二次救助标准。对临时困难户和重特大疾病患者实施慈善救助，让遭遇“天灾人祸”特殊家庭能感受到党和政府温暖和社会的关怀。
四是优待抚恤工作提标扩面。完善优待抚恤补助标准自然增长机制的同时。优待抚恤内容公开、程序透明，给优抚对象提供方便、快捷、优质的行政服务。重点做好2673名60周岁以上农村籍退役士兵老年生活补助的调查、核查和审批工作，确保新增加的优抚对象的生活补助金按时足额发放，让更多的优抚对象享受到党和政府的关怀。
五）继续开展五项活动
一是继续开展村务公开“每季一评”活动。深入开展村务公开每一评活动。按规定内容对党务、村务、财务进行全面公开，确保群众的知情权、监督权。配合指导做好成立村监督委员会，对村监督委员会成员进行业务培训，提高村务公开、民主管理工作的整体效率和水平，切实规范村务公开程序。
二是继续开展乡镇敬老院“每季一评”活动。进一步完善乡镇敬老院各项制度建设。继续做好乡镇敬老院“每季一评”和“五星级”敬老院创建活动，争取年底，创建省文明敬老院2个，市文明敬老院3个，星级”敬老院5个。
1．在新的历史起点上推动*科学发展，必须加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。科学发展观的基本要求是全历协调可持续。城乡互动、协调发展和共同繁荣，是科学发展的题中应有之义。尽管*工业化、城市化水平较高，但城乡二元结构仍然是制约我市推动科学发展的最大障碍之一。构建以工促农、以城带乡长效机制，实现城市发展模式转型，促进城乡一体化发展，既是推动*科学发展的必然要求，也是实现城市永续发展的重要保障。
2．把*建成全省“首善之区”，必须加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。建设成为全省建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”，是*继续解放思想、深入贯彻落实科学发展观的新目标、新定位。城市和农村是建设“首善之区”科学发展观的新目标、新定位。城市和农村是建设“首善之区”不可或缺的两大板块，没有农业的现代化和农民收入的大幅增加，建立现代产业体系就缺乏牢固的基础;没有农村人居和生态环境的明显改善，建设宜居城市就缺少有效的支撑。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，既是建设全省“首善之区”的重要任务，也是建成“首善之区”的根本途径。
3．适应农业农村发展的新形势新任务，必须加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。解决好农业、农村、农民问题，始终是全党工作的重中之重。当前制约我市农业农村发展的深层次矛盾和问题仍然突出，农业基础依然薄弱，农业发展方式依然粗放，农村经济社会发展相对滞后，城乡居民收差距继续扩大，农村社会事业和公共服务水平不高，农村体制改革和社会管理任务繁重。从全局和战略高度看，继续深化改革、促进发展，必须在农村改革发展上取得新突破。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，既是推动农村改革的根本要求，又是带动全面改革、全面发展的关键环节。
二、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的指导思想和目标任务
4．指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，始终把着力构建新型工农关系、城乡关系作为推动*科学发展、建设全省“首善之区”的重大战略，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，着力推进城乡规划、基础设施、产业布局、市场体系、公共服务、劳动就业、社会保障、社会管理及行政管理的城乡一体化，加快建设健全以工促农、以城带乡的长效机制，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，走全面、协调、可持续的城市化道路，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果，努力把*建成全省农村改革发展的先行区、统筹城乡发展的示范地。
5．目标任务。力争用5到8年的时间，基本建立起城乡经济社会发展一体化体制机制;都市型现代农业体系建设取得显著进展;城乡居民收入差距逐步缩小，力争到2015年，比全国提前5年实现农民人均纯收入比2008年翻一番，农村消费水平大幅提升;城乡基本公共服务均等化明显推进，城乡教育均衡协调发展，城乡居民基本医疗卫生制度更加健全，城乡公共文化服务体系进一步完善，覆盖城乡居民的就业和社会保障体系基本建立;村庄有序发展局面基本形成，农村人居和生态环境明显改善，城市绿色生态屏障有效加强，自然生态资源保护、开发、利用合理有序。到2020年，形成充分体现科学发展、和谐发展、协调发展的城乡经济社会发展一体化新格局。
6．基本原则。坚持解放思想，先行先试;坚持以人为本，民生为重;坚持城乡统筹，功能集聚;坚持制度创新，完善配套;坚持统筹兼顾，分类指导。
三、统筹城乡土地利用，建立严格规范的农村土地管理制度
7．建立健全城乡统一的建设用地市场。规范、促进集体建设用地流转，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，允许采取作价入股、土地租赁、合资合作等多种方式依法流转集体建设用地使用权。加快制定土地流转税费、土地增值收益收缴和使用方面的规范性文件，将农村集体经济组织取得的土地流转收益纳入农村集体资产统一管理。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。新征地项目要同步安排农村集体经济发展留用地及农民安置用地，支持农村发展集体经济。按照“集中留地、统筹利用”的原则，探索建立健全实物留地、物业补偿、货币补偿、参股经营、等价置换、指标抵扣等多种模式的农村集体经济发展留用地制度，多渠道保障被征地农民长久生计。着力解决以往征地项目的留用地问题。
8．促进土地承包经营权流转。稳定和完善农村基本经营制度，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。加快农村土地确权、登记、颁证工作，到2010年基本完成农村土地所有权登记和颁证工作。按照依法、自愿、有偿和“三个不得”的原则(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益)，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，对把土地承包权流转给农业大户、龙头企业、农民专业合作社和种田能手的农户，市、区(县级市)按实际流转面积给予适当的财政补贴。支持现代农业经营主体开展规模经营，妥善解决生产设施建设用地问题。制定实施承包土地流转最低保护价和分区指导价，建立流转价格自然增长机制。探索建立农村土地流转服务中心，加强对农村土地承包经营权流转的组织指导和管理。
9．妥善解决农民建房问题。依据村庄布点规划合理确定农民集中居住点数量、布局、范围和用地规模，引导村民住房建设逐步向城区、集镇和农民集中居住点集中居住。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，盘活宅基地资源，全面梳理宅基地使用权属，依法保障农户宅基地用益物权。简化农民建房审批程序，下放审批权，提高审批效率。开展城乡建设用地增减挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩试点，建立健全建设农民公寓、加快旧村和城中村改造的激励机制。积极探索以宅基地转换城镇住房新路子，推行村民住宅分区控制建设，鼓励农民居住公寓。加快农村危破房改造，加快农村安居建设。
四、统筹城乡规划与管理，建立健全覆盖城乡的规划体系
10．完善城乡发展空间布局。继续发挥城市总体战略规划的引领作用，按照主体功能区规划定位规范开发秩序，探索建立主体功能区规划、土地利用规划与城乡总体规划相互协调、覆盖城乡的“三规合一”新机制，科学合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，优化国土开发格局，坚持节约集约用地，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。
11．推进镇、村规划。将镇村规划纳入城乡规划体系，加快村庄布点规划，在2009年底前完成全市所有行政村村庄规划编制与审批的基础上，力争3年内编制完成覆盖城乡的控制性详细规划。按照“结构升级、集聚发展、分类引导、节约高效”的原则，规划好村庄住宅建设用地，经济发展用地(含留用地)，道路、给排水等基础设施用地，文化、教育、医疗卫生、体育、社区服务等公共服务设施用地。
12．推进城乡规划管理体制改革。按照权责一致、管理高效、监控有力的原则，进一步明确市、区(县级市)、镇(街)、村的规划管理权责，理顺市、区(县级市)规划管理体制。实施乡村建设规划许可制度，将村庄规划和村民建房管理权下放各区。强化城乡规划实施监管，抓紧建立城乡规划实施评价体系和村镇违建监督处罚制度，明确镇政府作为村民住宅等乡村建设监督检查主体的地位。除国家和市级重大建设项目、跨区域建设项目以及特别地区范围内的建设项目外，县级市所辖镇的一般建设项目由县级市选址并进行方案审批。
五、统筹城乡产业发展，促进生产要素在城乡之间自由流动
13．提高都市型现代农业综合生产能力。加快农田和鱼塘标准化改造，开展农地整理，加快推进农业机械化，大力发展设施农业，提高农业规模经营和集约化经营水平，建立都市型现代农业和健康养殖业示范区。加快完善农田水利基础设施体系，到2010年，完成病险水库除险加固工程。积极发展生态农业、观光休闲农业和出口创汇农业。加强农业科技创新及推广体系建设，发展现代农业信息技术。加快建立以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、社会力量为补充的新型农业社会化服务体系。大力扶持农业龙头企业发展，支持龙头企业跨地区生产经营，切实提高农业产业化水平。延伸现代农业产业链条，大力发展农产品精深加工和品牌经营，落实农业企业生产加工的配套建设用和贴息补助、税收优惠等政策。积极引导民间资本和金融资本投入农产品加工。加强农产品质量安全监管和市场服务，形成标准化、检验检测、安全认证、执法监管、市场服务一条龙的农产品质量安全保障体系。
14．推进农村流通现代化。依托空港、海港、信息特优势，推进大型农副产品批发市场建设改造，建成服务全国、辐射海内外的世界经国际农产品流通中心。到2015年，形成集农产品展贸交易中心、采购中心、结算中心、价格形成中心、行业信息中心和行业信用中心等功能为一体的国际农产品展贸中心。落实农产品批发市场建设用地和经营用水、用电、税收规费优惠政策，鼓励、引导大型农副产品批发市场引入网络交易、仓单经营、电子拍卖等营销方式。重视开发港澳台农产品市场。深入推进“万村千乡”市场工程建设，鼓励连锁企业向城乡接合部和农村延伸。积极发展农业生产资料连锁经营。建立健全农资企业信用管理体系。
15．发展度假式乡村休闲旅游。鼓励和支持农民依托农居和良好生态，大力发展具有岭南特色的乡村旅游业，重点发展度假式“农家乐”乡村休闲旅游。按照农民投资、政府补贴的原则，同步推进村庄改造与乡村旅游区建设，推进农民住房景观化改造，形成“一村一品、一村一景、一村一业”错位互补、协同发展格局。力争用3到5年时间，基本建立起与乡村休闲度假式生态旅游发展相适应的旅游基础设施体系。以《*市特色乡村旅游区(点)服务规范》为指导，培育和建立乡村休闲度假式生态旅游示范区。在法律和国家政策允许范围内，对乡村休闲旅游发展项目下放审批权限、降低准入门槛、简化办证手续、减免办证费用。
16．大力发展农民新型合作组织。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，到2012年实现“一品一合作社”。大力发展农民专业合作经济组织，力争用5年左右时间，在优势农产品产地普遍建立起专业合作经济组织，60%以上的主要农产品由农民专业合作经济组织进行生产、加工和销售。鼓励农民组建农村土地股份合作社。对符合土地利用总体规划，不改变原有土地性质和用途，明确土地承包权益人，合理确定股权价值的土地股份合作组织，可依法进行工商注册登记。深化农村集体经济股份合作制改革，稳步推进经济联社、经济社和社区股份合作社改革。加强集体经济组织管理，完善经营运作机制。按照对地方财政贡献，对各类农村合作组织给予适当奖励。
17．建立现代农村金融制度。鼓励农村地区银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。规范和引导民间借贷健康发展。大力发展农村小额信货，开展村镇银行和小额贷款公司试点，支持农村小型金融组织从金融机构融入资金，支持有条件的农民专业合作社开展信用合作。继续深化农村信用社改革，发挥农村地区网点优势，积极开展各类服务“三农”的金融业务。建立健全农村信贷担保机制，逐步加大农业贷担保资金投入。推动全市农业龙头企业和各类农民专业合作组织出资组建担保有限公司。积极开展农村集体建设用地使用权抵押贷款试点，有效化解农村中小企业融资难问题。加快城乡信用体系建设。建立现代政策性农业保险体系及再保险和巨灾风险分散机制。推动农业龙头企业改制上市做大做强。发展大宗农产品交易市场，积极争取设立期货商品交割库，做优做强农产品现货市场。
六、统筹城乡基础设施建设与管理，实现共建共管共享
18．推动城乡交通设施共建、联网、共享。推动城乡交通“规划、建设、管养、服务”的统筹发展和“路、运、站、车”的协调运转。抓紧规划和启动高速公路、城市快速路和城际快速轨道交通等重点建设项目，重点加快北部和东部交通网络建设，加快推进到从化街口、增城荔城轻轨的规划建设，推动有条件的镇际快速经济干道建设，构建连接城乡的现代化交通网络，扩大市域1小时道路交通圈覆盖范围。全力推进公路主干道市政化改造，实现与沿线农村、转制社区公路风的有效连接。扎实推进农村公路和自然村通水泥路项目建设，力争2012年前完成村庄布点规划保留型、户籍人口在100人以上自然村村道建设。落实以区、县级市为主体的农村公路管理养护体制。逐步取消市域内开放式收费道路项目。加快内河港口建设和航道整治，提高通航标准和水路运输能力。完善市域公交发展体系，健全公交行业管理机制，加快公交服务向农村地区延伸覆盖，逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。
19．加快城乡水、电、气等设施一体化建设。统筹推进城乡水务设施建设与管理，鼓励镇村联合投资建设供水工程，支持有条件的区(县级市)实行分片联网，统一供水。加强村镇供水老管网改造，到2012年全部完成镇村供水管网的更新改造。统筹城乡电力设施建设与管理，加快完善高压电网。统筹城乡燃气基础设施建设与管理，逐步完善农村地区燃气供应管网。推广农村可再生能源技术。把农村信息化建设纳入全市信息化建设总体规划，统筹城乡电信设施、有线电视设施、社会治安公共设施建设与管理，推进广电网、电信网、互联网“三网融合”。
七、统筹城乡环境保护和生态建设，建设宜居城乡
20．统筹城乡水环境治理。全力保护饮用水源，科学划定农村集中式饮用水水源保护区，严格对水源保护区和分散水源地的监管。全面开展流溪河、沙湾水道和东江北干流流域污染防治。加快水系改造，形成可控可调循环水系。全力推进河涌整治，2010年前，全面完成121条共计388．52公里河涌整治任务。配套推进调水补水工程，把河涌建设成为城市防洪排涝的主要通道、生态环境的绿色走廊和城市景观的重要节点。加快污水治理，逐步实现供水、雨水、污水三管同步规划、建设、接驳和管理。新建区严格实施雨污分流，分区、分片推进现有合流区的雨污分流改造工作，有条件的地方逐步取消化粪池。适度超前规划建设城乡污水处理设施，强化农村生活污水治理，加快万人以上镇特别是中心镇污水理系统建设，靠近城区、经济发达、人口集中的农村生活污水就近纳入城市生活污水处理系统，远离城区的村和镇采取小型集中处理、分散处理、自然处理等多种方式处理生活污水，力争到2010年全市城市生活污水处理率达到85%以上、农村地区达到30%以上。加强江河防洪安全建设和水土流失生态治理，建立健全防洪和水生态保障体系。
21．统筹城乡生态建设保护。严格监控外源污染，严禁有毒有害污染物流入基本农田保护区，有效控制农业面源污染。加强畜牧养殖废物综合治理、病死禽畜无害化处理和农药化肥污染控制，防止有害物质超标或禁用农资进入农业生产环节。积极培育以非粮油作物为原料的生物质产业，推进农林副产品和废弃物能源化、资源化利用。加强农村工业污染防治和监管，坚决淘汰不符合环保要求、工艺技术落后、高污染高排放的工作企业项目;推进农村工业项目向园区集中，禁止不符合环保要求的一般工业项目在农村零星布点。加强农村生活污染防治，统筹推进城乡环卫设施和再生资源回收利用站点建设与管理，将村镇垃圾收集点、转运站、公厕、回收利用站点等纳入城乡建设规划。调整环境卫生建设经费的城乡分配比例，逐步将城区环卫管理模式延伸到农村地区，建立“村收、镇运、区(县级市)处理”的管理运行机制。继续大力推进城市森林建设，实施城乡生态建设保护工程，推动城乡生态环境由绿化向美化、生态化、艺术化提升，力争到2010年全市绿化覆盖率提高到55%。
22．建立生态环境补偿机制。坚持最严格的耕地、林地保护制度，市、区财政筹集资金用于耕地、林地保护补偿。探索生态廊道控制区补偿机制。按区位和类别进一步明确生态公益林补偿项目，建立与市场相适应的补偿增长机制。改善相对欠发达地区和重要生态功能区投资环境，支持大力发展生态型、环保型产业。研究制定对生态农业、生态工程、生态旅游项目的补偿机制和补偿标准。
八、统筹城乡公共服务，实现基本公共服务均等化
23．促进城乡教育均衡协调发展。大力办好农村教育事业，将农村义务教育经费全部纳入政府公共财政保障范围，落实义务教育免费政策和经费保障机制，逐步提高农村中小学生均公用经费。加快推进义务教育规范化学校建设，加强农村薄弱学校改造，完善农村义务教育阶段校舍维修改造长效机制，缩小城乡之间和校际之间办学条件差距。建立区、县级市城乡义务教育均衡发展监督、评价和公告机制。2010年前全面实施城乡贫困家庭子女接受高中阶段教育免费制度。加强职业教育统筹，探索职业教育规模化、集团化、连锁化、品牌化模式，支持在有条件的地区建设职业教育园区。逐步实行农村中等职业教育全免费。加强农村化技术学校建设。推进城乡教育资源均衡配置，建立城乡教师双向交流制度，实施城市学校支持农村学校工程，鼓励高校毕业生到农村学校工作。改善农村教师工资待遇和工作条件，提高教师素质。加快*“教育e时代”同步教学资源包项目建设，实现城乡教育资源共享。
24．促进农村医疗卫生事业发展。巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高财政补助标准和人均筹资水平，使人均筹资标准与我市经济社会发展水平相适应。积极探索建立保大病、保住院为主，兼顾门诊费用定额报销的合作医疗保障机制。探索建立医疗保险城乡一体化管理体系。健全城乡困难群众重大疾病医疗救助制度。坚持政府主导，加快镇村卫生院(站)标准化建设，推动农村卫生机构向社区卫生服务转型，逐步实施与城市社区卫生服务机构相同的公共卫生服务补助政策。健全镇卫生院人员、经费保障机制，落实对乡村医生的补贴和社会保障政策，稳定镇村卫生医疗队伍。完善城乡医疗机构对口支援的长效机制，支持城市医院在农村卫生站挂钩设点，鼓励镇卫生院举办村卫生站，逐步实施镇村医疗卫生机构一体化管理。在有条件的区(县级市)逐步推行农村卫生站免费门诊。加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才。加强乡村医生执业管理。扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度，建立突发性传染病报送和应急处置机制。加强农村健康教育和爱国卫生工作。加强农村卫生监督工作，推动建立镇级卫生监督分所，加强农村药品配送和监管。加强农村妇幼保健工作，逐步推行住院分娩补助政策。加强计划生育技术服务网络建设，完善和落实计划生育奖励扶持制度。
25．加强农村文化事业建设。坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，提高农民思想道德素质。加快农村公共文化基础设施建设，2009年底前基本建成农村“十里文化圈”。建设农村地区无线覆盖接收与发射塔，实现广播电视“村村通”。全面推进“农家(社区)书屋”、“绿色网园”建设工程。实现农村一村一月放一次电影，加快普及农村数字电影。广泛开展创建文明镇、文明村、文明户活动，引导广大农民群众崇尚科学、诚信守法、抵制迷信、移风易俗。加强对农村优秀民间民俗文化资源的系统发掘、整理、扶持和保护以及农村文物、非物质文化遗产、历史文化名镇名村、古树名木等保护工作。逐步推行公益性文化场馆免费开放制度，培养扶持基层文化队伍。建立基层文化站考核机制。加快建设农村体育健身设施，广泛开展农民健身活动。
26．以北部山区为重点推进农村扶贫开发。着力增强北部山区“造血”功能。加大产业扶持力度，调整优化产业区域布局，推动北部山区走生态优先新型工业化道路。支持北部山区发展生态旅游业，开发生态经济高端产品，打造珠三角生态旅游示范区。建立健全区域协调机制，支持花都、白云等地区利用空港优势发展本地经济。实行公共财政适度倾斜，加大对山区镇财政转移支付力度，逐步提高扶持资金，到2012年，市、区(县级市)两级财政扶持资金达到每镇每年1500万元。免除山区镇对新型农村合作医疗保险、农村低保、五保供养等社会事业的筹资分担，原由镇承担部分改由市、区(县级市)承担。改进和完善公共财政扶持资金的拨付方式，建立激励型财政扶持政策，加强扶持资金绩效考评。推进扶持工作社会化，充分调动社会力量参与扶贫开发。2009年起，全部免除北部山区镇学生接受中等职业教育费用。
九、统筹城乡劳动就业和社会保障，实现城乡居民人人享有社会保障
27．促进城乡劳动者平等就业。实施积极就业政策，实现城乡劳动者平等就业、灵活就业、稳定就业。加快农村富余劳动力转移就业，力争到2012年，新增转移本市农村劳动力25万人，全社会非农就业比重达到80%以上。加快建立城乡统一的人力资源市场。提高农村劳动力培训资助标准，放宽培训资助次数限制，健全稳定就业激励机制。提高农村富余劳动力转移就业的组织化程度，制定生态区农民向城镇转移就业计划和措施，引导农民有序外出就业。发展壮大县域、镇域经济和农村集体经济，鼓励农民就近转移就业。制定产业集聚区优先吸纳生态区农民转移就业政策。研究制定农民自主创业项目导向，搭建信息交流平台。
28．加快建立新型农村养老保险制度。建立健全新型农村社会养老保险制度，力争2012年前覆盖全体农民。农村社会养老保险实行市级统筹，增强基金调剂能力。被征地农民社会保障费用纳入征地成本，在土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费外列支。多种形式稳定农村社会保障资金来源渠道。贯通城乡养老保险制度衔接通道，积极创造条件推动城乡养老保险制度并轨工作。完善被征地农民社会保障和安置办法，做到即征即保、先保后征，2010年前基本解决原被征地农民养老保险问题。全面实现进城务工人员基本养老保险关系在本市范围内无障碍转移接续。
29．统筹城乡社会救助、社会福利体系建设。完善农村社会救助体系，逐步将各项城市社会救助政策向农村延伸。加大财政补助力度，完善城乡居民最低生活保障制度，巩固动态管理下的分类救济、应保尽保。建立城乡统筹的最低生活保障标准增长机制，力争到2012年农村低保标准达到城镇低保标准的70%以上。全面落实农村“五保”供养政策，确保供养水平不低于所在区(县级市)农村居民平均生活水平。完善城乡低保家庭准入制度和城乡家庭收入核算制度。制定低保与其它社会保障政策相衔接办法。完善农村社会福利服务制度，改善农村社会福利设施条件。统筹城乡优抚安置政策，逐步缩小城乡待遇差别。大力发展面向农村的慈善事业，鼓励志愿者(义工)参与农村社会救助和社会福利事业。
十、统筹城乡社会管理和行政管理，形成城镇化和新农村互促共建机制
30．推进户籍制度改革。实行城乡统一的户口登记制度，按照依公民经济居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。探索建立城乡统一的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的市内户口准入制。探索实行按居住地划分的人口统计制度，进一步简化户口办理程序。完善与户籍制度改革相关的各项配套政策，稳定农村土地承包政策，稳定现行计划生育政策，明确农村集体资产产权归属。实施以身份证为核心凭证的社会管理模式，探索居住证管理制度等辅助政策。新出台的政策，不再沿用农业户口、非农业户口城乡二元体制的设计方案，同时预设政策转接办法，逐步消除二元户籍制度的消极影响。
31．推进城乡行政管理体制改革。推进政府社会管理和公共服务职能由城市向农村延伸，建立覆盖城乡的公共财政制度，调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。合理界定市、区(县级市)、镇政府及其各部门决策权限，加快管理重心下移、权力下放。完善市级部门统筹城乡发展职能，重点强化涉农职能设置。研究制定扩大区(县级市)管理权限目录，按照“责权一致、能放则放、能扩则扩、权随责走、费随事转”的原则，将有关审批权依法委托或下放到各区(县级市)。积极推进镇机构改革试点工作，完善区(县级市)、镇财政管理体制和村级财务管理方式。推进镇事业站所改革，规范管理体制和经费供给。加强镇公共服务职能，建立镇级政务服务中心，全面推广“一站式”服务，采取政府购买服务和项目资助等多种形式开展公益性社会服务活动。加快推进“城中村”改造，逐步将“城中村”纳入城区一体化管理体系。
32．加强农村社会管理。健全党和政府主导的维护农民权益机制。大力培育发展农村社会组织，发挥农村社会组织在扩大群众参与和反映群众诉求方面的积极作用。全面加强社会工作人才队伍建设，积极推进社会工作向农村延伸。加快推进农村“六好”，平安和谐社区建设，逐步实现城乡社区建设一体化。了解民情民意，协调民族关系，促进团结和谐。加强农村法制宣传教育，培育新型农民。建立矛盾纠纷联合调处机制，实施社区和农村警务战略，加强群防群治力量和派出所、镇综治工作中心、社区警务室建设，建立健全农村人民调解工作室。反对和制止作用非法宗教活动和宗族势力干预农村公共事务。积极稳妥化解乡村债务。建立农村维稳工作机制，提高农村应急管理水平。
十一、加快中心镇建设，打造统筹城乡发展的重要节点
33．改革中心镇发展扶持办法。进一步加大中心镇政策扶持力度，在资源要素配置上予以倾斜，经济社会管理上进行扩权，管理体制上推进创新，把中心镇建设成为小区域特色经济中心、都市型现代农业发展平台、城乡基本公共服务平台、生态文明示范区、城乡管理体制创新示范区的现代化卫星城。强化中心镇发展的产业支撑，培育各具优势特色的产业重镇、商贸强镇、旅游名镇，做强、做大中心镇优势特色产业。改革完善中心镇财政体制，建立与中心镇经济社会发展相适应的稳定增长的财政保障机制。以中心镇行政执法体制改革为突破口，稳步推进中心镇行政管理体制改革。对有一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限。
34．按照梯次发展思路壮大中心镇。对中心镇实施梯次发展思路，划分扶持发展层次，明确发展时序。调整市级统筹建设资金分配政策，形成梯次资金扶持等级。采取竞争性扶持资金方式，扶持奖励发展较快的中心镇，以区域竞争代替平均分配。落实中心镇年度专项用地指标。对于中心镇达成社会资本投资意向的基础设施或公共服务事业项目，财政扶持资金可以给予贷款贴息。
十二、加强和改善党的领导，为促进城乡一体化发展提供坚强政治保证
一、指导思想和方针
（一）以科学发展观为指导，推进积极的民政政策，解放思想，改革创新。
（二）根据新的《农村五保供养条例》，按照构建和谐社会和建设社会主义新农村的要求，以改善农村五保供养条件，完善农村五保供养服务机构（以下简称农村敬老院）养老服务功能，进一步提高五保供养对象服务质量为核心，大力提高全县农村五保供养对象集中供养率为基础，从整体上为提高全县农村五保供养工作达到新水平提供保障条件。
（三）采取政府主导，社会参与，统一规划，分期实施相结合的方针。
二、建设目标及任务分解
建设目标：各镇（场）人民政府作为农村敬老院建设的责任主体和管理主体，要把提高五保供养标准和农村敬老院建设纳入经济社会发展规划和社会主义新农村建设规划，全面做好五保供养工作。其目标：从至20__年，新建30所标准化乡镇敬老院，新增入院五保对象3000人以上，集中供养率达到50%，每所敬老院平均入住100名以上五保供养对象。省民生工程分配我县700张床位，全县新增980个床位（扩建280张床位列入20__年民生工程上级配套资金），集中供养率达35%以上。同时，建成内部设施较齐全，服务功能较完善，管理较规范，五保对象较满意的农村五保供养对象服务体系。
新建任务分解：新建980张床位任务分解到10个镇，石弓30张，曹市100张，标里120张，临湖106张，公吉寺80张，义门172张，新兴124张，店集68张，林场80张，高公100张。
改造任务分解：陈大、青疃、楚店扩建大门等，院内适度绿化；马店、龙山、丹城、牌坊、高公、公吉寺、城东、城西改造厨房、餐厅（各新建6间，长3.3米，宽9.5米）。
三、建设原则和形式
原则：坚持省级为主，地方配套；整合资源，完善功能，确保需要；统一标准，规范建设。
形式：一是以新建敬老院院民住房为主；二是整合资源，对撤并乡镇后能置换的办公室、学校等适当进行改扩建；三是经济薄弱的乡镇，对原有的敬老院进行改扩建，尽可能地增加床位数；四是添置设备和附属设施建设。
四、投资规模及建设标准
（一）投资规模：计划投入资金823.2万元，按省规定标准进行建设，新增980张床位，每间2张床位，宿舍350间。同时，积极筹措资金，完善辅助设施，购置宿舍生活用品用具980套。
（二）建设标准：
1.布局。原则上应临近镇（场）人民政府驻地或集中居住区，交通便利，环境安全、卫生。
2.占地面积。新建或扩建100人的乡镇敬老院，院区面积原则上不少于20亩（含生产基地），要保证人均菜地0.1亩。
3.床位数量。新建、扩建或改建的乡镇敬老院，居室每间入住2人。
4.居住房标准：五保对象人均居住面积不少于10平方米，通风透光。新建为平房，房长3.3米，宽5.74米（另挑檐走廊1.2米），墙檐高3.3米，砖木结构、砌二四墙、沙灰口、一门两窗（含纱窗、纱门帘、吊顶及室内外灯饰）。有条件的可建符合老年建筑设计要求的三层以下楼房，建房质量标准符合审定图纸要求和国家强制性规定。
（三）设施功能标准：坚持从实际出发，按照经济实用、环境优美、服务周到的要求建设。做到通电、通水、通路、通电话。
1.基础设施。辅助用房床均建设面积4平方米，设置值班（办公）室、厨房、餐厅（文体娱乐室）、储藏室、衣物储备库、医疗（康体保健）室、适度活动场地、洗碗池（棚）、洗浴室和公厕及一定规模种养殖场地。家具用品齐全、统一，卫生设施清洁、方便，公共服务设施齐全，生产基地配套。
2.院容院貌。经济实用、生活方便、环境适度美化绿化、生活区与生产区分设。
3.院办经济。做到蔬菜、肉、禽、蛋实现生产自给有余，年人均纯收入400元以上。
五、建设资金筹集
敬老院建设所需资金：一是由省、县通过财政预算按比例承担；二是省、市、县级福彩公益金安排；三是开展向城乡孤老爱心认建认助等社会捐资活动解决。根据省、市民生工程文件按平均每张床位8400元的定额测算。具体测算补助标准为每张床位建设面积14平方米（居住房床均建设面积10平方米、辅助用房床均建设面积4平方米），每平方米造价（含土建、装潢、供电系统和给排水系统等）600元。农村五保供养服务机构的内部设施、设备等基本配置经费，由县财政另行安排解决，不在8400元的补助标准之内。
六、项目建设与管理模式
县人民政府是农村五保供养服务机构建设的责任主体，负责建设的组织领导、规划制定以及配套资金、优惠政策。项目建设以镇（场）政府为主体，按照工程建设的规定，实行法人责任制、招投标制、工程监管制和合同管理制。县财政部门对资金实行专户管理，按照工程进展监督拨款，工程启动时拨付资助额的50%，土建工程完成后拨付资助额的30%，竣工验收合格、决算 审计结束后拨付15%，预留5%的质保金，一年后无质量问题付清。
七、实施步骤
第一季度，一月布置任务，镇（场）申报；二月编制项目建议书及实施方案，落实镇（场）承诺，进行项目选址，编制长远规划；三月确定今年床位数量，对主体工程和辅助工程进行资金测算，细化实施方案，进行申报立项，进入招投标、聘请监理和质检人员。
第二季度，四月及时签订施工合同，做好开工前的检查和安全管理，4月份要开工建设，4-6月为紧张的施工期，严格按照设计进行规范施工，保证工程质量。工程分阶段验收达标，进入下阶段工期，镇（场）要配备专职工程质量和进度督察员，认真进行现场督查，施工、监理等有关人员要到岗到位；民政局、财政局等部门定期不定期开展监督检查，确保工程质量和进度。
第三季度，七月对照标准，全面验收，做好决算，进入审计阶段；八月做好入住老人的摸底工作，选聘敬老院管理人员，采购、落实附属设施、设备、生活用品用具，建立健全规章制度，做好入住前准备工作；九月完成入住任务。
第四季度，十月及时开展入住老人和管理人员的教育、培训工作；十一月开展集中居住检查评比考核。十二月工作总结，谋划20__年工作。
八、敬老院运作体制和管理模式
（一）农村敬老院的管理责任主体是乡镇政府，政府投资新建的乡镇敬老院所有权归乡镇政府。镇（场）政府要加强农村敬老院建设和管理，按照院民与工作人员10:1的比例招聘敬老院院长和其他工作人员，各地应采取公开招聘的形式，聘用有文化、懂管理、对服务对象有爱心的、年龄在55周岁以下同志到农村敬老院任职，并报县民政局备案。县民政局和各镇（场）实行年度考核，考核称职的继续聘用，不称职的予以解聘。
（二）农村敬老院的管理经费，按照实际集中供养床位数年人均不低于1200元的标准列入财政预算，全年分两次按实际床位数划拨到乡镇敬老院专户，主要用于工作人员工资和敬老院维护发展经费，敬老院管理工作人员生活和补助标准，50人以下规模的敬老院，院长月工资600元，其它工作人员月工资500元；50人以上规模的敬老院，院长月工资800元，其它工作人员月工资600元。
（三）小额临时医疗救助资金按实际供养床位人数年人均不低于360元的标准，于年初从城乡医疗救助资金专户拨到敬老院专户，作为集中供养人员小额临时医疗费；患大病住院治疗，按新农合报销分割部分，由乡镇民政办审核报民政局审批从城乡医疗救助经费中解决。
（四）敬老院要积级开展生产自给活动，增加经济收入，改善敬老院五保对象的生活，实现蔬菜、禽、鱼、蛋、肉自给。
八、保障措施
1、加强领导。各镇（场）要采取有效措施，精心组织，确保五保供养服务机构建设顺利实施。要把五保供养工作和敬老院建设纳入当地经济社会发展规划，成立专门的领导小组，镇（场）书记为第一责任人，分管领导为项目负责人，民政办主任为具办人。
