时间：2023-06-02 09:57:30
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇房地产管理法实施条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
《物权法（草案）》确定了我国不动产登记将实行统一登记制度。但目前我国不动产登记机关分散，而且其依据的法律也不同。
（一）登记机构分离
土地管理部门和房产管理部门分别主管土地权属登记和房屋权属登记。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，国土资源管理部门主管全国土地的统一管理工作，属于条条管理；而按照《房地产法》及有关规定，国务院建设行政主管部门负责全国的房屋权属登记管理工作，省、自治区建设行政主管部门以及直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作，属于条块管理。
（二）登记的依据不同
房屋权属管理在操作上按照建设部颁布的《城市房屋权属登记管理办法》等执行；土地权属管理按照国土资源部颁布的《土地登记规则》（国家土地局[1995]国土[法]字第184号）执行，在操作规范及程序上有不同的地方，也有重复的地方。
二、房地分离登记对不动产基础性原理的违背
房屋和房屋附着的土地作为不动产的两个范畴，房屋与房屋附着的土地有着先天有机联系，它们在形态上密不可分，在价值上互相包容。人为地将其剥离，分由两个部门来管理，既不符合国际管理惯例，又给不动产权利人、登记机关和司法机关带来了很多麻烦，特别是在房产产权转移和抵押时，分开操作除了存在法律上的问题以外，还存在法律漏洞。登记分割在不同的部门出现多部门登记和分级登记的现象，使得不动产登记不能为不动产交易提供快捷而安全的保障。
三、尽快进行房地登记的衔接的前期准备性工作
《房地产管理法》第60条第三款规定，房地产权转让或变更时应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或更改土地使用权证书。1995年1月1日国家土地管理局公布《关于贯彻〈城市房地产管理法〉做好土地登记工作的通知》第五项“关于土地登记与房屋登记的关系”规定：“土地管理部门与房产管理部门，必须严格执行《城市房地产管理法》第六十条的规定，分别进行登记发证。有条件的地方，可以采取联合办公等形式搞好登记衔接。在省、自治区、直辖市人民政府确定由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的地方，按《城市房地产管理法》第六十二条的规定，土地、房产证书可实行合一，但登记办法和证书格式及有关土地使用权的内容必须符合土地管理的法律、法规和技术规范的要求。土地、房产合一的证书中有关土地的内容和格式必须报国家土地管理局审批。”我区土地管理部门与房产管理部门目前实行分别登记发证。地区房、地管理机构的分设，在某个区域内无法形成完整的不动产产权档案和资料，无法形成信息共享，登记申请人跑两个部门，走程序，缴交两次费，不但增加了登记申请人成本，且及可能损害当事人的正当利益，造成重复抵押、房、地权利人不一致等问题。同时也造成登记机关的流程重复，降低了工作效率。
【关键词】：土地使用权转让；计税价值；评析
【引言】目前土地使用权转让税收问题，存在不公平、不合理现象，这主要是由于在不同程度商对转让的法律依据不明，对转让的规范程序不清、对转让标的土地使用权内涵范围和内涵价值不透造成的。在此，笔者对这些情形结果分门别类地加以阐述和明晰，以求得相应的税负合法与公平。
一、土地使用权转让概念内涵及程序
1.1土地使用权转让的法定特定涵义。
出让土地使用权已经形成较为规范的法律体系，其法律法规主要有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产转让管理规定》，据此，土地使用权转让法律概念是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠送等方式，转让是按法定的程序和条件进行的。这个概念中，土地使用权，性质是国有，取得类型是出让。平常所说的土地使用权转让的法律概念就是如此，全面的描述就是国有出让土地使用权的转让。不能把其他类型或性质的土地使用权与之相混淆，而在操作中按雷同程序转让。对此，国家专业机构也许对此比较清楚些，但是被管理对象也许含混些。
1.2土地使用权转让特定概念的例外。
1.2.1划拨土地使用权转让的实质。划拨土地使用权转让是国有出让土地使用权转让的例外，实质是补办出让等有偿使用手续或补办其他体现国有土地使用权的手续，与此同时划拨土地使用权本身的价值也在市场主体之间发生转移。转让所涉及的当事人有三个，包括国家、原划拨土地所有权转让者、土地使用权和所附着不动产的受让者。在此，从划拨土地使用权概念和转让程序的角度予以明晰。
1.2.2划拨土地使用权法律概念。根据《房地产管理法》，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。这里说的无偿取得是相对的，相对于国家这一主体而言的，肯定是无偿的，而相对于国家之外的其他权利主体，不一定是无偿的。
1.2.3划拨土地使用权转让程序。根据《房地产管理法》，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
按此程序，划拨土地使用权转让实质是国家是对受让方直接或间接实现所有权。先行对不动产转让方实施出让行为，然后再行转让，就属于国家对不动产受让方间接实现土地所有权；此外，国家可以对不动产转让方直接实施出让行为而实施土地所有权。按照法律法规规定可以使用划拨土地使用权的受让主体，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是国家行使所有权，重新以划拨的方式配置了土地。
1.3集体划拨土地使用权的转让。
1.3.1集体划拨土地使用权的内在涵义。根据《中华人民共和国土地管理法》，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。集体有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。在此，使用集体土地的单位和个人享受的集体土地使用权，“确定”的行为涵义就是取得的方式为划拨，就形成了集体划拨土地使用权。
1.3.2集体划拨使用权转让前置程序。按照目前的法律制度提供的途径，并且这样的途径在可实施情况下，先将集体土地征收为国家所有，再按照国有土地出让和转让的法律程序进行转让，从而间接实现集体划拨使用权转让。这里的转让实质含义只能是前一主体让出土地使用权，后一主体得到使用权，但前者让出的土地使用权与后者得到的使用权在性质和类型上迥乎不同，有时还可能附带性出现用途的变更。此过程中，涉及的民事主体有转让方、受让方、集体土地所有者、出让方，另外还有实施审批行为的行政主体。这里所要提及的是转让前置程序的例外，就是当时受让方是符合使用集体土地使用权的主体时，实质上就成了纯粹地面上建筑物、构筑外等的转让，集体使用权的被所有者重新予以了相应的配置，只须转让方、受让方、所有者三方依法合意即可，在受到申请时，法定的行政主体予以备案，而没有审批的必要。
1.3.3集体土地所有权征为国有的方式。集体土地所有权征为国有，主要有强制性和非强制性两种方式。征收是属于强制性的方式，根据《中华人民共和国物权法》，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行，以及如此等有关条款，可以认定征收土地具有强制性；征购属于非强制方式，但法律对征购的概念与实际应用鲜有提及，笔者认为，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，将集体所有的土地征为国有的，属于土地征购行为，属于较为平等的民事主体关系行为。
二、对应土地使用权转让程序的计税依据
2.1国有出让土地使用权转让中的计税依据。
根据《契税暂行条例》、《契税暂行条例实施细则》及财政部、国家税务总局《关于契税征收中几个问题的批复》[财税[1998]96号]规定，土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖的计税依据是成交价格，即土地、房屋权属转移合同确定的价格，包括承受者应交付的货币、实物、无形资产或者其他经济利益。因此，合同确定的成交价格中包含的所有价款都属于计税依据范围。土地使用权出让、土地使用权转让、房屋买卖的成交价格中所包含的行政事业性收费，属于成交价格的组成部分，不应从中剔除，纳税人应按合同确定的成交价格全额加行政事业性收费计算缴纳契税。所以国有出让土地使用权转让时，税收机关和作为协助执行机关的国土资源管理部门或出让人要求土地受让人提供税收价值构成依据时，主要应当包括出让金收据、转让前的纳税收据以及其他一切行政事业性收据。在转让时，没有成交价格或成交价格明显偏低，则应根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】的要求，征收机关可依次按下列两种方式确定：1、评估价格：由政府批准设立的房地产评估机构根据相同地段、同类房地产进行综合评定，并经当地税务机关确认的价格。2、土地基准地价：由县以上人民政府公示的土地基准地价。当然第二种情况需要税政机关专业人员熟练完成基准地价在具体宗地条件下的价值转换工作，否则，会因忽视容积率、时点、宗地个别条件等引起的价值差异而导致税负的不公平。
2.2划拨土地使用权转让中的计税依据。
根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】，出让国有土地使用权的，其契税计税价格为承受人为取得该土地使用权而支付的全部经济利益。先以划拨方式取得土地使用权，后经批准改为出让方式取得该土地使用权的，应依法缴纳契税，其计税依据为应补缴的土地出让金和其他出让费用。已购公有住房经补缴土地出让金和其他出让费用成为完全产权住房的，免征土地权属转移的契税。
所以国有划拨土地使用权的转让，其划拨价格在转让方、受让方之间转移，其交易价格是计税的价值依据；但同时出让手续时发生了出让人与受让人之间的交易行为，计税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。因此在直接出让土地使用权给受让方的情况下，受让实际纳税的计税依据依然是全部土地价值。如果直接出让给转让方，此时，还没发生划拨土地使用权价格的交易，转让的纳税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。直接补办出让手续给转让方还是受让方，纳税程序是有所差别的。
2.3集体土地使用权转让中的计税依据。
集体土地使用权转让有两种情形，一是不符合使用集体土地的受让者，按照征地前置程序实现转让、受让行为的，按照上述出让和转让程序计算计税依据，二是符合使用集体的受让者，按照集体土地使用权依法另行配置的程序，实现“转让、受让”行为，这个程序中，因为是非交易行为，依法不属于征税范畴，交易者所以缴纳的只是房屋建筑物、构筑物、附着物等的契约税。
三、结论。
在现行土地产权制度下，涉及土地使用权转让的法律、法规、规章众多，法律体系复杂，形成了不同土地使用权权性质、类型，其转让所以适用的法律、法规和程序比较专业化，国土资源管理部门必须率先熟练掌握，才能很好的协助税政机关正确征税；税政机关只有根据国土资源管理方面的法律、法规并结合税收的方面法律、法规、规章、以及规范性文件配套适用，才能很好地把握不同的土地使用权流程的环节、弄清交易过程环节的计税依据所包含的价值内涵，才能做到纳税与否正确、纳税依据客观，体现土地使用权转让税负上的社会公平。
参考文献
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关键词：土地利用；政府规制；城市蔓延
一、引言
我国城镇化是以这两种方式进行：增加城镇数量和扩大城市规模，后者为主要方式。高速城镇化化背景下，各大中城市新城建设、开发区建设和大学城建设迅速扩大城市规模，但是这种城市化引发了很多问题：交通成本增加，房价攀升过快，生活成本上升，商住分离等一系列问题。这就是当前大多数城市普遍存在的城市蔓延问题。在城市规模扩张的过程中，土地作为重要的资源参与其中。政府对土地利用的规制对维持着土地征用、规划、开发和管制整个流程有序进行起着重要作用。但是目前地方政府对土地供给一级市场进行垄断，在征地过程中对农民补偿过低，土地财政使用不透明，这引发了大众对土地利用过程中政府规制的讨论。本文就政府对土地利用规制角度分析城市蔓延的原因。
二、理论分析
土地利用规制（Land Use Regulation），也译作土地利用管制，是指具有相对独立的、法律地位的政府组织（机构）依照土地利用领域的各个相关法规对土地利用的主体进行管理和监督的行为。通俗来说，是政府对参与土地利用的各主体的经济行为进行管理和监督。规制的具体方面主要有土地征用规制、土地规划规制、土地出让规制和土地开发利用规制。土地征用是政府按法律规定强制征用土地行为，土地出让是政府作为参与者与开发主体的博弈，土地开发利用是开发主体为追求利益最大化与作为监管者政府的博弈。目前对我国土地利用政策方面的研究主要集中在征地制度对农民的影响和集体建设用地进入土地市场的政策探讨上。
城市蔓延（Urban Sprawl），是出现在城市边缘，因城市规模扩张而出现的低密度开发、土地使用功能分离和高度依赖汽车的公共区域的现象。具体来说，城市蔓延是一种城市功能的分离，即城与市的分离，重视城的建设，忽视或者减慢了市的建设。对城市蔓延的研究国外相对成熟，目前衡量城市蔓延的程度主要通过人口和居住密度、城市用地和人口增长率、空间布局和景观格局来测算。在国内对城市蔓延的研究处于初始的理论研究和实践起步阶段，大部分学者正在对我国城市蔓延的特征、蔓延的测算进行研究，对于蔓延原因的探索比较少。本文从土地利用规制角度分析城市蔓延的原因。
本文根据已有的研究成果，总结出土地进入住宅和商品房市场的过程主要有土地征用、土地规划与出让和土地开发三个环节。整个过程主要的经济主体有三类：居民、政府和企业。由于地方政府和中央政府在土地开发问题上的不一致性，本文主要探讨其主要作用的地方政府行为。从经济学角度，这三个主体都是理性人，本文研究就是建立在这个假设的基础上。
三、土地利用规制下主体行为博弈选择
土地作为重要的资源流入市场是通过城市国有土地征用和农村土地的征用，政府在这两个过程特别是后者中拥有垄断定价权（a和b环节）。不同渠道的土地资源征用后成为城市建设土地资源，政府根据整体规划要求和市场需求对土地资源进行安排，其中大部分的土地资源被投入市场，另外农村集体建设用地和部分耕地也由于部分投入土地市场，他们构成土地供应市场（c和d环节）。土地资源从垄断供应者（政府）向寡头需求者（大型房地产商）中流动，这一过程通过协议或者招投标过程实现（e环节）。企业获取土地资源转化成为住房，形成城市中心和城市郊区房地产市场（f环节）。另一个隐形主体是居民和投资者（企业主体中一部分），他们消化土地开发成果。本文是研究城市蔓延，因此主要研究b、d、e和f过程中经济主体的选择行为。
（一）土地进入城市建设土地市场
相关土地利用规制：在我国农村集体建设用地属于集体所有，但是集体建设用地不能直接进入土地市场轮转。目前的土地征用制度中，农民处于服从地位，而且难以获得与市场价格成比例的征地补偿。土地补偿中，首先要给村集体，其次给安置单位，最后农民才能获得青苗补偿费和土地附着物补偿费。
政府和农民同样是理性人，前者注重社会整体福利最大化，后者注重个人效用最大化。首先，在当前土地规制下，政府拥有征集土地过程中的定价权和主导权，也就是说政府在一级土地供给市场上是垄断者。在供给需求模型中，政府作为垄断需求者会制定较高的交易量和较低的交易价格。这使得土地供给量扩大成为可能。
在目前征地补偿不足的情况下，使得征地量被扩大了。其次，农民或者农村集体追求自身的效用最大化，表现为获得土地出让的较高回报，衍生了非法的农村集体建设用地出让和农村耕地非法建设。这直接导致了土地供应增加。
（二）土地规划、投入和出让
我国对土地规划的规定主要是根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《土地利用总体规划编制审查办法》，但是规定主要在宏观层面，如《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》对土地出让和拍卖都有严格的规定。但目前具体规划的责任和权力都在地方政府手中。
地方政府是这一环节中垄断供给的经济主体。在这一环节中，地方政府本应当以社会福利最大化为目标，但是在实践中却脱离了这个方向。从历史原因来说，1994年中央地方财权的分离，但是地方政府的事权相对增加，使得地方政府通过出让土地来获取财政收入成为必要。从当前制度安排来看，地方政府的监管缺位，这使得委托——问题愈发严重。地方政府因城市建设和政府运行资金需求，使得土地供给扩大成为现实。
房地产商是这一环节的需求主体，作为理性经济人他们追求的是利益最大化。在土地供给向实际土地需求市场转移过程中，集体建设用地进入市场受约束，寡头房地产商成为实际控制者。目前在地域范围内，房地产商可以看作是土地一级市场的需求寡头，他们通过合谋制造房地产市场价格上涨的预期，增加房地产需求，进一步推高房价和土地价格，在社会压力下促使监管者和参与者的地方政府是进一步增加土地供给，最终被动的与房地产商合谋，高的土地供应量的推手。
（三）土地开发市场
我国对土地开发利用的规制主要依据《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《关于加强国有土地资产管理的通知》等，但目前制度执行效果不明显。首先土地开发法律法规仍然很不完善，例如“除公共目的外不得划拨征用农业耕地”，地方政府和开发商混淆概念，将商业用地偷换概念变为公共用地项目开发。其次现行的土地开发法规也不能很好的贯彻执行，政府政策的权威性受到质疑。国务院“国有企业必须退出房地产行业”的规定在执行了半年后统计发现，只有20%的企业退出了房地产行业。这一环节土地规制呈现实际监管缺位的现象。
土地开发市场的开发主体是房地产商，监管主体是政府，这一过程主要包括房地产商的土地储备、土地升值和土地开发过程。根据博弈论分析，寡头市场上他们会选择最优策略达到博弈均衡。房地产商的最优策略便是选择合谋控制土地二级市场供给，造成价格预期上升和需求增加，商品房投资价值显现。根据级差地租理论的推理，房地产商在城市外缘建设租金收入低的住宅，在城市内圈建设商业建筑。在商品房投机价值提高和刚性需求下，在城市外缘的住房市场呈现人口增长低于住房增长的现象，导致城市蔓延式发展。
四、主体行为对城市蔓延影响分析
目前商品房市场呈现的是供给小于需求，理论上城市会紧凑发展，较少出现城市蔓延情况。但是王家庭和张俊韬对1999-2008年我国35个大中城市蔓延现象测度发现：平均蔓延指数3.9047，东部城市平均蔓延指数为4.7420，出现了比较严重的城市蔓延现象。我们就根据前述土地流转过程从特殊土地规制下主体行为解释城市蔓延形成的机理。
从供求模型分析以上博弈结果。从表1我们可以总结出：城市房地产商合谋造成房价上升，供给曲线上移（S1-S2）；投资者的进入使得商品房价格增加，需求曲线上升（D1-D2）。实际商品房市场的均衡点为E3，商品房数量为Q3，这代表增加的城市面积。但是刚性需求曲线仍然为D1，对应均衡点为E2，商品房数量为Q4，这也代表相应增加的人口数。商品房闲置为Q3-Q1，人口密度降低，城市蔓延式发展。
从房地产商行为选择分析。寡头房地产商在升值趋势下，土地闲置罚款低于增值速度，开发商按预期需求设定价格和减少土地二级市场供应的规模。根据级差地租理论，房地产商在土地成本和收益较低的城市外缘建设商品住房。选择结果导致城市外缘土地闲置率较高，进一步形成人口密度较低和商业发展不同步的现象，城市蔓延现象加剧。
五、结论和建议
综上分析，我们发现城市蔓延的直接推手是房地产商，但房地产商是按经济规律行事，不适宜用社会责任和公德来约束他们，应该探讨的是这种行为选择深层原因——土地规制。实际上这种城市蔓延是供求结构性矛盾的结果。土地利用规制中限制集体建设用地进入土地市场，土地供给主体单一；土地规制没有形成对房地产商的严格约束，住房供给主体的单一；商品房供给市场难以形成有效的自由竞争。目前土地规制限制居民有效购买力，刚性需求能力实际不足。由此在城市外缘形成了供求的结构性不对称。从城市健康发展的角度，土地利用规制应当与时俱进，一些约束力不足的应当修改，一些不符合当前形势的规制应当取消，借鉴国外合理的方法。
首先，强化对房地厂商的监管。适度提高房地厂商土地的持有成本，关键是持有时间成本要与当前市场土地的增值幅度挂钩，取消房地厂商持有土地的时间利差。对房地厂商的垄断和谋现象，要有新的法律法规来管制。
其次，开放集体建设用地，多样化土地供给和开发主体。取消“集体建设用地不能直接进入土地市场”的规制，这在当前呼声比较大。在保证建筑质量下，集体建设用地的开放可以增加居民福利水平，增加土地供给主体打破土地和住宅市场垄断，有抑制房价上涨效果。
最后，我国适当借鉴国外房产税制度。目前我国房产购置税数量难以形成对房地产的有效调控，我们可以借鉴国外房产税制度，即对房产每年征税。国外是以当年同类房产的销售价格为税基，税率平均在2%，由于我国购置房产已经付出高额费用，所以国外的具体规定还不是用于我国。我们当前房地产税的目标应当主要是投资性房地产，因此我们可以对当前的限购政策和房地产税结合，对于不符合要求的房产购置收取较高的持有税，这样既避免了对房地产的过度投资，又不会限制房地产的转换。
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近年来，一些地方土地管理部门深化土地使用制度改革，完善土地有偿使用方式，开展了国有土地租赁试点，取得了一定的经验。新颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）已将国有土地租赁规定为国有土地有偿使用的一种方式。为贯彻实施《条例》，规范国有土地租赁行为，现将《规范国有土地租赁若干意见》(以下简称《意见》）印发给你们，请结合本地实际认真贯彻执行。
规范国有土地租赁若干意见
一、严格依照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，确定国有土地租赁的适用范围。
国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。当前应以完善国有土地出让为主，稳妥地推行国有土地租赁。
对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁。对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。
二、国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。采用双方协议方式出租国有土地的租金，不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准，协议出租结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会公开披露，接受上级土地行政主管部门和社会监督。
三、国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。承租人取得土地使用权时未支付其它土地费用的，租金标准应按全额地价折算；承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准应按扣除有关费用后的地价余额折算。
采用短期租赁的，一般按年度或季度支付租金；采用长期租赁的，应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式。
四、国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。
五、租赁期限六个月以上的国有土地租赁，应当由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。租赁合同内容应当包括出租方、承租方、出租宗地的位置、范围、面积、用途、租赁期限、土地使用条件、土地租金标准、支付时间和支付方式、土地租金标准调整的时间和调整幅度、出租方和承租方的权利义务等。
六、国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。
承租人将承租土地转租或分租给第三人的，承租土地使用权仍由原承租人持有，承租人与第三人建立了附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。
承租人转让土地租赁合同的，租赁合同约定的权利义务随之转给第三人，承租土地使用权由第三人取得，租赁合同经更名后继续有效。
地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押的，承租土地使用权可随之抵押，但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价，抵押权实现时土地租赁合同同时转让。
在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。
七、国家对土地使用者依法取得的承租土地使用权，在租赁合同约定的使用年限届满前不收回；因社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，应对承租人给予合理补偿。
承租土地使用权期满，承租人可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予以批准。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。
承租人未按合同约定开发建设、未经土地行政主管部门同意转让、转租或不按合同约定按时交纳土地租金的，土地行政主管部门可以解除合同，依法收回承租土地使用权。
第一条为了加强对全县各类建设用地的监督和管理，使有限的建设用地合法、规范、科学、合理使用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》、《招标、拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，结合我县各类建设用地管理使用的实际，特制定本办法。
第二章城乡居民宅基地管理
第二条农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员享有的在农民集体所有土地上建造个人住宅的权利。非集体经济组织成员不能申请宅基地使用权；农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准；非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。非农业人口要拥有宅基地只能通过转让、购买他人房屋或者参予允许建住宅的国有土地使用权出让取得。
第三条农村居民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省政府规定的标准。农村人均耕地1亩以下的，每户宅基地批准不超过133平方米（0.2亩）；农村人均耕地1亩以上的，每户宅基地批准不超过200平方米（0.3亩）。
第四条申请宅基地，按以下审批程序办理：
（1）由居民向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，期满无异议的填写《宅基地申请审批表》。
（2）《宅基地申请审批表》报乡（镇）人民政府审核，并加注意见。国土所人员实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等，同时加注意见。
（3）由乡（镇）人民政府统一报县国土资源局，由县国土资源局审查。
（4）经县国土资源局审查同意后，上报县政府城乡建设用地核准审批领导小组复查。
（5）经县政府城乡建设用地核准审批领导小组复查通过后，提请县政府常务会议审核。
（6）经县政府常务会议审核批准后，国土局负责，会同乡（镇）、村到实地丈量批放宅基地，发放宅基地建设用地批准书。居民住宅建成后，要实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，然后经本人申请，凭建设用地批准书换取国有土地使用证。
第三章项目建设用地管理
第五条可以以划拨形式供地的单位有：国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地。
第六条（1）申请用地单位使用的建设用地必须是国有建设用地，要使用集体所有的土地必须先依法进行转用和征用后，方可划拨使用。
（2）以划拨方式取得的国有土地使用权，必须经县城乡建设用地核准审批管理领导小组审核，报县政府常务会议审查。
（3）经县政府常务会议审查批准后，方可在国土部门办理国有土地使用证。
第四章乡镇企业和农村公益事业、公共基础设施建设用地管理
第七条乡镇企业用地是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的支援农业义务的各类企业所用的集体所有权用地。
第八条申请乡镇企业用地，应当持相关单位的批准文件，经乡企局等单位审查，向县国土局提出申请，经县人民政府审查同意，按照审批权限审批，涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。
第九条乡村公益用地是指依法经审批由农村集体经济组织或其依法设立的公益性组织，用于本集体经济组织内部公益事业所用的集体所有权用地。
第十条乡村公共设施和公益事业主要指乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等。
第十一条乡村公益事业用地使用权人对土地仅享有占用权、使用权，没有收益权与处分权，不得擅自改变土地用途。
第十二条农村集体经济组织兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村居民住宅等建设，应当按照布局合理，综合开发，配套建设。建设用地应符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并按规定办理用地审批手续。
（1）乡镇企业用地15亩以下，乡村公共设施、公益事业用地22.5亩以下的，经县政府城乡建设用地核准审批领导小组审核，报县政府常务会议审查批准后方可使用。
（2）乡镇企业用地15亩以上，乡村公共设施、公益事业用地22.5亩以上的，经县政府城乡建设用地核准审批领导小组审核，经县政府常务会议研究同意，上报省、市审查批准后方可使用。
第五章经营性用地管理
第十三条经营性用地包括工业用地、商业用地、旅游用地、娱乐用地和商品住宅用地等。其中工业用地包括仓储用地，不包括采矿用地。
第十四条经营性用地使用权应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让取得，凡通过“招、拍、挂”取得的国有土地使用权，经县国土资源局审查材料齐备、程序合法且足额缴纳了土地出让金的，可直接提请县政府常务会议审批，县国土资源局依据批件按程序办理土地使用手续。
第六章监督管理
第十五条县国土资源局对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
第十六条县国土资源局在监督检查中发现国家工作人员的违法行为，自己无权处理的，应向行政监察机关提出行政处理建议书。
第十七条县国土资源局在监督检查中发现土地违法行为构成犯罪的，应将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应依法给予行政处罚。
第十八条对非法转让土地、占用土地的，国土局要依据法律规定，限期拆除或没收非法建筑。
第十九条对超过批准面积，多占土地的，依据相关法律予以处罚。
(河源职业技术学院,广东河源517000)
［摘要］房地产市场是我国市场经济体制中最具典型代表性的行业市场。土地资源稀缺性的特点决定了房地产行业市场的相对垄断性,房地产业在社会经济发展中极其重要,尤其是对资本积累意义重大,所以竞争异常激烈,市场竞争乱象丛生。研究乱象背后的原因,积极探讨房地产市场规范发展道路有利于本行业乃至整体市场经济的运行发展。
［
关键词 ］房地产；市场特性；竞争乱象；规范
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.117
近年来,随着我国社会经济的发展和住房制度改革的深化,我国房地产业发展快速,房地产市场竞争日趋激烈,竞争乱象层出,研究如何规范房地产市场竞争意义重大。
1房地产市场竞争
房地产市场蕴含两层意思，首先，其交易的内容上包含了房产和地产两个领域或场所；其次，房地产市场交易活动又包含买卖、租凭、抵押等关系 。通常可以按照组成要素来划分房地产市场的类别，包括土 地市场和房产市场，其中土 地市场也包括其买卖、租赁等市场。房产市场既包括其房产买卖、租赁市场，又包括因房产衍生的资金市场、劳务市场、技术信息市场等。
房地产市场具有调节房地产行业发展的作用,具体表现在：
(1)直接作用。房地产市场首先的作用就是促进房地产资源的有效配置。从而使房地产的价值和使用价值得以实现。提高房地产业的经济效益和社会效益，确保房地产建设资金的良性循环投资和使用，最终促进全社会房地产资源的高效配置。
(2)间接作用。有利于促进社会再生产,带动建筑业、装修业、建材工业、家具业、五金家电业等诸多产业发展。
(3)终极目标。房地产市场最终的目标就是引导居民对房地产需求与消费结构合理化，最终改善居民的居住条件，提高居民的居住水平。
房地产市场竞争是指买卖各方在房地产市场交易活动过程中为确保自身能够实现最大的利益而展开的各种竞争、博弈关系。根据竞争的主体类型又可分为三类：即买卖双方的竞争、卖方之间的竞争以及买方之间的竞争。
在买卖双方的竞争中,卖方为了利润最大化,想法贵卖,因此会极力谋求抬高价格；买方为了节约成本,设法贱买,所以会极力谋求降低价格。最终成交价格的确定取决于买卖双方对价格的博弈较量。根据买卖双方在市场上对价格影响力的强弱,通常可以将房地产市场区分为卖方市场和买方市场两种类型。卖方市场是房地产供不应求,也就是房子的需求量大于房子的供给量,卖方处于有利地位并对价格起主导作用的市场。买方市场是房地产供大于求,也就是房子的供给量大于房子的需求量,买方处于有利地位并对价格起主导作用的市场。
2房地产市场竞争的主要特性
房地产市场竞争要遵循平等、自愿、公平、诚实信用的原则,但作为一种特殊商品,房地产市场竞争还有以下特性：
2.1行业市场受政府指导
目前,中国政府对房地产市场的干预实施温和政策,实施国家宏观调控,同时,充分利用市场竞争机制,兼顾规范市场和搞活市场。房地产行业是一个政府监管最严格的行业。因为政府控制土地供应、城市规划、房地产开发于一体,直接控制地区的住房发展模式。从选址、设计、施工、验收、物业、销售,地方政府几乎每一个环节都要严格审批和监督。
2.2市场竞争存在差异性
房地产市场竞争的差异性表现在,土地的分区利用情况造成地区及一个城市的不同分区,不同分区内房产类型存在差异,有些是生活区、有些是商业区、有些是工业区、有些是行政区,等等,房地产市场的供给和需求的高度层次性和差别性决定各个区域间的需求情况各不相同,房地产市场供给和需求的影响往往限于局部地区；同时,同一分区内建筑档次也有不同程度的差异存在,这种差异性是由于人口、经济、地理、交通、环境、教育、文化等因素的影响带来的。
2.3房地产交易呈现多样性
多样性一方面表现在交易物及交易关系上,房地产市场上进行交易的商品不仅有各种各样的、不同用途的建筑物,还包括与其相关的各种权利和义务关系的交易。另一方面表现在交易方式上,交易方式不仅有买卖、租赁,还有抵押、典当及其他的让渡方式。
2.4市场调节和政府指导的双重性
土地是一个国家的居民生活必需的资源,这就决定了房地产是一种特殊的商品,它不能由交易市场完全定价。因此,交易和非交易是房地产市场竞争的双重特征。如果房地产市场完全有市场竞争来调节,那么居民购买力唯一决定着房地产资源的分配，这将导致许多没有购买力的公民失去居住权。由于市场调节只承认购买力,不承认生活的公平权,房地产产品的双重性质,决定了只通过市场调节不能保证居住权,还要发挥政府在市场中的调节功能。
2.5房地产市场供求的不平衡性
房地产在空间上是不可流动的，房地产的不可流动性决定了房地产市场是无法通过土地要素的流动来调节供求均衡封闭的地域市场。房地产市场的需求经常变化，房地产市场供求失衡状态是经常会发生的。价格和供求等市场机制的调节作用不能完全改变房地产市场供求之间的非均衡状态，随着诸多市场因素的发展变化,原有的均衡态将不断被打破,因此,房地产市场供求之间的不平衡性将长时期存在,而均衡始终只能是相对的。
2.6房地产市场功能的综合性
房地产是房产与地产的总称,既可以用作居民基本生活要求的生活资料,又可以用作生产要素中商业用途,因而形成综合功能市场。一方面,房地产市场存在为了满足居民住的需求,这是主要功能；另一方面,房地产市场为房地产的流通交易提供了平台,这是其重要功能。
2.7房地产市场交易的多级性
房地产交易市场是多级市场,其中一级市场是指土地使用权的出让,二级市场是指出让后的转让、抵押、租赁一级土地使用权出让后的房地产开发营运,三级市场则是指开发投入使用后的房地产的买卖、抵押和房屋的租赁等,三者之间相互关联影响,并由此形成多层次的市场。
2.8房地产市场交易手续的法定性
房地产市场交易的产品——房地产属于不动产,房地产交易活动属于严格的要式法律行为,其交易行为受《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《城市房地产管理法》、《物权法》、中华人民共和国建筑法》等法律法规的约束和制衡。凡土地使用权和房屋所有权的转移,都必须依照法律规定到当地房地产行使主管部门办理登记手续。
2.9市场价格的易涨难跌性
资源的稀缺性决定了房地产市场交易中价格易涨难跌。从历史的数据和实际情况分析来看,在经济快速发展过程中,房价随之快速上涨的情况居多；而纵使是在经济下滑期,房价快速下跌的现象也鲜见。
2.10行业市场的易泡沫性
首先,土地资源的不可再生性,决定了房地产市场是最容易形成泡沫的市场。房地产陷入泡沫的机理是：房地产容易出现供不应求,当供不应求时价格自然上涨,这时土地资源的需缺性导致城镇可开发土地资源减少,从而引发价格轮番上涨并诱发投机需求膨胀,那么房地产价格在炒作中攀升并形成房地产泡沫,而随着资金供应链的断裂,最终导致泡沫破裂并引发经济危机。
3房地产市场竞争乱象探究
房地产市场竞争过程中,尤其是在行业环境低迷时期,商家为了达到销售的目的,采取各种竞争手段促销,竞争中乱象丛生,欺诈行为时常有之,损害了百姓的切身利益,当然,这些都是由房地产市场竞争的特性所决定的。综观房地产市场竞争乱象,主要有以下方面：
3.1房源推介藏猫腻
由于信息不公开,开发商通常主导着销售过程,首先推出哪些房号的房子来出售总体上是开发商控制的,开发商往往先把较差的房子推向市场,而把较好的房子留着进一步抬高价格,这在某个层面上而言是无形中侵犯了消费者消费过程中的自主选择权和知情权。
3.2提前认筹
任何形式的“认筹”、“内部认筹”、“VIP排号”等行为,都是房地产开发商在没有取得“预售许可证”之前的非法活动,是国家明令禁止的。但开发商通常会打着自愿原则、可退原则开展认筹活动,实际上是打着合法的手段非法集资,并将交易的风险转嫁给购房者。
3.3垫付首付款
按照国家、地方对房地产市场管理的有关规定,购买商品房的首付款比例都是有所规定的,虽然在不同时期、不同地区可能这个比例有所不同,但这个比例总体上是有法定性的。然而,为了刺激购买能力,开发商暗箱操作垫付部分甚至全部首付款,从而达到销售的目的。当然,精明的开发商会通过调高价格等方式来弥补这些垫付的款项。
3.4不当舆论促销
舆论宣传和口碑宣传是房地产开发商擅长使用的手段,而且为了达到目的,电视、报纸、网络宣传以及现场宣传中夸大宣传、虚假新闻造势等屡见不鲜；同时,为了打击同行竞争对手,编造负面新闻损害对手声誉的现象时而有之。
3.5低价促销背后面积缩水
房地产开发商惯用的促销手段就是低价策略,用价格吸引顾客购买,这一策略常常能达到预期效果。然而,低价促销背后房子面积缩水情况普遍存在,但一般是不会暴露其中的猫腻。究其原因,主要是因为开发商和房管局主导着房子面积的测量,购买者信息是不对称的,购买者属于弱势群体、非专业群体；同时,合同中关于测量误差值的许可也是原因之一。
3.6坐向朝南宣传法
在我国,由于在地球上的经纬度位置原因,坐北向南的房子无论从地理上、风水上来说都是较好的。正因为如此,开发商在开发及销售过程中大动脑筋打这块宣传牌。然而在现实中,开发商为了能利用消费者追求坐北向南的心理,设计中通常会使尽量多的房与南向有关(真正完全坐北向南的资源是很少的),宣传中打擦边球诱导购房者,而大多数购房者一般采用常识来判断大致的朝向,而不是精确的仪器设备,宣传的诱导以及自身判断的不准确性最终迷惑了购房者。
3.7带装修房品质参差不齐
买房子送装修也是房地产开发商常用的营销手段。带装修房主要的促销点在于减少购房者装修的烦琐与烦恼,总体上又有价格优惠的感觉,同时可以连装修在内的价款按揭,减轻了购房者首付款的压力。但是,带装修房背后通常暗藏玄机,主要表现在装修远远达不到宣传中的价值,装修价值宣传随意性大,价值夸大诱骗购房者。
3.8抽奖促销缺监管
抽奖促销在房地产市场也是司空见惯的手法,如购房送车、送家电、送家私,等等。但是,这些活动通常缺乏监管,开发商开展活动细节不清,常常违反有关法律规定开展活动。采用谎称有奖或者故意让内定人员中奖的欺骗方式进行有奖销售现象常见；利用有奖销售的手段推销质次价高的商品的情况常见；抽奖式的有奖销售奖金额超过5000元的情况常见——这都是法律所不允许的。
3.9低俗促销倾向
房地产市场竞争中促销出现的另一个乱象就是低俗化促销,低俗语言文字、图片、视频等随处可见,如“没有房子,就没有媳妇!”、“真的不能再低了!”(配美女暴露着装)、“买房子送妻子”等,这些宣传方式都是有违社会主义精神文明文化建设的初衷的。
3.10房地产中介的“乱象”
从我国目前房地产中介的实际情况看,房地产中介行业主要存在着以下几个问题：一是房地产中介服务不规范，存在各式各样的违规现象，我国对房地产中介服务管理还缺乏统一的法律规范，各种违规甚至违法行为正日益引起人们的关注；二是房地产中介市场缺乏行业自律组织；三是法律制度不完善,且执行不到位。
房地产行业市场竞争中存在的乱象还有很多,这些乱象涉及产品自身的问题、涉及价格问题、涉及促销宣传中的问题等。
4规范房地产市场竞争的建议
房地产市场竞争的规范应从以下方面着手解决：
4.1规范房地产税费管理
房地产税费的收缴不仅仅是为了规范管理,同时也是为了调控市场。制定科学的税费种别和收缴标准,才能充分发挥房地产税费的功能作用。一方面,政府要加强土地增值税管理,要严格审核清算项目收支,按规定税率清算土地增值税,杜绝违法违规行为；另一方面,政府要加强房地产开发企业所得税管理,加强房地产开发企业的收支管理,严格核查房地产开发企业年度所得税申报表填报情况,严查偷税漏税行为；此外,要加强房地产交易过程中涉及的收费项目管理,做到科学收费、合理收费,杜绝乱收费行为发生。
4.2规范价格管理
政府要加强商品房销售价格管理。一是价格备案,每套房屋的销售价格必须在房地产开发企业申请办理商品房销售许可时在其销售方案中填报；二是价格公开与公示,房地产开发企业必须在取得商品房销售许可证后一次性在销售现场公开全部房源及每套房屋销售价格,并在房地产综合信息网上进行公示；三是价格调整,房地产开发企业如上调销售价格,需经房地产市场行政主管部门备案,并在销售现场和房地产综合信息网上重新进行公示；四是定价违法违规管理,对于在价格备案、价格公布、价格调整等环节有违法违规行为的,或有违规收费行为的,由价格主管部门或房地产市场行政主管部门依法责令限期整改、处罚,整改期间暂停其房屋销售。
4.3规范房地产规划管理
政府要加强商品房开发项目规划管理。政府规划部门必须做好调研工作,从全局发展、长远发展角度规划房地产行业发展；要严格按照土地出让合同中规划条件的约定办理规划审批,严格控制住房套型比例,严格控制酒店型公寓的规划审批等。
4.4规范房地产广告管理
政府要加强房地产广告管理。一是做好广告审批统筹工作,进一步加强房地产广告的管理,在审批户外广告和固定形式印刷品广告中要依法对房地产广告进行严格审查；二是做好广告监控工作,尤其是对房地产广告量大、违法率高的区域和媒体进行重点监测；三是做好违法广告处置工作,加大对虚假违法房地产广告的处罚力度,对严重违法房地产广告的责任人暂停房地产广告、直至取消广告经营和资格,对情节严重的虚假违法房地产广告公开曝光。
4.5规范房地产市场监控管理
政府要加强房地产市场监控。一是价格监控,要对新建商品房交易价格进行实时监控,对销售价格明显高于同地段、同品质房屋平均交易价格的进行跟踪监测,并对其交易的合法性、合规性进行调查；二是品质监控,要对房地产项目的工程质量进行监控,对其建设用料进行监管,防范品质风险；三是行为监控,对不规范的交易行为由相关部门采取约谈、公开曝光等形式予以警示,对违法、违规行为,依法进行查处,查处期间暂停其房屋销售。
4.6规范土地供应管理
政府要适度增加土地供应,规范房地产业的发展,要落实普通住房供应的措施,适度增加土地的供应,缓解市场的供求矛盾。规范土地供应管理具体要做到：一是要做到按政策供地,必须严格执行国家产业政策,不得超越用地目录规定的条件供地；二是要做到按程序供地,各类土地使用权出让必须严格执行土地出让程序；三是要做到按条件供地,要按法律法规规定设置的土地出让条件出让土地。
4.7规范房地产中介管理
政府要加强规范中介行为。加强对中介公司的管理,一是加强行业管理,提高专业素质；二是应加强对职业道德的立法、检查；三是对违规的中介机构和个人,加大处罚力度；四是加强对房地产中介行业的科技投入力度,使其公开透明；五是提高房地产中介从业人员的业务素质；六是政府主管部门与协会管理相结合的制度；七是房地产买卖双方提高自我保护意识；八是积极开展诚信建设,树立中介品牌。
总之,规范是房地产市场发展的根本手段。规范房地产市场发展并不是停止整顿,也不是放慢发展。规范与发展是房地产市场发展中辩证关系,在发展中规范,在规范中发展,这是行业的共识。规范发展才是房地产业的正路,要解决房地产业现存的问题,需要规范；要保证房地产的持续发展,更需要规范。
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长期以来，由于人们对城市规划、村镇规划、土地管理等方面的法律法规认识不够，法制意识薄弱，再加上我国处于经济转型时期，社会经济快速发展，法律法规相对滞后，以及有关行政管理部门的执法手段不健全，导致公民、法人在建筑过程中违章违法行为十分普遍，从而使违章房地产大量产生，违章建筑作为被执行财产的案件亦自然不为少数。因此，在执行过程中，当这些违章房地产（违章建筑）为唯一的可供执行的财产的时候，如果偏离法律的基本精神而死抠条文，机械地执法，以这些房地产系违章建造为借口而不予处理，其后果是一方面会导致大量债权人的债权得不到保护，降低了社会大众对作为社会正义体现的法律的信心，甚至会引发影响社会稳定的不测事件；另一方面，因为这些房地产迟迟得不到处理，而造成大量社会资源的浪费，从而违背了司法的公正与效率原则。所以在坚持法律的基本原则和精神的前提下，对违章建筑予以执行是实现社会正义的需要，也是在司法实践中坚持法律效果与社会效果相统一的具体体现。
违章建筑所具有的合法财产权益的内容是其成为可供执行财产的原因
所谓违章建筑是指未经有关部门审查批准，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物，它具有以下法律特征：未经规划管理部门和土管部门批准；虽经有关部门批准，但批准手续、文件是采取欺骗手段骗取的；虽经有关部门批准，但批准的内容违反法律法规的规定。也就是说，违章建筑的主要特征是具有违法性。
由于违章建筑具有违法性，因而违章建筑的建造者所具有的权益与合法建筑的建造者所具有的权益必然有所区别。对合法建筑而言，由于其有合法的报批手续，因此公民、法人不仅对构成该建筑的建筑材料享有所有权，而且对该建筑物的整体也享有所有权，因此，合法建筑完全受法律保护。而对违章建筑而言，因其不具备合法的报批手续，公民、法人只对建筑材料享有所有权，而对建筑材料所构成的建筑物的整体不享有所有权。
我国现行的法律法规对违章建筑的处理，是根据违章建筑本身的不同情形来决定的。归纳起来，主要做法是：严重影响规划的违章建筑限期拆除或没收该建筑物、构筑物；不影响规划的违章建筑，可责令补办手续或罚款；部分影响规划的可限期部分拆除。《中华人民共和国城市规划法》（以下简称为城市规划法）第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以罚款。”《中华人民共和国土地管理法》（以下简称为土管法）第七十六条至第七十八条，对非法用地形成的建筑物、构筑物亦作出了限期拆除、没收等规定。从这些规定来看，我国现行的法律法规对违章建筑的主要处理方法是限期拆除、罚款、没收或补办手续。笔者认为，限期拆除是留出一定的期限，给违章建筑的业主处理其能够转移的财产，包括构建违章建筑的建筑材料，这是对违章建筑所有权保护的具体体现；补办手续，则应理解为事后确认，是对违章建筑的合法化。可见，违章建筑既存在不受法律保护的内容，也具有受法律保护的合法财产权益的内容。
既然违章建筑也具有受法律保护的合法财产权益的内容，因此，当被执行人拥有其所建造的违章建筑，特别是当这些违章建筑为被执行人目前唯一的可供执行的财产时，执行法院完全可以在遵守有关法律法规的前提下，本着物尽其用的理念，将其变现，以清偿被执行人的债权。
对违章建筑的执行程序
对违章建筑的执行，既要遵照对合法房地产执行的程序进行，又要顾着其特殊性的一面。
一、查封
1、确认财产归属
查封是人民法院对作为执行对象的财产就地或异地封存，禁止被执行人对其处分的一种执行措施。其实质在于限制被执行人对执行标的物的处分权，以为今后的变价做准备。查封还可禁止被执行人对被查封物行使占有、使用的权利。因此，查封措施限制了被执行人对被查封物的所有权的行使，可有效地避免标的物被转移、隐匿、毁损而致使执行无法进行，当违章建筑成为执行标的物时也不例外。所以，在对违章建筑采取查封措施以前，必须确认该违章建筑归属于被执行人。否则，可能会出现应该被查封的标的物被转让、毁损或他人的合法民事权益受到侵害的现象。
合法的房地产一般都经过权属登记，即使是在建工程，一般都有建设用地许可证、土地规划、政府批文、建筑工程合同等资料可查证，而违章建筑则不同，它既没有经过权属登记，也没有有关的批文及证、照，加上被执行人或其家属往往拒不配合或逃之夭夭，这就给执行法院对被执行财产的确认带来一定的难度。笔者认为，在实践中，应采用以下几种原则加以确认：
（1）占有推定原则。违章建筑虽然在形式上亦与合法建筑相符，表面上符合不动产之定义，为土地和其上定着物，但由于合法建筑的合法性，其财产权依物权法的规定以登记作为其可取信于社会公众的外部表现方式即公示方式，也就是以登记产生公信力。而违章建筑虽然具有合法的财产权益的内容，但由于违章建设行为是未依照法律规定的程序经国家法定机关或有权部门审批而取得相关批文后再进行的，具有非法性，为法律所明文禁止，故产生的违章建筑不能类同合法建筑予以登记公示，除非准正（即征得有关部门同意后，补办审批手续）后，才能予以登记公示，并且在事实上，按照我国现行的财产权登记制度，亦无法对违章建筑予以登记公示。因此，违章建筑财产权的公示方式只能参照动产，即以占有为公示方式，只要被执行人对某违章建筑在占有、使用，就可推定该违章建筑归属于被执行人而可采取执行措施。除非他人有确凿的证据该推定。
（2）转让无效原则。《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称房地产法）第三十七条规定，未依法登记领取权属证书的房地产不得转让；第六十条规定：“房地产转让或变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：“土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”由以上法律规定中可以看出，未取得权属证书的房地产不得进行转让；房地产转让时其物权在变更登记后才发生转移。根据法理学上“举轻以明重”的原理，合法的房地产未取得权属证书的尚不得转让，则处在非法状态下的违章建筑不能取得权属证书（个别能准正的除外），理所当然更不得转让。如进行转让，则属于非法转让；合法的房地产转让时，只有在变更登记后才发生物权转移，而违章建筑不能取得权属证书，无法进行变更登记，故非法转让时当然不能引起物权变动。从我国现行实质民法体系对不动产物权变动的规定采用债权形式主义（即意思主义与登记相结合）的角度出发分析，同样可得出上述结论，因为转让违章建筑的合同因其违反现行法律的强制性规定，损害社会公共利益而无效，所以合同债权不能成立，因此，该违章建筑的物权变动因其原因关系--债权行为不能成立而不能产生效力。既然转让违章建筑的行为无效，不能使物权发生变动，所以，只要能查明被执行人系违章建筑的原始主人，即违章建筑为被执行人所建造，被执行人对违章建筑的物权系原始取得，就可根据物权的追及效力，不论该违章建筑辗转于何人之手，亦不论被执行人本人之意思如何表示，都应认定被执行人仍然是物权权利人，而可将该违章建筑作为执行标的物予以执行。
2、查封公示
对违章建筑的查封，首先要制作查封裁定，送达被执行人和申请执行人，并通知违章建筑的管理人或实际占有人，然后，要进行查封公示。由于违章建筑不能在有关部门进行产权登记，也没有财产权证、照，因此，对违章建筑的查封不能象合法房地产一样，在有关部门产权档案中进行查封登记，并向被执行人追缴房地产的财产权证、照，而只能将张贴封条或张贴查封公告作为进行查封公示的主要方式。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称为执行规定）第四十一条第三款规定：“既未向有关管理机关发出协助执行通知书，也未采取张贴封条或张贴公告的方法查封的，不得对抗其他人民法院的查封。”最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十六条规定：“人民法院的查封、扣押、冻结没有公示的，其效力不得对抗善意第三人。”由此可见，张贴封条或查封公告的重要性。要注意的是，为了日后能有确凿的证据证明执行法院对违章建筑的查封事实，最好用照相机或录像机将张贴的封条或查封公告予以摄影、录像。再次，还必须向政府有关部门送达查封裁定书和协助执行通知书，使该违章建筑被查封的事实得到备案登记。因为虽然违章建筑为非法建筑，不能进行转让，但为了防止被执行人在补办有关手续并接受相应的行政处罚、补办证、照，将违章建筑变为合法建筑后转让过户给他人而逃避执行，故此举亦非常重要。实践中，有关行政管理部门往往以违章建筑未办登记，难以控制，无法协助查封为由，对人民法院的协助执行通知书、查封裁定书拒绝签收。对此，执行法院应从被执行人对违章建筑拥有合法的财产权益是客观存在的事实、协助人民法院的执行是有关部门的法定义务等方面耐心说服教育有关部门配合法院的执行，对该违章建筑被查封的事实作备案登记，以求在将来对该违章建筑处理时有案可查，并在客观上也起一定的查封公示作用。笔者认为，有关行政管理部门拒绝签收协助执行通知书、查封裁定书时，可采用留置送达，执行法院可用照相机或录像机将留置送达的情形予以固定保存，以便将来用确凿的证据来证明法院送达法律文书的事实。
二、有关部门的协调
由于违章建筑是未经审批建造而成的，处于非法状态，有关行政管理部门可随时依法对其作出拆除或没收的处理。因此，违章建筑的“命运”在“准正”前处于不确定状态。这就要求执行法院必须注意加强与有关部门的协调。尽量使这些被查封的违章建筑能够得以变现。应当说明的是，在此强调与有关部门的协调并非要求这些行政管理部门对被法院查封的违章建筑不依法处理，无原则地予以“准正”，而是要求这些部门在作出行政行为时既要坚持合法性原则，又要坚持合理性原则。既要严格按照《土管法》、《城市规划法》等有关法律法规进行，又要顾及因我国特定的社会主义初级阶段的国情、社情导致违章建筑大量产生、存在，而不宜简单作一刀切处理的现实，顾及物尽其用、节约社会资源的常理，顾及保护债权人的权利、维护司法权威、维护社会稳定的执法效果。鉴于违章建筑这种社会现象在短时间内难以消除，今后一段时间内仍将有相当数量的违章建筑被作为执行的标的物这种情况，执行法院有必要加强与有关行政管理部门的联系、协商，以建立一套正常的就处理作为被执行标的物的违章建筑的协商机制。对此，温岭市法院在这方面的经验和做法值得推广。温岭市法院于2001年间由温岭市人民政府牵头，召集市政府办公室、城市建设规划管理、房产管理、国土资源管理等有关部门，就法院对违章建筑进行执行所牵涉到的有关问题进行协调，形成了一整套关于执行违章建筑时人民法院与有关部门以及有关部门之间进行联系、协商的程序、方式以及处理原则等。从此，温岭法院在执行违章建筑时与有关部门联系协商的渠道比较畅通，有关部门在此过程中的职责也较明确，各部门能在法院的执行程序中完成自己的协助义务，从而确保执行能够及时有效地进行。
三、变价
《执行规定》第四十六条规定：“人民法院对查封、扣押的被执行人财产进行变价时，应当委托拍卖机构进行拍卖”，“财产无法委托拍卖，不适宜拍卖或者双方当事人同意不需要拍卖的，人民法院可以交由有关单位变卖或自行组织变卖。”《中华人民共和国拍卖法》第四十一条规定：“委托人委托拍卖物品或者财产权利，应当提供身份证明和拍卖人要求提供的拍卖标的物的所有权证明或依法可以处分标的物的证明及其他材料。”由于违章建筑的非法性，所以查封前被执行人不能取得违章建筑的所有权证明或者依法可以处分的证明，因此，执行法院无法直接将违章建筑交拍卖机构拍卖，而只能进行变卖。在此，笔者认为应区分几种情况进行处理：
1、被执行的违章建筑如在经得政府有关管理部门同意后，可通过补办有关手续将其变为合法房地产的，则可在补办有关手续后委托拍卖机构进行拍卖，价款优先补偿土地出让金、各种契税等，余款再清偿债务。
2、被执行的违章建筑无法或不宜通过补办有关手续“准正”（成为合法房地产）的，应当与有关管理部门协商，拟定其尚能使用的期限（即至该违章建筑被依法没收、拆除的时限），然后执行法院自行组织变卖或交有关单位变卖。实践中，应当注意执行法院所变卖的是违章建筑在使用期限内的使用权，而非所有权，且买受人应承担因国家建设规划等原因而导致该违章建筑在使用期限内被提前拆除的风险后果。
3、被执行的违章建筑经有关管理部门认定须立即拆除的，在此情况下应对拆除费用及拆除后所得的材料价值进行估价。如拆除费用大于拆除后所得的材料价值的，则从民事执行程序的角度出发，对该违章建筑无执行的必要，应解除查封，交还给被执行人或直接交给有关管理部门处理；反之，则可先雇人拆除，然后将拆下来的材料变价，所得价款先支付拆除费用，余款再清偿债务。
四、强制管理
强制管理是执行法院对已查封的不动产，委托管理人实施管理，以其所得收益清偿金钱债权的执行措施。所以，强制管理措施也属于广义上的变价措施。其与一般的变价措施（拍卖或变卖）所不同的主要为：拍卖或变卖是以财产的交换价值为对象，是对其所有权或原物的执行；而强制管理是以不动产的使用价值及其收益为对象，是对孳息的执行。我国也存在强制管理这一执行制度。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第302条规定：“被执行的财产无法拍卖或变卖的，经申请执行人同意，人民法院可以将该财产作价后交付申请执行人抵偿债务，或者交付申请执行人管理；申请执行人拒绝管理的，退回被执行人。”由此可见，我国的强制管理制度有以下特点：
1、强制管理的前提条件是财产无法拍卖或变卖；
2、只能交付债权人管理而不能交付债权人以外的第三人管理；
3、实施强制管理须经债权人的同意。
由于上述规定带有明显的计划经济时代的痕迹，与当今我国市场经济已基本形成的状况格格不入，如死板地加以执行的话，就不能最大限度地公平保护债权人和债务人双方的合法权益，并且在某些场合会产生与社会公众利益相冲突的副作用。因此，在执行实践中已对上述制度有所突破。笔者认为，当已查封的违章建筑有下列情形之一的，执行法院可以依职权或依申请交付强制管理：
1、依法或依其性质不得或不宜采取拍卖或变卖等执行措施的（如违章建造的桥梁、码头等，若交付拍卖或变卖后，买受人的独占使用权可能与社会公众利益相冲突）；
2、经多次（两次或两次以上）变卖而无人问津的；
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）及其他有关法律、法规，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于在自治区行政区域内的土地市场管理。本办法所称土地市场包括：
（一）国有土地使用权出让；
（二）国有土地使用权租赁；
（三）国有土地使用权转让；
（四）国有土地使用权出租；
（五）国有土地使用权抵押；
（六）划拨土地使用权转让、出租、抵押等；
（七）集体土地使用权的流转等。
第三条 依照本办法取得的土地使用权受法律保护。
第四条 旗县以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地市场的监督与管理。
第二章 国有土地使用权出让
第五条 城镇国有土地使用权出让，由旗县以上人民政府制定土地使用权出让方案，由具备资质的地价评估机构评估，报有批准权的人民政府批准，由旗县以上土地行政主管部门组织实施。
第六条 土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划。
第七条 土地使用权出让遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，并接受社会和上级土地行政主管部门的监督。
第八条 自治区土地行政主管部门依法对全区的出让土地供应总量、土地用途、供应方式、出让价格、权属登记等进行监督检查。
第九条 以出让方式取得土地使用权的，要按照土地使用权出让合同的约定使用土地；确需改变该幅土地用途的，经旗县以上土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。
第十条 以出让方式取得土地使用权的受让人，超过出让合同规定的开发期满1年未开发利用土地，造成土地闲置，由旗县以上土地行政主管部门收取相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；闲置费2年未进行开发利用的，旗县以上人民政府依法无偿收回土地使用权。
第十一条 土地使用权出让年限依据土地用途合理确定，但最长不得超过下列法律规定的期限：
（一）居住用地70年；
（二）工业用地50年；
（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；
（四）商业、旅游、娱乐用地40年；
（五）综合或者其它用地50年。
第十二条 土地使用权出让应当以拍卖、招标方式为主，辅以协议出让方式。
第十三条 商业、旅游、娱乐和房地产开发等经营性项目用地的出让，必须采用招标或拍卖的方式。
属于下列情况之一的，采用拍卖方式：
（一）以获取最高出让金为主要目标，以出让价最高为条件确定使用者的；
（二）对土地使用者的资格没有特别限制，一般单位或个人均可能有竞争意向；
（三）土地用途无特别限制及要求。
属于下列情况之一的，采用招标方式：
（一）除获取较高出让金外，还有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件；
（二）土地用途有严格限制，只有少数单位或个人可能有竞得意向。
第十四条 招标、拍卖出让土地使用权程序，按照自治区的有关规定执行。
第十五条 出让、租赁国有土地使用权的出让金、租金不得低于出让、租赁底价和国家规定的最低价。土地使用权划拨、出让、租赁结果和协议出让的地价评估报告要逐级上报自治区土地行政主管部门备案。
第三章 国有土地使用权租赁
第十六条 城镇国有土地使用权租赁是指旗县以上人民政府将城镇国有土地使用权在一定年限内租赁给土地使用者，并向国家支付土地租金的行为，是出让方式的补充。
第十七条 下列建设用地可以实行国有土地租赁：
（一）原划拨的国有土地用于经营性用地或因发生转让、出租和改变土地用途的；
（二）企业改造或改组为股份制公司、组建企业集团、改组为股份合作制企业、企业实行租赁经营和非国有企业兼并国有企业；
（三）新增建设用地确属必须以租赁方式处置的；
（四）国家和自治区土地行政主管部门核准的其他适宜租赁的土地。
第十八条 对于商品房、高中档别墅、新建工商企业等经营性房地产开发用地，无论利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。
第十九条 租赁土地使用权的审批权限、程序，与出让方式相同。
第二十条 国有土地租赁可以采取招标、拍卖的方式。按照自治区的有关规定执行。
第二十一条 国有土地租赁可以根据具体情况由出租方和承租方按照国有土地租赁合同的约定确定租赁期限，但租赁的最高年限不得超过法律规定的同类用途土地的出让最高年期。
第二十二条 国有土地租赁的租金标准应当根据土地用途、区位条件等因素综合评定，并与地价水平相均衡。承租方取得土地使用权时未支付其他土地费用的，租金标准按照全额地价折算；承租方取得土地使用权支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准按照扣除有关费用后的地价余额折算。
第二十三条 承租方取得租赁土地使用权，在按照国有土地租赁合同的约定支付土地租金并完成开发建设后，符合本办法第六十一条规定的，经土地行政主管部门同意并按照国有土地租赁合同约定，可以将承租土地使用权转租、转让或抵押。转租、转让或抵押期限不得超过租赁合同约定期限扣除原承租方已使用年期的剩余年限。
第二十四条 对批准的租赁土地使用权，由旗县以上土地行政主管部门进行土地登记，颁发《国有土地使用证》。
第四章 国有土地使用权转让
第二十五条 土地使用权转让时，必须到旗县以上土地行政主管部门办理申请、审批和变更登记等手续，并按税法规定缴纳土地增值税。
第二十六条 土地使用权转让时，原出让合同中所规定的权利和义务随之转移。
第二十七条 土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。旗县以上土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20％以上的，盟行政公署、市、旗县人民政府可行使优先购买权。
土地使用权转让价格不合理上涨时，旗县以上人民政府应规定最高限价以平抑地价。
第二十八条 未按土地使用权出让合同规定足额交纳出让金或不符合本办法第六十一条规定的，土地使用权不得转让。
第五章 国有土地使用权出租
第二十九条 土地使用者以出让方式取得的土地使用权，可以在出让期内出租土地使用权。但是不符合本办法第六十一条规定的，土地使用权不得出租。房屋所有权人出租房屋的，出租人和承租人必须到旗县以上土地行政主管部门申请土地使用权出租登记，由土地行政主管部门向承租人颁发《土地他项权利证明书》后方可出租。
第三十条 凡出租原划拨土地上的房屋、铺面或其他地上建筑物、构筑物的，出租人必须到旗县以上土地行政主管部门依法补办出让或租赁手续，交纳出让金或租金。如因合同终止或其他原因不再出租，出租人须在终止出租合同后15日内到旗县以上土地行政主管部门申请土地注销登记。
第六章 国有土地使用权抵押
第三十一条 以出让方式取得的土地使用权，可以抵押。但是不符合本办法第六十一条的，土地使用权不得抵押。被抵押的土地使用权，由具有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经抵押权人认可后，抵押人和抵押权人应当签订抵押合同。抵押出让土地使用权的，抵押期终止期限不得超过土地使用权出让终止期限。
第三十二条 土地使用权抵押人未经抵押权人同意，不得将土地使用权及地上建筑物、其他附着物转让、出租、再抵押或以其他方式处分。
第三十三条 土地使用权抵押权的设立、变更和消灭应依法到旗县以上土地行政主管部门办理土地登记手续。土地使用权抵押合同经登记后生效，未经登记的土地使用权抵押权不受法律保护。土地使用权抵押权的合法凭证是土地行政主管部门颁发的《土地他项权利证明书》。《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》不作为抵押权的法律凭证，抵押权人不得扣押土地证书。
第三十四条 以划拨方式取得的国有土地使用权抵押必须进行地价评估，并由抵押人和抵押权人签订抵押合同。由抵押人委托具有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经有批准权的土地行政主管部门批准，核定出让金数额后，方可签订抵押合同。
第三十五条 设定房地产抵押的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，受让人应当依法与旗县以上土地行政主管部门签订土地使用权出让合同，从拍卖价款中缴纳土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。
第三十六条 办理抵押登记，申请人应向旗县以上土地行政主管部门支付登记费用。抵押登记费按国家及自治区有关规定执行。
第七章 国有土地使用权划拨
第三十七条 通过划拨方式取得的土地使用权，不得进入市场。如需要转让、出租、抵押或改变为经营性用地的，必须经旗县以上土地行政主管部门批准后，办理出让或租赁手续，交纳出让金或租金。
第三十八条 以划拨方式取得的土地使用权用于经营性用地或改变为经营性用地的，必须签订土地使用权出让或租赁合同，一律实行有偿使用。
第三十九条 原以划拨方式取得的土地使用权用于经营性用地的，每年要向当地人民政府交纳年地租，年地租额不得低于租赁式供地确定的年地租标准的40％。
第四十条 旧城改造中涉及的原划拨土地使用权，必须明确界定土地权属界限，由原批准用地的人民政府批准后依法收回。除国家法律规定可以继续划拨用地外，其他用地一律实行有偿、有限期使用。在评估土地使用权价格后，以出让或租赁方式提供用地。
第四十一条 以划拨方式取得的土地使用权属于自治区直属机关或者中央、自治区直属的企业、事业单位，其划拨土地使用权转让的，必须经自治区土地行政主管部门审查后，报自治区人民政府审批。
第四十二条 国有企业使用的划拨土地使用权应当依法逐步实行有偿使用制度。
第四十三条 对改组或设立股份制企业的，国家可将土地使用权作价入股，土地资产折为国家股。由旗县以上土地行政主管部门与国有持股单位签订委托持股合同。
第四十四条 对于国有企业破产，政府将原划拨土地使用权收回拍卖，或以其他方式再行出让，所得收入优先用于下岗职工安置。
第四十五条 企业因分立、合并、迁移、撤销及土地使用权转让等原因，引起的土地变更，必须到旗县以上土地行政主管部门依法申请办理土地变更登记，否则不受法律保护。
第四十六条 土地估价、土地登记的收费标准依照国家和自治区的有关规定执行。
第八章 集体土地使用权流转
第四十七条 城市规划区内集体所有的土地，须经有批准权的人民政府批准，依法征为国有土地，方可进入市场交易。
第四十八条 经有批准权的旗县以上人民政府批准，集体所有的荒山、荒地、沙地、盐碱地等，按照土地利用总体规划，可以采用拍卖、承包、出租等方式，治理、开发为农用土地，使用年限最长不超过50年。开发为建设用地，须按法定权限和程序报批。
第四十九条 集体土地使用者经农村集体经济组织同意，在不改变农用土地用途的前提下，经村民讨论同意并报苏木乡镇人民政府和旗县农业行政主管部门批准，可以采用出租、互换、转包、入股、竞价承包等方式进行集体土地使用权流转。
第五十条 经旗县以上人民政府批准，农村、牧区集体经济组织可以用本集体所有的已批准的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。
第五十一条 国内外投资者依法治理、改造、开发集体土地的审批权限，参照《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条的规定执行。
第五十二条 苏木乡镇、嘎查村企业厂房等建筑物抵押涉及集体土地使用权的，及以承包方式取得的集体土地使用权抵押的，须进行地价评估，报旗县以上土地行政主管部门批准，明确抵押方式，签订抵押合同。其合法凭证是土地行政主管部门颁发的《土地他项权利证明书》。
第九章 地价评估
第五十三条 建立健全城镇、独立工矿区和建制镇的基准地价评估和公布制度。
城镇基准地价和标定地价评估成果经自治区土地行政主管部门验收后，由当地土地行政主管部门报同级人民政府审核后报上级人民政府批准。呼和浩特市、包头市的城镇基准地价和标定地价评估成果经国土资源部审核，由自治区人民政府批准。经批准的基准地价和标定地价，由旗县以上人民政府公布执行。
第五十四条 各地要严格按照国家有关技术规程编制基准地价和标定地价并定期修订。经批准的基准地价和标定地价，不准随意降低或提高标准。
第五十五条 自治区土地行政主管部门会同有关部门，根据基准地价和标定地价，制定协议出让国有土地使用权最低价标准，报自治区人民政府批准后下达盟市、旗县土地行政主管部门执行。
协议出让国有土地使用权最低价标准一经确定，必须严格执行并向社会公开。旗县以上人民政府均不得低于协议出让国有土地使用权最低价标准出让土地。
第五十六条 凡从事土地估价人员，必须经过国土资源部和自治区土地行政主管部门组织的土地估价专业培训考试，取得资格证书后，方能从事土地估价工作。
第五十七条 改组或新设上市的股份制公司，必须选择具有A级地价评估资格的评估机构进行地价评估。
第五十八条 土地估价中介机构，必须持有营业执照和经国家或自治区土地行政主管部门批准备案的土地估价资格证书，方准予承担土地估价业务。实行土地估价资格审验、资质评审制度。土地估价结果，必须按规定报送旗县以上土地行政主管部门备案。
第十章 土地交易监督管理
第五十九条 旗县以上人民政府在其管辖范围内的土地应实行统一规划、统一征地、统一开发、统一供应、统一管理，并建立土地储备制度，达到政府垄断土地一级市场，搞活土地二级市场的目的。
第六十条 土地交易应当遵循自愿平等、诚实信用、公开的原则。
第六十一条 不符合《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条规定的，土地使用权不得交易。
土地交易实行许可制度，土地行政主管部门对符合本办法规定的土地交易申请者，发放《土地交易许可证》。未领取《土地交易许可证》的，不得交易。
第六十二条 任何单位和个人都不得私下转让、出租、经营土地使用权。土地交易必须进入土地行政主管部门指定的土地交易场所进行，并接受土地行政主管部门的监督。
第六十三条 土地交易应当使用书面合同，土地交易合同格式由土地行政主管部门按国家规定统一制定。
第六十四条 土地交易实行合同鉴证制度，土地行政主管部门对土地交易双方签订的合同进行审核、鉴证。未经鉴证的，交易行为无效。
一、集体土地所有权与使用权非法转让的客观现状及类型
依照我国法律规定，我国现行的土地使用权出让和转让制度，不包括集体土地使用权的出让和转让，城市规划区内集体所有的土地未经依法征用转为国有土地之前，亦不得出让，农村经济组织不能利用集体所有土地直接开发经营房地产。但随着社会经济的发展，在农村，土地的农业经营对农村集体经济组织、农民已不再具有诱惑力，他们不再沿续“面朝黄土背朝天”的旧的生活方式，而是积极从事农业以外的经营，以求获取更大的收入，于是，集体土地使用权作为一种资源和资产在市场经济条件下，悄然形成了一个土地隐形市场，在这个隐形市场中，集体土地使用权为满足各种经济需求，以出让、转让、租赁，抵押等形式在市场中流转，并日益活跃，在强大的利益驱动下，大量耕地非法流失，在非法交易体制下，酿成了大量集体土地使用权纠纷案件，大量的农村集体土地交易行为处于效力不稳定状态之下，既不利于促进农村经济的发展，也直接影响了社会的安定，目前，集体土地使用权非法流转的形式主要为以下几种类型：
（一）集体土地所有权人直接以出让方式买卖集体土地。在这种类型中，集体土地所有权人往往以出让人身份，直接与受让人一方签订土地所有权出让合同，约定将一定面积的耕地或其他土地一次性卖给受让人从事非农建设，并收取一定金额的地价款，而该合同未经土地主管部门的审批。有时出让人与受让人连书面合同都没有，直接在收取一定地价款后将一定面积的土地划转给受让人从事非农建设。
（二）集体土地所有权人以转让方式买卖集体土地。这种类型的转让，一般有两种形式，一是集体土地的使用权人，已依《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，取得了集体所有土地建设用地使用权，并获得了集体土地建设用地许可证，但自己未进行任何投资，亦未办理任何报批手续，直接将该非农建设用地转让给他人，牟取高额差价款；二是集体土地的所有人或使用人未能获得合法的用地许可，擅自将农业用地以非农建设用地的形式，转让给他人从事非农建设收取转让地价款，这种形式同出让有类似之处，区别在于在转让行为发生之前，往往事先就已经将农业用地性质先行转为非农建设用地再行转让。
（三）集体土地所有权人以出租的名义，将土地使用权变相转让给他人。这是当前集体土地非法流转的最为普遍的一种形式。集体土地所有权人往往与用地人签订租赁合同，约定租赁年限为30-50年，甚至更长租期，由用地人一次或数次交清租金，从而获得该幅集体土地租赁合同期限内的用地使用权。
（四）集体土地所有权人以合作建房为名非法转让土地使用权。集体土地所有权人与其他单位或个人签订合作建房合同，由集体土地所有权人提供土地，合作者出资，双方共同建
房，待约定房屋建成后，按一定比例分得一定面积的房屋或将合作建成的房屋出售后分得一定款项，从而变相转让土地使用权。
（五）集体土地所有权人以联营、投资、招商的名义，变相转让土地使用权。在这种形式下，集体土地所有权人以合作联营，投资项目的方式，与投资者签订联营或联合投资协议，约定双方共同投资某企业、由集体土地所有权人以土地作价入股的方式参与投资但不参与企业的经营，也不承担企业经营的风险，是按约定的金额或比例收取土地作价款。
（六）集体土地所有权以集体土地为他人或自身债务提供抵押，在未能清偿到期债务时，约定债务人直接以土地抵偿债务，造成事实上的土地转让。
（七）集体土地所有权人将宅基地使用权以出租、出售的形式转让给他人。农民的宅基地属于集体土地的范畴，包括建有房屋的和将要建房屋的空白宅基地。宅基地的使用有相应的审批程序，一般以户为单位申请，实行一户一宅的原则。在实践中，集体经济组织往往把关不严，对以家庭成员中每个个人名义申请的宅基地均予以批准，分配到集体组织成员外人名下，由其以整体的形式出租、出售给他人，而且往往是本集体组织以外的他人，造成宅基地使用权的非法转让。
（八）集体土地所有权人将宅基地上已建的房屋及其附属物出售、出租给他人，造成集体土地使用权的转让。根据我国法律规定，农村集体组织成员在宅基地上建造的房屋，属农民个人财产，根据《中华人民共和国民法通则》之规定，农民享有个人财产占有、使用、收益、处分的权利，为此农民当然也就有权处分宅基地上建造的房屋，在“地随房走”的现行体制下，必然导致农村宅基地使用权转让。
二、集体土地所有权与使用权纠纷案件的处理原则
由于集体土地的出让、转让、租赁等行为在现实生活中普遍存在，由此而引起的纠纷也在近年来的司法审判中占据相当大的比例，且每年呈上升趋势。这类案件往往牵涉面较广，人数众多，政策性强，法律法规不健全等问题，成为各级法院处理时难度较大的案件。对于此类纠纷案件的处理原则，笔者认为应从以下三个方面加以处理。
（一）人民法院对集体土地所有权与使用权纠纷案件的受理
《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以下人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”。这一规定，赋予了人民政府土地行政主管部门对违法转让土地案件的处理权，但在司法实践中，涉及农村集体土地出让、转让、出租用于非农建设的纠纷案件的受理问题，存在两种不同观点。一种观点认为：对违法用地和非法建筑的问题进
行处理，是政府主管部门的法定职责，不应由人民法院直接受理，因此，应先由政府主管部门对违法用地和非法建筑的问题进行处理后，人民法院才对民事纠纷进行审理；另一种观点认为：政府主管部门对违法用地和非法建筑的问题进行处理，属于行政法律关系的调整范畴，而人民法院对这类案件所涉及的财产权益纠纷进行审理，属于民事法律关系的调整范畴，司法机关和行政机关各司其职，互不影响，因此，人民法院可直接受理这类民事纠纷。司法实践中大多认同第二种观点。因为当事人之间因土地使用权而引起的纠纷，在同时涉及民事纠纷及行政违法行为的情形下，在法律没有特殊规定的前提下，人民法院依法应当对涉及当事人民事利益的请求予以直接受理并加以处理，同时，政府主管部门也可以依法对当事人涉及行政违法的行为加以处理，两种处理并不冲突，而是各司其职。但在某些案件中，政府行政处理的结果，会直接影响到当事人之间民事法律关系的效力，也必然影响到人民法院对此类案件的实体处理，结果，在这种情况下人民法院普遍采取先对民事案件予以受理，然后在审理期间征求政府主管部门的意见，或中止诉讼等待政府主管部门做出处理后再恢复审理的做法。1995年12月27日最高人民法院下发的《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》（法发（1996）2号）也体现了这样的精神，对于那些因违反有关行政法规而应当认定无效的合同，只要在一审期间经政府主管部门补办了审批、登记手续，则可认定合同有效。因此，对于房地产纠纷案件即使涉及行政违法行为，只要符合民事案件的受理条件，人民法院仍然作为民事案件直接受理，但在审理过程中往往再征求主管部门的意见，如果政府主管部门同意补办审批、登记手续，则认定合同有效，如果政府主管部门不同意补办审批、登记手续，则认定合同无效，有的则中止诉讼，待政府主管部门做出处理后再恢复审理。笔者认为，这种处理方式，虽然解决了一部分人民法院受理房地产案件的混乱问题，但却引发如下问题：一是可能导致一些不必要的诉讼。在有些案件中，当事人发生纠纷的原因是由于一方或双方当事人发现他们之间的民事行为存在行政违法行为，而不愿继续履行合同，这类案件在政府主管部门对行政违法行为做出处理后，尤其是在补办审批、登记手续后，当事人之间的民事权利义务关系往往变得更为明确，他们可能继续履行合同或自行和解，实践中政府主管部门在对行政违法行为做出处理时，往往也对当事人之间的民事权利义务关系进行处理，因此，这类纠纷往往不再需要通过民事诉讼的途径来解决。例如对农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件中，如果涉及的土地在争议发生前仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设的，或者虽然土地已经依法批准但未依法办理有关报建手续，未依法领取《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，或者违反《建设工程规划许可证》的规定，在集体土地上建筑建筑物、构筑物或者其他设施的，政府主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》有关规定，可能限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施，也可能对当事人处以罚款后，采取办手续的方法，允许其对建筑物、构筑物和其他设施保留使用。显然，政府主管部门的不同处理方法，不仅影响当事人所签订的合同的效力，而且也直接影响到当事人之间的财产权益。如果政府主管部门采取限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施的，一方当事人投资便可作为履行合同的损失，由当事人按过错责任原则予以承担，此时则大多需要人民法院处理；而如果政府主管部门采取补办手续的处理
方法，允许当事人对建筑物、构筑物和其他设施保留使用，此时对于当事人而言，其投资不仅不是损失，反而使用地手续合法化，并为其带来巨大利润，自然也就无需法院进一步处理，如果人民法院在一开始就受理这类案件，实际上是增加了一些无谓的诉讼，既加重了人民法院的负担，也增加了当事人的讼累。二是不利于纠纷的解决。在实践中，只要人民法院受理案件以后，有些政府主管部门出于对人民法院的尊重或以推卸责任为目的，以“司法最终解决原则”为理由，往往不再对该案所涉及的行政违法行为进行处理，从而导致案件久拖不决，既不利于保护当事人的合法权益，也不利于制裁违法行为，同时还增加了人民法院的积案。三是人民法院以政府主管部门的答复意见作为处理案件的依据无法律依据。实践中，有的人民法院为了及时结案，通过书面或口头征求政府主管部门的意见后，便以其答复意见作为处理案件的依据，在这种情况下，政府主管部门的答复，有时只是经办人个人的意见。如果人民法院以政府主管部门的答复意见作为认定合同有效与否的依据，一旦政府主管部门由于其他原因最终无法依答复意见补办相关手续，不仅使人民法院裁判的合法性受到质疑，而且给政府主管部门造成工作上的被动，且直接损害了当事人的合法权益。为此，对于涉及有关政府主管部门对当事人的行政违法行为的处理结果会直接影响到人民法院对当事人之间的民事纠纷的审理的情况下，应当采取“先行政、后司法”的办法，即在当事人直接向人民法院提起民事诉讼时，人民法院不予受理，已经受理的裁定驳回起诉，并告知当事人先向政府主管部门申请处理，待政府主管部门处理后，当事人因财产权益争议再向人民法院提起民事诉讼时，人民法院应予以受理。为此，笔者认为，人民法院在处理当事人涉及农村集体土地使用权纠纷案件立案请求时，应克尽审查义务，针对不同情况加以区别对待。
（二）对集体土地所有权与使用权纠纷合同效力的认定和处理
《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”从此规定可得出两个结论：一是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地位是兴办乡镇企业和村民建设住宅使用本集体所有土地的，或乡（镇〕村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有土地的可以使用农民集体所有的土地。该条文规定了我国今后经过批准可以使用农民集体所有土地的三类建设：第一，乡镇企业建设可使用本集体经济组织农民集体所有的土地，包括乡镇办企业使用本集体所有的土地，村办企业使用本集体所有的土地，村民组办企业使用本村集体所有的土地。换言之，今后乡（镇）办企业不能使用村或村民组所有的土地，村办企业也不能使用村民组所有的土地。当然，村或村民组可以用本集体所有的土地与其他单位和个人联办企业，除此之外，兴办乡镇企业也应当申请使用国有建设用地；第二，农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地。即村民建设住宅使用本乡或本村、村民组所有的土地。城市居民也不得到农村申请使用农民集体所有的土地建设住宅，这既保证了农村宅基地属于农民集体经济组织所有，又防
止利用申请宅基地建别墅，搞房地产开发，除上述规定外，其他人建住宅也应当申请使用国有土地，或购买城市统一建设的住宅；第三，乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体的土地，公共设施和公益事业无论是使用本集体所有，还是其他集体所有的土地，经过批准都是允许的。同时，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这表明：第一，农民集体所有的土地的使用权在一般情况下不得以出让、转让、出租的形式用于非农建设；第二，因兴办乡镇企业乡、镇村公共设施和公益事业建设及村民建设住宅的需要，而使用农民集体土地，且符合土地利用总体规划的，可以取得农民集体土地用于非农建设；第三，乡镇企业取得建设用地后，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的，该转移行为受法律保护。上述三个方面是农民集体土地使用权转让行为判定是否有效的基本原则，任何围绕农民集体土地使用权发生的转让行为，都必须本着上述三项原则加以确定。凡是违背上述三项基本原则，当事人将集体土地使用权出让、转让或出租用于非农建设的，均违反了法律强制性规定，应认定为无效民事法律行为。但在司法实践中，除上述三个方面的情形外，还存在以下几种情形，应当被认定为有效的民事法律行为。
第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十条的规定，农村集体经济组织可用经依法批准的集体土地使用权以入股的形式与其他单位、个人兴办企业。在这种情形下，农村集体经济组织需要将集体土地使用权转让给所兴办的企业。
第二，根据《中华人民共和国担保法》第三十四条第五项、第三十六条第一款的规定，当事人可将依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权抵押，也可将乡（镇）村企业的厂房等建筑物连同其占用范围内的集体土地使用权抵押。当事人设立抵押权的目的是为了担保其债权能得以实现，在债务履行期届满时抵押权人未受清偿的，可依法以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿，这必然导致抵押物的转让。因而，当事人将上述集体土地使用权抵押的，在实现抵押权时，必然导致集体土地使用权的转让。
第三，集体经济组织单独或与他人合作在已经县级以上人民政府批准为建设用地的集体土地上建成厂房、仓库、办公楼、商业铺位等建筑物出租的，可认定该合同有效。有一种观点认为，集体经济组织将在集体土地上建成的建筑物出租，虽然集体经济组织对于其建好的建筑物拥有所有权，但其所占土地仍属于集体土地，由于地上建筑物与土地是不可分离的，因此，集体经济组织将在集体土地上建成的建筑物出租，实际上也将集体土地出租了，这种做法违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设的规定，因而应认定为无效。还有一种观点认为，集体经济组织将单独在集体土地上建成的建筑物出租的，可以认定合同有效，但集体经济组织将与他人合作在集体土地上建成的建筑物出租的，应认定合同无效。其主要理由是：当事人
以集体土地使用权作为投资与他人合作建房，签订的合建合同是转让集体土地使用权的一种特殊形式，集体经济组织将与他人合作在集体土地上建成的建筑物出租，集体经济组织实际上是先将部分集体土地使用权转让给出资方，然后双方再将集体土地连同建筑物出租，这种做法违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的有关规定，因而应认定无效。笔者认为集体经济组织将集体土地上建成的建筑物出租，虽然是连同建筑物占用范围内的集体土地所用权出租的，但这种方法毕竟不同于将集体土地单独出租，其出租的主体是地上建筑物，且在这种情形下集体土地仍属于集体经济组织，并未发生实质性的流转。从社会效果来看，目前这种情况非常普遍，这种做法对于发展农村经济，解决农民的生活、生产出路问题也发挥了重要作用，政府主管部门对这种做法亦大多不作为违法行为进行查处，因此，人民法院在审理这类案件时，如果当事人不具有其它违法行为，也不宜将这种行为认定无效。至于集体经济组织将与他人合作在集体土地上建成的建筑物出租的问题，对于集体经济组织而言，其主要目的是为了解决自身资金不足的问题，在我国实现现代化的进程中，始终存在着一个“城市向农村索取土地”和“农村向城市索取资金”的问题，这种做法对于解决农村建设资金匮乏、活跃农村经济确实是大有神益的，而且在这种情形下集体土地使用权也仍属于集体经济组织，并未发生实质性改变和流转，因此，如果当事人没有其它违法行为，亦可认定有效。但如果集体经济组织将集体土地上建成的建筑物出售的，由于集体土地使用权已发生实质性的流转，故应认定合同无效。
第四，农村村民将经依法批准修建的住宅出租的，可认定该合同有效。这里的“经依法批准修建”指的是农民既依法取得宅基地使用权，又依法办理了有关建设报批手续，在这种情形下，集体土地使用权也未发生实质性的流转，亦应认定有效。
第五，关于农村村民转让其自有住宅的法律效力问题。原《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第三款和新《中华人民共和国土地管理法》第六十二第四款均规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这说明我国法律一直都是允许农村村民转让其自有农村房屋的，事实上农村村民在本集体组织内部转让其住宅，并无受到多大的限制。但对比新旧《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，将农村房屋转让给非本集体组织成员时的效力则有所区别。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十一条、原《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、第二十七条的有关规定，城镇非农业户口居民、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，经有关部门批准同意可使用集体所有的土地建住宅。但新《中华人民共和国土地管理法》及于1998年12月27日重新制订的《土地管理法实施条例》删除了允许非集体组织成员取得集体土地建住宅的有关内容，并增加了前述第四十三条和第六十三条的规定。因此，1999年1月1日以前，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞的，以及1999年1月1日以后，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民的，是法律允许的行为，对于农村村民出卖住宅的行为，新旧《中华人民共和国土地管理法》均未禁止，只是规定在其出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。但在1999年1月1日以前，根
据当时的《中华人民共和国土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》的有关规定，经依法批准可使用农村集体土地建住宅的对象是本村村民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞，而在1999年1月1日以后，根据现行《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有本村村民经依法批准才可使用农村集体土地建住宅，因此，当事人在上述范围内转让住宅的，可认定合同有效。
第六，当事人将经依法批准为建设用地的集体土地出让、转让、出租的，虽然不具有前述合同有效的情形，但经县级以上人民政府土地政府主管部门批准的，可认定该合同有效。这里涉及到民事审判权与行政权的关系问题，即在民事诉讼中，人民法院能否对行政机关的具体行政行为进行审查。这种情况主要发生在根据法律规定属于违法行为，但行政机关却又批准当事人进行该行为的时候。一种观点认为，民事诉讼不同于行政诉讼，法院在审理民事案件的过程中，无权对行政机关的具体行政行为进行审查，只要行政机关已批准，人民法院就应予采纳。另一种观点认为，人民法院在民事诉讼过程中，对行政机关的具体行政行为亦有权进行审查，对于行政机关所作的具体行政行为违反法律规定的，人民法院不予采纳。笔者认为，民事审判权显然不同于行政审判权，行政审判权可以对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，民事审判权则无此权限，民事审判权只能对当事人之间的民事法律关系进行审理。但是，在民事诉讼中，当行政机关的具体行政行为对当事人之间的民事法律关系可能产生影响时，行政机关的具体行政行为实质上在这里成为民事诉讼中的证据，人民法院无疑可以对其进行审查，但由于上述原因，这种审查只能局限于对行政机关的主体资格进行审查，而不能对具体行政行为的合法性进行实质性的审查，即只能审查做出该具体行政行为的行政机关是否依法具有该项权能，只要做出该具体行政行为的行政机关依法具有该项权能，无论其做出的具体行政行为是否违法，人民法院即可予以采纳，对不具有前述合同有效的情形，经县级以上人民政府土地政府主管部门批准的合同，可认定该合同有效。
（三）集体土地所有权与使用权转让合同被认定无效后的处理原则
各国的民事立法，对法律行为无效使法律行为溯及既往地消灭的规定是一致的，但民事行为无效后，当事人受领的财产应按什么原则返还，各国立法存在着两种不同的规定，即不当得利原则和恢复原状原则，根据这两种原则所确定的返还财产的范围是不同的。大陆法系许多国家的民法认为，一方依据法律行为所受领的财产，在法律行为无效后成为不当得利，应按不当得利原则，确定返还范围，也就是说，要以取得利益者的现存利益来确定返还范围。如果取得利益不复存在，则可以不负返还责任。而我国民法与前苏联民法采用的是恢复原状的原则。我国《民法通则》第六十一条的规定，在法律行为无效后，要使当事人恢复到法律行为成立以前的状态，因此，当事人依据法律行为所取得的财产应当返还给对方，并且返还的范围应以对方所交付的财产数额为标准予以确定，即使当事人所取得的财产已经减少或已不复存在，也仍然要承担返还责任，由受益人向对方作价返还。根据上述理论，集体土地转让合同被认定无效后的处理原则如下：
第一，受让方返还土地。土地作为转让合同的标的物，已经转移占有的，当土地转让合同被认定无效后，受让方应当将土地予以返还，这是勿庸置疑的，但土地在被占有期间发生了贬值和升值的情形，此时应当如何区分对待，直接关系到权利人利益问题。笔者认为，土地的升值和贬值应当根据价值变化的原因区别对待，如系自然贬值和升值，应当由土地权属人自行承受。因为无论土地是否转移占有，该土地都会因其自身的属性而自然发生升值和贬值。如果土地的升值和贬值是由于履行无效合同而造成，如毁坏农田，破坏了土壤性质，无法耕种，此时应当将土地的贬值作为出让方的损失，根据缔约过失责任原则，由过错方承担过错责任。实践中，对于土地升值的处理问题争议较大，由于集体土地转让合同之所以归于无效，是因为双方的过错，而且主要是土地出让方的过错，合同无效后，土地出让人收回升值的土地且明显受益，似乎有违公平原则。但根据物权原则，原物产生的收益应由物的所有人承享，由于合同无效，土地受让人虽占有土地，但未能合法取得土地使用权，当然不能取得因土地而产生的利益。 第二，转让方返还购地款。在受让方返还土地的同时，转让方也应向受让方返还购地款。在返还购地款的时候，对于购地款利息的性质和处理，有不同的观点。一种观点认为，购地款利息是受让方的损失，受让方行使的是所有物返还请求权，而非所有权返还请求权。所有物是原物，它是基于原物所产生的慈息，是可分离的。在返还原物的时候是否返还慈息，应当考虑无权占有人的过错。由于集体土地转让合同被认定为无效的原因，一般为双方的转让行为违反了国家禁止性的法律规定，因而双方都有一定过错，占有原物人存在一定程度的恶意，因此，在购地款利息的返还上，考虑双方当事人的过错，是符合民法理论，也是公平的。另一种观点认为，购地款利息是购地一方本金的法定事息，合同被认定为无效后应随原物一同返还，而不应考虑合同双方当事人的过错。金钱是种类物，所有权已因支付而转移为土地出让方所有，无论出让方收取购地款后用于何处，有无直接产生利息，只要购地款本金被交付，无论是否存入银行，都应计算法定慈息。笔者同意第二种观点，此观点亦符合返还原物的原则。
第三，无效合同当事人承担赔偿责任。《民法通则》第六十一条规定，合同被认定无效后，因合同无效给对方造成损失的，应按过错责任原则由过错方赔偿损失。过错方承担赔偿责任的赔偿金额数，应相当于无过错方的实际损失。可见，我国立法一般将无效合同当事人承担民事责任的根据确定为缔约过失，因缔约过失而产生赔偿责任的范围，系当事人因合同无效所产生的实际损失，包括直接损失和可得利益损失。实践中被认定为无效合同损失的有：
1．因转让集体土地毁损农作物的损失。此项为直接损失。实践中，转让集体土地大多是为建设目的，集体土地被转让后，出让方为了交付土地，毁损了农作物，因而，被毁损的农作物是出让方为履行无效合同而受到的损失。
2．生地变熟地的支出。这里主要指为将农业用地改为工业或商业用地所作的“三通一平”而支出的费用。此项应区别不同处理。如果标的土地尚未经批准改变土地用途，仍为农
业用地，那么按照保护耕地的原则应当复耕，不但生地变熟地的支出要作为无效合同的直接损失，连复耕费都可以认定为无效合同的损失。如果标的土地已经主管部门批准为建设用地，而土地权人为合法用地单位的，则土地使用权人收回土地后，可以进行建设，生地变熟地的投资转化为地上物价值，土地使用权人是受益人，此项支出如系土地使用权人投资，则应由土地使用权人自行负担，如系受让方投资，出让方除返还投资款外，还应赔偿受让方的可得利益损失，因生地变熟地而使土地升值的，应就升值部分给对受让方相应的比例的经济赔偿。
3．建筑物投资的损失。受让方已投资建设的，产生直接损失和可得利益损失。投资已转化为在建或已建建筑物的，应区别不同的情况处理：第一，对已取得建设用地许可证、符合用地规划、其他相应建筑物报建手续的，受让方除可收回投资外，其可得利益损失应予赔偿。参照最高人民法院《解答》第46条第2、3项的规定，在建成已建成的房屋所有权可以确认归土地使用权一方所有，对资金转化为在建建筑物，并有一定增值的，在返还投资款的同时，参照当地房地产业的利润情况，由接收在建建筑物的土地使用权人给予对方相应比例的经济赔偿；对房屋已建成的，可将约定出资方应分得的房产份额按现行市价估值或出资方实际出资占房屋造价的比例，认定出资方的经济损失，由接收建筑物的土地使用权方给予赔偿。第二，如土地尚未被批准为建设用地，不符合土地用途，则建成的房屋为违法建筑，不可能将在建或已建建筑物所有权判归土地使用权人，投资建设费用应当作为无效合同的直接损失，由双方按过错承担。对于违法建筑的处理，是否必须拆除，应当征求城建主管部门的意见。
4．土地闲置损失。集体土地非法转让后，土地被搁荒的，土地出让方损失了闲置期间的可得利益损失。我们认为，土地闲置损失应热气土地的不同用途来认定。标的土地尚未变更土地用途，仍为农业用地的应当将土地原种植农作物于闲置时期的应有收成，作为无效合同的损失。标的土地已变更土地用途，为建设用地的，可评估该地使用租金，计算闲置损失，也可比照原合同约定的转让款和受让方实际占用土地的时间合理计算闲置损失。
5．为履行无效合同而支出的其它费用，如因勘测、设计、交通等支出的费用，均应作为无效合同的直接损失。
【作者介绍】深圳大学法学院教授，主要从事民商法学、房地产法学研究；广州市国土资源和房屋管理局法规处处长，主要从事民商法学、房地产法学研究。
关键词：法律 法规 项目管理
中图分类号： D9 文献标识码： A 文章编号：
随着我国社会经济的发展，工程建设活动日益增多，建设活动的法制要求也显得尤为重要和突出。我国已制定了一系列建筑业相关的法律、法规。主要是围绕建筑工程的质量和安全，因为这些直接关系到国计民生和全体公民切身利益。如建筑业的根本大法《中华人民共和国建筑法》及《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国合同法》等相关法律，行政法规有《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《建设工程勘察设计管理条例》等法律，相关的部门规章有《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》等等。
然而建筑业“有法不依，执法不严”的现象也时有发生。因此，在建筑工程的项目管理过程中更要注入更多的法律理念，依法做好建设工程项目管理工作已成为建筑业发展的重要内容。我认为应该主要从以下几方面着手：
一、严格市场准入资格，搞好工程项目管理
建设工程的项目管理是自建设工程项目策划开始至项目投入生产或交付使用完成，通过项目控制，以使项目的质量、造价、进度、安全等各目标得以实现的专业化活动。要做好建设工程项目管理工作，就必须及时关注我国建设法律法规、规范标准等的变化，增强法律意识和法制观念，在实际工作中用相关法律、法规来指导我们的实践。
工程建设活动不同于一般的经济活动，建设工程的质量和安全直接关系到人身安全和公共财产安全，责任极为重大。由于建设工程技术要求比较复杂，建设工程施工活动的专业性、技术性极强，其从业单位所具备条件的高低，直接影响到建设工程质量和安全生产。因此必须对从事建筑业活动的单位及专业技术人员进行严格的管理，从事建设活动的单位必须符合相应的资质条件，而从事建筑业活动的专业技术人员也必须取得相应的职业资格。
近年来，由于市场的不规范，建筑领域里的质量、安全等都存在着严重问题，工程款拖欠现象也十分普遍。无序的挂靠，转包及分包也存在着好多不合法的现象。这些无疑都需要用法律的手段来解决。
1、关于总包：总承包通常分工程总承包和施工总承包两大类，市场中普遍存在的主要是施工总承包。施工总承包单位必须具备相应的资质条件，在其业务范围内承揽工程。《建筑法》明确规定了三项禁止：1 禁止无资质承揽工程、2 禁止越级承揽工程、3禁止租借资质承揽工程。在我们的实际中这三种情况都时有发生，尤其是后两种。这些行为严重扰乱了正常的经济秩序，使得正常的施工生产的质量、造价、进度、安全等合同要素无法得到保证，增大了发包方的合同风险。因此要依法对总包方进行管理，杜绝法律明文禁止的行为发生。
2、关于分包：为了适应发展变化和激烈的市场竞争，总包方通常会采用分包的方式来转移风险，更多的依赖外部资源，因此，对分包单位的管理就显得越来越重要。法律规定分包的五个合法条件为：1 总承包合同必须有效 2 分包单位必须具备相应资质 3 分包必须基于合同约定和发包人许可 4 主体结构必须由总包完成5 分包只能进行一次，不得层层分包。目前分包市场还不十分完善，专业分包过细过多将会导致众多交叉施工，会带来许多的管理问题，甚至引起纠纷，我们应当充分认识到这些问题给项目管理带来的影响。如果在分包管理上任总包方违法分包，那么最终的质量、造价、进度、安全及农民工的工资等都无法得到保障，所以要依法管理总包方的分包行为，禁止不合法的分包行为发生。
3、关于人员资格：《建筑法》规定，从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。目前不论是项目经理（建造师）还是技术人员，不论安全管理人员、还是特种作业人员，都存在着严重的挂证、假证等现象。如有一次去施工现场检查，监理人员居然不知道工程中混凝土的配合比是多少。这些人员不具备相应资格，在管理和施工中就可能不懂得如何去正确的去工作，就必然会出现质量和安全问题，出现了返工等可以弥补的问题只是影响造价和进度目标的实现，如果出现重大的质量、安全事故造成不可挽回的损失，则是极大的犯罪。所以，依法严格把好从业人员的资格关，是顺利达到预期目标最基本的要求。
二、严把建设工程合同签订关，搞好合同管理
工程项目的管理过程中的一条主线其实就是合同的管理。项目的论证、设计、施工、保修、运行等阶段，都依靠合同把各参与方有序的连结起来。要管理好合同，就需要我们正确的解读我国现行的与工程建设有关的法律法规和有关政策。
合同管理包括勘察、设计合同管理、总承包合同管理、建设监理合同管理、材料、设备采购合同管理、造价咨询合同管理、招标合同管理和施工合同管理等内容，而工程项目管理的核心是施工合同管理。
为进一步贯彻《建筑法》《合同法》等相关法律法规、规范施工合同订立和履行行为，保护发包人和承包人的合法权益，保障工程质量和施工安全，在总结我省执行《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—1999--0201）、《建设工程工程量清单计价规范》、《建设工程工程量清单编制与计价规程》情况的基础上，我省组织制定了《河北省建设工程施工合同（示范文本）》，并于2008年4月1日起实施，该合同能够最大限度保护合同双方的合法权益。
当合同中出现相互矛盾时，除专用条款另有约定外，组成合同文件的解释顺序为1、协议书2、中标通知书3、承包人的中标通知书4、专用条款5、通用条款6、标准、规范及有关技术文件7、图纸8、招标文件。按照这种解释顺序，不论是施工总承包合同、还是分包合同，除了明确其中的“通用条款”外，更应当重视“专用条款”中的某些自主填写的内容，这往往是合同的关键内容，如果不引起足够的重视，会带来严重的后果。
实际工作中，常有因合同签订不严密而导致的纠纷。如合同中易引起争议的承包范围不清的问题、合同价款调整方法问题等。合同中承包范围一般填写：图纸、清单包含的全部工作内容或土建、水暖、电或包工包料。这样填写其实都不够准确，应当尽量的写详细。比如：电梯、门窗、幕墙等专业工程是否包含在承包范围内，其价款是否含在总价中；还有目前我市的电力部门统一标准（90元/m 2）的表前的投资和施工，是否包含在施工总承包合同中等。如果出现承包范围填写不清、价款调整方法约定不明确等情况，就容易引起争议，并且争议的数额往往巨大，难以协商达成一致，最终导致走上仲裁或诉讼解决的道路。其他的如采购、订货等合同也尽量避免合同签订不细致而带来的干扰，尽量把双方的责权利表达清楚，以免产生不必要的合同纠纷。
三、共同努力，打造诚信建筑
我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
参考文献资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社
第一条为规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本办法。
第二条本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。
前款规定的国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。
第四条国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。
第二章一般规定
第五条土地以宗地为单位进行登记。
宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。
第六条土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。
第七条土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：
（一）土地总登记；
（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；
（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；
（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；
（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；
（六）更正登记或者异议登记；
（七）名称、地址或者用途变更登记；
（八）土地权利证书的补发或者换发；
（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。
第八条两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记。
第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：
（一）土地登记申请书；
（二）申请人身份证明材料；
（三）土地权属来源证明；
（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；
（五）地上附着物权属证明；
（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；
（七）本办法规定的其他证明材料。
前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。
申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。
第十条未成年人的土地权利，应当由其监护人代为申请登记。申请办理未成年人土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交监护人身份证明材料。
第十一条委托人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和人身份证明。
境外申请人申请土地登记的，授权委托书和被人身份证明应当经依法公证或者认证。
第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；
（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。
第十三条国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。
第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：
（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；
（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；
（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。
国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。
第十五条土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：
（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；
（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；
（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；
（四）地上附着物情况。
土地登记簿应当加盖人民政府印章。
土地登记簿采用电子介质的，应当每天进行异地备份。
第十六条土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。
土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。
第十七条土地权利证书包括：
（一）国有土地使用证；
（二）集体土地所有证；
（三）集体土地使用证；
（四）土地他项权利证明书。
国有建设用地使用权和国有农用地使用权在国有土地使用证上载明；集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明；土地抵押权和地役权可以在土地他项权利证明书上载明。
土地权利证书由国务院国土资源行政主管部门统一监制。
第十八条有下列情形之一的，不予登记：
（一）土地权属有争议的；
（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；
（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；
（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；
（五）其他依法不予登记的。
不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。
第十九条国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。
第二十条土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。
土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记归户卡和土地登记簿的式样，由国务院国土资源行政主管部门规定。
第三章土地总登记
第二十一条本办法所称土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。
第二十二条土地总登记应当通告。通告的主要内容包括：
（一）土地登记区的划分；
（二）土地登记的期限；
（三）土地登记收件地点；
（四）土地登记申请人应当提交的相关文件材料；
（五）需要通告的其他事项。
第二十三条对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：
（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；
（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；
（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；
（四）需要公告的其他事项。
第二十四条公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。
第四章初始登记
第二十五条本办法所称初始登记，是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。
第二十六条依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。
新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，还应当提供建设项目竣工验收报告。
第二十七条依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。
第二十八条划拨国有建设用地使用权已依法转为出让国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、出让合同及土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。
第二十九条依法以国有土地租赁方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持租赁合同和土地租金缴纳凭证等相关证明材料，申请租赁国有建设用地使用权初始登记。
第三十条依法以国有土地使用权作价出资或者入股方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、土地使用权出资或者入股批准文件和其他相关证明材料，申请作价出资或者入股国有建设用地使用权初始登记。
第三十一条以国家授权经营方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、土地资产处置批准文件和其他相关证明材料，申请授权经营国有建设用地使用权初始登记。
第三十二条农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。
第三十三条依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。
第三十四条集体土地所有权人依法以集体建设用地使用权入股、联营等形式兴办企业的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准文件和相关合同，申请集体建设用地使用权初始登记。
第三十五条依法使用本集体土地进行农业生产的，当事人应当持农用地使用合同，申请集体农用地使用权初始登记。
第三十六条依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。
同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记。
符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。
第三十七条在土地上设定地役权后，当事人申请地役权登记的，供役地权利人和需役地权利人应当向国土资源行政主管部门提交土地权利证书和地役权合同等相关证明材料。
符合地役权登记条件的，国土资源行政主管部门应当将地役权合同约定的有关事项分别记载于供役地和需役地的土地登记簿和土地权利证书，并将地役权合同保存于供役地和需役地的宗地档案中。
供役地、需役地分属不同国土资源行政主管部门管辖的，当事人可以向负责供役地登记的国土资源行政主管部门申请地役权登记。负责供役地登记的国土资源行政主管部门完成登记后，应当通知负责需役地登记的国土资源行政主管部门，由其记载于需役地的土地登记簿。
第五章变更登记
第三十八条本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。
第三十九条依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。
第四十条因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。
第四十一条因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
第四十二条因处分抵押财产而取得土地使用权的，当事人应当在抵押财产处分后，持相关证明文件，申请土地使用权变更登记。
第四十三条土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
已经抵押的土地使用权转让后，当事人应当持土地权利证书和他项权利证明书，办理土地抵押权变更登记。
第四十四条经依法登记的土地抵押权因主债权被转让而转让的，主债权的转让人和受让人可以持原土地他项权利证明书、转让协议、已经通知债务人的证明等相关证明材料，申请土地抵押权变更登记。
第四十五条因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
权利人在办理登记之前先行转让该土地使用权或者设定土地抵押权的，应当依照本办法先将土地权利申请登记到其名下后，再申请办理土地权利变更登记。
第四十六条已经设定地役权的土地使用权转移后，当事人申请登记的，供役地权利人和需役地权利人应当持变更后的地役权合同及土地权利证书等相关证明材料，申请办理地役权变更登记。
第四十七条土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。
第四十八条土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。
土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。
第六章注销登记
第四十九条本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。
第五十条有下列情形之一的，可直接办理注销登记：
（一）依法收回的国有土地；
（二）依法征收的农民集体土地；
（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。
第五十一条因自然灾害等原因造成土地权利消灭的，原土地权利人应当持原土地权利证书及相关证明材料，申请注销登记。
第五十二条非住宅国有建设用地使用权期限届满，国有建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的，当事人应当在期限届满前十五日内，持原土地权利证书，申请注销登记。
第五十三条已经登记的土地抵押权、地役权终止的，当事人应当在该土地抵押权、地役权终止之日起十五日内，持相关证明文件，申请土地抵押权、地役权注销登记。
第五十四条当事人未按照本办法第五十一条、第五十二条和第五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。
第五十五条土地抵押期限届满，当事人未申请土地使用权抵押注销登记的，除设定抵押权的土地使用权期限届满外，国土资源行政主管部门不得直接注销土地使用权抵押登记。
第五十六条土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。
第七章其他登记
第五十七条本办法所称其他登记，包括更正登记、异议登记、预告登记和查封登记。
第五十八条国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。
第五十九条土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。
第六十条土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。
对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。
异议登记期间，未经异议登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权。
第六十一条有下列情形之一的，异议登记申请人或者土地登记簿记载的土地权利人可以持相关材料申请注销异议登记：
（一）异议登记申请人在异议登记之日起十五日内没有的；
（二）人民法院对异议登记申请人的不予受理的；
（三）人民法院对异议登记申请人的诉讼请求不予支持的。
异议登记失效后，原申请人就同一事项再次申请异议登记的，国土资源行政主管部门不予受理。
第六十二条当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。
对符合预告登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发预告登记证明。
预告登记后，债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。
预告登记期间，未经预告登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。
第六十三条国土资源行政主管部门应当根据人民法院提供的查封裁定书和协助执行通知书，报经人民政府批准后将查封或者预查封的情况在土地登记簿上加以记载。
第六十四条国土资源行政主管部门在协助人民法院执行土地使用权时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源行政主管部门认为人民法院的查封、预查封裁定书或者其他生效法律文书错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不得停止办理协助执行事项。
第六十五条对被执行人因继承、判决或者强制执行取得，但尚未办理变更登记的土地使用权的查封，国土资源行政主管部门依照执行查封的人民法院提交的被执行人取得财产所依据的继承证明、生效判决书或者执行裁定书及协助执行通知书等，先办理变更登记手续后，再行办理查封登记。
第六十六条土地使用权在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记自动转为查封登记。
第六十七条两个以上人民法院对同一宗土地进行查封的，国土资源行政主管部门应当为先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续，对后送达协助执行通知书的人民法院办理轮候查封登记，并书面告知其该土地使用权已被其他人民法院查封的事实及查封的有关情况。
轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮候查封自动转为查封。
预查封的轮候登记参照本条第一款和第二款的规定办理。
第六十八条查封、预查封期限届满或者人民法院解除查封的，查封、预查封登记失效，国土资源行政主管部门应当注销查封、预查封登记。
第六十九条对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。
第八章土地权利保护
第七十条依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第七十一条县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。
第七十二条国家实行土地登记资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以申请查询土地登记资料，国土资源行政主管部门应当提供。
土地登记资料的公开查询，依照《土地登记资料公开查询办法》的规定执行。
第九章法律责任
第七十三条当事人伪造土地权利证书的，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门依法没收伪造的土地权利证书；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十四条国土资源行政主管部门工作人员在土地登记工作中、、的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十章附则
第七十五条经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责土地和房屋登记工作的，其房地产登记中有关土地登记的内容应当符合本办法的规定，其房地产权证书的内容和式样应当报国务院国土资源行政主管部门核准。
第七十六条土地登记中依照本办法需要公告的，应当在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告。
