时间：2022-05-03 09:27:49
（一）没有形成完善的农村金融监管法律制度体系
（1）目前的金融监管法律制度体系不够齐全，显得系统性不够强。当前我国的金融监管立法主要包括了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》以及《银行业监督管理法》等，其中都对金融监管进行了规定。但是以上立法中往往具有大量原则性的规定，但是却缺乏具体可操作性的条款，同时，监管的内容过于简单，大大落后于我国金融业的实际发展状况，并且随着我国农村金融市场的发展随之而得到持续发展，对于一部分新型金融业务与金融产品尚缺少一定的法律规定，尤其是对农村地区的民间融资没有采用法制化的方式加以引导，对于高利贷仅仅按照传统社会上的公德意识来加以制约，而且就如今的金融监管法制总体结构来观察，规章的比例太大，一实施就缺少足够的权威性。同时，在构成目前的金融监管法制体系之中的各项规范性法规之中，部门规章所占比例太大，一旦实施起来就缺少权威性。（2）法律规范所具有的操作性不够强。在目前我国的金融监管体系之中，对于市场准入、市场督查、市场退出等均已有所覆盖，但是更多的则是原则性规定，缺乏相应的实施细则，因而可操作性不大。
（二）缺乏公平竞争的农村金融监管工作理念
制度不但要富有效率地合理安排权利资源，而且还应当更加公平地安排权利资源，从而实现各类金融市场主体权利实施平等性保护。缺少公平正义目标的金融市场并非是现代金融市场，而脱离开正义理念的金融监管法制并非是现代法制所倡导的制度性安排。如今的农村监管法律制度体系体现出对于民间资本以及非公行业的漠视与不公。笔者觉得，民间资本与国有资本均为社会资本中不一样的形式，而是应当分别享有相同的国民待遇。农村民间借贷监管机制应当积极促进而且体现出民间借贷监管机制之形成与发展，而不是为保护少数市场主体所具有的特殊利益，特别是不应当成为我国国有金融机构在中国特色社会主义经济体制之下谋求垄断利益或者政府部门实现自身利益之工具。
（三）忽略甚至漠视农村地区群众的金融权利
在相当长的时间中，我国的金融法律制度体系把金融问题看作是经济发展层面上的问题，也就是看作是资源配置方面的问题，在具体制度的设计上对于民生保障这类问题的考虑不够周到，甚至会为了金融之稳定而选择牺牲公民自由融资之权利。尽管我国政府已有充分认识并且采用小额贷款的方式，允许设置村镇银行与借贷公司等形势尽可能多地增加农村资金之供给，但是这些基本上均为具体手段层面上之改革，整个农村金融监管机制在基本的理念上尚未产生根本性转变。因为农村金融市场在监管法律体系上具有局限性，所以也就产生了农村地区金融资源在总量上的不足，当前，我国金融资源在分布上具有显著的地域上的不平衡性，诸多农村资本外流，从而极大地削弱了我国农村金融在供给上的能力，同时也造成了弱势农村群众在金融资源上获得之不足，尤其是对农村小微企业以及广大农户的金融供给上有所不足。我国农村金融市场监管体系在相当大的程度上限制了农村金融市场取得新的发展，造成了我国农村地区尚未真正形成能有针对性地面对不同客户和不同需求层次，能够提供显著差异性金融服务的现代农村金融监管体系，以至于造成了我国农村金融产品以及金融服务的种类相待单调，难以满足我国新农村建设中对于金融服务具有多样化与多层次之需求，进而造成广大农民群众无法分享到金融改革之成果。
2进一步健全我国农村金融监管法律制度的策略
（一）形成完善的农村金融监管法律制度体系
现代金融属于法治金融，而政府的权力对于金融市场所进行的监管主要是运用金融监管法制调整与规范加以实现的。健全而完善的法律体系是监管机构实施依法监管的重要前提，集中了监管绩效和金融监管立法之健全完善与否、质量优劣等具有非常直接的关系。为更好地促进我国农村金融市场实现更为健康的发展。随着我国农村金融服务质量的不断提高，应当积极顺应农村金融市场所出现的新变化，及时而有效建立健全符合我国实际的农村金融监管法律制度体系。具体来说，在今后的一段时间，我国应当积极强化农村地区的基础性金融监管法建这一基础，积极顺应中国农村金融市场发展进程之中的趋势性要求，从而健全完善我国农村金融监管法律制度体系。（1）要及时健全完善农村金融监管的主体性法制体系，制定出与之相适应的具体实施细则，从而强化可操作性，并且对有关法律制度加以清理，尤其是对不适应条款加以废除或者进行修订。（2）要依据中国农村金融市场的具体发展状况、监管情况和我国农村金融市场改革之趋势，形成合理的法律法规制度，进而弥补我国在农村金融监管立法领域之中的空白。（3）要积极顺应我国农村金融改革发展之趋势，以保障我国农村金融市场的安全以及促进农村资本市场的发展为基础，制定出能够兼顾实效性、操作性与相应前瞻性的现代农村金融监管法律制度体系，进而实现对农村金融市场所进行的监管，维护农村经济的可持续发展以及社会的稳定。
（二）着力凸显公平保护的法律工作理念
金融监管是依据经济发展之所需而诞生的，其主要目标是推动经济的发展，而且金融业安全并非是金融监管之重要目标，也不是金融业目前存在与发展之最终目标。从这一视角来看，农村金融监管的最终目标应以全面满足农村金融业的繁荣发展为目标，从而促进我国社会经济更为稳定的发展，提升社会福利。因为我国农村经济社会结构相对来说较为特殊，而农村金融并不完全属于商业金融之范畴，农村现代金融机制应以促进我国农村居民更加公平地获得发展良机与结果为其主要目的。
（三）保障公民金融权利的实现
生存权与发展权是人权中的重要内容，切实维护与保障我国公民的存在权与发展权，这是所有法律一定要加以坚持的基本价值取向。金融之本质在于为民众的生产与生活提供资金领域的融通，切实保障民生。在中国特色社会主义市场经济之中，主体和利益变得愈来愈多元化，大量公民进入到市场中开始从事生产经营类活动，因为资金也就成为人们开展生产经营的重要条件，特别是在农村地区，融资实质上已成为公民生存和发展的重要条件，融资权已经成为公民生存权与发展权的基本构成部分之一。在当前我国的金融资源配置显著不均衡与不合理的条件之下，各中小企业以及农户得到融资显得相当困难，农户与农村工商业者在资金的需求上从未得到满足，而民间借贷也就具备了更加突出的能够解决民生问题之功能。就这一意义而言，监管制度能够严格地限制甚至禁止各类非正规金融机构之存在，全面惩罚私自放贷人员。所以，我国农村金融监管法律制度建设之本质是为各位公民的融资提供相应的安全保障，而不是简单地排斥或者压制资金上的流动。
（四）强化监管制度施行金融创新
我国农村金融监管对于金融创新作用主要表现为：（1）金融监管机制之制定应当具备前瞻性。金融监管方面的政策措施应当适应于我国金融业今后的发展与变化的趋势。为有效防控金融风险与金融危机，我国金融监管机构应当在制定金融机构稳定性指标过程中充分考虑到今后金融市场的创新问题与金融机构资产变化问题等。同时，要通过健全完善农村金融监管预警体系，强化对金融体系所施行的社会性监测，从而确保农村金融体系得到稳健地运行。（2）大力鼓励农村金融创新。金融监管所造成的影响是多种多样的，应当尽可能地发挥出其所具有积极性，也就是鼓励实施金融创新，与此同时还应当尽可能地抑制其不利的一面，也就是要控制消极的金融创新。唯有如此，才能运用金融监管让金融创新成为促进金融改革的生力军。（3）改进农村金融监管的模式。因为金融监管部门对于金融创新弊端所作出的反应通常比较慢，而金融行业协会的反应则相当灵敏，所以，对于金融创新所实行的监管需要更加多地依赖于实施内部监管，从而适时地调整金融监管，进而适应金融创新取得新的发展。
3结束语
关键词：适应性故革模式；农村金融市场；民间资本
中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1001-8204（2014）01-0087-06
一、问题的提出
我国农村金融改革在经历恢复重建、体系重构、风险防范和产权改革阶段以后，从2004年开始进入组织创新阶段，发展小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融组织，开始增量式农村金融改革，这既是对我国过去农村金融改革教训的总结，也是受国际上农村金融发展经验启发的结果。根据银监会和中国人民银行提供的数据，截至2011年12月底，全国共有村镇银行635家，贷款公司10家，农村资金互助社46家，合计贷款金额1316亿元。截至2013年5月，全国共有小额贷款公司6555家，贷款余额6357.27亿元。由此可见，几年来我国新型农村金融组织在“量”的扩张上非常迅猛，国家消除农村金融服务空白的努力开始见效。但从“质”的提升上来看仍然存在不少问题，村镇银行一般设在县城而存在“离农”趋势，贷款公司的设立数量非常少，几乎处于停滞状态，农村资金互助社发展过程中政府色彩浓厚，小额贷款公司也存在“目标偏移”倾向。这些问题也引起了学术界的广泛关注，我们经过整理文献以后发现已有的研究主要集中在新型农村金融组织可持续发展、风险认识与防范、农村金融改革的制度缺陷等方面，大多数局限于对新型农村金融组织的表面观察。透过当期农村金融发展的种种表象，可以发现我国当前新一轮农村金融改革虽然不同于以往的增量式改革，但这种改革依然与过去一样是在政府的主导下进行，微观基层主体的创新性没有得到足够重视，仍然是基于政府规划来设计新型农村金融组织区域布局，基于政府利益角度来设计监管规则。从国家已出台的众多农村金融改革文件可以看出，我国农村金融的增量式改革初衷在于从农村基层出发“培育”新型农村金融组织，其出发点是好的，但问题的关键是要在“培育”上下工夫，从金融改革内在机制等深层次角度进行改革，而不能只是“换汤不换药”，依然在原有改革思路下发展新型农村金融组织。因此，我国农村金融改革需要寻求一种既符合农村金融市场需求，又能实现新型农村金融组织可持续发展的改革模式，而且这种指导未来农村金融改革的新型模式应该具有清晰和可行的思路，这是当前理论和实务界都非常期待的问题。笔者试图探索我国增量式农村金融的新型改革模式，寻求这种改革模式的切入点，为进一步推动当前新一轮农村金融改革提供有益的参考。
二、“适应性”农村金融改革：内涵与关键点
（一）“适应性”农村金融改革的理论依据
第一，从理论上说，农村金融并不仅仅意味着农村地区的金融这一地域的概念，农村也有富人和穷人之分，商业性金融可以满足农村地区富人的金融需求，但往往不能满足穷人的金融需求。从更广义角度来看，农村商业性金融也属于农村金融的范围，但是农村商业性金融与一般意义上的城市金融没有本质区别，因此我们一般谈到农村金融都是指具有扶贫和开发性质的金融，在某种程度上具有政策性金融的含义。在真正有效的农村金融体制下，农村金融组织要具有充分的“信息筛选”能力，能够有效辨别出富人和穷人这两类金融需求者，特别是能够了解穷人金融需求的特征，设计恰当的金融服务合同，开发对应的产品满足其需求。农村金融组织应该具有准确的服务目标定位，界定农村金融服务边界，从而真正适应农村的实际需求。
第二，目前一般认为主要有内生和外生两种金融改革模式，内生和外生金融改革模式都具有自身的优势，但两种模式要求的条件和环境存在差异。已有理论研究和我国改革实践告诉我们，“自上而下”的外生式农村金融改革难以反映不断变化的现实甚至脱离实际，导致效率低下，而内生金融的成长需要一个漫长而不断“试错”的过程，这种改革模式又不完全符合我国作为一个转型发展中国家的国情。我国新一轮农村金融改革应该跳出单纯的内生和外生金融改革模式选择的束缚，问题的关键在于我们选择的金融改革模式是否适应我国国情特别是农村地区实际情况，而不是简单复制传统金融业务和市场，也不能照搬国外金融改革模式。这种新型改革模式应该能够使新型农村金融组织在成长过程中有效控制不利因素，发挥有利因素的积极作用，有助于诱发新型农村金融组织不断开展创新，更好地服务于“三农”。
基于以上分析，我们认为新一轮农村金融改革应该采取“适应性”改革模式。“适应性”本是一个生物学概念，原指生物有机体对外部环境变化而做出的一种能动反应。当前，新型农村金融组织可视为一个生命有机体，在增量式农村金融改革中，新型农村金融组织应该与外界环境条件互动而形成“适应性”。“适应性”改革具有两层含义：一是“适应性”改革体现为一种改革过程，作为“过程”的“适应性”改革应该促使和诱导新型农村金融组织产生感应、行动、成长、学习、创新等行为；二是“适应性”改革也体现为一种改革结果，作为“结果”的“适应性”改革应该使新型农村金融组织与其生存环境形成相互和谐、协调的局面，对周围环境变化能够形成正确的反应能力。
（二）“适应性”农村金融改革的基本要求
在“适应性”改革模式下，农村金融改革应该与农村经济相互适应，只有适应农村经济实际情况的制度改革才能形成“经济优势”，这种“经济优势”才能诱导新型农村金融组织的产生，采取“自下而上”的方式设立新型农村金融组织，真正规范政府行为，培育农村金融市场化作用机制，真正促进农村经济发展，而这种经济发展将继续引导下一轮农村金融改革并使之具有更好的“适应性”，具体如图1所示。
（二）农村金融改革中民间资本突围缓慢
至今，无论是中央还是银监会，中央银行等金融管理部门都出台了一些关于引导民间资本进入农村金融领域的制度规则，但这些政策效果如何呢？
第一，民间资本仍然只允许参股村镇银行，村镇银行的主发起银行制度没有改变，民间资本停留在“财务投资”层次，无法取得经营管理发言权。由于交易费用过高，实际上国有商业银行对于发起设立村镇银行的积极性并不高，而一些城市商业银行和农村商业银行发起设立村镇银行的积极性很高。据统计，截至2012年7月底，全国有村镇银行747家，其中有363家由城市商业银行发起设立，占比49%，有161家由农村商业银行发起设立，占比21%，有59家由农村合作银行发起设立，占比8%。发起村镇银行数量最多的前三家是内蒙古银行、包头市商业银行和上海农商银行，分别发起31家、27家和25家村镇银行。这些城市商业银行和农村商业银行都具有地方政府背景，民间资本虽然有一定参股，银行的经营决策权依然在政府手中，这些具有地方性质的体制内资本主要目的在于借助村镇银行实现跨区域扩张，其真正目的不在于服务农村。村镇银行由商业银行控股，导致村镇银行在管理体制、业务品种和资金运作等方面与商业银行没有多大差异，村镇银行成为农村的商业银行，不能按照农村的实际需求提供服务。
第二，商业银行全资设立的贷款公司完全排斥民间资本的介入，国家发展贷款公司初衷是希望商业银行投资服务农村，但实际上操作性不强。因为商业银行与其在农村投资设立一个不能吸收存款的贷款公司，不如设立一个可以吸收存款的分支机构，尤其是在商业银行重视“吸储”的背景下更是如此，商业银行通过设立贷款公司发放贷款并没有给自身带来收益，反而增加了经营成本。到2011年底，全国仅有10家贷款公司，与2009年银监会规划的106家相差很远，导致贷款公司发展几乎处于停滞状态。值得注意的是，10家贷款公司分别由4家城市商业银行，2家农村合作银行和1家外资银行发起设立，其中花旗银行发起设立了4家贷款公司。国家设立贷款公司的出发点在于让现有金融机构将更多的资金投放农村，但目前贷款公司成为中小银行实现跨区域扩张和外资银行进一步进入中国市场的手段。
第三，农村资金互助社是内生于农村的金融组织，从理论上说就具有草根价值，政府本应放宽由民间资本运作，但政府对其实施的审慎性监管使资金互助社蒙上了很厚的官方色彩，民间资本在其中的影响力大减，大幅度增加了资金互助社的运作成本，甚至使收益不能覆盖成本，农村资金互助社发展十分缓慢。相反，我国目前还存在上万家由农村自发成立的农民资金互助社，这些资金互助社对解决农村贷款难起到了积极作用，但一直得不到当前政策和法律的认可，一种内生于农村的社区型金融组织被国家金融管制制度排异。
第四，由民间资本全资设立的小额贷款公司不仅不能吸收存款，融资渠道非常狭窄，甚至连金融机构的法律地位也没有，虽然政策表面上允许小额贷款公司转制为村镇银行，但村镇银行的主发起银行制度要求让出小额贷款公司的经营管理权，而这些民间资本家一直希望拥有能真正经营一家自己的金融机构，所以这从根本上阻止了小额贷款公司的改制之路。而且由于小额贷款公司具有很大的“草根性”，没有纳入国家统一监管框架，国家在财政税收优惠政策方面也没有给小额贷款公司同等待遇，降低了民间资本投资积极性，在很大程度上迫使小额贷款公司为了获得相应的收益而出现服务目标偏移。
综上所述，虽然我国农村金融的增量式改革序幕已经拉开，但国家对民间资本进入农村金融领域依然十分谨慎。
首先，目前民间资本在农村金融领域没有取得实质性突破，仍然停留在增量式改革初期的阶段，已有的制度规则不能使民间资本充分发挥自身的优势，使新型农村金融组织不具有“适应性”，金融监管制度不适应新型农村金融组织的发展，新型农村金融组织也与农村的实际需求显得格格不入，改革效果大打折扣。
其次，国家希望“引导”民间资本服务农村金融发展，但又心存很多顾虑，所以对民间资本抱着“扬长避短”的根本原则，意在对民间资本进行“招安”。这从国家的很多制度规则中可以得到印证。2005年国家允许民问资本发起设立小额贷款公司，目的是以小额贷款为突破，把庞大的民间资本引到“合法”轨道上开展金融业务。2006年底国家放宽农村地区金融机构准入门槛，意在通过发展新型农村金融组织增强农村地区金融机构竞争，但无论是村镇银行还是贷款公司，背后都有商业银行作为支撑，国家希望引导商业银行体系内部的“体制内”资金到农村地区去。2009年银监会规定小额贷款公司要转制为村镇银行必须由银行业金融机构控股，希望把具有草根性质的小额贷款公司纳入体制内金融机构范围，是对草根金融的又一次“招安”。2012年“新36条”的主要出发点在于启动民间投资来“保增长”，国家把民间投资作为应对金融危机的重要手段，特别是在“4万亿”政府投资以后，民间投资被视为政府投资的接力棒和经济增长的内生动力源。
四、放宽民间资本准入，增强改革“适应性”的关键
（一）处理好渐进式改革发展与风险防范的关系
虽然我国中央“一号文件”多次提到要引导民间资本进入农村金融领域，但在具体操作层面非常谨慎，但过于谨慎的改革政策没有在渐进式改革路途中迈出应有的步伐，政府对民间资本从事金融服务业的能力以及民间资本进入银行业的动机都存在疑虑，这无疑将损害民间资本参与金融改革的信心。民间资本也担心新成立的农村金融组织重蹈上世纪90年代农村合作基金会的老路，首先全面鼓励然后到被全面清理。笔者认为，在“适应性”农村金融改革中应处理好渐进式改革和风险防范的关系。（1）积极推动发展，通过完善制度，创造条件来防范风险。如果因为害怕风险而使改革停滞将会导致更大的风险。民间资本进入金融业的核心就是发展民营银行，应该通过完善我国制度设计，将可能出现的风险控制在一定范围内。不能因噎废食，要顺应当前金融体系发展的规律，在完善制度环境和监管体系的背景下，加快民间资本对农村金融领域的准入。（2）关联交易的产生只是制度的选择，不一定由资本属性决定，无论民间资本还是国有资本来控股银行业都可能出现关联交易。允许民间资本介入农村金融业，鼓励民间资本在合理的法人治理下发挥作用，需要制度制约，只要管控得当，就可以有效防止关联交易。对于目前存在的村镇银行主发起银行制度不宜立即取消，但国家应该将那些在银行稳健经营上具有远见，关注社会责任的民间资本选择出来进行培育，将民间资本的“有钱”和“属性”结合起来。要成熟一家就发展一家，将这种示范作用充分发挥出来，不能出现几年来一直“只闻风声，不见雨露”的尴尬局面。（3）目前我国同时存在由银监会认可的贷款公司和中国人民银行试点发展的小额贷款公司，前者具有金融机构法律地位，但必须由商业银行全资控股，后者资金来源于民间资本，但在法律上只属于“公司”。商业银行实际上也不愿意成立全资贷款公司，因为商业银行对贷款公司要承担与开分支机构一样的全部风险，但不能吸收存款。因此，可以由民间资本全资设立贷款公司，或者给予小额贷款公司金融机构法律地位，将这两类机构合并。
（二）减少金融管制，规范金融监管
我国“适应性”农村金融改革要充分尊重新型农村金融组织的金融创新自，充分发挥民间资本参与改革的积极性，但目前民间资本没有实质性进驻农村金融领域，另一个原因是监管部门认为监管力量不足，监管手段和技术落后。从中央“一号文件”和国务院颁布的“新36条”等可以看出，在列出诸多允许民间资本进入或兴办金融机构的条款之前，都有一个基本前提即“加强有效监管”。目前我国有关部门真的是“监管力量不足”吗？表面上，我国新型农村金融组织数量众多、非常分散，如果面向民间资本完全放宽准入，将产生监管困境。但是笔者认为，当前的重要问题是区别和处理好监管与管制的关系。（1）应该重塑监管者和被监管者的关系，政府在实施监管时首先要承认监管对象属于真正意义上的市场主体，不应根据市场主体的所有制、股权或者经营规模等属性做出歧视性规定，应该鼓励竞争，不能直接干预市场主体的经营行为，否则就变成政府的行政管制。（2）处理好中央和地方政府在监管金融机构方面职能配置的关系，把监管重点放在规范市场秩序上，从行政性的监管转向中立、专业性的监管。银监会要尽快将小额贷款公司纳入银监会整体监管体系，由于小额贷款公司是“只存不贷”，应该采取非审慎性的监管方式，监管其业务行为，保护利益相关者权益，确保经营行为不偏离服务“三农”的目标。逐渐改变村镇银行由银行业金融机构发起设立的相关规定，鼓励民间资本进入，在此过程中加强审慎监管。（3）加强联动监管，银监会和中国人民银行在关于发展新型农村金融组织和引导民间资本进入农村金融领域等方面要加强协调，定期召开联席监管会议，加强信息交流，完善监管信息披露制度。（4）在监管模式上采取“目标导向”的监管模式，改变传统从金融机构类别出发确定监管模式的做法，转向根据其业务范围和发挥功能来确定监管模式，这种功能导向的监管模式是对现代金融监管框架的突破和创新。
（三）界定政府与市场作用边界，培育农村金融市场机制
党的“十”报告指出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系。“适应性”农村金融改革要求充分发挥市场调节机制作用，培育微观金融主体，同时合理定位并规范政府行为，维护农村金融改革稳定。政府与市场作用边界的合理界定，二者有机结合、相辅相成，是“适应性”农村金融改革的重要保障，这既是对过去30多年农村金融改革经验和教训的总结，也为今后指出了改革方向和重点。（1）政府行为的重点在于构建制度环境，实施制度供给，提供制度激励，引导新型农村金融组织成为真正意义上的市场主体，正常发挥其推动“适应性”农村金融改革的内生动力。（2）通过解放思想改变对于民间资本的疑虑和不信任态度，进一步降低准入门槛，鼓励多种所有制形式进入农村金融市场，政府应在多方面给予配套政策支持和优惠，让民间资本真正参与农村金融改革，同时尽快出台和进一步完善《贷款通则》和《放贷人》条例等法律法规，保护民间资本的权益，让民间资本分享到农村金融改革带来的收益，而不能让民间资本成为政府的“功能替补”。（3）要适当放开我国的利率管制政策，通过市场的适度竞争去降低市场利率，完善利率形成机制。激励新型农村金融组织开发具有市场敏感度、符合利率市场化环境的、具有适当灵活性的金融产品，同时尽快推出我国的存款保险制度，进一步完善农业保险机制，减少利率市场化给新型农村金融组织带来的冲击。（4）要培育农村金融市场机制，农村金融人才的培育成为当务之急，要加强对农民和民间资本所有者的金融教育培训，让她们成为真正意义上的微观金融主体，同时加快农村信用体系建设，尽快将农民和民间资本所有者纳入社会征信系统，优化整个农村信用环境。
农村金融改革是一个系统的工程，仅仅依靠农村信用社的改革是不可能取得成功的。要完善农村信用社治理结构必须要有市场竞争；要有效监管也必须要有竞争的市场，多元化的农村金融的需求同样需要多种形式的农村金融组织形式去满足；开放农村金融市场成为解决农村金融问题的关键。近年来的多个中央一号文件则在宏观政策层面确立了农村金融改革的指导思想，为全面建设我国现代农村金融体系新框架奠定了基础。
建立治理结构完善的农村金融组织是核心
引导非正规金融发展是农村金融市场开放的重要方面，将非正规金融正规化并非明智选择。不重视农村信用社的改革，指望成立新型农村金融机构来解决农村金融问题是望梅止渴。
在农村金融改革中必须正确处理以下关系，才能建立有效竞争的、健康的农村金融市场。
农村金融改革的核心是建立治理结构完善的农村金融组织。农村金融交易成本高、缺乏抵押品、风险高，因此，农村金融必须采取不同于城市金融的经营方式，创新是农村金融机构可持续发展的关键。好的治理结构是创新能力基础。目前，农村金融机构治理结构不完善，是其亏损的根本原因。建立治理结构完善的农村金融组织是农村金融市场开放的关键。
农村金融改革要避免将政府的目标与实现目标的手段混为一谈。政府的目标是解决“三农”问题、增加农民收入，然而实现这一目标的手段却是多种多样的，信贷支农是农村金融机构支持“三农”、服务“三农”的一种形式，但如果将信贷支农作为实现政府目标的主要手段强加给农村金融机构，无疑会加大农村金融机构利润最大化的约束条件，损害金融机构的独立性和效率，也为政府直接干预金融机构运行提供了依据。
农村金融改革必须要重视非正规金融的作用，将非正规金融纳入到整个农村金融体系中。许多研究表明，正规金融与非正规金融之间不仅仅是替代关系，事实上，由于正规金融和非正规金融各有其比较优势，它们在一定程度上还能够起到互补作用。正规金融机构的资金实力雄厚，组织制度完善，经营管理人员的素质相对较高，业务进行有严密的控制程序，因此在提供大额和长期的贷款方面更能体现其优势；而非正规金融由于操作简单易行，其灵活、便捷、小规模等特点以及在信息方面的优势，更长于向居民提供零星、小额贷款。由于正规金融市场和非正规金融市场各自具有比较优势，使得两者在信贷市场上能够服务不同类型的对象，形成了比较合理的分工。为满足农村金融的多元需求，引导非正规金融发展是农村金融市场开放的重要方面。
将非正规金融正规化并不是明智的选择。资金互助组织作为一种非正规金融形式，原本其业务范围小，只限于本村会员或生产、流通合作组织，可以利用借款人信息的优势，成功地降低信用风险，但在目前的机制下，没有任何措施能降低市场风险。成立资金互助社如此小的正规金融机构，在全世界也少见。正规金融机构运营成本必然比草根金融高，监管成本也必然高昂。事实上，国际上已有许多成功经验，通过正规金融与非正规金融的合作，瞄准目标客户。
农村金融市场的改革必须正确处理好存量与增量之间的关系问题。2003年以来，改革后的信用社体制具有合作制的外壳（如合作制要求股权较为分散）、集体企业的运作方式（经营者的责权利不统一）和政府的脑袋（管理当局按照政府的目标而不是商业目标管理农村信用社），这样的制度安排在现有的企业理论中是找不到任何根据的。县联社归省联社主管。尽管有增资扩股，有资格股和投资股，但信用社主任和县联社主任仍然由上级主管部门任命，股东无从置喙，股东大会、监事会等成了摆设。由于股东的权利与责任严重不对称，股金变成了定期存款，股东的主要目的是获得贷款上的便利和利息优惠。信用社的激励机制、监督机制、退市机制等与信用社经营息息相关的微观机制在改革设计中几乎没有提及，信用社还是有信贷支农的挡箭牌，道德风险问题仍然没有根本解决。
不重视农村信用社的改革，指望成立新型农村金融机构来解决农村金融问题是望梅止渴。同时，即使建立了治理结构完善的新型农村金融机构，也无法生存。因为信用社存在内部人控制，信用社可能通过恶性竞争，将新型农村金融机构驱逐出农村金融市场。
农村金融改革应存量和增量并重
农村金融改革必须存量和增量并重，区别对待农行、农发行、邮储和农村信用社的改革，核心是完善公司治理结构。
农村金融改革必须存量和增量并重，着重解决法人治理结构问题，解决农村信用社和省联社矛盾，平衡好银监会、地方政府、省联社和农村信用社的利益关系。
农村信用社、农发行、邮储、农行的机构改革是存量改革，村镇银行等新型农村金融机构创新试点是增量改革。有人认为，农村信用社不行，就引入新机构，来代替农村信用社，实践证明这是行不通的，一个地区如果农村信用社完全不考虑成本，不考虑机构的商业可持续性，就会形成恶性竞争，如果农村信用社不改，新型农村金融机构生存就存在困难。因此，必须存量和增量并重。
区别对待农行、农发行、邮储和农村信用社的改革，核心是完善公司治理结构。农业银行的“三农事业部”无法解决服务“三农”和追求赢利。建议允许私人资金进入农业银行的县域机构，允许农业银行在不同的地方成立不同股权结构的分支机构，使基层分支机构成为真正的利润中心，加强对当地的金融服务。农发行的政策性业务可以先核定成本，再进行该项业务或服务的招投标，这样，就可以对农发行按商业化机构进行考核，降低可能由政策性业务造成的道德风险。邮储的公司治理需要完善，建议股权多元化，小贷业务单列。现有农村信用社改革试点没有完全吸取企业改革中的经验，我国国有企业改革的成功经验是“抓大放小”；而我国乡镇企业改革的成功经验是改制，让企业的经营者拥有相对多数的股份。而现有的股结构过于分散，人成本较高，股东或股东代表大会没有意愿，也很难对经营者形成有效的制约。这一情形与早期国有企业和乡镇企业改制时过分强调职工持股的情形十分类似，而这些企业都无一例外地进行了第二次甚至第三次改制。一个必然的改革方向是允许一部分股东逐步拥有相对控股的位置，将责权利统一于股东，由股东选择符合任职资格的经营者。为防止大股东掏空信用社，需要立法对信用社的主要股东或控股企业进行监管。总之，开放农村金融市场，引进民间资本重组农村信用社是农村金融改革也是农村信用社改革的必由之路。
应建立分层、竞争、有序的农村金融监管体制
目前农村金融存在非正规金融机构过分正规化的问题，监管应该回归真正的监管，防止与管理混为一谈，同时应区分审慎监管和非审慎监管。
现在的农村信用社改革方案没有完全按照国发15号文要求做，国发15号文规定审计管理，不是由省联社做，应该由监管机构、行业协会等机构来做，为了改革方便，就创造了省联社，省联社既是金融机构，又有管理职能，必然干涉信用社经营。应该设计多元化的改革模式，由地方政府选择，省联社控制了人事任免，导致信用社听省联社的话，不听监管部门的话，也造成了矛盾，因此，应该回归国发15号文要求，把信用社的日常监管交给省联社，金融机构准入管理仍在银监会，实行两级监管，省联社变为省级监管部门，农村信用社继续向法人治理结构方向发展，否则，始终都不能解决省级法人治理结构问题。可考虑建立分层、有序的监管框架。在中央层面，银监会应当负责农村金融机构的准入，同时成立有一定监管权力的独立于监管部门的存款保险机构，负责农村金融机构的退出。在地方层面，建议将地方金融办改为地方金融监管局，将省联社并入地方金融监管局，负责农村金融机构的日常监管。省联社并入地方金融监管局后，以县为单位的农信社可以在地区内跨县经营，降低当地政府干预，这样在一个地市农村金融就存在竞争。监管部门完全按照资本充足率进行监管，对存在问题的农信社采取及时校正措施。此外，农信社高管真正由股东决定，加强其公司治理。
全面认识农村金融市场，除了正规金融机构，还包括非正规金融机构；除了银行，还包括证券和保险，但是，目前农村金融存在过分正规化，这也会有问题，监管应该回归真正的监管，防止与管理混为一谈，同时，应区分审慎监管和非审慎监管。要全面认识农村金融市场，不仅是农村信用社、农发行、邮储、农行、小额贷款公司、村镇银行，还应该包括农业保险、期货和证券，农民也应该享受多种金融服务，同时，非正规金融也是重要组成部分，有人认为农村金融机构越大越好，这是一个误区。我们曾到甘肃做过一个调查，银监局在兰州郊区的一个村试点成立了一家资金互助组织，这家资金互助组织有20万元贷款，其中16万元是银监局强迫当地农村信用社放贷给资金互助组织，同时，为了监管银监局买了20万元的车，每周去2-3次检查；内蒙古监管机构干脆派人在试点村常驻，这就是让非正规金融机构过分正规化的结果。在青海则甚至出现了资金互助组织要求监管机构送钱，不送就会出问题，监管机构最后送了3万元。可见不能为了试点而试点，对不同的金融组织形式必须区分审慎监管和非审慎监管。金融安全网的构建需要完善的治理结构、适当的监管和存款保险制度，没有完善的治理结构，监管与管理就会混在一起。有人认为农村金融市场不应该开放，因为监管资源不足。我们认为，现在监管存在代替股东管理的倾向，好比警察代替司机开车，再多的警察都不够，警察是制定规则的。监管只有回归真正的监管，金融秩序才会回归正常。
应加大农村金融市场开放力度
加大农村金融市场开放力度，应放松农村金融市场准入与建立存款保险制度，推进农村金融市场利率市场化改革，重视发展非存款类放贷机构，推进农业保险和农产品期货发展。
首先，放松农村金融市场准入与建立存款保险制度。从全球经验看，对于我国这样的大国经济，要给小微企业提供更好的金融服务，还是需要多一些中小金融机构。对此，应适当放宽准入许可、放松对民营股东的限制，积极发展社区银行、小银行，包括积极引导民间资本参与小金融机构的并购重组和发起设立。在发展社区银行、小银行的过程中，要考虑可能出现的风险或退出问题，需要配合出台存款保险制度，对不同经营质量的金融机构实行差别费率，并采取及时纠正措施，促进形成一个有效竞争、可持续发展的小金融机构体系，丰富基层金融服务和供给。建议放开农村金融市场准入标准，取消村镇银行必须由银行发起等限制条件，建立真正的民营中小金融机构。实际上，我国农村并不缺少存款服务，真正缺少的是信贷和其他类型的金融服务，因此，建议发展非存款类金融机构，并由地方金融监管局对此类机构进行非审慎监管。这样，不仅可以与现存机构错位竞争，补足金融供给的不足，还可以减少监管机构的压力。
其次，推进农村金融市场利率市场化改革。农村金融市场利率应该放开，但是要与放开农村金融市场同步进行，否则低效和高利率会转嫁给农民。城市的利率已经放开，农村未完全放开，农村信用社还有2.3倍的利率限制。农村金融机构利率应放开，以覆盖风险和成本，否则不能实现可持续发展。但是，有人认为农民是弱势群体、农业是弱势产业，应该实行低利率，这实际上把政府目标和政府实现目标而采取的手段混为一谈，原本是想帮助农民，实质可能坑害农民，农民主要是短期贷款，利率水平高，但实际成本并不高，农村也有短期盈利很高的项目，但是，大家的误区是农村盈利很少，正是短期高盈利项目的存在，获得贷款比高利率更重要。但不能一家金融机构垄断，否则这家金融机构会把低效和高利率转嫁给农民。当然，如果金融机构充分竞争，高利率是能够下降的。
再次，农村金融市场开放要重视发展非存款类放贷机构。中国农村金融市场并不缺少存款机构，农村金融市场既有农村信用社、邮政储蓄机构，甚至还有农行和其他国有商业银行。目前，农村金融机构中，农村信用社、邮政储蓄和农行在县城和县以下设有网点。我国农村金融市场缺乏的是贷款机构。因此，现阶段应加快制定《放贷人条例》，重点发展非存款类放贷机构，既可满足农村金融需求，也能适应现阶段我国的监管能力。为解决非存款类放贷机构后续资金的问题，国际经验清楚地表明，在小额信贷机构发展早期，权益融资是最主要的形式，随着小额信贷机构的发展，商业借款和其他债务融资工具可以作为权益融资的补充形式。为了帮助小额信贷机构获得银行贷款，可以考虑采取以下措施。可以要求所有商业银行将其贷款组合的一定比例用于小额信贷机构的再融资。此外，建议地方金融监管局对小贷公司金融非审慎监管，地方政府如果财力允许，可考虑财政出资成立批发基金，以相对低的利率向评级较高的小贷公司提供融资，缓解其资金来源不足的压力。
最后，在促进农村经济生产组织化和市场化的基础上，推进农业保险和农产品期货的发展，科技金融在农村的运用和因地制宜的农村金融创新。我们需要在农村经济转型的大背景下重新评估农村金融的供给与需求。目前，农村经济处于转型阶段，农民外出打工已经成为农民增收非常重要的途径，当地老人、妇女、小孩依靠外地汇款生存，千家万户的小额贷款生产向大规模、有组织生产转化，出现了创新组织形式，如专业的组织机构，农村金融机构必须适应贷款的新需求。在农村生产规模化、专业化、组织化和市场化的基础上，应大力发展农业保险、订单农业、农产品期货。从根本上转变农业生产方式，加快农业生产向大规模养殖、种植的转化，为发展农业保险、农产品期货、订单农业打下基础。鼓励农村金融创新，既要鼓励因地制宜的林权抵押、宅基地抵押、土地流转等各类金融创新，也要鼓励利用高科技手段降低农村金融风险和成本的创新。大力发展手机银行等高科技农村金融形式，从而降低农村金融的成本。
政府应为农村金融健康运行创造良好外部环境
政府应加强农村基础设施建设，引导金融机构加强“三农”投入，在农村金融机构的税收方面提供优惠，并从舆论上引导鼓励大型金融机构将一定资金用于农村。
中国政府重视和谐社会建设、社会主义新农村建设和“三农”服务，要求金融机构必须高度重视，积极支持，实际上是把农村金融机构的经营目标与政府目标混为一谈，面向“三农”是政府目标，与金融机构商业运作、可持续发展不能混为一谈，否则就面临很高的风险。由于支持“三农”，金融机构过几年出现亏损，就会说是因为支持“三农”才会发生亏损，就会要求补贴，金融改革就回到了原点。因此，政府目标和政府实现目标而采取的手段必须要分开，否则，道德风险就会很大，同时，将商业性业务与政策性业务混为一谈，不注意处理，也会很容易走回头路。政府对所有“三农”的机构政策应该一致，应针对业务实施政策，而不是针对机构实施。
当然，金融机构要市场化、商业化运作，解决服务三农问题，还需要政府做一些工作，如农村基础设施建设、清洁水、社会保障等公共基础设施建设应该加强。此外，政府还应该做以下几方面工作：一是引导金融机构加强“三农”投入，如地方政府与人民银行、金融机构继续开展金融生态环境建设，地方政府的权力很大，对区域金融资金的流向作用很大，地方政府通过加强金融生态环境建设、打击农村金融市场逃废债行为，金融机构还是愿意投入农村金融市场；二是在农村金融机构的税收方面提供优惠，降低其经营成本，还可以借鉴美国《社区再投资法》，鼓励金融机构把部分资金用于当地，当然，这种强制金融机构将部分资金用于当地的做法，目前在中国还有争议，需要进一步研究；三是强调社会责任，要从舆论上引导鼓励大型金融机构积极承担社会责任，鼓励它们将一定资金用于农村。
农村金融的改革方式需要改革
农村金融要做到市场化的改革，在设计、制度和操作上要采取自下而上与自上而下相结合的改革方式，由市场和投资者来决定哪种形式更适合当地需要，而不能采取上一轮类似农村信用社改革的运动式改革。
上一轮农村金融改革存在扭曲，很大程度是由于机构改革是由利益相关方制定的和主导实施的。机构改革由第三方，而非利益相关方主导市场化方式的改革是农村金融改革成功的必然选择。
应按照金融分层的原则允许不同形式的金融组织形式平等竞争，通过市场机制选择优胜者。过去的经验证明，政府主导下的合作金融模式是名实难副，同时更赋予合作金融额外的政策性任务，理所当然地认为只有合作金融才能承担支农的任务。事实上，无论是合作金融还是商业金融，只要存在政府干预，都难以可持续发展。合作金融即使勉为其难以信贷支农，其代价必定是非常昂贵的，关键是谁为这一设计“埋单”。在新一轮的金融改革中，不管采取何种形式，政府都不应该先入为主，而应该由市场和投资者来决定哪种形式更适合当地的需要。村镇银行、资金互助会和农村信用社都是监管者闭门造车想出来的昂贵的金融组织形式，难以切合实际。要做到市场化的改革，在设计上、在制度上和在操作上要采取自下而上与自上而下相结合的改革方式，而不能采取上一轮农村信用社改革采取的运动式改革。
中国的农村金融改革需要借鉴农村改革和企业改革的经验，更需要以史为证。农村金融改革要自上而下和自下而上的结合。中国的农村改革的成功经验是联产承包责任制不是拍脑袋想出来的，是农民先干出来，中央政府再全国推广的，是一个自上而下和自下而上结合的产物。同样，农村金融改革还需要吸取企业改革成功的经验。农村信用社本质上说来和乡镇企业相类似，改革经验也很类似。
论文摘要：村镇银行是我国农村金融创新的产物，它扎根农村，服务“三农”，在一定程度上解决了农村资金供给不足，完善了农村金融市场体系。但是，村镇银行也面临诸如吸收存款难、风险控制难和监管难等问题。文章从政府部门、监管部门和村镇银行自身等三个方面提出了促进其发展的建议。
2008年中央一号文件指出“加快农村金融体制改革和创新”，进一步明确了要积极培育小额信贷组织，鼓励发展信用贷款和联保贷款。笔者认为贯彻文件精神，应健全和创新农村金融服务体系，强化金融服务“三农”的市场定位和责任，积极发展农村地区的金融网点和业务，加大对农业产业化、农村基础设施建设和农民增收的支持力度，更好地为“三农”和县域经济服务。
结合目前农村实际情况，发展村镇银行为代表的新型农村金融机构是实施农村金融组织创新的一条有效途径。
一、目前农村金融市场服务体系的现状
自2000年以来，国有商业银行先后裁撤农村金融网点，逐步淡出农村金融市场。清华大学的《中国农村金融发展研究2007年度调查报告》指出：商业银行虽然退出了农村的贷款市场，却没有退出农村的存款市场。在农户调查的有效样本中，商业银行吸收了17％的富裕农户的存款，而只给5％农户发放贷款，商业银行在农村金融市场上显示资金净流出。2007年成立的邮政储蓄银行在农村主要提供储蓄服务，虽然开办了小额信用贷款试点业务，但是吸收的农村资金也是大部分流出。农业发展银行仅为粮棉油购销企业提供单一的购销贷款，服务无法覆盖农户。农业银行主要向农村基础设施、农产品加工企业和农业产业化龙头企业贷款，即使发放扶贫贴息贷款，也是变相投向了农村企业，向农户贷款较少。
由于农业受自然因素影响大，对资金的要求有较强的季节性，农户相对分散，资金需求数额少、期限长，对利息负担能力低，这些都决定了经营“三农”信贷具有风险大、收益低等特点。这类小额信贷在农村信用社的贷款占比中相对较少，大部分中低收入的农户仍然无法从信用社获得资金支持，只能向亲友借贷或寻求其它非正规渠道融资。这说明在农村金融市场上，资金远不能满足广大农户的需求，直接影响到农民的脱贫致富。由于城市和较发达地区占有较多的金融资源，而广大农村相对贫乏，资金却仍在向城市流动，制约了农村经济的发展，同时在一定程度上也加大了城乡的贫富差距。
二、发展村镇银行是对农村金融市场体系的完善和有益的补充
村镇银行由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的，吸收公众存款、发放贷款和办理其它监管允许的银行业务，主要为县域农民、农业和农村经济发展提供金融服务的金融机构。1983年尤努斯在孟加拉国开设的乡村银行(GrameenBank)是最早的村镇银行，它先后帮助了本国数百万人口成功脱贫。该银行用实践证明了贫富与信用不存在必然的相关关系。向穷人发放无抵押小额贷款，只要保障措施得当，违约率甚至比商业银行有抵押贷款还低。
在我国，村镇银行首批试点在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省（区）的部分农村地区，我国首家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行，2007年3月成立。经过近一年的运行，村镇银行在支持农村经济发展和完善农村金融服务方面发挥了重要作用。
1.完善农村金融体系，使金融支农落到实处。从目前来看，农信社是农村资金供给的主力，但是大部分中低收入农户却无法从信用社获得金融支持。真正在农村设立网点，与其竞争的金融机构并不多，这与农村银行业的发展需要多元化的参与主体相矛盾。设立村镇银行，是金融资源向农村倾斜，切实提高农村金融服务的有效举措，能够从根本上解决农村地区银行业金融机构网点少、金融供给不足、竞争不充分等，使金融支农落到实处。
2.强化农村金融市场的竞争意识，提高服务效率。四川仪陇惠民村镇银行成立之后，使得当地农信社感受到竞争压力，迅速调整业务流程，简化贷款审批程序，建立贷款服务中心，推行“一站式”服务，创新服务品种和担保形式，当地农户得到了更多更好的金融服务。实践证明发挥村镇银行的“鲶鱼效应”，激活了农村金融市场参与者的竞争意识，扩大了农村金融市场的资金供给渠道，对农信社和其他金融机构的改革和完善起到了一定的推动作用。
3.积极引导民间资金，为新农村建设服务。长期以来农村的民间借贷在农户融资中占有较高的比例。《中国农村金融发展研究2007年度调查报告》指出在有过贷款经历的农户中，67％的借贷发生在亲友之间和其他非正规金融渠道。中国银监会的《村镇银行管理暂行规定》将个人参股比例提高至10％。这为民间资金提供了进入金融业的正规渠道，可以减少农村民间借贷的发生，促进农村地区金融市场健康发展。
三、村镇银行发展中面临的一些问题
1.贷款风险控制机制不完善。村镇银行的贷款申请人主要是当地中低收入的农户，多数从事的是种养业，除了受自然因素的制约，还要面临由于供求信息不对称而产生的市场风险。现行小额农户贷款主要是信用贷款，信用评级是根据申请人上年收入、上两年节余、家庭财产、品德、社会反映等五项指标来综合评定，凡符合信用评级要求的，可以领取2万元以内的贷款额度。信用贷款缺乏抵押物，可控性较差，即使有抵押，抵押物也难以变现。
2.吸收存款困难，制约了村镇银行的发展。一方面村镇银行所在地区经济往往相对落后，农户收入水平不高，储蓄资源不丰富。另一方面村镇银行是新兴的金融机构，无论从信誉方面，还是资金实力方面都无法与农信社和其他金融机构相比。贷款业务的发展需要存款业务的支持，广大农户对村镇银行缺乏了解和信任，存款积极性不高制约了其发展速度。
3.监管难度较大。村镇银行设于农村地区，监管半径大，成本高。不同地区，各村镇银行经营规模及业务复杂程度不同，经营管理模式存在较大差异，监管者不能实施统一的监管，增加了监管难度。此外，村镇银行的监管有别于成熟的商业银行，没有监管经验可寻，监管的有效性面临巨大挑战。
4.人才匮乏制约了村镇银行的发展。农村金融机构的竞争离不开人才的竞争。村镇银行需要专业人才经营管理。目前，制约村镇银行发展的一个重要因素是人才匮乏。一个乡镇还不能保证有一名信贷人员。每年大学毕业的金融专业学生，择业时大多会考虑选择大中城市的金融机构，几乎没有意向去农村发展。从近年来商业银行招聘情况看，往往出现几十人、其至几百人争一个岗位的现象。这就造成了城市人才的相对过剩和农村金融人才匮乏的极大反差。
5.金融服务多样化尚未形成。目前已有的村镇银行贷款对象集中在种植户、养殖户和个体工商户，额度比较小的农户信用贷款一般在2万元到10万元之间，个体工商户贷款一般能达到十几万元，但在抵押担保方面有要求。对万元以下的贷款业务很少，对处于贫困线水平的农户资金需求还无法满足。
四、对村镇银行发展的几点建议
1.加大对村镇银行的政策支持力度。首先，建立村镇银行小额贷款风险补偿机制。当前的农村金融市场是一种不完全竞争的市场，还存在着许多缺陷。如果完全依靠市场机制来解决资金供需矛盾，显然是行不通的，这就需要政府帮助。可以建立县域小额贷款风险补偿及专项奖励基金，对村镇银行发放的小额贷款进行一定的风险补偿或奖励，提供专项利息补贴，激励村镇银行加大对乡域、县域农户和中小经济体的信贷支持力度。其次，鼓励成立农户贷款担保、互保小组，以其有效资产向村镇银行贷款提供经济担保。
2.统一监管与分层次监管相结合，提高监管效率。根据银监会的预测：2008年我国新型农村金融机构将突破100家。村镇银行将进入快速发展期，给监管部门带来了一定的监管压力。为适应新形势的发展，监管模式需要创新。对村镇银行资本金应实施统一监管，严格按照8％的资本充足率标准执行，并鼓励有条件的村镇银行发行次级债，进一步提高资本充足率。对不同地区的村镇银行可以根据其规模和业务范围实施分类，并对其经营管理进行评级，根据不同类别和级别采取差别监管。
3.加强村镇银行自身建设。首先，引进金融人才，充实基层金融机构。建立起一套行之有效的用人机制，积极引进人才，保障村镇银行的竞争力和可持续发展。其次，完善贷款信用评级管理，降低运营风险。村镇银行的小额贷款通常是无抵押贷款，这就需要配套建立信用评级、风险管理体系。可以考虑针对申请贷款农户的现金流、运作模式、还款能力等，制定较为切实可行的评级标准，从而降低村镇银行的不良贷款率，更好地保障运营资金的安全高效。村镇银行应根据贷款对象的信用评级灵活运用贷款利率浮动政策，按照市场化定价原则合理确定利率水平，视其贷款对象信用情况实行差别利率。可以参照农信社的贷款利率，在基准利率的0.9倍至2.3倍之间浮动。同时，加强小额贷款运行的动态跟踪监测，采取有效措施防止资金挤占、挪用和产生不良贷款的情况发生。村镇银行市场准入门槛较低，自有资金往往较少，这就决定了在抗风险的能力方面比大银行要差，其运营更应注意资金风险的防范。因此，小额贷款数额虽小，却不能一贷了之，必须建立对贷款的动态管理机制，防止道德风险的发生。
村镇银行是农村金融创新的产物，离不开各级政府的关心和支持。村镇银行在发展过程中要始终明确其市场定位，根植于农村，面向本地农民，不仅在存贷款方面，还要在结算、等方面不断探索，完善村镇银行的服务功能，拓展其业务范围，开发适合“三农”经济发展特点的多样性的金融产品，更好地满足对农村金融服务多样化的需求。要因地制宜，既要加大对当地具有特色产业优势的农产品及其产业链的扶持力度，也要兼顾急需贷款脱贫困难户的资金需求，提高对“三农”的金融综合服务水平。
参考文献：
1.李莉莉．关于村镇银行的制度设计与思考．金融理论与实践，2007(7)
2.张晓华，唐家锦，斯华东．构建村镇银行的思考．金融纵横，2007(11)
关键词：国情；农村；金融；可持续发展；对策
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）18-0079-03
一、社会主义初级阶段理论与农村金融可持续发展
（一）社会主义初级阶段的理论及意义
社会主义初级阶段的理论是邓小平理论的重要组成部分，是马克思主义普遍原理和中国具体实践相结合的产物，对于建设中国特色社会主义各项事业具有非常重大的理论意义和现实的实践意义。社会主义初级阶段的理论指出，中国将长期社会主义初级阶段这一国情下，搞任何建设和做任何事情都必须符合这一阶段的特征，要在这一基本国情下来进行、来开展，而不能脱离这一基本国情。脱离这一基本国情的各项事业建设是不切实际的，脱离实际的目标任务必定不能够实现，甚至给人民、给国家带来不必要的损失。（1）社会主义初级阶段的理论是科学社会主义理论的扩展，回答了我们目前所处的社会主义社会在发展阶段上的问题，是认真总结建国以来中国正面、发展的经验教训和认真分析了中国的基本国情之后得出的科学论断。（2）社会主义初级阶段的理论中国共产党制定党的路线、方针和政策的依据，是执行党的政策和路线的基本依据和立足点。（3）社会主义初级阶段的理论能够使我们在建设中国特色社会主义各项事业中防止急进主义、冒进主义。
（二）推进农村金融可持续发展要结合中国社会主义初级阶段的基本国情
既然社会追忆初级阶段的理论是我们执行党的政策和路线的基本依据和立足点，那么，我们在推进农村金融可持续发展的过程中必须结合中国社会主义初级阶段的国情，不能脱离这一基本的国情。这就要求我们在对农村金融进行改革的过程中不能一味搞大而全，搞遍地开花。在社会主义初级阶段的国情背景下开展农村金融工作，也不能因此而故步自封，要以可持续发展的理论为指导，认识到中国虽然必将长期处于社会主义初级阶段，但是社会仍然是不断发展进步而且目前处于快速的发展时期，一切不利的条件都是有可能转化为有利条件的。因此，我们既要反对在推进中国农村金融事业的过程中急功冒进，同时也反对固步不前，应在积极试点和尝试的基础上，推进金融体制改革和创新，找准农村金融发展过程中存在的困难和问题，针对存在的困难和问题研究和实施具体的对策措施，必将能够实现农村金融事业可持续发展、科学发展、和谐发展，在促进农村经济发展和社会稳定和谐方面作出越来越大的贡献。
二、中国现阶段农村金融发展中存在的问题
促进农村金融可持续发展的根本目的是推进中国广大农村地区经济社会的发展，因此，农村金融的建设要适应中国农村经济稳定发展的需要。随着中国经济社会的发展，农村金融行业并未得到相应的改进和发展，导致了农村金融的发展和经济社会发展极其不相适应，无法满足农村各项事业建设和经济发展的需要。中国现阶段农村金融发展中存在的问题主要有如下几个方面：
（一）资金供给量严重不足
近些年来，中国经济社会包括广大农村地区的经济社会得到了快速发展，越来越多的农民不再满足于以前刀耕火种和小农经济的发展模式，许多农民有经营农业产业、其他产业或者非公经济的强烈愿望，农村地区对于资金需求总量呈现出剧烈增长的势头，但是，相关金融机构所能提供的资金供给量严重不足，制约了农村地区经济社会的发展。
（二）立法跟不上农村金融发展的形势需要
目前，中国对于农村金融机构的监督管理相关法律法规是依照对于城市商业银行的措施来进行的，由于农村和城市有着巨大的差异，农村金融机构和城市商业银行之间也有许多区别，而中国的立法机关没有就针对农村金融机构的特点制定专门的法律以切实有效加强对农村金融机构的监督管理，导致立法跟不上农村金融机构发展的形势需要，国家立法严重滞后于经济社会的发展速度，在许多时候，国家针对城市商业银行的监督管理措施和农村金融机构之间还会产生矛盾和问题，导致法律规定阻碍农村商业银行发展的情形发生。
在中国的广大农村地区，其金融机构的活动主要是开展贷款服务，农村金融机构的贷款服务是其主要的金融活动，发挥着补充农村建设资金的重要作用。近些年来，中国具有政策支持性的中国农业发展银行的业务不断拓展，其作用发挥受到了削弱，农业银行为了提高经营效益也不断地进行撤并，在中国广大农村地区并没有农业银行的网点，国有商业银行之中，只有农村信用社在农村开展存款、贷款服务，导致了农村信用社在农村金融机构中的霸主地位、垄断地位，在这样的条件下，中国专门农村信用社的经营业务活动从国家层面立法是极其重要的，需要加以切实解决。
（三）农村金融机构受产权的严重束缚
农村金融机构主要是乡村银行受产权的严重束缚是中国农村民间金融发展中存在的一个重要问题。中国银行业监督管理委员会于2006年下发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义农村建设的若干意见》，允许和鼓励创设乡村银行并可以开展贷款、存款等金融业务。
在上述中国银行业监督管理委员会的文件下发后，中国第一家乡村银行——四川惠民村镇银行于2006年在四川省创办，开展了与一般银行机构相同的金融服务，这是农村金融发展过程中的一个重要进步。像四川惠民村镇银行一样的农村金融机构创建之后，首先遇到的问题是产权上的严重束缚问题，严重限制了农村金融机构的发展。因为，依据中国银行业监督管理委员会出台的《村镇银行管理暂行规定》的规定，自然人或者非金融机构的企业法人股东在村镇银行中的股本不得超过银行股本总额的10%。这样的规定是对企业家发展村镇银行的极大束缚。根据中国银行业监督管理委员会的《村镇银行管理暂行规定》，也就是说非金融机构的企业法人或者个人创办了村镇银行之后，其只能被允许拥有最多10%的股权，这样的规定明显不符合逻辑、显得非常的不公正，既然人家非金融机构的企业法人或者个人创办了村镇银行，为什么不能让他自己做老板呢？自己辛辛苦苦创办的村镇银行，凭什么就要把利益让给国家的金融机构？中国银行业监督管理委员会的这些相关规定对农村民间金融机构的发展造成了巨大的障碍。
（四）农村资金互助组织处境尴尬
中国在有的地方试点了乡村发展协会，比如四川省的仪陇县在其辖下的6个乡镇设置了乡村发展协会，这6个乡镇所属的17个村组也成立了农村资金互助组织，乡村发展协会的触角延伸到了自然村一级，而根据中国银行业监督管理委员会的规定，乡村发展协会不属于金融机构，其充其量仅仅只是社团法人，所以，乡村发展协会就无法像银行一样开展金融服务业务。根据相关规定，村镇银行只能在村、镇两级设置机构，而乡村发展协会的资金互助组织却发展到了自然村，很显然，乡村发展协会更加符合“农村金融机构”的特点和功能，但是，乡村发展协会却不具备村镇银行的资格，给乡村发展协会带来了尴尬的处境。
三、促进中国农村金融可持续发展的对策措施
（一）培育地方性金融市场体系
在中国的广大农村地区，民间金融市场特别是融资市场的发展比较落后，中部、西部的发展尤其落后，在这些地方的农村金融机构不能满足人民群众的资金需求，金融机构的数量少，提供的资金十分有限，金融服务水平低下，制约了农村经济社会的健康、和谐发展。在目前这样的情况下，只有深入开展农村金融改革，培育农村地方性金融市场体系，才能确保党和国家在农村各项政策措施的有效落实、促进农村地区经济发展和社会和谐稳定。一方面，我们应该在广大农村地区大力发展农村信用社、农业银行等国有商业银行，另一方面，大力发展乡村银行、农村互助组织、乡村发展协会等民间金融，允许民间资金进入农村金融市场并给予政策上的扶持，加大扶持和培育力度，促进民间金融的发展，健全地方性农村金融市场体系并加大对其的监督管理，提升民间金融机构的服务管理水平，规避金融风险事件的发生。
（二）健全完善农村资金回流制度
在中国，越是落后不发达的农村地区，发展经济社会的资金越发缺乏，新农村建设因为缺乏有力的资金支持而受到严重的不利影响。现在，一方面是农村缺乏建设资金，而农村农民仅有的“闲钱”也存在银行，银行又将从农村吸纳来的资金用于城市建设，越发导致农村建设的资金缺口问题的严重。因此，中国应该建立农村资金的回流制度，将银行从农村吸纳来的资金中的部分回流到农村，国家从政策层面上给予一定的帮助指导，支持农村建设。
（三）健全完善金融生态环境保证体系
农村民间金融生态环境的建设关系到农村金融活动的顺利开展，关系到金融服务为新农村建设所能起到的作用力度。在健全完善金融生态环境保证体系方面，可以采取具体措施包括如下几个方面：一是政府相关部门以及金融机构要切实加大针对广大农民的宣传工作力度，向他们宣传普及相关金融法律法规，提高其遵纪守法的意识和信用意识；二是要加大不良贷款的追逃力度，在必要的时候向人民法院提起民事诉讼，通过司法程序解决问题；三是建立农村信用体系建设，比如开展信用档案工作，对于信用良好的农户在贷款时从资金的数额、利率、时间等方面给予特殊的优惠政策，鼓励其他农户讲信用。
（四）健全完善法律法规
在中国现在的金融政策中可以看出，政府对于农村民间金融的态度是既想放开，同时又有点不信任。所以，导致政府对于农村民间金融采取过度的打压、管制政策，限制了农村民间金融的发展，使农村民间金融应该发挥的重要作用打了折扣。农村民间金融机构数量较少、开展的业务范围狭窄、没有有效的开放的公平的市场竞争环境，对农民经济社会的发展促进作用受到了严重的干扰和制约。按照金融界对于“金融抑制”的观点，金融行业的发展和经济发展之间具有相互制约、相互促进的作用。如果对于农村民间金融管制得过死的话，非常不利于农村经济社会的发展，导致农民收入减少、银行存款减少、对农村的投资减少、农村人口就业人数减少等方面的许多负面作用。所以，我们要切实健全相关法律法规，进一步要求信用社、农业银行等继续加大力度支持农村建设，进一步调整民间资本进入金融行业的准入门槛，切实解决农村融资难的问题。在中国对于农村信用社的改革中采取了农业股份制、股份合作制、省级联社制这三类模式。虽然说国家允许的是三中模式，但是在具体的实际改革过程中，中国的大部分信用社改革采用省级联社的模式，省级信用社机构负责对全省的信用社进行领导、监督管理，省级银行业监督管理部门中国人民银行的省级分支机构对省级信用社机构开展监督管理工作。这样，就导致了省级以下的银行业监督管理机构对同级信用社和“下一级别”的信用社没有监督管理权，对省以下的所有信用社的监督管理权有省级银行业监督管理机构负责，由于省级银行业监督管理部门无法对全省所有信用社金融活动的开展情况进行了解，再加上人力等所限，对省级以下信用社的监督管理形同虚设，充其量其仅仅收到上级信用社机构的领导、指导而已。因此，我们应该健全完善习惯的监督管理法律法规，制定出台《农村信用社法》、《农村民间金融机构法》等相关的法律，对包括信用社、农村民间金融机构在内的所有的金融机构切实加强有效的监督管理。
（五）健全完善金融市场的竞争机制
政府应该改变对农村民间金融机构的一味地进行压制打压的做法，要允许符合条件的农村民间金融机构正常地开展工作，要消除对其的歧视态度，赋予符合条件的农村民间金融机构合法地位，把其看做是中国社会主义金融市场的重要组成部门来进行服务和管理，采取切实有效的措施予以配置，使这些民间金融机构能够更好地为当地农村的经济社会发展作贡献。要对相关的法律法规进行修改完善，逐步减少对扰乱金融管理秩序罪、非法集资罪的适用范围。在健全完善或者修改相关法律法规的过程中，可以适当参考借鉴中国多年以来形成的民间金融活动中的习惯法因素，其有许多合理的地方值得借鉴。
目前，中国的国有商业银行在市场上具有垄断地位，对与金融市场的竞争非常不利，实际上，政府应该再进一步解放思想、更新观念，胆子再大一点，把所有的商业银行和农村民间金融机构纳入同等的竞争范围，不要对国有大型商业银行给他那么多的优惠政策，让市场真正来说话，对此，可以先行试点，在试点工作取得成功经验的基础上进一步在大范围之内铺开。
要真正健全完善金融市场的竞争机制，需要政府从政策法规等个方面加大对于合作金融的扶持力度，大力发展合作金融，让合作金融发挥其贷款手续简便、利率较低、相互之间有着良好信任等有点为农村的经济社会发展服务，这样也可以减少国家对农村的投入成本，对人民群众、合作金融机构及其成员、国家和社会都是非常有好处的。因此，政府切实加大对合作金融的扶持是物有所值的事情，应通过专门的机构加大对合作金融的政策引导和相关技能培训。
中国当前对于金融市场的政府干预措施过强，导致金融机构作为企业的自主经营收到制约，这在国有大型商业银行企业是可以理解的，以为这些商业银行是在用国家财政的钱在开办，一旦遭受损失，其后果不可估量。但是，中国政府对于其他金融机构亦采取同样的管制措施进行监督管理，这就十分不利于金融机构市场化进程的顺利推进。因此，我们必须采取切实有效措施促进金融机构市场化、商业化进行，健全完善其在同以起跑线上的竞争激励机制，让市场无形的手真正发挥起应有的作用。使农村民间金融机构真正面向市场具有极大的好处，因为这些金融企业是内生化的企业，不像国有大型商业银行一样受到政府的约束，农村民间金融机构立足于农村，其管理者熟悉农村的具体情况，比国有商业银行具有独特的优势，能够发挥其熟悉农村的优势开展金融活动，更能够有效地规避金融风险问题的发生。要在对农村民间金融机构的准入门槛、监督管理机制等方面建立单独的法律法规，提高对其监督的针对性、有效性。
四、结论
总之，在中国社会主义初级阶段的现实国情之下，如何因地制宜、积极推进农村金融产品和服务方式创新，以适应农村经济的健康快速发展，历来是中国各级政府及其相关部门和涉农金融机构着力探索和试图解决的问题，并取得了一定的经验和成效，而要实现农村金融的可持续发展，就必须以马克思主义的发展观为指导，着眼长远、着眼于可持续的发展而不是短期内的发展，以马克思主义的理论观点对于农村金融的发展进行深入研究，必然使我们的眼光更为开阔，其研究结果对于解决中国社会主义初级阶段国情下的农民金融发展中存在的问题具有深远而重大的理论和现实意义。
参考文献：
[1] 奚广庆.邓小平理论概论[M].北京:中国人民大学出版社，2011.
[2] 深入学习时间编辑委员会.科学发展观理论读本[M].北京:人民出版社，2009.
关键词： 包容性监管理念； 农村金融； 差异化监管； 柔性监管；金融法
中图分类号：D922.28 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）01-0109-008
长期以来，在“法律父爱主义”的观念束缚下，我国政府对金融业管制有余而放任不足，以至于金融法缺乏应有的精神气质和人文情怀，并逐渐蜕变成为工具主义色彩极为浓厚的管制之法。伴随着社会经济变迁和经济法观念更新，金融法正在经历着从管制法到服务法的转型与嬗变，开放性与包容性亦日趋成为金融服务法的核心概念范畴。在此背景下，认真对待包容性监管理念的价值意蕴和运作逻辑，并深入发掘其在破解农村金融时代难题中的制度功效，无疑具有重要的学术和实践意义。
一、从金融排斥到金融包容：包容性监管
理念提出的制度背景
金融排斥是从社会排斥中分化出来的概念。1974年，法国学者勒内・勒努瓦首次提出了“社会排斥”的概念，并用它来阐述那些不能得到社会保障、受到社会歧视的特定人群的生存状态，例如精神和身体残疾者、自杀者、老年患者、药物滥用者等边缘人、的人和其他社会不适应者。[1]基于类推解释的逻辑，金融排斥则是用来描述特定社会群体在获取金融资源的机会与能力上存在障碍与困难、不能以合适的方式使用主流金融系统提供的金融服务的状态。[2]金融排斥的原因包括银行的拒绝、身份的要求、条款和环境、银行收费、由于银行分支机构的关闭导致的无法适时获得金融服务、心理和文化的障碍、社会安全保险的缺乏等。[3]由于金融资源的稀缺性再加上人们禀赋、能力以及地位的差异，金融排斥的产生具有一定的必然性，即使发达国家也难以避免。例如，在1995年的美国，收入在5万美元的家庭中，只有1%没有支票账户，而收入在1万美元以下的家庭中，该比例却高达40%。[4]在发展中国家，金融排斥的状况更加严峻。如在印度，仅有40%的人口拥有银行账户，10%的人口拥有人寿保险，0.6%的人口拥有财产保险，90%的人口无法获得银行贷款。[5]
金融排斥践踏了社会的公平正义，背离了金融法制的人文精神，也是导致收入分配鸿沟的罪魁祸首。近年来，随着“法律赋权消除贫困”、“民生金融”等理念日益深入人心，确保社会弱势群体金融服务的可获得性、将信贷权视为一项基本人权成为全社会的价值共识。在此背景下，实现金融法制的结构嬗变与制度转型，推动金融排斥走向金融包容成为难以阻挡的历史潮流。金融包容是与金融排斥相对应的概念，是指个体可以接近适当的金融产品和服务，包括可以获得能最好地使用这些产品和服务的技能、知识和理解力，[6]其目的在于将“无银行服务”的人群纳入正轨的金融系统，从而使他们有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务。[7]11-17在推进金融包容的法制建设方面，发达国家已经先行一步，并迈出了实质性步伐。如美国早在1977年就通过了《社区再投资法》（The Community Reinvestment Act，简称CRA），旨在解决由于市场失灵、种族歧视等原因而导致的“划红线”拒贷现象。该法规定存款性机构“有持续和责无旁贷的责任”满足整个社区的信贷需求（包括中低收入社区和借款人的信贷需求），美联储、联邦存款保险公司、货币监理署和储贷机构监理署分别负责对相关机构履行CRA义务进行考核，考核结果在评估上述机构申请开设分支机构、兼并收购等时予以考虑。英国政府则主要依靠“政府出资推动+依托其他金融伙伴关系拓宽金融服务通道”的模式来推进金融包容。一方面，英国政府已开始实施一些创新性计划，如成立“社会基金”[8]、“儿童信托基金”[9]等金融包容基金来帮助贫困人群积累资产，使其能得到基本的金融服务；另一方面，为解决银行基于降低成本而关闭偏远地区、人口稀少地区分支机构与居民获得基本金融服务通道之间的矛盾，英国有关当局重点推动银行与邮局、信用社等非赢利性组织建立伙伴关系，拓宽金融服务通道。
回归到中国的本土语境，金融抑制成为社会生活的真实写照，金融深化与金融发展面临着繁难的现实障碍，农村地区则成为金融排斥的重灾区。在我国政府主导型的金融资源配置模式下，无论是金融资金资源还是金融机构资源，在配置过程中均采取了偏好城市而忽视农村的不恰当做法，利率、汇率和IPO等金融工具更是在政府的管制下成为“恃强凌弱”的筹码和“劫贫济富”的帮凶。金融资源配置的扭曲和异化拉大了我国城乡之间的收入分配鸿沟，加剧了农村金融的“空洞化”，使得农村地区深陷“贫困恶性循环”的怪圈而难以自拔。为了破解农村金融困局，我国政府与金融监管机构在近年开始刻意地为农村金融松绑，采取了诸多富有针对性的制度措施。以2006年12月20日颁布的《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称银监会《若干意见》）为起点，银监会陆续出台了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》等规范性文件，为农村地区引入了若干新型金融机构。2008年4月，银监会又联合中国人民银行了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，从存款准备金、存贷款利率等八个方面为改进和完善农村金融服务献策建言。2010年5月，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，为民间资本进入农村金融服务领域打通了制度障碍。与此同时，由中国人民银行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办，“地下钱庄”等民间借贷行为有望通过国家立法形式获得正当性与合法性。
新型农村金融机构的创设以及民间金融的法制化，对于治理金融排斥和实现金融包容、促进金融深化和推动金融发展均不无裨益，甚至为挣扎于泥淖中的农村金融成功突围提供了一缕希望的曙光。但“冰冻三尺非一日之寒”，基于路径依赖的制度逻辑，农村金融积重难返的困境还将长期存在并保持一定的稳定性，其能否把握机遇进而实现华丽转身似乎并不乐观。假若没有科学的理论引导和精密的制度设计，那么本次改革的努力与尝试势必再一次沦为制度试错的牺牲品。我们认为，新一轮农村金融改革能否取得成功，关键在于认清民间金融和新型农村金融机构的特异性问题，并采取有针对性的监管措施，进而在对农村金融的公共治理中实现善治。善治本是一个政治概念，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。[10]8-9将善治引入到农村金融的公共治理中，意味着将合法性、透明性与可问责性等制度要素融入到农村金融的治理过程，它是对金融包容的积极回应，亦是改善农村金融监管治理的大胆尝试。实现农村金融的善治这一终极理想，需要金融服务法进行深刻的理念更新与制度变革，这正是本文展开研究的逻辑起点。
二、包容性监管理念：农村金融实现
善治的一种认知模式
在本文语境下，包容性监管是指在对农村金融进行监管的过程中，通过正式和非正式的制度安排，营造行使公共监管权力、制定和执行监管政策所依赖的良好制度环境和运行机制，以实现对农村金融的有效治理、整合和协调的持续互动过程。与传统的金融监管模式相比，包容性监管是一种“新治理”的监管机制，它以监管者的角色为中心，注重的是监管的社会控制与影响效果，而不是监管权力的来源，具有横跨公私部门划分的特性。[11]目前，在金融监管实践中，虽然包容性监管的概念尚未普及，但秉持这一理念的做法却是广泛存在的。例如，OECD国家在其金融监管过程中普遍采取了非正式咨询、散发监管提案以供评论、公开的公告与评论、听证制度、顾问机构等公开咨询工具，旨在提高其监管的透明度和增强公众的参与性。在美国等国家，监管协商作为包容性监管的一种特有手段已经得到广泛采用，它是指当监管者决定同某些利益集团进行协商时，必须建立一个协商委员会，如果任何个人或利益集团认为自己的意见没有得到充分反映，那么就必须赋予他们一个成员申请机会。[12]202-215但在我国，包容性监管并未受到应有的学术关注，其内涵与外延均处于模糊不清状态，其对农村金融改革的价值引导功能亦未得到充分彰显。因此，有必要认真发掘包容性监管理念的实质内涵并深刻洞察其对助推农村金融实现善治的价值启蒙意义。
（一）包容性监管理念的内涵厘定
包容性监管理念的内涵厘定，不能脱离金融排斥与金融包容的制度背景，更不能脱离农村金融的现实语境。基于这种限定，包容性监管理念的内涵主要表现在以下几个方面：
首先是差异化监管的理念。差异化监管本质上是一种融合现代管理理念的多元思维、多元目标的监管，它强调金融环境、金融市场主体等差异性因素，注重要素的关联互动，并充分考虑各种信息约束，倡导激励监管相容，追求公正与效率的统一。[13]25-28由于社会经济发展的严重不平衡，我国的金融业布局呈现出鲜明的二元结构，即使在农村地区也存在着官方金融与民间金融、正规金融与非正规金融的显著分野，无论是农村的金融机构还是农民的信贷需求均是千差万别，难以适用统一的监管框架。以农村金融机构为例，我国农村地区既聚集着商业性金融机构、政策性金融机构与合作性金融机构等农村正式金融组织，也遍布着民间自由借贷、连接贷款、企业集资、轮转储蓄和信贷协会、私人钱庄等正式金融组织的替代机制。[14]56-66从农村的信贷需求来看，我国的农民在改革开放的社会变迁中分化出不同的层次，既存在贫困型农民和温饱型农民，也不乏市场型农民，他们对生产性信贷需求和消费性信贷需求会有不同的取舍与偏好。假如对参差不齐的农村金融机构与多元化的农民信贷需求视而不见而实行无差别的监管措施，则势必造成监管资源的浪费且难以收到良好的监管效果。当前，在我国农村金融的治理中践行差异化监管的理念，新型农村金融机构的推出与民间金融的法制化是两个主要的突破口。对于村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构而言，应当在机构准入、业务准入、高管任职资格、公司治理等方面作出迥然有别于大型金融机构的制度安排，尽量降低它们市场准入的门槛。对于游离于法律边缘的民间金融而言，监管机构不能一味打压，而应根据各种民间金融组织形式的具体特点采取有差别的监管对策，如对非吸收存款类的民间金融实行更加宽松的监管政策，对吸收存款类的民间金融则实行疏导式的监管规制。
其次是适度监管的理念。考察金融监管的历史，不难发现监管者总是徘徊于金融效率与金融安全之间进行艰难的选择与取舍。对农村金融是强化安全还是放松管制，是加强监管还是推行金融自由化，理论的迷思与现实的悖论总是让人倍感困惑。事实证明，对农村金融无论是监管过度还是监管不足均会引发灾难性的后果，监管过度会扼杀农村金融的创新动力进而使其陷入金融抑制的深渊，监管不足则可能导致农村金融秩序的紊乱甚至会诱发民间金融的系统性风险。在这种“二律背反”的困境下，适度监管就成为农村金融治理的理性图景。然而，在社会生活变动不居的情况下，适度监管的边界并不容易把握，需要引入一种能够量化的利益衡量标准作为评判监管是否适度的界碑。在金融服务法视阈下，我们主张用“底线公平”作为评判适度监管的价值标准。“底线公平”要求不得对低收入人群进行信贷歧视，确保社会成员能够得到基本金融服务，消除金融服务的真空地带，将信贷权视为一项基本人权，让公民拥有“免于匮乏的自由”[15]25-28。这些制度性内容可以量化，富有操作性，能够克服适度监管的价值标准过于抽象与模糊的难题，对于研判实践中金融监管行为的正当性具有指导意义。例如，自从1991年最高人民法院颁布《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》后，我国对民间借贷利率就开始了严格管制，20年来未见有松动迹象。该利率管制规则“对保护消费者而言，其上限过高，对企业而言又成了无谓的负担”[16]176-209，其不仅限制了民间资本的自由流动，窒息了民间融资的生机与活力，而且背离了适度监管的理念，与金融包容格格不入，因此有必要尽快作出调整。再如，我国金融监管部门长期以来没有厘清企业的合法集资与非法吸收公众存款之间的界限，对企业融资的正当性边界存在诸多模糊认识，从而使“集资诈骗罪”、“非法吸收公众存款罪”、“擅自发行股票、公司、企业债券罪”三个罪名成为悬在民间金融活动参与者头上的三把利剑。对企业融资的致命管制，是造成我国中小企业融资难的制度诱因，同样与适度监管的理念背道而驰，值得反思与检讨。
再次是柔性监管的理念。金融监管素以刚性的面目出现，金融监管法体现出法规范的国家性、法逻辑的对抗性和法秩序的强制性，金融监管机构与全能政府联姻形成了以法控制社会的管理法，与夜警国家联姻产生了以法控制国家的控权法。[17]11-31但近年来，随着软法与公共治理的兴起，现代法治应当寻求更多协商、可以运用更少强制、能够实现更高自由的观念日益深入人心，世界各国都在考虑如何运用诱导的方式，促使监管对象能够自发地在竞争发展中注意风险的预防和化解，这促使了柔性监管手段的兴起和运用，其不但契合了新一轮放松监管的要求，也体现了政府权力的收缩，使政府更像一个教练“coaches”，而不是执法者“enforcers”。[18]322在此背景下，金融监管的“国家-控制”法范式日益显示出自身局限性并频频遭遇治理危机，亟待升级和转型。在我国农村金融的治理中引入柔性监管的理念，必要性与可能性兼备，正当性与合理性并存。这是因为，一方面，我国农村地区虽然历经多次规制变革，但以“熟人社会”为特色的稳定组织架构并未发生实质性的改变。在农村金融的运作逻辑中，法律、行政法规等强制性规范虽然发挥着重要作用，但道德伦理、宗法习惯、乡规民约等非强制性规范的约束与激励功能同样不容小觑，以祖缘、地缘、血缘、情缘为基础形成的关系契约更是成为调整人们金融交易行为的基本准则。[19]10-27基于农村金融特有的社会传统与文化背景，必须打破对纯粹的国家主义治理观的盲目崇拜，认真对待乡土社会中那些鼓励性、协商性、指导性的软法规范，将农村社会共同体的制度化、规范化、程序化的自治规则纳入到体制内的监管框架中来。另一方面，在利益多元化的时代，刚性的监管规则容易诱发利益冲突，而柔性监管意味着协商与共识，它强调的是被监管对象的参与，凸显的是现代民主精神，与哈贝马斯的“协商民主理论”的价值旨趣一脉相承。我们必须清醒地认识到，农村之所以成为金融排斥的重灾区，农民之所以陷入贫困并沦为社会弱势群体，并非其禀赋与资质使然，而是国家体制与政府制度安排的结果，正如诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森在其名著《以自由看待发展》中所揭示的那样，贫困本质上来源于“可行能力的剥夺”，即贫困者之所以贫困，根本在于穷人应该享有的基本权利被系统性地剥夺，从而使他们陷入贫困的恶性循环。[20]88-92尤努斯教授在其自传《穷人的银行家》也指出：“如果我们把与给别人的相同或相似的机会给予穷人的话，他们是能够使自己摆脱贫困的。穷人本身能够创造一个没有贫困的世界，我们必须去做的只是解开我们加在他们身上的枷锁。”[21]4柔性监管用协商取代了对抗，用民主取代了擅权，用公共治理取代了单一治理，尊重了农民的话语权和参与权，贯彻了以人为本、和谐社会与利益均衡的理念，有利于重构社会弱势群体的利益表达、利益整合与利益实现机制。
（二）包容性监管理念与善治理念的价值整合
前文指出，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。这一特征决定了公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。[10]11从这个意义上讲，善治是一种公共治理，即“善治=开放式的公共管理+广泛的公众参与”[17]37。从理念追求上看，善治至少涵盖了合法性、透明性、可问责性等价值秉性。具体到农村金融语境下，合法性指的是社会秩序与权威被农村居民和企业自觉认可、服从的性质和状态；透明性指的是对农村金融的监管信息应当保持公开，确保利益相关者享有知情权；可问责性则指的是农村金融的监管机构及其人员负有“善良管理人的注意责任”，当出现监管懈怠或监管滥权时，其应当承担相应责任。虽然善治理念与包容性监管理念在内涵与外延上均有所差异，但二者明显存在很高的契合度，若通过合理有效的价值整合，包容性监管理念完全有可能成为帮助农村金融实现善治的一条捷径，而金融监管治理为这种价值整合提供了可行进路。
监管治理这一概念的出现始于上个世纪90年代中期Levy和Spiller对电力和公共服务等领域监管的研究，其是指建立一种结构和机制，使监管机构更好地进行监管决策，从而履行好委托人赋予的监管职责。[22]2002年，国际货币基金组织的Udaibir S. Das和Marc Quintyn将监管治理的研究思想引入金融领域，金融监管治理的理念便滥觞开来。[23]同年，国际货币基金组织了两份关于良好金融监管治理机制标准的研究报告：《监管的独立性和金融稳定》和《危机防范和危机管理：监管治理的角色》。这两份报告提出了良好金融监管治理的四个标准：监管机构的独立性、责任性、透明性、监管操守。独立性意味着金融监管机构享有充分的自，能够摆脱利益集团的牵制而做出客观和理性的判断；责任性意味着金融监管机构不仅要对政府和立法机构负责，还要对被监管机构和公众负责，其隐含着“协商民主”等柔性监管的意蕴；透明性意味着杜绝暗箱操作与监管寻租，使决策阳光化，确保公众对监管信息的可获得性；监管操守意味着监管人员保持良好的职业道德，确保其执行善治的制度目标而不是向他们的自利行为妥协。[24]48-56不难发现，良好金融监管治理的标准既体现了包容性监管理念的要求，也折射出善治理念的理性光辉，对二者进行了精巧的价值整合。我国的金融监管机构应当将上述监管治理标准落实到农村金融的监管实践中，秉持和践行包容性监管的理念，正视并重视软法之治，尝试和采行公共治理，不断完善农村金融实现善治的方法与路径。
三、从理念走向制度：包容性监管理念的制度诉求
金融服务法的包容性监管理念为农村金融描绘了一幅善治的理想图景，但理念若不能落实到制度层面，则理想图景难免有画饼充饥之嫌，其理论价值无疑会大打折扣。我们认为，包容性监管理念的提出不是闭门造车式的臆想，更非一厢情愿式的迷恋，而是具有深厚的人文思想基础和丰富的社会实践依据，并至少能够在农村金融服务的市场准入、市场监管与市场退出三个环节中回应农村金融善治的制度诉求。
（一）农村金融服务市场准入监管制度的变革
市场准入监管是整个农村金融监管体系的第一个环节，对于保证农村金融机构健康发展和维护农村金融市场秩序起着至关重要的作用。综观我国现行的农村金融服务市场准入监管制度，存在的主要问题是：在监管理念上强调安全而忽视效率、强调发展而忽视公平；在监管制度上强调监管威权而忽视监管治理。改革我国现行的农村金融服务市场准入监管制度的基本思路是：
首先，打破农村金融机构设立核准主义一统天下的局面，有条件地引入准则主义。当前，我国对金融机构的设立实行无差别的核准制，无论是村镇银行、贷款公司，还是农村资金互助社，莫不如此。对村镇银行的设立采取核准主义尚能理解，对贷款公司与农村资金互助社也强行采取核准主义，则存在正当性疑问。基于二者的规模与特点，有必要对其设立改采准则主义。准则主义最为本质的特点在于：一是交易安全的实现借助于客观的法定条件，而非行政机关的主观自由裁量；二是保障交易安全的条件的法定化和公示化。[25]54在农村新型金融机构的设立中引入准则主义，有助于控制和降低因片面追求金融安全而支付的沉淀成本，亦有助于控制监管机构行政特权的膨胀。
其次，放宽新型农村金融机构市场准入的具体标准。新型农村金融机构是在大型金融机构因“嫌贫爱富”而撤离农村地区之后出现的，一般具有规模小、实力弱、竞争力不强等特点，需要在投资主体资格、注册资本、治理结构、内部控制制度等市场准入标准上对其进行倾斜。银监会《若干意见》也从放开准入资本范围、调低注册资本、调整投资人资格、放宽业务准入条件与范围、调整高管人员准入资格、调整新设法人机构审批权限、实行简洁灵活的公司治理等方面为村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构进入农村金融服务市场大开方便之门。但这些市场准入改革措施尚处于试点阶段，《若干意见》也因其法律效力层级的低微而难以有效指导金融监管实践，因此有必要将试点中行之有效的制度经验进行总结提炼，进而在《银行业监督管理法》中作出相应规范。
再次，对民间金融进行法制化改造，鼓励和引导民间资本进入农村金融服务市场。在政府管制下，我国数万亿的民间资本长期游离于法律的灰色地带，对于缓解农村的资金饥渴鞭长莫及。假如能够为民间借贷松绑，则农村金融的结构性扭曲有望得到根本改变，从这个意义上讲，对民间金融进行法制化改造是破解农村金融时代难题的灵丹妙药，正如有学者所言，“要培育中国的有关资金公平配置的新增长极，必须以规范民间金融为中心”。[26]856值得注意的是，国务院于2010年5月的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》第18条规定，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。该规定虽然宣示意义大于实际意义，但为民间资本进入农村金融服务市场指明了方向。对民间金融进行法制化改造，短期目标是尽快通过《放贷人条例》，使“地下钱庄”合法化，长远目标则是制定《民间融资法》，对民间融资进行全面的法律规范。
（二）农村金融服务市场运营监管制度的变革
长期以来，监管部门对农村金融服务市场的特异性问题缺乏清晰认知，习惯于将城市金融机构的运营监管措施简单复制到农村金融机构身上，如在适用资本充足率、存款准备金、坏账与呆账准备金等方面，农村与城市的金融机构几乎没有区别。此外，我国现行的农村金融服务市场运营监管制度刚性有余而柔性不足，过于强调统一化监管而忽视差异化监管。秉持包容性监管的理念，我们认为农村金融服务市场运营监管制度至少需要在两个方面进行调适：一是要对新型农村金融机构的运营实行宽松的监管政策，如相对提高其风险容忍度和呆账容忍度，尽量调低其存款准备金率等。这样的宽松监管措施主要是考虑到农村金融的实际状况，有利于为新型农村金融机构的发展提供良好的制度环境。二是要重视民间金融的软法之治。在一个“熟人社会”里进行金融监管治理，单靠硬法之治势必捉襟见肘，唯有发掘民间金融领域非正式规范的理性作用，使之与正式规范保持良性互动并促进适时替代，才能确保农村金融治理机制的规范弹性与应有活力。
（三）农村金融服务市场退出监管制度的变革
从银监会颁布的关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社的行政规章来看，我国农村金融服务市场退出的方式主要有接管、解散、撤销、破产四类，实践中还存在责令关闭、停业整顿、托管、行政重组等市场退出方式。由于我国尚未建立针对金融机构的破产法律制度，所以实践中农村金融机构的市场退出主要采取了行政方式。“强行政、弱司法”构成了我国金融机构市场退出权力版图的基本图景[27]867-884，农村金融服务的市场退出同样如此。行政主导型市场退出模式存在的弊端在于：政府的隐性担保加剧了问题金融机构的道德风险，使市场退出成本居高不下；政府权力与责任的不匹配会造成行政权力的软约束，进而会扭曲金融机构的市场退出机制，难以保护相关主体的合法权益。正如有学者所言：“民间金融组织的市场退出，客观上损害了民间金融组织的结社权，直接限制了民间金融组织的机会自由和财产自由，故而应当赋予被强制退出民间金融组织以程序性保障，辅之于事前的申辩程序和事后的司法审查程序。”[14]355-356由于农村金融机构的市场退出分为主动退出与强制退出，所以监管机构同样要采取差异化的监管策略。再造我国农村金融服务市场退出监管制度，主要是确立市场主导型的金融机构退出范式，包括从行政接管走向市场托管、从行政重组走向市场并购、从行政破产走向司法破产。[28]459-461这种范式转换完成后，农村金融服务市场的退出机制会更加顺畅，农村金融机构的投资者与债权人的利益亦能得到更加周全的保护。
四、包容性监管与审慎监管之关系：
一个必要的交待
自从巴塞尔委员会于1997年《银行业有效监管核心原则》以来，审慎监管便作为金融业监管的核心原则被确定下来。2008年席卷全球的金融危机过后，审慎监管存在的价值更是得到了空前强化，表现为在价值追求上重新导向公共利益，并倾向于对消费者权益的有限保护；在监管策略上从偏重微观监管转向强化宏观监管，努力实现宏观监管与微观监管的协调统一。[29]84-89在此背景下，提倡包容性监管理念难免受到诸多质疑：包容性监管理念是否有悖于审慎监管理念？包容性监管理念是否会诱发金融风险？唯有厘清这些法律迷雾并进行正当性的学理求证，包容性监管理念才能获得鲜活的学术生命。
我们认为，包容性监管理念不是对审慎监管理念的违反与颠覆，而是修补与超越。首先，包容性监管理念强调的是放松僵硬的金融管制和推行有限度的监管宽容，金融管制的放松并不意味着金融监管的缺位，监管宽容亦非无原则的姑息纵容，无论是差异化监管还是柔性监管均是以有效控制金融风险为前提。国内外经验也一再表明，对于接受审慎监管的小额金融机构采用与传统银行严厉程度不同的监管工具，对于接受非审慎监管的小额金融机构某些稳健性规则以引导其建立良好的内控机制，其金融风险是可以得到有效防控的。[30]86-95其次，包容性监管理念体现出一种公共治理观，强调监管的参与性和民主性，注重监管的透明性与可问责性，其迎合了从干预主义到监管治理的金融监管新趋势，破解了片面强调金融安全而忽视金融公平的监管范式危机，是对审慎监管理念的修正与超越。第三，巴塞尔委员会框架下的审慎监管标准解决的是全球化语境下的一般话题，忽视对转型国家本土化问题的关注，其对我国的农村金融有多大的适用性，不无疑问。而包容性监管理念充分考虑了我国农村地区金融抑制和金融排斥的现实境况，深刻关照了 “熟人社会”与乡土秩序的运作逻辑，其所蕴含的软法之治、协商民主、公共治理等制度禀赋与我国农村地区的社会发展实际状况存在更多的契合。因此，在我国农村金融的治理过程中实行包容性监管理念，不仅不会诱发金融风险，还会有效减少利益冲突和提升监管水平。
五、结 语
农村金融好比是金融监管链条中的“戈尔迪死结”，素来是金融监管的难点所在。当传统的金融监管模式面临困境和陷入迷惘，当完善的法典和周详的判例无法规制日益复杂多变的农村金融社会关系时，我们不得不反思法律的适用性与制度的本土化问题。在金融排斥向金融包容嬗变、金融管制法向金融服务法转型的当下，对农村金融采用差异化监管、适度监管和柔性监管等包容性的监管理念或许会收到事半功倍之效。尽管包容性监管理念为农村金融实现善治描绘的还只是一幅“乌托邦”式的理想图景，但这极有可能是农村金融从“炼狱”走向“天堂”的关键一步。
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关键词：农村金融市场；发展现状；对策探讨
金融市场的发展和经济增长有着密切的联系，相关学者研究得出若有一个较好的金融系统则有利于经济长期的增长，若金融条件较为落后，则会阻碍当地经济的发展[1]。我国在改革开放后金融业得到一定的发展，对我国经济发展有一定的推动作用，因为改革进程不同，所以金融业中有很多非市场化的现象，为金融抑制，这种情况在我国农村的金融市场中也广泛存在，因此金融组织对农村的服务正在弱化，从而抑制农村的经济增长。
一、农村金融市场的发展现状
我国经济逐渐出现“双轨制”的特点，从而可以使金融资源进行二元制的供应出现二元制，一方面为政府主导强制力量在农村形成到正规的金融部门，另一方面为农村中大量非公有制的部门获得的信贷支持，必须依靠资金投入进行生存发展[2]。所以说农村一些非公有制的经济部门必须凭借内源的融资，或者对正规的金融部门进行求助。这就导致农村在金融市场上的资金短缺，使其在经济发展的过程中没有足够资金的支持，从而抑制经济增长，因此需要针对存在的具体问题采取相应的策略。
二、发展中存在的问题
1.金融体系不完善，层次不清晰
农村目前的金融体系没有得到功能上的完善，对于基金、资金、期货以及保险都得到较好的发展，资源配置、价格发现以及风险对冲上也并不完善[3]。而正规以及非正规的金融机构也没有得到相关作用的发挥。同时农村的金融工具以及金融产品也存在着欠缺。因为农村市场上的产品缺少创新的动力，导致产品涉及面窄、种类少以及服务的范围较小。金融市场在机制方面得不到完善，竞争机制不充分，脆弱的风险监测和预警。政府对金融发展也没有给予充分的优惠政策。
2.缺少有效供给
农村地区在金融方面一直有供给不足的现象，也正是由于供给不足导致避险、融资和理财方面的功能不完善。农村与城市在金融资产的需求和供给上有较大差异，所以资金不足这个问题也受到较大的压制。有时政府职能还得不到较好发挥，财政资金有不到位的现象，都使农村金融出现缺乏供给的现象。
3.政策制度不完善
对于农村金融的服务方面，政府虽然出现了一定的利民政策，但是对于呆坏账的核销问题、财政的贴息问题、专业担保问题以及低成本的资金来源上没有明确的政策，而且制度和措施并不完善，力度较小[4]。在监管方面，金融产品的创新、资本的充足管理以及金融机构的准入原则都缺少监管力度，而且农村的信用环境、体系建设、金融市场上都缺少积极的监督和引导。货币的政策方面，信贷规模以及流动性的比率在需要给予特殊安排。其中还有一些与金融联系较为密切的产业，包括医疗、社会保障、教育方面的相关政策，都对农村的金融发展有直接的关系。
三、相关解决措施
1.加强金融监管
农村的金融系统中需要使监管力度得到加强，根据农村金融的实际情况建立相应的金融监管，从合规性的监管向合规性以及风险控制方面进行监管的转变，使监管制度更加开放和透明。健全农村金融的监管法律，使其逐渐完善，包括银行、证券、保险三方面的监管机构进行协调，使农村精通的监管效率得到提高，每个行业能够得到自我管束的实现，对内控制度和行业反战进行相关的建设。正确引导市场的竞争压力，使其向企业内的控制制度进行积极的建设。并要求农村金融提高信息的社会披露度，促进社会对金融市场的监督。
2.建立金融制度
农村金融市场的发展存在的较大难题为资金供需不足，为了解决这一问题，需要改革农村的金融机构，并对农民进行合理抵押品的寻找，其中对土地抵押的为农地金融，这种金融能够为农业进行长期贷款的提供。当农地金融的制度建立完善后，农村居民就可以对土地给予使用权的抵押，用此进行土地债券的发行，这样能够使社会资金得到积极的利用，对农民进行低利率的贷款，使其能够享受到成本低中长期的贷款。该种制度可以对农村中长期的资金不足问题给予相应的改善。同时金融机构的农民融资能力也能得到提高，从而使农业生产的落后情况得到提高，增强农业发展，推动金融体系的发展。
3.对民间金融进行引导和发展
在农村的金融市场中也要发展民间金融，因为我国农村的商品经济处于落后的状态，要对社会关系进行民间金融制度的发展，通过相关的引导监管使其得到相应的发展，并对农村地区正规金融中的不足进行弥补。加强发展农村信用社，对农村、农户以及农民的闲散资金聚集起来，在“三农”的发展中给予配置，使农民能够更加便利的贷款。继续对小额贷款等机构的发展，对小额信贷的发展进行鼓励，由扶贫部门和金融部门给予宏观的监控和管理，保证有稳定发展的专业队伍，能够对农村的贫困人口给予金融信贷的服务，对信贷资金进行良性运作的促进。
结束语：
我国农村的金融市场目前的发展较为缓慢，并存在较多的问题，其中包括金融体系不完善、层次不清晰，缺少有效供给，政策制度不完善。主要问题就是在我国农村缺少资金方面的供给，农户与农业的融资较为困难。通过对其进行相应的分析和讨论，采取相应的解决策略，有加强金融监管，建立金融制度，对民间金融进行引导和发展。根据农村金融市场的实际情况给予相关体系的建立，能够使其得到较好的发展，同时促进经济的显著增长。因此我们要对农村的金融市场采用相关对策，使农村的金融市场和经济都得到改进，得到可持续性的发展。
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［关键词］农村；民间金融；利率市场化
［中图分类号］F832.7［文献标识码］B［文章编号］1002-2880(2011)03-0081-02
一、我国农村民间金融发展存在的问题
1.农村民间借贷利率水平偏高
一个国家的利率是根据经济发展速度以及宏观经济调控需要而制定的，而民间金融利率是灵活的，由融资双方协商确定。现实中，相对于国家控制的官方正式金融的普遍低利率，农村民间金融呈现高利率的特征。由于我国农村地区正规金融的信贷供给不足，致使民间金融产生，以提供融资便利满足高涨的信贷需求。但是，相对于分散而总量很大的民间融资需求，规模较小的民间信贷供给显然是杯水车薪，这就必然导致信贷供给的垄断，并进一步导致高利率的产生。同时，农村地区在地理位置、交通、信息方面的现实状况决定了农村民间金融市场处于彼此相分割的状态，资金、信息难以自由流动，从而无法通过竞争来降低利率，市场垄断程度进一步强化，导致农村民间金融的利率水平普遍偏高且地区间差异很大。
2.信用活动不规范
农村民间金融活动一般基于共同的血缘、亲缘、地缘和业缘关系，融资双方比较了解，与融资相关的信息极易获得，能相对有效地克服信息不对称问题。但这种狭小的信用圈只是农村民间金融在一定社会历史条件下的选择，随着农村经济的发展和农村资金缺口的持续增大，农村民间金融组织必然会逐步向外部拓展信用圈。信用圈的扩大则会加重借贷活动中的信息不对称问题，导致农村民间金融中的相当一部分信用活动不规范。而且，农村民间金融机构没有经过正规引导、培训，基本处于自发、随意运作状态，没有按照金融业正规要求运作金融业务，监管者也无法对其实施有效指导、监管。此外，民间金融机构纯粹以获利为目的，为增加流动资金，不提取存款准备金和呆账准备金以抵御风险，使得其经营风险进一步加大。
3.内部经营管理不规范
由于农村民间金融长期处于政府监管之外，在经营管理上没有科学的手段保证可靠的还款来源和贷出资金的安全性，因此，面临着较大的经营风险。农村民间金融业务管理中常常采用口头约定或者简单履约的方式，特别是在亲属、朋友和乡邻间的友情借贷和低息借贷，完全依靠个人的感情及信用行事，几乎没有任何手续，或者只是简单履行一下手续，仅凭一张借条、一个中间证明人即认可借贷行为，这种形式显然缺乏对借款对象的审查和借款用途的有效监督。近几年，虽然农村民间金融业务越来越多地开始采用书面形式，担保和抵押也逐步增加，但所占比例并不多，多数业务处理仍然是延续原有的简单化模式。而且，大部分民间金融机构缺乏现代科学的管理方法，而是凭经验对贷款人进行管理。
4.难以得到法律的保护
农村民间金融组织面临的最严峻的问题是在法律上处于不利地位。作为诱致性制度变迁的产物，民间金融活动缺乏法律、政策依据。虽然民间金融在我国古代就已经存在，但建国以来政府对其活动经历了由禁止、打击，到默认而不提倡的过程，一些民间自办的钱庄等金融组织被先后取缔。然而，不可否认的是，农村民间金融在扩充农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率，尤其是促进民营企业发展等方面起到了积极作用。目前，农村民间金融己引起相关部门的重视，但依然没有得到我国法律的认可，因此，它的一切金融活动就失去了法律基础，其合法权益也难以得到法律的保护。
二、促进我国农村民间金融健康发展的对策
1.明确农村民间金融的合法地位
农村民间金融的规范化发展首先需要确立农村民间金融的地位。在改变对农村民间金融观念的基础上，从法律层面上正式承认民间金融，是促进民间金融发展的当务之急。农村民间金融合法地位的确立，一方面是要为民间金融立法，通过相关法律、法规的制定，允许民间资金进入金融市场，设立金融企业，成为正式金融的一种有益补充。比如，制定《民间金融法》承认民间金融的合法地位。另一方面是将现有关于民间金融的零散法律条文纳入统一的法律体系中。建议同时将《民法通则》、《刑法》、《合同法》、《商业银行法》等法律法规中有关保护、限制民间金融发展的各种零散规定统一纳入《民间金融法》中进行规范。保护民间金融的正当权益，促进民间金融的和谐发展。
2.规范农村民间金融发展制度
一是完善民间金融的市场准入制度。为保证农村民间金融组织和市场的健康高效运行，应当进一步调整、放宽农村各类民间金融组织的市场准入政策，使那些具备一定规模、运作比较规范的农村民间金融组织有序地注册登记，并接受监管。二是确立合理的产权制度。在合理的产权制度基础上，一部分民间金融机构将会通过市场竞争而逐步发展成为真正有竞争力的金融机构，民间金融制度才能从非正式形式转变成为正式制度。三是完善民间金融法制建设。我国现有的民间金融法律法规约束犹如隔靴搔痒。因而，制定专门针对民间金融的法律就显得非常必要。考虑到当前农村民间金融法制的现状，应当主要从调整现有法律条文和弥补法制缺失两方面来完善我国民间金融法制建设。四是确立合理的民间金融市场退出制度。有进有退是市场竞争的基本法则，在准入的同时，也要加强退出机制的建设。在市场退出方面，对于那些经营不善、甚至资不抵债的农村民间金融组织，必须坚决责令其关门退出，否则无法解决传统体制留存下来的道德风险和逆向选择问题。
3.营造农村民间金融发展的政策环境
首先，为民间金融的发展提供宽松的政策环境，而不是一味地打压和简单地取缔。一是提供宽松的投融资环境。民间金融市场中供需双方的投融资行为是市场规律作用的结果，政府不应在法律依据并不充分的条件下，界定其合法与违法，允许多种利率水平、多种投融资渠道自由存在。二是提供宽松的管理环境。在民间金融合法化后，原则上只有司法机关和金融监管部门拥有检查、管理民间金融的权利，以防潜在干预产生的可能。其次，减少不正当干预。在民间金融合法化后，政府的角色应定位于为民间金融规范化发展提供服务，一旦直接和间接地限制其资金投向，将会扼杀农村民间金融的发展。要减少政府对民间金融的不正当干预，必须做到的是政府不能直接和间接地参股民间金融机构，通过制度、法规的形式规定政府和政府官员不得持有民间金融机构的股份，不得直接或间接以合伙人身份参与农村民间金融组织的经营。
4.推进农村利率市场化改革
农村金融的困境必须通过从根本上改变农村金融市场上的价格形成机制来加以缓解。农村利率管制不仅扭曲资金使用价格，造成金融资源配置不合理和寻租行为，而且还直接影响到金融机构在农村金融市场上的生存能力。利率市场化是我国金融发展的必然趋势。当前，要搞好农村利率市场化，最重要的是应该扩大农村信用社贷款利率浮动的范围以使农村信用社以更灵活的方式提供农村金融服务。长期以来，民间金融在利率市场化方面进行得比较充分，如果能够加快利率市场化改革的进程，不仅能更好地促进农村民间金融的发展，而且还能起到非常大的规范作用。
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风险防范法律制度。2.加强监管，完善监管协调机制。3.谨防国际金融风险，加强金融监管国际合作。4.由对金融违法的事后管制，向事前防范、正确引导金融机构的创新活动、将金融监管和金融创新有机结合的方向发展。5.维护金融监管机构的统一性与制订科学的监管原则。6.维持金融企业的健全性。7.维护金融市场的公平竞争秩序，提高监管人员的业务和道德素质。
(四)改进监管方式
逐步完善那些在发达国家所普遍存在的、但在发展中国家恰恰十分缺乏的金融基础设施，包括良好的会计制度、完备的信息披露制度和完善的信用评估体系等。发达国家均建立了比较完善的风险目标监管，其核心是运用先进的技术手段、专业知识和信息，在保证安全的前提下力求收益最大化；我国的金融监管方式也应借鉴发达国家的模式，由分业粗放式监管向风险目标监管转变；由单纯的监管，向先进的技术手段与专业知识信息相结合的模式转变；由单一的现场检查，向现场检查和非现场监督相结合；由传统的手工检查，向手工检查和现代化的计算机检查互补。维护整个金融体系的稳定与健康发展，形成良好的金融秩序，为金融机构的公平竞争提供良好的制度环境。
(五)强化金融监管主体及各金融机构的自身建设
一是建立健全内部管理机制，塑造具有独立性的监管主体，避免其他部门的干预。二是加强监管机构的队伍建设，提高监管的专业水平。三是明确内部监督管理职能，制约和防范法定监管主体权力的滥用，规范业务操作，提高内控监督的权威和效力。四是把内部监管与行业自律落到实处，以充分发挥监管人员的积极性、主动性、创新性，真正领悟行业内涵，把自律监管作为一种精神动力与追求，在实践中体现出来。五是注重规范操作，加强对监管人员的业务培训，提高监管人员的业务素质，进一步促进自律监管工作的全面发展。
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1949年,“市场共同体”概念的提出者,美国学者威廉•施坚雅在中国成都东南25公里的集市高店子,做了三个月的实地调查。施坚雅发现小农朋友在集市交易之余,都会在茶馆里聊天消磨一段时间。他在其论文《中国农村的市场和社会结构》中这样写道:“他在茶馆内与远处村庄的小农朋友社交往来,上集市的人很少不在一两个茶馆内消磨至少一个钟头。在好客和联谊的礼俗下,任何进门的村民,都可以立即成为座上客。在茶馆里消磨的一个钟头,无可避免地扩大了个人的交际圈子,也加深了他对这共同体社会其他部分的认识。”施坚雅经过计算,当地一个普通小农在50岁时,可能已经赶集3000多次,与集市共同体的每一户男子至少在同一街道碰面1000次。他的描述,向我们展示了一个典型的中国农村社会:这是一个典型的熟人社会,至少是半熟人社会。在这个社会里面,蕴藏着很多资源:共有的社区信息、千丝万缕的关系、共同的价值观、生产交易以及各类交换等社会联系等,这是一个社会资源非常丰富的社会。而这样一个信息充分的环境,对于农户生产、交换、信贷和赖账实施,有着极大的影响。它可以克服匿名市场的许多不足。可见,在农村社区内部,农民有丰富的社会资源。正是这种很强的社区性,导致穷人的社会资源被制度性地漠视甚至打压。由于一旦离开这个社区,这类资源可能没有任何市场价值,所以市场机制通常漠视农民的社会资源,漠视农村信息这种地方性知识。而政府出于社会控制成本的考虑,通常认为是农村的社区组织与社区文化是“封建的”、“没落的”,经常是不利于政令推行的,因而通常采取挤压甚至制度性地破坏的方法,使得穷人的社会组织和社会联系往往被制度性地撕扯得支离破碎。
施坚雅描述的成都农村的状况,现在虽伴随多数青壮年劳动力外出打工,而有所改变,但茶馆交往和“吃讲茶”等冲突解决机制,在农村仍然存在着。在其他地方,比如华北,可能不是以茶馆,而是以串门、赶集等形式,来维系农村的信息传递机制。熟人社会具有熟人机制的基本内核,这是共通的。这说明了,中国农村不仅存在家庭共同体(家庭合作社)、村落共同体,还存在交易共同体,甚至社会共同体。由于各地农村是一个熟人社会,或至少是半熟人社会,地方性知识很多,信息流动充分,这对于小农信贷审查和赖账实施,产生了极大的影响,因为它克服了匿名信贷市场的许多不足。
农村金融谱系
既然农村是熟人社会或半熟人社会,农村社区也有一些内生机制去解决他们的问题。那么农村金融问题为何又会产生呢?实际上,为了回答“为什么会有农村金融问题”,我们至少应该考虑以下三个方面:(1)我们已有一套成熟的工商金融体系,为何不能自然而然地延伸到农村?(2)或者说,为何要将农村金融安排单独作为一个问题讨论,而不能一概而论?(3)从根本上说,农村金融市场发育遵循一个怎样的逻辑?有何后果和如何应对?
当我们明白了乡村的熟人社会,是有别于城市的匿名社会时,我们就会对为什么会有农村金融问题,奠定有关社会信息传播体系的认识基础。为了弄清上述问题的答案,我们可以分别从水平和垂直两个方向,来构建金融谱系。
水平的金融活动谱系
水平的金融活动谱系,是从私人领域到公共领域扩展开的,如图1所示,从农村最基本的社会单位――核心家庭到亲友、宗族,再到自然村、行政村,一直到大城市,是一个私人领域向公共领域扩展的谱系,也是一个熟人社会向非熟人社会扩展的谱系。我们可以分别从契约、利息、组织和监管四个方面考察每个社会单位之间金融活动的不同。
由私到公观察,我们发现,在最接近私人的领域(熟人社会中),金融活动不需要契约,无需支付利息,不必设立金融中介组织,也无需任何的监管。而过渡到公共领域,进入匿名社会后,需要非常严格的信贷合同,有非常清楚的利率约定,需要高度组织化的金融中介,也需要严密的金融监管。这样一个金融活动谱系,可以做出如下三类划分:
以行政村为分界,将行政村以下的社会单位,视作熟人社会,属于私人活动领域。在这些社会单位中,人们相互熟悉,信息充分,借贷活动在熟人之间产生。比如在核心家庭里,子女向父母借钱,不需要任何中介,不需要签任何合约,不需要支付利息,也无需任何监管。在亲友与宗族之间,可能就需要借条了,利息通常没有,有时也会有,但不需要组织充当中介或担保。到自然村这一级,又有所不同,收取利息与否,要视情况而定,借贷如果用来救急,一般不会收取利息,用作其他用途,则会收取相应利息。因为农村社会有一个不成文的借贷规则――“救急不救穷”。金融活动的组织者,必须是借贷双方熟悉的担保人,其信贷执行机制,多为非正式的乡村社会规则,比如对面子和声誉的重视,以及熟人社会的舆论压力。可以看出,熟人社会的金融安排,是基于非正式制度的。
以县为分界,我们可以将县以上的社会单位,视作非熟人社会,也称“匿名社会”,属于公共领域。这个社会拥有的是正式的金融制度安排。借贷双方互不认识,金融活动要通过正规的金融中介进行,需要收取利息,并签订正式的合约,同时有一整套的金融法规和特定组织监管制度,来约束当事人的行为,保证信贷合同的执行。通常金融学教科书和课程里所讨论的内容,只是这种公共领域内的正式金融安排。
在行政村以上,县以下的社会单位,可以视作半熟人社会,介于私人领域和公共领域之间,正式的金融制度安排虽然有,但发挥的作用有限。金融监管可能采取登记制,而非核准制,更为有效。半熟人社会中,信贷执行机制是介于正式与非正式之间的,可以称作“半正式的金融安排”。
需要申明的是,这样的划分不是普适性的。在农村流动性越来越大,信息传递手段越来越便捷、乡村经济的外向度逐渐提高的情况下,许多地区在行政村,甚至自然村内部,都不再具有传统的熟人社会特征,而更像半熟人社会了。
在划分这样一个金融活动谱系之后,我们可以考虑银监会面临的困境。银监会的考虑,是在监管成本最低的条件下,推出和执行相应的金融支农政策。但银监会的行动姗姗来迟。首先响应的是作为中央银行的中国人民银行,在2005年年中推出了“只贷不存”的小额信贷组织。2006年年初中共中央和国务院联合签发的中央1号文件,对此又有所催促,强调“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构,允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织,有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。”社区金融、外资入股、资金互助等满足农村融资问题的新型金融组织,已在中央农村金融新体系的设计考虑之内。直至2006年年底,银监会终于推出了一个政策――《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,允许村镇银行、小额贷款公司和资金互助组织这三类新型农村金融机构出现。但截至2009年6月末,村镇银行获准成立了100家,小额贷款公司获准了7家,农村资金互助社获准了11家。从成立结果看,村镇银行通常只设置在县,小额贷款公司也多设置在县。唯独允许资金互助组织在村或乡镇设点。试想,全国有4.2万个乡镇、69.2万个行政村(截至2009年9月1日),银监会只批准了11家资金互助组织。超过6万个村子,才有一家资金互助社,这是典型的“盆景金融”。
银监会为何在农村金融活动的管制放松上如此踌躇不前呢?依托图1所示的金融活动谱系,我们可以做出解释。毕竟,监管要求是依据匿名社会的规则,十分繁复,而监管对象众多,而且生活在熟人社会。对偏远的农村地区发放了金融许可证后,如何按现行的现场、非现场检查的规定,进行有效监管,是银监会几乎无法解决的一大难题。对于银监局官员来说,监管成本太高,收益又太低。但是中央要求放宽农村金融市场准入,他们又不得不履行相关监管职责,就只能摆摆盆景,做做样子了。试想,如果全国每一个行政村都允许设立了资金互助社,银监会系统只有2.3万名职工,光例行检查,都无法做到。
所以,我们必须在社会信息传播和金融活动谱系下,重新考虑金融许可和金融监管的范围。作为金融监管当局,需要对各类金融活动做出相应的划分,中央政府考核金融监管机构的责任,也需要定出基本的界限。对于民间融资,例如亲友或者社区内少数企业的融资行为,政府可以不管;小企业之间的相互融资、农民之间的相互融资,也不用银监会监管。农村自然村甚至行政村等封闭社区范围内的相互融资,也无需监管。只有在民间借贷行为超过社区范围,超过一定规模,进入公众领域,有可能会侵犯公共利益时,才需要进行金融许可证的核准颁发,才需要银监会出面监管。实际上,在民法、刑法等相关法律已经完善的条件下,熟人社会领域的金融活动,只采用登记制和事后责任追究制度即可。进行金融活动的中介组织,只需要做相应的登记即可,无需对其监管。万一出了事情,损及公众利益,可以依据民法和刑法,进行责任追究和处罚。如果银监会对民间大小各类金融行为都要管,那就徒增监管成本,而无法获得收益了。
不幸的是,在政策层面,在学术层面,这样简单的道理还没有形成共识。多数政策措施和学术研究,依然幻想着用陌生人机制,用正式的金融安排,来解决农村熟人社会的非正式金融问题。若对这一认识做进一步的提升,我们有二元经济、二元社会,以及背后的二元文化,却要求一个位于上层结构的一元金融(即单一的现代金融)去统合底层结构的二元性。这种结构的断裂和不适应性,就可想而知了。
垂直的差序格局、圈子主义精神与信贷执行机制(立体的金融谱系)
从立体角度考虑,非正式机制的存在,可能与中国乡村的社会结构有关,这个社会结构,就是差序格局。
费孝通先生早在20世纪40年代就提出中国乡土社会以“差序格局”为基本特征,内外有别是为差,长幼尊卑是为序。在儒家种种“人之伦”的表达之下,每个人都以自我为中心,如投石入水一般,向外推开不同的圈层,愈推愈远,愈推愈薄。由于每个圈层的亲疏远近是不同的,个人对待每个圈层的态度也不同。比如,普通老百姓都痛恨贪官,但是一旦自己的孩子或亲属当了官,还是逢人便夸,而且还会教唆甚至强求他利用手中职权,谋取好处。道德是相对主义的,在不同的圈层中,个人的道德观是不同的。应用到农村金融上,由于熟人社会内部有很强的非正式制度约束机制,使得内部的相互融资安排,一般不会损及社区利益。就实证经验看,农村内部借贷的还款率非常高。而如果由农业银行、农信社等陌生人,来熟人社会开展借贷,农民的还款率就变低了。
信贷需求的梯度分层
在前文中,我们谈到农村的信贷需求梯度分层。可以分为农户生活型需求、农户生产性需求、农村集体生产和公共需求,以及以盈利性为目的的经营性需求。
这些梯度分层,与水平和立体的金融活动谱系结合,对于考虑农村金融组织体系和监管体系的设计,提出了一个相对清晰的框架。
两个概念――金融排斥和金融排异
为便于理解农村金融问题,我在这里再提出两个概念。一个是金融排斥,另一个是金融排异。
金融排斥是一个新概念,指一部分人群被排斥在金融服务之外,比如金融机构不愿给偏远地区、劳动能力低下的人贷款。金融排斥最早是从社会排斥里分化出来的一个概念,它是社会排斥的一个方面,但也是最为重要的一个方面,而且各排斥之间也相互影响。对于如何判定是否存在金融排斥,罗西特认为,考虑到难以确定居民对何种具体的金融产品或金融服务有需求,最简单的方式便是考察在某一地理区域是否存在储蓄机构,是否可以获得小额信贷,是否具有非现金支付的途径,以及开户是否存在严格的限制。这种方式虽然简单易行,但却不够全面,从而难以得出准确的结论。故此,判定是否存在金融排斥的比较流行的方法是五个指标:(1)客户接近金融资源排斥性,如通过风险评估程序限制了客户接近金融资源;(2)条件排斥性,即附加于金融产品的条件不适合某些人群的需要;(3)价格排斥性,即一些人只有支付自己不能承受的价格才能获得金融产品;(4)市场营销排斥性,即一些人被排除在金融机构产品营销目标市场之外;(5)自我排斥性,即人们认为申请获得金融产品的可能性很小,被拒绝的可能性很大,从而把自己排除在获得金融服务的范围之外。显然,这样的判定方法,更能够从金融机构的经营层面对某一地区的金融服务水平进行分析和评价,也具有较强的可操作性。
金融排异则是指盲目自上而下地推行各类农村并不需要的金融组织形式,必然会产生农村社区、金融组织和监管体系的三重排异。以一个现代金融体系和监管要求,来服务一个传统的农村经济和社会体系,必然导致金融机体自身的不适应,而产生微小金融机构被大银行为主的金融体系排异;内生于农村社区的金融组织,被现代金融监管要求排异;外生于农村社区的微小金融机构,被农村社区排异等诸多现象。被现代金融组织体系、现代金融监管体系和传统农村经济三重排异的对象,就是此次按银监会要求成立的新型金融机构。为了适应监管要求,而设置农村金融机构,又因为设置了农村金融机构,去要求农村经济去适应,这样的本末倒置,必然产生上述现象。其鲜活实例即是,2007年初以来,按银监会要求成立的新型农村金融机构,出现了发展困境,不被现代金融系统和传统农村经济所接纳。根据新的制度性安排而从农村外部引入的微型金融机构,往往是一种介于现代金融机构和传统民间金融组织的“过渡型”组织:一方面,它难以达到现代金融监管的要求,相对于现有正规金融体系是“异类”;另一方面,它也不具备传统民间金融组织在农村社区的长期形成的深厚社会认同和成熟的基于熟人社会资本的运行模式,相对于传统农村社会也是一个“异类”。这样,微型金融机构就丧失了自身生长的土壤,无法顺畅运行并得到发展。当初希望通过其发展来缓解农村流动性不足,也只能成为一个美好,却难以实现的愿望。
正式金融制度无法解决农村金融五大难题
在现有金融体系和农村信贷主体之间,有五个涉及融资的基本问题没有办法解决。
信息不对称。一个主要在公共领域活动的银行,对一个主要在现代信息系统之外活动的个体工商户、农户、小企业进行信贷服务,存在巨大的信息不对称的问题,农户、小企业的信息,分散在各个社区,没有完整的簿记系统,难于被银行认知。
个体工商户、农户、小企业缺乏被银行认可的贷款抵押物,使得还款没有现代金融体系所要求的保证。事实上,农民并非没有抵押物,乃是金融机构不要农民的抵押物。土地作为农民最大的资产,现在在中国不能抵押;房子因为是农民的生活性资产,也不可作为抵押物。实际上,即使能够抵押,银行也不愿意要。耕牛、拖拉机抵押物在农民眼中值钱,但在银行眼中却不值钱,同时也没有可以变现的市场。
农村放贷的特质性成本和风险。比如,作为唯一一个人与自然相交换的部门――农业,面临着其他部门极少面临的自然风险,而且都是不可抗力风险。这些风险的承载主体,主要还是追求家庭消费满足的生存型农户,而不像城市那样,由盈利性的经营单位承担。农村的分散居住和贷款金额很小,又带来大约超过正规借贷30%以上的管理成本。对农村放贷金额一般几万,多的也就几百万,但是放贷成本却和城市中放贷几十、几百亿甚至几千亿一样,甚至更高。
非生产性借贷需求。对于农户经常面临的盖房子、娶媳妇、孩子上学、生病医疗等与生存经济特征相伴随的生存性借贷需求,这些活动并不盈利,不能产生还款的现金流,也无法保证及时还款,银行通常不予满足。
组织的极度不对称。银行是一个高度组织化的超大型经营部门,但是个体工商户、农户、小企业等,是一个高度分散化的小经营单位,根本就没有办法形成对等交易关系。比如中国移动通信公司要发展3G业务,各家银行争相贷款,甚至各个银行为争取贷款份额,还会纷纷上门恳求中国移动通讯公司,去做“傍大款、垒大户”的工作。但农户在银行的信贷合同面前,却没有任何的发言权。相对于现代金融机构,农户和农村中小经济体,在信贷合同面前,根本形不成对等的交易关系。
以上五大问题,产生了诸多农村融资难、中小企业融资难、民间部门融资难等遍及全球的金融排斥问题。
前几天我在广西百色,一个种甘蔗的农民,还给我提出了第六大问题――“侧面成本”。他指的是,他们要想从农信社等机构获得贷款,需要把信贷员拉到一边,侧面搞好关系,递上烟酒等进行私下贿赂,才能疏通信贷渠道。农信社的业务员因为掌握了对农户至关重要的信贷资源,因而有明确的个人利益诉求。
上述五大问题,或者加上农民向我提的第六大问题,带来了农村金融市场失灵。这种市场失灵,又伴随着农村融资渠道不畅导致的负外部性,比如会影响社会稳定和农村发展等。按照经典经济学的理论,就应该由政府介入。政府介入的办法,还是让农业银行、农信社、邮政储蓄下乡,仍然用陌生人机制和正式金融机构,去解决熟人社会和非正式制度受抑所带来的融资难题。这种供给主导的方法,我将之称为,用陌生人机制,解决熟人社会问题。
(作者单位:中国人民大学农业与农村发展学院)
关键词：农村金融；风险防范；风险化解
文章编号：1003―4625(2007)03―0029 04
中图分类号：F830．6
文献标识码：A
[收稿日期]2007-01-08
注：本文是国家自然科学基金项目《中国农村资金配置绩效评价与制度创新研究》(70603022)的阶段性成果。
[作者简介]温涛(1975-)，男，重庆人，副教授，管理学博士，美国Seattie Pacific University MBA，主要从事农村金融与技术经济研究。
一、问题的提出
当前，我国农村金融改革的宏观方向性结论已经基本确定，一些基本政策也相应稳定下来(刘仁伍、吴竞择，2006)，农村金融自身运营也有所改善。然而，农村金融在具体组织与操作层面仍然存在十分严重的缺陷，尤其是农村金融风险问题仍然十分突出，已经成为制约农村经济健康运行的一大障碍(吴晓灵，2006)，并进一步导致金融支持新农村建设的能力难以得到有效提升。一方面，据央行统计资料显示，中国农村信用社的历史呆坏账为5000亿元，截至2004年，3万多家农村信用社的经营亏损面高达85％以上，全国农村信用社的不良贷款率仍高达30.3％，绝大多数农村信用社的不良资产率都远远高于四大国有商业银行，多数在50％以上，最高的甚至高达80％以上，资本金严重不足。农村非正规金融虽然在一定程度上满足了农村经济发展的资金需求，但是，由于其长期受到政府的限制，始终处于“黑市”状态(张杰，2003)，呈现出非规范化发展的局面，存在较大的风险隐患。2001年的江苏省通州“标会”风暴，涉及金额3－5亿元左右，席卷了超过60％的家庭，使当地正常的生产和生活秩序遭受严重的影响；2004年福建福安市发生“合会”大规模倒会，涉及会款7－8亿元，给当地经济带来了巨大的冲击。而个别地区的民间借贷甚至对正规金融机构产生了挤出效应，干扰了国家金融的稳定运行和有效监管。另一方面，农村税费改革以后，县乡政府财力不足所引发的债务问题已成为十分普遍的现象。以重庆市大足县为例，2001年末县乡两级负债总额达53873万元，2002年增加债务6133万元，2003年又增加债务5234万元，债务总额达到65240万元，是当年财政收入的4．69倍，可用财力的1．89倍(王东京，2004)。此外，冉光和等2006年对重庆市33个乡镇的抽样调查表明，平均每个乡镇显性负债余额高达808．20万元；而且，地方政府通过控制当地金融机构转移政府债务所引发的农村金融风险积聚与扩散问题也越来越严重。林林总总，显示出农村金融可持续发展的基础已经受到严重危害，农村金融自身的脆弱性正在不断地加剧，如果在这些问题不能够得到有效解决，农村金融、经济的安全运行将难以保障。中国正处于经济体制转型期，在当前深化经济体制改革，入世后面对经济全球化、金融一体化，以及中央致力于推进社会主义新农村经济建设、解决“三农”问题的大背景下，对中国农村金融风险问题必须引起高度重视，并采取有效措施加以防范和化解。
二、解决“增量”风险问题：完善风险防范机制
(一)中国农村金融风险微观约束机制的建设
1．完善农村金融机构的内部控制制度。科学、合理的内部控制制度是农村金融机构自我风险管理的强有力保障。第一，保证业务部门的相对独立和职责分工的明确，从而便于发生问题时能及时地暴露和得到解决，以达到内部控制制度所要求的双重控制和交叉检查的效果。第二，实行严格的授权和审批制约制度。对农村金融机构各业务部门的业务活动必须有严格的审批、授权制度，对越权、违规行为要进行严厉的处罚，对造成的损失也应追究当事人的责任。第三，建立独立的会计核算系统。会计部门是内部控制制度中非常重要的一个部门。因为其所搜集、掌握的资料都是具体业务活动的反应，同时也是决策的原始依据，因此会计部门能否真实、全面、及时地反馈信息对内部控制成功与否至关重要。第四，科学有效地收集和分析管理信息。现代农村金融机构必须借助于计算机及网络，及时地收集各个部门的信息，借助预警模型进行科学的分析为最终的决策提供依据。利用计算机和网络能降低一些人为因素造成决策失误的可能性，以提高决策的准确性和效率。第五，建立有效的内部审计、稽核系统。通过内部的审计、稽核以及时了解金融机构的内部运行情况，发现是否存在违规、违法的操作，是确保金融组织安全、稳健运行的必要手段。
2．建立健全有效的农村金融风险管理体系。金融机构对于风险动态监测与防范的任何一个步骤都离不开组织管理工作，组织管理体系是风险防范机制有效运行的支柱，它涉及部门协调、人事安排、权责划分等制度性安排，保障风险动态监测的及时、准确和全面。目前对金融机构的风险动态监测与防范相适应的组织管理体系有以下三种方式：一是垂直系统。这种监测方式的组织形式及风险警报的传递都是一个垂直系统，工作次序是自上而下或自下而上两种。垂直系统的特点是运行简单快捷(当所监测对象不复杂和相关因素不多时)，但由于这种系统一般只能应对一个信号系列，因此采用这种系统就不能同时控制较多监测对象和领域。二是横向系统。一般这是以政府部门和行业主管部门为监测中心所采取的方式，监测对象可以沿着水平同时展开而面向许多不同的监测。横向系统与被监管的金融机构密切配合，可以保证风险信息的传递在时间上的及时性、在实施上的可操作性、在总体上的完整性，构成高效率的组织体系。三是交叉系统。为保证相对成熟的农村金融机构能在更复杂的环境和条件下追逐更高的风险和资本利差，可以采用既有垂直系统又有横向系统的监测体系。尽管采用这种方式的监测体系在适用方面较为复杂，但可以根据不同监测对象和领域采用最适合的一种方式，做到既能保证监测的及时和快捷，又能保证监测的广泛和完整性。总之，农村金融机构必须根据自身情况构建对自己最有效的风险组织管理体系，同时充分发挥自身预警体系的监控作用。
(二)中国农村金融风险宏观调控机制的建设
1．建立与农村金融业信息化状况相适应的预警信息系统。农村金融风险宏观调控的主要依据是数据信息，因而必须建立灵敏的预警信息系统，其基本结构如图1所示。通过风险管理信息系统与业务系统终端的联网，建立安全高效的信息采集、传递、分析系统，为实时、动态、全面、持续的风险管理奠定基础。在保证信息安全的前提下，使风险管理信息系统与业务系
统终端联网，实现风险管理信息的收集、整理、分析、评价、预警以及建议方案等生成自动化、传输网络化，尽量减少人工操作，以确保风险管理信息的时效性和准确性。在此基础上，监管人员结合非量化信息，针对计算机生成结果进行深入分析，运用VaR模型和加压测试(Stress Testing)模型对金融机构的各类业务风险、临界范围和现实风险进行检验对比，评价金融机构在一定风险程度下的承受能力。农村金融预警信息系统有两个主要用途：一是判断区域农村金融体系的风险变动趋势。利用预警模型，可以对农村金融体系的风险走势进行科学判断，对区域内农村金融体系未来健康状况进行预测。二是标识高风险农村金融机构，以进一步加强监管。金融监管当局在对各农村金融机构的风险进行测量并做出风险评估报告的基础上，要及时向有关金融机构及其整个体系发出风险警告，提醒各金融机构予以高度警惕，并积极采取有效措施，予以控制和防范。
2．逐步缔造健全的农村社会信用体系。良好的农村信用文化和诚信的社会环境不但是农村市场经济发展所必需，也是农村金融体制改革所必需的。在一个不讲诚信的社会中，由“道德风险”演变成金融危机的可能性，要远大于一个以诚信为本的社会。健全的农村社会信用体系可以屏蔽农村金融运行中的道德风险给农村金融带来的冲击。从当前我国农村的现实情况来看，农村社会信用体系的建设应当包括如下几个方面的内容：首先，加强农村信用的法制建设。通过健全经济立法和金融立法，对于恶意违约的失信者和破坏金融信用关系的经济部门或个人，要依法追究法律责任。要加大对已判决信用案件的执行力度，确保法院的判决能够及时执行，全面树立法律威严。要使法律制度能够真正维护社会信用关系，保护金融机构的合法权益。逐步形成有法可依、有法必依、违法必究的良好金融环境。其次，要完善农村经济主体的信用制度。作为农村经济主体的农户、乡镇企业和乡村政府的信用状况对农村金融机构经营风险的控制至关重要，因此，要推动建立全国农村统一的乡镇企业和农户信用代码、信用征集、信用评价、信用担保、失信惩戒制度。在守信奖励方面，给予信用等级高的乡镇企业和农户较高的信用额度和更为优惠的存贷款利率，在失信惩戒方面，使失信者求贷无门，建立有法律依据的“黑名单”，将失信者行为公布于众。再次，加快农村信用评估系统的建设?农村信用评估系统设计的基本思路是：在各地区农村信用合作社的统一领导和规划下，在信用社内成立专门行使信用管理职能的机构负责管理，并负责与当地其他有关部门(税务局、公安局、财政局、电信局、工商局、商业银行以及其他乡镇有关部门等等)联系，获取农户和乡镇企业的相关资料，建立农村经济主体的信用数据库。各地区农村信用社建立的信用数据库汇总在一起，就可形成全国的农村信用数据库。整个系统的结构框架如图2所示。农户或乡镇企业申请贷款时，信用社的工作人员调用信用数据库的资料，利用评估模型，只需要输入待评估的农户或乡镇企业的相关指标参数，就可以输出该农户或乡镇企业的信用等级，然后再将其信用信息给信贷部门，以便于其决策，信贷部门所获得的信息通过外部的监督管理机构再反馈到信用数据库，可以进一步提高数据库资料的准确性。
3．强化农村金融与农村经济的联动关系。在农村金融发展过程中，需要正确处理和合理调整农村金融发展与农村经济发展之间、农村金融业整体发展与农村金融企业个体自身发展之间，农村金融企业和其他成员之间的经济利益关系。农村金融发展与农村经济发展之间的经济利益关系是共生与共存的关系，二者是相互促进、相互制约、平等互利的经济关系，没有二者之间的相互协调关系，或者缺乏农村金融对农村经济发展的适应性，农村金融外部环境风险的防范与控制都难以实现。因此，农村金融的宏观调控必须建立农村金融与农村经济的联动机制，保障农村金融给予农村其他产业发展充分的支持。农村金融业与农村金融机构之间的经济利益关系是整体与个体之间的经济利益关系，整个农村金融业的经济利益有赖于单个企业利益的实现，但是整个农村金融业的经济利益目标并不总是等同于所有企业利益的总和，有可能出现个别企业的经济利益与整个农村金融业的利益目标不相符合，这时农村金融管理部门必须进行有效调控，做到既有利于激励企业的积极性和创造性，又使企业以整个农村金融业的经济利益为重。农村金融企业之间是平等竞争的关系，在市场经济条件下，为了各自的利润目标，它们在客户、市场、服务和技术上展开全面竞争，农村金融风险的宏观调控机制要能够合理调节金融企业之间的经济利益关系，使它们的竞争在合法、有序的轨道上进行，不让恶性竞争的状况在农村金融内部出现。
三、解决“存量”风险问题：建设风险化解机制
(一)建立农村金融机构不良债权处置的长效机制
1．农村金融机构不良债权处置要设置专门机构并进行专业运作。从其他国家处置不良资产的经验中我们可以知道，国外银行业不良资产重组的主体有三个，即政府、银行和第三方。但是无论以哪一方为主进行资产重组，都设立了专门机构，采取不同商业银行正常业务手段的特殊的手段来实现对不良资产的重组。这样做的原因在于：一是不良资产的规模十分庞大，金融体系内部正常的呆账核销或者未来的盈利已经不能化解这些不良资产；二是由于分业经营的限制、专业人员的缺乏，金融机构处理不良资产总是遇到种种限制和困难。中国农村金融的不良资产问题已经相当严重，国有资产管理公司在对付国有商业银行资产保全、呆坏账冲销等问题上已经是力有未逮，因此，构建专门机构处置农村金融不良债权是一种必然选择。
2．现阶段农村金融不良债权重组要建立以政府资源为主，其他资源为辅的模式。金融资产剥离和重组总是涉及大量的资金流入和损失的承担。从各国化解银行不良资产的经验和作法看，政府资源是一个主渠道，政府是大量资金的提供者和损失的承担者，而其他资源，如银行自身资源、新的投资者等相对处于次要地位。同时，中国农村金融的现实情况表明，其不良资产的形成总是与政府的经济政策导向有关系，许多情况下，不良资产的形成就是这种导向或计划指令的结果。当然，在金融机构不良资产重组的过程中，金融机构本身未来盈利也可以冲销一部分不良资产，但大凡重组，都是金融机构本身的能力解决不了问题时才进行的。如果没有财政的支持，农村金融大规模的资产重组根本不可能实施。
3．农村金融不良债权处置要做到立法支持，政策配套、制度创新的结合。所有国家金融不良资产处置的经验和教训证明，在不良资产处置过程中，立法支持、政策配套和制度创新非常重要。立法支持是处置能否成功的重要保障，政策配套和制度创新是处置顺利实施的基础。我国农村金融机构不良资产的剥离和重组是一项系统工程。对外部环境同样要求有相应的立法支持，以确立专业处置机构的法律地位和具有的权力上相应的配套政策，以便有效顺利地剥离和处置不良资产；还要有制度
创新，以改变目前体制和运作不适应不良资产剥离和处置的方面，推动和促进不良资产剥离和处置工作。
(二)健全农村金融机构的法人治理结构
建立、健全农村金融机构的法人治理结构是解决农村金融风险问题的重要手段。我国农村金融机构普遍存在的产权利益主体的多层次，造成了其管理上的多头管理与缺位管理并存，同时也带来了农村金融内部运营风险问题的产生。当农村金融机构经营状况较好时，各利益主体竞相争夺其利益；而当经营困难时，各利益主体就会相互推诿。对于利益主体中的各级政府和监管当局――中国人民银行，随着市场经济的逐步发展与成熟，他们对农村金融的干预和利益索取应逐步降低，并将最终消失。目前的关键是农村金融机构内部人控制问题，如何将产权制度中的激励与约束机制达到有机统，既能调动经营者的积极性又能实施有效的监督，这便是问题的症结所在。其难解之处在于，无论是作为地方政府还是行业主管部门(人民银行)都不能做到让经营者获得权益与其承担的责任密切相关，经营者不可能完全拥有金融机构的控制权。虽然完全的控制权可以最大限度地激发经营者的积极性，但这时的农村金融机构就不再是集体性质的企业，而成为经营者所有的企业了。从发展趋势看，要想使农村金融机构健康发展，应按产权制度的要求，建立真正的法人治理结构．形成机构成员间相互制衡的关系。从当前农村金融的主力军――农村信用合作社的情况来看，重新构建社员大会(社员代表大会)理事会、监事会主任的法人治理结构已势在必行。具体实施的程序则应包括：社员大会选举理事会成员和监事会成员，理事会聘主任；社员大会是最高权力机构，理事会是决策机构，主任是执行者，监事会监督理事会和主任的工作，各权力层次独立行使职权，不得兼任，各负其责，无论是社员大会、理事会还是监事会都不能于预主任的日常工作。需要特别强调的是，各级地方政府要像对待一般企业一样对待农村金融机构，让其拥有充分的自，不得任意干预其活动，更不能采取不正当的手段转嫁债务风险。人民银行作为业务监管部门不能越位，监管不是分管，也不是主管，不能干预农村金融机构的日常工作。
(三)构造地方金融与经济健康成长的协调机制
构造地方金融与经济健康成长的协调机制是当前解决地方政府债务问题，化解区域性农村金融风险的关键所在。而构造这一协调机制的基础在于制度创新。一方面要致力于深化农村经济体制改革，促进农村经济制度本身的创新。农村经济制度创新的基本框架应当包括创新产权制度和农村经营制度、创新粮食流通和科技投入体制、创新农村金融制度、创新农村财政制度和社会保障制度。农村经济制度创新的运作，应主要通过市场化、产业化运作，夯实农村经济实力，推进产业结构调整，并逐步在农村建立公共财政体系，化解县乡政府债务风险。根据各地区的情况，“公司+农户”、“商社+农户” 、“集团+农户”等是可选择的运作模式。另一方面要结合农村经济的具体情况展开农村金融制度创新。创新农村金融制度是解除农村经济发展中金融约束的根本手段，也是化解农村金融风险的重要措施。从目前来看，创新农村金融制度，首先应放松对农村金融机构的进入管制。取消对民间资本进入农村金融领域的制度歧视，允许民间资本以掺股形式开办农村商业银行，减少国有资本的参股比例；引导民间金融机构建立规范科学的内部管理机制和风险防范机制，加强对民间金融机构的金融监管，使之成长为自我发展、自我约束的现代金融企业。其次要大力培育和扶持中小农村金融机构。给予中小农村金融机构更多的税收优惠，适当降低中小农村金融机构注册资本限制，给予中小农村金融机构必要的开业辅导；建立中小农村金融机构风险救援机制，为处于经营困境的中小农村金融机构提供资金支持，拓宽中小农村金融机构的融资渠道，充分发挥中小农村金融机构的地缘优势，控制中小农村金融机构贷款发放的资信调查成本。逐步全面地推进利率市场化改革，扩大农村金融机构的经营自，减少对农村金融机构不必要的利率管制。在当前分业垂直监管体制下，地方政府要加强银行、保险、证券监管部门以及农村经济管理部门、财政、税务、工商和相关法律部门的协调，防止出现监管真空；实现农村经济发展战略与农村金融政策的有效对接；依靠制度建设规范农村金融监管行为。再次要成立专门为龙头企业服务的中小企业信用保证基金，为乡镇企业中的龙头企业提供贷款担保，协助龙头企业改善财务结构和生产设施；建立开放式的农业投资基金，该类投资基金主要投资于农业上市公司发行的股票、债券、商业本票以及农村金融机构所发行的各种票据，增强农业上市公司和农村金融机构的资产流动性。成立专业的农业证券公司和金融租赁公司，对于龙头企业上市发行股票和债券给予适当优惠，允许龙头企业以设备抵押的方式发行抵押债券，鼓励龙头企业以商业本票等金融工具进行融资；放松对金融性租赁融资的限制，鼓励龙头企业与商业银行之间以设备租赁的方式进行融资合作。建立农业风险投资银行，投资和辅导知识密集型的农业科技企业，扩大二板市场容量，为农业风险资本提供赢利和退出的市场通道。总之，在制度创新基础上实现各地农村经济、金融的协调发展才能真正有效化解农村金融的外部环境风险，从而提升农村金融对新农村建设的支持作用。
参考文献：
[1]吴晓灵，农村金融要适度竞争[N]，国际金融报，2006-03-23．
[2]张杰，中国农村金融制度：结构、变迁与政策[M].北京：中国人民大学出版社，2003．
[3]温涛，王煜宇，政府主导的农业信贷、财政支农模式的经济效应――基于中国1952―2002年的经验验证[J].中国农村经济,2005,(10)．
农村金融是一个世界性问题，这是因为农村金融自身的特点即成本高、风险大、收益低的特点和商业化运作要求实现可持续发展之间的矛盾。作为一个发展中的农业大国，我国的农村金融问题很多，压力颇大。新世纪以后，政府连续下发了七个支持三农的一号文件，我国的农村金融问题取得了很大的缓解，但是，相对于城市金融而言，农村金融仍然是整个金融体系的薄弱环节，依旧十分落后，本文对于目前农村金融存在的一些主要问题进行阐述。
一、农村正规金融的“主动性边缘化”，非正规金融成为主力军
我国农村金融的供应渠道大致可以分为四类，即政策性金融， 商业性金融、合作性金融和民间金融。这四种供应渠道的主要依托分别是政策性银行、商业性银行、农村信用社和民间金融组织。现在在我国农村的大部分地区，正规金融如政策性银行和商业性银行都呈现主动性的边缘化，农信社由于自身的组织运营并不规范，合作制更多的是流于形式，不能充当主力军的角色，而利率最高，监管不严格的各种民间金融组织成为农村最主要的供应渠道。
1.农村正规金融“主动性边缘化”的原因
经济学家罗纳德·麦金农和爱德华·肖提出“经济抑制”理论，所谓金融抑制，是指一国的金融体系不完善，金融市场机制不健全，金融运行中存在过多的金融管制措施，金融与经济发展之间处于互相掣肘、双落后的恶性循环状态。金融抑制造成资本利用效率低下，会阻碍和破坏经济的发展。而金融深化与储蓄、
投资及经济增长之间存在着正相关性。而对我国而言，我国由于长期以来宏观经济政策的城市化倾向，农业经常处于次重要地区，让步于工业化和城市化的目标，甚至必要时会做出一定的牺牲，这使得金融抑制现象在我国农村尤其突出。在我国，政府在农村金融体制中处于十分重要的地位，它虽然不是资金的直接供应者，却对整个农村金融的资金供应和分配有重大的影响。由于政府的一些政策导向，使得各正规金融机构的资金供给严重的倾向于工业化和城市化，这些机构在积极响应政府政策的同时，不断的减少对“三农”的资金支持，以实现自身利益的最大化。而中央政府在一定程度上默认了正规金融机构的这种行为，这便形成了农村正规机构的“主动性边缘化”。
2.非正规金融成为农村金融供应的主力军是现实的无奈选择
农村正规金融机构对农村的资金供应不断减少，政府在默认这种情况的同时，并未对农村金融的供给问题提出切实可行的办法，于是各种民间金融机构便成为了农村金融供应的主体。
农村的非正规融资是指非法定的金融组织所提供的间接融资和农户之间或农户和农村企业主之间的直接融资，非正规融资解决了农户、乡镇企业的资金急需，弥补了正规金融机构资金供应的不足，加快了资金流转速度，有利于农村经济的发展。于此同时，农村的非正规金融机构自身抵御风险能力差，具有较强的投资性，会在一定程度上干扰国家经济政策的贯彻实施，扰乱社会秩序，缺少有效地监管，也有一定的消极影响。加之，各种民间金融机构虽然能够一定程度上解燃眉之急，但其利率相对较高，不利于长期性的固定资产投资和扩大再生产。
所以，农户对于各种民间金融机构也是“又爱又恨”，但由于正规金融机构的支农力度不够，使得农户不得不使用非正规融资的方式，这也是正规金融机构边缘化所带来的消极影响。
二、中央政府和地方政府政令不统一，支农效果不显著
在我国，政府对于农村金融的作用不言而喻，而政府又由中央政府和地方政府组成，二者能否相互协调、相互促进对于农村金融的发展意义重大。
改革开放以来，我国对于农业投入的基本格局是：总量增加，比重下降，中央政府在这种格局下，不可能对农业的直接经营活动进行持久、大量的投资，而且我国实行财政包干政策以后，中央政府认为由于农业的区域性，农业投资较适合由地方政府来做，而地方政府根据财政收益最大化这个目标函数，由于农业投资周期长，见效慢，不可能优先选择农业投资。于是在中央政府和地方政府目标函数不一致的情况，直接造成了支农效果的不显著。
1.中央财政对农业投入不足的原因
中央财政对于农业的投入取决于中央的财政收入和中央的非农业财政支出的需求之间的差额，这个差额越小，中央财政对于农业的投入越少，反之越大。进入新世纪以后，中央财政的收入和非农业的财政需求的差额一直较小，这使得对于农业的投入不足。
2.地方政府对农业投入不足的原因
地方财政对于农业的投入主要取决于两个方面：一个是地方财政收入与非农业财政支出的差额，这个差额越小，对于农业的投入越少，尽管自1994年税制改革以来，地方财政收入连年递增，但各项非农财政支出也在迅速增长，甚至超过财政收入的增长速度，这使得地方财政对于农业的投入少之又少。二是按照规定地方政府需要进行的农业设施的投入，如前所述，地方政府为实现财政收益最大化，这部分投入也不会很大。总之，在目前这种情况，地方财政支农力度明显不够，甚至一定程度上阻碍了农村经济的发展。
三、农村金融监管体制不健全，存在监管真空
整体而言，我国的金融监管属于集权多头监管模式，银监会、证监会、保监会各司其职。但在农村金融监管方面，很难说属于哪一种模式，处于相对混乱的局面。比如中央银行和银监会对农村金融都有监管，监管区域时有交叉，但又存在监管的真空；中央政府和地方政府对于农村金融的管理是双重的，这会一定程度上增加很多监管成本，也会造成管理上的混乱。在目前的分业监管情况下，银监会、保监会各司其职，但他们的监管机构只设置到省一级，而中央银行又不能行使监管职能，所以省以下的监管机构基本是真空状态。中央银行和各监管机构之间信息不对称，各监管机构之间协调机制尚不健全，使得各监管机构各自为政，金融监管效率极为低下。当金融机构由于市场性风险或退出市场风险时，中央银行和各监管机构在救助时由于信息不对称，可能会造成救助过渡，也可能给金融监管机构负责人提供了套利的可能性。
另外，由于我国目前正处于社会转型期，立法工作无法赶上社会经济发展的步伐，使得我国农村金融监管的立法滞后，与农村金融发展不同步，这也形成了一部分真空地带，使得农村金融监管部分处于边缘化或半边缘化的状态，这无疑加大了农村金融监管的难度。
参考文献：
[1]宋乾坤.对我国农村金融抑制问题的思考.金融.2010(09).
[2]郭田勇，郭修瑞.开放经济下中国农村金融市场博弈研究.2006.
有关农业的经济学论文范文一：农村经济发展趋势研究
摘要：为了实现全面小康，农村经济的发展是我国目前最为关注的重点之一。自我国农村实行家庭联产承包责任制后，农村生产力就得到了进一步的解放。因此，本文将从以下几个方面研究我国农村经济发展趋势。
关键词：农村经济;发展趋势;研究
一、农村经济发展的特点
由于我国在农村推行了家庭联产承包责任制后，农村经济就得到了巨大地提升，并且也保持着很强的生命力。这十几年来，农村经济的发展主要有以下几个特点：第一、经济主体趋向多元化。自家庭联产承包责任制广泛在农村地区推行之后，农村经济的主体发展了一定的变化，主要表现在村民现在掌握了大部分的生产资料，并且有一定的生产经营权，使得经济主体趋向多元化，从而使得农村居住人们成为了具有独立财产权和经营权的商品生产者和经营者。第二、经济成分和产业结构趋向复合化。农村的经济结构和产业成分随着自给经济向商品经济的转化而逐渐趋向复合化。农村经济逐渐形成了以公有制为主体，多种经济并存的新形势。
二、目前我国农村经济发展中存在的问题
2.1在经济管理上的重视力度不足
目前，在我国农村地区经济发展中存在的普遍问题就是村民对经济管理这一问题上的管理意识淡薄，未引起重视。以往农村人民只懂得务农，并不懂得如何管理财务问题。致使农村官员在财务管理的工作上受到多种因素的限制。当前的农村经济在进行成本预测和决策都没有实际数据佐证也没有科学有效地指导，也都是村民在财务成本管理上不重视而导致的。在农村生活长大的大多数人都不懂得经济上的管理的重要性，他们认为钱就是要存着，不要奢华享受，这就是经济的管理，这样的想法是不利于农村经济的发展的。
2.2农村经济管理体系不健全
我国大多数农村居民除了不重视经济管理外，对于管理体系也未引起重视，导致大多数经济管理体系不健全。因此，目前大部分农村的经济管理体系都是不完善的，不符合自身发展目标和方向的。由于我国的农村经济还是处于发展阶段，所以主要的管理经验都是借鉴城市的发展目标和方向或总结自身的。而大部分农村经济管理还是沿用传统的管理模式。因此，在这方面而言，也是农村经济管理体系不健全的原因之一，那么就会在一定程度上降低了农村经济的发展。农村经济要想得到更好的发展，就得从根本上改变农村经济的管理体系，只有善于管理经济，才能更好地继续发展下去。
2.3农业投入不足
农业投入不足是最影响农村经济发展的。形成农业投入不足的主要原因有以下几点：第一、在市场经济的条件下使得农业基础产业特征和资源配置活动准则之间产生矛盾。那么这在一定程度上就会给农业在资本市场上融资带来一定的困难。而农业的基础建设有着高风险低收入的特点，那么就会导致市场资本缺乏吸引力，进而造成农业融资难。第二、农业投资主体结构发生了深刻的变化。由于农业投资具有区域性，而大部分农村居民的收入比较低，组织结构难以集中，因此难以胜任这类型的投资。
三、对于农村经济管理上的相关应对政策
3.1完善经济管理体系
农村经济管理存在问题的根本原因之一就是在于经济管理体系不完善，因此完善财务成本管理体系是非常必要的。要想完善经济管理体系，首要应将现代社会中科学有效的管理方法运用到农村经济管理中。这样有助于实现整体上的全面预算管理制度的科学性和合理性。确保完善管理体系，帮助提高农村经济的社会竞争力。进行经济管理，就要从全局的角度出发。在管理体系中要坚持管理对象、管理方法和管理内容的全面性。在管理过程中，无论是执行者还是财务人员，都应在管理过程中保持一定的积极性。一个切实可行、科学的管理体系是财务人员在管理工作中解决问题的关键要素。保证体系的科学化、规范化也是完善体系的重要因素之一。
3.2增强经济管理意识
要想解决农村经济在管理上的问题，除了完善经济管理体系外还要增强农村管理人员的经济管理意识。由于大多数农村管理人员对于经济上均缺乏管理意识，认为只需要把效仿城市的发展方向，跟随党的脚步就能走向光明。并且大部分的农村管理人员缺乏管理上的专业知识，部分村官是当代大学生，但他们对经济管理上缺乏经验，对农村的发展走向也缺乏经验。因此，农村的领导班子管理意识决定了农村经济的发展，因此，要进行农村经济管理就应该充分地具备管理意识。随着经济的发展，农村经济管理人员应针对经济发展中所需的物质成本和非物质成本分开进行管理，拓展成本内容，进而更好地实现对于经济上的管理目标。除了要加强农村经济管理领导班子的财务成本管理意识外，财务人员也应增强这一方面的意识。尤其是在处理关于国家的投资项目上，财务人员应该遵守工作准则，有良好的职业道德，进而推进农村经济的发展。
四、结语
要想更好地发展我国农村经济，就要从管理体系和管理制度上出发，并且根据农村经济的发展走向制定相应的目标。一定程度上增强农村管理人员的管理意识，这样才能更好地推进农村经济的发展。
参考文献：
[1]王敏.农村合作经济组织发生及运行机理研究[D].西北农林科技大学2009.
[2]关锐捷，黎阳，郑有贵.新时期发展壮大农村集体经济组织的实践与探索[J].毛泽东邓小平理论研究.2011(05).
有关农业的经济学论文范文二：农村金融对农村经济发展的重要作用
一、农村金融发展存在的问题
1、缺乏良好的农村金融环境
现阶段农村经济的发展缺乏良好的农村金融运行环境：一是我省目前的农村金融机构还都缺乏明确的法律规范;二是缺乏有效的宏观政策支持;三是缺乏对农村进行教育、医疗、法律等公共产品充分供应;四是应加强农村社会保险等方面的配套改革。
2、四大国有商业银行退出农村金融市场
从2000年开始，在我省农村，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继撤出县级及县级以下地区。从而导致农村金融供应机构以及资金供应出现严重缺口，与当时农村经济机制改革产生重大矛盾，随着矛盾的日益尖锐，我省农村经济发展面临着积重难返的威胁。
3、存款保险体系不健全
存款保险制度作为金融稳定的重要保障因素，增强金融机构抗风险能力、防止挤兑危机方面起到了重要作用。而现行我省农村金融体系缺乏相关的存款保险制度，从而为农村经济的发展埋下了隐患。
4、农村非正规金融行业冲击金融市场
在农村，私人借贷极为普遍，构成了农村借贷的主要方面。农户的支出比例从大到小依次为教育、生活、医疗和生产，当入不敷出时，农户往往更倾向于通过私人借贷的方式获得资金。有数据显示，农户从正规金融获得的借款占全部借款的比重不到1/3。这主要是因为通过正规农村金融机构获得借款非常困难。调查显示，农民借贷的问题并不在于利率的高低，而是根本借不到钱。非正规金融的存在显然有其必要性，但问题是非正规金融游离于法律之外，可能蕴含着极大的风险。
二、政策建议
1、改革缺乏有效的协调机制和外部支持环境
现有农村金融监管力量，分别来自于人民银行、中国银行业监督管理委员会、各省政府金融监管部门，往往出现职责上的分工问题，或者造成监管漏洞，监管不到位，或者监管过度。因此应该加强监管部门的监管力度。农村金融改革同时需要一个良好的金融运行环境。一是需要相应的法律和制度支持，我省目前的农村金融机构还都缺乏明确的法律规范;二是需要相关准备金管理，再贷款利率等方面的宏观政策的支持;三是需要对农村进行教育、医疗、法律等公共产品充分供应，促进农村商业金融服务的改善;四是加强农村社会保险、医疗保险等方面的配套改革，以促进农村金融市场的发展。
2、推进农村金融改革与城市金融协调发展
金融改革始于城市，这就造成了农村金融改革与城市金融改革脱节。农村金融改革落后于城市金融，农村金融供给不能适应需求的变化。农村经济和农业结构的战略性调整带来了农村金融需求的变化。经济发展的过程在逐渐地削弱二元结构特征，城乡统筹、缩小城乡差距也成为政府现阶段经济工作的重心。池小萍在农村金融和农村经济的互动式发展一文中提到，与城市金融相比，农村金融服务对象的特殊性、服务地域的广阔性而导致经营管理难度较大，而使以利润为导向的金融机构望而却步。因此，应注意农村金融系统改革与城市金融系统改革推进的协调性。
3、完善我省农村存款保险制度
鉴于我省目前存在的良莠不齐的农村信用环境，设置强制投保可以避免劣币驱逐良币效应。并且强化准入机制，提高市场准入门槛，将经营效益差的信用单位排出农村金融市场，确保农民的财产安全。
4、区别化对待，满足不同地区的农村建设要求
我省不同地区农村的经济状况、耕作环境、教育水平等方面差异显著，因此出台政策应区别化对待，切勿一刀切。比如，将农村信用合作社按照行政区的等级划分，逐层削减规模，使农村信用合作社真正的深入农村，切实为农民解决问题。这样，既可以节省农民办理事务的成本，又能提高合作社的工作效率，从而加快新农村建设的步伐。
5、完善金融所有制结构，加快资金回流
有数据显示，农村建设常出现资金运用不合理的情况。因此可规定对资金运用达不到规定比例的，要求其增加信贷资金投入，或者减少存款，或者自动退出农村存款市场。加快资金的回流，为农村的建设提供充分的资金流支持。
