时间：2022-09-26 14:18:17
尤其值得注意的是，近几年直销业的从业人员正在成为非法集资的重点募集对象，不少直销人都卷入了非法集资并损失惨重。
通过整理有关非法集资的法律文件，对有关非法集资犯罪定义的总结、种类的归纳、特征的概括，我们发现对非法集资管理和监控呈现以下几种发展态势：法院对案件受理更加积极；善后处理程序更加完善；出现了专门的管理机构；更加注重媒体的引导作用；加大了对广告宣传的监管力度。
非法集资的定义
1993年，国务院在《批转中国人民银行关于集中信贷资金保证当前经济发展重点需要意见的通知》中指出，“要坚决制止和纠正违章拆借、非法集资”，这是我国改革开放后较早使用“非法集资”概念的规范性文件。
此后，为了制止和打击各种形式的非法集资行为，有关部门又陆续出台了一系列文件，这些文件强调了对不同形式非法集资活动的打击，但都未对非法集资的含义作出明确界定。
最先给非法集资做出定义的法规性文件是1996最高人民法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》，该解释规定：非法集资是指法人、其他组织或个人，未经有权机关批准，向社会公众募集资金的行为。
1995年2月28日通过并施行的《全国人民代表大会常务委员会关于惩治违反公司法的犯罪的决定》规定了欺诈发行股票、债券罪和擅自发行股票、公司、企业债券罪，同年6月30日通过并施行的《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，又规定了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，开始从刑事法律的角度对非法集资行为进行规制。
1997年新《刑法》将四种与非法集资有关的犯罪吸收进来。它们分别是非法吸收公众存款罪，集资诈骗罪，欺诈发行股票、债券罪和擅自发行股票、公司、企业债券罪。
1999年中国人民银行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》给非法集资做出了较为详细的定义。该《通知》规定：非法集资是指单位或个^未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。
分类及特征的变化
1999年，《关于进一步打击非法集资等活动的通知》初次对“非法集资”的分类进行了系统的归纳，此次分类中最大特点是传销被明确纳入了非法集资的分类范畴：“利用传销或秘密串联的形式非法集资。”此外，通知还明确提出了利用果园或庄园开发的形式、用现代电子网络技术构造的“虚拟”产品、电子黄金投资等多种新颖的非法集资形式。
2011年1月4起实施的，由最高人民法院会同中国银行业监督管理委员会等有关单位研究制定的《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对非法集资的具体形式进行了全新的概括，这也是我国有关非法集资最新的法律解释，对非法集资的关注从行政法规，再一次转移到法律领域。
针对目前存在大量以转让股权的形式进行非法集资的情形，《解释》明确提出：不具发行股票、债券、募集基金、销售保险等的真实内容而非法集资，将按照非法吸收公众存款罪定罪处罚。
非法集资经常以各种各样的名目出现，形式多样，但其中还是有一些共同特征的。很多相关文件都对非法集资的特征进行了总结。20]1年实施的《解释》将“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”的要点总结为四点：未经有关部门批准或者借用合法经营的形式吸引资金；通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；承诺在一定时期内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；向社会公众即社会不特定对象吸收资金。
《解释》中明确提出未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款。这条规定填补了多年的法律空缺。
量刑标准变化
1996年最高人民法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》，首次对集资诈骗的等级分类进行了规定：个人进行集资诈骗数额在20万元以上的，属于“数额巨大”；个人进行集资诈骗数额在100万元以上的，属于“数额特别巨大”。单位进行集资诈骗数额在50万元以上的，属于“数额巨大”；单位进行集资诈骗数额在250万元以上的，属于“数额特别巨大”。
2011年新实施的《解释》对集资诈骗罪的定罪量刑标准更加具体，量刑更加严格和合理：划分出了“数额较大”、“数额巨大”、“数额特别巨大”三个等级；个人进行集资诈骗认定为“数额较大”的标准由20万元下降到10万元，单位进行集资诈骗认定为“数额特别巨大”的标准由250万元上升到S00万元。
2011年新实施的《解释》还对量刑人数进行了调整，以前是以“户”为单位，比较模糊，现在以‘火’为单位。现在的规定是：“个个非法吸收或者变相吸收公众存款对象30人以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款对象150以上的应当追究法律责任。”
《解释》还增加了两个条款：“非法吸收或者变相吸收公众存款，以行为人所吸收的资金全额计算，案发前已归还的数额，可以作为量刑情节酌情考虑。非法吸收或者变相吸收公众存款，主要用于正常的生产经营活动，能够及时清退所吸收资金，可以免予刑事处罚，情节显著轻微的，不作为犯罪处理。”这两个条款体现了刑事司法宽严相济的原则。
管理特点的变化
随着非法集资案件越来越多，受害者也快速增加，社会影响力日益庞大，各监管部门的管理特点也发生了很大变化。
法院对有关非法集资的案件受理更加积极
1998年7月13日，中华人民共和国国务院了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，《取缔办法》第21条规定：“因清理清退发生纠纷的，由当事人协商解决；协商不成的，通过司法程序解决。”因此，法院不应拒绝受理非法集资清退纠纷。
但是，最高人民法院1998年11月23日《关于当前经济审判工作应当注意的几个问题》规定：“对于未经依法批准，向社会不特定对象进行的乱集资活动而引发的纠纷，特别是对其中因非法集资活动而引起的纠纷，一般应由有关部门处理。”《民事案件案由规定中》亦无“非法集资合同纠纷或类似的案由”，所以，除少数例外，法院一般不受理非法集资清退纠纷案件。
2004年11月15日，最高人民法院《关于依法严厉打击集资诈骗和非法吸收公众存款犯罪活动的通知》，要求各级人民法院充分认识集资诈骗和非法吸收公众存款犯罪的严重社会危害性，对集资诈骗和非法吸收公众存款的犯罪
活动给予坚决打击。
善后处理程序更加完善
1998年的《取缔办法》第18条规定：“因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担。”根据该条规定，如经人民法院执行，集资者及担保人仍不能清退集资款，参与者应自行承担损失，而不能要求有关政府部门代偿。
2004年最高人民法院的《通知》突出强调了要完善非法集资的善后处理程序，要妥善处理涉及众多被害人的犯罪案件，注意追缴犯罪分子的违法所得，及时将被骗的集资款返还被害人，配合地方党委和政府做好案件的善后工作，尽量将犯罪造成的不良后果降到最低限度，确保社会稳定。对办案过程中发现有关部门和单位在资金管理制度和环节上存在的漏洞和隐患，要及时提出司法建议，以做到防患于未然。
成立了专门的管理机制
2007年1月8日，国务院了《关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》，明确了由银监会牵头的处置非法集资部际联席会议制度和工作机制(以下简称“联席会议”)，对肆虐各地的非法集资问题实施综合治理，维护正常的经济金融秩序，但打击力量依然比较松散，力度不够。
同年，7月25日，针对非法集资在我国许多地区重新抬头，并向多领域和职业化发展的倾向，国务院办公厅了《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》，强调要发挥由银监会牵头的“处置非法集资部际联席会议”制度，对银监会的具体工作任务进行了深入的阐述。
该通知指出，―旦发现非法集资苗头，省级人民政府应依法妥善处置，并通报“联席会议”。“联席会议”要抓紧制定和完善本行业防范、监控和处置非法集资的规章及行业标准，加大工作力度，对近年来非法集资案件进行深入分析，集中力量查处典型案件，严惩首恶，教育协从，维护人民群众的权益。银监会作为“联席会议”的牵头部门，要主动与有关部门和地方人民政府加强沟通，切实做好组织协调工作。
更加注重媒体的引导作用
2004年的《通知》首次着重强调了媒体对打击非法集资的作用，要求各级人民法院在审判集资诈骗和非法吸收公众存款犯罪案件工作中，要把依法审判与法制宣传有机结合起来。注意通过依法公开宣判、新闻媒体宣传等各种行之有效的形式，揭露犯罪骗局，教育广大群众，提高公民防骗意识。 在2。。7年国务院办公厅的《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》，对如何利用好媒体进行非法集资的管理工作做了详细地说明。要求银监会要牵头制订宣传教育规划，充分利用报刊、电视、广播、互联网等传媒手段，宣传依法惩处非法集资的法律法规，通报非法集资的新形式和新特点，提示风险，提高社会公众的风险意识和识别能力，引导其远离非法集资。
加大对非法集资广告宣传的监管力度
2007年7月25日，国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会、国家广播电影电视总局、新闻出版总署联合发出《关于处置非法集资活动中加强广告审查和监管工作有关问题的通知》，强调进一步加强非法集资活动中涉及广告的审查和监管工作，要求各有关单位充分认识非法集资活动广告的危害性，重视和加强对非法集资活动广告的审查和管理，并对不合规定的广告的具体内容进行了明确规定。
2011年实施的《解释》第8条明确了非法集资活动当中虚假广告行为的性质认定和处罚标准：“广告经营者、广告者违反国家规定，利用广告为非法集资活动或服务做虚假宣传的，出现违法所得额在10万元以上；造成严重后果和社会影响的；二年内利用广告虚假宣传，受过行政处罚两次以上的；其他情节严重的情形。”
区委副书记也在我院“送法”信息、简报上作批示，盛赞此举。等多家媒体也作了采访和报道，取得了较好的社会效果，树立了人民法院良好形象。××年底我院被省委、省政府授予“省创建文明工作先进单位”殊荣，××年初又被省法院首批评为“全省模范法院”。现将××年我院开展“送法”活动的情况总结如下：
一、基本情况
×年我院立足本职，面向基层，面向企业，采取多种形式，积极开展送法活动人次，其中，深入辖区条街、乡调查社情、民情，参加社会治安综合治理、文明创建、指导民调工作余人次；深入社区、企业、学校进行专题法制讲座余场次，听课人数近人；走访行政机关余家、走访企业余家，为提高行政机关依法行政水平、规范企业依法经营提供法律服务；举办全区处级以上干部培训班、青教干部培训班、民调员培训班等场；开展大型普法宣传活动场，接待群众余人，发放法律知识宣传资料套；召开金融债权与企业改制问题研讨会、规范司法鉴定工作恳谈会次；走访应余家企业之邀，上门提供法律服务次采取深入社区设立临时法庭、深入学校组织模拟法庭等形式，就地开庭，以案析法；深入劳改农场回访次，帮教未成年犯余人；成立百步庭社区巡回法庭个；建立“特殊青少年考察基地”个；成立涉金融机构、企业改制案件等专门合议庭个，受理金融机构借款案件件，涉案标的额亿元，加大执行力度，为企业、金融机构实现债权亿元……
此外，还结合工作特点，推出了个方面条便民措施，加强了对弱势群体的保护，受理拖欠民工工资、涉及下岗职工等缓交诉讼费件，缓交金额元，依法对弱势群体的案件免交诉讼费，使得经济确有困难的人打得起官司，妥善处置涉法上访、天平热线上访案件件，邀请人大代表、政协委员、执法监督员旁听开庭次，定期将反映法院重大活动及审判动态的信息、简报向人大常委和各街乡寄送，使其迅捷地了解法院情况，主动接受监督，，提出司法建议函余份，堵塞涉案单位的经营漏洞，全力维护辖区社会稳定，促进经济与改革发展，提高公民法律意识，改善投资软环境作出了积极的贡献。
二、主要做法
（一）树立全新理念，打牢思想基础。自××年底以来，我院党组审时度势，切实践行“司法为民”思想，从基层法院的工作实际出发，从基层群众的迫切需要入手，决定在全院范围深入开展“送法进社区（乡）、送法进企业、送法进学校”活动。这一举措是我院跳出传统思维模式，主动提高服务意识，改革工作方式的一个重大突破，院党组认为，作为处在最直接、最广泛接触群众的基层人民法院，一定要从提高党的执政能力、巩固党的执政地位的高度，理解“司法为民”理念的深刻内涵，不断增强大局意识和责任意识，将便民措施从小事作起，利民作风从小节抓起，亲民形象从琐事树起，突出在送法服务的广度和深度上下功夫，注重针对性和实效性，在全院上下形成形成浓厚的送法服务氛围，为全力营造辖区稳定的社会环境和良好的法治环境提供良好的司法保障。
（二）组一流队伍，建立服务网络。送法活动之初，我院就确立了由各业务庭庭长担任司法联络员，采取定期或不定期上门联系工作的方式，到全区街、乡进行送法服务。活动开展不久，各街乡反响热烈，如人大代表刘生桥反映：原来自己是“怕”法院，自从法院联络员到我街送法以来，给予我们工作上很大的支持，这一亲民之举值得称赞和推广。为此，我们及时作了调整和补充，进一步拓展了送法活动的深度和广度，在原有名联络员的基础上，又增加了由名院长及名有高昂的工作热情、丰富的审判经验和扎实的法学理论功底的审判人员组成的一支一流的送法服务队伍，深入到全区各社区、乡村、学校、企业、行政机关等最基层的单位，与人民群众直接对话，根据其要求适时提供法律帮助，在全区建立起由点到面，层层铺开的送法服务网络。
（三）建长效机制，狠抓制度落实。建立一套责任明确、讲求实效、重点突出、操作性强的长效工作机制，避免活动流于形式，确保活动扎实有效开展的关键。为此，我院不仅以文件形式下发了送法活动意见，并先行进行了调研，制定了实践性、针对性强的实施方案，成立了工作专班，还将活动纳入院目标管理责任制，进行严格考核。要求各司法…联络员与街乡等服务单位建立联系制度，并将活动内容予以记载，每季度至少上门服务一次，每年至少讲法制课两次，各庭建立台帐登记，院送法活动领导小组对活动开展情况每月进行一次检查，每季度通报检查情况及对下季度工作进行详尽的部署，半年进行小结，年终总结考核，对未完成目标任务的，扣发责任人目标奖。院办公室具体负责活动的组织安排、督促检查、经验总结和登记考核，并向院长办公作定期汇报。
（四）立足审判中心，紧密结合送法
法院工作千头万绪，只有紧密围绕审判工作，将送法活动与审判工作有机结合起来，才能实现审判工作和送法服务相互促进的良好效果。为此，各庭认真研究，发挥各自的法律资源优势，通过审判环节将送法内容转化成一件件实实在在的便民措施，又将在送法服务中了解到的辖区工作重点难点问题及人民群众反映强烈普遍关注的热点焦点问题及时进行研究积极采取相应的对策予以解决，实现了审判工作与送法服务的双赢局面。如为广泛开展法制宣传，提高市民法律素养，各庭联络员并结合“”、“”、纪念《行政诉讼法》周年等活动，定期、不定期到社区、进门栋，大力宣传法律，对群众提出的法律问题一一解答，并现场解决相邻关系、家庭矛盾等纠纷，满足人民群众的法律需求。市民黄某某之妻发现黄某某未经自己同意，擅自将夫妻共有房屋为他人设定抵押担保，银行准备以该房屋清偿债务，正在不知所措时，我院联络员送法到社区，将相关法律知识对其进行了宣讲，黄妻立即向法庭提讼，法庭在审理后，确认该抵押合同无效，保护其合法权益免遭损失。
三、特色工作
一送法进社区，贴近群众生活，全力维护社会稳定。一是加强法庭建设，方便群众诉讼。根据便利群众诉讼，便利法院审判的原则，合理调整法庭设置，加强法庭建设。因此，我院根据人大代表的迫切要求和审判力量，统筹规划在原有个法庭基础上，恢复了法庭建制，五个基层人民法庭呈线状分布，布局合理，覆盖了辖区街乡，方便了群众诉讼。设立了“巡回法庭”，使审判工作进入社区，这在全省法院系统尚属例尝试，得到了区四大家领导和上级法院的肯定。
二是及时化解矛盾，维护社区稳定。随着改革的日益深化和社会主义市场经济的不断发展，各种利益冲突和摩擦不断出现，社会矛盾更加复杂，各种纠纷大量增加，在此情况下，及时将矛盾化解在最基层，消灭在萌芽状态，维护社会稳定就尤为重要。截止日前，我院法庭慎重处理关系人民群众切身利益的纠纷案件，共受理案件件，审结件，通过对这些案件的审理，较好地发挥了人民法庭扎根基层，保一方平安的作用。对涉及社区和街乡所属企业发生的案件，依法及时、公正审理，并选择一些典型案件，以巡回法庭或设立临时法庭的方式在社区、街乡进行开庭审理，以生动的审判活动，弘扬法制精神，使社区、群众不断提高运用法律手段维护自身合法权益的意识和能力。如巡回审理，及时审结房屋租赁纠纷一案，使承租户认识到依法经营、信守合同的重要性，并当即付清了所欠租金，帮助承租户提高了守法意识，物业公司也拟对其他拖欠租金的承租户进行清理，通过司法途径迅速解决这一管理上的难题。
三是注重调解工作，加强指导民调。一方面发挥调解功能，及时化解矛盾纠纷，消除不安定因素，元至月共调解结案件，调解撤诉率为一方面积极构件调解新机制，加强对人民调解工作的指导和配合。如法庭为乡各村人民调解员进行了为期两天的调解业务指导培训，法庭的审判员被聘为民调工作辅导员，定期上门指导工作，还与民调组织形成互动，吸纳民调员参加审判；召集辖区民调员观摩开庭，进行问卷调查，而后有针对性的就调解的原则、方法、工作技巧等进行指导；在《最高法院关于审理人民调解协议案件的若干规定》颁布后，及时上门进行宣讲，并结合典型案例民调工作进行讲解；法庭的庭长、审判员经常深入辖区司法所讲课，帮助调解干部提高调解能力和水平，使得一些纠纷在基层就得到及时的处理。版权所有，全国公务员共同的天地!
四是参加综合治理，积极献计献策。如广泛开展法制宣传，结合“”、“”、纪念《行政诉讼法》周年等活动，定期、不定期到社区、进门栋，大力宣传法律，对群众提出的法律问题一一解答，并现场解决相邻关系、家庭矛盾等纠纷，满足人民群众的法律需求。又如根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》精神，结合多年来审理与矫治青少年犯罪的实践，我院刑庭会同区青教办等单位，先后在社区等四个社区联合成立特殊青少年劳动考察基地，将经我院判处缓、管、免刑的青少年，根据不同情况，安排不同工作岗位，制订一定的纪律、制度进行劳动考察，现在已有名青少年按期结束考察，其中人已回到校园，升读大专，人已被推荐走上工作岗位。在“城中村”改造中，经常深入到村，解答“城中村”改造、村民转股民中出现的法律问题，帮助他们及时清理债权、债务关系，以核定集体资产，确定股民股份等。
二送法进企业，服务大局为根本，全力维护辖区经济发展。
一是组织召开“金融债权和企业改制法律问题研讨会”，邀请余家金融机构、国有大中型企业的负责人和代表，区委、区政府相关职能部门、以及市法院副院长刘敢生、审委会专职委员曾宪文等，就金融债权和企业改制中有关法律适用问题、金融债权的保障与企业改制的权衡问题，以及如何保障企业改革，防止国有资产流失，确保金融债权及时实现等方面进行了广泛深入地探讨，提出了防范和减少企业不良债权的诸多建议，听取了金融机构对法院审理金融债权案件的建议，并制定了高度重视企业改制、金融债权案件审判工作，确保立案、审判、执行等各环节畅通，成立专门合议庭，快立案、快结案、强化保全措施、强化执行的工作方针，切实保障企业合法权益，促进辖区经济良性发展。一年来，共审理企业涉诉案件执行标的额亿元。
二是召开“共创廉洁、公正、高效同签定司法鉴定环境恳谈会”，家司法鉴定机构与我院签定了司法鉴定“责任状“，对中介机构进行了规范管理，严格遵循当事人协商选择优先和电脑抽签随机选择的原则，在法官与当事人、鉴定人之间形成隔离带，自实行审鉴分立、归口管理后，评估鉴定时间从归口前的平均天，缩短到天，最短的仅天，既提高了审判效率，也堵塞了司法鉴定环节不廉洁的漏洞。
三是增强稳定意识，消除潜在矛盾。目前，在改革和发展中，很多矛盾和问题不断显现，由此应法的和突发事件时有发生，并反映到法院审判工作中来。法院身处解决矛盾的前沿，一定要有高度的政治敏感性和工作责任心，最大限度地缓解社会冲突和对抗，维护社会稳定。如执行局在一执行市农行与市华运集团一案中，发现华运集团被我院依法查封的土地，又被市国资办纳入改制成本，职工因此情绪很大。在保护银行利益与保护政府深化改革中职工利益出现冲突时，执行局同志不是就案办案，而是一面主动深入银行、企业余次，耐心细致的进行法律宣传、解释工作，及时召开银行和企业双方当事人座谈会，协商解决办法，一面向区领导、区稳定办汇报，研究合理的解决办法，寻求妥善解决此案的最佳方案，避免了矛盾激化和不稳定事件的发生。
四是主动上门送法，积极开展司法建议。司法联络员如在案件审理中发现企业经营管理上出现漏洞，经常抓住时机，主动上门以案析法，既为案件迅速审结作了必要的工作，又为企业提供了法律上的帮助，真正实现了审判与服务的紧密结合。如民二庭在审理一起返还股金案中了解到，名原告均系铸造厂的职工，引起纠纷的原因是该厂改制中债权债务关系没有理顺，承办法官便主动到铸造厂宣讲最高法院《关于审理企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》等相关法律知识，并对其在改制中遇到的法律问题进行解答，积极开展司法建议，帮助企业理顺了债权债务关系，积极寻求司法途径保护自身权益，最后，该案得以圆满解决，原告的股金均已兑现。现在该厂的改制也顺利完成，职工也得到了妥善安置。
（三）送法进学校、进监所，构建犯罪预防体系。
当前，青少年犯罪现象日益严重的情况下，我院刑庭除对受理的青少年犯罪案件严格贯彻“教育、挽救、感化”六字方针外，还十分重视对青少年犯罪的研究和预防，积极开展向前、向后、向外延伸帮教工作，为促进社会各界共同构筑未成年犯回归社会平台、构建犯罪预防体系进行积极的探索。
一是常年坚持深入到辖区各中、小学普及法律知识，提高青少年的法律意识，将犯罪“预备军”消灭在萌芽状态。今年元至月，先后到等所学校上法制课，听课人数达余人。
二是采取以模拟法庭、观摩开庭、谈心会等青少年易于接受的方式，开展生动的法制教育，积极参与社会治安综合治理工作。如组织大学的学生在工读学校举行模拟法庭，这些“问题少年”通过旁听一起抢劫案件的庭审，真切地体会了犯罪对社会的危害性，以及触犯法律的严重性，取得了很好的教育效果。
一、指导思想
深入贯彻落实科学发展观，以服务“三农”为宗旨，全面改善农村地区国库服务环境，积极引导辖内金融机构将国库服务向农村地区深层次延伸，不断创新国库服务方式，促进国库服务“三农”水平提高，进一步提升农村地区经济水平。
二、活动目标
提升国库服务“三农”意识，提高服务质量，形成以县政府主导、县财政和人行主管、税务机关和各涉农金融机构主办的国库服务“三农”工作机制；进一步加强国库服务“三农”基础设施建设，全面提升横向联网“三方”签约率、乡镇电子扣税占有率、刷卡缴税（费）使用率；进一步做好“国债下乡”工作，加大国库知识宣传力度，增加国债配额，逐步提升国债投放农村市场的比例。
三、工作机制
为了加强县创建国库服务“三农”示范县工作的组织领导，协调政府相关部门、人行县支行和各银行业金融机构之间的关系，督促检查各项工作的落实情况，确保此次创建活动的顺利开展，成立县创建“国库服务‘三农’示范县”活动领导小组，由县分管领导、县政府办、人行县支行、县财政局、县国税局、县地税局及辖内涉农金融机构相关人员组成，统一组织、领导和监督、检查创建活动的整体工作。领导小组下设办公室，办公室设在人行县支行会计国库股领导小组办公室，定期或不定期召开专项工作会议，沟通协调和督促解决创建活动中存在的问题和困难，检查各阶段工作落实情况，适时组织开展总结评估工作，并及时向领导小组反馈问题和报告工作，确保创建工作的有序开展，有力推进县的城乡国库服务一体化发展。
四、工作措施
（一）加大国库横向联网系统的推广力度，提升系统乡镇覆盖率
将国库横向联网系统向各乡镇企业延伸，进一步扩大国库横向联网系统的影响力。采取上门宣传、定点服务、对口帮扶、持续培训等工作措施，进一步提升国库横向联网系统的乡镇覆盖率。在各涉农银行机构中进行“联网式”管理，在各税收网点推行“一站式”服务，全面提高农村国库服务水平。
（二）深入开展“国债下乡”活动，转变农村居民投资理念
一是加大国债知识的宣传力度。定期或不定期地组织人员深入到农户家中开展国债知识宣传，在各镇设立国债知识宣传点，充分发挥舆论导向优势，增强国债宣传的影响力，转变农村居民的投资观念。
二是加大国债销售力度。在各镇的金融机构营业网点设立国债销售和兑付网点，采取“国债下乡”的方式在各销售网点开展活动，满足农民群众日益增长的投资理财需求。
三是增加国债的销售配额。积极与上级单位联系，在保证现有国债销售配额的同时，增加销售配额，进一步拓展国库服务职能，促进农村国债市场的健康发展。
（三）立足农村实际，多渠道提升国库资金运行效率
一是大力发行借记卡。以借记卡的代收代付和代缴费为基础，结合“万村千乡”和“家电下乡”工程的推进，在中心集镇和经济较为发达乡村的批发交易市场、农资店、连锁超市等处推广应用银行卡。
二是深入推广惠农银行卡特色服务。巩固农民工银行卡特色服务效果，提升农民工对特色服务的认知和拥护，实现在农村信用社和邮政储蓄银行的28家营业网点均能办理惠农银行卡特色服务业务；
三是利用现代化支付清算手段拨付财政资金。通过国库资金内部往来、大小额支付系统，及时将春耕资金、“家电下乡”补贴等惠农资金拨付到镇级财政专项补贴账户，保证农民随时能得到价格补贴款项。
四是推行电子银行和刷卡缴税（费）业务。以进一步完善集中收付系统功能为目标，结合网上银行支付快捷、操作便利、不受时间和地域限制的特点，开展乡镇企业网银签约和网银支付活动，提高财政涉农惠农资金的拨付效率，减少财政资金在途时间，开辟国库服务“三农”新的金融服务环境。
关键词：跨国破产 法律适用 冲突法
在冲突法领域，“法律适用”是一个有着特定涵义的概念。它是指在处理涉外民事关系时，对与之有关且都主张管辖的各国法律的“选择”或“采纳”。换言之，法律适用就是对调整涉外民事关系的准据法的确定。在跨国破产案件的处理上，应当由一个程序、一部法律支配债务人位于每一个财产所在地国家或地区的财产分配，还是由多个程序、多部法律分而治之，这就是冲突法中的法律适用问题。在缺乏具有普遍约束力的跨国破产公约和统一破产法的情形下，应当重设法律适用规则，减少不必要的破产程序，缩小破产成本，从而最终保护当事人的利益。
冲突法意义上的法律适用
关于跨国破产与法律适用存在诸多讨论，要在跨国破产领域普遍建立起完备的法律适用规则和制度，还需要漫长的时间和复杂的过程。这是因为：首先，破产的“国际性”或者“涉外因素”各国学者认识不尽一致，它可能是由于债权人或者债务人分属于不同的国家，或者破产财产位于不同的国家，或者破产债权是受外国法支配的交易而产生，以至于司法实践中不易判断何种因素对于确定破产的法律适用有着更重要的意义；其次，破产所包含的程序性事项与实体性事项多种多样，因而就存在着对破产的不同事项是适用相同的法律还是适用不同的法律的问题；再次，在破产法律适用问题发展的现阶段，冲突法制度与实体法制度并存，国内法规范与国际法规范同在，它们之间相互联系、相互制约，从而使破产的法律适用问题更加复杂化。就冲突法意义上的法律适用而言，分析现存有关国内立法和国际条约的规定，大致可以概括为两种情况：
（一）适用法院地法或破产宣告国法
破产要件的法律适用。依法院地法或破产宣告国法解决。欧盟理事会2000年《欧盟破产程序规则》第4条，除非有另外规定，启动破产程序及其效力适用破产法院地法，即适用程序开始国法。
破产财产范围的法律适用。依法院地法或破产宣告国法解决。欧洲经济共同体1970年《破产公约（草案）》第34条第1款规定：除另有规定者外，“按照公约宣告的破产对债务人在各缔约国内所有的全部财产发生效力……”，即公约认为破产财产范围应适用破产宣告国的法律。
抵销权的法律适用。一般认为对主张抵销的债权存在有否，依据其自身准据法，例如，权利的存在是依据受外国法支配的合同产生的，则与该权利有关的问题应适用合同准据法；而对于是否符合抵销的条件，依法院地法或破产宣告国法解决。欧盟理事会2000年《欧盟破产程序规则》第4条第2款中规定债权人行使抵销权的条件应当适用破产程序开始国的法律。
撤销权的法律适用。一般认为应适用法院地法或破产宣告国法。但是，当破产人的某种有损于债权人利益的交易行为是破产法规定之外的行为时，撤销权则应依支配该项交易的国家的法律中的有关规定。欧洲经济共同体1970年《破产法公约（草案）》第37条规定：“当依破产宣告国的法律，关于为了债权人的利益而提起的，请求否认债务人所为有损于债权人利益的欺诈行为并恢复原状的诉讼，系为破产法以外的法律条款所规定时，可否准予否认之条件，应依支配该项交易的国家的法律所适用的条件，就如同破产系在该国宣告一样。依据欧盟理事会2000年《欧盟破产程序规则》第4条第2款，有关损害所有债权人的法律行为的无效、可能无效或者不可执行的规定，适用程序开始国法。
破产债权的范围以及清偿顺序的法律适用。部分学者主张适用法院地法或破产宣告国法解决。英国学者戴西和莫里斯认为：“尽管对于某项债权是否存在需要适用原债权自身的准据法，例如，权利的获得是依据受外国法支配的合同产生的，则该权利有关的问题应适用合同准据法，但关于破产债权的范围以及债权人的清偿顺序，如果在英国破产，则应适用英国法的有关规定” 。戚希尔、诺斯、沃尔夫等学者也持此种观点。
破产管理的法律适用。一般主张依据管理地法，即法院地法或破产宣告国法进行解决。英国1914年《破产法》规定，破产人财产的管理完全适用英格兰法。北欧五国1933年《北欧破产法公约》规定，破产管理人有权收集债务人的财产，并依破产宣告国法分配。
（二）适用物之所在地法
别除权的法律适用。一般认为应依物之所在地法。原因在于别除权是属于有关债权人对破产财产的物权，根据国际私法的物之所在地法原则，应当适用物之所在地法。欧洲经济共同体1970年《破产公约（草案）》第48条规定：“对财产留置权依该财产留置地的缔约国法” 。
取回权的法律适用。对这一类权利应依物之所在地法。理由是一般取回权以破产人现实占有的标的物为基础，其客体处于静止状态。荷兰《破产法》规定，对于权利人对破产财产的物权（取回权）应适用物之所在地法。
破产债权的范围以及清偿顺序的法律适用。一些破产法公约采用物之所在地法，即破产宣告时的财产所在地法。欧洲经济共同体1982年《关于破产、结业、调解、和解清偿及同类程序的公约（草案）》规定把破产财产所在地作为一项重要连结点来援引所适用的法律。
破产管理的法律适用。一些破产法公约采用物之所在地法。北欧五国1933年《北欧破产法公约》规定，如果破产财产所在地法要求对财产的变价等应依一定的手续，则必须适用该财产所在地法。欧洲经济共同体1970年《破产公约（草案）》第33条明确规定，破产管理人从事变卖财产时所应遵循的诉讼手续应依缔约的财产所在地国法；如在破产宣告国的法律或者为破产宣告的法院规定应依一定手续变卖财产；如公开拍卖，其实施仍应依据财产所在地法。欧洲理事会1990年《关于破产的某些国际方面的欧洲公约》则规定，清算人管理、安排或者处置债务人财产的措施必须遵守财产所在地的缔约国法。欧盟理事会1995年《欧盟破产程序公约》规定，管理人可依程序开始国法授予的权力而行使，但行使权力时，破产管理人应遵守他意欲采取行为的财产所在地法。
跨国破产法律适用的理论分歧与适用规则重设
如何解决跨国破产的法律适用问题，是国际私法领域中存在较多争论的问题。到目前为止，部分学者已经形成了一些具有代表性的主张。在广泛参考各国相关立法与理论的基础上，笔者认为重设一套根据不同环节、不同方面来加以确定的法律适用条款，力争最大限度地调和冲突与矛盾，是解决跨国破产案件法律适用问题的切实可行的方法。
（一）跨国破产法律适用的理论分歧
在跨国破产法律适用问题上，存在着同一论和分割论之间的争论。同一论和分割论之间的分歧主要表现在：对同一跨国破产案件的各个方面，同一论主张适用同一法律加以调整，因为对同一法律关系的各个方面适用不同的法律会加重法官的负担，使法律适用变得更加复杂，并且会破坏法律关系的整体性；分割论则主张应分别适用不同的法律，因为跨国破产案件的各个方面有着不同的特性，法律关系的各个方面之间具有相对的独立性，且各有侧重，一概要求同一个准据法支配所有方面是不合时宜的。
关于同一论和分割论的理论分歧应当从辩证法的态度，进行一分为二地看待，取其所长，避其所短。事实上，有关跨国破产法律适用的国内立法和国际条约大都采取这种做法，其一般模式为，第一种是采用法院地法或物之所在地法这一传统的选法方法；另一种是采用以传统方法为基础，辅以比较灵活的方式即最密切联系原则等方法另外规定法律适用原则。
（二）跨国破产法律适用规则的重设
跨国破产法律适用规则的设计，需要解决法律选择方法的问题。如前所述，主要有两种方法可供选择。显而易见，在跨国破产案件错综复杂的情况下，完全采用传统的选法方法规则已经不再适应实践的需要，不能有效解决各国在破产法律适用上的问题。但是，从消极方面来说，最密切联系原则等方法赋予法官较大的自由裁量权，易于导致主观随意性，从而为降低判决结果的确定性和可预见性留下了“口实”。因此，应重设一套根据不同环节、不同方面来加以确定的法律适用条款，最大限度地调和冲突与矛盾。
一般情况下，跨国破产中的法律适用根据不同环节、不同方面可以分别按下列规定确定：
破产要件，一般适用法院地法。但是，其中关于破产能力的法律适用应该加以特殊对待，按照国际民事诉讼法律制度的一般原则，民事行为能力适用行为人的住所地法，因此，破产能力应适用行为人的住所地法。
破产财产范围，一般适用法院地法。从理论上讲，破产财产应从时间上和地域上进行细化，但实际上，各国往往根据本国破产法对破产人的可供分配的破产财产进行时间上的认定，即是否包括破产人在破产宣告后取得的合法财产。
债权人对破产财产的别除权，一般适用物之所在地法。即适用对破产财产设定担保的物之所在地或者留置物所在地国家的法律，但在具体操作中还应考虑动态连结点的问题以及权利设定的法律问题。如果创设别除权双方的合同的准据法与物之所在地法不同，则应进一步考虑适用该合同的准据法，包括当事人协议自主选择的法律。
债权人对破产财产的取回权，应区分一般取回权与特殊取回权。对于一般取回权，依照物之所在地法解决，但判断一般取回权的成立与生效，还必须考虑涉及合同的准据法。对于特殊取回权，尤其是代偿取回权，既要适用债的准据法判断涉及交易的有效性，又要适用财产所在地法判断取回财产的可行性，还要考虑破产法院地国家的法律关于取回权的强制执行程序中的权利规定。
债务人对抗债权人的抵销权，一般适用法院地法。该做法是出于保护本国债权人利益的考虑。但是，根据案件的具体情况对支配抵销应当灵活适用法律。如果主债权受外国法支配，法院应适用外国法；如果主债权受法院地法支配，法院应当适用法院地法。
债务人对抗债权人的撤销权，一般适用法院地法。但是，在实践中，法院在考虑否认有损于债权人利益的交易行为的法律适用时，可以采用灵活的方式适用最密切联系原则。如果法院地是债务人的主要利益中心所在地（债务人的总部所在地、住所地、主要营业所所在地或者交易行为所在地），通过行使撤销权被追回的财产将在法院地国的破产程序中进行分配，法院地自然是最密切联系地，应当适用法院地法；如果法院地国不是债务人的主要利益中心所在地，通过行使撤销权被追回的财产将要转移到外国的主要破产程序的法院进行分配，则应适用与债务人的主要利益中心所在地有最密切联系的法律。
对于破产债权的范围以及债权的清偿顺序，从破产债权的性质出发，适用法院地法较为合理。原因在于大多数国家都规定破产债权必须通过破产程序行使，否则无效；并且，破产债权也只能通过破产程序才能行使，因为其涉及许多程序性事项。但是，在各国有关法律较不一致的情况下，适当适用破产财产所在地法，对统一各国破产法的有关规定是有利的。
破产管理的法律适用，应采用分别适用法，即程序问题适用法院地法，对实体问题区别不同的情况，或者适用法院地法，或者适用原法律关系的准据法，或者适用财产所在地法。原因就在于破产管理所涉及的范围广泛，内容庞杂，统一适用法院地法解决破产管理的法律适用问题是不现实的，因而必须区分法院地法支配的事项与其它法律所支配的事项，分别确定其法律适用。
参考文献：
1.J. H. C 莫里斯主编. 戴西和莫里斯论冲突法[M].李双元等译.中国大百科全书出版社，1998
2.袁泉.荷兰国际私法[M].法律出版社，2000
3.马丁・沃尔夫著.国际私法[M].李浩培，汤宗舜译.北京大学出版社，2009
4.卢峻主编.国际私法公约集[M].上海社会科学院出版社，1986
一、不良资产形成的主要原因
（一）借款主体变化或缺位。行政机构合并后，新村不理旧债，借款主体变化，债权难以落实，资金监测困难。乡镇企业转体改制时，债务转移到资产经营公司，而资产经营公司不是原贷款主体，没有证照，没有实质产业，没有经营收入。
（二）缺乏实体支撑或大量投入项目建设，偿还能力有限。乡镇基础设施建设投入大，项目周期长，短期内无法产生效益。绝大部分村因建校、修路等原因形成历史债务，加之无经济来源，正常运转都难以保障。教育系统资金主要用于工程建设，支出远大于收入，导致无力偿债。
（三）借款人经营机制不健全，经营管理不善。八九十年资热，一大批乡镇、村级集体企业非理性上马，企业产权不明晰，经营管理无序，贷款时基本没有抵押担保，这些企业目前基本都已破产或关停，贷款本息收回无望。
（四）担保手续不完善。许多企事业单位贷款多为信用贷款，无合规合法的抵押担保，受银行信贷管理程序控制，不能办理再融资贷款手续。
（五）部分借款人信用观念淡薄，恶意逃废金融债务。由于缺乏社会共同监督和失信惩罚机制，借款人还贷意识不强，催生一批赖账户，恶意逃废银行债务、悬空债权，其中不乏一些公职人员。
（六）农村金融机构自身因素。原农村金融机构经营管理模式粗放，管理体制模糊不清，“重贷轻收、重放轻管”现象较普遍。少数信贷人员素质不高，难以对贷款进行科学决策和有效管理，贷款随意性大，风险意识不强，出现了人情贷款、垒大户贷款，遗留下了一批问题贷款。
二、处置不良资产的必要性和重要性
（一）是创建省级金融安全区的需要
金融安全区是指把金融风险控制在可预见、可承受、可控制、可化解的范围内，达到社会信用观念强、金融秩序良好、不良贷款逐步下降、金融业有效促进经济发展的局面。在农村金融机构改革新的历史机遇期，加大不良贷款清收盘活，加强金融生态环境建设，创建省级金融安全区，是维护金融稳定、引入多元化金融主体、提升融资能力、促进区域发展的必要条件和有效保证。
（二）是支持县域经济发展的需要
农村金融机构发挥地方性银行融资优势，把政府财力与银行融资优势结合起来，为促进县域经济发展做出了积极贡献。农村金融机构改制后，可以吸纳资金更多，投放力度更大，能为地方创造税收、培植税源。
（三）是促进农村金融规范健康发展的需要
农村金融机构的改制能扩大资本实力，有效缓解资本金约束硬伤，集团客户放贷金额可扩大四倍以上，以更好适应各类优质客户更高层次信贷需求；能有效提升现代金融服务能力，构建股权更集中、法人治理结构更完善、业务品种更齐全的现代银行，甚至跨地区经营设置分支机构，吸收外地存款；能通过努力争取上市，对地方经济发展支持更大。
三、处置不良资产的几点建议
（一）统一思想认识，广泛宣传发动
清收盘活农村金融机构的不良资产，形势严峻，势在必行。各相关部门要站在创建“省级金融安全区”的战略高度，高度重视金融生态环境建设工作，积极动员和组织各方力量，共同维护巩固金融安全，更好地发挥金融在现代经济中的核心作用，要通过召开各层次动员大会、新闻媒体宣传、张贴政府公告、散发宣传资料等手段宣传造势，打击恶意逃债行为，强力清收不良贷款。
（二）坚决依法清收，打击金融逃债
一方面，农村金融机构对信誉差、赖账不还或有一定经济实力和财产的“老赖”坚决。对有一定影响的对象加大依法收贷的宣传，扩大依法收贷的影响。对恶意赖、逃、废债务的赖债户、钉子户，依法严厉打击，通过查办一批影响大、案值高的案件，达到打击一户、教育一方、带动一片的效果。另一方面，司法机关和监管部门要积极协助农村金融机构依法清收不良贷款，要在立案、审理、执行等方面给予积极的支持和帮助。要加大案件执行力度，快立快审，维护债权人利益，警示和追究失信者经济和法律责任，消除侥幸的避债心理；法院可安排专人清理执行农村金融机构的积案，采取媒体曝光、限制高消费、依法追究刑事责任等强有力的执行措施，维护银行的合法权益。
（三）灵活处置手段，有效清收盘活
一是通过实例看，用土地置换不良资产，降低不良率的成功经验看，土地置换不良资产是最有效最快捷的方法。采用土地置换手段，对县属企业、村办企业、资产经营公司、行政事业单位贷款等集体性质不良贷款予以盘活。在土地评估、办证等手续上予以费用减免，用优质土地置换农村金融机构不良贷款，成立真正意义上的资产经营公司，对买断的不良资产逐步清收盘活。待时机成熟时，招拍挂卖出回购的土地，实现政府、银行共赢。二是加大对农村金融机构的资金支持力度，扩大其资产，加快信贷投入，稀释不良贷款。三是对其它不良贷款可视实际情况，采用灵活手段，予以清收盘活。
（四）调动自身力量，联力实现目标
1、确立切实可行的经营目标，进一步提高营业部的盈利水平。年初，分公司领导班子为更好地落实总公司提出的2002年工作目标，召开了员工大会，认真传达了总公司计划工作会议精神，并结合自身的具体情况，确定了相应的经营目标。计划制订之后，为把工作落到实处，分公司又多次召集中层干部进行了充分讨论，将目标分解到两个营业部，而且对营业部的经营成本也分别制定了控制指标。同时将机关研发部和网上交易部的骨干力量充实到两个营业部，开拓业务，开展优质服务，形成了营业部之间、员工之间的竞争氛围。截止十二月末，永丰营业部完成证券交易额14.55亿元，其中，股票基金交易额14.15亿元，佣金收入实现463万元;北地营业部完成证券交易额18.17亿元,股票基金交易额17.91亿元,佣金收入571万元。
2、国债业务取得新进展。分公司在年初加大了宣传推行力度。除利用报纸、电台、电视台等新闻媒体进行宣传外，分公司研发部和网上交易部分别在两个营业部柜台设立咨询点，印发宣传单，向群众讲解国债知识，本溪县和桓仁县两个远程服务部针对当地居民对国债投资热情高、市场潜力大的特点，出动宣传车走街串巷广播宣传，既方便了乡镇居民，又扩大了宣传区域，让投资者从不了解到踊跃购买，达到了宣传的目的。截止十二月末，分公司完成国债交易量6605万元，使国债业务迈上了新台阶。
3、大力发展网上委托交易。经过一年多网上交易的运营，我分公司网上交易业务有了新的发展，截止十二月末，网上交易投资者开户数为2748户，比上年增加693户；实现网上交易量3.3亿元，比上年同期增长50%；网上交易额占分公司证券交易总量的10.09%，超额完成了总公司下达的网上交易额占总交易额5%的总体目标。在开拓网上交易市场过程中，我分公司一是搞好客户跟踪服务和咨询工作，建立了网上客户档案，设立专人负责网上业务咨询工作，客户提出问题及时解答，必要时上门服务，解决网上交易过程中出现的故障；二是扩大网上交易用户，对金融税务、工商、政府机关及电业、邮政、电信等企事业单位及其工作人员进行宣传走访，推广网上交易，赢得了越来越多的客户。中国教育查字典语文网 chazidian.com5、管理工作进一步完善。分公司今年制订了《辽证本溪分公司车辆管理暂行办法》、《年度餐费管理报表》等，加强了费用管理工作。营业部针对新业务的开展，相应制订或修改了柜台业务操作细则、计算机信息系统管理制度等。安全保卫和防火工作常抓不懈，对保卫、经警人员加强了制度考核，做到防范工作及时到位，发现隐患立即处理解决。对不符合要求的保卫、经警人员做到了及时辞退更换。在防火方面，坚持了消防控制中心的值班制度，防患于未然，杜绝火灾事故的发生。
二00二年工作虽取得了一些效果，但还存在很多不足。2002年10月，中国证监会对我分公司进行了现场专项检查，在经纪业务方面程度不同地存在一些问题。如管理不规范，客户管理档案资料不健全，经营成本高，平均效益差等等。
针对以上问题和总公司整改方案的要求，明年我们主要采取以下整改措施：
1、处理好历史遗留问题。加大对债权的清欠力度，充分利用法律手段，采取各种有效的措施，力争完成清欠任务。在总公司批准的计划内组织好柜台回购及企业债券的发行与兑付。
2、完成总公司要求的整改管理部门的任务，力争在2003年一季度前完成永丰营业部、北地营业部财务、办公系统与分公司的独立，直接归属总公司管理的准备工作。
3、降低费用，节约开支，动员全体员工开展增收节支工作。
4、充分利用龙网优势，大力推行网上交易方式，加大营销力度，逐步降低交易成本，实现经纪业务的低成本扩张。
5、认真贯彻落实党的十六大精神，完善和理顺与总公司的党组织关系，开展正常的组织生活，发挥党组织的政治核心作用，团结广大员工，全力做好2003年的各项工作。
我们相信，本溪分公司在辽证总公司的领导下，通过全体员工的共同努力，二00三年的工作一定会取得良好的效果，为辽证总体的发展，做出我们应有的贡献。
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【正文】
村（居）民小组调整优化改革，是加快农村城镇化和农业产业化进程，有效解决农业、农村、农民问题的得力措施之一。我镇根据县委、县政府指示，以及县村级建制调整改革领导小组发的（渠村改发〔2020〕1号）文件精神，并结合我镇的实际情况，扎扎实实抓好了村（居）民小组调整优化改革工作，使我镇布局更为合理，有力促进了我镇农村经济和社会的快速、健康、协调发展。
一、最终方案
万寿镇原有8919户，户籍人口30853人，常住人口15538人，党员745人，村（社区）10个，村（居）民小组120个（其中村民小组50个，居民小组70个）。通过村（居）民小组调整优化改革后，减少了村（居）民小组27个（其中村民小组减少15个，居民小组减少12个）。调整后，我镇现有村（居）民小组93个。其中，板桥社区11个，三圣社区6个，青丝社区11个，万寿社区18个，灵感社区12个，大坪村5个，曹家村8个，磨盘村7个，寨子村9个、立石村 6 个。
二、前期准备
1、提前谋划、超前行动。万寿镇党委召开了村民小组调整优化改革工作党委会议，传达学习上级文件精神，引导班子成员正确认识村民小组调整优化改革工作的重要意义。
2、强化领导，落实责任。成立万寿镇村（居）民小组调整优化改革工作领导小组，细化分解任务，压紧压实工作责任。研究制定全镇村（居）民小组调整优化改革意见、工作方案和保障措施，督促指导各村（社区）开展村（居）民小组调整优化改革工作，统筹协调、研究解决全镇村（居）民小组调整优化改革工作中的重大问题，指导做好有关宣传动员和舆论引导工作。
3、细化工作，加强分工。领导小组下设综合协调、宣传报道、群众工作、纪律监督、资产和债权债务处置、配套政策及联审工作等6个工作专班，专班专责。各专班制定了具体的工作方案，增强了大局意识，强化了工作纪律，主动履行了职责，确保了本次村（居）民小组调整优化改革工作的顺利推进。
4、摸排调研，实地走访。镇指导组联系负责的片区，与联系的村（社区）干部深入各小组核实人口数量、管辖面积、历史沿革、地形地貌、产业发展、集体资产、农产品分布等信息。同时，通过入户走访，收集了村民意见，对债权债务、信访矛盾等进行了全面的梳理排查，对容易引发信访稳定问题的重点事项进行了风险评估，制定了风险防控预案，防范化解了风险点。
三、宣传动员
为整合农村发展资源、降低乡村运行成本、提高基层治理水平、夯实党的执政根基，增强农民群众获得感、幸福感、安全感，我镇根据省、市、县级要求，制订了村（居）民小组调整优化改革的宣传方案，保证了本次改革的稳妥实施和有序推进。
通过村务公开栏张贴宣传资料，召开村民大会，将村（居）民小组调整优化的必要性、重要性讲清讲透，营造了良好的氛围；各村（社区）与涉改小组的村组干部、老党员、知名贤达、村民群众等进行谈心谈话，广泛征求了意见；第一书记、驻村工作队、村组干部等入户宣传动员，主动回应了群众诉求。
四、风险评估
镇政法委办公室与镇信访办联合指导各村（社区）在村（居）民小组调整优化改革工作中涉及各类风险的的评估、排查、化解等工作，制定了风险防控应急预案、信访维稳工作方案;负责处理村级建制调整过程中的来信来访。对发现的不稳定因素，及时做好了处置和化解工作;做好了村（居）民小组调整优化改革过程中的安全保卫和维稳工作。坚持做到了早发现、早化解、早控制、早处理，主动掌握好了重点群体、重点对象，把矛盾和问题化解在基层、解决在当地。在村（居）民小组优化调整优化改革期间，我镇未出现影响工作开展的群体性事件。
五、纪律监督
在村（居）民小组调整优化改革工作中，镇纪律监督专班负责村（居）民小组调整优化改革全过程的党风廉政建设、党员干部的思想稳定工作以及违纪违法事项的指导和监督。严肃了工作纪律，加强了监督，镇、村合力严格按照规定程序及时间节点逐步推进村民小组优化调整改革工作，确保了工作的顺利完成。
六、债权债务
镇财政所对村（居）民小组调整优化改革工作中所涉及的国有、集体资产的核实，理清账目和债权债务关系，进行了核查监管，确保不发生国有、集体资产的流失。拟定了“三资”及债权债务处理、集体资产处置。指导了村（社区）资产、财产的交接，监督了各村“产权”和“债权债务”划分指导协调，以及各类档案的收集、整理、归档等工作。
七、总结
一、引言；
二、探究造成"执行难"的原因：
（一）地方保护主义和部门保护主义作祟；
（二）法院本身存在的问题造成的"执行难"；
（三）部分被执行人规避法院的执行造成"执行难"；
（四）立法滞后方面的原因。
三、解决执行难的对策：
第一，加强法律宣传工作因；
第二，反对地方保护主义，严禁违法干预执行；
第三，讲求执行艺术，清理未结积案；
第四，加强内部机制建设；
第五，加大执行力度；
第六，积极依靠党委领导，政府支持和人大监督，确保执行工作顺利进行。
摘 要
执行难不仅严重地影响了人民法院的司法活动，破坏了我国法制的权威的尊严，且损害了党和政府在人民群众中的威信和尊严。执行难问题目前已忧为困扰人民法院工作的突出问题。在社会上引起了强烈反响，经到了非解决不可的地步。为此，在这里，将认真剖析"执行难"形成的原因，并积极筹划、设计解决"执行难"问题的方案，有效地为执行工作的正常运行创造良好的社会空间。
探究造成"执行难"的原因：（一）地方保护主义和部门保护主义作祟。（二）法院本身存在的问题造成的"执行难"。 （三）部分被执行人规避法院的执行造成"执行难"。 （四）立法滞后方面的原因。解决执行难的对策： 第一，加强法律宣传工作因。第二，反对地方保护主义，严禁违法干预执行。第三，讲求执行艺术，清理未结积案。第四，加强内部机制建设。第五，加大执行力度。第六，积极依靠党委领导，政府支持和人大监督，确保执行工作顺利进行。
总之，按照法律规定，任何具有法定协助执行义务的法人、公民和其他组织，都必须协助人民法院执行。任何地方、任何单位、任何人都不得抗拒、阻碍，干预人民法院的执行工作。但是，从当前的执行工作来看，并不尽如人意。各级法院都有许多积案执行不下去，使人民法院生效的法律文书，变成了一张盖有法院大印的"白条"。为了彻底解决"执行难"，必须靠全社会的力量努力，才能使法院执行工作成为全社会的自觉遵守的社会规范。
一、引言
根据我国法律规定，人民法院生效的法律文书以及仲裁和公证文书，一旦生效，即具有法律强制力。而这种强制力的实现，除当事人自觉履行义务外，都需要人民法院去强制执行。以保护当事人的合法权益。这时，那些受到侵害的当事人及债权人的合法权益才得到实现。按照法律规定，任何具有法定协助执行义务的法人、公民和其他组织，都必须协助人民法院执行。任何地方、任何单位、任何人都不得抗拒、阻碍，干预人民法院的执行工作。但是，从当前的执行工作来看，并不尽如人意。各级法院都有许多积案执行不下去，使人民法院生效的法律文书，变成了一张盖有法院大印的"白条"。执行难不仅严重地影响了人民法院的司法活动，破坏了我国法制的权威的尊严，且损害了党和政府在人民群众中的威信和尊严。执行难问题目前已忧为困扰人民法院工作的突出问题。在社会上引起了强烈反响，已经到了非解决不可的地步。为此，在这里，将认真剖析"执行难"形成的原因，并积极筹划、设计解决"执行难"问题的方案，有效地为执行工作的正常运行创造良好的社会空间。
二、探究造成"执行难"的原因
（一）地方保护主义和部门保护主义作祟。这是阻碍人民法院执行工作顺利开展的最主要的原因。1999年中央的11号文件虽然专门对执行工作作出指导，党委、人大也加强对法院执行工作的领导、监督和协调、解决法院执行工作的实际问题，为法院的执行工作撑腰，打破地方保护主义和部门保护主义。但是，从目前的情况来看，地方保护主义和部门保护主义问题仍然存在而且还是相当严重，这主要是因为地方保护主义一般作用于被执行人在本地区、申请执行人在外地的执行案件，由于诉讼当事人分属不同地方的诉讼案件，民事判决的执行结果在一定的程度上与地方利益相联系，因此，地方保护主义主要来源于各地方政府；各地的地方性立法囿于地方利益而忽视法制性原则；在地方性法规及地方规章之外，滥发规范性文件，滥用行政手段；对国家法律执行不力，下位法违背或架空上位法；引进外资立法方面具有盲目性，缺乏计划性、透明性、连续性在司法方面，表现为片面保护本地当事人，违背或滥用诉讼程序，各地法院适用地方性法规及规范性文件的情况增多，案件执行方面，地方保护主义严重，而部门保护主义是指申请执行人和被申请执行人都在本地，不存在地方利益不同的问题，但是双方分属不同部门，判决的执行牵涉部门的利益而执行双方所属的部门都为其自身尽力保护各自的利益不受影响。因此，相形之下地方保护主义和部门保护主义的存在严重影响了执行工作的进程。现在随着大量的执行工作的规定、批复及通知的出台，执行工作的可操性虽有所加强，但仍有不足之处。在强制执行工作中，地方保护主义、部门保护主义的干扰渗透在各个方面，它的存在、原因十分复杂，可以说是众因素复合作用的生成物。在现行的管理体制下，直接关系法院发展和前途的人、财、物等权力基本上掌握在地方手里，导致法院难以真正地独立于地方行使审判权和执行权，产生了司法地方化的倾向，使公正司法受到了严重的威胁。在强制执行实务中，还出现了本地区案件不愿执行，外地区案件不去执行的现象。比如说有的地方和部门对于局部利益的考虑，对一些企业实行所谓"挂牌保护"，外地法院不得执行；甚至规定本地银行对外地法院冻结的款项不得协助划拨；有的地方以文件形式或口头规定，执行某些企业必须报请某级领导批准。这些表现都给人民法院的执行工作设置了重重障碍。另外，由此造成的法院独立性不够。各级法院的经费必须由同级政府确定，法院的财政与地方财政融为一体。因此，地方法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不着眼于国家法制的统一性和严肃性。除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政职务和人员均由地方各级权利机关选举、委任、罢免或任免。在实践中，地方党委、政府的组织人事部门"实际享有"对相应各级法院主要领导干部的推荐权和指派权，正是这种权力机构上的隶属和依附关系，使得地方法院无力抗衡地方行政的干预。
（二）法院本身存在的问题造成的"执行难"。 执行是民事诉讼的最后阶段，是在负有义务的一方当事人拒不履行生效法律文书的义务情况下，人民法院根据民事诉讼和有关法律的规定，运用国家强制力，强制义务人履行生效法律文书所确定的义务，使生效的法律文书得以实现所进行的司法活动。也因此，它直接关系当事人合法权益的实现，也关系法律的尊严和人民法院的威信，以及社会的安定和稳定发展，所以，执行部门在法院审判业务工作的部门中占着极其重要的地位。但是，长期以来，执行机构的队伍建设就存在着些许多问题。1、在司法实践中，审判与执行严重脱节，将造成执行困难。比如在立案和审判阶段采取保全措施不力，需要先予执行和采取查封、扣押、冻结措施的，没有及时采取，结果错失执行良机。2、法官的独立性不够。（1）在法院中，执行局法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在执行程序中，他们对外代表法院履行职权，但却要受院方的控制，院方又常常受到行政机关的影响。（2）法院内部运作机制存在的问题，直接导致了执行法官的不独立。由于案件层层审批，大量案件的执行由局长、院长或审判委员会决定，案件执行的好坏不能与执行法官个人的责任联系，即使不能执行，也往往找不到负责任者。(3)一些基层法院迫于地方行政干预的压力,对一些本应通过采取强制措施就能执结的案件,却明推暗拖,对扣押的财产和冻结的存款找理由放行，使案件长期不能执结。目前，随着人们对"执行难"的不满的呼声越来越高，法院执行工作的效率和成果越来越成为影响法院形象的障碍，而法院系统内现行的管理方式又加剧了法官责任心不强和执行工作的低效率，产生了整个社会对审判机关的"信任危机"。3、执行管理效率低下和执行程序缺乏监督造成的"执行难"情况。现行执行模式同审判模式一样，实行由承办个人负责到底的制度，个人执行不仅力量分散、效率低，影响到案件的执行质量，而且在大案、要案及群体性案件越来越多的形势下，个人对案件的处理显得势单力薄。同时，相对于审判程序而言，执行程序立法中有关当事人救济手段的内容较少。执行案件处理均由个人决定，任意性很大，案件执行的正确与否完全取决于执行人员的水平和素质，执行程序缺乏有效监督。这两个方面处理不好也会造成案件的"执行难"。4、有些法院的执行力量不足。在实际工作中，有一些法院在思想认识上对执行工作仍然重视不够，在人财物方面对执行工作仍然倾斜不足，重审理轻执行的现象仍然存在。5、执行人员的业务素质不高和工作责任心不强造成的"执行难"。在长期被一些地方法院的领导忽视和曲解中，相当一部分与水准相差甚远的人员以"帮助债权人要钱"的心态走进了执行队伍，这部分人没有搞过执行工作和审判工作，对法律法规和有关司法解释学习不够、理解不透；有些执行人员工作严重不负责任，对当事人提供的信息和线索置若罔闻，工作拖拉，耽误了执行的最佳时机；有些执行人员不深入调查研究，不积极探索新的执行方式和方法，使得一些动动脑筋稍加变通即可执行的案件，被人为地当作"骨头案件"搁置起来，导致当事人的不满；还有些执行人员对当事人态度粗暴、蛮横、生硬，使当事人怀疑其有不轨执行或越法行为。总之，这部分执行人员的素质有待提高，工作作风有待改善。6、执行人员办"人情案"和"关系案"造成的"执行难"。法院的极个别执行人员违反执行法律，办"人情案"和"关系案"，甚至接受吃请和贿赂。结果是，与申请执行人关系好的，就违法执行，肆意损害被执行人或案外人的合法权益；与被执行人关系好，就寻找借口，拖着不予执行，使申请执行人的权利得不到及时、有效实现。极个别执行人员的这些不廉洁行为，损害了人民法院公证司法的形象，造成了非常恶劣的社会影响。
（三）部分被执行人规避法院的执行造成"执行难"。当前大部分的生效法律文书被执行人未能主动地履行这也是执行难的一个重要问题，主要是由于债务人对于法院的执行工作认识的还不够透彻，总是认为即使逃避执行被法院执行人员找到了，受到民事拘留但以履行法院判决相比还是划算，因此，就出现了被执行人抓了又放，放了又逃，逃了又追，追到又抓，抓了又放，就这样的翻来覆去判决也就始终得不到执行。但也会出现被执行人确实是无法履行法律文书内容的，可有些债权人明知债务人没有财产可供执行，却仍然四处告执行人员的状，指责执行人员收受好处、偏袒债务人，并四处举报、告状，或者到法院吵闹，干扰法院办案，甚至于搬来各种力量敦促执行。让执行人员不得不花费大量的精力调查，最后查实债务人确实没有财产。就这样，执行人员常常被几起明知无法执行的案件牵扯了所有的精力，无法及时帮助其他申请人实现债权。这种原因实际上是反映了市场主体信用观念和信用制度和相对缺失，很突出的表现就在于"赖帐逃债"不良的文化上。比如说，"骗一把，是一把"、"要钱没有，要命一条"、"欠债的是爷爷，讨债的是孙子"等民俗谚语，就是这种民间文化和社会道德的真实写照。对这种不良的文化和道德观念，社会批判的声音过于微弱，没有对其形成强大的舆论压力，使得尝到了甜头的人越发肆无忌惮。同时，我国市场经济的信用制度还不够健全，对经济交往中的种种欺诈行为制裁不力，对欠债不还者缺乏严厉的处罚措施，无形中纵容甚至助长了这种失衡观念和行为的滋长和蔓延。譬如说，对欠债不还的企业的法定代表人，没有得力的责任追究制度，该升迁的照样升迁；企业欠债破产关闭后，对企业主没有实行相应的"行业禁入"和"信用死亡"规则，使得他们有机会换个地方另辟财路。这种观念上的落后和制度上的不健全，是"执行难"得以滋长的肥沃的社会土壤。要解决这个问题，有赖于社会道德风尚的不断纯化和市场经济体制的不断完善。
（四）立法滞后方面的原因。执行立法滞后，有关方面的法律、法规不健全，也是造成执行难、难执行的主要原因。执行工作的整个过程必须依法进行，而现实的执行法律、法规却非常匮乏，而且分散、零乱的规定在各类审判程序的法规中，甚至有的相互抵触或冲突。在被执行人触犯了某些法律条款，需要对其采取拘留措施时，现行法规要求不能异地拘留。在某些人明显触犯刑律时，据以执行的法律、法规也不够细致完善。如《刑法》中虽然规定了拒不执行判决裁定罪，而实践中执行不坚决、拒不执行法院判决、裁定被判刑的很少，大多对被执行人实行民事拘留。另外，各相邻间的法律法规也应该相互协调，相互补充，而现实的立法也不尽人意。
三、解决执行难的对策
第一，加强法律宣传工作。努力营造自觉维护社会主义法制统一和尊严的氛围。各级党委、政府、宣传部门和司法行政部门要以依法治国，建设社会主义法制国家的基本方略为指导，把自觉履行生效法律文书支持人民法院执行工作列为当前普法教育的重要内容，要使各级党委、政府认识到，确保人民法院依法执行生效的法律文书，是贯彻落实党的依法治国，建设社会主义法治国家基本方略的重要内容。要充分认识到人民法院生效的法律文书，是保证社会信用关系和商品交易安全，保证社会主义市场经济正常运行，维护社会主义不可缺少的重要条件。各级党委、政府要切实加强对人民法院执行工作的领导和支持，要站在推进社会主义民主和法制建设进程的战略高度，充分认识解决人民法院"执行难"的问题的重要意义。以往权利人在法律文书生效后，将申请书及执行依据交与法院立案便不闻不问，既不提供被执行人可供执行财产及下落，也不配合执行法官的查找工作，待其有时间则到法院向执行法官索要执行款项，认为案件不能执行或不能执结系法院执行工作不得力，执行措施不到位，忽视其应承担执行不能的风险责任，将市场金融风险责任转嫁与法院，不能正确理解法院的执行仅是审判的辅助，法院强制执行有限行使，因此，通过宣传，让权利人明明白白知晓自己的义务和应承担的风险责任，同时在宣传中，对那些身份特殊的义务人身份、债务进行爆光，公告限制其高消费，采取悬赏举报被执行人可供执行财产及下落的办法，让全社会支持、理解人民法院的执行工作，对那些确有能力而不履行义务的措施到位，决不手软，该拘留的拘留，该追究刑事责任的依法追究刑事责任；对被执行人确无履行能力的案件，执行法官应耐心细致给申请人做法律、法规宣传工作，使他们能够接受风险责任自负这一道理。通过宣传，让全社会公众明白：依法履行义务光荣，赖帐可耻。
第二，反对地方保护主义，严禁违法干预执行。依靠党委和上级法院执行局的领导、政府支持、人大监督。人民法院的执行工作涉及面广、难度大、光靠法院的自身力量是不够的。只要党委高度重视、政府积极支持，有关部门的密切配合，人民法院的执行工作就有了坚强的后盾，执行难的问题是完全可以解决的。在执行工作中，应主动向党委汇报，向上级法院执行局汇报，求得地方党委的领导和支持，党委应加强对法院执行工作的领导，教育党的组织和干部应当自觉遵守宪法和法律，不做超越法律的事，不说超越法律的话，充分认识不履行生效法律文书确定的义务和不协助法院执行工作是违法的，以达到维护法律尊严和司法权威，杜绝以言代法，以权压法，非法干预法院执行的人和事。上级法院执行局应切实、高效地协调基层法院的执行工作，了解基层法院执行工作的进展情况，对基层法院的疑难案件提级执行、指定执行，这样既松解了基层法院的执行包袱，也可避免地方保护。对各地区、各部门制定的与法律相违背的，给人民法院执行设置障碍的规定和文件，应当立即按照有关程序予以撤销，对那些觉悟不高，组织纪律观念涣散，有令不行，有禁不止，继续搞地方保护主义，非法干预人民法院执行的部门和个人，坚决依法追究责任，对那些地方党政机关以种种借口干预执行，个人批条子干扰执行，就个案发文发函阻碍执行等行为，当地纪检部门要给予有关负责人和直接责任人以党纪、政纪处分 ，直致移交司法机关追究法律责任。
第三，讲求执行艺术，清理未结积案。未执结案件当事人怨气大，情绪不稳定，申请人纠缠执行法官的现象时有发生，导致执行法官办案时间少，接待时间多，执行工作难以正常开展，如不妥善处理未结执行案件，还将会影响社会的稳定。这就需要在执行中讲求执行艺术，穷尽执行措施，力保当事人权利义务的实现。对有偿付能力而拒不履行义务的案件进行集中执行是我院执行工作的一个传统经验。法院以集中精力、集中时间、集中装备，穷尽手段解决执行积案，采取"凌晨行动"、"0点行动"等方法执行那些白天难以查找被执行人的案件；抓住"节前"被执行人返家之机，执行那些在外打工挣钱、平时难找的被执行人；开展推行"执行110"、"悬赏举报"活动，执行那些流动性大、突然出现的被执行人或发现的财产的案件。通过加大宣传力度，采取上网公告，街头宣传，散发宣传资料，电视媒体暴光等手段形成执行工作宣传的高压态势，促进执行工作社会化、信息化。
第四，加强内部机制建设。各级人民法院应做好自身净化建设，对来自外界的违法干预案件，敢于依法办理，以理据争。同时进一步加强执行队伍的建设，充分认识执行工作的重要性。配备好执行人员，把那些思想好、业务精、为人民服务思想树立比较牢的人员选配到执行队伍。定期开展思想整顿教育，及时清理执行队伍中的违法违纪人员，净化执行环境，确保执行工作沿着法律的轨道畅通行驶。
第五，加大执行力度。近年来老百姓对"白条"现象非常反感，"法律白条"一词也经常出现在老百姓日常话题之中。所谓"法律白条"，即指生效的法律文书不能及时得到执行，当事人的合法权益迟迟得不到保护。这无形中给执行局的工作带来了较大的压力。要想改变老百姓这种既有的认识，就必须重塑执行工作的权威性，对有履行能力而拒不履行的被执行人，要依法及时地采取查封、冻结、扣押、搜查、划拨、变卖、拍卖被执行人的财产等强制执行措施；对未按生效法律文书指定的期限履行金钱给付义务或财产交付义务的，应当严格按照《中华人民共和国民事诉讼法》232条的规定加倍支付迟延履行期间的债务利息或迟延履行金，不能让他们在经济上占到便宜。执行法官要正确引导申请执行人举证和主动配合人民法院的执行工作，采取多种方法，通过各种途径，千方百计查找被执行人的下落和被执行人的财产，最大限度地维护权利人的合法权益，通过具体案件的执行让全社会公众明白：依法履行义务光荣，赖帐可耻，协助执行应当，妨碍执行违法，抗拒执行有罪。
第六，积极依靠党委领导，政府支持和人大监督，确保执行工作顺利进行。人民法院在执行中，遇有需要协调处理的事宜，应当主动报告当地党委，在党委和政府的支持下，使问题及时得到妥善解决。人民法院主动接受同级人大的监督，变过去的被动监督为主动汇报，以求得人大对执行工作的支持。人民法院会同公安、检察、司法行政机关及有关部门在各级党委、政府的领导下，共同营造良好的执行环境，确保执行工作的顺利进行。
参考文献：
1、刘家琛主编：《民事诉讼法学》，法律出版社。
2、常怡主编：《民事诉讼法新论》，中国政法大学出版社1989年版。
3、沈德咏主编：《强制执行指导与参考》，法律出版社。
一、破产管理人的选任
（一）破产管理人选任的时间及临时财产管理人制度
当破产程序启动后，破产管理人何时开始存在呢？此即关系到其选任的时间。因破产程序立法例的不同，决定了不同的选任时间。目前世界各国关于破产程序开始的规定，大体分为两种情况：以法国、德国为代表的大陆法系国家，实行破产程序宣告开始主义，法院宣告破产前，破产程序并未开始，债务人的民事主体地位也没有发生变化，其财产不受约束仍由其支配，而至法院破产宣告时，才指定破产管理人，负责破产财产的管理；而在以英国、美国为代表的英美法系国家，实行破产程序受理开始主义，法院受理破产案件至破产宣告前，为防止债务人不当处分财产，债务人不能再对财产进行管理和处分，而是设立临时财产管理人，由临时财产管理人对债务人的财产进行全面管理，到正式破产宣告后，则由选任出的破产管`理人从临时财产管理人处接过管理权，对破产财产进行占有支配并予分配。上述两种立法例都使得破产管理人能及时接管破产财产，避免了破产人因一已之私或其他目的而非法处分破产财产、损害破产债权人共同利益之事发生，破产管理人被选任的时间是妥当的。
研究我国现行立法可知，虽然我国现行破产法关于破产程序之开始采用的是受理开始主义，但其关于破产管理人的选任时间却存在许多问题。对债权人利益的保护不周密，没有建立完备严密的债务人财产管理制度。如根据破产法第9条、24条规定，从法院受理到宣告债务人破产至少要经过三个月。在这期间内，破产财产由谁管理，法律没有作出规定。这样，在事实上破产人依旧可以不受任何限制地对其进行管理处分。破产人若为了自己的私利或个别破产债权人的利益，它完全有机会对破产财产进行非法处分，作出损害破产债权人共同利益的行为。既使是破产宣告后，破产管理人也不是立即被选任。在宣告与选任之间，亦存在上述相同的问题。破产程序之开始，其效力在本质上应对破产人管理处分破产财产的权利产生一定程度的影响或限制，而我国破产法则对此熟视无睹，这不仅是对破产程序宗旨之违背，同时也为破产人损害债权人的团体利益创造了条件。本文认为，正如大多数学者所建议的那样，既然我国破产法从体例上采用的是英美法系的破产程序受理开始主义，则理应在我国破产程序中借鉴和承认临时财产管理人制度。在债务人被宣告破产后，法院认为有必要可直接将临时财产管理人转换为破产管理人，这样一方面可使破产程序中的财产管理活动具有连续性，另一方面也避免了破产宣告至破产管理人选任出来之前的破产财产管理主体缺失的真空出现。当然，法院如果认为临时管理人已不适宜被选任为破产管理人，则可另行选任破产管理人。在我国破产程序中建立临时财产管理人制度就可以与破产宣告后建立的破产管理人制度相互衔接，使债务人财产从破产程序一开始就置于专门管理人的管理和控制之下，切实有效保全债务人的财产，保障债权人最大限度的清偿利益。
（二）破产管理人选任方式
关于破产管理人的选任方式，各国存在三种立法例：1、由法院选任并指定破产管理人。这为日本、西班牙、法国、比利时等国采用。（我国现行破产立法也是采用这一方式）。法院在破产程序中决定指定何人为破产管理人，债权人会议一般不得干预。但债权人会议对法院指定的破产管理人不服的，可以向法院提出异议。这一方式最大的优点在于效率高，破产管理人能及时产生，但其主要弊端是债权人的共同意志难以充分体现。2、由债权人会议选任破产管理人。这以美国、瑞士、加拿大等国为代表。在这些国家破产宣告后，由债权人会议选任破产管理人，在破产宣告至破产管理人被选任出来前或债权人会议一直未选任出破产管理人两种情况下，由法院任命临时破产管理人负责清算事务。这一方式反映了破产法对债权人利益的保护基本功能要求，“彻底贯彻债权人在破产程序中的自治精神”。但这一方式的不利之处是效率低，可能会出现债权人会议选不出破产管理人的情形。3、由债权人会议选任和法定权力机关指定破产管理人。这以我国台湾地区和英国为代表，但这种选任方式可能导致事权不一，因而受到较多的批评。
我国破产立法究竟应采用何种方式？本文认为可从以下几方面来考虑。首先，从破产管理人的地位来看。在英美法系破产管理人为受托人，在大陆法系则无定论，理论上可归为说、职务说和代表说三类观点。这些观点都有一定的道理，但都不全面完整。目前，越来越多的学者开始接受破产管理人具有独立的地位，不是任何一方的利益的代表，当然，也不是债权人利益的代表。因此，破产管理人的选任可说是一项较独立的工作。我们认为，目前我国采取法院指定破产管理人的方式是比较合适的。由于破产程序是在法院主持下进行的法律程序，由法院选任破产管理人，在理论上并无不妥，在实践中能及时产生管理人，保证破产程序的顺利进行。其次，一国采用何种立法例，要考虑该国的自身利益、价值取向、立法精神和目的、法律体系及其相关辅助制度、法律传统等因素即要从本国国情出发。破产管理人制度也不例外。考虑到我国诉讼结构形式受大陆法系职权主义影响较深，具有职权主义诉讼结构的一般特点，破产管理人阶层尚处于发育阶段；而且，市场经济体制也处于发展阶段，各种相关的辅助机制，保障制度还十分欠缺，在公正与效率的较量中，在相当长的一段时间内公正仍将是主导。所以，由法院选任破产管理人是适当的。但是，需要指出的是，由于破产法的基本功能是保护债权人的利益。而债权人会议对破产管理人的监督是保护债权人利益的关键，如果对破产管理人的选任，债权人会议不能予以有效的监督，这与破产法基本功能的要求是不相符的。因此，为了保障破产程序的顺利进行，保护全体债权人的利益，在法院选任管理人后，如有正当理由，可经有表决权债权总额一定比例的债权人表决通过，向法院申请更换管理人。
（三）破产管理人的资格
对破产管理人资格做出明确的法律规定，是保证破产管理人具有良好的业务素质和品行状况，保障破产清算程序有效进行的必要措施。根据我国现行立法规定，清算组成员由人民法院商同同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商行政管理、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和有关专业人员中用公函指定，一经指定，有关单位和人员不得借故推托或擅离职守。确因特殊情况不能执行职务的，人民法院可以另行指定。清算组可以聘任一定数量的会计师及其他工作人员。立法没有统一的积极或消极资格条件的要求。此规定与国外立法大多由会计师、律师或其他适于管理破产财产的人充任破产管理人相比差异甚大。
可以说，我国现行立法基于其适用主体多为全民所有制企业，以及破产案件的处理牵涉各方面利益的客观实际，确定了以政府官员为主的破产清算组构成模式，并不着重考虑这些官员是否适于处理破产案件，其用意可能在于直接寻求政府有关部门的支持、协调、配合甚至参与。但这种做法会产生以下几方面问题：其一，被指定的人员能否脱离本职工作岗位全身心投入到案件处理中去，且随着案件的增多会不会影响政府部门的正常工作；其二，来自这些部门的人员是否都适于破产案件的清算工作，是否具备必要的专业知识和技能，是否通晓必要的破产法律知识。其三，由政府官员担任破产管理人，其工作效率如何？清算工作的客观公正性能否得到保证？这些人是否会因为过多地考虑职工安置、社会稳定、国有资产不损失等问题，而忽视对债务人财产的保全，债权人利益的保护？其四，被指定的政府工作人员的报酬是从破产财产中支付抑或是由被指定人员在政府中领取报酬而向法院尽义务？其五，被指定人员产生违法失职行为时如何承担责任？是个人责任抑或是单位责任？如果单位责任，其根据何在？如系个人责任，其责任财产从何而来，且要求其对轻微过错的失职行为负责，于理是否相通？
正是基于理论和实践中遇到的上述种种难题，有学者提出“清算工作职业化和市场化”的建议。我们认为，对破产管理人的资格可以从以下两个方面进行规定，一是对管理人的业务要求，在立法中明确规定可以被选任为管理人的专业人员的范围。法院选任的破产管理人应主要是为社会提供各种服务的独立机构中的专业技术人员，应淡化政府官员在破产清算工作中的地位和作用。比如会计师事务所、律师事务所、审计师事务所、资产评估事务所、企业管理顾问公司等机构的人员为破产管理人，他们往往具有扎实的专业知识、经验丰富、工作时间有保证、比较中立客观，因而更有利于协助法院及时地处理好清算事务。二是对管理人的人格品性要求，可规定消极资格的条件。如凡与债权人或债务人具有财产利害关系，而不能代表全体债权人公正处分财产的人不能作为破产管理人；曾有过渎职行为或曾因不称职而被解除过破产管理人职务，并且目前仍不适合受托的人，不能作为破产管理人。另外，破产管理人作为专门负责破产清算的机关，既可以指定多人组成，也可以指定一人组成。这主要由法院根据案件的大小、难易程度而定。同时，需要注意的是我国现行破产法只规定法院以公函指定清算组成员一个程序，这显然与破产管理人选任的全面规范化、程序化有一定差距。本文认为我国破产管理人选任应经过以下程序来确定：法院使用正式公函指定破产管理人，被指定人接受指定后法院应向其颁发破产管理人资格证书，这一证书作为其取得清算职权的凭证，非经法院撤销，任何人和部门不得对抗和剥夺；法院正式在传媒上对破产管理人的人选及资历、主要工作职责及职权予以公告；破产管理人因客观情况不能执行职务时，法院应予以撤销原指定，并可同时另行指定破产管理人，法院应将有关变更情况予以公告。
二、破产管理人的职责
破产管理人作为管理、处分破产财产的法定机关，其职责是指破产管理人在破产程序中依法享有的权利和承担的义务。破产管理人独立完成破产财产的保管、清理、估价、处理、分配事务，但必须对法院负责并报告工作，并受债权人会议的监督。
根据各国破产立法例和我国现行破产法可知，破产管理人的职责主要有以下几方面：
第一，全面接管破产企业。债务人被宣告破产后，就成为破产人，企业法人就沦为了清算法人，破产人所有的全部财产被作为概括执行的客体，应全部移交破产管理人管理和处分。破产管理人接受的破产财产包括破产人的有形和无形财产、动产和不动产、知识产权、对外的债权、持有的股份和债券以及破产人对外应履行的债务。此外，破产人的法定代表人应将该企业的财产状况说明书、债权债务清册及全部账册、文书、资料、印章、营业执照移交给破产管理人占有、管理和支配，破产人原进行的营业活动和诉讼或仲裁事务也应由破产管理人接管。破产人如不为移交或不为全面移交，破产管理人有权请求法院强制执行。
第二，保管和清理破产财产。接管破产财产后，破产管理人应当予以妥善保护和管理，防止破产财产遭受意外或人为的损失。破产管理人应对破产财产进行登记造册，详细说明财产种类、性质、原值、现值、保存地点等，对债权债务进行核对，对营业状况予以了解掌握。其中最主要的工作是追回被他人占有的财产，收回破产屈a href=//shici.7139.com/2654/ target=_blank class=infotextkey>宋词栈卣ê鸵笪醇つ苫蜃愣罱赡沙鲎实某鲎嗜瞬棺愠鲎识睿佣玫乇H撇撇媸彼忱卮砗头峙淦撇撇髯急浮F撇芾砣硕懒⒈9芷撇撇皇芩朔欠ǜ缮妫缬捎谄涫栌诠芾恚淳∽⒁庖逦穸蛊撇撇鹗У模Ω核鸷ε獬ピ鹑巍Ⅻbr>
第三，代表破产人进行必要的民事及其它活动。破产人将破产财产移交给破产管理人后，破产人并不丧失对破产财产的所有权，但丧失了对破产财产的占有、支配和处分权，也丧失了对破产财产以自己的名义开展适当民事活动的权利。而破产管理人就取得了以破产管理人名义实施必要的以破产财产为标的民事活动的权利。一般来说，破产管理人可依法实施以下民事及其它活动：聘任必要的清算工作人员；为清算之目的，继续破产人的营业；参加诉讼、和解或仲裁；决定解除或继续履行破产宣告时尚未履行的合同；询问破产人等。
第四，对破产财产进行估价、处理、变价和分配。破产管理人对破产财产应当重新估价，已经折旧完毕的固定资产，应对其残值重新估价，残次变质财产应当变价计算，不需要变价的，按原值计价。破产管理人应根据清算结果制作破产财产明细表、资产负债表，并提出破产财产的分配方案。破产财产的分配方案交给债权人会议讨论通过，人民法院裁定认可后，破产管理人应即通知债权人限期领取财产，逾期不领取的可以提存。破产管理人分配破产企业的财产，以金钱分配为原则，也可采取实物分配方式，或者兼用两种方式。如破产企业的债权在分配时仍未得到清偿的，也可将该债权按比例分配给破产企业的债权人，同时通知破产企业的债务人。破产财产未经依法处理和分配，破产程序不能终结。我国现行破产法对破产财产的处理和分配方式、原则规定的不清楚、不具体，对破产财产的处理和分配期限未作规定，这些缺陷有待修改完善。
第五，办理破产人的注销登记。破产财产分配完毕后，破产管理人应当提请人民法院裁定终结破产程序。破产程序终结后，破产管理人应当向破产企业原登记机关办理破产企业注销登记，并将办理情况及时通知人民法院。此外，破产财产不足以支付破产费用和公益债务时，破产管理人应及时申请终结破产程序。三、破产管理人的一般义务和责任。
分析我国目前立法可知，我国现行破产法只是采用列举方式规定了破产清算组的职责，没有清算组成员一般义务的要求和违法失职责任的规定，这与国外各国法律破产管理人应尽善良管理人的注意义务并对自己的违法失职行为负责的规定相去甚远。
虽然现行立法对破产清算组的职责采用列举方式作出规定合乎国外通例，但毕竟繁琐且难尽其详，因而有必要设定破产管理人的一般义务，立法可以规定一个总的义务规则。比如规定破产管理人应尽“善良管理人”的义务，执行其职务。即其执行职务时的注意程度应与其身份、职业、地位、能力、学识等相适应，同时明确破产管理人违反“善良管理人义务”时应承担的责任。当破产管理人违反此项义务对破产财团、债权人或其他相关利害关系人的利益造成损害，法院可依职权或利害关系人的申请对其予以解任，当然，破产管理人被解任的事由除了违反善良管理人义务外，还包括其不能胜任工作或有其他违法行为。同时破产管理人应承担相应的赔偿责任。如我国台湾破产法规定破产管理人应对执行职务产生的损害，向破产财团和相关利害关系人承担赔偿或连带赔偿责任。
总之，资源的优化配置和市场主体的优胜劣汰，是市场经济的内在要求。当一个主体在市场竞争中失败，不能清偿到期债务时，市场机制就必然要求将其淘汰，使其资源得到重新配置。破产制度的价值正是为了实现市场机制的这个要求，而破产程序在本质上是一种强制性概括清偿程序，即对破产财产进行管理、处分、变价和分配，从而将其按法定程序公平分配给每一债权人，而这些清算事务均是由破产管理人承担。因此，其在破产程序中起着不可或缺的作用。而我国目前立法中对破产管理人制度规定不具体、不完善、实践中已明显制约和妨碍了破产管理人作用的发挥和职责的履行，急需对其进行修改及补充，以使破产法真正发挥对社会主义市场经济的保障和促进作用。
参考文献：
1.王立挺、周凯军，《浅析破产管理人制度的若干问题》，《合肥工业大学学报》2003年第8期。
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5.韩长印，《破产清算人制度的若干问题》，《河南大学学报》2000年第3期。
关键词：互联网企业 融资支付风险 估值风险 资本结构
一、背景
在并购重组相关产业政策的刺激下，2013年我国并购市场异常活跃，并购案例数和并购金额都创历史新高，其中互联网领域并购异军突起，格外引人注目。据清科研究中心数据统计，中国市场2013年共完成并购 1 232起，同比上升24.3%，涉及的并购金额达932.03亿美元，同比涨幅为83.6%。其中，中国广义互联网行业共发生并购交易317起，包括进行中及已完成交易，同比增长100.6%；披露金额的278起交易共涉及交易额143.49亿美元，较去年同期增长164.5%。以BAT（百度、阿里巴巴和腾讯）为首的互联网巨头在并购市场风起云涌，2013年在并购金额排名前10位的并购案例中BAT就占据8席。互联网领域并购浪潮的到来、并购失败案例的增多使得我们对该领域并购财务风险的关注与日俱增。在此背景下，本文以2013年发生的我国互联网历史上最大的并购案――百度并购91无线为例，探讨了互联网行业并购财务风险特征与应对策略，以期为相关决策提供一些参考。
二、 互联网行业特点及其对并购财务风险的影响
与其他行业类似，互联网行业并购的财务风险主要包括估值风险和融资支付风险两大方面。然而，互联网行业自身特点决定了并购财务风险的行业独特性。
（一）轻资产行业
互联网行业属于典型的轻资产行业，轻资产企业的盈利模式主要依靠技术研发、客户资源、品牌文化、供应和销售渠道等“轻资产”来获得持续的竞争优势和企业绩效，特别重视非财务资源在企业价值创造中的作用，而尽量降低固定资产、存货等投资（戴天婧等，2012）。由于企业轻资产在企业资产中占很大比例，且这些资产绝大部分都难以通过会计计量手段等进入财务报表，因此实际上大量有价值的无形资产都游离于财务报表外，这使得对互联网企业的估值困难重重。
（二）产业融合加剧
近年来，互联网行业竞争异常激烈，这也是其并购异常活跃的重要原因，竞争加剧直接导致了互联网行业内部和外部的产业融合加速。从互联网行业内部来看，行业细分越来越模糊，最突出的表现是移动互联网领域与传统的PC互联网领域的融合越来越明显；从互联网行业外部来看，不同产业之间的融合正在加快形成，如传统新闻媒体行业、银行、电信行业等逐渐与互联网企业融合，视频、影视、游戏等彼此渗透。产业融合的结果使得互联网企业经营业务多元化，大规模投资显著增加了企业的财务风险，同时也增加了并购后企业整合的难度。
（三）独特的融资结构
互联网企业高投入、高风险、资本密集型、技术密集型等特点决定了其独特的融资结构，即明显的股权融资偏好。一方面，我国金融制度和相关法律法规使互联网行业很难通过间接融资获得足够的银行贷款，传统的融资模式无法满足其大量的资本要求；另一方面，由于互联网行业风险大、信息不对称、担保体系较弱等原因，使得银行不愿向高科技的中小企业提供贷款。因此，互联网企业普遍选择了与国际风险资本合作，私募（PE）和风险投资（VC）成为最重要的资金来源。这样的融资结构使其资产负债率很低，随着并购投资规模增大，企业往往会快速增加其负债，导致资产负债率上升，财务风险逐渐增大，但也为资本结构优化创造了条件。
（四）独特的现金流结构
互联网企业在不同的生命周期往往具有不同的现金流分布。在企业初期和成长期往往具有较少的现金收入，由于研发支出、市场开拓等的刚性需求使得现金支出巨大，这时企业最关注的是其市场份额、用户规模等非财务指标。互联网企业发展的整个过程中都特别重视市场份额和用户规模，这是区别于其他行业的重要一点，淘宝网、打车软件的发展历程是极好的佐证。等到市场份额和用户规模发展到一定程度企业才会逐渐开始出现正的现金流，但在此之前企业将面临巨大的财务挑战。互联网行业高风险、高技术也决定了其现金流具有较大的波动性和增长的不确定性。
三、百度并购91无线的案例分析
（一）并购概况
1.百度、91无线的概况。百度是全球最大的中文搜索引擎公司，此外还涉及其他众多互联网领域，近些年并购投资活跃。91无线是网龙网络有限公司（代码：777.HK）的控股子公司，其无线平台是集成91手机助手、91移动开放平台、安卓网、安卓市场、91手机娱乐、91熊猫看书等丰富完整的移动互联应用产品群的移动端口，同时也是国内最具影响力、最大的智能手机服务平台。
2.并购背景与过程。近些年，互联网领域激烈的竞争使百度传统的搜索业务面临发展瓶颈，同时，移动互联网迅速崛起并快速渗透到大家的日常生活。百度并购91无线最主要的意图也是为了战略布局移动互联网领域，借助91无线强大的移动互联网平台，以期在移动互联网领域占有一席之地。2013年7月16日，百度官方宣布百度与网龙网络有限公司达成协议，将向网龙收购其持有的91无线网络有限公司全部股权。同时，百度表示将出资19亿美元收购91无线已发行的全部股本。2013年10月1日，百度宣布正式顺利完成对91无线100%股权的收购，91无线成为百度的全资附属子公司，并保持独立运营。
（二）估值风险
该并购案例争论的一个焦点是91无线的估值问题，舆论普遍认为百度对91无线的估值过高，蕴含较大的财务风险。根据凤凰网对4 098位网民的在线调查显示有64.30%的网民认为91无线不值19亿美元，对其估值太高。导致估值过高的原因，本文认为有三点：首先，百度急于在移动互联网进行战略布局导致了较高的时间溢价。相比腾讯、阿里两家公司，百度在移动互联网领域处于劣势，为了能够抢占移动互联网市场，百度不惜高价进行收购。其次，91无线业已形成的移动互联网生态系统导致了较高协同溢价。由于轻资产企业估值难度很大，91无线在移动端市场、技术、人才、品牌等效应都可能导致较高的战略价值。最后，腾讯、阿里巴巴搅局抬价效应和91无线欲分拆上市的广告效应也起到了推波助澜的作用。
（三）融资支付风险
从下页表1可以看出，百度公司2011、2012年度的投资活动净现金流是2010年的约14倍和13倍，增长速度之快令人瞠目，同时，2011、2012年度融资活动的净现金流是2010年的约20倍和90倍。这说明百度公司从2011年开始通过大规模的融资活动支持了其近年大量的投资收购活动，这与实际情况是一致的。百度2012年底期末现金及现金等价物约为119亿元，而百度在2013年仅并购91无线（19亿美元）、PPS（3.7亿美元）、糯米网（1.6亿美元）三家公司共计支出约24亿美元（约合人民币144亿元），这还不包括其他大量的投资活动。因此，可以得出结论：百度近几年大规模的投资并购活动使得其财务风险迅速增加。这一点也可以从百度公司近几年的资产负债率、负债占息税前利润比两个指标变化看出，如下页图1所示（资料由笔者根据百度公司财务报表整理绘制而成）。
由图1可知，百度公司近四年的资产负债率分别为0.78%、10.70%、26.15%、27.91%，呈现明显的上升。负债占息税前利润比更是从2010年的2%快速增长到2013年第三季度末137%。由此可分析出，公司负债率的大幅增加正是公司大规模融资的重要来源之一。
（四）财务风险控制
通过上面的分析我们得出如下结论：百度19亿美元收购91无线，综合各方面来看蕴藏很大的高估值风险；百度通过大规模举债支持近年来公司频繁的投资并购活动，这一方面使得公司的现金及等价物大幅下降，另一方面使得公司资产负债率陡然升高，百度公司面临的财务风险快速增加。然而，这是否说明百度公司的财务风险已经不可控制呢？答案是否定的。
一方面，对于高估值的财务风险百度显然是采取了风险容忍策略。对91无限的高估值尽管引发了各界的争论，但收购91无线从百度战略布局的角度来讲无疑具有重要意义。对财务风险的管理应当强调服从企业的战略安排，企业正确的战略制定是并购财务风险控制的源头。因此，虽然存在高估值风险，但也是势在必行，降低高估值的有效办法包括发挥投资银行、咨询公司等专业机构的作用。
另一方面，百度公司融资支付风险的本质是其资本结构的优化调整问题。百度公司资产负债率上升尽管提高了其财务风险，但也有有利的一方面，如债务抵税、信号传递等。从经典的MM定理到权衡理论、融资优序理论再到资本结构的信号理论，尽管资本结构仍被称之为“谜”，但资本结构优化仍然具有重要的现实意义。2010百度公司基本没有负债，随着负债的逐渐提高百度公司可以利用负债带来的抵税效应和债务的收益，当其现值在边际上等于破产成本和债务成本现值时公司价值最大（Modigliani & Miller，1963；Jensen & Meckling，1976）。此外，在2013年7月16日百度宣布与网龙公司达成收购91无线谅解备忘录当天其股价大涨4.04%，成交量实现翻倍，此后股价持续上涨，表明这一并购行为向市场传递了好的信号，从而增加了企业的价值。
四、结语
在互联网企业并购盛行的背景下研究其并购的财务风险有重要意义。互联网行业具有轻资产、产业融合加剧、独特的融资结构和现金流结构等行业特点，这些特点对互联网行业并购中的估值风险和融资支付风险产生重要的影响。高估值的风险主要来自轻资产难以可靠计量、未来现金流的波动性和增长的不确定性等因素，有效的应对策略包括制定正确的战略规划、采用投资银行、咨询公司等专业机构的建议等。而融资支付风险本质上是资本结构优化问题，互联网企业资产负债率普遍较低为其进行资本结构优化提供了条件，方向就是适当提高互联网企业的负债率以使企业享受债务抵税效应和债务的收益，同时还可以向市场传递良好的信号，提升企业价值。
参考文献：
金融生态市是指广大市民与企业具有牢固的金融诚信意识，金融机构的合法权益得到切实保护，金融机构经营环境和企业信贷能力不断改善，各银行和金融机构对我市经济社会发展的保障与支持作用不断增强，呈现出良好的发展态势。为此，确立以下金融生态市建设指导原则：
坚持科学发展，着力构建促进金融生态良性发展的体制机制。维护金融机构合法权益，注意保障信贷资产安全，支持金融机构依法经营，控制和防范金融风险。鼓励金融机构扩大信贷规模，丰富金融产品，提升服务水平。坚持诚信立市，引导企业健全公司治理结构和法人财产制度，培育金融诚信意识，改善金融运行的社会环境。
二、金融生态市建设目标
从年起用2年时间，改变我市县域金融落后的状况，树立金融生态良好的城市形象,力争将我市建成中部地区较为著名的县域金融城市。初步确立以下建设目标：
(一)金融业对经济社会发展的推进作用大幅提升。各金融机构年均信贷投放规模快速增长，存款增长高于市平均水平，不良贷款率低于市平均水平，金融运行质量和服务水平明显提高。
(二)社会信用状况明显改善。政府机关、国有企事业单位及国家公职人员应作金融诚信的表率；企业、公民的金融行为诚信；金融司法保障切实加强，逃废银行债务行为得到有效遏制；各金融机构在我市发展的社会信用环境和法律制度环境明显改善。
(三)金融业发展层次和运营质量全面提高。引进金融机构，完善金融业态；全面推行企业和贷款人的信贷评级和统一征信制度，金融信贷手段对企业规范发展的引导和干预作用得到有效发挥。
三、金融生态市建设主要工作措施
(一）改善金融运行的法治环境，坚决维护金融机构债权
1.加快金融涉诉案件审理。对新增的金融诉讼案件严格执行诉讼期限的规定，对于年以前的金融积案，应当在年内尽快审结。努力降低金融机构通过司法途径保全和清收金融债权的成本。
2.加大金融机构债权的执行力度。对年以前的银行胜诉案件，本年度内应当执行完毕。尊重金融机构在企业改制和破产清算过程中的债权人地位，认真维护金融机构的清算债权利益。对有偿还能力、故意拖欠贷款的企业和个人要依法强制清收，保障案件执结率在80%以上，案件标的兑现率在50%以上，不断提高现金收回率。
以上工作由市人民法院负责落实，有关金融机构按月向市金融生态创建办报送金融涉诉案件的受理、审理和执行情况，市金融生态创建办负责协调、督促与考核。
3.加大对逃废金融债务相关的犯罪行为的打击力度。对企业股东、管理者和实际控制人为逃废银行债务转移、隐匿企业财产而构成侵占企业法人财产犯罪的，公安经侦部门要及时立案查处。此项工作由市公安局负责落实，市金融生态创建办负责协调、督促与考核。
4.政府机关、国有企事业单位及公职人员积极清偿金融债务，维护和树立人民政府诚信形象。由各银行金融机构向市金融生态创建办提供政府机关、国有企事业单位及公职人员拖欠金融债务情况的清单。市监察局牵头督促有关单位和个人制定偿债计划，尽快偿还金融债务。
5.加大企业使用的财政周转金、间隙资金的清收力度，尤其是对具有偿还能力的企业，由市财政局负责逐企业进行清收。经多次催促后拒不偿还的企业，纳入“诚信记录”黑名单，并移交司法机关进行处理。
（二）完善金融运行的社会环境，提升企业信贷争取能力
1.不断加大对虚假财务信息的治理力度。坚决打击违规的会计核算行为和虚假的财务信息披露等严重损害市场经济秩序的违法行为，引导企业围绕建立现代企业制度，规范法人财产制度和内部控制制度，落实与公司法人制度相一致的企业治理结构，支持会计人员依法履行职责，关注会计人员从业安全，不断提升财务信息质量。倡导财务和中介机构从业人员的职业操守，加强依法管理、行业自律和职业道德教育的力度，建立健全中介机构内部控制、防范舞弊和经营风险的有效制度。有效的治理企业实际控制人的违法操控，维护好债权人、企业职工、股东等企业利益相关方的合法权益，形成企业内外和谐、诚信经营的良好氛围。此项工作由市财政局牵头，市国税局、地税局负责，市公安局、检察院、人民银行和各银行金融机构积极配合。
2.鼓励企业提升银行信用评级。对各商业银行和金融信贷机构企业信用评级信息为A级以上的，市政府利用信用平台和新闻媒体进行公示表彰。引导提升信用评级，赢得更多的信贷支持。
此项工作由市经委负责，市人民银行和各银行金融机构积极配合。
3.加强金融生态市建设宣传工作力度。利用报纸、广播、电视、网络、短信等多种形式，深入开展金融生态市建设宣传活动，每年开展一次“诚信金融生态宣传月”活动，营造诚信立市的强大舆论氛围，宣传金融业在我市经济社会发展中的积极作用，培育广大市民的金融诚信意识，推动金融生态市建设工作的全面展开。
（三）加强金融债权风险管理，促进企业信用状况信息共享
1.由市人民银行牵头建立统一的征信系统，实现各家银行征信信息的无缝连接，有效规避银行信贷风险，促使各类信贷主体诚信经营。市金融办依托政府网站群，围绕金融生态市建设开发“逾期金融债权和金融债权抵押物的信息报送及查询系统”，实时反映金融债权状况和贷款企业资产抵押设置情况，帮助金融机构化解信贷风险，促进各职能部门保护金融债权的工作协同。
2.加快贷款抵押资产的处置速度，各园区尝试建立金融风险管理专项基金，按照一定比例作价购买各金融机构的具有充分抵押物的金融债权，及时降低金融机构的不良贷款率，同时将这部分债权的执行收益用于扩大专项基金的规模。
（四）完成信用联社改制，建设功能完善的地方银行
采取切实措施帮助市信用联社清收金融债权，加大信用联社资金注入和资产置换的力度，广泛吸收民间社会资本，尽快满足银行设立的资本充足率和不良债权比例的要求。加强对信用联社改制的政策扶植和工作指导，加快推进改革进度。市信用联社要进一步明晰产权，加强和规范内部管理体制，增强风险防范意识，力争在年上半年改制为农村合作银行。此项工作由市政办牵头，市金融办、财政局、人民银行、银监办、信用联社配合开展。
（五）壮大信用担保机构，完善金融生态群落
抓好市担保中心建设，鼓励民间资本参与组建担保机构，鼓励和支持有条件的企业、行业协会设立股份制、商业性的担保机构，或引进知名担保机构。指导信用担保机构扩大业务范围，创新业务品种，增强服务能力。完善担保机构与金融机构的协作机制，实行“收益共享、风险共担”，共同做好中小企业的担保和融资服务。定期召开银行与担保机构的协调会议，畅通合作渠道。
围绕再生资源循环经济的产业发展引进和设立各种层次和类型的产业发展基金，鼓励设立私募基金和小额贷款公司，提升我市社会资本的吸纳能力和配置效率。建立或引进融资租赁公司、典当公司。不断丰富金融业态，提升金融发展水平与发展层次。
（六）推进银企合作，不断丰富金融产品
1.加强融资引荐。探索建立用好国家政策性银行信贷资金的有效方式，加强政策性金融与商业性金融良性合作，扩大我市基础设施建设、产业结构调整和支柱产业发展的资金来源，吸引全国或区域性股份制商业银行、企业投资机构、金融租赁公司等到我市拓展业务。此项工作由市金融办牵头，市人民银行、银监办、财政局、各银行金融机构配合开展。
2.加强项目推荐。充分发挥我市资源优势，认真做好符合我市特点项目的推荐活动，用好金融政策资源。各金融机构要积极加强与各上级行的沟通联系，争取更多信贷授权和资金投入。此项工作由市发改委牵头，市经委、“一园四区”、乡镇、各银行金融机构配合开展。
3.加强金融新产品推广。实施信贷业务创新，做好外贸出口、外商投资等方面的金融服务工作。推行中间业务的创新，大力开展融资、理财、会计事务以及承诺、担保、咨询服务等新兴业务，为企业发展服务。此项工作由市人民银行牵头，市银监办、财政局、审计局、各银行金融机构配合开展。
（七）扩大信贷规模，深化农村金融服务
1.加大信贷投放，增强支持地方经济发展的有效性。金融机构要加大对优质客户培育和信贷营销力度，积极落实银政企合作协议；主动服务于我市经济发展，支持重点产业，提高金融服务的针对性，为我市经济社会实现跨越式发展提供强有力的金融支持。此项工作由市人民银行牵头，市银监办、各银行金融机构配合开展。
2.积极探索金融支持“三农”和中小企业的有效方式。银行业金融机构要主动深入园区、乡镇、企业，寻找信贷投放亮点，扩大金融服务覆盖面，主动与成长型中小企业和农户签订金融服务双边承诺协议，优先为其提供一揽子优惠金融服务，增强服务“三农”和中小企业发展的能力。此项工作由市人民银行牵头，市银监办、各银行金融机构配合开展。
（八）规范民间融资，发挥社会资本的积极作用
促进民间融资健康发展，取消限制民间资本投资领域的不合理规定，规范民间融资，在坚决打击非法吸收公众存款。引导民间金融机构有序开展业务，提高风险防范意识，加强风险管理力度，严格按照法律规定和企业制度开展各项业务活动。此项工作由市人民银行牵头，市公安局、法院，“一园四区”、乡镇、各银行金融机构配合开展。
四、金融生态市建设的组织领导与保障措施
(一)加强金融生态市建设的组织领导
成立金融生态市建设领导小组，负责统筹解决金融生态市建设中的重大问题。
成员单位：市政府办公室、市金融办、市人民银行、市银监办，市工商银行、市中国银行、市农业银行、市建设银行、市信用联社、市邮政储蓄银行、市农发行、市担保公司、康小额贷款公司，市法院、检察院、公安局、监察局，市发改委、经委、建委、财政局、商务办、国土局、国税局、地税局、工商局、审计局。
领导小组下设办公室，办公室设在金融办，由陈黎兼任办公室主任。
市金融生态创建办公室为金融生态市建设工作领导小组办事机构，承担日常信息收集、活动组织和日常工作协调。各乡镇和园区确定一名专职分管金融工作的领导副职，负责本单位日常金融工作的协调组织，配合市金融生态创建办开展建设工作。
一、非法集资的定义及运行模式
非法集资，是指单位或者个人没有按照法定程序经中国人民银行的批准，以发行股票、、债券、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物和其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。在《刑法》上，非法集资适用的主要罪名有：（1）擅自发行股票、公司、企业债券罪； （2）集资诈骗罪；（3）非法吸收公众存款罪。
从近年来，公安机关侦办的非法集资案件来看，犯罪嫌疑人进行非法集资犯罪的运行模式主要有以下几种：
（一）投资经营商铺类。犯罪分子通过“天上掉馅饼”的谎言，以投资商铺、展位、公寓式酒店经营权等为名，利用产权转让再返祖的形式，承诺低风险、零赔率、高回报，骗取群众进行投资。
（二）入股合作分红类。犯罪分子以合作经营、投资入股、入股分红或连锁加盟为名，以办理超市会员卡做为投资模式，鼓吹所谓的“消费资本化理论”，即消费者通过消费就能变成经营者，同时许以高利回报，从事非法吸收公众存款犯罪。
（三）购买内部股票类。犯罪分子通过伪造入股证明和交纳股金收据的手段，出售所谓公司内部职工股、原始股、发行证券等，擅自公开或者变相进行发行股票、非法证券，诈骗群众投资款。
（四）种植养殖开发类。犯罪分子打着“联合开发、利益共享”的幌子，借种植、养殖和开发庄园的名义，从事非法集资犯罪活动。
（五）高收益低风险类。犯罪分子以在银行等单位有特殊关系，手中有“高收益、低风险暴利项目”为诱饵，诸如可以买到“高扣点”的银行承兑汇票等项目，抓住部分群众急于一夜暴富的心理，大肆吸收民间资金，从事非法集资犯罪活动。
（六）发展会员提成类。犯罪分子以发展会员、上下网络、业务提成为主要运行模式，采取传销或秘密串联的形式进行非法集资。
（七）办理会员优惠类。犯罪分子开设美容、足疗等服务店面，以办理会员卡、优惠卡、储值卡等方式可以享受几次免费美容、足疗等服务的方式，非法集资顾客预存款。
（八）空壳公司诈骗类。犯罪分子事先注册一个资本金巨大的空壳公司，利用注册的“空壳公司” 为其另一家公司作担保，诱骗群众集资。
二、非法集资案件的特点
（一）非法集资欺骗性强，渗透很广。非法集资主体多为合法的公司或企业，往往依托合法注册的经营实体和经营项目，通过发行证券、投资理财、创业投资、黄金期货交易、分时度假、发展会员、商品销售与返租、回购与转让等五花八门的形式，广泛渗透到农业、林业、房地产、商贸、建筑、高科技、金融、食品加工、旅游、医疗卫生和教育等行业，并以高于金融机构几倍甚至几十倍的利率来诱骗公众参与集资活动，欺骗性很强。
（二）非法集资波及范围广，金额巨大。许多涉嫌非法集资的犯罪嫌疑人不仅在公司注册地集资，还通过在异地设立分理处、代办处或分公司、子公司的方式，跨区域流窜作案，以此来掩盖其犯罪行为，逃避打击，且涉案金额巨大，涉及人数众多。
（三）中介机构涉案增多，风险显现。一些担保公司、房地产中介公司、投资咨询公司等中介机构以高息为诱饵，非法吸收公众存款，用于投资或转借给他人，谋取不法利益，潜藏着巨大的风险，个别地方已有所显现。
（四）网络平台非法集资，危害升级。犯罪分子利用网络平台、新兴金融行业实施非法集资违法犯罪活动，较传统集资犯罪覆盖面更广，影响地域范围更大，更具欺骗性和隐蔽性。如“e租宝”案件就是互联网金融 P2P网络借贷模式，以推销金融理财产品为名目，高额回报为诱饵，大量吸纳社会不特定公众存款，短短几个月的时间涉案金额数亿元。此类公司大都通过网络进行宣传并吸收公众存款，传播速度与传统模式相比速度更快、范围更广、涉案人员更多、涉案金额更大，社会危害性更强。
（五）危害后果严重，处置困难。犯罪嫌疑人往往将先期获得的犯罪收益用于犯罪活动的再继续。至案发时，部分甚至大部分被骗资金已被耗费于犯罪活动中，犯罪嫌疑人也早已负债累累，资不抵债、甚至携款潜逃，即使尽力追缴犯罪所得，也难以弥补被害人的损失。受害人因经济损失巨大，在盲目无助的情况下，极易受到他人煽动，常常串联群体上访，情绪激烈，给政府施加压力，严重影响社会稳定。
三、非法集资案件多发的原因
（一）投资渠道少，社会空余资金多。对于普通百姓来说，最普遍的投资选择毋庸置疑是银行存款，但因近年来银行存款利率大幅降低，加之物价上涨幅度较大，导致银行存款不赚反亏，广大人民群众亟需高收益的投资方式。
（二）融资渠道少，资金需求量大。我国的银行等金融机构较少。而且，银行体系由国有银行为主导，贷款流向主要是国企。而资金需求欲更强的中小企业，因为贷款审批流程复杂、标准严格等，很难从银行贷到款，苦于经营需要，渴望更加方便快捷的融资方式。T如p2p平台借款、社会借款等方式。
（三）不法分子掌握“机遇”，钻空套钱。通过侦办涉案P2P公司发现，许多所谓的投资理财咨询公司老板，原本是社会上“专业”的放贷人，仅仅是利用P2P平台进行私下融资套钱，私设“资金池”，或者根本没有建立P2P平台，仅仅是以P2P平台为借口，穿上合法的“外衣”，为其融资套钱提供方便。
（四）群众法律意识差，极易上当受骗。不少被害人年龄较大，受教育程度较低，听到有相关投资信息，不掌握法律常识，不进行深入了解，盲目进行投资，导致上当受骗，血本无归。如茅台酒诈骗案，犯罪嫌疑人宣称投资人购买一万元茅台系列白酒，获得价值一万元酒产品同时每月可获500元红利，一年可以获取红利6000元。简单说就是，购买一万元酒，白拿6000元红利。细想，世上哪有这样“天上掉馅饼”的好事，只要多留一个心眼，多问几个为什么，就不会陷入被骗漩涡。
四、非法集资犯罪的打防对策及建议
非法集资犯罪，要坚持以“打早、打小、打出头”的理念，以情报指导侦查为导向，建立完善打击非法集资犯罪情报研判机构，做到及时沟通，早发现、早预防，真正实现露头就打，将非法集资犯罪遏制在萌芽之中。
（一）建立完善的非法集资预防处置机制。打击非法集资必须坚持“政府主导、属地管理、依法查处、及时果断、协作配合、积极稳妥”的工作方针，共同做好工作。一是要建立健全非法集资犯罪联席会议机制，整合行政执法和司法资源，形成打击合力，实现对非法集资犯罪各部门齐抓获管和部门联动。二是要建立情报信息共享机制，公安、工商、税务、银监等部门，加强信息沟通和日常联络，积极扩展情报信息来源渠道，完善案件线索移交协作机制。三是落实各业务部门的分工协作机制，明确政府及公安、工商、税务、银监、检察院、法院等部门工作职责，落实分工，相互协作、相到配合。
（二）强化非法集资宣传，创新宣传新机制。充分利用报刊、电视、广播、网络媒体，以案说法，全方位、多角度地进行风险提示，明确非法集资同正常投资、融资活动的区别，揭露非法集资犯罪的作案手法和特点，提高认知能力，增强公众的风险意识和辨别能力，增强公众的法律意识，自觉远离和抵制非法集资，尤其是针对老年人等重点受害群体，深入社区、街道、老人活动中心等公共场所，加强传统宣传工作，设置宣传栏，派发宣传单张，开展专题讲座，弥补新型媒体宣传工作的不足，扩大宣传覆盖面。
（三）加强风险排查，构建非法集资预警机制。一要建立定期摸排研判会商机制。非法集资风险处在不断发展的动态过程中，各级公安机关要建立定期摸排、研判、会商机制，及时更新台账、系统内的涉嫌非法集资的单位、个人信息，组织公安机关“处非”成员单位定期碰头研究非法集资新形势、新动态，确保情报信息工作高效灵敏。二要建立“立线侦查”机制。由于涉及地方稳定，非法集资案件性质特殊，立案尤其需要慎重，但同时确保对犯罪嫌疑人的行踪及时掌控、避免其“跑路失联”也十分重要。要学习借鉴沿海先进省份经验，由省厅研究出台相关工作意见，对搜集到的可能涉嫌非法集资犯罪的重大情报线索，通过网下审批方式先行立线侦查，及时启动技术侦查手段、边控措施，实现有效预警管控。三要建立重大风险双线报送机制。各级公安机关“处非”办在对本地非法集资风险摸排、研判基础上形成的专项报告，以及实时发现的非法集资重大线索等情况，在以专报形式报告当地党委、政府的同时，必须向上一公安机关“处非”办同时报送。对因信息报送不及时，导致“处非”工作不力、造成重大影响或严重后果的，要坚决追究相关责任人的责任。
