时间：2023-05-29 18:01:28
会议指出，经过十七年艰苦努力，三峡工程初步设计建设任务如期完成，防洪、发电、航运、水资源利用等综合效益开始全面发挥。三峡工程在发挥巨大综合效益的同时，在移民安稳致富、生态环境保护、地质灾害防治等方面还存在一些亟须解决的问题，对长江中下游航运、灌溉、供水等也产生了一定影响。适时开展三峡后续工作，对于确保三峡工程长期安全运行和持续发挥综合效益，提升其服务国民经济和社会发展能力，更好更多地造福广大人民群众，意义重大。
《三峡后续工作规划》的主要目标是：到2020年，库区经济结构战略性调整取得重大进展，交通、水利及城镇等基础设施进一步完善，移民安置区社会公共服务均等化基本实现，生态环境恶化趋势得到有效遏制，地质灾害防治长效机制进一步健全，防灾减灾体系基本建立。为此，一要加强库区生态环境建设与保护。将水库水域、消落区，生态屏障区和库区重要支流作为整体，综合采取控制污染、提高生态环境承载力、削减库区入库污染负荷等措施，建设生态环境保护体系。二要强化库区地质灾害防治。建立完善监测预警系统和应急机制。对受地质灾害威胁的农村人口实施避险搬迁，对迁建城镇、人口密集区和影响重大的地质灾害体实施工程治理。严格控制地质灾害易发区县城、集镇建成区规模。三要妥善处理三峡工程蓄水后对长江中下游带来的不利影响。四要提高三峡工程综合管理能力。构建综合的监测体系、信息服务平台和会商决策系统，形成系统的工程运行管理长效机制。五要以洪水资源化、水库优化调度、供水效益拓展为主攻方向，拓展三峡工程防洪、发电、航运、生态和水资源配置等综合效益。
国家产业指导目录调整支持风电方向
近日，国家发改委公布2011年版《产业结构调整指导目录》，风电发展的支持方向有所调整，从旧版的直接支持风电机组研发制造，转向注重夯实风电发展的基础。
“风电与光伏发电互补系统、大容量电能储存技术开发与应用、分布式电源及并网技术”等内容首次进A目录，从中可以看出，我国风电在经历高速、大规模发展的同时，政府更加关注风电的高效、可持续利用。
尤为值得关注的是，分布式供电及并网，或将成为改变风电发展路线的前奏，在此之前，我国一直奉行“风电大基地，融入大电网”的路线。
世界首台80万千瓦水轮发电机转轮运抵向家坝水电站
5月19日，世界首台80万千瓦水轮发电机转轮成功运抵向家坝水电站的建设现场。
这台直径长10.5米，高4.3米，足有406吨重的水轮发电机转轮，由上冠、下环和15个叶片组焊而成，该转轮其尺寸、重量、技术含量、制造难度都堪称当今同类产品的世界之最。
水轮发电机转轮是整个水电站的核心部件，向家坝水电站总共将安装8台这样的巨型转轮，随着首台转轮的进场安装，这将标志着向家坝水电站正式发电进入了倒计时。
据介绍，向家坝水电站总共装机8台80万千瓦机组。80万千瓦的单机容量也是目前世界上最大的水能发电机组。根据施工计划，第一台在2012年10月份发电，其最后台机组发电应该在2014年的6月份左右。
我国石油开采走向深海
5月23日，由中海油和中船集团共同打造的300a米深水半潜式钻井平台(指一半在海平面漂浮，一半在海水下的钻井平台)“海洋石油981”在上海建造完成并举行命名仪式。
“海洋石油981”是我国首座自主设计、建造的第六代深水半潜式钻井平台，最大作业水深3000米，钻井深度可达12000米，从设计、建造到完工持续了6年时间。该钻井平台可在我国南海、东南亚和西亚等地进行海上油气田的勘探和开发作业。
“以前我们在深海采油，都是向国外租船，不算作业费，仅租金每天要50万美元，人家还不一定马上租给你。”中海油副总经理、中国工程院院士周守为告诉记者。据悉，这个深海半潜式钻井平台将于5月26日出海，在舟山锚地进行调试，大约在今年8月初前往南海服役。
据悉，全世界近十年来的重大油气田发现，其中40％～45％均来自深海。这意味着深海将是未来能源接替的主要领域。目前，国际上在建和已经作业的大型深水钻井船仅20条左右。
阿根廷发现30年来最大油田
5月10日，阿根廷最大石油公司YPF宣布，在阿根廷南部发现了储量达1.5亿桶的大型油田，相当于YPF公司目前石油总储量的35％。
据悉，这是阿根廷自上世纪80年代以来发现的最大油田，这意味着阿根廷原油探明储量增加了6％。YPF公司总裁塞巴斯蒂安・埃斯克纳兹表示，该大型油田位于内乌肯省洛马拉拉塔地区的中铁陨石矿区，勘探人员在面积为320平方公里的油田发现了高储量页岩油。内乌肯盆地的中铁陨石区面积高达4万平方公里，因此不排除还会发现新的大型油田的可能性。
YPF公司同时宣布，公司将在该地区新增17座油井，使油井总数达到31座，总投资为2.7亿美元。YPF公司总部位于首都布宜诺斯艾利斯。生产并加工阿根廷一半的原油，在阿根廷国内燃料市场上占有50％的份额。
日本；核电扩建计划触礁
据合众国际社5月11日报道，日本表示，由于今年3月的地震、海啸造成严重的核电泄漏事故，将放弃现有的核电扩张计划，转而发展可再生能源，
日本首相菅直人5月10日接受采访时表示：“根据原定的能源基本计划，到2030年，核电将占日本全部电力供应的50％，可再生能源占20‰但是，近期发生的重大核电事故令我们不得不彻底从头检讨此前制定的这项计划。”
菅直人同时表示，可再生能源将成为能源政策的重要组成部分，并强调，可再生能源在新的能源计划中“应该被视为主要支柱之一”。
安永会计师事务所的研究表明，在全球各国的可再生能源市场与政策吸引力排行榜上，日本仅位居第15名。例如，风力发电目前在日本可以提供大约2.3吉瓦电力，仅占其发电总量的0.4‰但是，日本风能协会的目标是到2050年，将风力发电能力提高到50吉瓦。
日本风能协会会长YoshlnoriUeda此前在接受英国绿色商业网站采访时表示，从长期来看，此次核电危机可能成为风电发展的一个推动力。不过，他呼吁政府提供相应的支持政策，如增加上网电价的补贴，以吸引更多的投资。
德国；超75％核电站脱离电网政府酝酿淘汰核能
5月21日，德国RWE电力集团将旗下的埃姆斯兰发电站与全国电网脱离，至此，德国超过四分之三的核电站已处于脱离全国电网的状态，目的是进行检修，或是根据政府在日本福岛核事故后的命令直接关闭。德国全境17座核电站中现在仍在并网发电的仅剩4座。
据悉，有环保人士指责这是在通过威胁停电的方式向默克尔政府施压，因为德国政府似乎决意在日本福岛第一核电站发生事故后用十多年时间逐步淘汰国内的核能。
德国公用事业公司有专家表示，德国目前状况堪忧，因为并网电量的急剧减少可能改变全国电网的整体电压，在极端情况下会导致大规模停电。为弥补电力缺口，德国将很可能增加从邻国的电力进口。
作为欧洲最大经济体的德国是世界上唯一决意抛弃核能、用可再生能源加以替代的主要工业化国家。
中国：核电项目审批拟“解冻”四项准入标准或提高
在五月中旬举行的第七届中国核能国际大会上，中国核能行业协会相关负责人透露，中国明确不改变至2020年达到装机7000万千瓦的目标。
【关键词】 高职院校； 会计制度； 体系
现代会计制度应是在会计目标统一约束下，由相互联系、相互依存的多分支、分层次的会计制度构成的有机体系。为了加强财务管理，规范会计行为，我国现行的各级部门制定的会计法律法规已形成了完整的体系，即全国人大制定的会计法律，国务院制定的会计行政法规，财政部制定的会计规章，地方人大制定的地方性会计法规。其中《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）是会计工作的基本法，是指导我国会计工作的最高准则，财政部和教育部联合于1997年、1998年相继颁布的《高等学校财务制度》、《高等学校会计制度》是对高校会计工作进一步的指导和约束。
高校在严格执行《会计法》和《高等学校财务制度》、《高等学校会计制度》等会计法律制度的同时，还应根据自身的会计实际工作需要，制定一系列具体的执行制度。我国高校中的本科类院校，由于办学历史悠久，其内部会计制度与其他制度一样，已自成体系，并逐渐走向成熟。属于高校范畴，处于专科层次的高职院校，一直是比照本科院校的内部会计制度开展工作，但近十年来，高职院校快速发展，其群体与个体均已形成规模，对财务管理质量的要求进一步提高，而其办学要求、人才培养模式以及资金的总量和支出方向与本科类院校还存在较大的差别，缺乏层次性的高校内部会计制度，已明显不能适应高职院校财务管理的需要。因此，如何构建符合高职院校财务管理特色的内部会计制度体系，已成为当前财务管理工作者高度关注的话题。
一、我国目前高职院校内部会计制度体系的现状
（一）缺乏完整性
所谓“完整性”是指会计制度应包括和覆盖全部会计实务，使每一会计行为，每一会计事项和会计环节都有相应的制度予以规范，而我国目前高职院校内部会计制度还不太完整。
一是内部会计制度还没有完全覆盖所有的经济业务。面对新的经济环境，高职院校会计业务的复杂性进一步增加，目前许多高职院校在办学的过程中，都涉及到许多新的经济业务问题，如高职院校的贷款业务、对外投资业务、大规模的基建业务等，有些还没有相应的会计制度对其进行有效的约束。
二是内部会计制度还没有完全覆盖所有的会计环节。高职院校内部会计制度的制定，滞后于外部环境的变化，还不能随着业务职能的调整和管理要求的提高而及时更新。目前高职院校的会计分工愈来愈细，对会计环节控制的严谨性要求也愈来愈高。近几年来，随着电子信息技术在会计上的全面应用，在带来会计管理便捷的同时，也对会计环节问题提出了更高的要求，原有的会计岗位责任制度等，已无法满足会计电算化管理的需要。
（二）缺乏动态性
高职院校绝大多数都是从中专校升格发展而来，一是有些内部会计制度还带有中专院校的烙印，甚至有些学校还在延用中专院校一些老的会计制度；二是有些制度制定的起点较低，已明显不能适应现代财务管理的需要。而高职院校内部会计制度执行过程中动态性的完善工作，没能跟上会计自身迅速发展的步伐。
（三）缺乏系统性
系统性是现代会计制度应具备的基本特征，而现有的高职院校内部会计制度，除了存在不完整、不完善的弊端外，已有的内部会计制度都比较零散，单个的学校没有完全按照内控和会计基础工作规范的要求形成制度体系，同类型的高职院校也没有形成大致相同的可供参考的内部会计制度体系。
二、构建高职院校内部会计制度体系的原则
构建切实可行的内部会计制度体系，首先要解决的问题是建立的原则问题，笔者认为，主要需要重视以下四个方面。
（一）合法性原则
高职院校内部会计制度必须符合《会计法》和财政部内部会计控制规范等有关行政法规的规定，并以此为前提建立内部会计制度体系。
（二）全面性原则
高职院校内部会计制度必须渗透到学校管理的各个环节，涵盖学校涉及会计工作的各项经济事项、所有部门和岗位。内部会计制度体系还应突出高职院校自身的特点，符合高职院校资金运动和管理的规律。
（三）可行性原则
高职院校内部会计制度的制定，应在全面收集梳理国家有关财经政策的基础上做到规范化、标准化、精益化，必须适应现实的会计环境，并有现实的可操作性，简便易行。
（四）动态性原则
高职院校内部会计制度必须根据高职院校控制环境的变化，及时进行修订和完善，使之与变化后的控制环境相适应，以保证内部会计控制的适应力和活力。
三、高职院校内部会计制度体系的组成
笔者认为，高职院校完整的内部会计制度体系，应包括以下几方面的制度。
（一）确定财务管理方向的制度
为了加强高职院校财务管理，规范财务行为，提高资金使用效益，促进事业发展。首先必须根据财政部《事业单位财务规则》和《高等院校财务制度》文件的规定，结合学院具体情况制定《xx学院财务管理制度》，从宏观上来设计和高度浓缩高职院校财务管理的重要方面，对学院其他会计制度的制定起到框架和指导作用，笔者认为，制度内容应包括以下四个方面：
1.总则和附则。以确定学院财务管理的基本原则，财务管理的主要任务，实施的时间和其他需要说明的问题。
2.学院财务管理体制和会计人员、内部财务监督。以确定财务核算体制、财务工作负责制、财务机构设置形式，会计人员配备的具体要求和财务监督的内容。
3.收入、支出、结余及其分配、资产、负债、专用基金管理。以确定各会计要素的核算内容和大类科目。
4.财务预算、财务报告和财务分析。以确定预算编制的原则、范围，财务报表的组成以及财务分析的指标和说明的内容。
（二）约束财务管理行为的制度
为了顺利地开展财务管理工作，必须建立一套对人员、稽核和牵制的约束制度，才能保证财务管理工作在预先设定的轨道上健康运行。具体由以下几个制度组成。
1.会计人员岗位责任制度。人是最重要的管理因素，高职院校的内部会计制度是依靠会计人员来执行的，因此，会计管理人员的数量、质量，会计岗位的设置和岗位职责权限，回避制度和轮岗制度等应成为必不可少的制度，学校应根据《会计基础工作规范》、《会计电算化工作规范》等财经法规的规定，结合高职院校内部管理的需要，制定《xx学院会计人员岗位责任制度》，以保证学院各项会计工作科学、合理、有序地进行。
2.内部稽核和牵制制度。为了防止会计核算工作中的差错和舞弊，高职院校应制定《xx学院内部稽核和牵制制度》，通过稽核，对日常会计核算工作中出现的疏忽、错误等及时加以纠正或制止，以提高会计核算工作的质量。通过设置体现不相容职务相分离的岗位，达到内部岗位相互制约的目的，以进一步防范会计核算工作中的违纪违法行为的发生。
3.会计电算化制度。为规范学院会计电算化工作，提高学院会计核算和财务管理水平，保证会计电算化工作的顺利开展，应根据《会计电算化管理办法》、《会计电算化工作规范》等相关规定，结合高职院校内部管理的需要，制定《xx学院会计电算化制度》，以消除人为操纵因素，确保数据输入与输出、文件存储等内部会计控制的有效实施和系统运行环境的安全。
4.财务公开制度。公开是最好的财务监督与管理手段，高职院校应制定《xx学院财务公开制度》，将财务预决算、学生收费标准等广大师生普遍关心的内容，以校园网、公告栏、职代会等形式，采取定期公开和不定期公开的方式，自觉接受群众的监督。
（三）规范财务管理程序的制度
为了高质量地完成会计核算工作，在实施财务管理的事先、事中和事后都必须有一套科学而简洁明了的流程作保证，所以应制定以下制度。
1.账务处理程序制度。为了规范会计核算过程，应按照《事业单位财务规则》和《高等学校财务制度》等财经法规的规定，结合高职院校内部管理的需要，制定《xx学院账务处理程序制度》，以确定会计核算方法、账簿设置种类、科目选择内容、凭证传递程序以及采用何种记账程序。
2.审核审批权限制度。为了保证高职院校各项经费支出科学、合理、有序地进行，应制定《xx学院审核审批权限制度》，用以规范不同层次的管理者和不同层次的财务管理人员对原始凭证的审核审批的权限，在金额和程序上强制界定管理的权限范围，以达到财务控制的目的。
3.财务分析制度。高职院校应制定《xx学院财务分析制度》，量化财务分析的内容和方法，以保证会计核算工作结束后，能及时地对纷繁复杂的会计核算数据进行梳理、总结，通过简洁易懂的语言，对会计数据进行再加工，给学院的经济决策提供，真实、及时有效的财务信息。
4.会计档案管理制度。为了加强会计档案管理，应根据《中华人民共和国档案法》及财政部《会计档案管理办法》的规定，结合高职院校工作实际，制定《xx学院会计档案管理制度》，严格会计核算的硬件、软件、数据、纸质档案、电子档案管理，以保证在会计核算过程中会计凭证传递及时，保管到位；在会计核算结束后会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料及时归档，并保证会计资料的安全、完整。
（四）控制会计业务环节的制度
针对财务管理中，预决算管理、货币资金、票据、资产管理等关键环节应加大管理的力度，制定与每个环节相适应的内部会计管理制度。
1.预、决算管理制度。预、决算是学院财务两个重要环节，预算是重要的开局，科学的预算编制，是建立在科学的预算编制方法和规范的预算编制程序之上的。决算是重要的财务总结，准确、真实、完整的决算是建立在规范的制度约束之上的，因此，高职院校应制定《xx学院预、决算管理制度》，以保证能按照财政部门的要求，结合学院的工作实际规范的编制预、决算。
2.银行结算票据管理制度。当前，经费收支百分之九十以上都通过银行托收或支付，因此，银行票据的管理成为资金控制环节的重要方面，因此，为规范学院银行票据的管理，确保银行资金的安全，高职院校应根据《中华人民共和国票据法》、中国人民银行《支付结算办法》等有关法规规定，结合工作实际制定《xx学院银行结算票据管理制度》，对银行票据的购入和使用实施全过程的控制。
3.现金管理制度。现金收支过程是最容易出现财务管理问题的环节，因此，必须高度重视，为规范现金收付行为、加强现金管理，应根据中国人民银行的《现金管理暂行条例》的相关规定，结合高职院校工作实际，制定《xx学院现金管理制度》，对现金的收支程序和支付范围等进行明确的规定，以保证现金的安全。
4.固定资产管理制度。高职院校的固定资产是国有资产，是学院进行教学、科研等工作的物质基础和必备条件。为了加强固定资产管理，防止国有资产流失，保障学院各项工作的正常开展，高职院校应根据有关规定，结合本院实际制定《xx学院固定资产管理制度》，对固定资产的范围、分类、计价，固定资产的增加、减少、使用、维护和处置作出明确的规定。
5.票据管理制度。收费票据是会计核算的原始凭证，是学院收入的重要依据，也是财政、审计、物价、工商和税务部门进行检查监督的重要依据，为加强学院的票据管理和财务监督，依法从事票据活动，规范收费行为，高职院校应根据《中华人民共和国票据法》等法律法规，结合学院具体情况，制定《xx学院票据管理制度》，以保证票据的统一管理、统一印制。
6.定额管理制度。高职院校应制定《xx学院定额管理制度》，以人员、设备等可量化的数据为基础，科学地制定一些度量指标作为预算和会计核算的依据，用以保证学院资金配置的有效性，减少经费支出过程中的盲目性。
7.原始记录管理制度。原始记录管理是会计核算工作的基础环节，高职院校应制定《xx学院原始记录管理制度》，对原始凭证和其他重要财务资料的开具、接收、传递、使用、保管等进行规范管理，以确保原始记录正确、合理和合法。
8.实物验收制度。为了保证资产购置环节的安全，高职院校应制定《xx学院实物验收制度》，对固定资产、低值易耗品等实物购置，在验收环节加大管控力度，堵塞资产管理源头漏洞。
9.财产清查制度。财产清查是检查学院财产物资账实是否相符的重要环节，为了加强财产的管理，高职院校应制定《xx学院财产清查制度》，明确规定财产清渣的范围、清查的时间和清查中发现问题的处理方法、处理程序等，以保证财产的安全。
（五）细化具体操作环节的制度
一是依据财政政策及时制定的具有共性特征的制度。1.国库集中支付制度。为了严格执行财政的国库集中支付政策，进一步规范学院的国库集中支付行为，提高学院资金运行效率和使用效益，高职院校应制定《xx学院国库集中支付制度》，在国库集中支付范围，国库集中支付方式和支付权限上加以规范。2.物资采购制度。为了严格执行财政的政府采购制度，高职院校应根据政府采购的大类项目，制定《xx学院物资采购制度》，对属于政府采购和非政府采购范围的所有物资，进行严格的采购项目控制和采购过程控制。
二是根据实际工作业务的需要而建立的具体执行制度，如差旅费管理制度、学生收费管理制度等等。这些制度是日常财务管理工作必不可少的工具，应本作细化的原则，及时制定明确的、有助于会计人员具体业务操作的制度，以达到涵盖学校涉及会计工作的各项经济事项。
综上所述，在新的形势下，高职院校必须充分认识建立一套完整而又行之有效的内部会计制度体系的重要性和必要性，并在会计实践中不断完善，使制度体系日臻成熟，从源头上防范财务风险、保证学院经济活动的有效进行和资产的安全完整，保证会计资料的真实、合法、完整，促进高职院校和谐、健康、可持续发展。
【参考文献】
［1］ 中华人民共和国会计法［S］.1999.
［2］ 财政部.会计基础工作规范［S］.1996.
［3］ 财政部，国家教育委员会.高等学校财务制度［S］. 1997.
内容提要: 国家机构是宪法的核心内容之一，国家机构组织法是宪法相关法的重要方面，在法律体系中具有重要地位。国家机构组织法一般表现为宪法相关条款、专门的国家机关组织法和单行法律的有关规定。健全和完善国家机构组织立法，一要正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系，在推进机构改革进程中遵循组织法定原则；二要随着机构改革的深入，适时制定相关组织法，提高立法层次并完善相关规定，逐步实现国家机构组织的法定化。
国家机构是宪法的核心内容之一。国家机构组织法对于加强政权建设、巩固机构改革成果，保证国家机构依法行使权力、履行职责，具有重要作用。健全和完善国家机构组织法，也有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善。
一、国家机构组织法的地位和渊源形式
（一）国家机构组织法在法律体系中的地位
一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的各类国家机关的总称。国家机构组织法是关 于国家机构组织活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总和。
国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。从各国立法看，多实行严格的“组织法定主义”，国家机构组织法属于宪法性法律。如德国《联邦宪法法院法》》、俄罗斯《联邦政府组织法》、日本的《内阁法》和《国家行政组织法》、韩国的《政府组织法》等。
在我国，国家机构组织法属于宪法相关法。它在已经形成的中国特色社会主义法律体系中具有特殊地位。
1．国家机构是宪法的核心内容之一
孙中山说：宪法者，国家之构成法。[1]从“宪法”一词的含义看，宪法本身就是“组织”、“结构”或“机构”的意思；从宪法的内容看，国家机构是宪法最主要的内容之一；从宪法的功能看，宪法最主要的功能是规范国家权力，使各类国家机关按法定的原则、方式和程序行使权力，防止权力滥用。
2．国家机构组织法是宪法相关法的重要内容
在中国特色社会主义法律体系中，与宪法关系最密切的宪法相关法是最重要的法律部门之一。[2]而宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度方面的法律，有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，有关维护国家主权、领土完整和国家安全方面的法律以及有关保障公民基本政治权利方面的法律。[3]国家机构组织法即属此类。
3．国家机构组织法属于基本法律的重要方面
根据宪法第六十二条，全国人大有权制定和修改国家机构等方面的基本法律。《立法法》第八条确定了国家机构组织法定原则，明确各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。因此，国家机构组织法属于基本法律的重要方面。
（二）国家机构组织法的渊源形式
国家机构组织法的渊源，即有关各类国家机关的产生、组织、职权在宪法、法律中的表现形式。
在我国，根据宪法和《立法法》的相关规定，国家机构组织法的主要渊源形式是下列几方面。
1．宪法的有关规定
宪法有关国家机构的条款，属于国家机构组织法第一层次的规范。宪法的有关规定作为国家机构组织法的渊源，不仅表现为其作为国家机构组织法的基本规范，如宪法第三章关于国家机构的规定，更体现为宪法的规定是指导国家机构行使职权的基本准则，如国家尊重和保障人权、民主集中制、法治等原则。
2．专门的国家机关组织法
专门的国家机关组织法，即《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》等。此外，还有规范人大代表产生、活动的《选举法》、《代表法》以及规范机关工作人员的《公务员法》等。[4]
3．单行法律的有关规定
有些单行法律关于国家机关组织、职权等内容，如《国防法》关于中央军委的职权的条款，《中国人民银行法》关于中国人民银行的性质和职权等规定，《食品安全法》关于国务院食品安全委员会、卫生行政部门、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门，以及县级以上地方人民政府及其卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门食品安全监督管理职责的规定等等，也属于国家机构组织法的范畴。
（三）几个问题的探讨
1．行政法规和地方性法规能否规定国家机构的产生、组织和职权
按照职权法定原则和《立法法》第八条，各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。这是否意味着，法律以外的行政法规和地方性法规，不得规定各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权？
根据1982年《宪法》，国务院的组织由法律规定，但国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此，国务院的组织应由《国务院组织法》规定，国务院可以在宪法和法律规定的关于国务院行政机构的职权的范围内，对国务院机构的职权，作具体的规定，如1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》、2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和2006年《公安机关组织管理条例》等。但行政法规还不是严格意义的国家机构组织法的渊源，尽管它可以是国家机构组织法的下位法规范。
另外，根据《立法法》，地方性法规一般不能规定人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权，除非有法律的授权规定。如根据《地方组织法》第六十九条，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以根据地方组织法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。因此，严格来说，地方性法规也不是国家机构组织法的渊源，但可以是国家机构组织法的下位法规范。
2．全国人大及其常委会关于机构改革的决定是否属于国家机构组织法的范畴
1954年《国务院组织法》列举国务院各部、各委员会具体名称后，有关国务院机构的改革，没有采取修改《国务院组织法》的方式，而是采取由全国人大及其常委会作出决定的方式进行。
1982年《国务院组织法》不再列举国务院各部、各委员会具体名称，有关国务院机构改革的问题，沿袭由全国人大及其常委会作出决定的方式。根据《国务院组织法》，国务院各部、各委员会的设立、撤销或合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。可见，全国人大及其常委会对于国务院机构改革，是以决定的形式而不是通过修改《国务院组织法》的方式进行的，且只是对每一届国务院机构的调整。因此，全国人大及其常委会关于国务院机构改革的决定，属于决定重大事项或组织其他中央国家机关，不属于国家机构组织法的渊源形式。
3．国务院的规范性文件不属于国家机构组织法
国务院关于机构设置、职责、编制的规范性文件，主要有下面两种：
一是《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》和《国务院关于议事协调机构设置的通知》。显然，它们是规范性文件，不属于国家机构组织法的范畴。
二是国务院各部门的“三定规定”。由于我国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像有些国家那样制定部门组织法，而是通过“三定规定”界定行政机关职能、设定行政机关内部机构、核定行政机关编制。
关于“三定规定”的法律地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。[5]另外一种说法，认为它是与行政法规同等效力的政策性法规文件。[6]国务院办公厅2005年7月9日印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》指出：“推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及国务院部门‘三定规定’”。这个表述实际上确定了“三定规定”在执法中的地位。
但从严格法律意义上看，“三定规定”虽经国务院批准、国务院办公厅，具有执行力，但它们不具有国家机构组织法的一般属性，不属于国家机构组织法。
二、国家机构组织法的不足
国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。但按照完善中国特色社会主义法律体系的要求，国家机构组织法存在一些不足。
（一）立法不够健全
国家机构涉及整个国家组织体系，包括国家机构和国家机关的纵的系统和横的结合，主要应当通过宪法和宪法相关法予以调整。但现有的国家机构组织法距离建立完备立法框架的要求尚有差距。
1．中央和地方国家机构方面
除了《宪法》有关规定、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》外，缺乏有关国家机构具体设置的其他法律。
2．中央与地方政府派出机关或部门派出机构的方面
缺乏中央与地方政府派出机关或部门派出机构的法律；已经实施五十多年的《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》也已经废止。
3．中央与地方及地方各级国家机构关系的方面
一是宪法或法律缺乏明确规定。1982年宪法规定了中央与地方的国家机构、中央与地方国家机构职权划分的总原则，但缺乏有关中央与地方国家机构职权划分的法律规范，使有关中央与地方国家机构的职权的划分和调整缺乏严格的依据。
二是上下隶属关系缺乏法律调整。根据《地方组织法》第六十六条的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门业务指导或者领导”。但目前还没有相应的法律或行政法规。
（二）立法不够完善
1．有的内容过于原则、粗疏
例如，现行的《国务院组织法》共十一条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。而且，国务院机构的法定分类也与国务院机构的实际设置不完全相符。《全国人大组织法》的有些规定也需要修改。
2．有些内容已经过时
如《地方组织法》第六十八条关于人民政府可以设立若干派出机关的规定，已与实际情况相去甚远，特别是随着改革开放的不断深化，绝大多数地方已撤销了行政公署和区公所这一级的机关设置。现行的《地方组织法》中仍然保留着这一机关设置的规定，明显与行政区划变更和农村的实际不相符。
3．有的规定不科学
如1979年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，主要是在1954年制定的法院、检察院组织法的基础上修改的，[7]尽管1983年对两个法进行部分修改，2006年又对《人民法院组织法》作了修改（这次修改的针对性很强，就是将死刑核准权收归最高人民法院统一行使，实际上是恢复为1979年时的状态），但是，现行《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》关于法院、检察院的任务的规定，关于法院、检察院体制和工作机制的规定，关于法院、检察院内部机构设置的规定，关于地方法院、检察院以及专门法院、检察院的规定等，仍不适应需要。
4．有的与上位法不一致，甚至背离组织法定原则
如《国务院组织法》实施了二十八年，有些规定需要完善。7例如，按《国务院工作规则》的规定，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务”，这与《国务院组织法》中“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务”的表述不一致。
5．国家机构立法尚不能完全适应建立市场经济体制、依法治国的需要和机构改革的要求
例如，《地方组织法》笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”和“乡、民族乡、镇人民政府”行使的职权，“上下一般粗”，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势；有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够；法官、检察官制度和管理体制的改革成果没有通过立法加以体现。
（三）立法层次较低，缺乏应有的规范性和法律效力
国家机构组织法本属于宪法相关法，层次应当比较高，但目前总的来看，国家机构组织立法的层次较低。如对国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定规定”）规范。“三定规定”基本上适用于一届政府任期内，其相对稳定性、法律强制性性尚待确定。
对政府部门的主要职责、隶属关系和体制等内容，经常采用规范性文件的形式，缺乏有效的监督条款。
另外，目前对党和国家机构间的职能和相互关系，缺乏法律上的明确规定，权力运作机制在执行中有时失之规范。可以说，在一定程度上和范围内，在国家机构组织、职能、人员编制方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。
三、国家机构组织法的健全和完善
上述国家机构组织法存在的不足，是与我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情相适应的，也与我国民主政治建设的发展和政治体制改革的进程密切相关。按照十七大“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”的要求，健全和完善国家机构组织法，要认真研究解决以下几个问题。
（一）正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系
加快推进国家机构组织的法治化，必须与深化机构改革和司法体制、工作机制改革的总体要求相适应。目前，统筹党委、政府和人大机构设置刚提上议程，政府机构改革正在进行，司法体制和工作机制如何改革，也正在探索之中，这些在客观上都给国家机构组织法带来一定的难度：机构改革的特点是“变”，变革原有的机构、体制和工作机制；国家机构组织法的特点是“定”，一旦规定下来，各级机构都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的国家机构组织法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求，一方面要大力推进机构改革，不能以不完善的规定抵制改革，另一方面又要符合组织法定原则，不能突破宪法和法律的规定去搞机构改革。
为此，要科学界定国家机构的权力和责任，正确处理国家机构组织法与统筹党委、政府和人大机构设置，与政府机构改革、与司法体制和工作机制改革的关系，既要坚持国家机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持国家机构组织法的相对稳定性，又要随着机构、体制和机制改革的深化和形势发展的需要，适时修改国家机构组织法。
（二）适时修订相关组织法，逐步实现国家机构组织的法定化
组织法定原则，要求在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，通过制定或修订法律，逐步做到国家机构组织的法定化。
1．着手修订《国务院组织法》和《全国人大组织法》
应按照《宪法》关于“国务院的组织由法律规定”的要求，在《国务院组织法》中列举国务院的组成部门，并规定国务院机构的种类；同时，通过修改《国务院组织法》，进一步明确国务院常务会议和全体会议的职责，副总理、国务委员的职责区分及其与总理的工作职责关系。[8]
1982年制定的《全国人大组织法》的修改，已经列入十一届全国人大常委会的立法规划，应及时启动修改程序，在总结全国人大工作实践经验基础上，对《全国人大组织法》加以修改，完善有关规定。
2．分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》
现行《地方组织法》是将地方人大和地方人民政府合并规定的，内容显得庞杂，有些内容不能适应或不能完全适应建设法治政府、服务型政府的要求。因此应当分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。
3．尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》
鉴于《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的部分条款已与新形势和任务不相适应，应在改革司法体制和工作机制的基础上，尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，完善关于法院、检察院的任务，法院、检察院体制和工作机制，法院、检察院内部机构设置，以及人民陪审员制度等规定。
4．提高立法层次，进一步完善组织机构实体性法规
应结合行政管理体制改革和司法体制和工作机制改革的进程，统筹考虑、有序推进立法，逐步出台机构组织的行政法规或司法解释，条件成熟时上升为法律。
特别是要在进一步完善“三定规定”的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构以及领导职数等作出明确规定和具体规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时研究制定部门组织基本法。
值得注意的是，2006年11月1日国务院第154次常务会议通过了《公安机关组织管理条例》，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规。以后还制定了《国家安全机关组织管理条例》、《政府参事工作条例》和《行政学院工作条例》等。这些行政法规的出台，标志着向“政府职责、机构和编制的法定化”的目标迈出了重要的步伐。
注释:
[1]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第五卷，中华书局1985年版，第319页
[2]笔者认为，宪法不是一个法律部门，而是居于各法律部门之上的国家根本法。关于这一点，请参阅全国人大常委会领导最近的有关讲话。
[3]参见杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，/npc/xinwen/2003-04/25/content_316546.htm
[4]法学界一般将行政组织法、公务员法、国家赔偿法等当作行政法，而不当作宪法相关法来研究，这实在是一个误解。笔者认为在我国，可以肯定地说，行政组织法、公务员法、国家赔偿法，主要是宪法相关法，宪法学界应取得共识，并加强这方面的研究。
[5]《中央编办负责人就国务院部门“三定”工作答人民日报、新华社记者问》，载《人民日报》，2008年7月17日。
[6]《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通字〔2006〕27号）。
[7]1979年对《人民法院组织法》的修改与对《人民检察院组织法》的修改不尽相同。对于《人民法院组织法》的修改较少，除了重申法院独立进行审判，只服从法律等原有的重要规定以外，还在任务、辩护制度、人民陪审和对已发生法律效力的错案纠正等问题上，作了若干补充和修改。而对于《检察院组织法》，主要是在检察院的性质、上下级关系等方面作了较大的修改。参见：彭真《关于七个法律草案的说明》（1979年年6月26日），载《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版第10-11页。
一、提高认识，明确“大学法”的重要性与必要性
学习是一个永恒的主题，学习是解决本领的有效途径。人不学习要落后，要适应新的历史形势，必须学习掌握新的知识与技能。学习掌握了应知应会的知识，才有真正为民服务的本领与能力。
开展“大学法”活动的指导思想是坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，以加强法律监督能力建设和执法规范化建设为重点，以社会主义法治理念教育为核心内容，本着“干什么，学什么，缺什么，补什么”的原则，努力从四个方面取得新的成效：一是牢固树立社会主义法治理念，并用以指导执法实践，真正把“立检为公，执法为民”的要求落到实处；二是深化检察机关执法规范化建设，增强规范执法行为的自觉性，促进严格、公正、文明执法；三是紧密联系执法办案实际，努力解决人民群众反映强烈的突出问题，切实改进执法作风；四是加强法律监督能力建设，提高检察队伍的办案质量和执法水平，增强职业责任感。紧紧围绕检察业务工作和执法规范化建设深入学习，弄清楚学习什么，如何学习等问题，开展普遍性的法律业务学习，努力为构建“和谐xx”提供法治保障和法律支撑。
二、加强领导，务求实效
（一）加强领导，落实责任。把开展“大学法”活动作为今年加强执法规范化建设和队伍建设的一项重要措施，纳入院党组的重要议事日程，切实抓好落实。本院成立“大学法”活动领导小组，由党组书记、检察长任组长，党组成员政治处主任为副组长，其余党组成员为领导小组成员；下设“大学法”领导小组办公室，办公室设在政治处，张xx为办公室主任。政工部门为抓落实的工作机构，政治处其他人员为工作人员；成立刑检、职侦、综合三个学习小组，分别由副检察长xxx、xx、政治处主任负责学习小组的学习；成立以党组成员纪检组长为组长、刘xx同志为副组长，xxx、xxx同志为成员的督导组，负责学习活动的考勤考核的督察工作；各业务科室负责人要对本部门干警的学习负全责，是本科室学习教育、培训的第一责任人，应严格本单位纪律，切实组织好自学和研讨，确保干警人人参与学习，人人通过考试考核。
（二）领导带头，端正学风。党组成员要带头，以身作则，领导既是政策方针的执行者也是业务工作的决策者，要把党组中心组学习与创建学习型组织理论有机结合起来。在“大学法”活动中带头参加学习，带头参加听课，带头参加考试；坚持在每月的中心组学习中，用半天学习检察业务知识。努力争当积极学习、熟练掌握、正确运用法律的模范。通过领导干部带头学法，带动全体干警的深入学习，形成良好的学习风气。
（三）扎实推进，提高效果。开展“大学法”活动，重在收到实实在在的学习成效，检验“大学法”活动成效的客观标准，是检察机关法律监督能力和队伍素质的提高。要摒弃过去只重工作不重学习，一提到学习，就以办案忙，任务重，工作多来推诿，坐不住，听不进，认为是形式，走过场的搞法，真正做到坐下来充充电，醒醒脑。理论联系实际，突出学习重点，增强学习的针对性和实效性，力戒形式主义。力求从学到会，从会到通、从通到精、从精到专。
三、学习内容和学习形式
（一）学习对象：全体检察干警，重点是侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、民行、控申、监所等重点业务部门的办案人员。
（二）学习内容：紧紧围绕加强社会主义法治理念教育这个核心内容，深入学习社会主义法制理论，学习履行法律监督职能必备的法律法规，学习检察业务工作操作规范和质量标准，学习执法办案必须掌握的专业技能和综合知识等，具体内容由市院制定，本院各业务部门也可根据本院的实际情况，根据要求制定学习篇目。以“规范执法行为、促进司法公正”教育活动培训资料为蓝本，进行深入系统地学习。
集体组织的共同学习的有关法律法规
《中华人民共和国宪法》；《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》；《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》；《中华人民共和国检察官法》和《中华人民共和国公务员法》；《检察人员纪律处分条例(试行)》。
重点业务部门应学习的法律及执法规范
侦查监督部门《人民检察院刑事诉讼规则》关于审查批准逮捕、审查决定逮捕、立案监督、侦查监督的规定；最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于取保候审若干问题的规定》；最高人民检察院、公安部《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》；《部分罪案审查逮捕证据参考标准》；最高人民检察院侦查监督厅《关于改革审查逮捕工作方式的通知》，对制作《审查逮捕案件意见书》的要求；《重庆市检察机关侦查监督部门引导取证工作暂行意见》；《办理审查逮捕案件工作流程》；《立案监督案件工作流程》；《办理审查逮捕案件质量标准》。
公诉部门:《人民检察院刑事诉讼规则》；最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》；《最高人民法院关于执行〈刑事诉讼法〉若干问题的解释》；《公诉人出庭行为规范(试行)》；最高人民法院、最高人民检察院、司法部《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》；最高人民法院、最高人民检察院、司法部《关于适用普通程序审查“被告人认罪案件”的若干意见(试行)》；最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》；《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》；《人民检察院办理案件质量标准》；《人民检察院办理不案件质量标准》；《最高人民检察院关于刑事抗诉工作的若干意见》；《重庆市检察机关办理未成年人案件不标准(试行)》。
职务犯罪侦查部门:《关于人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业规定》；最高人民检察院、公安部《关于适用刑事强制措施有关问题的规定》；最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于取保候审若干问题的规定》；《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》；《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》；《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》；最高人民检察院关于人民检察院《直接受理立案侦查案件范围的规定》；《直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》；《直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准(试行)》；《办理直接受理立案侦查案件实行内部制红的若干规定》；《职务犯罪侦查协查规则》；《职务犯罪侦查工作安全防范的若干规定》；《讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定(试行)》。
民事行政检察部门:最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》；《民事行政申诉案件证据审查判断规则》；《民行检察法律文书制作暨诉讼案卷装订规则》；《全市民事行政抗诉暨再审工作座谈会议纪要》；最高人民检察院《关于加强民事行政抗书说理工作的意见》；《关于规范民事行政检察建议工作的若干意见》；《民事行政检察办案暨业务指导办法》；《民事行政抗计暨再审检察建议案件质量标准》；《民事行政抗诉暨再审检察建议标准》；《民事行政申诉案件办案时限管理办法》。
控告申诉部门：《中华人民共和国国家赔偿法》；《条例》；《人民检察院举报工作规定》；《人民检察院复查刑事申诉案件规定》；《关于调整服刑人员申诉案件管辖的通知》；《最高人民检察院关于刑事抗诉工件的若干意见》；《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》；《关于办理人民法院、人民检察院共同赔偿案件若干问题的解释》；《人民检察院刑事赔偿工作规定》；《不服人民检察院处理决定刑事申诉案件办理标准》；《关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的规定》；《重庆市检察机关检察长接待日批办案件管理办法(试行)》；《人民检察院来信来访处理办法》；《重庆市检察机关控告申诉首办责任制实施办法(试行)》；《刑事申诉案件办案流程》；《刑事申诉案件质量标准》；《刑事赔偿案件办案流程》；《刑事赔偿案件质量标准》。
监所检察部门：最高人民检察院《关于监所检察工作若干问题的规定》；最高人民检察院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》；司法部、高检院、公安部《关于罪犯保外就医执行办法》(司法[1990]247号)；最高人民检察院《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》；重庆市公安局、重庆市人民检察院、重庆市高级人民法院、重庆市国家安全局《关于在全市各基层公安、检察、法院、国安机关实行“一证通”制度的通知》(渝检会[2005]2号)；重庆市公安局、重庆市人民检察院、重庆市高级人民法院、重庆市司法局《关于办理罪犯减刑假释案件的实施办法》(渝司发[2003]7号)；重庆市公安局、重庆市人民检察院、重庆市高级人民法院、重庆市司法局《关于贯彻执行监督管理监外罪犯暂行规定的通知》(渝公发[2002]272号)；《人民检察院派驻看守所检察工作流程》；《人民检察院监外执行检察工作流程》；《看守所活动中轻微违法和严重违法标准(试行)》；《重庆公、检、法、国安关于刑事诉讼活动中超期羁押犯罪嫌疑人、被告人责任追究办法(试行)》；《重庆市高法、检察院、司法局关于试行部分减刑案件公开听证制度》；《重庆市公安局、检察院关于看安所留所服刑罪犯暂行管理办法》。
司法警察：《中华人民共和国警察法》；《人民检察院司法警察暂行条例》；《人民检察院司法警察执行职务规则(试行)》；《人民警察使用警械和武器条例》；《检察机关司法警察工作规范化建设标准》。
综合业务部门重点学习培训内容
办公室重点学习培训内容：《中华人民共和国保密法》；《中华人民共和国档案法》；《中华人民共和国统计法》；检察机关公文处理办法，采编报送信息的基本要求；督促检查工作的主要规定；检察统计报表制度、检察档案管理办法、保密守则的基本要求；最高人民检察院《关于严禁检察人员违规驾车的四项规定》；《中共重庆市委政法委员会关于加强警务用车管理工作的通知》；《重庆市检察机关公文处理实施细则》中关于公文格式、行文规则、公文处理、公文立卷归档和销毁的规定；《重庆市人民检察院关于检察统计工作的规定》；《重庆市检察机关电子机要文件传输系统使用和管理规定》；《最高人民检察院、财政部关于印发〈检察业务费开支范围和管理办法的规定〉的通知》；《最高人民检察院关于进一步加强检察机关国有资产管理工作的意见》和《人民检察院服装管理的规定》；《人民检察院枪支管理的规定》。
政治处重点学习培训内容：《中华人民共和国检察官法》和《中华人民共和国公务员法》；《党政领导干部选拔任用工作条例》；《重庆市公开选拔党政领导干部工作实施办法》等五个重要文件；中共中央办公厅《关于印发〈党政领导班子后备干部工作规定〉的通知》和《检察机关后备干部工作暂行办法》；《中华人民共和国检察官等级暂行规定》和《评定检察官等级实施办法》；《检察机关奖励暂行条例》；高检院《关于进一步规范检察机关表彰奖励工作的意见》；《检察官培训条例(试行)》和《正规化培训实施意见》；《人民检察院基层建设纲要》；《重庆市人民检察院关于检察机关宣传纪律的规定》。
职务犯罪预防重点学习培训内容：《中华人民共和国刑法》中的总则部分、第八章贪污贿赂罪、第九章渎职罪和其他相关的职务犯罪条款；中发〔2005〕3号《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》；高检院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》；高检院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件标准的规定(试行)》；高检院办公厅《关于检察机关不宜采取同有关部门和单位签订协议、订立责任状等形式开展职务犯罪预防工作的通知》；高检院反贪总局、渎检厅、预防厅《关于加强检察机关反贪、渎检、预防部门相互配合配合，进一步提高惩治和预防职务犯罪工作水平的通知》；高检院贾春旺检察长、王振川副检察长在全国检察机关第二次职务犯罪预防工作会议上的讲话。《人民检察院预防职务犯罪工作实施细则》（暂行）中的第一章通则、第三章检察机关内设机构预防职务犯罪工作职责、第四章检察机关预防职务犯罪的工作形式、第五章检察机关预防职务犯罪工作的工作方法、第六章检察机关预防职务犯罪工作管理制度。
检察技术处重点学习培训内容：《人民检察院检验鉴定工作程序管理暂行办法》；《人民检察院检验鉴定文书格式》和《检验鉴定文书格式目录》；检验鉴定委托受理程序、工作流程、工作时限、岗位职责、工作纪律规定；检验鉴定、现场勘检、文证审查、技术协助委托受理登记表的填写内容和要求；各专业门类鉴定书、检验报告、意见书、勘验检查笔录的项目内容和填写要求。全国检察机关信息网络系统ip地址、域名规范；《检察信息应用系统规范》；《重庆市检察机关电子机要文件传输系统使用和管理规定》；检察机关二级网络的维护与管理，正常运转及安全常识。
纪检监察室重点培训内容：《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》；《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》；《检察人员纪律处分条例》、《人民检察院监察工作条例》；《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》；《对违法办案、渎职失职若干行为的纪律处分办法》；《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则实施办法》；《关于实行“一案三卡”对办案工作进行监督的实施办法(试行)》；九条卡死的硬性规定；廉洁从检十项纪律；检察机关办理案件必须严格执行的六条规定；领导干部“六个严禁”的要求。
（三）学习方式：以深入开展创建学习型检察院为载体，按照工作学习化，学习工作化的要求，采取灵活多样的学习形式，推进“大学法”活动的深入开展。坚持每周二的分组学习和周五的全院集体学习制度。在学习过程中，我们本着编辑一本业务书（将以上篇目汇编成册）；搭建好一个班子；办理好一个讲坛；上好一堂课；组织好一批宣传稿件；作好准备一次检查验收准备工作；考好一次试；组织一定资金；表彰一批人；搞好一个倡议活动，以增加学习的趣味性，达到应有的效果。
1、参加集中辅导的培训。以市院统一组织全市检察机关的集中辅导培训为主，从实际出发自行组织培训为辅。按照市院分业务专题、分学习时段制定具体的集中辅导培训计划，市院在二级专线网举办以加强社会主义法治理念教育为核心的专题培训，定期举办法学理论与办案实务等指导性培训的讲座，在“网络课堂”上进行集中学习的辅导，凡所涉部门要人人参与，严格考勤考核。参加集中辅导学习的时间累计不得少于15天。要求市院的辅导课全都要听，所涉部门人员不少一人。举行专题讲座，由检察长作为资深检察官讲检察事业创新与发展专题；副检察长讲《反贪污贿赂工作执法规范化》；职侦局教导员讲《反渎职侵权工作执法规范化》专题；副检察长xxx讲《错案剖析》专题；侦查监督科长讲《侦查监督工作执法规范化》专题；公诉科长讲《公诉工作执法规范化》专题；监所检察科长讲《监所检察工作执法规范化》专题；政治处主任讲《民事行政检察工作执法规范化专题》；控告申诉科长讲《控告检察工作执法规范化》专题；政治处副主任讲《党政领导干部选拔任用条例》专题；纪检组长讲《检察职业纪律》专题；燕xx讲《审讯的艺术》专题；万xx讲《论重大责任事故罪》专题；潘xx讲《刑罚执行检察理论与实践》专题；袁xx讲《检察官职业道德规范》专题；带动和掀起全员参加学习的热潮。
2、结合实际自学。坚持不懈地联系实际自觉学习，形成全员学习的氛围，全体干警养成不走科窜室搞学习，不谈天说地搞学习，把喝酒聊天时间挤出来学习，真正形成“茶能醉人何须酒，书能香我何必花”的学习型组组织的氛围。干警的个人自学时间不得少于100小时，以笔记为准，由督导组来进行检查验收。同时又将此次学习与参加司法考试工作有机结合起来，鼓励干警参加司法考试，全面提高干警的业务素质。按照“工作学习化，学习工作化”的要求，增强学习的自觉性。完成本院要求的学时和个人的学习计划。
3、开展“析案学法”大讨论。把“大学法”与办案实践结合起来，在办案实践中深入学习。对业务上重大疑难案件，只要不涉及保密的，采取以业务科（处）室为单位，检委会委员进行指导对案件进行讨论；本院决定在此项活动中，开展一次案例研讨会、进行一次庭审观摩、举行2次法律文书讲评、搞一次经验交流、进行一次模拟法庭业务技能演练，重点要放在理论联系实际、强化基础训练上。
4、为了在本院形成比、学、赶、帮、超的良好学习氛围，在“大学法”活动中，开展2次知识竞赛,开展1次岗位练兵竞赛。积极参加市院将在全市检察机关组织开展的“析案学法”征文比赛、法律文书评比、业务办案能手评比、计算机应用技能大比武等竞赛评比活动，提高质量，争取获奖。
5、建立学习阵地，加大学习交流力度。通过本院内网网站，建立学习园地，通报学习进度与学习效果，编撰“大学法”刊物，鼓励撰写理论研讨文章和学习心得体会。
四、活动的具体步骤和工作措施
根据市委政法委、市检察院和县政法委的部署和要求，检察机关开展的“大学法”活动分为三个阶段进行：
第一阶段：宣传发动阶段，时间安排在2006年1月—2月。
本院院制定相应实施办法，召开干警大会进行动员。各业务科（处）室，要结合各自业务工作实际和专项整改查找出来的突出问题，组织干警进行认真的讨论，本着“干什么，学什么，缺什么，补什么”的原则，找准执法思想、执法素质和执法能力上的差距，有针对性地确定“大学法”的重点学习内容，在2月底前制定出本业务部门开展“大学法”的学习计划，并认真组织落实；全体干警要根据岗位特点和自身知识结构，制定有针对性的个人学习计划，以保证“大学法”活动的稳步推进。业务部门的学习计划和个人学习计划在2月28日前报政治处备案。
第二阶段：学习培训阶段，时间是在2006年3月—11月。这一阶段是“大学法”活动的主体时间，在学习过程中应灵活抓好“训、学、练、评、考”五个环节的工作。
第三阶段：总结验收阶段，时间安排在2006年12月。
结合年终工作总结，本院政治处要认真检查总结一年来开展“大学法”活动的工作，形成总结报告报市院政治部。接受市院对活动的考核验收检查。同时对本院各单位对开展的活动进行等级评定，对本次“大学法”活动中表现突出和成绩优异者作单项奖励，并对照目标考核进行加分或扣分，评优评先。
五、认真搞好“大学法”的宣传工作
各单位要切实抓好本单位参加“大学法”的宣传工作，拿起手中的笔和宣传工具，大力宣传“大学法”取得的成果，积极在报刊、杂志、广播、电视上广泛地进行宣传，积极向政法部门发出“大学法”的倡议书，扩大宣传影响面，一起联动，接受各方监督。在人民代表大会上和政治协商会议上，向人大代表和政协委员进行宣传，提高我们开展“大学法”的知晓度。
WTO的重要协议之一《服务贸易总协定（GATS）》第6条第2款规定：“（a），每个成员应维持或按照实际可能尽快地建立司法、仲裁或行政法庭或程序，在受的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明合理时，该成员应确保这些程序实际上会作出客观和公正的审议。（b），(a)项的规定不能解释为要求一成员建立与其宪法结构或制度的性质不一致的法庭或程序。”GATS附件中涉及到人流动、航空运输服务、服务、海运服务、电信服务等领域，其中有关海运服务的详细规定，将对我国海事审判产生直接影响。另外，《装船前检验协议》第4条“独立审议程序”也规定：“各成员应鼓励装运前检验机构和出口商共同商议双方之间的争议。然而，在按照第2条第21款的规定提出申诉后的两个工作日内，任何一方都可将争议提交一个独立的审议机构。”
上述两条款的，实际上是WTO规定的司法审查制度在海运服务领域的具体化。其核心是要求成员方建立独立于海运服务行政机关的行政救济机构，且应有一套完整的行政救济程序，对行政行为的审查须客观、公正，该机构的裁决应具法律上的拘束力。建立行政救济机构是“用尽当地救济原则”的一个条件。但在WTO规则中，若国际普遍认为某一成员方的行政诉讼制度不合理，或行政诉讼机构不独立、不具可信赖性，或成员方以前的国内救济机制作出了国际公认的明显不公正的裁决，则可不受“用尽当地救济原则”限制，直接将有关案件提交WTO争端解决机构（DSB）解决。
我国“入世”后，海运服务市场将进一步对外开放，而在海运服务行政管理方面一旦发生纠纷，就应有一个独立于行政管理机关的机构进行公正处理，以便将其解决在国内，否则，行政争议可能因没有国内适当的救济途径而被直接提交WTO争端解决机构处理，使国内行政争议国际化，从而导致我国在世贸组织活动中不必要的被动。我们知道，世界范围内，各国的行政救济制度主要有三种模式，即英、美等国的普通法院是行政救济机构，同时也有一些独立的裁判所为行政救济工作；在法国等国家，则由独立的行政法院进行行政救济；其他国家则成立独立的裁判所进行救济。这三种模式的共同点是行政救济机构必须独立于作出行政行为的行政机关。就我国的宪法结构、国家体制及海运行政机关具体情况而言，海运行政纠纷应以司法机关即海事法院进行最终审查为最佳选择。但是，海事法院原本是没有行政审判权的，这可从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干的解释》中得到证实，该解释第六条第二款规定：“专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件”。因应加入WTO的现实，针对海事行政纠纷的专业性、特殊性、涉外性，有必要突破专门法院不能审理行政案件的旧规定，赋予海事法院行政审判权。
最高法院于2001年8月9日公布并于9月18日起施行的《关于海事法院受理案件范围的若干规定》，是我国根据加入WTO的现实而采取的一项重大司法举措。该文件第40条、第41条规定，海事行政案件、海事行政赔偿案件由海事法院专属管辖；第60条规定，海洋、通海水域行政主管机关依法申请强制执行的案件，由海事法院专属执行。上述规定使海事法院平添了行政审判权，因而是对专业法院不得管辖行政诉讼案件旧规定的重大突破，同时也将对海事法院的审判体制产生实质性影响。可预见的是，该文件颁布施行，使海事法院专业审判舞台在千年交替的新世纪更为广阔，使海事法院作为我国涉外审判窗口的极端重要地位较之从前更为凸显。如前所述，WTO的有关规则已明确要求成员方加强对行政行为的司法审查，故而随着我国“入世”后对外贸易的繁荣和对外运输的增多，海事行政诉讼无疑将会逐年增加并越来越普遍。
海事法院属中级法院建制，但不同于地方中级法院的是全国十家海事法院都享有跨所在地市行政区域的司法管辖权，法院的人财物由地方“高管一级”，即由省级人大常委会任命院长、庭长和法官，省级财政保障法院的经费，从而保证了海事法院较少受所在地市行政机关的制约，使其能真正以国家法院而不是“地方的法院”的身份公正处理案件，基本杜绝了地方保护主义的干扰。海事法院的这一特点符合WTO规则关于行政救济机构必须真正独立的要求。事实上，行政救济机构的独立性要求，同样也是行政诉讼案件所必须的。我们知道，海事行政诉讼是指从事海洋运输、生产等活动的行政管理相对人不服海洋及通海水域行政管理机关（下称海洋行政机关）的具体行政行为，或不服该机关的复议决定，在法定期限内起诉，由海事法院依法进行审理和判决的司法活动。或外国的自然人、法人、合伙组织、社会团体和其他组织从事海洋运输、渔业生产、海岸带开发等经营活动，与海洋行政机关发生监管与被监管关系时，都拥有作为海事行政诉讼原告的资格。海事行政诉讼的被告则具有恒定性，即被告只能是海洋行政机关。在我国，海洋行政机关主要有海事局、渔监、渔政、海洋局、通海水域人民政府下设的水利局、水产局或其他水行政主管机关、基层人民政府等等。被告恒定为掌握国家行政权力的行政机关，倘若处理行政纠纷的法院在人、财、物上依赖于该行政机关，那么案件的公正处理显然是不可能的。所以说，海事法院的独立性特征是公正行使海事行政诉讼案件的有力保障。
根据最高法院规定，自2001年9月18日起，海事行政诉讼案件即成为海事法院的专属管辖范围，普通法院没有管辖权，且该类行政诉讼案件的二审机关并非有关高级法院的行政审判庭，而是审理海事法院海商、海事上诉案件的民事审判庭。对海事法官而言，“入世”后的海事行政审判是一个全新的领域，需要从头学起，因而首先面临的是一个的问题。一方面，海事行政审判工作大多涉及国家的对外贸易和海运政策，与国家整体利益和国家法治形象密切相关，另一方面，WTO协议又极为复杂，与国内法的关系尚未有明确的定论，其中还有大量的例外和不确定的法律概念，故而海事法官不加强学习就难以胜任全新的行政审判工作。对海事法院而言，由哪一个审判庭行使行政审判权，即在海事法院内部是否增设海事行政审判庭？全国人大及最高法院对此未有定论。笔者认为，以目前海事行政案件的比例，以不设专门的行政审判庭为妥，可在海商庭或海事庭内设立一个人员较为固定且行政法律素养较高的行政案件审判合议庭，专司海事行政案件审判工作；待该类案件大幅上升时再考虑设立专门的海事行政审判庭。但是，这并不意味着不对法院的体制产生任何影响，实际上，赋予行政审判权后对海事法院的现行体制将会有较大突破，它也许会成为将来赋予海事法院海事刑事审判权的一个突破口，毕竟，海事法院的跨区域管辖权和相对于所在地市的独立性是普通法院所不具备的，而这一特点又正是今后法院体制改革的一个方向。另外，我国宪法和行政诉讼法没有赋予法院违宪审查权及对抽象行政行为的司法审查权，这与WTO关于司法审查包括对抽象行政行为的审查的规定是抵触的。为履行我国政府的承诺及避免与WTO规则的冲突，我国很可能会在近期将地方人民政府的抽象行政行为纳入司法审查的范围，以确立司法权威，并实现从“行政化国家”到法治国家的转轨。届时，海事行政审判的要求将更高，责任将更大，海事法院与行政机关的关系将更微妙，而进一步加强海事法院的独立性将更显重要，为此，法院人、财、物方面的行政管理体制以及独立审判体制也须相应进行必要的革新和调整。
二、WTO的透明度原则对海事审判提出了更高的要求
WTO的透明度原则，是指成员方与贸易有关的立法、行政、审判等部门应及时公布法律、法规及政策，且应保证法律、法规及政策的可预见性和稳定性，并进而保证社会成员为参与对社会的管理而获取足够的信息资料。该原则又称为“阳光原则”。透明度原则早在1947的关贸总协定中就有所规定，只是在世贸组织规则中，这一原则所涉及的透明方式与程序更加完善。比如，GATT1994第10条第1款规定“任何缔约方实行的有关为海关目的的产品计价或分类，有关关税或其他费用的征收率，有关对进出口国际收支转移的条件、限制与禁律，或者影响产品销售、分配、运输、保险、库存、检验、展览、加工、配料或其他利用等的法律、规章、普遍适用的司法判例与行政裁决，均应迅速予以公布，以使各国政府和贸易工作者能熟悉它们”，其第2款进一步规定，对现有政策法规的修改和制定新的规则，如其可能对国际贸易造成更大障碍者，未经公布，不得执行。服务贸易总协定（GATS）第3条亦规定，成员方与该协定有关的法律、规章、普遍适用的司法判例、行政裁决、国际协议都必须公布。政策、法规应迅速或立即公布，自公布时起至实施时止应有一段合理的期间以便其他成员方了解和适应该新规定，除非这有损于新规定的施行（如利率、汇率的调整）。
海事审判是否应贯彻透明度原则？答案是肯定的。这不仅是WTO规则要求成员方应尽的义务，而且也是海事审判工作的本质属性所决定的。根据民诉法、海诉法的有关规定，我国已经在海事审判中实现了一定程度上的公开和透明，但与WTO规则的要求尚有较大距离，仍有许多改进之处。我们认为，透明度原则至少在以下几方面影响海事审判工作的传统程序，并将给审判工作以改革的动力：
（一）透明度原则要求司法解释工作进一步完善和改进
被称作“动态的法” 的司法解释，是我国体系中一道十分独特的风景。一方面，司法解释是对全国人大制定的成文法的解释，主要是关于成文法在实践中如何操作的规定，是成文法的具体化，另一方面，司法解释是对审判实践中亟待明确而成文法又没有规定的作出的相应规定，如关于证据规则的规定，它并非最高法院与全国人大争夺立法权，而是填补法律空白。对这样一个实行成文法的国家，由于法律的过于原则、不完善甚至于空白，由最高法院的司法解释将法律具体化以便于审判操作，这具有毋庸置疑的正当性。根据最高法院《关于司法解释工作的若干规定》[法发（1997）15号]的规定，司法解释的形式有“解释”、“规定”、“批复”三种，都具有法律效力，当其作为裁判依据时，应当在司法文书中援引。但是，该文件第11条关于司法解释以在《人民法院报》上公开的日期为生效时间的规定，显然与透明度原则是不符的。为便于消化理解、或就疑问处提出咨询和进行答复，新司法解释应提前公布，公布之日就是生效施行之日的做法是搞突然袭击，既不利于法院司法，也不利于当事人遵行。另外，最高法院进行司法解释时，应始终以法律规定为依据，且应有高度的主体意识，切不可迁就行政机关的内部规定或迁就效力低于法律的行政法规、规章，否则司法解释就可能变味为行政部门的内部文件，其后果是很恶劣的。如沿海、内河货物运输纠纷的诉讼时效，海商法未作明确规定，根据法理，该时效可推定为远洋运输的时效期间即1年，或根据民法通则的规定认定为2年。但最高法院1988年12月8日《关于水路货物运输中索赔期问题的复函》却根据国务院颁布的《水路货物运输规则》及《水路货物运输合同实施细则》的规定，将该时效认定为180天。很明显，这一认定是没有法律根据的。就连部水运司也承认：180天索赔期间“没有上位法的相应条款作为依据……这样的规定不仅形同虚设，更是对有关当事人的一种误导” 。当2001年1月1日生效施行的《国内水路货物运输规则》取消180天的索赔期间后，最高法院才于同年5月22日以批复的形式认定沿海、内河货物运输纠纷的时效期间为1年。这实在是司法解释迁就行政规章的一种尴尬，其实质是解释法律者主体意识的失落或者说是没有自己的思想。司法解释在我国法律体系中的重要地位，决定了“入世”前后要对原有的解释进行一次彻底的清理，与法律相抵触、与WTO规则相矛盾的都要坚决废止。另外，法院判案时内部掌握的“会议纪要”、“领导讲话”、“红头文件”等，都与透明度原则相悖，应予清理，符合法律规定且又是审判工作必不可少的，由最高法院将其上升为司法解释，其余的则予废除，以此实现判案根据的公开、透明，为“阳光下的审判”创造条件。
（二）透明度原则要求海事审判的庭审工作真正意义上的公开
，海事案件除民诉法第120条规定的不公开审理的几种情况外，都实行了庭审公开制度，允许任何公民持有效证件旁听，经特别许可，甚至还准许对庭审情况进行电视现场直播。但根据透明度原则，我国海事审判的庭审公开与法治国家的差距还是很明显的，这主要表现在证人出庭作证率低，鉴定人、行政机关几乎就没有出庭作证的记录，从而使得“质证在法庭”的庭审原则在一定程度上流于形式，并进而使得审判的公正性受到合理的怀疑。海事案件具有涉外性强的特点，其一方当事人往往是外国人，它们对国际通行的证人出庭作证是习以为常的，相反，对证人不出庭作证的做法却持反对态度，对证人不出庭就作出的判决难以信服，哪怕有关的判决在实体上是公正的。“入世”后，我们应以证人出庭作证作为海事审判深化庭审公开程序的一个突破口，以此实现WTO对透明度原则的要求。自2002年4月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》已明确了证人出庭作证为原则、不出庭作证为例外的制度，但其在审判实务中的执行可能会遇到一些阻力。要求普通人出庭作证，问题不大，但要掌握一定权力的官员作为证人出庭作证，特别是要求其以官方身份出庭作证，则在目前的中国会有相当难度。我们知道，在法庭上查明案件事实的客观要求应该是：倘若一个案件首先经过了公安、边防、武警的调查，则参与调查的警官有义务作为证人出庭接受原被告及其人的盘问；行政官员根据其工作职责对案件进行过调查处理的，亦应出庭作证；鉴定结论是证据的一种，鉴定人员有义务出庭对其鉴定结论作出说明，并接受当事人的质询。显然，我国目前尚未形成警官、行政官员、鉴定人出庭作证的风气，这与法院在社会上没有足够的权威有一定关系，而更主要的是法律从来就没有这样的要求。鉴于海事案件的涉外性以及一方当事人熟悉国际通行的证人出庭作证规则，在今后的海事审判中，应将警官、行政官员、鉴定人出庭作证予以制度化，以使海事审判庭审程序实现实质意义的和全面的公开与透明。
（三）透明度原则要求以“看得见”的形式体现判决过程的公开
预算是指对未来某一特定期间如何取得和使用财务资源的一种详细计划。医院预算是指医院根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是对计划年度内医院财务收支规模、结构和资金渠道所作的预计，是计划年度内医院各项事业发展计划和工作任务在财务收支上的具体反映，是医院财务活动的基本依据。编制预算的工作称为预算编制，本人就近些年来如何做好医院的预算编制工作谈心得体会。
一、理解和掌握预算编制的原则和依据是做好预算编制工作的基础
国家对医院实行“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法，同时规定“大中型医院一般以定项补助为主，小型医院一般以定额补助为主”，在理解该预算管理办法的基础上应着重掌握以下预算编制的原则。
1.坚持收支统管、收支平衡的原则。医院在编制预算时，必须将一切财务收支全部纳入预算，包括计划部门根据项目功能、规模核定安排的基本建设计划以及医院自身用于发展建设和对外投资的资本支出。医院预算，要做到收支平衡，根据收入安排相应支出，保证国家下达的卫生事业计划能够顺利完成。
2.坚持量入为出、统筹兼顾的原则。要按照上年度的执行情况，考虑预算年度的可变因素，将收入打足，在安排支出预算时，应分清轻重缓急，将有限的资金安排到最需要的地方。要对各类资金统筹调度，合理安排。人员支出是保证医院正常运转的基本支出，必须优先安排。然后，再视财力可能，本着先急后缓、先重后轻的原则，妥善安排其他支出项目，做到既要保证重点，又要兼顾一般。基本原则是效率优先。兼顾公平。
3.坚持积极稳妥、依法理财的原则。编制预算要坚持以收定支、量入为出、收支平衡、略有结余或要有结余的原则，不能赤字预算。收入预算既要实事求是，又要、留有余地；支出预算要打紧，坚持勤俭办院的方针。要把效益放在突出位置，一切收支数据要科学、严密、准确和真实。预算是医院财务工作的重要基础，预算的编制过程也是贯彻国家有关方针政策、法规制度以及规范财务管理的过程。因此。医院在编制预算的过程中，必须认真贯彻和准确体现国家有关财经如政府采购和医疗卫生尤其是医改方面的政策法规等等规章制度。
二、领导重视、部门配合、员工参与是做好预算编制工作的前提
医院的预算编制是一项系统工程，并不是财务或某一部门单独能完成的，它涉及到行政、后勤、医疗和医技等各个部门。只有全员参与预算的编制，才能使预算成为各部门、各科室及全体员工自愿努力完成的目标。
1.领导重视是预算编制工作开展的先决条件。为提高预算编制工作的严肃性和可靠性，以使预算真正成为医院各级各部门工作的奋斗目标、协调工具、控制标准和考核依据，医院一定得成立预算管理领导小组。组长由院领导亲自担任，成品由医务科、护理部、设备科、总务科、财务科等相关职能科室负责人组成，财务部门牵头组织日常业务工作，从而为预算编制工作的开展提供了组织保障。
2.部门配合是保证预算编制工作正常开展的重要方面。预算编制是一项综合性工作，它的特点决定部门之间的配合至关重要，因此打消部门科室间的疑惑，组织学习有关预算方面的规定和文件，并阐明预算编制工作的重要性，尤其是在某些资金定额预算编制方面、成本核算控制方面及项目资金投入方面等取得各部门的理解和配合，从而为开展预算编制工作打下良好基础。
现阶段，医院以形成一系列的财会制度，支持着医院财务统计与使用的顺利进行。财务工作一直医院管理工作中占据着重要位置，为了保证医院财务的真实准确，必须完善相关财务会计制度。然而我国当前许多医院都存在着财务会计制度不够完善的状况，主要体现在以下几方面：
1.没有形成健全的会计报告体系
随着市场竞争机制的引导以及医疗卫生体制的深入改革，医院不再单纯地采用会计报表、资产负债表等报表形式来反映医院经济情况，因为仅凭几份报表无法全面、准确的反映医院的实际运作情况。随着我国医疗卫生体系的不断健全，医院数量和质量的提高，各个医院部门面临的挑战和竞争越来越大，这就对医院内部财会制度提出更高的要求。如何真实准确的反应医院的运转情况，如何提高医院财务管理效率成为众医院考虑的问题，但目前为止，大部分医院并没有形成健全的财会体系，制约着其发展。
2.没有明确记录固定资产总量
新会计准则的出台，对医院固定资产总量一项进行了明确的规定，要求医院的固定资产总值真实、准确、详细并能够体现医院的整体实力。但在现实中，医院在这一方面做的并不到位，虽然有能够体现出医院各项支出的有效数字，但苍白无力的数字很难体现出医院运行中各项金额的使用明细，也就是说，在资金使用有可能涉及到的资金实际损耗没有得到明确的记录，这样不仅不能够了解到医院各项金额的实际使用情况，而且影响医院本身及外界对于医院实力的判断。
3.没有做好坏账准备提取工作
由于社会统筹病人的不断增多，医院的坏账准备量也随之升高，尽管医院严格执行医保制度，但也会造成“超大盘”的形式的扣减，最高可达30%。一些医院通过长期挂账的方式解决坏账、呆账，这样一来便会造成严重的后果：一方面，长期挂账情况的出现使得大量坏账滞留，影响医院财务资金的流动和周转，不利于医院的正常运行，由于缺少必要的流动资金而导致的负债情况会加重医院的经济危机；另一方面，会影响社会各界对医院的投资意向，由于缺少必要的资金支持，医院很容易在出现危机的时候面临倒闭的危机。
4.没有进行全方位资产净值核算
根据《医院会计制度》的“坏账准备”一项资产净值的处理规定,这无法体现医院真实的经济实力。评估医院的整体实力，不能仅仅注意到医院的资金会计报表，除此之外的医疗器械、医用物品和药物等也要计算在医院整体实力之中，而这些器械和药品在实际统计中并没有换算成资金加以统计，导致现在出现的普遍的情况是，众多医院的资产净值核算很不准确，不能在报表中切实体现出医院的综合实力和资金力量。这样既影响外界对医院实力的评估，也切断了实现医院进一步发展的机会，正所谓是“自食其果”。
二、新会计准则背景下医院财务会计制度改革的必要性
随着医院改革不断深入，办医形式也变得多种多样，投资主体也想多元化方向发展。会计具有理论与实践相一致的特点，它需要依附在一定的社会经济大环境下发展。而新会计准则针对不同形式的医院可以进行全面的、详细的、科学的规划，确保在发展过程中各种形式的医院符合有关规定。首先，新会计准则的实施对于医院财会制度的发展有了新的规定，这一方面是符合时展的需要，另一方面也是对医院财会制度提出的新的要求，对将来医院的发展、医疗实力的增强具有重要的意义。其次，现阶段的医院财会制度发展存在着相当多的问题，无法真正支撑医院的长远发展，因此改革势在必行。最后，新会计准则借鉴国际先进报表制度，引进科学的评估体系和制作办法，这既是我国医疗卫生行业发展的机遇，也是我国与国际先进医疗行业接轨的契机。
三、新会计准则背景下进行医院财务会计制度改革的建议
1.改进固定资产的折旧手段
根据新《企业会计准则》第47条，医院原则上应以其固定资产性质为依据，使用平均年限法或工作量法在预计使用年限内计提折旧。在准则中对于固定资产的折旧方法有着明确的规定，应该坚定不移的按照规定改革，需要注意是在改革中，固定资产的统计要全面细致，不能遗漏相关资产。医院的财会人员要按照新的规定和方法折旧固定资产，淘汰落后的不合规定的手段，从而促使医院资产的计算更加标准化。
2.强化无形资产的会计核算
在注意医院有形资产核算的同时，要注意到某些无形资产的作用。何为无形资产？对于一个医院来说，品牌、服务、信誉、各种专利等都是其无形的资产。千万不能忽视医院无形资产的力量，要知道不同的医院所拥有的无名资产是不同的，所以，无形资产也体现着一个医院的特色和经济实力。想要真正全面的了解一个医院的实际情况，无形的资产更具有可考性。因此,在核算医院整体资产实力的时候，不能忽视了无形资产的作用，在某些时候，无形资产比有形资产更能反映一个医院的实际情况。
3.积极处理坏账准备工作
医院处理坏账准备随着新会计准则的颁布也有迹可循。由于新会计准则的存在，以往“在院病人医药费”的坏账准备将变换为标准的坏账准备，即“应收医疗款项”＋“应收在院病人医药费”－“预收医疗款项”＋“其他应收款项”。在新会计准则出台后，对于坏账工作也提出了相应的要求，按照规定积极处理坏账准备工作，能够有效的减少资金滞留和资金运转不足的问题，能为医院的发展提供源源不断的资金支持。
4.建立健全医院财务报告制度
健全医院财务报告制度,可以对相关财务人员进行约束。新会计准则涉及的知识面比较广，内容涉及的非常多，使工作人员学习力度大。因此这时候就需要建立健全财务报告制度，通过对财务报告的有关规定和制约，能够使医院财会工作人员快速的掌握新会计准则的精髓并按其规定制作财务报告，使医院的财会制度更加科学化、制度化、标准化。
四、总结
近年来，农负案件成为行政审判的一大热点。所谓农负案件，即涉及农民负担的行政案件，一般指农民因交粮、纳税、承担费用和劳务等问题发生纠纷而依法提起的行政诉讼案件。法官审理这类案件的最大特点是，除了需要适用相关法律外（指广义法律，包括法律、法规和规章），还存在正确理解执行党和国家农村政策问题。农村政策是党和国家根据一定时期的政治任务而制定的指导农业、农村发展的路线、方针和原则，而相关法律是国家制定或认可的，由国家强制力保障实施的，调整农业、农村关系的法律规范的总和。总体而言，政策与法律之间由于其内在的本质的联系，决定两者关系具有相辅相和协调一致性。但是，因两者在调整范围、实施方式、稳定程度方面的差异，也会有不协调、不衔接的情况，有时甚至发生激烈冲突，由此给司法实践带来的问题是：当政策与法律发生冲突时，应当如何选择适用？能否避免墨守成规、机械司法，确保党和国家农村政策的贯彻实施，是对法官法律素质和政策水平的一大考验。笔者以为，司法不单纯是适用法律的过程，也是一个政策考量过程。为了清楚说明这一问题，试举一例。
2000年3月，被告某县岳溪镇政府与原告谭某所在的村委会经协商，并提交镇人大会讨论，确定了当年农民负担预算方案。被告根据原告谭某家的人口数，向其下达了包括村提留和乡统筹在内的3.2%的农民负担费用和农村积累工30个工日的负担监督卡。由于原告谭某没有在规定的时间内出工出劳，被告向原告谭某送达了出劳通知书，原告谭某仍未履行出劳义务。被告遂向原告谭某作出以资代劳限缴决定。原告谭某认为，中共某市委办公厅和某市人民政府办公厅于2000年5月9日下发的渝委办[2000]81号文件（以下简称81号文件）明确规定：“从今年起，取消统一规定的劳动积累工和义务工”。因此，以被告的行为违法为由向人民法院提起行政诉讼。
在审理过程中，如何看待81号文件的效力成为判案的关键。
合议庭合议时形成两种意见：第一种意见认为，81号文件不可以作为本案的处理依据。因为人民法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，可参照适用规章。81号文件是市委办公厅和市政府办公厅联合发文，属于一般规范性文件，该文件规定取消“两工”，与国务院《农民承担费用和劳务管理条例》和市人大《农民负担管理条例》的相关规定相抵触，因此不能作为审理依据。第二种意见认为，81号文件可以作为审理本案的依据。其理由是：中共中央和国务院针对农民负担太重的情况，下发中发[2000]7号文件，即《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》中提出了农村税费改革措施，授权地方可逐步取消“两工”，也可一步到位全部取消统一规定的“两工”。市委办公厅和市政府办公厅正是根据该通知精神与授权而下发了81号文件，这是本市处理农村“两工”问题的新政策，应当作为审理案件的依据。
81号文件作为中发[2000]7号文件的地方配套文件，已成为新时期党的农村税费改革政策的一部分，是坚决贯彻政策，取消农民“两工”义务，还是仍依国务院的行政法规和地方性法规执行，是法官处理本案面临的难题。笔者认为，法官对乡政府作出的以资代劳限缴决定进行合法性审查时，不能忽视81号文件这个政策依据。
回顾农村“两工”的历史，肇始于政策，固化于法律。以积累工为例，1988年11月2日，国务院批转水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利意见的通知》中首次提到：“兴修农村水利主要靠农村水利劳动积累工，这是农民用劳力投入发展水利、改善生产条件的重要方式。凡农村劳力，都要承担农村水利劳动积累工。”该政策对积累工的性质、来源、劳动方式所作出开创性的界定，顺应了当时我国农业、农村发展的实际需要，极大地推动了我国农田水利基本建设，乃至到1991年底，国务院出台《农民承担费用和劳务管理条例》，劳动积累工在法律上始得正式承认。但是，鉴于一些地方政府在推行“两工”的过程中，借口“以资代劳”加重农民负担，国家开始调整劳动积累工政策，从强调“以资代劳”的自愿性，到1996年底中共中央、国务院出台《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，明确禁止“以资代劳”，减轻农民负担工作虽然取得一定成效，但仍然无法纾解农民日益沉重的负担，且呈俞演俞烈之势。中央终于认识到，要从根本上解决农民负担问题，必须取消统一规定的劳动积累工和义务工制度，变农民出资出劳兴建农村水利为国家计划投资兴建。2001年《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》出台，将取消包括积累工在内的“两工”作为农村税费改革总政策的配套措施之一予以实施，并明确规定三年的过渡期限。这个事关我国农业、农村发展全局的重大政策转变，是任何司法者都不能忽视的。取消农民“两工”义务的改革措施出台，是执政党对农业、农村问题认识发展的必然产物，符合生产力发展的客观需要，在这种情况下，法律因其固有的滞后性、僵化性，决定了对其立、改、废仅是时间问题。尽管如此，本案法官适用81号文件不仅需要智慧，更需要勇气，因为在政策与法律的关系问题上，我们长期存在认识误区，必须在理论上予以澄清。
误区一：法律效力高于政策。法律真的高于政策吗？否。马克思主义认为，“法”不同于法律。“法”是先于或独立于法律之外而存在的社会权利义务关系，是客观的社会存在、社会法则或习惯规则。法律则“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者”，是立法者主观意志的产物，是对“法”的表述。美国大法官德沃金认为，法律在形式上表现为一系列的规则，而除法律规则外，法还包括原则和政策。规则、原则和政策构成法的三大要素，每个要素在反映法的本质上都有其所长及不足。不可否认，在法的体系中，法律规则是最主要的因素，因为它最能发挥明确的指引作用，能增加法的可操作性，量化或比较量化地规定法律制裁，最有可能反映法的本质。然而原则与政策也是不可或缺的，它们巩固规则的效力，并弥补规则之不足，使规则保持连续性、稳定性、协同一致性。*1规则、原则和政策，作为法的三个要素，只有协调配合，良性互动，发挥整体功能，才有希望反映出“法”之本来面目，贴近法治目标。而作为个体，每个要素都有其局限性：囿于规则，立法就无法适应千变万化的客观世界，脱离现实；单凭原则或政策，也无法为人们提供具体明确的行为规范。因此，站在主观反映客观角度上看，政策与法律是平等的，都是对“法”这个自在物的反映，谁反映得最贴近“法”，谁就最“得法”。“法治或法制是民主政治内在的、必然的、逻辑的要求，而不是在政策与法律之间比出高低之后的结论。”*2因此，我们不能把政策和法律对立起来或割裂开来，也不应试图在二者之间区分高低和大小，并在实践中厚此薄彼。
误区二：调节社会关系应以法律为主，政策为辅。有人认为，我国要建设法治国家，必须加大立法投入，更多地制定法律规范，使社会各领域都能用法律来调整，政策对社会关系调节只起辅助作用，并应逐步淡出。笔者承认法律的稳定性、标准化、可操作的特点主导着人们对法的认识。但是，法律与政策作为构成法的要素之一，且互为长短，它们的差别主要体现在对社会关系的影响方式上，调节社会关系是以法律为主还是以政策为主，有时并不以人的意
全面履行职责
3月19日，主持召开国务院常务会议。新一届国务院正式开始运作，全面履行职责。
会议讨论并通过了国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局以及国务院议事协调机构和临时机构等的设置。会议决定，设立国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会，组建国家食品药品监督管理局，将国家安全生产监督管理局由原来部委管理的国家局改为国务院直属机构。
会议讨论并原则通过了《国务院工作规则（草案）》，决定将《国务院工作规则（草案）》提交将要召开的国务院第一次全体会议讨论通过。
会议研究部署了当前需要抓紧做好的工作。近期要重点抓好七件事：抓紧国务院机构改革的实施；紧紧抓住经济工作不放松；抓好农村税费改革、国有资产管理体制改革、金融改革；整顿和规范市场经济秩序；维护社会稳定；加强廉政建设；解决困难群众生产生活问题。
两天后即3月21日，主持召开国务院第一次全体会议，会议通报了国务院领导人的分工，宣布了国务院机构设置，讨论通过了《国务院工作规则》。
说，做好未来五年的政府工作，最重要的是把握好两条：一是抓住和用好机遇，积极推进改革和发展；二是培养和用好人才，充分调动各方面的积极性和创造性。他还指出，新一届政府要有新气象、新面貌，关键要在实行科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督三方面有明显进步。
要求政府工作人员特别是国务院组成人员，务必保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，务必保持艰苦奋斗的作风，切实做到：加强学习，与时俱进；牢记宗旨，执政为民；恪尽职守，敢于负责；求真务实，注重实效；廉洁自律，艰苦奋斗；顾全大局，团结协作。
特别强调，领导干部要严于律己，严格要求亲属和身边工作人员，坚决执行中央廉政规定，不搞特殊化；政府工作人员要正确行使手中的权力，在公务活动中，严禁收受礼品和有价证券，严禁插手工程承包，严禁参加用公款支付的高消费娱乐活动；国务院组成人员到基层考察、调研，要简化接待，轻车简从；国务院及各部门工作人员不准用公款相互送礼和宴请，不准接受地方的送礼和宴请；国务院领导不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词。
3月26日，再次主持召开国务院常务会议，讨论国家发展和改革委员会、商务部、国务院国有资产监督管理委员会的“三定” （定职能、定机构、定编制）规定，研究部署解决困难群众生产生活问题和加强安全生产工作。
机构改革实施
与此同时，新一轮国务院机构改革开始进入实施阶段。
（一）健全和完善行政组织立法是巩固机构改革成果的需要
政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。新中国成立以来，先后进行了五次机构改革，大规模的精简工作在改革开放前分别于1958年和1970年进行了两次，改革开放以后又分别于1982年、1988年、1993年进行了三次机构改革。五轮精简工作和机构改革成绩有目共睹，但始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这个怪圈历经五轮改革而不灭，反而演变成了一条难以避开的刚性路径。以1993年机构改革为例，1993年开始的第五轮机构改革力度很大，国务院各部门精简20％，全国共精简人员200万人，但再膨长速度却更快。1985年—1995年，依靠中央和地方财政支出的党政机关、全额拨款的事业单位，每年新增人员都在100万人左右，国家财政成了吃饭财政。（注：宇剑：“走出‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’的怪圈”，《经济日报》，1998年3月7日。）五轮机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。历史经验已经证明，仅仅精简机构和人员、单纯依靠行政手段、经济手段，效果是有限的。为了彻底走出历史怪圈，从根本上巩固来之不易的机构改革成果，必须加强行政组织立法，构建政府机构改革的法律机制，防止机构、编制再度膨胀。
（二）健全和完善行政组织立法是规范和保障政府职能转变的需要
精简机构是机构改革、提高行政效率的一种手段，但机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。八届全国人大四次会议通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要明确提出，要在今后工作中致力于实现经济体制和经济增长方式的两个根本性转变，在2010年建立起比较完善的社会主义市场经济体制。随着经济体制改革的不断深入，逐渐触及到解决企业的深层次的体制问题和外部环境问题，带有计划经济色彩的传统行政管理体制已经成为社会主义市场经济发展的阻力。按照社会主义市场经济的要求，必须加快行政体制改革步伐，转变政府职能，实现政企分开，根据精简、统一、效能的原则建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善行政组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。
（三）健全和完善行政组织立法是实现依法治国、促进依法行政的需要
党的“十五大”和九届全国人大一次会议从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。实现依法治国，首先要求加强立法，建立完备的法律体系，而行政组织立法无疑是我国法律体系的有机组织部分。在我国，大多数法律法规的主要调整对象都涉及到政府机构及其公务员，且政府机构及其公务员是法律法规的主要执行者，因此他们在实现依法治国中具有举足轻重的作用。依法行政，其实质是要实现国家行政管理的法治化，作为现代政府活动的基本准则，是依法治国的重要组成部分。依法行政首先要求对承担行政职能、实施行政行为的政府机构及其公务员进行规范，无论是行政组织的职能配置、机构设置、人员编制，还是行政组织之间的相互关系，都要以法律、法规为依据，并受法律、法规的保障。而行政组织立法主要涉及行政组织的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、编制、隶属关系、任职期限、设立或撤销、工作程序和违法责任等内容，为依法行政提供了最直接的法律依据和法律保障，从而能有效地规范政府行政行为，监督和防止滥用行政权力，保障行政组织的正常运行和公民的合法权益。
二、行政组织立法现状及分析
行政组织立法和其他国家机构组织立法一样，经历了变化和发展的过程。早在民主革命时期，党在领导人民建立民主政权过程中，就颁布了一系列关于政府组织的规范性文件，如《陕甘宁边区政府组织条例》、《晋察冀边区县政府组织大纲》、《华北人民政府组织大纲》等。新中国成立后，党和政府十分重视行政组织立法建设。从1949年到1950年，在不到两年的时间里，先后颁布了《中央人民政府组织法》、《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政区）人民政府组织通则》等政府组织法规和《政务院人民政府委员会试行组织条例》、《省、市劳动局暂行组织通则》、《华侨事务委员会试行组织条例》等部门组织法规。1954年宪法颁布后，又先后颁布了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等政府组织法，同时批准颁布了《国家计划委员会暂行工作条例》、《劳动部组织简则》、《体育运动委员会组织简则》、《监察部组织简则》、《国务院人事局组织简则》、《国务院秘书厅组织简则》、《国务院法制局组织简则》、《国务院机关事务管理局组织简则》、《街道办事处组织条例》、《国务院关于各省人民委员会设置工作部门和办公机构的决定》等一系列组织法规，初步建立了从中央到地方、从政府到各部门、直属机构、办事机构、派出机构的组织法规体系。但50年代后期，由于受法律虚无主义影响，关于行政组织的法律法规很少制定了，特别是到了1966年开始的期间，我国的国家机构体系受到很大冲击，国家机构包括国家行政组织法制建设遭到严重破坏，导致了机构弊端丛生。
1979年以后，为加强我国的行政组织法制建设，针对改革开放的新形势和要求，我国于1982年制定了《国务院组织法》；于1979年制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其后又于1982年、1986年、1995年，对“地方组织法”作了三次修正。这两部组织法对我国中央和地方各级国家行政机关的性质、组成、机构设置、职责权限、活动原则和方式以及建立、变更和撤销程序等作了原则性规定。
但从总体上看，行政组织立法仍不尽健全和完善，主要体现在：
（一）行政组织立法不够系统、完备
行政组织涉及整个国家行政组织体系，包括行政机关和行政机构的纵的系统和横的结合。它们各有不同地位和层次，也有各自不同的职责和任务，需要不同层次、种类的法律规范予以调整。因此行政组织立法体系应包括不同层次、种类的法律规范共同构成统一、协调的系统。但我国现有的行政组织立法距建立完备行政组织立法体系的要求相去甚远：
1.在中央政府组织立法方面，除了《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》外，缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和议事协调机构等统一的组织法和组织条例。
2.尚未确定一部调整中央行政组织与地方行政组织关系的《中央与地方关系法》，使有关中央政府与地方政府之间的行政职权的划分和行使缺乏严格的法律规范。
3.在地方政府组织立法方面，除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的组成部门、直属机构、办事机构等职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。
4.对地方各级人民政府的派出机构，除了1954年制定的《街道办事处组织条例》以外，缺乏对行政公署、区公所的法律规定，部分地区实际存在的行政村、乡（镇）办事处的法律地位也不明确；对国务院组成部门设置的派出机构的设立程序、职权等也没有具体的法律规定。
（二）已有的行政组织立法不够完善
现有的行政组织立法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，未能对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定：
1.有的行政组织立法的内容过于简单、粗疏：如现行的《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。这不利于推进和保障国务院职能的转变。
2.有的行政组织立法的内容过于庞杂：如现行“地方组织法”将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。
3.有的行政组织立法不尽正式，且缺乏应有的法律效力。如国务院各组成部门、直属机构等以定职能、定机构、定编制为内容的“三定”方案，从名称、内容、制定程序均不尽正式，缺乏行政法规应有的规范性、稳定性和权威性。
4.有的行政组织立法缺乏有效的监督条款，导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象，违法者不必承担法律责任，也没有相应的机构进行监督。
5.有的行政组织立法的规定不够科学、规范：如现行1982年宪法和现行1995年“地方组织法”均将国务院和地方各级人民政府的职能和权限笼统规定在一条中，使“职能”和“权限”这两种不同性质的问题混为一谈，容易导致职能不清和权限不明。
（三）行政组织立法尚不能适应建立社会主义市场经济体制、依法治国的需要和政府机构改革的要求
1.现行的《国务院组织法》是1982年制定的，一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架：“地方组织法”虽然修改了多次，但仍存在着一些问题，主要是对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定。如按建立现代市场经济体制的要求，应减少各级政府对经济的不必要干预，并对各级政府职能科学分解和合理配置，而现行的“地方组织法”对地方各级人民政府的职权规定得极其宽泛，且与中央政府的许多职能上下大致相同，形成“条块分割”，导致许多地方政府机构对应设置，这不利于政府职能的转变。
2.由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，同时由于地方政府的层次不同。因此，不同层级地方人民政府之间的情况、特点和问题不同。因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。
3.现行1982年宪法第一次规定，国务院有权“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。这一规定在计划经济体制下有其一定的可行性，但是在建立市场经济体制和实现依法治国条件下，是否合理值得研究。
三、健全和完善行政组织立法的设想
健全和完善行政组织的法律体系，是一项复杂、艰苦的系统工程，需要从思想、理论、实践几个方面进行努力。
（一）加强对行政组织立法的研究，掌握现代行政组织立法的发展趋势
现代行政法学的研究日新月异，行政组织的立法趋势也异于往昔。在传统时期：（1）政府行政组织较为单纯；（2）政府行政组织专业分工亦不明晰；（3）行政组织以“官僚化”为普遍形态；（4）行政组织的立法功能处于弱势地位；（5）行政组织结构受传统社会结构的影响，行政效率不高。而现代世界各国的行政组织立法具有了新的趋势，主要表现为：（1）民主化；（2）专业化；（3）效率化；（4）标准化。（注：（台）乔育彬：《行政组织法》，1994年10月版，第45页。）制定严谨统一的行政组织法对于合理配置政府权力、规范政府行为、保障公民合法权益所起的重要作用已被各国所充分认识。而在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但主要是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内、外部管理的具体法律问题。行政法学界80年代对行政组织法作了初步探讨，但是90年代行政组织法问题却倍受冷落，几乎到了无人问津的地步，（注：应松年、薛刚凌：“行政组织法与依法行政”，《行政法学研究》，1998年第1期，第18—19页。）这一状况严重制约了行政组织立法的发展，因此，应当从理论和实践的结合上加强对行政组织立法的研究，具体而言：
1.加强对行政组织法的理论研究，弄清行政组织的法律意义、范围、相互关系、结构和体制，探讨行政组织法的含义、基本内容、体系、渊源形式和功能，把握现代行政组织立法的发展趋势；
2.对政府行政组织在社会主义市场经济体制下各有什么职能、应有哪些权限等问题进行深入研究，弄清哪些职能是应划出、划入的，哪些是应下放的，哪些是应交由社会中介组织或事业单位的，哪些是应交由企业依法自主经营的；
3.加强对建国以来行政组织立法的研究，总结成功的经验和不足之处；
4.加强对西方国家行政组织立法的比较研究和旧中国行政组织立法的研究，学习和借鉴其有益形式为我所用。
（二）明确行政组织立法的原则（注：参见杨景宇：“关于提高立法质量的思考”，《人民日报》，1998年2月10日。）
1.正确认识和处理行政组织立法和政府机构改革的关系
党中央、国务院决定，用三年左右的时间，完成从中央到地方的机构改革，逐步建立起与发展社会主义市场经济与民主政治相适应的现代政府体制。这是我们面临的一项重大改革，触及到上层建筑中诸多深层次的问题。为了从根本上解决这些问题，需要运用法律、法规推进整体与配套的改革。目前，政府机构改革正在进行，政府机构如何进行职能转变，也正在探索之中，这些在客观上都给行政组织立法带来一定的难度：政府机构改革的特点是“变”，变革原有的机构和体制。行政组织立法的特点是“定”，一旦规定下来，各级政府组织都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的行政组织立法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求立法工作者要正确处理行政组织立法和政府机构改革的关系，既要坚持政府机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持行政组织立法的相对稳定性，又要随着机构改革的深化和形势发展的需要适时修改行政组织法。
2.全面体现机构改革精神，对行政机关的权力加以规范、制约和监督
党的“十五”大报告指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决。”这一论断切中时弊，抓住了现行行政管理体制存在的突出问题。这对今后行政组织立法工作提出了两个方面的任务：一是按照机构改革的精神，相应地修改现行的有关法律、法规，决不能倒过来，以现行的有关法律、法规为依据，抵制机构改革。二是今后行政组织立法必须体现机构改革精神，不能“新瓶装旧酒”。另外，在行政立法中还必须体现对国家行政机关的权力进行规范、制约和监督的原则。因为法律、法规的很多规定主要是靠国家行政机关来贯彻执行的。因此，通过行政组织立法、规范、制约、监督国家行政机关的权力，保证正确行使权力，防止滥用权力，对于推进依法行政、实现国家行政管理的法治化，具有重要的意义，为此，必须改变以往的行政组织立法中存在注重对行政管理相对人的行为规范，忽视对行政机关进行规范、制约和监督的倾向。
3.坚持和维护以宪法为核心和基础的社会主义法制的统一
同志指出：“维护宪法尊严和保证宪法实施，维护国家的政令和法制统一，是一个重大的政治原则问题。”我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家统一、政治安定和社会稳定。为了在行政组织立法中坚持社会主义法制统一的原则：首先，要依照法定职权进行行政组织立法，防止超越职权；其次，从法律体系内部关系来讲，必须坚持行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触和矛盾，以保证行政组织立法的正确执行。
（三）健全和完善行政组织的立法体系
行政组织立法涉及的内容很多，需要建立一套完整的体系，这个体系包括宪法的有关规定、基本法律、法律、行政法规和地方性法规等几个层次，具体分为：（1）宪法关于国务院和地方各级人民政府性质、地位、组成、职权及相互关系的规定；（2）国务院组织法；（3）地方各级人民政府组织法；（4）国务院组成部门组织法；（5）中央政府行政组织与地方政府行政组织关系法；（6）关于国务院办公厅组织、职能等的行政法规；（7）关于国务院行政机构和编制管理的行政法规；（8）关于国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制管理的行政法规；（9）关于地方各级人民政府行政机构设置和编制管理的行政法规；（10）关于国务院组成部门和县级以上地方各级人民政府派出机构管理的行政法规；（11）各省、自治区、直辖区地方人大及其常委会制定和颁布的有关地方政府及工作部门的地方性法规等。
按照建立完整的行政组织立法体系的要求，当前或今后亟待进行以下立法工作，并按现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对现有行政组织立法进行科学界定和完善：
1.完善现行宪法中关于国务院和地方各级人民政府组成、职权的规定。如规定国务院组成人员包括中国人民银行行长，规定国务院组成部门包括中国人民银行，增加规定“国务院设立中国人民银行。中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实行监督管理”；将国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的职权划归全国人大常委会；增加第六节“地方各级人民政府”，对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权等作另行规定。
2.修订、完善《国务院组织法》。如规定国务院组成人员的范围、组成部门具体包括的各部、各委员会、中国人民银行和审计署的种类或名称；规定国务院任免和奖惩人员的范围和培训、考核人员的机构；规定国务院副总理、国务委员的职数，规定国务院常务会议和全体会议的职能、分工及相互关系；规定国务院组成部门设立、撤销或合并的程序；特别是对国务院的职能和权限，应根据建立社会主义市场经济体制的要求和机构改革的运作架构，参照十四届三中全会决定的有关内容和党的“十五大”的精神，结合近几年来政府转变职能的实践经验，尽可能具体地分别作出规定。目前，修订《国务院组织法》已列入“国务院1998年立法工作安排”，且由国务院常务会议讨论并原则通过。该法是国家机构组织法，最好作为基本法律由全国人大作进一步审议。
3.制定《国务院组成部门组织法》。国务院组成部门是国务院依法分别履行国务院基本的行政管理职能的国家行政机构，是国务院行政机构的主体。我国宪法规定，国务院“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部门和各委员会的工作”；《国务院行政机构设置和编制管理条例》也规定，“国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能”。可是，长期以来，国务院各组成部门中，除了对中国人民银行和审计署的组织和职权，在《中国人民银行法》和《审计法》中作了规定外，其他国务院组成部门的任务、职责、内部外部关系等，由国务院行政性文件（如“三定”方案）和领导人的有关指示等予以规定，缺乏规定性、稳定性和权威性。因此应制定《国务院组成部门组织法》，将国务院组成部门的地位、性质、职能、权限、隶属关系等纳入法制轨道，以巩固行政体制改革包括职能转变的成果。
4.制定《国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制管理条例》。1988年、1993年机构改革中，国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制，也是以“三定”方案形式经国务院批准后付诸实施的，也只是一种行政文件，同样缺乏规定性、稳定性和权威性。这次政府机构改革中，国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的设置调整方案，由国务院一次全体会议审议通过，且分别由国务院以通知（国发“1998”第6、7号文）（注：国发〈1998〉第6、7号文中“国务院议事协调机构和临时机构”、“国务院各部、委管理的国家局”的提法与《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定不一致。）下发；有的国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构，如国家统计局、国家环境保护总局、国家机械工业局等的职能配置、内设机构、人员编制规定也陆续制定，经总理办公会议讨论批准并由国务院办公厅下发。应当说，这是一个很大的进步。但是从实现行政组织机构、职能、编制法定化、规范化的高度上看，还是应制定统一的《国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制管理条例》为好。
5.在修改宪法时，适当增加中央和地方的关系的内容，并制定《中央与地方权责纲要原则》。我国是统一的多民族的国家，幅员广大，人口众多，各地经济、文化发展水平很不平衡，行政事务十分繁杂，而且中央和地方的分权还需要通过改革不断完善。有鉴于此，宪法对中央和地方的职责范围没有采取划分具体事项的方法，而是以概括方式规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性和积极性的原则。”这一规定在当时是十分适合的，但随着市场经济体制的发展和政府机构改革的深入，中央和地方的关系应当进一步规范化，因此，从长远的观点看，可以考虑在修改宪法时，适当增加这方面的内容，并制定《中央与地方权责纲要原则》，借鉴一些西方国家和旧中国的作法，规定地方国家机构的组织、中央与地方各自的职责和权限范围，加强对中央与地方关系的宪法和法律调整，以稳定中央与地方关系。
6.制定单行的地方各级人民政府组织法。目前，我国的地方各级人民政府组织法与地方各级人民代表大会组织法是合二为一的。随着中国改革开放和民主政治建设的发展，加强和规范地方人民代表大会和地方人民政府工作的呼声日渐高涨，立法需求十分迫切。而且，随着市场经济体制的建立，各级地方政府之间的管理职能的内容和范围，也将存在一定的差异。因此，应当制定单行的地方各级人民政府组织法，对地方各级人民政府的组成、职能、权限、会议制度、隶属关系等作进一步具体规定。在体例上，可借鉴日本地方自治法、英国地方政府法的综合立法方式，明确具体规定各级地方国家行政机关的职权、组织；也可以考虑采用旧中国和新中国建国初期对各级各类地方国家行政机关分别立法的作法。
内容提要: 我国刑法第96条明确了“违反国家规定”的含义，但在司法实践中，因具体案件引发了诸多争议，亟待予以明确。文章首先以刑法分则中涉及“国家规定”的不同表述为依据，明确了“违反国家规定”的含义。然后以具体案件为例，论述如何查找国家规定以及国务院各部委和被告人所属单位制作的规定是否属于“违反国家规定”中的“国家规定”。文章认为，刑法第96条的规定是刑法为实现宪法确定的社会主义法制统一原则的有利保障，在处理相关案件时，必须以宪法精神为解释原则。
我国刑法第96条规定：“本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、的决定和命令。”根据这一规定，要构成相应犯罪，行为必须以违反全国人大及其常委会和国务院的规定为前提。否则，不能追究刑事责任。但由于立法的粗疏，司法实践的复杂以及法律解释方法的不同，在司法实务中，由具体案件而引发的相关争论仍然存在。本文就此展开讨论，希冀对司法实践有所裨益。
一、“违反国家规定”的具体含义
虽然刑法第96条明确了“违反国家规定”的含义，但刑法分则中除了有“违反国家规定”的表述外{1}，还有“国家规定”以及“国家规定的”{2}（下统称为“国家规定（的）”）的表述，两者含义并不完全相同，因此，认识两者的区别对正确认识刑法第96条具有重要意义。
笔者认为，刑法第96条限制的是规定“违反国家规定”的条文而非“国家规定（的）”的条文，也即后者中“国家规定”的制作主体不一定限于全国人大及其常委会和国务院。如刑法第357条规定的毒品的概念中的“国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品”，其中的麻醉药品和精神药品品种目录由国家食品药品监督管理局、公安部和卫生部联合公布，而非国务院。〔3〕再如，刑法第330条规定的饮用水的国家标准，是由国家标准委和卫生部的{4}，如将上述的“国家规定”主体限于全国人大及其常委会和国务院，则无异于作茧自缚，无法更好打击犯罪。{5}
为更进一步说明两者的区别，本文以刑法第355条第1款为例予以阐述。这一规定既有“违反国家规定”的表述，也有“向吸食、注射毒品的人提供国家规定管制的能够使人形成瘾癖的麻醉药品、精神药品”的表述。根据我国对麻醉药品和精神药品的管理规定，“违反国家规定”中的“国家规定”是《麻醉药品管理办法》(1987年11月28日国务院）和《精神药品管理办法》(1988年12月27日国务院），而“国家规定管制”中的“国家规定”则是《麻醉药品品种目录（2007年版）》和《精神药品品种目录（2007年版）》(2007年10月11日国家食品药品监督管理局、公安部和卫生部公布）。
因此，刑法第96条这一解释性条款，解释的是刑法中的“违反国家规定”，而非“国家规定（的）”。在考察涉及“国家规定”的犯罪时，应当将“违反国家规定”与其他含有“国家规定”字样的规定区分开来，如此方能正确领会其含义。
二、“违反国家规定”的司法认定
明确了“违反国家规定”的具体含义，并不意味着在司法实践中就能明确与此相关的所有问题。从某种意义上说，如何认识这一问题是正确处理相关案件的前提和关键所在。下面以司法实践中的具体案例为例探讨与“违反国家规定”相关的常见问题。
（一）如何查找“国家规定”—以隐瞒境外存款罪为例
刑法第395条第2款规定：“国家工作人员在境外的存款，应当依照国家规定申报，……”，该条规定了隐瞒境外存款罪。本罪在司法实践中适用频率较低，在很大程度上与没有正确认识其中的“国家规定”有关。
根据这一规定，本罪属于不作为犯，即国家工作人员应当申报其在境外的存款，但没有申报。因此，本罪惩罚的不是在境外存款的行为，而是在境外有存款但不申报的行为。一般认为，不作为犯的义务来源主要有三个：法律规定；行为人的先前行为和因行为人职务或业务而产生义务。由于本罪明确“应当依照国家规定申报”，所以，本罪的义务来源应当是法律规定，也即罪状中的“国家规定”。因此，明确其中的“国家规定”对认定本罪具有重要意义。
一般认为，本罪中的“国家规定”是1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（下简称“《规定》”)， {6} 司法实践中的一些判决也支持了这种观点。{7} 但也有论者以该《规定》的制作主体不符合刑法第96条规定为由，认为“目前为止，我们尚难以找到一个合乎刑法要求的隐瞒境外存款罪中的‘国家规定’”{8}。笔者认为，上述两种观点都值得商榷。通观《规定》的内容，其规制的是国家工作人员的财产收入申报，《规定》第4条规定：申报人于每年7月1日至20日申报本年度上半年的收入；次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入。因特殊情况不能按时申报的，经接受申报部门批准，可以适当延长申报时限。由此可见，《规定》仅仅规制国家工作人员年度收入的申报，没有规定如何处置收入，更没有明确规定到境外存款要申报。{9}所以，《规定》不属于本罪的“国家规定”，原因并不在于其制作主体不符合刑法第96条的规定。如前所述，本罪的罪状表述为“应当依照国家规定申报”而非“违反国家规定”，由此可见，刑法第96条的规定对本罪并无约束力。
那么，是否意味着本罪是一个虚置的犯罪，因为没有符合罪状表述的“国家规定”，而不能追究相关行为人的刑事责任？笔者以“法律不是嘲弄的对象”为解释原则，主张放宽视野，从更广阔的视角考察本罪的“国家规定”。
笔者认为，本罪中的“国家规定”是国务院于1996年1月29日，2008年8月1日修订通过的《外汇管理条例》（下简称“《条例》”），它确定了我国的外汇管理制度。《条例》第6条第1款规定：“国家实行国际收支统计申报制度。”在人民币还不能自由流通的今天，只要将存款存放于境外的金融机构，它都是以外币的形式体现的，根据《条例》第3条的规定，外汇是指以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产，主要是指外国货币，包括纸币、铸币。因此，国家工作人员在境外的存款属于《条例》中“外汇”的范畴，理应受到《条例》的规制，而第6条规定的“统计申报”则要求存款人向相关机构报告存款的事实，只不过是向国家外汇管理机关（《条例》第2条）而非纪检监察机关（《规定》第7条）进行申报。刑法第395条第2款只规定了应当申报，并没有明确申报机关，因此，将国家外汇管理机关视为申报机关并没有违背立法者的本意，实际上，只要各级纪检监察机关与国家外汇管理机关实现信息共享，完全可以得知国家工作人员的境外存款行为，从而予以规制。
因此，本罪中的“国家规定”是《条例》，正是有了这一规定，才有了国家工作人员的申报义务。这一结论显然有些出乎意料，因为在传统观点中，《条例》规范的内容与反腐败相差甚远，但在相应的、明确的规定出台之前，以《条例》为依据追究行为人的刑事责任并不存在任何法律障碍。但笔者也希望，在反腐斗争日益深入的情况下，全国人大及其常委会或者国务院应当颁布相应的国家工作人员境外存款申报义务的规定，从而将本罪的义务来源予以具体化和明确化，以真正解决这一问题。{10}
（二）国务院各部委制作的规定是否属于“国家规定”—以非法经营罪为例
刑法第225条明确规定，要构成非法经营罪，必须以“违反国家规定”为构成要件。否则，不能追究本罪的刑事责任。由于本罪属于刑法中的“口袋罪”，因此，在运用本条款追究被告人刑事责任时，明确其违反的“国家规定”显得至关重要。{1}
例如，某检察院指控被告单位某黄金制品有限公司涉嫌构成非法经营罪，以其触犯刑法第225条第3项（未经国家有关主管部门批准非法经营证券、期货、保险业务的）为由起诉至法院。在起诉书所列举的证据中，有中国证券监督管理委员会上海监督局《关于对某黄金制品有限公司经营行为认定意见的函》（下简称“《函》”），由此可见，公诉机关主张《函》属于本罪的“国家规定”。如前所述，本罪的“国家规定”应受刑法第96条的调整，也即非法经营罪中的“国家规定”的制作主体应当仅仅是全国人大及其常委会和国务院，中国证监会仅仅是国务院的直属事业单位{12}，其的决定、命令等不属于刑法第96条的范畴，更何况其下属的上海监督局。因此，从《函》的制作主体考察，《函》在本案中不应当作为证据使用。在这一点上，公诉机关的指控值得商榷。
由本案引发的问题是：如果国务院下属部门的规定，经过国务院批准，是否应当视为刑法第96条规定的范畴？在前述隐瞒境外存款罪中的《规定》以及相关犯罪中，均存在类似观点：国家规定“也包括国务院直属的有关部委制定，经国务院批准并以国务院名义转发的文件{13} 。”这种观点进一步认为，因为国务院下面有很多部门，这些部门代表国务院对各行业进行管理和监督，有权对涉及的问题作出规定和解释，这些规定和解释应该说是代表了国务院，应当视为是国务院的规定。事实上，国务院的很多规定都是以部委办的名义颁布的，并不全部以国务院的名义颁布。{14}
对这一问题的认识，依赖于对刑法单独规定第96条的意义和目的的正确认识。刑法第96条规定在刑法总则第五章的“其他规定”中，这一章主要是解释性条款（总共12条，含有“本法所称……”字样的有9条，占75%)，在总则中为什么单独用一个条文明确了“违反国家规定”的含义？1997年3月6日，时任全国人大常委会副委员长王汉斌在第八届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于＜中华人民共和国刑法（修订草案）＞的说明》并没有提及这一点，理论界和实务界对此也鲜有论及。
笔者认为，这是刑法为保障宪法规定的社会主义法制统一原则而作出的特殊规定。《宪法》第5条第2款规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严，该条确定了法制统一原则，根据这一原则的要求，宪法具有最高的法律效力；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责；公民在法律面前一律平等；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
刑法作为部门法，作为“法律的保障法”，理应在这一方面有所作为。纵观我国刑法分则的规定，涉及“违反国家规定”的犯罪，均为法定犯，而非自然犯，对法定犯，由于历史的、现实的等诸方面的原因，对某种行为是否构成犯罪以及此罪与彼罪的界限，全国各地的法院存在不同做法，这大大降低了法律的权威，有损法律尊严，也严重违反了法制统一原则的要求。为避免出现上述现象，刑法第96条明确了“违反国家规定”的确切含义，将其制作主体限制在全国人大及其常委会和国务院，这有利于实现“全国一盘棋”，避免因地域不同而导致的法律适用不一致。
至于国务院各部委制作、经国务院批准、以各部委名义的规定，不应当视为刑法第96条规定的“违反国家规定”中的国家规定。原因在于：首先，根据宪法的规定，国务院制作的规定与各部委制作的规定名称不同（前者称为行政规章，后者称为部门规章），效力不同（前者的效力高于后者），既然刑法第96条没有明确各部委可以视为其制作主体，自然不能对其作扩大解释（或许可称为类推解释）。其次，前述是从防止地方保护主义角度论述刑法第96条的目的，在我国现阶段，除了要预防地方保护主义之外，还要预防部门保护主义，一旦将各部委的规定纳入刑法第96条的范畴，则无法有效地预防部门保护主义，这对保障社会主义法制统一原则并无益处。
明确这一点对正确认识非法经营罪具有重要意义，因为刑法第225条第4项的存在，非法经营罪成为新刑法中的“口袋罪”，在确定某一行为是否构成本罪时，寻找合适的国家规定是保障罪刑法定原则实现的重要保障。
（三）单位的内部规定是否属于“国家规定”—以私分国有资产罪为例
刑法第396条第1款规定：“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，……”，该条规定了私分国有资产罪。根据这一规定，要构成本罪，行为人必须违反全国人大及其常委会和国务院的规定。但在司法实践中，对是否存在这种规定存在极大的争议。
例如，某区检察院指控被告人王某、姚某在分别担任国际货运公司（国有企业）经理、财务人员期间，在该公司连续三年经营亏损，按其上级公司食品进出口公司《关于试行公司内部经营预算管理的若干办法》等有关考核规定，无资格向上级公司申请批准发放奖金的情况下，仍由王某指使姚某制造假账，向上级公司报送内容虚假的财务报表，并由王某申请上级公司批准，获得国际货运公司半年奖、年终奖发放额度，由姚某从该公司的账户中提现1089700元转存于户名为黄某的个人账户内。后王某和姚某以给该公司职工发放半年奖和年终奖的名义对上述公款进行集体私分。其中，王某、姚某个人分别实得人民币157000元和99000元。公诉机关认为，被告人的行为构成了私分国有资产罪。但被告人王某的辩护律师认为，食品进出口公司的《关于试行公司内部经营预算管理的若干办法》系内部规定，违反公司内部规定不是构成私分国有资产罪的依据，故被告人王某不构成私分国有资产罪。{15}
如前所述，本罪中的“国家规定”应当受刑法第96条的限制，所以，辩护律师的意见完全正确，如果法院依据该内部规定为由认定被告人构成私分国有资产罪，则违背了罪刑法定原则。
食品进出口公司的内部规定不能视为国家规定，是否意味着被告人即不构成私分国有资产罪？并不尽然，这需要考察全国人大及其常委会和国务院的相关规定。如果并没有相关规定，被告人不构成犯罪；如果存在，，被告人仍然应当承担本罪的刑事责任。
在我国，管理国有资产的机构是国有资产监督管理委员会，根据该委员会《2006年企业国有资产监管法制工作综述》所言，截至目前，以《企业国有资产监督管理暂行条例》为核心、由16个规章和40余件规范性文件及各省市国资委制定的1200多件地方规章和规范性文件构成的国有资产监管法规体系，已经初步形成并正在加快完善。{16} 截至2007年8月15日，国务院国资委共了19个规章和82件规范性文件，各地国资委共制定了1600多件地方规章和规范性文件。{17} 由此可见，在我国涉及国有资产管理、监督的大多是部门规章和地方国资委颁布的文件，以国务院名义颁布的主要有2003年5月27日施行的《企业国有资产监督管理暂行条例》（下简称“《暂行条例》”）。因此，在处理本案时，应当考察行为人的行为是否违反了《暂行条例》的规定。
《暂行条例》分为八章：总则、国有资产监督管理机构、企业负责人管理、企业重大事项管理、企业国有资产管理、企业国有资产监督、法律责任和附则。从中可以看出，《暂行条例》主要强调了国家对国有资产的监督管理{18} ，但它仍然对国有企业的负责人提出了要求。例如，《暂行条例》第11条规定：所出资企业应当努力提高经济效益，对其经营管理的企业国有资产承担保值增值责任。所出资企业应当接受国有资产监督管理机构依法实施的监督管理，不得损害企业国有资产所有者和其他出资人的合法权益。再如，第40条规定，国有及国有控股企业的企业负责人滥用职权、玩忽职守，造成企业国有资产损失的，应负赔偿责任，并对其依法给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。{19} 这些规定已经明确了对国有企业负责人的要求，也即不能违反这一规定，私自处分国有资产。
因此，本案中的行为人构成了私分国有资产罪，其违反的“国家规定”是国务院颁布的《暂行条例》，而非食品进出口公司颁布的内部规定。需要注意，处理本案的法院认为，因为《暂行条例》规定的较为抽象，所以，对这些法律、法规的理解，则可以结合部门规章、地方性法规甚至单位内部规定进行。只要这些部门规章、地方性法规及单位内部规定是为了贯彻执行国家法律法规关于国有资产管理的规定而制定，行为人违反了这些部门规章、地方性法规和单位内部规定，就可以认为是违反了国家法律法规。{20}笔者认为，这种观点值得商榷。因为贯彻法律、法规的部门规章、地方性法规尤其是单位的内部规定，有可能违反法律、法规，虽然其有“按照x x的规定，制定本规定”的字样。如果按照这种思路，刑事法官还必须审查这一规定是否与法律、法规相符合，这完全是多此一举，徒增司法成本。{21} 笔者认为，只要《暂行条例》等法律、法规有抽象规定，而行为人的行为违反了这一规定，完全可以视为符合了“违反国家规定”的要件。
由于在涉及国有资产保护的规定中，很少有国家的法律或者行政法规，即使有，规定也很原则，大部分都在国务院各部委制定的部门规章及各省、自治区、直辖市制定的地方性法规中，因此有观点认为，如果严格按照刑法第96条的规定来解释“国家规定”，将使司法实务无法操作。所以，应当从宽解释“国家规定”，将其拓展至国务院各部委制定的部门规章及各省、自治区、直辖市制定的地方性法规。甚至还有意见认为，还应当包括国有公司、企业、事业单位的上级主管单位关于国有资产管理的内部规定。笔者认为，一旦认可这种观点，将使刑法第96条的规定形同虚设，社会主义法制统一原则将受到严重破坏。
除此之外，《公司法》的相关规定也可以作为私分国有资产罪中的“国家规定”。《公司法》第172条规定：公司除法定的会计账册外，不得另立会计账册。对公司资产，不得以任何个人名义开立账户存储。显然，本案被告人已经违反了第172条的规定。所以，对本案被告人追究私分国有资产罪的刑事责任完全不存在找不到“国家规定”的法律障碍。
余论：刑法条文的宪政意义
由前述可知，刑法第96条的规定大有深意，那种在具体个案中认为法律规定太过抽象，因此扩大“违反国家规定”中“国家规定”的制定主体，或者依据国务院各部委的批复甚至被告人所在单位的规定来追究被告人刑事责任的做法不仅违反了刑法的规定，与刑法理论中“总则条文指导分则条文”的基本共识不相符合，也违反了宪法的规定，破坏了社会主义法制统一原则。
如前所述，刑法总则第五章“其他规定”中还规定了一些基本概念，在司法实践中，针对这些规定也存在一定的争议。笔者认为，在处理具体案件时，也应当考虑到这些条文背后体现的宪法精神。如刑法第91条明确了公共财产的范围，司法实践中对国有控股、参股的股份有限公司中的财产是否属于公共财产存在争议，但考察宪法第12条的规定{22}可以看出，“公共财产”与“国家和集体的财产”是通用的，同时，“公共财产”前有“社会主义”的表述，如此，自然能够得出较为恰当的结论。再如在陈焕林挪用资金案中{23}，所挪用的资金既有村集体资金，也有一部分征地补偿款，而根据规定，后者属于公款，但被告人所挪用资金所在的账户并没有区分每笔款项的来源，因此，无法确定所挪用资金的性质。论者以刑法谦抑性原则出发，认定被告人构成挪用资金罪而非挪用公款罪。其实，根据刑法第91条体现的宪法精神，这一账户中即使99％的钱款为征地补偿款，也不属于公共财产，因此，它并不符合挪用公款罪的基本特征，不能以挪用公款罪追究被告人的刑事责任。再如，对刑法第93条中关于国家工作人员的界定，刑法理论界曾长期存在“血统论”和“职责论”的争议，其实，考察宪法关于“国家工作人员”的规定，比较容易得出结论。宪法分别在第19条、第27条和第41条出现了“围家丁作人员”的字样。{24}宪法第19条的规定对认识刑法第93条并无多大意义，它是从分类的角度将国家工作人员与其他职业相区分。但第27条和第41条的规定则明显体现出了职责的因素。如果国家工作人员只有“血统”，不行使职责，则公民无从对其提出批评、建议、申诉、控告和检举。尤其是第41条第3款的规定将“国家工作人员”与“国家机关”并列，共同为赔偿义务主体，如果国家工作人员只有“血统”而不行使职责，则无法正确理解这一规定。
总之，宪法作为“母法”，对正确解释包括刑法在内的各个部门法的规定具有重要的指导意义。在刑事司法过程中，因具体案件解释相关条文时，考察其背后的宪政精神，更有可能得出合理结论，不与宪法原则和罪刑法定原则的精神相冲突。
【参考文献】
一、宪法中的民主集中制原则是政权“组织”形式的原则
从制度上说，历史上的民主对应的是君主，在君主制已经不存在时，它对应的是官主（精英做主），这是贵族制的变相表现形式，因此民主属于国体范畴，是国家大事由谁做主的问题。而集中对应的是分散，是国家最高权力处于高度集中还是相对分散的状态，属于政体范畴，即怎么做主的问题。作为国体和政体的搭配，民主一般是和分权结合的，专制是和集权结合的，而民主集中制却创造了一种民主国体和集权政体相结合的模式。
笔者认为，政体作为国家政权组织形式有两层含义，一是这些组织机构的来源，如民主选举产生国家机构体现的是人民当家作主的民主性；二是这些机构产生后彼此之间的关系，如各机关之间是平行的体现的就是分权制衡性。民主并不等于分权，民主意味着这些机关的权力来源于整体的人民（人民通过宪法赋权），这是国体问题；国家机关的具体成员来源于民选――议会制下议会的议员由选举产生，政府由议会产生，总统制下议会和总统都由选民直接或间接产生，这是政体的第一层含义，是民主国体对政体的必然要求；而国家机关之间是分权还是集权与民主国体表面上看并不一定具有必然的内在联系，至少这种联系是相对模糊的，因此社会主义政体和资本主义政体在此分道扬镳，一个采取了民主与分权相结合的模式，一个走向了民主与集中相结合的道路。
民主集中制与民主制的相同点在于国家的主要权力（议会和政府）都是民主选举产生的，即权力来源相同；不同点在于它们产生后，彼此间一个是纵向的高低关系，只有单向监督；一个是横向的平行关系，实行双向制约。二者都强调国家权力要接受民主监督，但具体到各个国家机关，民主制下的监督力度和形式是错落有致的，行政机关不仅要接受民众的监督，还要全面接受议会的监督以及法院的司法监督；议事机关也要接受行政机关的制约和司法审查；司法机关相对独立，只服从法律而基本不接受其它机关或民众的监督。而民主集中制下的行政机关虽然也要接受民众、议会、法院的监督，但司法监督往往是弱项；最高立法机关理论上只接受人民的监督，而不接受其他任何国家机关的监督――正是这一点决定了其政体是排斥分权的；司法机关虽然不受行政机关干涉，却要接受议会的监督。民主集中制与民主制也都强调行政机关在民选（事前）、民督（事后）之外，在运行“中”是可以集权的，但民主集中制却往往通过实践把民主制下行政机关的这种集权运行模式扩大到了整个国家机构，不论人大还是法院，其权力都是集中运作的，并只接受抽象的人民监督（具体的人民意志和利益由党代表）。
至于一些学者论述的各国家机关内部的权力运作方式采用的是民主制（如议会的合议制）还是集权制（如行政机关的首长制），笔者认为并不是政体问题，不是政权机关的“组织”问题，而是政权机关的“活动”问题。议会内部的权力运作通常是多数决，多数决是民主运行的一种方式，但多数决并不完全等同于民主，实行多数决的组织很多，如法庭、各种评审委员会等。许多人把民主决策时的多数决当作民主集中制中的集中，其实多数决属于民主的实现形式，而不是权力集中的表现形式。而行政机关的集权并不影响整个国家的政体性质，甚至是民主制度的必要构成部分，是防止民主效率过于低下的一种必要措施。在代议制下，议会民选产生，产生后实行合议制，这是民主的决策方式；政府也是民选产生（直接或间接），产生后实行首长制，这是集权制（集中制），但不论议会还是政府，其产生后的权力运作方式都不是政体问题，因此都不涉及民主集中制这一政体原则。政体是议会、政府等国家机关的整体布局，是确立它们之间关系的模式，是框架性的；而议会和政府内部的运行机制是具体的，局部的。
可以这样说，君主专制既是国体（个人做主），又是政体（最高权力机关只有一个，最高权力由一人包揽）；同时，不论作为政权“组织”形式，还是作为最高国家权力的“运行”方式，君主制都是集中而非分散的（下面的权力可以分散）。而民主体制却比较复杂（与君主制的简单相比，这种复杂是社会的一种进步），它作为国体是人民做主，作为政体是代议制――人民代表代替人民行使权力，但人民代表组成的议会不是人民唯一行使国家权力的机关，政府和法院也是依据宪法（人民的整体意志）构建和运作的，因此最高国家权力机关有三个，是分权的。它们中有的权力运作方式有分散行使的（如议会），有集中行使的（如政府），所有最高国家机关（包括最高立法权、最高行政权、最高司法权）之间关系构成的政体组织是分权的，且彼此制衡。
二、我国宪法中的民主集中制原则
我国宪法第2条第1款确认了人民原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是国体问题；第2款确认了人民的表现形式：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，这是政体问题，它与第3条第2款（“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”）在内容上是基本重复的，但后者更具体。总的来看，第2条（国体）是第3条（政体）的基础，第3条第1款确认了政体的原则――民主集中制：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”该条第2款和第3款规定了我国的政体，第2款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，这是政权机关与人民的关系（外部关系）；第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，这是政权机关彼此之间的关系（内部关系）。这两款表明政体包括两方面的内容，一个涉及间接民主（代议制）的问题，一个涉及分权还是集权的问题。
1、宪法第3条第1款规定的民主集中制是国家机构的“组织”原则
1982年宪法第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”笔者认为这是国家机构的组织原则，而不是活动原则。作为一个总括性原则，它用的是“国家机构”，与前三部宪法用的是“国家机关”不同。[4]国家机关是具体的某个机关，前三部宪法规定“国家机关一律实行民主集中制”，其中的“一律”意味着国家机关不止一个，而每一个国家机关都要实行民主集中制，这在1982年宪法中已经不太可能，因为82宪法已经明确规定行政机关、军事机关实行首长个人负责制，国家主席作为一个国家机关也很难实行民主集中制。更重要的是，从字面上理解，所有国家机关“一律”实行民主集中制意味着把民主集中制仅仅定性为各国家机关内部的活动原则，[5]而“国家机构”实行民主集中制的原则这一规定则是从组织结构着眼的，强调的是组织原则而非活动原则，因为“国家机构是国家机关的组织体系，是一个整体性概念。”[6]在宪法第三章“国家机构”中包括了七节（分别是全国人大、国家主席、国务院、中央军委、地方各级人大和地方各级政府、民族自治地方的自治机关、法院和检察院），说明“国家机构”是这些国家机关的总称，是一系列国家机关而不是一个国家机关。因此“国家机构”是具有政体意义的概念，是指包括所有国家机关的组织体系，不仅包括一系列国家机关，还包括它们之间的关系。同时，该条款放在“总纲”中、位于整部宪法的第3条（而不是“国家机构”中的某一条），这样的位置也说明应将民主集中制作为国家机构的整体原则来理解。即这一款规范和调整的重点是各国家机关彼此之间的关系，是“组建”国家机关时要遵循的原则，而不是国家机关组建后的“活动”原则，紧随着宪法第3条第1款之后的第2款和第3款的规定对此有进一步的表述。
2、宪法第3条第2款体现了民主集中制中的“民主”
该条款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这规定的是权力机关与人民的关系（民选、民督），是政体中的第一层含义（机关的产生）。人民选举代表组成人大体现的是民主，而不是集中，也不是民主基础上的集中。有人认为几亿人民的权力通过选举转移到几千代表的手中难道不是一种集中吗？当几千代表代替几亿人民行使权力时，这确实是权力集中的一种表现形式，但这是发生在代表们产生之后他们“行使”权力时，他们在行使立法权、任免权、决定权、监督权时，是受人民委托在行使的，因此在行使这些权力时他们集中了民意，是人民意志的集中表现。但在他们行使权力前，就人民产生代表的过程来看，人民与人民代表的关系体现的是民主而不是集中。普选的性质是民主，是民主选举，而不是集中选举，集中是选举的结果。如果把普选制理解为集中，那么代议制民主本身就包含了集中，但代议制被公认为是民主制而不是集中制或民主集中制。西方国家也实行普选制，经过选举权力也集中到少数议员手中（议员的数量比我们更少），但他们并不认为这是在实行集中制或民主集中制，一方面他们认为他们的普选是民主制而绝不是民主集中制，也不认为这体现了集中，另一方面我们也强调民主集中制是我们独有的专利而不能属于他们。因此在议会的产生方面，由人民选举代表组成议会这一点上，我们和世界各国是基本相同的。[7]
3、宪法第3条第3款体现了民主集中制中的“集中”
该条款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这规定的是人大与其他国家机关之间的关系，是政体中的第二层含义（各机关之间的关系）。有学者认为在这一规范中，人大体现的是民主，其他国家机关体现的是集中（这些机关“分别处理属于各自职权范围的国家事务”是集中的表现），[8]也有学者对此持反对意见，认为“民主集中制中的民主与集中是不可分割的整体，即民主基础上的集中和集中指导下的民主，两者不是互相独立的实体，而是作为一个实体，体现在人大制度中。”[9]笔者认为这一款主要体现了民主集中制原则中的“集中”，而不是“民主集中”，民主集中制中的“民主”体现在第2款而不是第3款中，即第2款体现的是民主，第3款体现的是集中。其中“集中”是西方国家所没有的，是民主集中制与民主制的区别所在。但集中并不是体现在其他国家机关行使权力方面，而是体现在人大行使权力方面，人大“产生”行政机关、审判机关、检察机关，是人大行使任免权的结果，人大“监督”行政机关、审判机关、检察机关，这些机关对人大负责，是人大行使监督权的表现，当然，人大还通过行使立法权、决定权来规范和控制行政机关、审判机关、检察机关。当所有国家机关都对一个机关负责，并受它监督时，这不是民主，而是集中。可见“人大和其他国家机关的关系”是我国与西方三权分立体制的区别所在，即在议会和人民的关系上，我国宪法和西方各国宪法都强调人民选举议员组成议会行使国家权力，议员要对选民负责，受选民监督；但在议会和其他国家机关的关系上，我国宪法和西方各国宪法的规定出现了明显差别，我国宪法强调议会的最高性，其他所有国家机关都在它之下，人大可以监督其他国家机关，其他国家机关不能监督人大。也就是说，从国家权力格局上看存在一个最高权力机关，其地位至高无上，其他国家机关不能与之平行，更不能超越其上，其他国家机关的地位相对于它都是从属性的，这是权力高度集中的表现，“我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家权力，就说明了我们的民主集中制”。[10]这是根据地早期的民主模式“一切权力归农会”、“一切权力归苏维埃”的延伸――当然比那时严密了、细化了，这种严密和细化主要体现在分工上，即早期的民主政权更具有大民主的色彩，甚至是议行合一的。[11]而西方各国的宪法中不承认有一个不受其它机关制约的最高国家权力，最高权力不是集中在一个机关手中，而是分散在三个不同的机关手中，彼此互相制约，即使在实行议会至上的英国，议会也是可能被内阁解散的。
也许有人会反驳说，根据宪法第3条第2款的规定，最高权力机关也不是不受任何制约的，它要“对人民负责，受人民监督”。但人民不是一个国家机关，“受人民监督”不等于受国家机关监督，人民是分散的，人民作为一个整体很难行使权力。因此，“对人民负责，受人民监督”不具有分权的意义（分权发生在国家机关之间），只具有民主的意义。在操作层面上，人大代表主要是受选民监督，但人大代表受选民监督不等于人大受选民监督，选民可以罢免代表，但不能解散人大，也不能改变人大的决定（我国没有公民复决制度）。由于我国县以上（不包括县）实行的是间接选举，因此全国人大应受省级人大的监督，[12]但省级人大如何监督全国人大？即使所有省级人大同时对本级人大选举产生的全国人大代表行使罢免权，它们也不能改变全国人大已经做出的决定，这仍然是对全国人大代表的监督，不等于对全国人大的监督，相反宪法明确规定全国人大常委会可以撤销省级人大的规范性文件。[13]最高权力机关在理论上、在宪法规范上受人民监督，对人民负责，但这只是一个抽象的民主原则，需要有具体的制度和措施跟上，需要有与之相适应的政体设计，如果民意代表机关不受任何其它机关制约，只受所谓含混不清的民意监督，[14]这种排斥分权的政体模式就极易走向民主的反面，甚至可能颠覆人民民主的国体。
4、宪法第3条第2款和第3款完整地体现了民主集中制原则
笔者认为，民主集中制调整的主要是人大和政府的关系，而不是人大内部体制（合议制）和政府内部体制（集中制）的关系，也不是二者的简单相加，不是人大实行民主制，政府实行集中制，二者的结合就是民主集中制，而是人大与政府的关系贯彻的是民主集中制。西方国家的宪法基本上也都规定议会实行合议制，政府实行首长制，但不能因此说明他们搞的是民主集中制，我们一再强调民主集中制是和三权分立对立的，至少也是有根本差别的，而不是相同或相似的。[15]议会实行合议制（民主），政府实行首长制（集中），是我们和西方国家相同的地方，而他们实行三权分立制，我们实行民主集中制，这是我们和他们不同的地方。具体表现在他们有三个最高机关，谁也不一定要服从谁，而是互相制约，遇到具体事件难免扯皮，但它对任何权力（包括民力）都有制约；而我们有一个最高权力机关（虽然在实践中最高权力机关并不一定是全国人大），其它权力都要服从它，这样的好处是可以避免互相扯皮，在具体事务的处理上可能产生高效率，越是紧急状态等非常时期，其优越性越明显，但在平常时期，从长远看，、滥用权力、腐败几乎不可避免。
笔者认为，民主集中制体现在我国宪法第3条第2款和第3款中，第2款规定民选的代表组成人大体现的是民主，第3款规定人大与其他国家机关的关系体现的是集中，二者结合起来就是民主集中制。如果没有第2款、只有第3款就是专制集中制（类似于独裁），没有第3款只有第2款就可能是完全民主制（类似于西方民主）。民主制强调民主与分权相结合，民主集中制强调民主与集权相结合――民主（选举）产生一个最高权力机关，由它掌控国家全部最高权力，其他国家机关的权力都在它之下，都是次一级的权力，都对它负责，受它监督。如宪法第67条第（六）项规定全国人大常委会可以“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，但宪法中没有任何条文规定国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院可以监督全国人大及其常委会；宪法第67条第（七）项规定全国人大常委会可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，对于最高权力机关监督权、撤销权的行使其他国家机关都没有任何反制约的权力。西方国家的议会有权监督政府，但政府也有制约议会的措施，法院的违宪审查权更是一种对议会立法的牵制，在他们的权力模式中，是互相干涉，你可以干涉我，我也可以干涉你（当然干涉的范围和手段都需依法），而我们的模式是我可以干涉你，你不能干涉我，我是一个最高权威，不可侵犯。这与“君权至上”其实有相通之处，即都存在一个最高权力，它拥有至高无上的权威；区别在于最高权力不是一个人，而是一群人，不是世袭的（或指定的），而是选举的，因而具有民主性。[16]但这个民主产生的最高权力构建出来后，其运作是集中的，是集权而非分权的，这就是民主集中制。理论上它是民主的，但是是不受制约的民主，没有制衡的民主；它来源于民主（如人民授权――这不同于君主制），但它一旦成立，就是高度集权的，是集中行使最高权力（这一点与君主制类似）。而任何权力如果不受制约都可能腐败，都可能走向暴政；民主产生的权力如果没有约束也可能腐败，也可能走向暴政；作为民主代表的少数精英如果没有制约就更可能腐败，更可能走向暴政。因此这种只有民选基础没有分权布局的政体理论是有严重缺陷的，更何况这一有严重缺陷的理论在实践中还没有完全落实――只落实了“集中运行”，没有落实“民选基础”，等于政体的两个层次（民选、分权）都没有落实，因此也就很难反映民主的国体。我们设计政体时显然没有充分意识到没有分权保障的民主是不可靠的民主，我们总是过于迷信民主的口号，但缺乏对民主实现途径的深思熟虑，没有意识到分权还是集权乃的点睛之笔。
5、宪法第3条第4款体现的主要是“集中”原则
该条款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这确认的是国家权力的纵向关系――中央集权制，属于国家结构形式的范畴。在中央和地方的关系中，地方体现民主，中央体现集中，“中央的统一领导”是中央对地方拥有领导权，“充分发挥地方的主动性、积极性”是调动地方的积极性，不是地方分权，在调动地方积极性时，中央是调动者，地方是被调动者。[17]而中央调动地方的积极性，甚至中央“给”地方一定的自，都不等于国家结构形式是中央与地方分权制，也不等于地方民主。如果认为只有给地方一定的权力才能“发挥地方的主动性、积极性”的话，那也是中央认为有必要，并由中央决定给或不给、给多还是给少、给这些还是给那些、现在给还是以后给、给这个地方还是给那个地方等等（授权）。是中央给而不是宪法给，如果是宪法给地方一定的自，则有分权的意义（中央不能单方面收回），如果给的多，给的重要，则可能确认的是联邦制。但这一款对中央也是有约束的，中央应当甚至必须“充分发挥地方的主动性、积极性”，如果中央没有“充分发挥地方的主动性、积极性”，而是对地方简单生硬地发号施令，只是动用强制手段领导地方，就是中央违反宪法。要“充分发挥地方的主动性、积极性”是中央行使权力时必须遵守的，这是宪法对中央权力的原则约束，而不是宪法对地方的约束，也不是地方对中央的约束。那么中央怎样才能“充分发挥地方的主动性、积极性”呢？一个基本的方法是权力下放，给地方自，这是调动地方积极性的最简单有效的基本途径。[18]宪法“国家机构”一章中第五节授予了地方人大和地方政府一定的权力，这些地方的权力是宪法授予的，是地方固有的权力，而不是中央为了调动地方积极性而“给”地方的，是中央不能侵犯、不能干涉、不能收回的（不是中央给的就不存在中央收回的问题），如不能将地方人大选举产生地方行政首长的职权收归中央改为由中央任命。除非修改宪法，修宪权属于全国人大，[19]是中央的权力而不需征求地方的同意，但全国人大的代表来自各省、自治区、直辖市，因此全国人大代表2/3以上的多数通过，意味着大多数地方代表的同意。[20]宪法第3条第4款的规定意味着地方除了享有宪法规定的这些固有的权力外，中央还应给地方部分自――为了调动地方的积极性，只是给多给少，给这还是给那，由中央灵活掌握。因此宪法第3条第4款的规定总的来看体现的是集中制，是民主集中制中的集中方面。
这一款还需要解释的是，“中央的统一领导”中的“领导”是什么意思？是所有中央国家机关对所有地方机关都有领导权么？从宪法有关具体规定来看，只有行政机关、检察机关内部是领导与被领导的关系，表现在中央与地方的关系上，是中央行政机关（国务院）领导地方行政机关，[21]中央检察机关（最高人民检察院）领导地方检察机关。[22]而在人大、法院系统内部则都是监督与被监督的关系，在中央与地方的关系上是中央的权力机关监督地方的权力机关，[23]中央的审判机关监督地方的审判机关。[24]那么这与中央“统一领导”的原则怎么衔接呢？笔者认为，这只能解释为宪法第3条第4款确定的是中央和地方“国家机构”职权划分的原则，而不是中央和地方的“国家机关”职权划分的原则（该款的用语是“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循……”），它出现在总纲中，又放在第3条第4款，显然是与国家机构的整体布局相关的，第3条第2、3款规定政权组织形式，第4款规定国家结构形式，前者是国家机构内部的横向关系，后者是国家机构内部的纵向关系，都是框架性的建构，而不是某个具体系统内国家机关的上下分工。因此这里的“领导”应是广义的，在此不能拘泥于行政机关内部的那种狭义的“领导”关系的解释，而是有指引、引导之意，[25]包括行政机关内部上下级之间狭义的领导与被领导关系，也包括立法机关内部上下级之间监督与被监督的关系。
同时，第3条第4款既然规定的是一个框架性的纵向权力模式，其中的“中央的统一领导”就还应具有整体协调的功能，即各个地方发生矛盾时，中央有协调矛盾、作出处理的权力（不仅仅是协调矛盾，还应有权作出处理决定）；在各地方的某些措施不统一而又需要统一的领域，以及需要许多地方协同合作的领域，中央有权统一部署、统一领导的权力（中央也可以放手让各地方自己通过协商达到统一）；此外，第3条第4款还有“权力剩余原则”的含义，即在宪法没有明确规定属于中央还是地方的权力领域，原则上其权力应属于中央。
6、关于第3条的小结
总的来看，宪法第3条第1款规定了国家机构实行民主集中制，这是一个总的组织原则；第2款规定的主要是民主原则（人大和人民的关系），即政体中的第一层含义――国家机关如何产生；第3款规定的是国家权力的横向分工（人大和其他国家机关的关系），体现的主要是集中原则，即政体中的第二层含义――国家机关彼此间的横向关系；第2款和第3款结合起来体现的是民主集中制原则；第4款确定的是国家权力的纵向分工（中央和地方的关系），是集中制原则。
有学者认为宪法第3条“第1款从原则上规定了我们的国家机构”实行民主集中制，“其余三款的规定，正是从国家权力机关同全体人民的关系、国家权力机关同其他国家机关的关系、中央国家机关同地方各级国家机关的关系等三方面，集中体现了集体领导与分工负责相结合这个民主集中制的重要原则。”[26]笔者也认为，应将第3条作为一个整体来理解，既然该条第1款规定了民主集中制的总原则，其后的3款就都应视为与民主集中制的内容有关，但“有关”并不是完整体现，不是后3款都体现了民主集中制，而是第2款（议会与人民的关系）体现的是民主集中制中的民主，第3款体现了民主集中制中的横向集中，第4款（中央集权）体现的是民主集中制中的纵向集中。第2款确定的议会与人民的关系、第4款确定的中央集权制都是许多国家、包括西方国家宪法中也有的，而这些国家都不认为、我们也不认为他们实行的是民主集中制。因此，民主集中制作为一种社会主义国家宪法特有的、与西方三权分立完全不同的国家权力组织原则，应该主要体现在议会与其他国家机关的关系上（第3条第3款），即议会至上、最高权力机关不受其他国家机关制约。
众所周知，我国宪法规定的“议会至上”体制并没有落实，现实中的最高权力并不在全国人大手中，但议会至上的理论为一个最高权力的存在提供了理论依据。宪法中规定最高权力机关的至高无上、不受任何机关制约的理论不能说完全没有落实，没有落实的是全国人大作为最高权力机关的地位，但国家存在一个最高的、不受制约的权力机关，集中行使国家的一切最高权力，具有全权性，这一精神是落实了的。这种肯定一个不受制度约束的最高权力存在，是我们的文化决定的，在此我们不仅需要在封建君主专制之后接受民主思想，而且需要在接受民主思想的同时接受分权观念，否则民主就可能走向大民主，或者纵和取代。
三、民主集中制不是国家机关的“活动”原则
宪法第3条是把民主集中制作为国家机构的组织原则来规定的，这是否意味着它只能是国家政体的组织原则？它是否同时还有国家机关活动原则的意义呢？如有学者认为，在我国的国家机关中，除国家主席外，其他国家机关的活动原则都实行民主集中制；[27]也有学者强调并非所有国家机关都实行民主集中制原则，如国家主席、行政机关、军事机关等国家机关就不实行该原则，民主集中制也不应该是人民法院的组织与活动原则，而只是人大和政府的活动原则；[28]亦有学者认为“宪法并不要求民主集中制适用于一切国家机关的内部组织和职权的行使”；“即使在国家机构体系中运用民主集中制，也并不是说民主集中制涉及了国家机构体系中的全部国家机关，比如，在人民代表大会与其他国家机关的关系上，宪法就没有规定国家主席和中央军事委员会与人民代表大会之间也适用上述民主集中制原则”。[29]笔者认为民主集中制是、且仅仅是国家政体的组织原则，体现在人民代表大会与其他所有国家机关的关系上，但不是具体的某国家机关内部的活动原则。某个具体的国家机关内部的活动原则要么是合议制，要么是首长制，而不太可能是民主集中制，不能把合议制或首长制等同于民主集中制。[30]
从建国后的几部宪法来看，有学者认为根据《共同纲领》第15条[31]和在《人民政协共同纲领草案的特点》中的有关解释，说明当时的民主集中制“不仅是政权机关之间的组织制度或者活动原则，还是政权机关内部的民主制度”，“民主集中制的关系主要是中央人民政府委员会和它的主席之间的关系”。1954年宪法一方面将民主集中制视为一项组织原则或者组织制度，它明确了人民-人民代表大会-“一府两院”之间的关系，前两者是民主的一面，后者是集中的一面；另一方面，民主集中制还是一项活动原则，或者领导制度，在人民代表大会和人民政府的上下级之间，实行下级服从上级、地方服从中央的制度。但在各国家机关内部是否以及如何实行民主集中制，1954年宪法留下了困惑。从条文的规定看，在国家机关内部也应当实行民主集中制，但如何实行民主集中制，是难以把握的问题。从1954年宪法的规定看，民主集中制在人民民主中的运用已经超出了政权组织形式本身，有渗透到各具体国家机关内部的倾向，并且，民主集中制的内涵也处于不确定中。”1975年宪法和1978年宪法中关于民主集中制的规定基本上与1954年宪法相同。[32]本文论述的只是现行宪法中的民主集中制原则，从现行宪法文本上看，在“国家机构”一章关于各国家机关的条文中都没有民主集中制的规定。因此笔者认为在现行宪法中，民主集中制原则只是国家机构的组织原则，而不是各国家机关内部的活动原则。
1、人大及其常委会内部实行的是合议制而非民主集中制
宪法和《全国人大组织法》、《地方人大和地方政府组织法》中都没有规定人大实行民主集中制原则，宪法第64条第2款规定的“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过”、《全国人大组织法》第18条规定的“无记名投票方式或者举手表决方式”、第31条规定的“过半数通过”、《地方人大和地方政府组织法》第24条规定的“以得票多的当选”等都是典型的合议制，是多数决方式，不能把民主中的多数决理解为民主集中制，否则民主集中制就成了全世界议会通用的模式。
在全国人大常委会制定的非基本法律中，有两部法律对民主集中制做了明确规定，即《全国人大常委会议事规则》第2条：“全国人民代表大会常务委员会审议议案、决定问题，应当充分发扬民主，实行民主集中制的原则。”《监督法》第4条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”这是把民主集中制作为人大常委会内部的“活动原则”加以规定的，但具体细究人大常委会怎么实行民主集中制原则，却不了了之，往往还是把合议制当成了民主集中制，如把在人大内部经过充分讨论、以少数服从多数的形式议决国家大事当作民主集中的过程，认为多数决是民主，也是集中，是“多数人作出的集中”。[33]笔者认为，这种“集中”是民主本身的一部分，从本质上说属于民主的范畴而不属于集中的范畴。民主不仅仅是讨论问题，而且总是要形成决定，民主决定形成的方式就是多数决，如果把多数决理解为集中而不是民主，民主就只剩下讨论问题了。我们许多人总是把民主片面地理解为广开言路、充分发表意见（这属于言论自由的范畴），而不认为是民主决定，一涉及民主决定（多数决），就认为这是集中。的确，民主作为“民”（或民之代表）做主的方式，包括大家“充分讨论”和大家“集体决定”两个环节，[34]没有充分讨论就做决定（投票）往往是不负责任的、盲目的、轻率的，也很容易纵；大家只能讨论不能决定，决定由某个人（或某几个人）权衡大家的意见后作出，则不是民主而是个人或少数精英做主，不是多数决而是个人决或少数决，是开明专制。但民主的主要含义是民有“做主”的权力，而不是只有咨询、建议、说话、发表意见的权利，议员在议会中不仅有讨论的权利，而且有表决的权利，因此才被认为是民主议事，而议会的讨论、表决等程序是世界各国通用的，不能说西方议会的讨论、表决等程序是民主制，我国人大的讨论、表决等程序就是民主集中制。[35]议会立法前广泛征求民意，甚至将法律草案交全民讨论，也是许多国家立法普遍采用的共同做法，不能认为别国的这些做法体现的是民主，我们的这一做法体现的就是民主集中制。如时任委员长的曾指出：“必须正确处理充分发扬民主与在民主的基础上实行集中的关系。民主集中制也是一切国家机关开展工作的基本原则。常委会制定任何法律，作出任何决定，都必须走群众路线，广泛听取各地方、各部门和广大人民群众的意见，也都必须依照法定程序充分听取常委会组成人员的意见。五年来，常委会十分注意表决前的协商过程，每一件法律案，有一半都要经过三审，有的还要经过四审、五审，才交付表决，做到尊重少数人的意见，又维护少数服从多数的原则。”《文物保护法》的修改，“在充分发扬民主的基础上，实现了正确的集中……这是人民代表大会制度民主的一次生动实践。”[36]这显然是把民主程序（众人讨论、广泛征求意见、多数决）当成了民主集中制。
2、国家主席制度中不包含民主集中制
根据我国宪法规定，国家主席作为国家机关包括主席和副主席，在国家主席这一制度中，不可能实行民主集中制，也不可能实行民主制或集中制。“国家主席是一个独立的国家机构，不存在复杂的内部活动原则或者领导制度”，[37]主席和副主席之间不存在“合议”，也不存在领导和被领导的关系，宪法只是规定“副主席协助主席工作”，“副主席受主席的委托，可以代行主席的部分职权”（第82条），“主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位”（第84条）。如果一定要认定全国人民代表大会选举产生国家主席体现了民主，那也属于国家机关之间的关系这一政体问题――全国人大可以制约国家主席（选举和罢免），国家主席无权制约全国人大，至于国家主席产生后行使权力的活动与民主集中制则没有什么关系。美国总统实行的是首长制，但这是针对其政府首脑身份而言的，而不是针对其国家元首身份而言的，由于我国的国家主席不是政府首脑，因此不存在实行首长制的问题。我国国家主席的产生和职权行使同许多单一身份的国家元首（不兼任政府首脑）并无大的差别，不论是他们的元首还是我们的元首，其活动都不存在民主制或集中制或民主集中制的问题。
3、行政机关内部实行的是首长个人负责制而非民主集中制
有学者认为我国政府内部实行民主集中制，表现为宪法第86条的规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第88条的规定：“总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”第90条第1款的规定：“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。”认为其中规定的首长制体现的是集中，而“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”、部长或主任“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题”体现的是民主。
笔者认为，宪法第86规定的部分内容体现的并不是民主，而是对首长制的补充，是首长决策前的咨询程序。总理“召集和主持”国务院常务会议和国务院全体会议并不等于要“服从”国务院常务会议和国务院全体会议，召集会议的目的是为了听取各种意见，以便总理集思广益后更好地决策。但问题是，《国务院组织法》第4条规定“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”，其中的“讨论决定”该如何理解呢？从文字解释看“讨论决定权”应属于“常务会议或全体会议”，即由两会“讨论”并由两会“决定”。但从逻辑解释、体系解释的角度看，常务会议和全体会议对“重大问题”应只有讨论权而没有决定权，决定权属于总理，这是总理负责制的基本含义，因此“讨论决定”应理解为常务会议或全体会议“讨论”后由总理“决定”。总理负责制是宪法规定的国务院的基本体制，“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”是《国务院组织法》的规定（宪法只规定“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”），作为全国人大制定的基本法律《国务院组织法》不能违背宪法。对于“重大问题”必须经“常务会议或全体会议”讨论，这是要求首长通过听取意见（避免个人考虑不周）再做决定，但仍然是个人决定。实际上各国的政府首脑在做重大决定前都不可能完全是凭个人主观意志，一般都会征求意见，甚至征求意见的范围不限于部长等政府成员（如我国的“国务院常务会议或全体会议”的成员），还可能征求专家学者、甚至广大民众的意见，但只要是首长个人最后拍板，就是个人负责制。美国总统、英国首相都可能这样决策，但他们并不认为是在实行民主集中制，我们也不认为他们在实行民主集中制。因此宪法规定国务院内部实行的总理负责制是典型的个人负责制，是集中制，而不是民主集中制。
比较难以解释的是部长负责制。宪法第90条第1款为什么不仅规定了部长或主任“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议”，而且规定“讨论决定本部门工作的重大问题”（不是由组织法而是由宪法规定）。这里的“讨论决定”的主体是谁？是部长（主任）？还是部务会议或者委员会会议、委务会议？笔者认为，对此可以有两种解释，一是“讨论决定”是连带的，都属于部长（主任）。但部长个人可以是决定的主体，却很难成为讨论的主体，因此应解释为部长“组织”讨论。第二种解释是“讨论决定”的主体不是部长（主任），而是“部务会议或者委员会会议、委务会议”，这些会议既讨论又决定，而不是部长个人决定，因此是一种合议制。但这一解释和宪法第86条规定的“各部、各委员会实行部长、主任负责制”明显有矛盾，而且与总理负责制下常务会议或全体会议拥有“讨论权”、总理拥有“决定权”也不一致。那么是否能解释为作为首长制，部长负责制和总理负责制是有区别的（首长集权的程度不同），在部长负责制中，首长不仅没有组阁权（副部长们是文官），而且没有重大问题的决定权，只对本部门工作中的“非重大问题”可以不经集体讨论而由首长个人决定，但这样一来部长负责制就基本被掏空了，这样的部长负责制是否还是首长负责制？或者是一种特殊的首长负责制？这些问题还值得进一步研究。笔者目前倾向于第一种解释，即宪法第90条第1款规定的“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题”，其中的第二句“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议”的主体是部长（或主任），这应该没有问题，而第三句“讨论决定本部门工作的重大问题”的主体是部长（或主任）还是“部务会议或者委员会会议、委务会议”？即第三句的主体仍然是第一句确认的部长，还是变成了第二句中的“部务会议或者委员会会议、委务会议”？笔者认为应该是前者（虽然这样解释在文字上确实有些别扭）。
或许还有一种解释，即对于“非重大问题”，首长（总理、部长等）可以直接决定而不需召开有关会议（“常务会议或全体会议”、“部务会议或者委员会会议、委务会议”等）讨论；对于“重大问题”，则必须经以上会议讨论，由会议以多数决的方式作出最后决定。这样解释似乎可以将宪法和《国务院组织法》的有关规定理顺了，文字上、逻辑上都说得过去。但从体系解释、目的解释的角度看却有很大问题，这显然已经不是首长制而是一种不伦不类的制度，即在行政机关内部有两套制度在轮流使用――在重大问题上实行合议制，在非重大问题上实行首长制，而什么是“重大”问题法律又没有明确的标准，也很难定出明确的标准。这也不是民主集中制，在重大问题上实行合议制时，它就是民主制，而不是民主集中制；在非重大问题上实行首长制时，它就是集中制，也不是民主集中制。只能说它时而实行民主制，时而实行集中制，而不是二者结合起来就是民主集中制。更重要的是，如果决定是合议作出的，责任也就应该由集体承担，不能集体的决定却让个人承担责任，因此“重大问题集体讨论决定”就意味着集体承担责任，也就是基本没人承担责任；相形之下政府首长个人应当承担责任的地方仅仅只是一些非重大问题，既然是非重大问题，那么追不追究责任也就不那么重要。这样一来，极有可能会导致政府责任制的淡化，使议会对政府难以追究其责任，而行政机关是一个需要有人承担责任的地方。
4、军事机关内部实行的也是个人负责制而非民主集中制
现行宪法第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”，这明确了军事机关实行个人负责制，而不是民主集中制。军事权的性质决定了军队需要高度集权，需要集中、统一的领导，军队不适宜搞民主制。军队的各级官长一般都不是由民主选举产生，军事行动也不可能经过士兵们充分讨论后进行多数决。[38]
我国宪法第3条第3款规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，其中没有提到军事机关，这是否说明军事机关不由人民代表大会产生，可以不对它负责，不受它监督呢？如有学者认为“在人民代表大会与其他国家机关的关系上，宪法就没有规定国家主席和中央军事委员会与人民代表大会之间也适用上述民主集中制原则”，[39]笔者认为不能这样解释。因为宪法第62条第（六）项明确规定全国人大“选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”，说明中央军委是由全国人大产生的；宪法第67条第（六）项规定全国人大常委会监督的对象包括“中央军事委员会”，[40]第63条规定全国人大有权罢免的对象包括“中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员”，说明全国人大常委会对中央军委有监督权，全国人大对中央军委的全体成员有罢免权；第94条规定：“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。”说明中央军委是要向全国人大及其常委会负责的（军委主席是军委首长，作为个人负责制的组织，军委主席应视为军委的代表）。至于宪法第94条只规定中央军委主席对全国人大及其常委会负责，没有规定向人大汇报工作，[41]这也许是将来需要通过立法加以具体化的地方。值得注意的是，宪法第128条和第133条也没有规定法院和检察院向人大汇报工作而只规定它们对人大及其常委会“负责”，[42]法院和检察院需向人大汇报工作是由《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》规定的，[43]可见宪法没有规定向人大汇报工作并不等于就可以不向人大汇报工作，而是可以将这一问题交由法律作出规定。[44]
5、法院内部的审判委员会实行的是合议制而非民主集中制
在全国人大制定的基本法律中，《人民法院组织法》第11条第1款对民主集中制做了明确规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。”在这里“实行民主集中制”的是审判委员会还是各级人民法院？笔者认为应该是审判委员会，因为第11条是一个专门规定审判委员会的条款：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院审判委员会委员，由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”该法中的其他条款中则没有规定实行民主集中制，如第10条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。”因此“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制”应理解为“各级人民法院中的审判委员会”实行民主集中制，而不是“各级人民法院”实行民主集中制。
最高人民法院的“最高人民法院审判委员会工作规则”（第9条）对此有更明确的规定：“审判委员会实行民主集中制。对议题应当展开充分讨论。审判委员会的决定，必须获得半数以上的委员同意方能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。”最高人民法院2010年1月11日的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中的第16条进一步规定：“审判委员会讨论案件实行民主集中制。审判委员会委员发表意见的顺序，一般应当按照职级高的委员后发言的原则进行，主持人最后发表意见。”“审判委员会委员发表意见后，主持人应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议，付诸表决。审判委员会的决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出。”这些规定说明审判委员会还是实行多数决，虽然“主持人应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议”，但主持人只有“拟出决议”的权力，没有作出决议的权力，而且主持人“应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议”，而不是按照自己的意见或少数人的意见拟出决议，最后对该决议还要“付诸表决”，其“决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出”。多数决之前的讨论一般都是投票的铺垫，对讨论中发言的顺序作出明确规定是为了防止职级高的委员左右局面，影响职级低的委员选择，但这并不是民主集中制，而是合议制，“审判委员会实行民主集中制”实际上是“审判委员会实行合议制”。
因此民主集中制作为政体原则还是体现在法院与人大的关系中，而不是体现在法院内部的关系中。如宪法第62条第7项规定全国人大“选举最高人民法院院长”，第67条第11项规定全国人大常委会有权“根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长”，第101条第2款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”，第128条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”《人民法院组织法》第17条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”这些条文表明人大有权产生、监督、制约同级法院，法院无权产生、监督、制约人大，这正是我们和西方各国政体的不同之处，他们强调分权并互相制约，我们强调集权――单方面的监督和制约。在这种议会绝对至上的格局中，不仅司法机关无权制约人大（违宪审查难以建立），而且司法机关自身的独立都难以保障。
6、检察院内部的检察委员会制是有条件的合议制而不是民主集中制
我国《人民检察院组织法》第3条第2款规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”该条款明确表明是“检察委员会”实行民主集中制，而不是“检察院”实行民主集中制。结合该条第1款规定的“检察长统一领导检察院的工作”，可以看出检察长的地位在检察委员会中不是普通的一票，而是享有与检察委员会其他成员不平等的一票。但即使如此，也不能说检察长的这种地位体现了民主集中制中的集中，因为“检察长在重大问题上不同意多数人的决定”时，恰恰说明他不能集中多数人的意见，此时他也没有像行政首长那样的最后拍板权，权力并非“集中”在检察长手里。在这种情况下享有最终决定权的是“本级人民代表大会常务委员会” （可以报请本级人民代表大会常务委员会决定），[45]而人大常委会的决定无疑是一个按合议制原则运行的决定。这其中涉及的已经不仅仅是检察院内部的权力运作，而是涉及到了检察院和人大常委会的关系，而涉及到人大与其他国家机关的关系时，民主集中制的原则就表现出来了，即权力机关之下的某个机关自己解决不了问题时，可以将此问题上交到权力机关决定，由于权力机关代表民意，所以它有权集中解决其它次级国家机关解决不了的问题，或它们上交的问题，或人大认为它们没有解决好的问题，[46]这时人大就可能是在行使检察权。把检察权集中到人大来行使，国家机关之间的原有分工被打破了，这充分体现了人大权力的集中性、全权性。民主集中制的这种表现是出现在检察院和人大的关系格局中，而不是在检察院内部，在检察院内部，检察长在重大问题上同意多数人的意见并形成决定应该是常态，不同意是特例，因此在常态下，检察委员会内部实行的应是有条件的合议制，而不是民主集中制。
（马岭，中国青年政治学院法律系教授）
注释：
[1] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第66页。
[2] 见“中国共产程”（中国共产党第十八次全国代表大会部分修改，2012年11月14日通过）。
[3] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第70页。
[4] 1954年宪法第2条第2款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1975年宪法第3条第2款规定：“各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1978年宪法第3条第2款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”
[5] 虽然事实上是将其作为国家机构总的组织原则和各国家机关内部的活动原则两方面来理解的，其具体表现可参见刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第73-76页。
[6] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第76页。
[7] 当然在具体操作中是有区别的，如在选举过程中是否允许竞选，以及对竞选的形式及范围的限制等，对竞选的限制包括不允许有西方选举中的多党制。
[8] 魏定仁：《宪法学》，北京大学出版社2001年，第453页。
[36] 全国人大常委会办公厅秘书一局编：《第九届全国人民代表大会及其常务委员会大事记》，中国民主法制出版社2003年版，第701、694页，转引自刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第80页。
[37] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第82页。
[38] 我军历史上倡导并实行过“军事民主”，对此是这样论述的：“关于军事民主，必须在练兵时实行官兵互教，兵兵互教；在作战时，实行在火线上连队开各种大、小会，在连队首长指导下，发动士兵群众讨论如何攻克敌阵，如何完成战斗任务。在连续几天的战斗中，此种会应开几次。此项军事民主，收到了极大效果。证明只有好处，没有害处。”：“军队内部的民主运动”，《选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1275页。笔者认为，在连队首长指导下的士兵讨论是广开言路，决定权还是在连首长手里，所以这仍然是首长制。
[39] 刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第77页。
[40] 宪法第67条第（六）项规定：全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。
[41] 与之对照的是，宪法第92条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
[42] 宪法第128条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”
[43] 该法第17条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”《人民检察院组织法》第10条第1款规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
[44] 当然，法院和检察院向人大汇报工作没有宪法依据，只有法律依据，这本身也可以说明它是一个可以进行法律合宪审查的问题。《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》是1979年五届全国人大通过的（1983年六届全国人大常委会修改两法时并没有修正其中的第17条、第10条第1款），在此后公布的1982年宪法只规定法院和检察院“对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责”而没有规定“并报告工作”，应视为对《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》有关规定的否定，在此应以宪法为准而不是以《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》为准。由于宪法在后，两院组织法在前，因此不存在法律细化宪法的问题。
