时间：2023-06-04 10:50:24
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇环境监管，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
环境监管失职罪，是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任、导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。
（一）客体要件
本罪侵犯的客体是国家对保护环境防治污染的管理制度。环境是人类自身赖以生存和发展的基础。保护环境是一切单位和每个公民应尽的义务，更是环境保沪部门及其工作人员的职责。环境保护部门的工作人员，因严重不负责任，造成重大环境污染事故，导致公私财物重大损失或者人员伤亡的，是一种严重的渎职行为，直接危害了环境保护部门的正常管理活动，因此，必须依法予以刑事制裁。
（二）客观要件
本罪在客观方面表现为严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。
第一，必须有严重不负责任的行为。严重不负责任，是指行为人有我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染防治法》等法律及其他有关法规所规定的关于环境保护部门监管工作人员不履行职责，工作极不负责的行为。实践中，严重不负责任的表现多种多样，如对建设项目任务书中的环境影响报告不作认真审查，或者防治污染的设施不进行审查验收即批准投入生产、使用；对不符合环境保护条件的企业、事业单位，发现污染隐患，不采取预防措施，不依法责令其整顿，以防止污染事故发生；对造成环境严重污染的企业、事业单位应当提出限期治理意见而不提出治理意见；或者虽然提出意见，令其整顿、但不认真检查、监督是否整顿治理以及是否符合条件；应当现场检查排污单位的排污情况而不作现场检查，发现环境受到严重污染应当报告当地政府的却不报告或者虽作报告但不及时；等等。
第二，严重不负责任的行为必须导致重大环境污染事故的发生，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，才能构成本罪。
所谓环境污染、是指由于有关单位违反法律、法规规定，肆意、擅自向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物，致使土地、水体、大气等环境的物理、化学、生物或者放射性等方面特性的改变，致使影响环境的有效利用、危害人体健康或者破坏生态环境，造成环境恶化的现象。所谓环境污染事故，则是因为环境污染致使在利用这些环境的过程中造成人身伤亡、公私财产遭受损失后果。
根据1999年9月16日最高人民检察院施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》（试行）的规定，涉嫌下列情形之一的，应予立案：
1、造成直接经济损失30万元以上的；
2、造成人员死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤10人以上的；
3、使一定区域内的居民的身心健康受到严重危害的；
4、其他致使公私财产遭受重大损失或者造成人员伤亡严重后果的情形。
第三，严重不负责任行为与造成的重大损失结果之间，必须具有刑法上的因果关系，这是确定刑事责任的客观基础。严重不负责任行为与造成的严重危害结果之间的因果关系错综复杂，构成本罪，应当追究刑事责任的，则是指严重不负责任行为与造成的严重危害后果之间有必然因果联系的行为。
（三）主体要件
本罪主体为特殊主体，即是负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，具体是指在国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门从事环境保护工作的人员，以及在国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门中，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理的人员。此外，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门中依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理的人员，也可以构成本罪的主体。负有环境保护监督管理职责的国家机关，既包括对环境保护工作实施统一监督管理工作的各级环境行政主管部门，也包括环境保护的协管部门，即依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理的其他部门，例如：国家海洋行政主管部门责组织海洋环境的调查、监测、监视、开展科学研究，并主管海洋石油勘探开发和防止海洋倾倒废物污染损害的环保工作；港务监督部门负责船舶排污的监督及调查处理、港区水域的监视；军队环保部门负责军用船舶排污的监督和军港水域的监视；各级交通部门的航政机关负责对船舶污染实行监督管理；各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责对机动车、船舶污染大气实施监督管理；县级以上地方人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，分别依照《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》的规定以有关资源的保护实施监督管理。
由此可见，本罪主体范围十分广泛，并不局限于某一特定部门，凡对环境保护实行监督管理职责的工作人员，无论在政府的何种部门工作，都可以构成本罪。
（四）主观要件
本罪在主观方面必须出于过失，即针对发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严得后果而言，是应当预见却由于疏忽大意而没有预见或者虽然预见但却轻信能够避免，以致发生了这种严重后果。
2005年我国废矿物油市场容量为335．94万t，2010年我国废矿物油市场容量为483．84万t，从2005年到2010年增幅为44%左右，可见近年来我国废矿物油产生量有明显增长。其中2010年北京市废矿物油市场容量为14．13万t，机动车市场废矿物油市场容量为8．69万t。随着近年来我国各类机动车保有量的显著增加，从机动车维修、拆解行业单位产生的废矿物油明显增加，在废矿物油产生总量中所占的比重将愈发突出。根据危险废物申报登记数据统计，从产生企业数来看，废矿物油产生企业占总企业数的5．03%。
2废矿物油环境监管现状
废矿物油主要来源于工矿企业工业源及机动车维修点、4S店等社会源。1998年，原国家环保总局把“废矿物油”编入《国家危险废物名录》，并制订了相关法律、法规，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》自2005年4月1日起施行。随后，国家环境保护部了《危险废物污染防治技术政策》，其中明确指出:对于废矿物油类，禁止将废矿物油作为非清洁燃料燃烧、用作建筑脱模剂，禁止采用环境污染严重的“土法炼制”，鼓励采用新技术对废油进行利用。《国家危险废物名录》(2008)中未明确机动车维修点、4S店等社会源，2014年《国家危险废物名录(修订稿)》(征求意见稿)中已明确将“车辆、机械维修过程中产生的发动机油、制动器油、自动变速器油、齿轮油等废油”列出。目前废矿物油申报登记以工矿企业为主，机动车维修点、4S店等社会源尚未纳入申报登记的范围。国家《“十二五”危险废物污染防治规划》中提出推动非工业源危险废物利用处置工作，以机动车4S店和维修点为重点，开展废矿物油收集、再生利用体系示范项目建设，严厉打击非法收集、转移和利用处置行为。
3废矿物油回收再利用现状及存在问题
目前我国针对废矿物油的收集、回收再利用等环节并没有形成科学、合理、成熟的管理模式，加之缺乏相关政策，大量废矿物油被非法收集，回收再利用还不规范，尤其是机动车维修点和4S店等社会源废矿物油，95%以上的流入了无资质回收再利用渠道，形成了市场交易链条:产生单位－油贩子－土炼油窝点－低端用户。目前大部分采用酸土法旧工艺和裂解柴油方法提纯，工艺技术落后、能耗高、效率低、质量差、污染大。我国废旧油回收、提纯、循环利用率不到5%，有些甚至直接焚烧，不仅造成能源、资源的巨大浪费，而且严重污染环境。我国与国外发达国家在回收政策及回收利用工艺技术上还有很大差距，需要政府加强引导和鼓励扶持。采用先进生产工艺，可将废矿物油变废为宝，生产出符合国家标准的油基础油，可反复循环利用，对于节约石油资源具有重要意义。尽管国家对废矿物油再生油品出台了免征消费税(财税［2013］105号)的鼓励政策，有力促进了废矿物油再生企业的健康发展，然而土炼油企业因无环保手续，加之没有税赋，其成本低、利润高，致使土炼油行业生意兴隆，屡禁不止。与土炼油企业相比，有资质的回收再利用企业其综合利用成本高，没有价格优势，导致部分企业没有足够的原料来源，不能正常运转，先进的工艺和设备处于闲置状态。土炼油行业的发展，不仅造成了资源的巨大浪费和税收的流失、扰乱了废矿物油市场，而且更重要的是带来了严重的环境安全隐患。
4建议与对策
针对当前废矿物油产生、监管及回收再利用现状，提出以下五个方面的建议。
4．1加强宣传和教育
通过电视新闻、粉刷标语、发放宣传彩页等多种形式的活动，让普通公众和废矿物油产生单位明白废矿物油的危害，熟悉国家对废矿物油处置的法律规定以及废矿物油非法处置的危害性，并引导公众积极参与环保有奖举报热线12369，营造社会性监督的氛围。
4．2政策引导，措施跟进，提高废矿物油的综合利用率
因地制宜，进一步出台相关优惠鼓励政策，扶持废矿物油回收利用企业发展壮大，鼓励支持回收再利用企业采用新技术、先进工艺，提高废矿物油的综合利用率，更好的规范废矿物油的产生和回收再利用。
4．3全面调查摸底，建立管理档案
开展废矿物油普查工作，在工矿企业等工业源申报登记的基础上，重点调查汽车维修厂、4S店等社会源，摸清废矿物油产生单位、产生量、去向及处置方式等基础数据。建立完善的废矿物油产生单位管理台账，逐步实现动态管理。
4．4出台废矿物油收集、处置指导价，规范废矿物油市场
一、环境监管能力建设的重要性及阶段特征
环境监管能力建设是加强环境保护工作的重要方面，涵盖环境监测、监察、预警、应急、信息、评估、统计、科技、宣教等众多领域。开展环境监管能力建设，能够为准确、全面的获取环境质量状况，跟踪、监控、管理污染源排放，预警各类潜在的环境问题，及时响应突发环境事件等提供重要支撑。开展环境监管能力建设，提升环境监管水平，是环境保护工作的基础，是政府基本公共服务的重要组成，是维护公众环境权益的重要途径，是建设生态文明和实现“中国梦”的重要保障，加强环境监管能力对全面推动环境保护事业发展具有重要意义。
我国正处于“____”建设时期，这一阶段是建设生态文明的关键时期，加强环境监管能力建设是生态文明的重要基础，也是为人民创造良好生产生活环境的重要保证。伴随这一重要时期，环境监管能力建设也有其阶段特征：一是继续加大投入力度，提高硬件建设水平，逐步偿清历史欠账。二是推动和落实环境基本公共服务均等化，统筹城乡、区域发展。三是提高能力建设的层次与深度，适度超前，为未来实现能力建设与环境保护工作发展同步奠定基础。四是解决重点突出问题，卫星遥感、移动执法等信息化手段将更广泛的应用。
二、____州环境监管能力建设的现状及问题
1、环境监管机构及人员编制设置。____州环境保护局于20__年11月从州建委分离，成为政府直属工作局。20__年在政府新一轮机构改革中，被提升为政府组成部门，机关内设五科一室，局下设州环境监察支队、州环境监测站、州辐射环境和固体废物管理中心，实行省环保厅和地方双重管理，人员编制和经费由省直管，业务工作由地方管理。截止目前，全州环保系统共核定编制328人（行政编制79人），实有在职在编人员281人。全州除建始县成立了花坪、红岩、长梁三个环境监察中队，其他县市乡镇一级无环境监管机构，造成农村环境监管缺位严重。因此，“人少事多”、“疲于应对”、“投入不足”等矛盾日益突出，薄弱的环保队伍与日益繁重的工作任务不相适应的矛盾越来越明显，加强队伍建设已经显得尤为迫切。
2、环境监管技术设备建设。环境监测机构是了解环境质量现状的耳目，环境监察机构是环境执法的主力军，自身能力建设的不足一定程度上也制约着环保部门依法履职，科学履职。近几年，全州累计投入资金3149万元，配置仪器设备394台（套），执法监测车辆28台。已安装污染源自动在线监控系统32家、空气自动监测站8座，正在建设空气自动监测站1座，地表水自动监测站3座，即将对州城2座空气自动监测站进行改造升级，配备PM2.5监测设备，为改善州城环境空气质量提供更加科学的依据。虽然环保部门在不断加强自身建设力度，但是受到多方面因素的制约，全州现有的9支环境监察执法队伍，无一支能够达到国家环境监察机构标准化建设要求；全州9家环境监测站，除巴东县环境监测站达到国家环境监测机构标准化建设西部地区三级标准外，其余8家差距较大。
三、加强环境监管能力建设的几点建议
《国家环境保护“____”规划》明确提出，“到2015年基本形成污染源与总量减排监管体系、环境质量监测与评估考核体系、环境预警与应急体系，初步建成环境监管基本公共服务体系”。 面对“____”更加严峻的形势，全州环境监管能力建设亟需进一步加强。
1、建立环保经费保障渠道和机制。20__年，省委、省政府出台了《关于加强环境保护促进科学发展跨越式发展的意见》，提出并落实了“省级财政每年安排2亿元作为主要污染物总量减排以奖代补专项资金；每年新增5000万元用于加强全省环境监管能力建设；设立省级环境保护政府奖项”等硬性措施，来推动全省环保事业发展。州委、州政府也相应制定了《关于加强生态文明建设的实施意见》，要求各级财政用于生态文明建设专项支出应逐年增加，建立稳定增长的投入机制。特别是在主要污染物总量减排、州级生态文明建设、全州环境监管能力建设等方面安排“以奖代补”专项资金。
2、建立健全农村环境监管机构。近年来，在国家、省的不断支持下，全州已大力实施农村环境连片整治，投资2.1亿元对234个村庄实行了环境连片治理，村庄环境得到了很大改善。但是，污染企业从城市迁往农村的现象日益增多，造成城镇工业废水、生活污水和垃圾向农村地区转移；广大农村因化肥、农药的过量使用及大量畜禽粪便的排放；农村生活垃圾和生活污水等废弃物大部分没有得到有效的处理；乡镇一级环境保护普遍无机构、无人员、无经费，环境监管能力不足；这些问题导致农村面源污染十分严重。为加强对农村环境的监管，建议全州各县市比照建始县三个乡镇设一个环境监察中队的做法，分区域设置农村环境监管机构。
3、加强环保监管基础设施建设。基层环境监管机构业务用房、执法应急仪器设备等基础设施是监管工作开展的基础，也是制约基层环境监管能力建设成果发挥的重要因素。依靠科技进步，夯实县级监测机构基本监测能力，提高州级对县市的业务指导水平。在“____”期间，要逐年完成8县市环境监察机构标准化建设，力争全州8个县级环境监测站基本达到三级站标准。州环保部门是突发环境时间的直接应对者，需要开展州环境应急部门标准化建设，配备必要通讯、交通、防护装备，提升应对与 处置能力。
关键词：环境监管失职罪；单一罪过形式；注意义务；过失
中图分类号：D924.3
文献标识码：A
文章编号：16735595（2017）01005706
中国当前处于环境污染事故高发期，积累已久的环境问题尚未解决，新经济形势下的环境问题又不断产生。治理环境污染已不能再单纯依靠事后手段，还必须重视事前防范措施。中国《刑法》第408条规定了环境监管失职罪，意在提高国家机关工作人员的环境监管责任意识，通过督促其严格履行环境监管职责来减少环境污染事故的发生。但由于刑法典及相关司法解释皆未对本罪的罪过形式给出明确判断，故理论界对其罪过形式的认定存在各种分歧，至今未达成一致意见。在重大环境事故频发的当下，只有明确界定本罪的罪过形式，才能准确地对负有环境监管职责的国家机关工作人员之失职行为进行定性，为此，本文将对环境监管失职罪的罪过形式进行实质层面的论证分析。
一、环境监管失职罪的罪过形式判定之理论基础与分析工具
（一）理论基础――新过失犯罪论
环境监管失职罪是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡等严重后果的行为。在本罪的罪过形式认定学说中，通说主张本罪在主观方面只能是过失。也有学者认为，行为人对严重失职行为的态度是故意的，对所造成重大环境污染事故的结果却可能出于过失。[1]另外，也有学者指出，环境监管失职罪在主观上是过失，但在一些特殊情况下，不能排除放任的间接故意的存在。[2]通说秉承单一罪过理念，坚持环境监管失职罪只能有过失这一种罪过形式；其他学说受复合罪过说①的影响，承认构成本罪既可以出于过失，也可以出于间接故意。[3]事实上，之所以会有观点认为环境监管失职罪是复合罪过形式，一是由于对过失犯罪理论的把握存在偏差，二是由于本罪在构造上具有特殊性。
围绕过失犯罪的构造，国外刑法曾发展出旧过失论、新过失论、修正旧过失论以及新新过失论等观点，这些观点统称为传统过失犯罪论。其中，将结果预见可能性作为过失实体的旧过失论和将违反结果回避可能性作为过失实体的新过失论，是传统过失犯罪论中的两种基础理论。旧过失论主张，若是行为人的行为客观上造成了危害结果，则考察行为人对危害结果有无预见可能性，如果得出肯定结论，则成立过失犯罪。旧过失论在经济、科技高速发展的时代暴露了其扩大过失犯的处罚范围、有悖于刑法谦益性精神的局限性。现代社会各领域风险不可避免，考虑到医疗、交通等领域内一些风险行为的社会有用性，新过失论认为，即使有法益侵害结果发生，在一定范围内也应该得到允许。设定一定的客观行为基准作为结果回避义务内容，只要尽到了结果回避义务，即使存在结果预见可能性也不成立过失犯罪。[4]10新过失论将注意义务从对危害结果的预见转移到了对危害结果的避免，缩小了过失犯罪的处罚范围，具有一定的进步性。尽管新旧过失论的侧重点有所不同，但两者都强调对危害结果的注意义务。
注意义务是分析过失犯罪的重要工具，其包括结果预见义务与结果回避义务。中国刑法根据行为人对危害结果的预与否，将过失分过疏忽大意的过失与过于自信的过失，并在已经预见到危害结果的前提下，以行为人对危害结果回避的期待与否，作为区分间接故意与过于自信的过失之主要依据。就过失犯罪的实体而言，本文采取新过失论的立场，主张过失行为成立犯罪的依据是对危害结果回避义务的违反。
（二）分析工具――过失犯罪之注意义务
厘清了过失犯罪论的基本理论范畴后，有必要对环境监管失职罪与其他普通过失犯罪的构造进行区分。对于多数普通过失犯罪而言，危害结果通常是由行为人的自身行为导致的，犯罪结构如图1所示：
由图1分析可知，行为人的注意义务仅包括对自己行为可能造成的危害结果的预见义务以及对危害结果的回避义务，行为人因疏忽大意违背预见义务以致未能避免危害结果发生的是疏忽大意的过失，已预见到自己的行为可能发生危害结果但轻信能够避免从而违背结果回避义务的是过于自信的过失。但就环境监管失职罪而言，其特殊性在于行为人（即负有环境监管职责的主体）与危害结果（重大环境事故）之间，通常会介入第三人（即被监管者）的行为或者外力因素（如自然力等），监管主体由于被监管者的危害行为或其他外力因素所造成的重大环境污染事故而成立犯罪，结构如图2所示：
从图2中可以看出，负有环境监管职责的主体需要承担两个层级的注意义务：首先，环境监管主体要认识到存在介入因素，即被监管者的危害行为或者其他外力因素，在此基础上的第二层注意义务包括对介入因素可能造成的危害结果的预见义务以及对危害结果的回避义务。相应地，环境监管失职罪中的“失职”也表现为两种形式：（1）环境监管主体因疏忽大意未能发现被监管者的危害行为或其他外力因素，从而未能预见并避免环境污染事故的发生，或者环境监管主体发现了被监管者的危害行为或其他外力因素，却因疏忽的原故未能预见并避免环境污染事故的发生，成立疏忽大意的过失。（2）环境监管主体已经认识到存在被监管者实施的危害行为或者外力因素，亦对由此可能导致的环境污染事故有预见，却轻信能够避免，因此未采取适当监管措施从而导致环境污染事故的实际发生，成立过于自信的过失。但无论环境监管主体对被监管者的危害行为或其他外力因素发现与否，其在主观上对环境污染事故这一危害结果的发生都是持否定态度的。
司法实践中常有这样的现象：监管主体在对被监管者的污染环境行为或其他外力因素有认知的情况下，放任其继续发生，导致重大环境污染事故的发生，司法部门由此判定其成立环境监管失职罪。持复合罪过说的学者据此认为该罪的罪过形式包含间接故意。这种观点实际上是对环境监管主体回避义务的内容认识不清的体现。如其所述，在司法实践中的确存在环境监管主体因受贿等缘故放任被监管者实行危害行为致使重大环境污染事故发生的案例，但环境监管主体容忍的是被监管者危害行为的继续，其对危害结果即环境事故的发生是持否定态度的；而在间接故意的心态下，行为人违背结果回避义务，主观上却是放任危害结果发生的。对《刑法》第408条进行目的解释可知，立法者设立本罪的原意在于督促负有环境监管职责的国家机关工作人员认真对环境进行监督和管理，避免重大环境污染事故的发生，即环境监管者理当敏锐地预见可能发生环境污染事故等危害结果，并为避免该结果的发生作出努力。申言之，对于危害结果的回避抱有期待可能性是本罪主观心态的应有之义，因此，从传统过失犯罪角度分析，放任危害结果发生的间接故意不能构成本罪的罪过形式。
二、环境监管失职罪的罪过形式判定之系统解释方法论
环境监管失职罪规定在《刑法》分则第九章“渎职罪”一章中，除了本罪之外，这一章还规定了其他“失职”罪，如执行判决、裁定失职罪，失职致使在押人员脱逃罪，国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪，食品安全监管失职罪，传染病防治失职罪，商检失职罪，动植物检疫失职罪，失职造成珍贵文物损毁、流失罪，等。对这些罪名的罪状描述与刑罚设置进行立法技术分析，有助于对环境监管失职罪的罪过形式作出判断。从刑法对上述各失职犯罪的罪状描述来看，“渎职罪”一章大致有分立式、合并式以及单一式三种立法模式，而环境监管失职罪当属于单一式立法模式。
（一）分立式、合并式立法模式下的罪过形式剖析
以《刑法》第400条为例，该条包括两款，第1款规定的是私放在押人员罪，表述为“司法工作人员私放在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯”，第2款规定的是失职致使在押人员脱逃罪，表述为“司法工作人员由于严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃，造成严重后果”。前款显然是故意犯罪，后款中虽未明确提出过失的概念，但从其使用的“严重不负责任”之表述、要求“造成严重后果”之规定等来看，应认定该款为过失犯罪。[5]102这种将侵犯同一客体的故意与过失犯罪分别立法的方式，在《刑法》第412条商检罪、商检失职罪和第413条动植物检疫罪、动植物检疫失职罪中也有体现，这两条皆是前款规定了侵犯同一客体的故意犯罪形式，后款规定了该犯罪的过失形式。在这种分立式立法模式下，能够直接认定“失职”犯罪的罪过形式为过失。
《刑法》第399条第3款规定的是司法工作人员执行判决、裁定的犯罪，表述为“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者”，这一款包括两个罪名：对应“严重不负责任”的是执行判决、裁定失职罪；对应“”的是执行判决、裁定罪。是指国家机关工作人员超越职权、玩弄职权、故意不履行应当履行的职责或、不正确地履行职责等行为，责任形式为故意，而该条款中的“严重不负责任”显然是过失的表现。在这种同时规定了故意和过失两种罪过形式的合并式立法模式下，也可直接认定罪名中含有“失职”的犯罪其罪过形式为过失。
与此稍有不同的是《刑法》第408条之一规定的食品安全监管失职罪，该条罪状表述为“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，或者”。是指国家机关工作人员严重不负责任、不履行职责或不正确履行职责，责任形式为过失，而的责任形式是故意，因此第408条之一也是采用了将故意与过失合并立法的模式。然而本条并未像第399条第3款那样分为“食品监管罪”和“食品监管罪”，而是统称为“食品监管失职罪”。在解释最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定》将该罪罪名确定为“食品监管失职罪”的理由时，最高人民检察院渎职侵权厅副厅长李忠诚说道，司法实践中，检察机关按照罪的，有时法院却判决罪，从而使严肃的法律适用问题变得争议不断，因为罪和罪两罪区分的关键在于主观过错和客观行为，而对主观过错的把握相当困难，统称为食品监管失职罪可避免因为司法机关之间认识分歧而影响打击危害食品安全的犯罪。[6]该解释表明，食品监管失职罪的罪名确立是立法技术服务于司法实践的体现，本罪中的“失职”既包括故意形态又包括过失形态仅仅是个例。因此仍有理由相信，在合并式立法模式下，带有“失职”字样的罪名其罪过形式为过失。
一、环境保护专项资金概述
环境保护专项资金（以下简称环保专项资金），是指我国财政安排专项用于污染治理、促进国家环境保护事业发展的财政专项资金。环保专项资金来源于国家收缴的排污费资金。按照我国《排污费资金收缴使用管理办法》规定，国家收缴的排污费资金纳人财政预算，作为环境保护专项资金管理，全部专项用于环境污染的防治。环保专项资金一般按照隶属关系以项目形式进行申报。以中央环保专项资金为例，项目组织实施单位或承担单位为中央直属的，通过其主管部门向国务院财政部门和环境保护行政主管部门提出申请；项目组织实施单位或承担单位为非中央直属的，通过其所在地的省、自治区、直辖市财政、环境保护行政主管部门联合向国务院财政、环境保护行政主管部门提出申请。相关部门组织对项目进行验收后，进行审议及资金拨付。
二、环保专项资金使用乱象的具体表现
2015年5月份，S省审计厅派出项目组，对2014年度S省级循环经济、企业技改、节能等专项资金筹集使用情况进行了审计调査。此次审计涉及金额超过16亿元，涉及项目765个。审计发现了以下问题：(1)许多地方的企业抱着“试一试”、“不要白不要”的态度，虚报、伪造一系列“完整”的项目资料，从而轻松将专项资金骗人囊中。（2)部分企业在获取专项资金后，并未真正做到“专款专用”，而是用于办公费、职工薪酬等非环保内容。（3)有的企业获得专项资金后，不是用于污染防治项目，而是用于改扩建项目，反而增加了排污量。（4)当省级资金下达至基层财政部门后，部分资金滞留在财政部门有时长达一年以上，少数地方财政部门甚至将专项资金予以挪用。（5)项目资金分配不合理。例如，某市一个大型空冷机组改造项目，通过申请，只批复下来100万元的资金；而当地一个小企业的一项小工艺的推广应用，居然获得了1500万元的资金资助，资金明显出现了较大富余。（6)专项资金用于非环保项目。如某地一个室内种植蘑菇的项目，竟然获得了1500万元专项资金的支持。
三、环保专项资金使用乱象的主要成因
(一）对项目承担单位监管不到位
目前，省级环保、财政部门往往采取定期检査、不定期抽查或委托项目所在地市、县环保和财政部门等方式，对资金的使用和项目实施情况进行督促检查。监管部门往往采取事后核査的方式进行检查，很少进行事前、事中检查，监管滞后。另外，即使事后发现企业存在骗取、挪用、挤占等行为，监管部门大多仅是追回已拨付资金，很少依法追究有关单位及相关人员责任，导致项目承担单位几乎不存在违规成本。
(二）对政府相关监管部门问责不到位
如今县级以上人民政府环境保护行政主管部门、财政部门等截留、挤占环境保护专项资金或者将环境保护专项资金挪作他用的较为普遍。依照刑法关于滥用职权罪、玩忽职守罪或者挪用公款罪的规定，应当依法追究其刑事责任；不够刑事处罚的，也应依法给予行政处分。但目前发现此类现象，几乎不存在追究其刑事责任，即使给予行政处分的也非常少，导致此类现象屡禁不止。
(三）资金使用不透明
其实，如果资金使用透明，每个地方有哪些安居工程项目；每个项目需要的资金是多少，是何来源；每个项目的建设进度如何，资金使用情况具体怎样；这些信息全部公开，那么公众就很容易展开监督，无论是套取还是挪用资金的行为，将很难瞒天过海。
(四）多因素制约导致国家审计的监督效力弱化
目前，政府审计我国环保专项资金审计的唯一主体，但审计质量并未达到规定要求，主要源于：（1)每年的环保项目及环保资金额度逐年增加，而环保资金审计完全依赖政府审计部门一年一次（或两年一次）的核查，审计部门逐渐力不从心，再加上受审计资源制约，导致审计结论难以全面、客观反映真实状况。（2)审计人员开展环保资金审计时，往往将注意力放在资金支出合规性方面，至于项目是否发挥作用则很少关注。（3)髙质量的环保资金审计有非常髙的难度和广度，而目前参与环保资金审计的人员多为财务、审计专业出身，缺乏相应的环境专业知识，导致审计成果难尽如人意。
四、强化环境保护专项资金监管的若干建议
(一）建立发现问题逐级上报制度
建立发现问题逐级上报制度，即各级政府部门发现违规事项后，不能直接处理，应向上级部门汇报，根据上级部门的处理意见进行处理；如果发现违法事项，应向上级单位和司法机关同时汇报。如果存在政府部门知情不报，应建立相关制度，追究该部门及其负责人的责任。
(二）制定切实措施，追究监管部门的失察之责
部分违规造假单位能够堂而皇之地造假成功，与相关环保、财政等政府部门监管不力有很大关系。因此需要制定切实可行的制度，对监管部门失察之责予以追究，并明确监管部门的负责人是监管效果的第一责任人，并将监管效果作为部门负责人经济责任履行的一部分，以促进政府监管质量的提升。
(三）对公众监督成本进行补偿
社会公众参与环保资金监督是会付出成本的。例如对资金使用违法违规事项进行举报，举报者会付出一定的显性成本和隐性成本。如果此类成本得不到合理补偿，举报行为会越来越少，公众参与监督的积极性会越来越低。为此，政府部门应充分考虑公众监督的成本支出，采取对环保资金违法违规举报奖励的方式，对公众监督成本进行补偿。
(四）提高国家审计质量，推动环境审计发展
首先，国家审计部门要以效益性为导向，开展环保资金审计，以促进环保资金使用效益的提升。其次，可借助外部力量以提升审计质量。另外，应改变传统的事后审计模式，积极采取全过程跟踪审计。再者，审计部门应通过招投标方式，选择确定恰当的社会审计机构，将部分环保审计项目委托出去。
(五）提高环保资金使用透明度，接受社会公众的监督
政府部门应增加环保资金管理及使用的透明度，定期向社会公开公布环保资金资助项目的各类信息，以方便公众展开监督。只有引人公众参与，才能让公众知情权成为环保资金使用者违法违规和相关政府机关滥用职权的有效制衡。
(六）建立环保资金使用者诚信档案，并定期公布档案信息
关键词环境寻求；污染密集型生产转移；环境治理成本；环境监管；一般均衡
中图分类号F062文献标识码A文章编号1002-2104（2016）01-0113-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.016
我国区际产业转移一定程度上促进了产业结构升级调整，有利于全国产业分工布局的平衡性。由于我国东部经济发达但资源缺乏，中西部地区经济欠发达但资源丰富，这种资源分布不均衡、地区产业基础和发展水平差距大、地方发展思路及政府政策引导的不同，使得我国产业区际转移存在不同程度忽视环境成本的现象，出现事实上的污染随带转移，使得中西部一些地方重复着较发达地区先污染后治理的老路。2015年3月7日，我国环境保护部陈吉宁部长明确表示，中西部产业转移要避免“污染上山下乡”。产业转移过程中要实现地区产业发展和企业转型升级的双赢，实现经济发展与环境保护的平衡。在当前强调产业发展及结构调整的政策背景下，产业有序转移的实现，必须以有利于生态环境或者加强环境保护为基本目标。
20世纪70年代早期，环境经济学的兴起，激发了人们对环境规制影响产业区位选择等问题的关注。相关理论强调，环境规制差异驱动了不同经济地域之间比较优势调整，导致高污染产业的生产区位选择。区际环境规制强度不同使得环境治理成本出现差异，这促进了高污染企业的外迁行为。相关理论的形成，始于Pethig[1]和Siebert[2]对高污染企业转移现象的解释，其基本结论是，环境规制级差催生了高污染产业从环保要求较高的国家向环保要求较低的国家转移。承袭上述思路，Water & Ugelow[3]的“污染避难所”假说认为，由于环境规制差异直接影响企业环境成本差异，逐利动机促使企业把生产转移到具有低成本优势的低环境规制国家展开，导致高污染产业通过直接投资等形式不断发生跨国家（地区）转移，产业转移的承接地区也因此成为“污染避难所”。Ahmad & Wyckoff的实证研究证明，产业转移对碳排放有显著影响[4]；Baumol & Oates在有环境规制差异的两国模型中，通过局部均衡分析方法证明，环境规制强度较高的国家（地区）会不断削弱其在高污染产业上的比较优势，而环境规制强度较低国家（地区）则增强了污染产业的比较优势，导致其产业承接以及后续的经济发展以巨大的环境成本为代价[5]。Xing & Kolstad指出，Water & Ugelow观点的成立内含了三种前提，一是将环境因素纳入生产成本模型且二者有正向变化关系；二是环境规制带来了不同国家（地区）生产成本级差，这是高污染产业外迁的基本外部条件；三是生产中规避环境规制过程中，因生产的不可分性等原因使得企业必须重新选择生产的最适宜地域[6]。基于上述研究，Long & Siebert提出的、考虑环境规制调整的H-O模型成为相关领域最成熟的模型之一[7]；Mcguire进一步拓展了H-O模型，在原来的模型中加入了环境成本和环境的外部性等影响因素；Wheeler的“污染底线竞赛”假说本质上是污染避难所的重要推论。根据其观点，欠发达经济地域出于社会经济发展的良好初衷，在产业吸引和承接过程中，若在环境规制强度方面相互竞争，可能引发类似“公地悲剧”的结果，致使部分欠发达地区的经济发展结构向污染底线水平收敛[8]。上述研究中，从以环境规制变化引致的比较优势关系调整角度来解释污染产业转移的理论逻辑得到了主张生态重要性的学者们的广泛赞同，比如Pearce & Turner 、Paul Hawken。Vernon提出的产品生命周期假说，也是在考虑产品周期和环境成本的内在化的基础上，解释了高污染产业的区位选择问题[9]。国内的一些学者也就这些方面进行了较深入的研究，比如刘淑琪把高污染产业转移的机制描述为逐利企业规避环境成本的空间诉求[10]；陈林、朱卫平则将高污染产业的转移视为受环境规制影响而发生的经济自发调整行为[11]；李国平、俞文华等都认为环境梯度和成本级差是高污染产业向低环境规制地区迁徙的主要促动力[12]。当然，上述的各种假说均建立在严格的假定基础上，如果放松这些假定，往往得出截然不同的理论观点，同时产生丰富的实践启发意义。
从我国实际情况来看，污染区际转移现象的出现，不仅受到了区域政府不当发展观的牵引，也是不合理区际环境规制差异和企业环境寻求策略共同影响的结果。合理监管政策的制定，需要我们深刻认识污染密集型生产转移的内在机制。由于我国区际经济发展梯层、资源禀赋、产业结构、产业政策、社会心理等各方面存在很大差异，导致区际的环境规制差异是客观的要求，而且短时内难以消弭。从当前的环境规制状况出发，会发现企业行为是污染密集型生产转移中的重要问题，从中我们能发现环境监管的重点领域以及可能的政策方向。本文在分析污染密集型生产转移动力的基础上，基于一般均衡框架，深入探讨企业环境寻求策略下污染密集型生产转移的内在机制，最后提出污染密集型产业转移中环境监管的重点所在。
1.3产品周期与污染产业转移
根据Vernon的产品周期理论[8]，产品周期可以分为创新期、成长期、成熟期和衰退期四个阶段。创新期是产品最初的研究和开发时期，创新的动力源自减少高成本要素投入需求以提高产出效率；某种生产要素的成本越高，通过技术创新降低该生产要素需求的动力越强。一般来讲，产品的创新期主要在发达经济地域完成，在这个阶段中，生产工艺和生产技术尚未实现标准化，产品异质性最强，需求者的产品偏好强度较高，产品的市场需求弹性小，竞争者难以仿制产品，市场竞争尚不激烈，生产出的产品主要由发达经济地域流向欠发达经济地域。成长期是新开发的产品基本定型，初步实现批量生产，并在市场上逐步普及和推广；由于新产品逐步定型，生产中的不确定性因素降低，成本开始得到关注，规模化生产开始出现，相关产品的生产开始由发达经济地域向欠发达经济地域迁移，带动了相关产业向欠发达地域的转移；同时，生产要素和产品的市场交易结构开始发生变化。产品成熟期阶段中，通过规模化生产和市场实践，产品异质性设计与生产加工技术成熟，创新频率下降，经由知识外溢，同类产品出现，市场竞争加剧；消费者的产品偏好度降低，产品市场需求弹性上升，利润的下降迫使企业考虑寻求生产投入要素成本更低的生产地域，进入新的市场以获取更多的市场份额。衰退期是指产品逐渐步入淘汰阶段，社会心理、技术进步等因素使得人们的消费习惯改变，消费偏好改变，产品的市场销量和利润都不断下降，市场上开始出现性能更好、价格更优的新产品来满足变化了的消费偏好，企业若不能有效降低成本提升利润将被迫退出市场。产品周期理论的逻辑在于，生产企业会斟酌产品差异化所处的阶段，及其创新驱动的动力强弱，从而在不同的阶段投入不同的研发费用，引致产品生产比较优势的调整。这意味着，在产品生命周期阶段中，不同阶段的相对生产要素价格可以较合理的说明企业从一个经济地域外迁的战略。这个过程中，市场结构调整，技术和生产迁移同步变化，作为产业承接方的欠发达经济地域具有一定的被动特征。根据这个思路，产品周期阶段差异是欠发达地域承接污染密集型产业的重要原因。当较发达经济地域的主导产业调整为清洁环保、具有高技术等特征的产业时，原来的污染密集型产业已经逐渐步入衰退期，由于市场结构、生产所投入要素成本和产品价格变化，污染密集型产业在原来的地域展开生产已经没有发展空间，迫切需要向经济和产业梯度低的欠发达经济地区转移，这样既延长了产品周期，也有利于获得欠发达经济地域的廉价自然资源，并随带实现污染转移。
在Vernon观点的基础上，日本经济学者小岛清进一步指出[14]，以直接投资方式进行的产业转移通常从具有比较劣势的产业领域开始，揭示了产业生产比较优势的动态调整特征。其核心思想在于，较发达经济地区可以通过技术进步推动产业结构升级、市场竞争力提升的同时，将具有比较劣势的产业转移到欠发达地区，以实现总体经济竞争力的提升；其中内含了发达经济地区的产业转移和产业结构优化升级、欠发达地区通过承接产业转移以实现追赶效应。根据小岛清的观点，应当在发达经济地区和欠发达经济地区之间建立动态的产业结构调整和产业转移的机制，既能使经济梯层较低的地区获得发展经济所需的技术与资本，也能使经济梯层较高的地区实现经济结构调整升级；通过这种动态调整，经济发展程度不同的地区各自可以得到本地经济发展和经济结构升级所急需的资源，从而各自的经济福利都得到提升，进而达到帕累托改善的境况。
2环境寻求策略与污染密集型生产转移机制为明晰污染产业转移中的环境寻求以及产业转移的微观机制，以下借鉴Melitz、Bernard、Eaton的相关研究[15-17]，将污染密集型中间产品纳入分析过程，在一般均衡的框架内研究环境规制强度对污染产业转移的影响。
假设：
（1） 市场上存在N个部门，每个部门内部具有异质性的、生产效率不同的企业生产差异化产品i；要素投入和生产满足柯布-道格拉斯生产函数。
（2） 市场上存在数量众多但具有同质特征的消费者，消费者追求消费效应的最大化；典型性的消费者的效用函数具有不变替代弹性性质。
（3） 环境规制提高了企业环境治理成本，使得企业最优产出和收益函数扭曲；环境治理成本被区分为固定减排成本（记为：G）和产出增加导致的边际治污成本（记为：Z），分别以企业生产投入的劳动力衡量；且G和Z只在部门间存在异质性；边际治污成本与企业的环境技术效率相关。
（4） 面对高强度的环境规制，污染密集型企业可以选择支付污染治理成本或者将企业污染密集型中间产品生产迁往环境规制强度较低的地区，然后通过区际贸易来保证所需污染密集型中间产品的可得性。
2.1污染密集型企业生产的一般均衡特征
根据假设（1），为简单起见，假定企业生产需要一单位的固定资本和α单位的可变劳动力成本，那么，具有效率差别的异质性企业的效率差异将通过α的倒数表现出来。
根据假设（2），典型消费者效用函数如下：
U=∏Nn=1Cθnn，Cθnn=（∫ci1-φdi）11-φ，θ∈（0，1），φ>1 （1）
式中，θ代表消费者对部门n（n=1，2….N）产品的消费比例，c代表了消费者对不同产品i的消费量，φ是消费者产品偏好参数。
根据假设（3），污染密集型企业生产的减排总成本为：
TC=w・Gn+w・Zn・Xnj（2）
这里，Xnj表示j企业的总产出。对于生产效率较高的企业，产出增加的过程正是总的污染治理费用增加但单位治污成本降低的过程。于是，对于企业j，考虑总的环境治理成本后，其总成本可以表示为：
TCnj=πj+w・Gn+w・Zn・Xnj+wαjXnj（3）
式中的第一项代表企业生产的固定成本，第四项代表企业生产的变动成本，中间两项是企业支付的污染治理成本。
根据假设（2），令F代表消费者对所有消费的支付，p为具有不变弹性特征的消费价格指数，i是产品集合；在不同地区之间自由贸易的情况下，以hs表示从s地区的消费品买入；不同地区之间的市场开放程度为ψ；当消费者追求消费效用最大化时，其对n部门中每个企业的产品消费量为：
Cnj=F・θ・P-φnjp1-φn
Pn=∫p1-φnidi+∑ss=1ψ∫p1-φnhsdhs11-φ
ψ=τ1-φ（4）
上式中，不同地区之间的市场开放程度ψ通过冰山成本τ（τ >1）表示；τ取1时，ψ为1，表示不同经济地区之间实现完全的贸易自由化，市场开放程度最高；τ取∞时，ψ为0，表示某经济地区与其他经济地区之间相互完全封闭；若区际贸易成本对每个s地区相同，则s地区代表性企业所生产产品的消费量为：
cSnj=FS・θn・（τpnj）-φ（pSn）1-φ
Pn=ψ∫p1-φnidi+∑s-1s=1ψ∫p1-φnhsdhs+∫p1=φnhsdhs11-φ（5）
上式中，方括号内的第一项表示S地区代表性企业产品其他地区消费，方括号中的第二项代表S地区企业对本地区以外的其他地区产品消费，第三项是本地生产本地消费水平。
考虑到环境技术市场的结构特征，假设环境技术市场满足迪克西特-斯蒂格力茨（1977）垄断竞争条件，那么，生产效率为1/α的企业j在本地区生产并销售的价格pnj和本地生产外地区销售的价格pSnj分别为：
pnj=（αj+Zn）・w1-1/φ，pSnj=τ・pnj=τ（αj+Zn）・w1-1/φ （6）
通过上面的价格表达，可以看出，效率高的企业所定价格较低，产品的需求量也较高。由（3）、（4）、（5）、（6）可以得到本地区典型性企业的产出函数和利润函数。
产出函数为：
Xn（αj）=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnp-φnj=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ-φ
[（αj+Zn）w]-φ）（8）
利润函数为：
Rn（αj）=cnjpnj+pSnj（∑ss=1ψcSnj）-TC
=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ[（αj+Zn）w]1-φ-TC
Yn=F/P1-φn，YSn=FS/（PSn）1-φ，λ=11-1/φ（9）
从上述函数可以看出，环境规制松弛、污染治理费用很低的情况下，企业容易实现盈利目标；环境规制程度加强，环境治理成本上升，企业的利润被压缩，当利润减少到一定程度，可能会发生企业向环境规制松弛地区迁移的现象；同等条件下，生产效率高的企业利润也较高，本地区和其他地区对该企业产品消费需求也大。
进一步考察企业生产环节，根据假设（3），环境规制要求污染企业支付的总治污成本为：
TC=w・Gn+w・Zn・Xnj
=w・Gn+w・Zn（Yn+∑ss=1ψYSn）θnp-φnj
=w・Gn+w・Zn（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ-φ[（αj+Zn）w]-φ（10）
高额的污染治理成本可能促使企业采用环境寻求策略，通过直接投资等形式实现污染产业（环节）生产从环境规制程度高的地区向环境规制程度低的地区的迁徙，这意味着，不同经济地域的环境政策推动了环境产品生产比较优势结构变化。跨地区生产的企业通过将污染密集型生产（环节）转移到环境规制松弛地区以规避本地区高昂的污染治理成本，然后通过区际间的贸易实现资源的有效配置，进而提升企业利润。
2.2企业环境寻求策略的均衡特征
根据假设（4），为简单起见，我们继续假定污染密集型生产环节迁入地环境规制松弛，其边际污染排放治理成本为z′n，固定污染治理成本为G′n，且满足Z′n
（αjw+τnw′+Z′nw′）
由此，我们可以得到环境寻求策略下的企业利润函数和最优产出函数如下：
生产外迁后企业的利润函数：
Rkn（αj）=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ（αjw+τnw′+Z′nw′）1-φ
-wkn-TC′ （11）
生产外迁后企业的最优产出函数：
Xkn（αj）=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ-φ（αjw+τnw′+Z′nw′）-φ （12）
从上述的分析中可以发现，企业环境寻求策略的激发条件是，经济发达地区的企业规避本地环境规制的利益大于污染产业转移所支付的管理成本kn和贸易成本τnw′的总和。在企业决策时，当Rkn（αj）=Rn（αj）被满足时，企业产出效率达到临界水平。由（9）和（11）可以得到环境寻求策略下，通过污染密集型产业生产转移所产生的净收益为：
R*n（α）=Rkn（α）-Rn（α）
=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ[（αjw+τnw′
+Z′nw′）1-φ-（αjw+Znw）1-φ]-（wkn+TC′
-TC） （13）
在（13）中，对R*n（α）分别求解α，G，Z的导数，并考虑（αjw+τnw′+Z′nw′）
R*αj=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ（1-φ）w[（αjw+τnw′
+Z′nw′）-φ-（αjw+Znw）-φ]
R*nGn>0，R*nZn>0
R*nZ′n
上述结果说明，环境规制强度较高的经济地区，污染密集型产品生产企业的边际环境治理成本和平均环境治理成本也较高，因此企业将污染密集型生产外迁的动力也越强；生产效率高（即：1/α较大）的企业对环境规制强度更加敏感；从而，不同经济地区差异较大的环境政策极可能激发高效率的生产企业将污染密集型生产外迁，以追求环境政策差异化收益。环境成本差异决定了非环境友好产品生产转移的动力；当环境规制差异大于生产转移成本，就会出现污染密集型生产向环境规制松弛地区的转移现象，导致事实上污染避难所现象出现。污染密集型生产迁入地的环境规制程度加强将形成对污染密集型生产承接的有力对冲，从而遏制当地环境恶化的趋势。
3污染密集型生产转移中环境监管的重点
从上述的分析中看到，企业生产效率α、企业管理效率k、区域市场开放程度ψ、区际环境规制强度G，Z的对比关系、生产要素价格w以及污染密集型产品的消费倾向φ是影响污染密集型生产区际转移的重要影响因素；其中，环境规制差异在促动企业采取生产的环境寻求策略中居于中心地位。在市场经济下，企业正常的逐利行为无法通过行政手段进行干预。但是，我们也发现，区际合理的环境政策差异能发挥重要作用。在前述的分析中知道，效率较高的污染密集型生产的转移，通过技术溢出或产业集聚效应的发挥，承接地在吸收消化先进技术、先进管理经验的基础上，确实可能通过承接产业转移带来本地区实质性的经济增长，但前提是能实现污染转移规避。在这里，污染转移规避所指向的是，并非完全局限于通过采用各种手段，在产业转移与承接中完全避免了污染的转移，这既不现实也不可能；因此，污染转移规避更多强调的是在承接产业转移时，采用各种手段，使得承接地的环境状况得到改善，至少不继续恶化，从而从经济社会发展全局的角度，实现社会福利的增进。在这种思想下，环境监管的作用得以凸显。
3.1合理设定区际环境规制级差，完善碳信征信系统建设我国幅员辽阔，不同区域环境资源禀赋、清洁生产技术水平、产业结构及其在产业分工中的地位、经济梯度、社会心理、环保理念、消费习惯等方面存在巨大不同，因此区域环境规制存在差别是自然的、合理的。差异性的环境规制有利于全国范围内碳减排目标的实现和清洁生产技术研发、推广和升级，为协调区域经济发展、调整产业结构和环境治理之间的矛盾做出了贡献[18]。环境规制级差在促进产业有序转移路径中居于核心的地位。需要完善关于产业转移全国统一的统计、审计和监测系统，并运用可靠的方法和技术对不同区域的碳排放强度进行精确的测度，据此设立合理的环境规制级差，制定差异化产业发展和环境治理政策措施。根据区际产业转移所涉行业、生产环节、转移规模等方面的统计监测指标，在环境规制级差的基础上，建立和完善碳信征信系统建设，据此征收差别税率，逐步建立起完善的区际碳排污染转移补偿机制；将企业碳排放污染负外部性成本内生化并进入企业的生产函数，纠正企业忽视或者无视环境治理问题下生产函数的扭曲状态，促使企业环境寻求策略调整。在此基础上，配合严格有效的环境监管、碳金融服务的歧视性政策，促使企业自我激励，主动施行清洁生产管理，促使环境质量改善。
3.2加强分类监管与行业节能减排
为改善环境质量和调整产业结构，改变经济增长模式，东部发达地区开始提高产业技术标准和环保要求，执行较严厉的区域环境保护政策，加快了对碳排放程度较高、污染物排放严重的产业的分类改造，这些压力迫使发达地区的企业逐步将污染密集型生产转移到中西部欠发达地区，污染随带转移问题凸显。这些问题的解决，要求环境监管部门等机构根据国际上发达经济体环境治理的经验，并考虑我国实际情况，针对大气、土壤和水资源等的污染进行排查，提取关键污染源、主要污染产业和企业，不断提高行业环保标准，加强环境规制；针对关键污染源、污染环节和主要污染企业进行分类，制定并实行分类环境监管；分类监管包括针对污染源的分类监管、针对不同经济梯度地区的分类监管、针对重点污染行业的分类监管和针对重点污染企业的分类监管；既不断提升其废弃物的排放标准、提出更高标准的环境保护要求，也根据主要污染产业和污染企业，依据其污染物排放程度制定行业和企业监管的能耗标准和要求；制定节能减排差异化政策，加大节能减排财政投入，强化节能减排工作力度，完善全国统一的节能减排统计和监测制度。
3.3建立严格的承接项目效率筛选机制
产业转移承接地对拟承接生产项目的效率筛选至关重要。一方面，将环境因素导入到赫克歇尔-俄林模型中以后发现，环境产品价值并不能完全由市场竞争机制形成，政府的环境规制松弛程度是影响环境产品价值的重要因素，一旦环境成本不能完全内部化，相关产业发展过程中将出现政府失灵和市场市失灵同时存在的状况，此时，环境要素的生产比较优势极有可能恶化了全局的环境污染。另一方面，企业通过权衡环境政策，在产业转移的过程中，先进的污染治理技术、生产工艺、生产设备、管理理念等也必然随同转移，这在客观上对污染产业承接地的环境保护能力、减排效率提升等带来的积极影响，因此，污染产业的跨地域转移并不必然带来迁入地平均污染水平的上升或者全域范围的环境恶化。相反，若欠发达地区通过严格的拟承接项目的筛选机制，所承接的污染型产业的环境技术、生产设备较之本地企业更先进，资源利用效率更高、废弃物排放程度更低，那么通过产业承接的技术溢出和产业集聚效应，污染产业的跨地区直接投资式的转移可能会带来当地的环境改善；其基本的条件是，欠发达地区能够真正引进生产技术水平较高，污染相对较低的产业，并对其技术进行消化升级，否则就可能陷入经济越发展环境越恶化的窘境。
3.4提高区域市场开放程度，降低产业优惠政策所形成隐性市场保护通过前面的分析可以看到，企业环境寻求策略的实施中，区域市场开放程度是另一个重要问题。因为，发达地区的企业将污染密集型中间产品生产转移至欠发达地区，随后会通过区际贸易实现污染密集型中间产品投入。这个过程中，区际贸易成本是个重要的问题。若区际市场的一体化程度较高，区域市场保护程度低或者不存在区域市场的人为保护措施，在市场机制下，区际自由贸易的成本将大大降低，产品在生产地市场和外销地市场的价格将趋于一致；若暂不考虑区际运输成本，区际价格的一致已经使得企业具体生产过程在哪个地域展开变得不那么重要，这种情况下，区际环境规制差异所形成的利润空间将进一步加大，将极大地激励高效率生产企业的生产转移动机。再者，不当的产业优惠政策将扭曲企业的生产函数，进而对一些低效率企业形成迁入激励，这是一种隐性的区域市场保护手段。而区域市场开放程度较高的市场，通过市场机制，市场的信息透明程度会得到提高，市场结构将进一步向完全市场靠拢，价格杠杆引导资源配置的效率提升，这是通过市场所形成的、拟迁入的高效率和低效率企业之间的竞争机制，有利于承接地引入高效率生产项目。
通过一般均衡框架下的理论分析，我们看到了上述几个角度监管的重要性。除此之外，我们也发现污染密集型产品的消费倾向也是一个很重要的问题。这零售终端看，涉及到人们的消费心理、消费习惯和相关消费服务等方面；从中间品投入的看，与产业碳锁定程度、市场结构、产业结构和企业生产线调整的难易程度有关；这些方面很难通过政府规制的手段来改变，只能在经济发展的过程中通过政府不断引导逐步解决。
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Corporate Environmental Seeking Strategy， Pollutionintensive Production
Transfer and Environmental Regulation
LUO Liangwen1LEI Pengfei1MENG Kexue2
（1.Economics School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan Hubei 430073，China；
2.Economics and Management School， Shandong University of Science and Technology， Qingdao Shandong 266590，China）
关键词:电磁辐射；环境监管；策略探析
电磁辐射既是一种资源也是一种环境污染物，而且还具有较强的隐蔽性能，从而也就让环境监管难度变得更加困难。在我国，主要是运用双轨监督和分级审批的方式来应对豁免水平之上的电磁辐射体，也就是借助于国家和省级环境保护相关部门进行审批，监督权交由行业主管部门来实施。有关基站电磁辐射具有一定的特点，如果处理不当，不仅会造成非常严重的污染危害，而且也会给我国的经济发展造成严重损失。
一、有关基站电磁辐射特点
移动通信基站天线大都是呈现一种均匀的平面阵、直线阵或者圆阵，在有效组成成分当中，基本半波振子扮演了极为重要的角色。通常情况下，将2D2/λ的距离作为天线近场距离远场的分界判定准则，当中“D”表示天线尺寸的最大值。工程上900MHzGSM是最为典型的一种基站定向天线，以此为例，远、近场分界距离大致在10米，因此，基站天线一般情况下都是处在天线的近场内天面上。从环境保护视角上来看，移动通信基站远场电磁辐射水平最为常用的是理论预测方法，但基于近常评估期间，使用的最为普遍的测量方法为现场测量方法。针对理论预算完成相应的计算工作时，通常是用微波远场轴向功率密度计算公式加以计算。由于计算公式的复杂程度较高，本文不对其进行详述。如果根据一般角度分析，基于GSM以及WCDMA等系统进行基站远场电磁辐射水平估算过程中，通常采取的方法为天线轴向电磁辐射水平测量;而针对于TD－SCDMA系统基站时，由于其自身具备智能天线，与此同时还不存在固定模式的发射方位;因此，基于系统满负载监测过程中，以及多波束赋形监测过程中，通常会采取估算电磁辐射水平的方法［1］。若以较为典型的GSM、CDMA基站为例，它的电磁辐射水平、高差以及水平距离之间的关系为:离天线水平距离15m以外的区域电磁辐射水平小于《电磁辐射防护规定(GB8702－1988)》中0．03～3GHz频段公众照射功率密度导出限值40W/cm2，随着高差的增加，上述距离逐渐减小。此外，据相关的调查显示，广东广州市主城区域移动通信基站周边，基于公共区域，电磁辐射水平通常是百分之八十;但处于0．80W/cm2内，大致为94%，则在4．0W/cm2以内。介于此，我们能够看出，移动通信基站周围环境中电磁辐射水平并不是很高。
二、有关基站电磁辐射防护与环境监管的策略探析
首先，一般情况下，公共场所和居民楼相对比下，前者天面借助于加锁。设立警示牌，而且还有专人管理等方法，通过这些方法能够有效的预防群众进入到天面中，相对于居民楼天面而言，公共场所天面群众的活动可能性要小很多［2］。介于此，在架设基站的时候，应该更加倾向于选择公共场所。因为基站天线周围都会伴随着非常高的电磁辐射水平且都是在天面上集中，而居民楼天面所处地区很多居民都能够轻易到达，所以针对于高于电磁辐射水平管理目标值的相关基站，应在整改时尽可能的不借助于加锁的方式，而应该借助于基站发射功率来约束天线的架设位置、角度以及高度等，从而让公众能够到达的天面区域中所存在的电磁辐射水平在管理目标值内。其次，对存在较高电磁辐射水平的天面各个监测点位的站点，应该对其周围的电磁辐射源进行着重调查，并及时实施分频测量;针对于共建共享站，倘若存在基于监测点位当中的电磁辐射水平要远远高于项目管理所设定的目标值的情况下，那么则需针对天面上每一个基站的信息进行深入分析、评估，进一步明确分频测量方法及成果。第三，要明确的要求验收基于验收环节，需明确的内容包括:(1)时基站变更的数量;(2)是不是属于共建共享站;(3)天线属于何种类型，天线采取何种架设方式;(4)基站所处区域的类型以及基站变更的发射机参数类型以及应如何处理未验收的站等方面;严格规范典型站的抽测比例和典型站的选取原则。第四，针对基站发射功率来说，基于环评以及验收批复过程中，需明确的是绝对不可高于核准功率。倘若需对天线角度进行调整，并对相关功率进行调整，则需做好该基站环境的电磁辐射水平的检测工作，并交由相关的环境保护机构进行备案和记录。第五，从基站的建设性质的视角上来看，尤其是对界定扩建、改建以及技术改造等进行明确的过程中，将对基站的各个参数进行填写的过程中，应该保证参数的规范性和正确性，在改建或扩建基站的过程中，应该在基站信息表中记录好改建或扩建之前的基站信息。最后，要详细的解释室内基站和微蜂窝基站分布的原因，并明确给出能否可以将其设为评价对象，如果需要评价，则应该严格的规定它的监测和评价内容;倘若对室内分布基站完成了相对应的评估，同时对微蜂窝基站完成了相对应的评估，那么基于验收监测期间，应该明确规定是否需要对其进行验收，如需验收，验收方法选择哪一种［3］。
三、小结
随着当下相关基站的迅速发展，人们在对其所带来的便利进行享受的同时，也更加重视电磁辐射对环境和人体健康所带来的危害。因此，只有国家或省级环境保护相关机构对电磁辐射水平做到严格监测，在建设、规划和维护相关基站的过程中，严格规范电磁辐射防护措施的实施工作，落实贯彻环境保护意识，才能让公众和环境得到更好的保护。
作者:吴俊 单位:成都理工大学核技术与自动化工程学院
参考文献:
［1］张艳春，晁晓会，耿德军，贺金龙，彭燕，吴永红，李志慧，高艳，李雨，张成岗．复杂电磁环境作业人员对电磁相关知识的认识情况分析［J］．军事医学，2014，01:57－61．
文献标识码：A
文章编号：16723198（2015）19017903
1 引言
20世纪70年代末期穆罕默德?尤努斯教授在孟加拉国进行的小额贷款试验是小额贷款最早的起源。近几年来，我国小额贷款公司的迅速发展已经引起了社会的广泛关注。银监会和央行在2008年5月《关于小额贷款公司试点的指导意见》（简称23号文件），将小额贷款公司界定为“自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的、不吸收公众存款的、主要经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。
最初，小额贷款服务对象的范围是很难从正规金融机构获得贷款服务的贫困、低收入人群或底层人群，其目的是消除贫穷，促进社会的公平。随着小额贷款公司的不断发展壮大，其服务的对象范围逐渐扩大，不仅包括贫困低收入人群，而且将需要贷款的中小企业纳入进来。小额信贷在中国（2013）一书认为我国的小额贷款公司主要是依赖于中国银监会和中国人民银行联合的23号文件建立起来的，是具有商业性质的，其主要的业务对象是“三农”和中小企业，为解决中小企业融资困难而提供了一条新的途径。
小额贷款公司本质上是政府将民间资本、地下金融等游离于正规金融监管之外的金融活动正规化、合法化的一种制度安排。然而，我国对小额贷款公司的监管却存在诸多问题（诸葛隽等，2011；廖检文，2013），如监管主体不明、职责不明确、法律不完善等，为了缓解这种局面，所以应加强和改善其有针对性的监管。
对小额贷款公司的监管是防范金融风险的需要，也是规范民间金融活动的需要。虽然法律上没有将小额贷款公司的性质规定为金融机构，但从事的小额贷款业务与正规金融机构的贷款业务具有同样的风险，而且贷放出去的资金对我国经济也具有影响，运用不当同样会给经济埋下隐患和带来冲击。本文从四个方面说明有效监管的必要性：小额贷款公司性质不明、所面临的风险、监管主体不明确和相关法律法规不完善；针对这些问题，对小额贷款公司应实施和改善其监管措施，包括非审慎监管方式、行为监管、信息披露监管、部门配合及法律监管和行业自律监管。
2 有效监管的必要性
2.1 小额贷款公司性质不明
我国的金融机构分为两种，一种为银行金融机构，另一种为非银行金融机构。小额贷款公司经营金融机构的贷款业务，应该属于金融机构，但是它的性质是企业法人，并不能吸收公众存款，不能办理转账、结算等业务，所以应属于非银行金融机构。这使得小额贷款公司性质的不明确，在实际运营中产生一系列的问题，所以，有关监管部门应该对其加强监管。
2.2 小额贷款公司面临的风险
2.2.1 资金来源风险
2008年央行和银监会在《指导意见》中规定，“小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得的融入资金余额，不得超过资本净额的50%”。此项规定限制了小额贷款公司的资金来源，仅能经营“只贷不存”的业务（钟勇，2015），这在很大程度上限制了小额贷款公司的发展。小额贷款公司只能运用有限的资金进行放贷，影响了资金的周转效率，造成资金供不应求的局面；同时，由于小额贷款公司的性质，融入资金的利率按照同期“上海银行间同业拆放利率”加点计算，故其资金成本相对较高（汤碧，2012；杨林生等，2014），限制了小额贷款公司的规模扩张和发展速度。
2.2.2 信息不对称风险
小额贷款公司想要保证其可持续发展，关键就是控制信息不对称风险，尽量减少呆账坏账。目前我国个人征信系统不完善，借款方和贷款方之间信息不对称，小额贷款公司的风险控制能力较低，缺乏借款人偿债能力、风险了解途径。贷款前，信用风险越高的借款人为得到贷款愿意接受较高的贷款成本，而那些信用好、风险较低的借款人则不愿支付较高的成本，故产生借款人逆向选择的问题；贷款后，信用良好的借款人会及时足额还清贷款，而信用差的借款人则不能及时足额偿还贷款，甚至不偿还贷款，这就出现了借款人的道德风险问题。信息不对称风险加大了小额贷款公司的获利风险。
2.2.3 经营风险
小额贷款公司面对的客户是中小企业、个体工商户和“三农”，它的出现是一项重大的金融创新。在对客户进行贷款时，小额贷款公司手续简便，可操作性强，灵活性大，贷款审核时间通常为1-3天，审批的效率高，很大程度上弥补了金融机构服务覆盖的不足。贷款程序之所以简便，是因为小额贷款公司对贷款人的审查并不严格，加大了小额贷款公司的经营风险。
2.3 监管主体不明确
小额贷款公司的监管主体不明确，容易出现监管范围重叠或者监管冲突。《指导意见》规定，“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册手续并领取营业执照。此外，还应在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料”。由此项规定看来，小额贷款公司的审批权和监管权归属省级地方政府，但具体监管部门并未指定，其他相关部门也对其监管负有一定责任。各省区根据本省特点对监管机构作地方性规定，因此各省具体监管部门存在较大差异：大多数省区由地方金融办管理，一部分省区成立省级联席会议，一部分省区规定中小企业管理局负责监管。各地方监管部门和责任分摊不明确统一，容易产生监管冲突，的规章制度政策不一，监管职责重复，发生问题时容易相互推卸责任，更可能出现监管空白，而且监管部门较多时也会使得小额贷款公司应接不暇，导致监管效率低下。
2.4 相关法律制度不完善
目前，我国的小额贷款公司才刚刚起步，现行的法律法规中没有与之相对应的法律法规，仅有一些监管部门和各省有关部门出台的指导意见、办法，但仅凭这些是无法实现对小额贷款公司的法律约束和相应保护的，并且对于小额贷款公司的发展是极为不利的。所以，国家层面应尽快出台相应法律法规，加强对小额贷款公司的监管。
3 改善小额贷款公司的监管措施
随着小额贷款公司规模扩大、数量不断增多，其面临的风险也越来越多。现有的监管措施已不能满足小额贷款公司当前的发展需要，必须进一步加强和改善对小额贷款公司的监管，营造良好的监管政策环境。
3.1 非审慎监管方式
由于小额贷款公司的经营模式为“只贷不存”，所以银监会等监管机构只对其实行备案登记方式，允许小额贷款公司定期将贷款发生额、余额、客户数量、贷款利率等主要信息报给监管部门备案即可，故监管部门的监管力度尚不严格，应采取一定的监管方式。
监管方式有两种：审慎监管和非审慎监管。审慎监管针对的是吸收公众存款的银行金融机构，包括采取资本监管、贷款分类和提取损失准备金等措施，目的是保证其良好的财务状况，监管成本较高，比较严格。非审慎监管也称为合规性监管，重点在于保护客户及其信息的透明度，对于财务报表的状况并不过分看重。就目前情况来看，随着我国小额贷款公司规模、业务的不断发展，全国小额贷款公司机构数量截止到2015年一季度已有8922家，小额贷款公司数量众多且分布分散，其“只贷不存”的业务模式并不涉及存款人利益的保护，贷款规模相对于一般商业银行来说也较小，根据国际上小额信贷发展经验一般采用非审慎监管方式，不但有利于小额贷款公司内部风险管理基础上开展自我监督，而且成本较低。结合以上因素考虑，我国小额贷款公司比较适合非审慎监管方式。
3.2 行为监管
行为监管，包括对小额贷款公司的准入监管、参与人监管等，主要目的是使小额贷款公司在小额贷款公司进行交易时更安全、公平和有效。
3.2.1 放宽资金准入监管
资金准入的监管目的是防止非法资金流入小额贷款公司，进而进行非法集资和洗黑钱等违法行为，但各省基于风险防范和控制的角度纷纷提高了注册资本限额，其限额甚至超过《商业银行法》对于农村合作商业银行的规定，过高的注册资本压缩了小额贷款公司的获利空间，故应适当放松资金准入的监管。部分省份在《指导意见》基础上，针对本省实际情况扩大了资金的来源，如浙江省出台的暂行办法中允许小额贷款公司向股东定向借款，可以在本市区域内进行资金拆借，以回购的方式开展资产转让交易，发行小额信贷权益证券等。各省在徐进小额贷款公司经营发展时，应根据自身情况，自行进行调节，同时国家在监管时也应放松资金准入监管，维护小额贷款公司的利益。
3.2.2 经营监管
相对于成熟的金融机构来说，小额贷款公司属于新兴机构，其经营理念、运作模式、管理经验等方面存在许多不足之处，相关监管机构需要加强对小额贷款公司的引导和扶持，以及采取一些相应地措施，如实施对其提前预警、及时识别各种风险，对高级管理人员进行考核等。对于经营的业务方面，小额贷款公司主要经营小额贷款业务和一些低风险的服务业务，业务形式较为单一，在其经营状况良好和社会信誉提高时，监管部门应考虑根据其经营情况适当放松监管，增加利润来源。
3.2.3 退出机制的监管
一个健康的行业必须在具备准入机制的同时具备退出机制，小额贷款公司的运作不可能都是成功的，对于失败的小额贷款项目或公司应当引导其平稳的退出，以减轻小额贷款公司退出时对市场的影响。
《指导意见》为小额贷款公司规定了三种退出方式，即解散、破产或改造为村镇银行。小额贷款公司的解散、破产是按照一般公司法和破产法进行的，并未充分考虑小额贷款公司自身金融风险特征，而且改造为村镇银行时存在公司所有权问题。暂行规定要求村镇银行发起人是为支持“三农”发展的银行业金融机构，若小额贷款公司改造为村镇银行，原来股东的所有权、控制权将会失去，进而违背了小额贷款公司股东进入金融业的初衷，所以对于是否转制为村镇银行上应慎重考虑。对于小额贷款公司的退出机制，不仅要依靠各省出台的政策法规，国家层面也应尽快完善相关机制的建立，充分考虑小额贷款公司风险特征，在改造为村镇银行时，通过设置股权结构来解决问题，以小额贷款公司原有股东为主，银行股份占比要适当，改善小额贷款公司退出机制。
3.3 信息披露监管
小额贷款机构应该定期向其监管部门披露自身财务状况和经营成果，包括财务报表、审计报告等相关资料。对于小额信贷公司来说，信息的披露成本相对较高，所以不适宜采用针对吸收存款类金融机构的监管方式来对小额贷款公司进行监督，既要对其适当放松监管条件，又要保证信息的透明度程度。
为防范信贷风险，将小额贷款机构纳入银行征信系统，虽然人民银行已经下发了通知，但是实际真正接入人民银行征信系统的小额贷款公司很少；建立社会征信系统，输入农村企业和个人信用信息，实现信息共享；建立起民间借款人信用评级制度和监督机制，对于不同的信用等级的企业和个人给与不同的信贷额度，从而规范小额贷款公司业务对象行为。2014年，辽宁省政府金融办将小额贷款公司的现场检查工作融入监管评级中，实施了“以评代检、分类监管”的行业监管，推动全省小贷公司的依法合规经营。
3.4 部门配合及法律监管
各地方政府、人民银行、银监部门在法律制度、技术等方面进行相互配合才能使小额贷款公司监管逐步完善。国家鼓励各种小额贷款，但仍处于初步探索阶段，各监管部门应根据小额贷款公司的实际情况，分工明确，协调监管，同时应该出台专门适用于小额贷款公司的法律，明确规定小额贷款公司的法律性质、法律地位、准入条件、设定人数、放贷规模、监管内容、法律责任等，共同防范金融风险。
3.5 自律协会的监管
一、总体目标
以环保网格化监管为举措，以污染物达标排放为目标，实施三级网格、三级管理、三级履责的环保监管机制，实现各个区域责任单位各尽其职、各负其责、相互联动、综合监管的监管模式，做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的四个统一，逐步构建一个“横向到边，纵向到底”，覆盖全区、责任到人、监管到位的环保监管网络，为推进污染减排、改善环境质量、确保环境安全、推进经济转型提供坚实的支撑。
二、网格划分及职责
（一）二级网格
全区行政区域为二级网格，责任主体为区政府。主要工作职责：
1.负责本级网格的建立、实施和运行，明确本级网格的人民政府负责人和有关部门的环境监管职责，落实监管方案，明确监管任务，强化环境保护重点区域、流域的协调监管，组织开展联合执法、区域执法和交叉执法，确保环境监管执法全覆盖。
2.负责划定三级网格，组织区经商信息化局、区城乡建设住房保障局、区水务局、区农牧林业局、区环保局、区城管执法分局、区国土资源局等负有环境监管职责的部门，对应三级网格成立监管工作组，每个工作组监管人员不少于3人，组长由负有环境监管职责的部门负责人担任，明确重点监管对象（适时动态调整）、监管任务、监管责任人。
3.负责指导、监督下一级网格化环境监管体系的建立、实施和运行，加强巡查、抽查和督查，发现问题、接到投诉举报按照“谁主管、谁负责”的原则组织开展调查处理。
（二）三级网格
按行政区域共划分13个（每个乡镇为1个三级网格区域）三级网格区域，责任主体为乡镇人民政府。主要工作职责：
1.负责三级网格的建立、实施和运行，明确本级网格责任人，配备必要的环境保护监督员。
2.负责组织、指导和监督四级网格的建立和运行。
3.负责建立与二级网格的联动机制，按规定承担本级网格相关环境监管检查、巡查、协调和报告工作，切实履行环境监管职责。
（三）四级网格
各乡镇人民政府要结合环境监管任务，将辖区各村（社区）设为四级网格，责任主体为各村（居）委会。主要工作职责：
1.负责四级网格的建立、实施和运行，明确本级网格责任人，配备必要的环境保护监督员。
2.建立与三级网格的联动机制，负责日常了解、巡查、协调和监督，协助上级网格开展环境监管工作，及时发现、制止、报告环境违法行为。
（四）网格成员职责
1.环境保护机构或人员。二级网格环境保护部门：按照年度工作计划开展网格日常环境监管工作，按规定开展污染源巡查和各类执法检查，及时查处环境违法行为，妥善处理环境投诉、环境污染纠纷和上级交办案件等，按要求公开环境监管信息；对需多部门进行联合执法、区域执法和交叉执法的，及时上报网格责任主体组织实施；统一监督各监管工作组工作。三级网格环境保护机构或人员：排查并及时发现、制止、上报环境问题和环境违法行为，协助上级网格工作。四级网格环境保护人员：及时了解、发现、制止、上报环境问题和环境违法行为等，协助上级网格处理环境投诉、环境纠纷和违法案件等。
2.负有环境监督管理职责的其他部门。按照法律法规等相关规定和本级网格主体单位划分的环境监管职责，承担网格内企业事业单位和其他生产经营者污染防治、资源保护等环境监管工作。对发现的环境问题和环境违法行为及时进行查处或者立即上报本级网格责任主体调查处理。
三、网格化环境监管运行监督
（一）落实网格环境监管工作责任
1.明确各级网格负责人。各乡镇人民政府、村（社区）的负责人为各辖区网格的第一责任人，对辖区网格化环境监管工作负总责。
2.实行“五定”。建立各级网格内环保监管“五定”机制，即对网格内所有污染源实行定区域、定人员、定职责、定任务、定奖惩的“五定”监管，确保网格边界清晰、责任主体明确、目标任务具体、考核评价客观，相关内容依法向社会公开公示。
3.建立责任制。上级网格与下级网格之间要层层签订责任书，明确工作任务和奖惩措施，各级网格内各部门之间要加强协调，密切配合，建立联动机制，认真履行环保监管职责。
4.完善监管档案。建立并完善涵盖网格内所有污染源的一厂一档制度，充分运用现代信息技术，建立污染源清单和信息数据库，完善各级网格内污染源档案，并保持动态更新。有条件的地方要组织建立网格化环境监管平台。
（二）明确网格化环境监管工作重点
1.加强巡查报告。上级监管工作组每年要对下一级网格的工作进行督查，对责任人的履职情况进行监督管理。各级网格要对照职责，按规定进行巡查，及时发现、制止环境问题和环境违法行为。
2.及时调查处理。网格责任主体或相关部门接到环境违法行为的报告后，要及时进行调查处理。对不属于本级本部门管辖的，要及时移交移送，并配合相关单位进行调查。受理单位要在规定时间内完成查处工作，并将查处结果反馈移交移送单位。对需要多个部门进行联合调查的，由同级网格责任主体负责组织实施。
3.强化沟通反馈。做好上下级网格责任主体间的信息沟通，对环境违法问题的查处结果要及时反馈回复，并按要求公开。
4.定期考核评价。各级网格每年对本级网格运行情况进行自评，上级网格对下级网格进行考核评价，研究改进措施，并逐级向上级政府报送评价结果。
（三）加强网格化环境监管监督
1.加强工作监督。上级网格要督查下级网格的日常运行情况，不断完善和优化网格化环境监管体系。二级网格化环境监管工作组每半年要向同级网格化环境监管工作领导小组汇报工作情况，区目督办要加强对网格化环境监管工作的督查督办。
2.鼓励公众监督。鼓励群众积极参与环保监督，增强公众环境意识，保障群众的知情权和监督权。环境保护监督员要牵头协调组织各界代表等对网格化环境监管责任主体工作开展情况、实施效果予以监督。
3.接受舆论监督。充分发挥新闻媒体的作用，利用报纸、电视、网络等媒体宣传环境保护法律法规，曝光环境违法行为，追踪查处结果，参与环境监管工作。
四、实施步骤
（一）动员部署阶段（2016年1月25日前）。各乡镇要统一思想，高度重视，深入研究网格化环境监管体系建设工作，做好动员部署，落实必要的人力、物力和财力保障。
（二）体系建立阶段（2016年1月31日前）。各乡镇要结合辖区实际，制定网格化环境监管体系实施方案，建立网格化环境监管体系，并按照相关要求向社会公开。监管网格划分方案和工作开展情况于2016年1月31日前报送区环保局，由区环保局汇总后上报区政府。
（三）全面实施阶段（2016年1月起）。全区网格化环保监管体系正式运行。各乡镇要严格按照网格化环境监管体系的工作流程和工作任务，认真履行环境监管职责，确保辖区环境安全，并于每年12月15日前向区环保局报送网格化环境监管工作总结，由区环保局汇总后上报区政府。
五、网格化环境监管保障措施
（一）加强组织领导，确保责任落实。成立区网格化环境监管工作领导小组（以下简称领导小组），负责组织推进全区网格化环境监管体系建设和相关工作的落实。领导小组各成员单位要切实发挥各自职能优势，增强责任意识、大局意识，各司其职，各负其责，协调联动，密切配合，形成环境监管合力，全面做好网格区域内环保工作。各乡镇人民政府也要成立网格化环境监管工作领导小组，负责组织推进辖区内网格化环境监管体系的建立和相关工作的落实。
（二）完善工作机制，严格考核奖惩。领导小组要建立管理保障制度，制定工作流程，明确相关部门在网格化环境监管中的责任，出台考核评价办法及奖惩措施，保障各级网格的高效运转；要建立完善联席会议和移交移送等制度，提高环境监管效能；要建立信息报告和信息公开制度，按要求公开相关工怍情况。
目前，我镇在城区管理上还存在很多问题，突出表现在脏、乱方面。一是成堆垃圾、散状垃圾随处可见，特别是城区沿路的白色垃圾大煞风景；二是公共厕所、果皮箱等环卫设施不完善、垃圾箱陈旧落后。三是占道经营严重，特别是东商业街和南商业街，市容秩序显得很乱；四是市场脏乱成为卫生死角。这些都是城区管理的基础性工作，也是管理的重点。必须要提高认识，强化措施，彻底解决城区脏乱问题。
一是完善环卫设施，夯实环境卫生管理基础。
城区环境卫生是一项公益性强、社会性强、政策性强的服务事业，大量组织管理工作属于政府行为，加大公共环卫设施建设力度，政府在环境卫生管理中起着主导作用。我镇落后的环卫基础设施，已不符合现代化城区发展需要。整个镇区无一处公共厕所，整条府前街无一个果皮箱，严重影响了我镇城区建设发展和卫生管理步伐，成了制约我镇城区建设的薄弱环节。因此，要最大限度地将环境卫生纳入政府公共财政支出的范围，逐步淘汰陈旧环卫设备，增加环卫配套设施，改善我镇环卫基础设施落后的现状，完善环卫基础设施，大大提高城区形象和城区功能，为促进环卫事业的可持续发展夯实牢固的基础。
二是进一步明确职能职责，建立环境卫生管理长效机制。
可以考虑成立环卫站，由物业办统一管理，负责全面的清扫保洁和垃圾清运处置工作。对东起河辛路，西至西环路，北起二干渠，南至南环路的城区大范围内的环境卫生，包括河辛路两侧可视范围内、城区主次干道、背街小巷纳入环卫一体化管理，做到一日两扫，全天保洁。保洁做到“五净"(路面净、路边净、绿化带净、污雨水口净、沿路墙体净)。设立垃圾收集点，安置配套的密封垃圾收集箱，从根本上解决“垃圾死角”和“三不管”区域问题。建立环境卫生管理长效机制，实现管理资源共享，减少环境污染和扯皮推诿现象发生，进一步改善城区环境卫生质量。也可以考虑采用环境卫生市场化运行机制，招用专业的物业公司承包，但必须建立相应的考核办法。
三是建立占道经营管理机制。
执法中队作为经营户门前管理的责任主体，集中一段时间，对镇区商业街实施严格管理，重点治理，并且落实好门前三包管理责任制，彻底改变市容秩序现状。
第二条本办法适用于府区城市规划区范围内的市容环境卫生管理及相关活动。
第三条城市市容环境卫生工作实行统一领导、分区负责、专业管理、公众参与和社会监督的原则。
第四条区城市管理办公室（以下简称区城管办）负责本行政区域内的城区市容和环境卫生管理工作。
街道办事处负责本行政区域内的市容环境卫生管理工作，对城区容貌和环境卫生工作进行协调、监督和检查，督促有关单位和个人履行维护城区容貌和环境卫生义务。
区政府各有关部门应当按照各自职责，协同做好城区市容环境卫生工作。
第五条市容环境卫生管理实行责任区制度。责任区由区城管办、街道办事处按照以下原则划分：
（一）城区内市政府指定府区管理的街巷、城中村以及聊位路（二干渠桥南至新南环）、聊阳路（湖南路至新南环段）、聊堂路（铁路桥至聊莘路口）绿化带外侧，由区城管办或街道办事处进行管理、保洁；
（二）机关、团体、部队、企事业单位的内部和家属院的卫生，由单位清扫保洁；
（三）城区农贸市场、商品市场，由市场管理部门组织专人清扫保洁；
（四）居民小区由街道办事处（居民委员会）或物业管理单位，组织保洁队伍清扫保洁。
第六条市容环境卫生责任区的要求:
（一）保持市容整洁,无占道经营、乱搭建、乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂、乱堆放等行为;
（二）保持环境卫生整洁,无乱倒的垃圾、污水,无粪便,无污迹,无渣土等;
（三）保持公用设施的整洁、完好;
（四）及时清除冰雪。
第七条城区内的建筑物、构筑物应当按照城市容貌标准、环境卫生标准和市容环境卫生专业规划的要求,与周围景观相协调。一切单位和个人，应当保持建筑物的整洁、完好、美观。对影响市容的残墙断壁、危险房屋、构筑物等，产权单位和个人应当在规定的期限内进行修整、改造或拆除。
第八条未经许可，任何单位和个人不得占用城市道路从事非交通活动。
第九条临街的经营者,不得店外占道经营、作业或者展示商品。
第十条城区居民、单位应当维护公共环境卫生，必须按时将生活垃圾倒入指定的垃圾容器内或者收集场所。
第十一条从事环境卫生作业的单位，应当遵守环境卫生作业规范，达到环境卫生质量标准。
环境卫生作业单位应当为专业清扫保洁人员提供劳动作业休息场所和劳动保护用品，改善环境卫生作业的工作条件。
清扫保洁人员应当按照作业规范和环境卫生标准的要求,定时清扫、保洁。严禁将树叶和垃圾扫入下水道、绿地和河沟内。
第十二条区城管办应当按照城区环境卫生专业规划和设施建设标准，组织建设公共厕所、垃圾转运站、垃圾箱等环境卫生设施。纳入环境卫生专项规划的环境卫生设施建设项目，经城乡规划行政主管部门批准定点后，任何单位和个人不得阻挠建设项目施工。
第十三条市容环境卫生设施建设以政府投资为主,鼓励公民、法人和其他组织投资兴建市容环境卫生设施,兴办市容环境卫生作业企业,推行市容环境卫生作业服务市场化、社会化。
第十四条区城管办应当加强对市容环境卫生设施管护工作和环境卫生清扫保洁工作的监督,定期公布市容环境卫生状况。
第十五条区城管办、街道办事处应当加强市容环境卫生法律法规和科学知识的宣传，提高市民的市容环境卫生意识，养成良好的文明卫生习惯。
第十六条城区所有单位和个人均有遵守市容环境卫生管理规定，维护市容环境卫生的义务，并尊重环境卫生工作人员的劳动，为其履行职责提供便利。
区城管办对在市容环境卫生工作中成绩显著的单位和个人,应当给予表彰和奖励。
第十七条区城管办应当建立市容环境卫生责任的问责制度,并定期组织检查评比,对不按责任区要求履行责任的,给予通报批评,并责令改正。
第十八条区城管办应当加强行政执法队伍建设,对执法人员加强教育、培训、监督,提高执法人员素质,规范行政执法行为,提高执法水平和效率。
第十九条市容环境卫生行政执法人员履行职务时,应当着装整齐,佩戴统一标志,主动出示行政执法证件,遵守法定程序,做到公正执法、文明执法。有下列行为之一的，依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
（一）不依照法定职责或者法定程序进行行政执法的；
（二）对应当受理的举报、投诉不予受理或者对已受理的举报、投诉不予调查处理的；
（三）打骂、威胁或者侮辱当事人的;
（四）故意损坏、擅自处置或者侵占当事人物品的;
（五）以吃、拿、卡、要等方式刁难当事人的；
（六）其他、、的行为;
第二十条区城管办应当建立市容环境卫生监督举报制度。
任何单位和个人对破坏市容环境卫生设施、影响环境卫生的行为以及市容环境卫生执法中的违法行为,有权向区城管办举报，区城管办应当为举报人保密。
区城管办接到举报后,应当及时调查处理,并将处理结果告知举报人。
一、完善组织建设，分级管理
为完善网格化监管组织建设，成立了林业局环保工作领导小组，明确了分管领导和环保工作人员。建立了栗子坪国家级自然保护区、贡嘎山国家级自然保护区管理处、县王岗坪森林经营所以及16个乡镇、1个街道办事处所辖林区的一级网格20个，贡嘎山国家级自然保护区管理处设置二级网格2个，栗子坪国家级自然保护区管理局设置二级网格6个，县王岗坪森林经营所设置二级网格4个。环保工作由林业局环保工作领导小组统一领导，各级网格工作人员各施其职，全面推进环保建设。
二、全面覆盖、责任到人
按照“属地管理、分级负责、条块结合、无缝对接、全面覆盖、责任到人”的原则，明确环境监管主体责任，建立“划片包干、定人定岗、定位定责”的监管体系，明确网格主体应当承担的责任。同时我局实行领导联系、中层干部包乡包片做法。做到定区域、定人员、定职责、定任务、定奖惩。做到网格边界清晰、责任主体明确、目标任务具体。
三、摸清底数，建立台账
为摸清全县林区环境保护工作情况，我局开展了横向到边，纵向到底调查摸底工作，并建立网格化监管台账。
四、加强日常检查，确保成效
按照“三大战役”要求，我局针对不同时间的突出问题，有针对性的开展大气、水污染防治和生态环境保护宣传20余次。针对辖区内生产企业开展检查10次，开展小水电专项检查30余次，督促小水电企业落实生态流量下泄，妥善处置生活污水和生活垃圾。自然保护区停产整改15家水电站，另对全县多家水电站督促整改到位。各乡镇林业工作站、天保管护站、自然保护区保护站不定期对辖区内林区进行巡查、巡护，做好环保宣传。
五、存在问题
在日常巡查中发现问题时，缺乏对监管对象的强制措施，导致违法违规行为不能及时彻底得到处理。
六、下一步工作打算
