时间：2022-08-06 20:38:41
1．系统简介：
直真视通科技有限公司是一家专业多媒体应用解决方案提供商，在视频会议系统建设方面已有七年的从业历史。此间积累了丰富的项目和工程经验，在此基础上，公司专门投入了大量的精力进行这个领域的增值服务研发。其中WebStreaming远程股评系统就是针对证券行业的特殊应用开发出来的网上流媒体广播系统，可用于远程培训,远程股评（结合双向电视会议系统），会议、会展网上直播等等。
此系统是一个完全自主研发的客户/服务器结构的视频广播系统，基于Microsoft Media Technology 7核心技术，采用最先进MPEG 4图像压缩算法和IP组播技术（IP Multicast），实时/非实时的广播声音和图像信息。使您通过桌面电脑收看教师授课/股评或其它音视频资料。
“视频会议＋远程股评系统”的特点是将双向的视频会议系统和单向的股评系统结合，每套系统可以单独使用,又可以在结合后扩展附件功能。
2．系统功能原理：
远程培训/股评：
中心点授课/股评，可将声音、图像以及所讲解的课件（PPT文档、Word文档等等）在网上进行。学生可通过桌面电脑中的接收端程序进行收看。如果有疑问，可以通过输入文字进行提问。
会议网上直播：
中心点开会，会场的声音、图像以及所讲解的文档（PPT文档、Word文档等等）在网上进行。收看者可通过接收端程序进行收看。如果有疑问，可以通过输入文字进行提问。会场人物画面可以实现全屏。
异地培训/股评：
当老师端在异地时（摄像头离服务器较远，无法物理连接），可通过“电视会议系统”将老师的图像及声音实时传送到编码服务器，桌面课件可以通过PcAnywhere传送到编码服务器。图像，声音和桌面课件通过Web Streaming采集压缩并在网上实时广播。这种系统架构也是当今功能比较齐全和完善的一种实现方式。
功能原理图如下所示：
单播模式：
对于无法开通组播协议地网络，可以使用单播（所占带宽随客户数量累加），通过Media Server分发，由专门的单播管理服务器进行管理。
VOD模式：
本系统除了可以把节目录制下来，通过WEB站点供下载收看，同时还可支持VOD点播收看（只限于单流），比如，您可以把课件录像，供学生进行VOD实时点播。
接入有线电视网：
本系统接收端接收实时广播时，除了用普通PC机收看，或把PC机接收到的信号输到电视（大屏）上收看，甚至还可以接入有线电视网进行播放。具体方法是通过一个接收端接收股评节目，通过带TV－OUT的显卡把TV信号输出到中频调制设备，中频调制设备可以把基带模拟信号转换成一个有线电视信号，且传输距离远，损失小，再把这个信号与有线电视信号一起接入一个二分支器（2进1出），这就可以和公共有线电视共存，形成自己的频道，供电视接收。
二．解决方案
某证券公司有三级网络，总公司、分公司和下属营业部。总公司到分公司带宽是2M，在总公司配置一套会议室型电视会议终端POLYCOM 970和一套多点会议服务器Radvision ViaIP400。在分公司配置了38套会议室型电视会议终端POLYCOM 680，用于与总公司进行双向视频会议。分公司到营业部带宽是512K，各营业部安装远程股评系统接收端程序，远程股评系统服务器都放置在海通总公司。当在总公司进行股评时，总公司本地摄像头拍摄教师画面，MIC采集教师声音，传给服务器编码，再通过网络供各个接收端接收；当在分公司进行股评时，首先分公司的电视会议设备采集教师画面及声音传回总公司的电视会议设备，再传给远程股评系统的服务器进行编码，然后通过网络，供接收端接收。（结构如下图）
此系统在每个交易日上、下午收盘后，进行网上实时股评，通过网络，将实时股评传送到海通下属的各个营业部，收看网点遍布全国46个城市。各网点可使用台式计算机或电视机在大户室接收、播放股评节目，也可以将股评节目输出到交易大厅的大屏幕，供大厅中的散户观看。为广大股民投资、选股提供了最新的信息和最及时的分析。
三．成功案例
中国海关总署 中国石油天然气集团公司
中国国家邮政总局 中国石油化工股份有限公司
中国国家信息中心 中国铁路通信有限公司
近年来,商业道德和职业道德问题,愈来愈成为公众关注的焦点。随着改革开放的深入,理论界、企业界以及政府的监管部门逐步形成了一个共识,那就是:要建设健康的、有活力的市场经济,必须尊崇诚信原则。缺乏诚信,经济运行的成本会极其高昂,甚至根本无法运行。在一个欺诈和舞弊盛行的社会里,弱者得不到公平,坦诚者最易受到伤害。因此,建立一个以诚信为基础的市场经济是社会公众的共同愿望。
而在会计行业里面,会计人员的职业道德是最备受争议的,所谓会计职业道德,就是从事会计工作的人员在履行职责活动中应具备的道德品质。它是调整会计人员与国家、会计人员与不同利益和会计人员相互之间的社会关系及社会道德规范的总和,是基本道德规范在会计工作中的具体体现。它既是会计工作要遵守的行为规范和行为准则,也是衡量一个会计工作者工作好坏的标准。因为会计涉及社会的各个方面。凡是有经济活动的地方,就有会计工作,就有会计人员,就有会计职业,就有会计人员的职业道德。因此,会计职业道德渗透到社会的各个角落。从而可以看出会计职业道德其实就是一个“诚信”的体现。
一、会计职业道德含义
会计职业道德是指在会计职业活动中应当遵循的、体现会计职业特征的、调整会计职业关系的职业行为准则和规范。会计是一个技术性与政策性很强的职业,由于企业的经济活动及会计核算涉及许多集团的利益,加上经济业务复杂性、多变性和不确定性,以及会计方法本身的可选择性,使会计人员在处理经济业务时,不但需要遵循经济法规等,还要根据自身的价值观作出判断,会计职业道德包括以下几个方面含义:1.会计职业道德是规范会计行为的基础;2.会计职业道德是调整会计职业活动利益关系的手段;3.会计职业道德具有相对稳定性;4.会计职业道德具有广泛的社会性。
二、会计失真不应忽视的问题
新中国成立以来,我国的会计法制和职业道德建设取得了显著成效,广大会计人员与时俱进、开拓创新,在社会主义市场经济体制的建立与发展中做出了突出成绩,促进了社会主义市场经济的快速发展。但是,我们在充分肯定会计职业道德建设取得成绩的同时,也不应忽视存在的问题。造成会计人员失信多方面的原因:1.屈从领导的压力,被动做假。2.政府管理部门观念和管理上存在错位和缺位。3.会计人员缺乏职业道德,法律意识不强。4.法律监督机制不完备,会计规范体系不完善。
三、加强会计职业道德建设应从以下几方面做起
1.加大职业道德建设力度,营造良好的社会环境。首先,要对会计从业人员进行有效的职业道德教育,采用职业道德教育与典型案例分析相结合的方式,寓枯燥抽象的说教于生动具体的案例剖析中,这样可以增加从业人员对职业道德规范的感性认识,增强教育的效果。其次,要加快建立企业、单位、中介机构和会计从业人员的信用档案,鼓励守信守法者,惩罚失信违法者,促进会计职业道德的遵守。最后,要发挥社会舆论的监督教育作用,加强媒体宣传教育力度,广泛宣传诚信思想,披露失信违法典型,使全社会认识到诚信的重要性,树立“诚信光荣、失信可耻”的观念,营造尊崇诚信的良好社会环境。
2.建立现代企业管理制度和与之相适应的内部控制制度。需要切实完善企业法人治理结构并且建立科学的管理模式,避免一人做多个岗位的工作,还有减少会计因领导操纵而造假的可能性,优化会计环境。 建立与现代企业管理制度相适应的内部控制制度。
3.健全相关法律法规,强化法制监管。要结合我国实际情况,修改、完善相关法律和规章,对现有法律法规中一些责任和处罚不明确的条款加以修改,并增加对那些在现实中出现而法律法规中没有涉及的情况的规定。我们还可以借鉴发达国家的经验,在相关法律法规里面增加民事赔偿制度的规定,对因有关人员造假而产生的损失,由其按照责任大小进行承担,尤其是要明确和加大单位负责人的赔偿比例,这样会计信息使用者一旦受到虚假信息损害就会依照有关条款向司法机关提讼,获取赔偿。民事赔偿责任并不排除刑事责任等当事人应当承担的其他责任,以此达到保护会计信息使用者利益和惩罚违法违规者的目的,遏制失信行为。
4.加大惩处力度,严格财经纪律。一是从法律规范上加大对造假失信者的处罚力度,使其造假的预期成本大于其造假的收益;二是管理部门以及执法部门要做到“执法必严,违法必究”,对发现的违法违规行为坚决按照有关规定进行严肃查处,杜绝讲人情和执法、司法腐败现象。在对相关会计人员、有关企业领导及会计主体进行惩处的同时,应进一步加大社会中介机构的整治和规范,强化行业自律性监督体系,加强执业质量的监督检查,对其出具不真实、违背审计准则的审计报告,要受到严厉的惩罚并对会计信息使用者遭受的损失进行赔偿。
四、会计职业道德建设的基本途径和方法
1.采取理论教育与实际教育相结合:在职业活动中,对会计人员进行系统的会计道德基本知识和基本理论的教育,使他们树立正确的会计职业道德观,掌握相关的职业道德知识,辨别是非,明确方向,再结合实际工作,形成高尚的社会主义会计道德品质,以达到学以致用的目的。
人大代表和政协委员向县政府提出了很多中肯、合理的建议和提案。今天，县人大十六届三次会议和县政协十二届三次会议期间。县人大、县政府、县政协联合召开县人大代表建议、政协委员提案交办会，这是县认真贯彻“两会”精神的一项重要工作。根据议程布置，下面，就2011年县政府和政府各部门料理县人大代表建议和政协委员提案的情况作个通报，并就今年的建议、提案料理工作提出几点意见。
一、2011年人大代表建议、政协委员提案料理工作的主要情况
县人大代表对政府工作提出建议41件；县政协对政府工作提出提案85件，2011年。建议和提案共126件，内容涉及经济建设、城乡建设管理、科教文卫体、旅游、交通、农业、水利、林业、环保、劳动和社会保证等方方面面。这些建议和提案，代表和委员对我县社会发展、经济建设和精神文明建设等问题进行深入调研后得出的心血结晶，体现民意，反映民情，代表了广大人民群众的切身利益。县人民政府收到这些建议和提案后十分重视，转政府法制办认真梳理分类、登记，经主要领导和分管县领导批示后交各承办单位操持，办复126件，办复率100%操持的具体情况是所提问题已解决或基本解决的建议、提案55件，占总件数的44%所提问题正在解决或已纳入规划逐步解决的建议58件，占总件数的46%所提问题料理条件不成熟，暂时不能操持的建议13件，占总件数的10%县政府已分别将料理情况向县人大和县政协作了专题演讲。
2011年我县还收到州政协委员提案1件，另外。承办单位积极操持，并将情况上报县政府，县政府及时与委员联系、沟通，行文答复委员，并将答复文本报州政府。
确保了县2011年的建议、提案料理工作取得了一定效果，经过县政府及各部门努力。但与人大代表、政协委员和广大人民群众的要求和期望仍有一定差距。一是少数承办单位思想认识还不尽一致、态度不端正，承办人员责任心不强，业务水平不高，影响了料理质量和进度。二是个别单位前紧后松，料理工作自觉性不强，对一些已纳入计划的事项落实不到位，使得建议、提案反映的问题答复简单地停留在文字和表面上，问题没有得到解决。三是局部建议、提案涉及多个部门共同操持的承办单位与协办单位之间沟通不够，没有共同协商拿出解决方案，导致建议、提案提出的问题没有得到有效解决。四是个别单位料理答复时不够规范，语言简单，没有向代表、委员讲清情况。五是局部承办单位在料理上虽做了大量工作，但没有向人大代表、人大代工委、政协委员、政协提案委和政府法制办及时反馈信息，或没有将答复意见送给人大代表、政协委员。六是有些问题的解决需要较多的资金投入，虽然县政府及部门也有了规划和打算，但由于财力困难等各方面原因，影响料理工作进度，不能完全令代表、委员们满意。七是由于交通等方面的原因，有的代表、委员收到承办单位答复意见后，没有及时反馈承办单位的征询意见表。八是有些问题因牵涉面较广、解决起来难度较大，需要一个过程，虽做了不少工作，任务仍相当繁重。对于这些问题，各承办单位在今后的工作中要引起足够重视，认真研究加以解决。同时，对建议、提案中能够解决的问题，要多想办法，多找路子，千方百计加以解决，努力提高人大代表建议、政协委员提案料理效率和质量，让代表、委员满意，让人民群众满意。
二、今年料理人大代表建议、政协委员提案的要求
人大代表和政协委员对政府工作提出了134件建议和提案，今年县人大十六届三次会议和县政协十二届三次会议上。其中：建议43件；提案91件。另外，县还收到州政府办转来的政协黔南州第十届三次会议委员提案6件。这些建议和提案内容涉及乡村建设、道路交通、文教卫、农林水、旅游开发、环境维护、招商引资等方面，为我县经济发展、社会稳定和丰富人民群众生活多样化的需要提出了许多珍贵的建议，各承办单位一定要引起高度重视，加强与代表、委员和广大群众的联系，强化服务意识，自觉接受人大及其常委会的法律监督和政协的民主监督，努力把今年的建议、提案料理得更好，让人大代表、政协委员和人民群众满意。县人大、县政协及县政府领导班子都极其重视代表建议、委员提案的操持、答复、落实工作，从贯彻落实科学发展观的高度，对事关全县经济社会发展、关注民生等方面的建议、提案分别列为主任重点督办、主席重点督办、县长重点督办件，这对各承办单位、部门提供了新的更高的要求，各单位、部门一定要高度重视。今年人大主任重点督办的代表建议有9件，分别是第5号《关于解决农村合作医疗问题的议案》第8号《关于维修至洛北河公路的议案》第12号《关于将南平村平寨垃圾纳入乡村环管部门管理的议案》第14号《关于解决巩固乡杨柳村通信网络障碍的议案》第22号《关于让云雾镇平伐村停止在丫叉坡堆放垃圾的意见》第28号《关于排除独木河新大桥桥头危石（新巴境内）平安隐患的建议》第31号《关于加强贵新高等级公路段施工遗留空地管理的建议》第38号《关于改变烤烟煤（补贴）供应方式的建议》第43号《关于解决新铺乡光明片区人饮难问题的建议》县政协主席重点督办的委员提案有6件，分别是第4号《县招商引资工作发展的问题及对策》第16号《关于继续开通落北河漂流的建议》第20号《关于再次建议加快改造师范桥下游河道的提案》第24号《关于加强独木河景区管理的建议》第50号《如何有效保证市民吃上放心肉》第74号《加快黔桂铁路南站配套设施建设及周边群众平安教育的建议》县政府县长重点督办的代表建议5件、委员提案5件，其中，代表建议分别是第3号《关于解决农村小学教师缺编问题的议案》第5号《关于解决农村合作医疗问题的议案》第16号《关于解决城关镇人民政府及各站所综合业务用房建设用地的议案》第18号《关于加强“金海雪山”景区建设和管理的建议》第33号《关于打造茶产业的建议》委员提案分别是第13号《建设县城到昌明高等级公路，加快撤县建市速度》第28号《关于对超额完成税收任务企业实行重奖的建议》第38号《加强停车场规划建设、解决住户“停车难”问题》第78号《切实加强我县森林防火工作》第87号《推广使用地方品牌产品，协助外乡企业做强做大》下面，对今年料理人大代表建议、政协委员提案讲三点要求：
（一）提高认识。
政协委员提出提案是人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式。政府和政府各部门必需接受人大及其常委会的法律监督和工作监督，一要认识到做好建议、提案料理工作是政府和政府各部门坚持依法行政的一项重要职责和要求。人大代表提出建议、议案、批评和意见是宪法和法律赋予代表的一项重要权利。坚持向人大及其常委会演讲工作制度，认真接受政协的民主监督，加强同委员、工商联和社会团体的联系。以严肃、认真的态度料理人大代表建议和政协委员提案，政府依法行政的要求，也是自觉接受监督的要求，政府和政府各部门的一项工作职责。
所提建议、提案汇集了社会普遍关注的热点、焦点问题，二要认识到做好建议提案料理工作是坚持科学决策、民主决策的一个重要渠道。人大代表和政协委员来自社会的各个领域。包括了代表和委员的真知灼见，反映了人民群众的心声和意见，认真料理这些建议和提案，有利于汇集各方面的智慧和力量，拓宽工作思路，完善决策机制，提高决策水平，使政府工作更加体现人民群众的意志和要求，减少决策和工作失误，也有利于妥善处置人民内部矛盾，维护社会政治稳定，促进社会和谐发展。
关注的都是县发展大局中的重大问题，三要认识到做好建议提案料理工作是坚持发展为了人民、发展效果由人民共享的一个重要体现。人大代表建议和政协委员提案大多是深入调研的基础上提出来的集中反映了人民群众的真实意愿和切身利益。特别是重点建议和重点提案。体现了人民群众的迫切要求，要格外重视，认真操持，重点建议和提案要重点办理。通过认真料理建议、提案，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力打造服务型政府，真正体现执政为民。
深刻认识新形势下做好人大代表建议和政协委员提案料理工作的重要意义，各单位要从巩固和加强人民代表大会这一根本政治制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度、提高政府行政能力的高度。切实增强责任感和使命感，努力提高依法行政和民主管理水平，把建议、提案料理工作列入工作日程，坚持一把手亲自安排布置料理工作，亲自协调解决难点问题，对重点建议和提案，要亲自承办，深入调研，认真研究落实措施，保证建议、提案的料理质量。
（二）加强组织领导。
建议、提案承办单位主要领导亲自抓、亲自办、亲自督查的料理效果就好、质量就高，一是领导重视。从这几年的建议、提案料理工作实际来看。代表、委员和人民群众的满意度就高。如公用事业局将办理建议、提案作为改进本单位工作的有效途径，领受建议、提案料理任务后，及时召开专题会议研究落实料理方案，由主要领导亲自抓办理工作，主动联系代表、委员座谈，座谈内容不局限于所料理建议和提案内容，还虚心听取代表、委员对其各方面工作的建议和意见，料理工作得到代表、委员的充分肯定，同时也推进了工作的开展。今年的建议、提案料理工作，各承办单位要切实摆上重要议事日程，作为一项具体工作抓实、抓好，及时安排，制定料理方案，由主要领导亲自抓，分管领导具体抓，办公室督办协调，业务股室负责办理；要明确具体承办人员、办结时限、目标要求。对一些事关全局、政策性强、料理难度较大的建议、提案，主要领导要亲自研究料理方案，召开料理工作专题会，主动协调解决有关问题。
实行料理工作定期通报制度，二是创新机制。要不断吸收借鉴历年料理工作的胜利经验和做法。适时召开督办会，经常进行现场检查，做到个案跟踪、全程督办，使料理工作更富有成效。对代表、委员满意意的建议、提案答复，要责成承办单位重新操持，逐步提高建议、提案的落实率。
加强与代表、委员的沟通联系，三是加强与代表、委员沟通联系。通过开展实地考察、调研座谈等方式。全面、准确地了解和把握代表、委员所提建议、提案的背景、目的和要求，征询他对办理工作的意见，使办理工作的对策措施更加合理可行，保证料理质量和效果。各承办单位要在料理时限内，及时将料理情况答复代表、委员，同时要附《征询意见表》给代表、委员填写。承办单位要将答复意见及《征询意见表》及时反馈给人大办、政协办和政府法制办，法制办要加大对代表、委员反馈情况的跟踪，掌握全面情况，对代表、委员反馈满意意的建议、提案要认真对待，多加协调，督促承办单位与代表、委员多见面多沟通，取得谅解和支持，规定时限内重新办理，规范答复。
加强联系，四是承办单位之间要密切配合。建议、提案的料理涉及两个或两个以上单位职能的各承办单位要以大局为重。互相配合，共同做好料理工作。
经常了解办理工作的进展情况。县政府督查室要办好督查通报，五是要加强督查。政府法制办和政府督查室要加强对办理工作的督促检查。对料理工作突出、代表和委员满意的部门予以褒扬，对办理拖沓、敷衍塞责，代表和委员普遍反映满意意的部门通报批评；情节严重的将依据《行政首长问责暂行办法》对相关单位主要领导和分管领导追究责任。
（三）改进料理方式。
各承办单位要认真负责，提高料理质量是人大代表建议、政协委员提案料理工作的核心。切实改进料理方式方法，要把办理工作的重点放在提高质量、狠抓落实上。
答复函要严格依照规定的文本格式，一要做到按程序办理。规范建议、提案的签收、批办、分办、承办、拟稿、核稿、签发和答复等办理流程。实事求是老实谦逊、注重细节，文字要通顺精炼，答复内容要经县政府分管领导同意。
未能按时办复的承办单位要及时书面向县人大代工委、县政协提案委、县政府法制办说明情况，二要做到按时限办结。各承办单位要在交办会后的三个月内办复。并采取有力措施，抓紧研究操持，最迟不逾越五个月；对于个别不属于本单位职责范围内的建议或提案，承办单位应当在收到建议或提案后十天内向县政府法制办退件并说明情况，提出新的承办单位建议，由法制办根据实际情况进行处置。
答复文本要分送代表、委员填写《征询意见表》同时要将答复文本及代表、委员填写好的征询意见表》及时反馈人大代工委或政协提案委、法制办。三要做到按要求反馈。
一、充分认识加强行政复议工作的重要性和必要性
（一）加强行政复议工作是形势发展的必然要求。随着食品药品监管体制改革的不断深入和医药事业的迅速发展，深层次的矛盾和问题日益凸现，很多矛盾以行政争议的形式反映出来，食品药品监管系统行政复议案件也呈现日趋增多的趋势。党中央、国务院高度重视行政复议在解决行政争议、加快建设法治政府、维护社会稳定中的重要作用。各级食品药品监管部门必须进一步提高对做好行政复议工作重要性和紧迫性的认识，切实增强政治责任感，采取扎实有效措施，全面加强行政复议工作。
（二）行政复议是有效解决行政争议、化解社会矛盾的法定机制。行政复议工作是政府部门法制工作的重要组成部分，是全面推进依法行政的重要内容，是约束行政行为的重要制度。加强行政复议工作，有利于促进行政机关依法执法、公正执法、文明执法，有利于行政机关及其工作人员树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的现代行政法治的基本理念，有利于提高行政机关依法、科学、民主决策的水平。各级食品药品监管部门必须把加强行政复议工作纳入重要议事日程，切实增强解决行政争议的能力，最终促进食品药品各项监管工作水平的提高。
（三）行政复议是化解食品药品监管行政争议的重要渠道。行政复议是解决行政争议的重要法律制度和重要渠道。各级食品药品监管部门要充分发挥行政复议高效、便民、方式灵活的优势，进一步规范行政复议工作程序，积极探索符合食品药品监管行政复议工作特点的机制和方法，加强行政复议能力建设，努力提高案件办理质量，有效化解行政争议。
二、加强行政复议工作的指导思想和基本要求
（四）指导思想：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，树立科学监管理念，以建设法治监管、构建和谐监管为目标，切实维护和保障人民群众的根本利益，坚持“以人为本、复议为民”，努力营造高效、便民、和谐的食品药品监管法治环境。
（五）基本要求：坚持行政复议工作服从、服务于社会和谐稳定的大局，服从、服务于食品药品监管大局，努力化解食品药品监管过程中的矛盾和争议，做到案结事了，实现法律效果和社会效果的统一；妥善处理行政争议问题，切实维护和保障当事人的合法权益；坚持行政复议和食品药品监管依法行政相结合，强化自身建设；完善行政复议工作制度，创新审理方式，努力构建公正合理、高效便民、监督到位、保障有力的食品药品监管行政复议体制和运行机制；切实加强食品药品监管行政复议能力建设，提高行政复议水平。
三、完善工作机制，依法履行职责
（六）畅通行政复议渠道。渠道畅通是行政复议制度得以发挥作用的前提。各级食品药品监管部门要把畅通渠道作为加强行政复议工作的着力点和突破口，依法履行行政复议职责，积极受理行政复议案件。对无正当理由拒不受理复议申请而经法院审理裁定受理或经上级行政复议机关责令受理的，要定期通报，并追究相关人员责任。对确实不符合受理条件的案件要妥善处理，不能简单一推了之，要按照行政复议法及其实施条例等法律法规要求向申请人说明情况，告知解决问题的渠道。要建立个案督查制度，对符合受理条件而拖延受理或不予受理的案件要坚决予以纠正。
（七）创新案件审理机制。对事实清楚、争议不大的案件，以书面审理为主，快审快结；对案情复杂、社会关注度高的案件，要实行公开听证制度和专家论证制度，必要时也可采用现场调查的方式，以增强行政复议的透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。举行听证会，被申请人单位的主要负责人要积极参加。食品药品监管部门对自身明显违法或不当的执法行为引起的复议案件应当主动纠正，上级食品药品监管部门也应当督促其在规定期限内予以改正，以避免违法不当行为造成不良影响。
（八）建立案件报告制度。食品药品监管部门应当按照规定报送行政复议案件办理的有关情况，实现信息共享。行政复议机关应当在复议决定作出后5个工作日内将行政复议决定书报上级行政机关法制机构备案。对由当地人民政府受理的食品药品行政复议案件，食品药品监管部门在复议决定下达后，也应当在5个工作日内将复议决定书复印件报上级食品药品监管部门法制机构备案。
四、依法、有效解决食品药品监管行政争议
（九）依法公正审理行政复议案件。食品药品监管部门办理行政复议案件要始终做到依法审理、公正裁决，既要重视行政行为的合法性审查，又要重视适当性审查；既要重视实体性问题的审查，又要重视程序性问题的审查。对侵害当事人合法权益的具体行政行为，要坚决依法予以撤销、变更或者确认违法，确保案件办理的公正性。要把是否有效解决行政争议、化解矛盾，作为衡量行政复议案件审理质量的重要尺度。通过依法办案，以法明理，既保障行政机关依法行使职权，又坚决纠正其违法或者不当的行政行为；既维护当事人的合法权益，又依法维护好社会公共利益。
（十）坚持证据审查的原则。食品药品监管部门办理行政复议案件必须依法全面审查相关证据，做到定案证据合法、真实、确凿、充分。既要注重审查食品药品监管部门提供的证据，也要重视行政相对人提供的证据；既要审查证据的真实性，也要审查证据的合法性；据以定案的证据必须具有排他性和唯一性。
五、努力实现法律效果与社会效果的统一
（十一）调解是化解矛盾的有效手段。食品药品监管部门办理行政复议案件要提高运用调解手段解决行政争议的意识，将调解贯穿于行政复议的全过程。在不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，应当引导双方当事人积极协商，平衡利益，在相互理解和信任的基础上达成和解，最大限度地降低监管争议的负面影响，实现法律效果与社会效果的统一。
（十二）依法进行调解。对于存在合理性问题、混合过错问题或者社会影响重大的案件，不能简单地撤销或者维持，要注重运用调解的方式加以处理。复议机关要积极为当事人自行和解创造条件。当事人通过调解达成协议的，复议机关要及时制作行政复议调解书予以确认。不能达成和解协议或者调解书送达前申请人反悔的，复议机关应当依法做出行政复议决定。
六、积极探索和完善行政复议各项制度
（十三）制度完善是顺利开展行政复议工作的必要条件。对行政复议法等法律法规有明确规定的制度，要认真贯彻落实。对法律法规没有明确规定但又为行政复议工作所需，有利于保护行政相对人合法权益的制度，要勇于探索创新。
（十四）认真落实上级机关直接受理行政复议申请制度。对下级复议机关无正当理由不受理复议案件的，除责令受理外，上级食品药品监管部门要依法加大直接受理的力度，保证案件及时得到处理。要探索建立行政复议案件“提审”制度，对本辖区内有重大影响或者有典型意义的案件，上级食品药品监管部门可以直接受理。
（十五）要建立问题反馈制度，重视从源头上预防和化解行政争议。要把办理个案与完善政策法规有机结合起来，对办案过程中发现的政策法规问题和行政相对人反映强烈的问题，应当进行深入专题调研，提出切实可行的修改完善建议，及时反馈到政策法规制定机关和部门，促进食品药品监管政策法规的完善。
七、强化行政复议能力建设
（十六）加强业务指导，提高办案水平。上级食品药品监管部门要通过组织行政复议法执法检查、案卷评查、专题研讨会、案件公开审理示范、编发行政复议典型案例等方式，加强对基层行政复议工作的指导，保证不同食品药品监管部门对同类案件的处理结果基本一致，确保法律适用的公平。要注重理论与实践相结合，加强对个案的指导，帮助解决实际问题，提高办案能力。要组织经常性的工作交流，总结经验，推广典型，促进整体办案水平的提高。
（十七）加强机构建设，保证办案力量。行政复议工作是一项“定纷止争”具有很强的专业性的工作，因此，配备一定数量的高素质和稳定的专门人员十分重要。复议工作人员要具备坚定的政治立场，具备较为全面的知识结构，具备解决复杂矛盾的能力。要抓紧配备、充实和调剂行政复议人员。按照行政复议法律法规的规定，行政复议机构应当有2名及以上的专职人员。
（十八）建立激励机制。评价行政复议工作，不能简单地看案件的多少，更不能简单地以案件撤销、变更数量为标准，而是要看是否有效解决了争议，是否促进了监管关系的和谐。要把行政复议渠道是否畅通、质量是否过硬、人员配备和设施装备是否与工作任务相适应作为重要考核内容。上级机关要定期对下级机关行政复议工作进行监督检查，对工作突出的单位和个人给予表彰奖励，对不依法履行职责的要严格按照行政复议法的有关规定追究责任。
八、加强组织领导，保障行政复议工作有效开展
（十九）明确领导职责。食品药品监管部门要抓紧建立健全行政复议各项工作制度，完善行政复议案件审理委员会制度。主要领导作为本机关行政复议工作第一责任人要定期听取行政复议工作汇报，认真解决行政复议工作中遇到的困难和问题。无论是本机关作为行政复议机关还是作为行政复议被申请人，主要领导都要研究案情，严格审查把关；对重大复杂案件，主要领导要亲自督办处理，积极支持和督促行政复议机构依法办理复议案件。
（二十）建立考核制度。食品药品监管部门要把复议机构人员配备、办案经费落实、受理复议申请、履行复议决定、重大复议事项报告、复议决定书备案等纳入机关目标责任制考核范围，作为依法行政考核的重要内容。
（二十一）加强培训教育。食品药品监管部门要将行政复议法及其实施条例作为对领导干部进行法律知识培训的重要内容纳入年度培训计划。各级领导干部要带头学习，全面领会行政复议法精神实质，切实依法开展工作。要通过典型案例评析等方式有针对性地开展培训教育，提高依法行政水平。
北京市制定地方性法规条例
第一章 总则
第一条 为了规范本市制定地方性法规的活动，完善立法程序，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市地方性法规的制定、修改和废止。地方性法规的解释依照本条例的规定执行。
第三条 制定地方性法规，应当遵循宪法的基本原则，以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提，从本市的具体情况和实际需要出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
第四条 制定地方性法规，应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与法规的制定活动。
第二章 制定地方性法规的权限
第五条 市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会依照宪法、法律规定的权限，制定地方性法规。 第六条 下列事项由市人民代表大会制定法规：
(一)法律规定由市人民代表大会规定的事项;
(二)本市需要制定法规的特别重大事项;
(三)规范市人民代表大会自身活动的事项和其他事项。
前款第(二)项所指的特别重大事项由市人民代表大会主席团认定。
第七条 下列事项由市人民代表大会常务委员会制定法规：
(一)法律规定由常务委员会规定的事项;
(二)市人民代表大会按照本条例第十七条规定的程序，授权常务委员会制定法规的事项;
(三)其他应当由常务委员会制定法规的事项。
第八条 在市人民代表大会闭会期间，市人民代表大会常务委员会可以对市人民代表大会制定的法规进行部分补充和修改，但是不得同该法规的基本原则相抵触。
第三章 制定地方性法规的程序
第一节市人民代表大会制定地方性法规的程序
第九条 市人民代表大会主席团可以向市人民代表大会提出法规案，由市人民代表大会会议审议。
市人民代表大会常务委员会、市人民政府、市人民代表大会专门委员会，可以向市人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。
第十条 一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向市人民代表大会提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交法制委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程。
法制委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第十一条 向市人民代表大会提出的法规案，在市人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本章第二节规定的程序审议后，决定提请市人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。
第十二条 常务委员会决定提请市人民代表大会会议审议的法规案，应当在会议举行的一个月前将法规草案发给代表。
第十三条 列入市人民代表大会会议议程的法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。
各代表团审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。
各代表团审议法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第十四条 列入市人民代表大会会议议程的法规案，由法制委员会根据各代表团的审议意见，对法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
第十五条 列入市人民代表大会会议议程的法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
主席团常务主席也可以就法规案中的重大的专门性问题，集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第十六条 列入市人民代表大会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。
第十七条 法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向市人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请市人民代表大会下次会议审议决定。
第十八条 法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第十九条 市人民代表大会通过的法规由大会主席团发布公告予以公布。
第二节地方性法规的程序
第二十条 主任会议可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会会议审议。
市人民政府、市人民代表大会专门委员会，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关专门委员会、常务委员会有关工作机构研究、提出意见，再决定列入常务委员会会议议程。如果主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第二十一条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关专门委员会、常务委员会有关工作机构研究、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告并向提案人说明。
有关专门委员会、常务委员会有关工作机构研究的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第二十二条 列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会和有关专门委员会、常务委员会有关工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
列入常务委员会会议议程的规案，有关工作机构应当将法规草案印发有关机关、组织和专家征求意见。
第二十三条 列入常务委员会会议议程的法规案，在常务委员会会议审议前，有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构对立法的必要性、可行性和主要问题进行审议或者审查，提出意见，并向常务委员会会议报告。
有关专门委员会审议或者常务委员会有关工作机构审查法规案时，可以邀请其他专门委员会或者常务委员会有关工作机构的负责人列席会议，发表意见。
有关专门委员会审议或者常务委员会有关工作机构审查法规案时，根据需要，可以要求有关机关、组织派人说明情况。
第二十四条 列入常务委员会会议议程的重要法规案，经主任会议决定，可以将法规草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会有关工作机构。
第二十五条 列入常务委员会会议议程的法规案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法规草案发给常务委员会组成人员。
第二十六条 列入常务委员会会议议程的法规案，一般应当经两次常务委员会会议审议后再交付表决;各方面意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议后交付表决。
部分修改的法规案，各方面的意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。
第二十七条 常务委员会会议第一次审议法规案，在全体会议上听取提案人的说明和有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构的报告，由全体会议或者分组会议对法规草案进行初步审议。
常务委员会分组会议审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。
常务委员会分组会议审议法规案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第二十八条 法规案经过常务委员会会议第一次审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员和有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构以及各方面提出的意见，进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明。对有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构的重要意见没有采纳的，应当向有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构反馈。
法制委员会审议法规案时，可以邀请有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构的负责人列席会议，发表意见。
第二十九 条常务委员会会议第二次审议法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，由全体会议或者分组会议对法规草案修改稿进行审议。
第三十条 列入常务委员会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，会议对该法规案的审议即行终止。
第三十一条 法规案经常务委员会两次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法制委员会进一步审议、修改后，再由主任会议决定提交以后的常务委员会会议继续审议。
第三十二条 列入常务委员会会议审议的法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议已满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案终止审议。
第三十三条 法规草案修改稿经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿。
经一次常务委员会会议审议即交付表决的法规案，在常务委员会会议审议后，也应当由法制委员会根据常务委员会组成人员和各方面提出的意见进行审议、修改，提出法规草案表决稿。
法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决。
第三十四条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以在法规草案表决稿交付表决前，书面提出对法规草案表决稿的修正案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。不提请常务委员会会议审议的，应当向常务委员会会议报告并向修正案提案人说明。
对法规草案表决稿提出修正案，应当写明修正的依据和理由，并附有修正案草案。
第三十五条 常务委员会会议表决法规草案表决稿及其修正案，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。有修正案的，先表决修正案。
第三十六条 常务委员会通过的法规由常务委员会发布公告予以公布。
第三节 其他规定
第三十七条 向市人民代表大会及其常务委员会提出法规案，应当同时提出法规草案文本及其说明，并提供必要的资料。法规草案的说明应当包括制定该法规的必要性和主要内容。
第三十八条 向市人民代表大会及其常务委员会提出的法规案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。
第三十九条 交付市人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法规案，如果提案人认为必须制定该法规，可以按照本条例规定的程序重新提出，由主席团、主任会议决定是否列入会议议程;其中，未获得市人民代表大会通过的法规案，应当提请市人民代表大会审议决定。
第四十条 法规公布后，应当及时在市人民代表大会常务委员会公报和《北京日报》上刊登。
在常务委员会公报上刊登的法规文本为标准文本。
第四十一条 法规的修改和废止程序，适用本章第一节、第二节的有关规定。
法规部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法规文本。
第四章 地方性法规的解释
第四十二条 法规的解释权属于市人民代表大会常务委员会。
法规有以下情况之一的，由市人民代表大会常务委员会解释：
(一)法规的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。
第四十三条 市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院和市人民代表大会专门委员会以及区、县的人民代表大会常务委员会可以向市人民代表大会常务委员会提出法规解释要求。
第四十四条 常务委员会有关工作机构根据主任会议决定，研究拟订法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。
第四十五条 法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法规解释草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决。
第四十六条 法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。
第四十七条 市人民代表大会常务委员会的法规解释同法规具有同等效力。
〔摘要〕立法者的本意是利用调解的低成本和柔性特点来分流、过滤大部分劳动争议案件，缓解劳资对立。目前我国的劳动争议调解制度虽然产生了一定的实效，但远未达到制度设计的预期目标。本文主张将调解作为解决劳动争议的主要方式，最大限度地引导当事人选择这一纠纷解决机制，通过整合现行多元化调解资源，构建政府主导、多方参与的调解机制以及增加制度的吸引力等改革措施，对劳动争议调解制度加以完善。?
〔关键词〕劳资对立；劳动争议协商；劳动争议调解；劳动争议仲裁；调解程序?
〔中图分类号〕df479.1〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-4769（2012）06-0084-06???
调解是指第三方在冲突主体之间进行斡旋、协调，促成纠纷主体互谅互让、相互妥协，从而消除冲突的一种纠纷解决机制。劳动争议调解是调解方式在劳动争议案件处理过程中的具体运用，是指“在劳动争议处理机构的主持斡旋下，依照法律、法规、规章、政策和道德规范，在查明事实、明辨是非、分清责任的基础上，通过平等协商，劝说争议双方当事人互谅互让，达成协议，从而解决劳动争议的一种方式”1。
我国依照纠纷解决的进程，构建了企业劳动争议调解委员会调解、基层劳动争议调解组织调解、劳动争议仲裁调解和劳动争议诉讼调解四种调解机制。本文试图通过对上述四种类型的劳动争议调解机制进行实证分析，针对其运行中存在的问题，提出改革建言。
一、劳动争议调解总体运行状况
争议双方通过谈判协商自行解决矛盾是最有效和成本最低的纠纷解决方式，这一方式反映到劳动争议处理制度中，就是劳动争议协商。但是，目前我国劳动争议协商制度几乎完全失灵。在协商这一化解劳资冲突的“第一道防线”失守的情况下，立法者寄希望于将调解作为“第二道防线”，对劳动争议进行拦截、分流。要全面掌握劳动争议调解的运行状况，首先应了解当事人选择适用该程序的比例和调解委员会的工作情况。
（一）选择适用劳动争议调解程序的比例
按正常逻辑，作为劳动争议处理制度的“第二道防线”，调解制度应该凭借其组织覆盖面广、接近争议发生的时间、地点、人物，有第三方主持公道，方式灵活便捷等优势，受到当事人的青睐而“截留”绝大多数劳动争议案件。但是，将选择适用调解程序的案件数和不愿接受调解或调解不成进入劳动争议仲裁的案件数进行对比后，就会发现：调解委员会受理案件的数量远低于仲裁委员会受理案件的数量。见表1。
从表1可以看出，近5年来，从全国情况看，劳动争议调解与劳动争议仲裁受理案件对比说明劳动调解的总量较小，分流、过滤案件的能力不强，使大量争议未能得到有效解决而流入后续环节。尤其是在2008年后，仲裁案件数量急剧上升，劳动争议仲裁受理案件数维持在劳动调解的3倍左右；而劳动争议调解受理案件数却持续下降。
从表2可见，笔者所在的s省的劳动争议调解和劳动争议仲裁的比例大体维持在比较均衡的状态，这说明s省的劳动争议调解功能发挥较好。但劳动争议仲裁持续上升的势头与全国相同。在可以预期的未来，s省的劳动争议仲裁压力将会持续增大。
（二）调解委员会的工作情况
从表3可以看出，经过近几年的发展建设，我国企业劳动争议调解委员会个数和人数都有了较大发展，2010年相较于2006年翻了一番。但劳动争议调解受理案件数却呈现逐年下滑趋势，尤其是2008年后更加明显。这或许与《劳动争议调解仲裁法》颁布实施后，劳动争议当事人倾向于使用更有效力、更正式化的程序解决纠纷有关。
其次，劳动调解也不存在案多人少的困境。以2010年为例，全国共有518652个企业劳动争议调解委员会，调解员1831535人，共受理案件269926件。也就是说，平均每个企业劳动争议调解委员会全年受理案件仅0.52件，平均每个调解员全年仅处理案件0.15件。这说明劳动争议调解的资源是充足的，冗余度是较高的。但是，调解成功率却不高，有超过3/4的案件无法通过调解解决。不过，集体劳动争议调解的成功率显著高于平均水平，说明调解在解决集体劳动争议方面优势较明显。
从表4可见，整体上，s省的数据与全国相差不大。除去因为样本数较全国少因此离散程度较高的原因外，s省比较明显的是调解成功率比全国水平低，但集体劳动争议调解成功率显著较高。[论文网]
二、企业劳动争议调解运行状况
企业劳动争议调解委员会是依法设立的，专门调解本企业内部争议的群众性组织。《劳动法》第80条、《企业劳动争议处理条例》第7、8、9条和《劳动争议调解仲裁法》第10条都对其设立、组成、代表的产生进行了比较详细的规定。
（一）企业劳动争议调解委员会的组建率极低
如果一个企业根本没有设立劳动争议调解委员会，那么在争议发生后当事人自然就无法选择适用企业劳动争议调解程序了。从《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》的条文可以看出，企业劳动争议调解委员会不是必须设立的，即没有设立并不违法，再加上企业劳动争议调解委员会的经费由企业负担，因此，绝大多数企业根本就不设立这一组织。截至2010年，全国共有518652个企业劳动争议调解委员会，但“根据2011年数据，以个人独资企业等形式的企业大概有1100万家，另外以个体户登记的企业有3600万家，合在一起有将近5000万家”。3这表明，目前我国企业劳动争议调解委员会的覆盖率极低，仅占1%左右。
（二）“缺乏独立的第三方”导致企业劳动争议调解委员会效能低下
立法者原本是想通过设立在企业内部的劳动争议调解委员会尽量把劳动争议解决在基层，化解劳资纠纷，修复劳动关系。但从上面的数据可见，企业劳动争议调解委员会并未达到制度设计的目的，根源就在于缺乏独立的第三方。目前的企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成，根本不存在第三方。所谓的企业调解其实就是职工代表和企业代表一起就劳资纠纷的解决进行“协商”。此外，许多工会在企业中独立性不足，很难真正代表劳动者的利益，也无法获得劳动者的信任。实践中，许多企业劳动争议调解委员会缺乏追求效率和公平的激励机制，“调而不解”，不仅不能化解矛盾，反而可能拖延劳动争议的解决进程。
三、基层劳动争议调解运行状况
基层劳动争议调解组织调解包括“依法设立的基层人民调解组织”和“在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织”。根据《劳动争议调解仲裁法》的规定，当事人可在发生劳动争议后到上述两类组织申请调解。
（一）基层人民调解组织调解
“基层人民调解组织就是指基层人民调解委员会，是我国解决民间纠纷的基层群众性组织。”4《劳动争议调解仲裁法》将劳动争议调解纳入基层人民调解组织的职能范围，是充分运用现有资源、节约纠纷解决成本的一项举措。
在《人民调解法》颁布实施后，“依法设立的基层人民调解组织”调解劳动争议就更具有法律依据了。我国基层人民调解组织具有“亲民性、便民性
、预防性、免费性、独立性、中立性等方面的优势特征”5，运用其来调解劳动争议是对现存资源的充分利用，有助于节约纠纷解决成本。不过，由于劳动争议比较复杂，不属于普通的民间纠纷，目前此类调解组织因缺乏专业能力而难以形成权威。
（二）乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织调解
在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织，主要是指区域性、行业性的劳动争议调解委员会，是近年来一些经济发达地区为了解决当地外资企业、私营企业劳动争议的需要而设立的区域性劳动争议调解组织。“这类组织目前主要有两种模式：一种是依托于乡镇劳动服务站的调解组织，另一种是依托于地方工会的劳动争议调解组织。”6《劳动争议调解仲裁法》从立法上肯定了实践中存在的这些劳动争议调解组织，拓宽了劳动争议调解的渠道。
这类调解组织的独立性、中立性和专业性都比较强，调解的成功率很高，一般都在80%左右。但是目前还是存在一些问题：一是组织薄弱。必要的组织机构是劳动争议处理制度发挥作用的前提，但目前大量的乡镇、街道还没有设立劳动争议调解组织。二是没有经费来源。目前尚无明确针对区域性、行业性劳动争议调解组织经费来源的法律规定，导致其工作开展困难。
四、劳动争议仲裁调解运行状况
劳动争议仲裁调解是在仲裁庭的主持下进行的，贯穿于劳动争议仲裁全过程。“着重调解”被规定为《劳动争议调解仲裁法》的基本原则之一。在此原则的指引下，该法将调解规定为劳动争议仲裁的必经程序。?①司法实践中，劳动争议仲裁调解在劳动争议处理中也发挥了重要作用。
从表6可见，调解结案在s省的劳动争议仲裁中占很大比例，近几年基本上稳定在40%左右，略高于全国水平。但值得注意的是，案外调解的数量较少，这说明s省劳动争议的当事人普遍希望通过较正式的程序来处理争议。
五、劳动争议诉讼调解运行状况
调解原则是我国《民事诉讼法》规定的重要原则之一。?③诉讼调解可以在庭审前、庭审中、庭审后等诉讼终结前的任何阶段进行，贯穿民事审判全过程。劳动争议案件在法院案件分类上属于民事纠纷，适用民事诉讼程序进行审判，因此，法院也会对劳动争议案件进行调解。
通过表7可以发现，我国劳动争议诉讼以调解方式结案的比例逐年攀升，2010年甚至高达42.89%。需要注意的是：（1）即便进入诉讼阶段，最终需要判决结案的仅为案件总数的1/3左右，还有大量劳动争议事实上是可以通过调解方式解决的。诉讼之前的程序的分流、过滤能力存在严重问题。（2）近三年劳动争议诉讼中调解结案率的大幅提升与我国法院系统提倡的“大调解”密切相关。但在诉讼调解中应切实贯彻调解自愿原则，避免法院向当事人推销“打折的正义”。
六、改革我国劳动争议调解制度的建议
立法者的本意是想利用调解的低成本和柔性特点来分流、过滤掉大部分劳动争议案件，缓解劳资对立。目前我国的劳动争议调解制度虽然产生了一定的实际效用，但远未达到制度设计的预期目标。主要表现在：企业劳动争议调解委员会的组建率极低，而且“缺乏独立的第三方”这一致命缺陷导致其效能低下；基层人民调解组织因缺乏调解劳动争议的专业能力难以形成权威，区域性、行业性劳动争议调解组织因覆盖面窄且无经费来源而举步维艰。近年来，调解结案率在劳动争议仲裁和诉讼中稳定地维持在一个较高的位置，但这一现象也从反面证明了前面两种调解方式的低效能。
笔者主张将调解作为解决劳动争议的主要方式，最大限度地引导当事人选择这一纠纷解决机制。因此，应进一步对目前的调解机制进行改良，以产生足够的制度绩效。
（一）整合现行多元化调解资源
建议对现有的调解资源进行整合，提高总体效能。
1.引导形成调解组织的层次化格局
《劳动争议调解仲裁法》规定了企业调解和基层人民调解两个层次的调解方式，这两种方式在适用过程中各有利弊，应对其进行引导，扬长避短，形成侧重点不同的层次化纠纷解决格局。
缺乏独立的第三方是企业劳动争议调解委员会的“致命弱点”，其开展的调解实际上是劳资双方的协商。在无法对企业劳动争议调解委员会的组织结构进行大幅改动的现实条件下，不如顺势将其改建为劳动争议协商平台，“组织开展协商解决劳动争议的工作，以及解决因实行企业劳动规章产生的各类纠纷，开展争议预防”。7
乡镇、街道调解组织（区域性、行业性调解组织）的独立性、权威性较高，公信力较强，调解成功率高。但这类组织存在组织薄弱和缺乏经费来源的问题，应通过机构建设，提高其覆盖面，保障其经费等措施进一步发挥其优势。劳动争议人民调解可以借助目前已经形成的比较健全的人民调解组织网络快速开展工作，但存在人民调解员难以针对劳动纠纷的特殊性进行调解的弊端。针对这一问题，可以通过引导其侧重调解简单、小额纠纷来弥补其专业性的不足。但是，从长远看，还是应该通过培训等方式来提升人民调解员的专业素质。
通过对上面两个调解层次的优化，力图实现将大部分劳动争议解决在基层，少量争议流向仲裁，极少争议流向法院的目标。
2.巩固仲裁调解和诉讼调解
目前调解结案在劳动争议仲裁和诉讼中占据了很大比例，基本维持在1/3左右，这一方面反映出调解制度在仲裁和诉讼中运行良好，另一方面也说明即便进入仲裁、诉讼阶段，仍然有大量劳动争议是能够通过调解方式加以解决的，即前面两个层次的调解还有提高分流、过滤功能的空间。笔者认为，应尽量使劳动争议在进入仲裁、诉讼前就通过前面两个层次的调解解决，这样才能真正实现案件分流。当然，也要巩固和促进仲裁调解和诉讼调解，因为在案件已经进入仲裁、诉讼程序的情况下，适用调解结案毕竟比裁决、判决的成本低。
（二）构建政府主导、多方参与的调解机制
前文针对现行机制下如何发挥调解的作用提出了建议。但是，从长远看，要使调解成为解决劳动争议的主要方式，还必须从体制上对调解制度进行变革。为此，应当构建一个独立、中立、权威的劳动争议调解组织。首先，这一调解组织应该是设立于企业之外的独立的机构。其次，这一调解组织应该按照国际劳工组织规定的“三方原则”来组建；再次，调解员应当精通人力资源和劳动法方面的专业知识。这一组织的结构，有两种模式可供选择：一种是完全社会化的公共调解机制，另一种是政府主导、多方参与的调解机制。笔者认为，前一种模式在理论上是可行的，但是其初创成本过大，在立法上不经济。后一种模式不仅在理论上具有合理性，在现实中也更具有操作性。理由如下：
第一，调解劳动争议是政府的职责之一。劳资之间通过不完全、非均衡的契约进行联结。在发生劳资争端时，政府有必要介入，从而使劳资之间的交易关系转变为劳、资、政三方的博弈。根据国际劳工组织的研究，“在20世纪后期，有越来越多的国家，选择了以行政决策、决定、干预为主导的机制，以应对劳动争议的调解和仲裁，因为这样的机制更加灵活、便捷”。8
第二，政府主导点多面广，有资金、人员保障。一方面，政府主导模式能够保证将调解这一“公共产品”广泛、便捷地提供给劳动争议当事人；另一方面，政府主导模式能保障经费和人员的持续供给。
第三，政府主导符合我国文化传统。
官方调解在我国有悠久的历史，历代官府中都设有负责调解民间纠纷的官吏。政府在我国历代民众心目中都一直是权威和公信力的代表。诺思认为，“制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束（制度）、国家规定的正式约束（制度）和实施机制所构成”。9我们必须认识到，由习惯习俗、文化传统、伦理道德等构成的非正式制度是我国劳动争议处理制度安排中的重要约束条件，应当对此加以尊重和重视。
（三）增加调解制度的吸引力
要使调解成为解决劳动争议的主要方式，最大限度地调动当事人和社会的认同和呼应，就必须在增加调解制度的吸引力方面下功夫。
1.强化调解协议的效力
劳动争议调解协议是在双方当事人自愿的基础上达成的。实践中经常发生当事人在签订调解协议后又反悔，拒不履行协议的情形，此时另一方当事人只能申请仲裁，之前的调解资源被浪费。
结合《劳动争议调解仲裁法》第14条《劳动争议调解仲裁法》第14条规定：“经调解达成协议的，应当制作调解协议书。调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。自劳动争议调解组织收到调解申请之日起十五日内未达成调解协议的，当事人可以依法申请仲裁。”、最高人民法院2002年《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”以及《人民调解法》第31条第1款《人民调解法》第31条第1款：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”，可以看出，劳动争议调解协议具有法律约束力，属于民事合同。由于劳动争议调解协议的效力限于合同效力，不具有强制执行力，难以实现有效拦截案件流向仲裁、诉讼的制度目标，因此，需要对其效力进行“加固”。加固可以采用以下几种方式：（1）通过支付令进行加固。《劳动争议调解仲裁法》第16条引入了支付令制度。因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。如果用人单位既不支付又不提出异议，法院就可以强制执行。（2）通过仲裁审查进行加固。《企业劳动争议协商调解规定》第27条第2款规定：“双方当事人可以自调解协议生效之日起15日内共同向仲裁委员会提出仲裁审查申请。仲裁委员会受理后，应当对调解协议进行审查，并根据《劳动人事仲裁办案规则》第54条规定，对程序和内容合法有效的调解协议，出具调解书”。第28条第2款规定：“仲裁委员会受理仲裁申请后，应当对调解协议进行审查，调解协议合法有效且不损害公共利益或者第三人合法利益的，在没有新证据出现的情况下，仲裁委员会可以依据调解协议作出仲裁裁决。”（3）通过法院确认进行加固。（4）通过公证进行加固。
2.提高调解员的专业素质
《劳动争议调解仲裁法》第11条规定了调解员的选任《劳动争议调解仲裁法》第11条规定：“劳动争议调解组织的调解员应当由公道正派、联系群众、热心调解工作，并具有一定法律知识、政策水平和文化水平的成年公民担任。”，但是“没有设定资格审查和认定制度、定期考核和任期制度、定期轮换培训机制等，更没有保障机制”10。调解员的素质和调解的成功率正相关。一个称职的调解员不仅应熟练掌握劳动法律、法规、政策，还应具备丰富的调解经验、娴熟的调解技巧和超强的沟通能力。因此，需要建立一套关于调解员选用任命和业务培训的管理制度，提高其专业素质。从长远来看，调解员的队伍建设还是应该走职业化道路。
3.实行调解完全免费
调解应当完全免费，尽可能地截留并公平、高效地处理劳动争议案件，减轻仲裁机构和法院的压力。总之，通过上述三项举措，构建一个公正、专业、快速、灵活的劳动争议调解制度，最大限度地引导当事人选择调解这一纠纷解决机制来解决劳动争议。
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【正文】
2020年人大代表建议和政协委员提案办理工作总结
2020年，我局共办理涉及环境保护的人大代表建议0件、政协委员提案2件。议案、提案涉农村环境综合治理、城市环境污染防治等多方面。在局领导统一安排、部署下，涉及全部建议、议案已答复两会代表和委员。现将办理情况总结如下：
一、高度重视，及时部署
人大代表建议、政协委员提案反映了人民群众的呼声和愿望。做好人大代表建议、政协委员提案的承办工作，是为人民群众排忧解难，维护社会稳定，构建和谐社会，贯彻和实践“三个代表”重要思想、建设宜居宜业生态田园城市的重要体现。我局在接到市人民政府交办的人大代表建议、政协委员提案办理件后，高度重视，专门召开了班子会议，针对每个建议、议案做了客观分析，并迅速组织相关股室进行安排和分解，按照职能分工逐件落实。
二、认真负责，悉心答复
在整个办理过程中，我局坚持严肃性、科学性、可行性的统一，凡是有条件应该解决的，要及时解决；条件不具备，解决起来确有难度的，要创造条件，想方设法去解决；对是一时无法解决的，也要列入工作计划逐步加以解决。并始终把人大代表高兴不高兴、满意不满意作为检验建议、议案办理工作做得好与否的衡量标准，及时落实办理责任，定人员、定时限，把建议、议案办理工作的重点放在深入调查研究和解决问题上。在建议、议案办理中，要求必须实地找代表委员当面沟通，虚心听取代表、委员的意见，先具体处理，再当面沟通，最后答复。针对每一个案件具体分析具体对待，对确属需要解决，但因客观条以及技术件限制暂时难以解决的问题，认真研究，积极创造条件列入规划，逐步加以解决，并于建议代表真诚沟通，实事求是地向代表作详细的解释说明，与代表达成共识，赢得代表和委员的理解和支持。在整个建议、议案办理中解决率达100％，“当面沟通”率达到100％，满意和基本满意率达100％。
三、总结经验，提升能力
总结这次人大建议政协提案办理圆满完成，主要采取了以下四个方面的保证措施，以确保议案、提案的圆满答复：一是团结的、强有力的领导是完成建议、议案办理工作的保证。班子会议进行了部署、安排和分解。二是采取得力措施是承办建议、议案的基本前提。在办理过程中，确定专门股室。每份建议、提案具体落实到人。专案专办，限期办理。对承办工作不力的追究责任到相关股室和个人。三是积极同人大代表、政协委员联系，当面沟通，现场察看，详细了解具体情况，有针对性提出解决办法；四是对重点建议、提案有专门分管领导亲自与代表委员面谈，加强了工作力度，增强了与代表委员沟通效果；五是在认真调研基础上，形成完整的书面答复意见报局领导，经审查后，以正式文件给人大代表、政协委员以圆满答复。
今后，我局将始终如一的重视人大代表建议和各位政协委员提案，坚持树立“以人为本、为民办事”的工作作风，加大环境保护执法力度，为建设宜居宜业生态田园芒市做出贡献。
议案提案交接会上的讲话
同志们：
今天我们在这里组织召开__县人民政府__年议案提案交接会。政府专门就议案提案办理工作召开会议进行安排部署，我想这还是第一次，这也充分说明政府对此项工作的重视程度。今天会议的目的很明确，就是根据各部门、各单位的职责分工把__年人大议案建议和政协提案的任务交给大家，希望大家切实把议案提案工作放在心上、抓在手上，抓好落实。下面，我就做好今年议案提案工作讲三点意见：
一、思想认识要提高
议案提案工作是人大代表和政协委员反映民意、积聚民智的重要手段，也是代表委员履行职责的重要渠道。每年县“两会”期间代表委员们根据各自职责，向大会提出议案提案，经议案提案委员会审查后报大会主席团审议通过后，由县人大、政协专门召开议案提案交接会议，将议案提案交政府职责部门进行办理。以往议案提案办理工作，由政府办公室负责将议案提案进行分类后，以办公室文件的形式发给大家，在规定的时间内，大家把办理结果报上来，由政府报请县人大、政协办公室，由人大、政协办公室负责分别将办理结果告知代表委员们。尽管议案提案也按时办理了，但存在的问题依然很多。在今年人大、政协举行的议案提案交接会上，我也表了态，由人大代表提出的8个议案政府想尽一切办法办好，代表的意见和提案我们按照轻重缓急的原则，当前能解决的要立即解决，该纳入规划的相关部门要纳入规划，当前因各种原因不能解决的给代表委员详细地说明理由。坚决制止以往重答复、轻办理，有些议案提案部门之间推诿扯皮，个别部门甚至认为代表委员提出的议案提案是给自己找麻烦，这个不归你管，那个也不归你管，那我问问你，你到底能管什么？我们讲解放思想、转变作风，就是要踏踏实实为老百姓办实事、办难事。就是要牢固树立“我能行”的思想意识。在这里我重点说明一点，今后凡是没有承办单位、落实不下去的议案提案，我明确地告诉大家牵头负责人就是我，政府办公室田主任就是具体的经办人，由我们两个人具体负责，我看这个提案议案到底还有没有人管，这个事还有没有人去做。开会的时候我经常说一句话：“我们讲的再好、说的再多，大家不去落实一切都是零”。在这不是批评大家，也不是说，政府不按照实际情况盲目地给大家下任务、压担子，以往我们有些部门议案提案工作主要领导不重视，把任务领回去，领导大笔一挥，交那个科室负责办理就完事，导致部分议案提案代表年年提，年年办，问题就是不解决，工作就是不落实。有些部门不催不办，即使办了也是敷衍了事，答复意见就一句话，这个议案已经纳入规划就完事了，具体什么时候实施，由谁负责来实施都不清楚，这样干工作怎么能行？我想，今年政府职能部门转变作风、抓落实就从议案提案工作开始。今天政府在家副县长都参加了会议，人大、政协领导也应邀出席会议，就是引起大家的高度重视，希望大家回去之后，主要领导切实负起责任，提高思想认识，把议案提案工作办好，让政府放心，让代表委员满意，让各族群众得到实惠。
二、办理质量要提高
议案提案工作是一项政治性、政策性、责任心很强的工作，也是一项十分辛苦细致的工作。今年政府接受的人大代表议案建议总共有 件，其中议案8件，建议 件。政协提案109件。政府办公室经过认真梳理分类后，我仔细地看了一下，议案提案内容丰富，重点突出，大部分都是关心经济发展与关注民生并重，80%以上反映的是教育、医疗、就业、暖气等重点民生项目，从这些议案提案中可以看出代表委员们对全县经济社会发展的关心与关注，对县委、政府制定发展规划和政策具有重要的参考价值。办好这些议案提案，我们在座的大家包括我在内都责无旁贷。
在议案提案办理过程中办理质量的高低直接关系到议案提案工作的成效。如何提高议案提案办理工作质量，我认为，首先要领导重视，领导重视是做好此项工作的前提，很多工作不是我们做不好，而是大家没有用心去做。今年的议案提案工作承办单位主要领导就是议案提案工作的第一责任，要亲自督办，经常过问，政府办公室督查科将会同县人大办、政协办定期对办理情况进行督查，我也将不定期找相关部门负责同志询问议案提案办理情况，希望问起的时候大家能心中有数。其次要明确责任。今天大家把任务领回去后，主要领导要亲自召集专人吃透议案提案反映的问题，如果有不清楚的地方要及时与相关代表委员取得联系，明确任务，对症下药。有些议案议案需要多个部门联合办理的，由牵头单位具体负责牵头抓总，专门召开协调会议进行分析讨论，迅速拿出切实可行的解决办法，明确各自的工作职责，各单位要指定专人负责沟通协调，坚决不允许出现推诿扯皮的现象。三要完善制度。形成完备有效的议案提案办理制度是确保各项工作落到实处的关键。今年，我们要进一步规范办理程序、健全办理机制，形成定期开会听取汇报、现场办案等长效机制，做到办理工作有安排，有落实、有督查，集中解决拖着不办、顶着不办的问题。四要明确时限。今年人大代表议案建议的答复时间是__年4月30日之前，将书面答复函统一交政府办公室督查科，由督查科统一收取后转县人大常委会代表人事工作委员会并转发有关人大代表。在9月30日之前将办理结果报送县人大办公室。政协提案的办理时限是 之前，希望大家认真按时办理完毕。
三、工作任务要落实
解决问题是议案提案的核心所在。议案提案办理不仅是给议案提案者一个书面答复，让代表委员满意，更重要的是通过合理化的意见建议，改进工作、取得实效，把反映的问题解决好、落实好。代表委员关心更多的是问题能否得到解决。为此，办理工作既要重答复，更要注重抓落实，既要注重过程，更要注重办理结果。对于当前能够落实到议案提案要立即办、马上办，坚决不拖延。目前条件不具备、需要多方共同努力解决的议案提案，要制定出科学合理的办理方案，明确落实计划，加快办理进程，力促尽早办理，落实到位。由于受客观条件限制制约，短时间内难以解决的疑难问题，要耐心细致地给代表委员们做好政策解释和说明工作，取得代表委员们的理解和支持。尽可能避免出现代表委员年年提，年年办，就是不落实、不解决的现象发 生。在2014年的议案提案交接会上，我们不仅要表彰奖励议案提案办理先进单位，对一些落实不力、办理工作滞后的承办单位我们也给大家点个名，让大家亮个相。
同志们，议案提案工作是一项必须要干而且要想方设法干好的工作，相信大家有能力也有信心把这项工作干好，充分发挥议案提案工作的作用，为拜城跨越式发展和长治久安作出新的更大的贡献。
行政听证制度已成为现代行政程序法中的核心制度之一，满足给予当事人以了解权、陈述权、申辩权等古老的自然公正法则的基本要求。该制度的建立有利于保障当事人的合法权益，实现社会公正，保证依法行政。本文对我国各地现行地方行政复议听证制度进行比较分析，并探讨我国一部规范的行政复议听证制度的建立。
关键词
行政复议；听证；回避
行政复议听证制度是听证制度的重要组成部分，也许不同法系对听证制度有不同的解释，其共同点都是行政机关在作出行政决定之前应当听取行政相对人及利害关系人的意见，保证了基本人权的实现。我国的《行政处罚法》第一次规定了行政处罚领域中的听证制度。《价格法》中关于听证的规定开创了我国行政决策领域引入听证程序的先河。《行政许可法》更详细的规定了行政许可中的行政听证。这些关于行政听证的规定，在保障行政相对人合法权益方面起到了重要作用。本文通过对各部门及地方行政复议听证制度的比较研究，对行政复议听证制度的基本问题得出个人结论，希望对构建统一的行政复议听证制度有所帮助。
一、行政复议听证制度现状
根据我国《行政复议法》第22条规定，目前实行的行政复议原则上采取书面审查的办法。《行政复议法实施条例》虽然规定了行政复议可以用听证的方式进行审理，但并没有规定具体的听证程序。行政复议听证的规定多规定于单行部门规章和地方性法规规章里，如《北京市行政复议听证规则》、《江苏省行政复议听证办法》。在我们实际工作生活中，行政复议听证制度仍存在一些认识不一、标准不同、程序各异、流于形式的问题，制约行政复议听证制度的深入发展。造成这些不同地区、部门适用不同的行政复议听证制度现象的原因大都是因为上位阶法律规定过于抽象，需要下位阶法律的进一步解释和规定。设立行政复议听证制度是行政机关借鉴司法程序构造的一种制度，它不仅有利于行政机关认定事实、保护行政相对人合法权益的制度，而且有助于提高行政机关办事的公信力和透明度，实现法律效果和社会效果的统一。因此，行政复议听证制度的设立应当明确具体，否则，听证会只会流于形式，任何流于形式的制度都不会发挥其原本的作用，不仅不能查明事实，反而会延误案件的处理，降低行政效率。
二、行政复议听证的概念
关于听证的概念并没有一个统一的答案，虽然在概念的细枝末节会有不同的声音，但是主流还是认同听证概念的主干。我们通常所说的听证是指国家机关在作出涉及公民、法人、其他组织重大利益的行政决定前应当为充分倾听了解民众意见而举办的活动。在一些地方行政复议规定中都有对行政复议概念的规定，博众家之长笔者将行政复议听证定义为行政复议机关在作出影响行政相对人或利益相关人权利义务的重大行政复议决定之前，应行政相对人的申请或行政复议机关认为有必要时举行的活动。目的是就有关事实问题和法律问题广泛听取利害关系人意见，以保证行政复议决定合法、合理。关于该概念，我们需注意以下几点问题：第一，需要进行行政复议庭长的案件应当是重大、复杂的案件。关于重大、复杂的界定我们将在下面进行探讨。第二，要求举行听证是行政相对人和利益受影响第三人的权利。第三，行政复议机关认为必要时才举行听证。这样就给予了行政复议机关一定的自由裁量权，该权力的行使基本上由行政复议机关的整体素质决定。行政复议机关素质高，准确理解重大复杂的概念，那么复议案件的解决必然有效，快捷。如果复议机关素质低，滥用复议听证程序，必然会浪费人力物力资源，这便违背了复议制度的宗旨及时、有效。案卷排他性原则是指行政机关按照听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉或未论证的事实为根据。这里的“案卷”指的是听证笔录。案卷排他性原则要求行政机关在做出复议决定前必须依据听证笔录，而不受外界其他因素的干扰，从而使行政机关独立作出复议决定。行政复议具有准司法性，案卷排他性原则有利行政复议机关遵循公平、公正原则和法定复议程序，通过听取当事人的陈述和辩论，查清案件的真相，然后依听证笔录作出合法、合理的行政复议决定。若不确定案卷排他性原则，行政复议的听证难免会流于形式。《南京市行政复议听证程序规则》对行政复议听证的概念界定相对更具合理性。所以，我们可以参考南京市规定的概念来对其他地方规定加以修正，以确立案卷排他性原则。
三、行政复议听证的适用范围
在对行政复议听证制度的概念进行界定时，各地方行政复议规定大都明确认定复议听证的范围应该是“重大、复杂案件”。地方规定多解释“重大、复杂”为：（一）对案件事实争议较大的案件；（二）社会影响较大的案件；（三）案情疑难、复杂的案件。还有解释方法是运用排除法，将不需要举行听证的案件进行例举，如：1．事实清楚、证据确凿的案件不启动听证程序；2．能通过实地调查核实证据查明事实的案件不启动听证程序，等等。笔者认为根据我国行政复议制度的及时、便民原则，运用排除法的方式确定行政复议的适用范围并不可取，还是列举式的方法能够在保障相对人合法权利的基础上兼顾行政效率。既然不能将听证程序适用于所有行政复议案件，那么如何细化确定听证适用范围就很关键，具体来说根据行政复议案件立案前后的时间不同，其标准也可以是不同的。行政复议案件立案前的听证制度在实践中已进行适用，据法制日报报道，江苏省泰州市海陵区已经在某些案件中进行了行政复议案件立案前听证制度，对28件行政复议案件尝试了听证方式，结果有21个申请人撤回了复议申请，案件得到完美解决。行政复议立案前听证既有利于有效地解决争议，又节省了财政支出。按照大多数地方条例的规定，行政复议案件立案后举行听证程序的范围规定比较简略，笔者认为应当规定得更加具体，以便明确公民权利，限制行政机关权力，因此，我们在确定听证范围时可以考虑以下几个因素：第一，案件的社会影响。案件的处理对社会舆论影响较大的案件应当进行听证，因为听证程序会增加案件的透明度，使公民最大程度的了解事实。防止群众因不明真相而引发骚乱，提前预防事件的扩大。第二，案件的复杂程度。难以查清事实的案件，对事实有较大争议的案件都可以作为疑难复杂的案件。这种判断标准就与行政机关的综合素质息息相关，素质高的队伍的疑难标准是会高于普通队伍的。所以各地方机关应结合自己的实际来应对工作。借鉴黑龙江和云南省的行政复议听证规定，笔者建议，可以将行政复议听证范围在各地方普遍规定基础上扩大至：（四）听证申请人为两人或两人以上有独立请求权，对同一或者同类具体行政行为申请行政复议，行政复议机关决定合并审理的；（五）对具体行政行为作出依据的法律、行政法规在理解和适用有较大争议的；（六）对提交证据的合法性与合理性存在较大争议的，等等。我们还应注意听证一般多采用举行听证会的方式，但在实际中行政机关可以采取的方式是多种多样的。
四、行政复议听证的通知、回避
借鉴我国台湾地区“行政程序法”对此的规定“通知的作用是告诉当事人关于听证的问题，以备其防备，因此，通知的内容应当保证当事人知悉所有影响其及时有效参加听证的事项。包括：听证的时间、地点和性质；听证所及的事实和法律问题；将作出行政决定的内容；以及当事人程序上的权利。”结合我国各地区行政复议听证程序中关于通知程序的规定，目前仍存在以下问题：第一，关于通知的规定部分地区并没有对此进行规定，笔者建议采用《行政复议通知书》这一名称，因为该名称简单明了。第二，通知书缺少重要事项的列举。如当事人的不按时参加或缺席听证的后果，对听证事项异议的解决措施等等。关于行政复议案件听证程序中回避制度，目前各地方条例都没有明确具体的规定。对此笔者认为可以借鉴我国诉讼法中关于审判人员回避制度的相关规定。因为诉讼法关于回避的规定已经是一个比较成熟的制度，借鉴该制度能够最大程度的节约人力物力资源并取得立竿见影的显著效果。实行该制度可以更好的保护行政相对人的权利，防止听证主持人，偏袒一方，使案件得到公正的裁决。
五、行政复议听证的重要意义
行政复议听证制度的建立有利于保护行政相对人的合法权益。只有充分表达自己的意愿，行政相对人或利益相关人才会充分平等、有效参与行政决定程序，才能充分行使自己的权利，体会到程序公正，从而对行政决定拥有更高的接受度，对决定才能更加信服，而使行政决定能顺利实施，使矛盾顺利解决。也为行政机关弄清事实，规范行政行为运作，作出合理行政行为，提供了充分的程序保障。行政复议听证制度的建立有利于制约行政机关的权利。行政机关在行政复议决定作出时有很大的自由裁量权。而复议听证制度的建立使行政机关作出决定时充分考虑行政相对人的意见，并依据听证时做出的书面听证笔录做出复议决定。当人们对复议决定有异议时，也可以查询听证笔录来监督行政机关是否做出明显不合理的决定。由此来规制行政机关权力的行使。
行政复议听证制度的实施有利于法治政府的建设。依法行政要求行政机关依照法律的规定行使权力，保障当事人的合法权利。要求听证是行政相对人的合法权利，行政机关应当切实保障其权利的实现，履行自己的职责。以此防止行政机关超越职权，滥用权力。通过权利的行使与义务的履行使行政机关牢固树立依法行政的理念。只有各级工作人员能够做到依法行政，才能使法治政府的建设根基牢固。行政复议听证制度在诸多方面还有亟待完善之处，如听证主持人资格规定不明确，听证代表筛选规则不明等。建立和完善行政复议听证制度尚处于方兴未艾的势头，当然在理论和立法上还存在很多障碍，但相信通过社会各界的共同参与与研究，会使该制度将更加进步和完善，并推动我国行政复议工作民主化，法制化进程。为我国法治政府的建设添砖加瓦，确保依法治国理论与实际相结合并发挥其在国家发展过程中的巨大作用。
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今天,区政府召开这次会议主要是认真贯彻区“两会”精神,回顾总结去年建议提案办理工作,安排部署今年建议提案办理任务。目的是统一思想,明确责任,落实任务,动员各承办部门进一步提高新形势下做好建议提案办理工作的认识,扎实做好今年的建议提案办理工作。根据会议安排，下面我讲两点意见。
一、2008年建议提案办理工作回顾
在去年的建议提案办理工作中，区政府及各承办部门始终坚持“让代表委员满意，让群众满意”的办理宗旨，把办理工作与建设服务政府、责任政府、法治政府紧密结合，严肃认真、实事求是地办好每一件建议和提案，真正做到思想上高度重视，态度上积极主动，行动上切实有效，程序上合理规范，落实上督查到位，较好地完成办理任务。回顾过去一年的办理工作，可以概括为“领导重视，措施有力，成效明显”三句话。
(一)领导重视。区政府历来高度重视建议提案办理工作，去年区“两会”结束后，区政府办根据部门职责对任务进行了细化分解，及时召开了交办会，明确了办理时限和办理要求。区政府与各承办单位签定了建议提案办理工作责任书;分管副区长根据分管联系的工作职责，对分管部门的建议提案一一逐件审阅签批，实行签批督办落实制，加强督办。办理过程中，区政府各位领导多次听取建议提案办理工作进展情况的汇报，及时解决办理工作中存在的困难和问题。承办部门和全体承办人员以高度的责任感和使命感，认真做好建议提案交办工作，把办理工作作为实施四项制度，加强机关作风建设，自觉接受人民群众监督的重中之重放在心上,抓在手上,落实在行动上，做到认识到位、部署到位、责任到位、任务到位、措施到位、协商到位、协调到位、检查到位、落实到位，确保了各项建议提案的办结工作如期完成。
(二)措施有力。区政府和各乡镇、街道、区级各部门按照科学发展观和执政为民的要求，把办好建议提案摆在重要位置，态度坚决，措施有力，工作扎实，努力抓好各项任务的落实。具体体现在“四个加强”：一是加强投入。根据区三届人大一次会议通过的《政府工作报告》确定的目标任务，结合人大代表建议和政协委员提案，区政府切实加大改善民生方面的财政投入，促进经济增长方式转变，保证社会和谐稳定，促进城乡协调发展。全年投入各级财政资金4.39亿元，扎实推进农业、农村工作。农业产业化经营水平显著提高，农业、农村基础设施条件进一步改善，农业机械化程度达41.8%，农民人均纯收入突破6000元。全区47个村(居)委会154个村(居)民小组开展了旧村改造，2001户群众建盖了新房，农村民居抗震保安工程完成改造新建1400户，群众居住条件得到明显改善。投入2.63亿元认真组织实施了11项“民心工程”，新农村建设稳步推进;城镇居民基本医疗保险工作顺利启动，新型农村合作医疗补助标准提高;完成8个自然村整村推进扶贫开发，农村人畜饮水、道路交通条件明显改善;珊瑚路、七星街水患整治工程顺利完成，太极中路建成通车，中心城区交通压力得到有效缓解;培训农村劳动力7626人，新增转移就业5982人。群众较为关注的读书、医疗、交通、就业、居住、养老等民生问题逐步得到有效解决。二是加强协调。围绕重点建议、重点提案的办理，区政府领导深入基层、深入一线、深入群众，现场办公、现场协调、现场解决问题。区政府办公室多次组织召开专题协调会议，研究解决综合性、疑难性问题。各有关部门自觉理顺主办、协办的关系，在整合资源上下功夫，在沟通协调上下功夫，在形成合力上下功夫，有力、有序、有效地推进了建议提案办理工作。三是加强督查。始终把督促检查贯穿于整个办理工作的全过程，前期抓内部交办，中期抓办理进度，后期抓工作落实。区政府办充分发挥牵头抓总职责，将办理工作与政务督查相结合，会同区人大、区政协，定期不定期对各承办单位的办理进度和质量进行督查，对办理不力，超过时限不答复等情况及时进行督办，有效推动了办理工作任务的落实，确保了意见建议件件有结果、事事有回音。四是加强创新。各承办单位在实践中不断探索改进办理方法，大力推行“先面商，后答复”的办理方式，积极和人大代表、政协委员面商，共同探讨解决问题的途径，并深入调查研究，切实了解代表和委员提出意见建议的初衷，找准问题的症结，增强办理工作的针对性。对代表、委员所提问题涉及多个方面，需要几个部门联合办理的，相关承办单位主动加强协商，开展联合办理，提高了办理效果。对涉及人民群众切身利益的水、电、路等问题，区政府办组织相关部门，邀请人大代表参加，开展现场督办。整个办理工作过程扎实细致，确保了质量和效果，代表和委员的满意率明显提高。
(三)成效明显。2008年,区人大、区政协交由区政府研究办理的人大代表建议168件、政协委员提案180件，市政府交由区政府承办的市人大代表建议和市政协委员提案共11件，共计359件，其中主办件352件，协办件7件。按照“分级负责,归口办理”原则,359件建议提案分别由40个单位牵头具体承办，36个单位协助办理。经各承办单位领导和全体经办人员的共同努力，352件主办件已全部办理完毕，建议提案所提问题已经解决或基本解决的126件,占办理总数的35.8%;建议提案所提问题正在解决或已列入计划准备解决的132件，占办理总数的37.5%;建议提案所提问题因条件限制或其它原因暂不能解决的89件,占办理总数的25.28%;建议提案所提不符合现行政策或不属于本级政府职权范围作参考的5件,占办理总数的1.42%。办复率、面商率、代表委员反馈的满意(基本满意)率均为100%。××区人大建议、政协提案办理工作扎实，成效明显，得到了市人大、市政协的充分肯定。其中，政协提案办理工作，××区作为先进单位在市政协相关会议进行了经验交流。
在肯定成绩的同时，也应该看到，我们的建议提案办理工作离代表、委员的要求还有一定的差距，还存在进度不够平衡、质量有待提高、解决深层次问题不够到位等问题。这些问题，要在今年的办理工作中予以高度关注、切实加以改进。
二、2009年建议提案办理任务和工作要求
今年，我区共承办区“两会”建议提案304件，其中，区人大代表建议138件，区政协委员提案166件。
经区政府研究，决定将这304件建议提案交由建设局、交通局等41个部门和单位承办、协办。做好今年的建议提案办理工作，责任重大，任务艰巨。各承办单位务必要按照《××区人民政府办公室关于加强人大代表建议和政协提案办理工作的意见》要求，结合法制政府、责任政府、阳光政府建设，进一步完善办理机制，加大办理力度。具体来讲，就是要从以下四个方面抓好落实。
第一、要在思想认识上不断提高。今年建议提案办理工作要着力强化四种意识：一是要着力强化政治意识。今年，按照中央、省、市的安排部署，我区将深入开展学习实践科学发展观活动。人大代表建议和政协委员提案，是代表和委员在学习科学发展观、调查研究的基础上提出的，出发点是关注、支持全区经济社会发展。把这些建议提案办实了、办好了，做到让代表和委员满意，就是对科学发展观最生动、最具体的贯彻实践，就是对广大人民群众负责，就是对全区各项工作负责。各承办单位都要从贯彻落实科学发展观的高度，从讲政治的高度认识和对待办理工作，并在办理工作中不断总结经验，探索路子，提高办理质量、办理水平。二是要着力强化大局意识。人大代表、政协委员来自社会不同阶层和领域，与人民群众有着广泛联系，他们所提的建议和提案，汇集了人民群众的意愿，反映了社会各个方面的心声。办理好建议提案，关系全区改革、发展、稳定大局和构建和谐社会，建设生态城市的大局。因此，要以为人民服务的宗旨意识，以高度的责任感和事业心，来认识和对待办理工作，解决好人民群众关心、关注和迫切需要解决的民生问题。三是要着力强化责任意识。人民代表大会制度和政治协商制度是我国的基本政治制度，人大代表对政府工作提出建议、批评和意见，是法律赋予的一项基本权力，是人民当家作主、管理国家和社会事务的重要方式;政协提案是政协委员、派、人民团体参与政治协商、民主监督和参政议政最直接、最有效的形式。建议提案一经确立，在办理上具有严肃性和强制性。认真办理好建议提案，是各部门的法定义务和重要职责，只有把建议提案涉及的问题解决好，才能做到履职尽责，才能密切与人民群众的联系，把以人为本、执政为民的理念贯彻到具体实践中，才能得到人民群众的拥护和支持。四要着力强化质量意识。今年，区委、区政府对各方面工作都提出了更高的要求，建议提案办理工作也不例外。各承办单位都要坚持高起点谋划，高标准要求，以代表委员满意为标准，高质量做好办理工作，把办理工作与树立先进典型、突破重点难点工作结合起来，提升办理层次，打造工作亮点，以优质的办理质量树立良好的工作形象。
第二，要在办理重点上全力突破。今年，要抓住国家扩大内需的政策机遇，结合人大代表建议和政协委员提案反映比较集中的问题，重点抓好以下三类问题的办理：一要突出解决城市基础设施建设和管理方面问题。这方面的建议提案共有74件，占总数的24.3%。如：街巷改造、市场管理、环境治理等。这些建议提案，充分反应出代表和委员对加快我区城市化进程的高度关注，也充分暴露出我们在这方面工作中存在薄弱面。各承办单位要进一步强化责任意识，千方百计筹措资金，积极探索和建立加强城市建设与管理的长效机制，努力把城市基础设施建设好、管理好，努力改善城市环境，提升城市品位，增强城市服务功能。二要突出解决服务“三农”方面问题。涉及“三农”工作的建议提案共有84件，占27.6%。如：农村道路建设、特色产业开发、扶持发展农业专业合作组织，加强农民技术培训等。这些建议提案，关系农业发展、农村繁荣和农民增收，充分体现了代表委员对加强全区农业、农村和农民工作的强烈愿望和要求。各承办单位要将其列入全年工作的重点内容，认真办理，努力使该解决的问题得到解决，该强化的环节得到强化，该突破的领域取得突破。三要突出解决以民生为重点的社会建设问题。这方面的建议提案共56件，占总数的18.4%。如：教育基础设施建设、失地农民就业和社会保障、建设基层医疗机构和文化设施、加强市民城市意识教育等。这些建议提案，关系群众的切身利益，关系千家万户，不仅代表和委员十分关心，全区上下各个方面都非常关注。各承办单位要切实纳入各自的中心工作，统筹谋划，重点落实。
第三，要在办理方式上积极创新。各承办部门在具体办理工作中积累了许多经验,也探索了许多行之有效的办理工作路子。要在认真总结成功经验的基础上,积极探索,大胆实践,创新方式、创新机制，切实提高办理的质量和效益。一要创新组织方式。各承办单位要在交办安排、方案制订、协调处理、走访协商、审核答复等环节上严格要求，严格把关。承办单位主要领导要高度重视，分管领导要切实负责，所有答复件都必须由单位“一把手”签发，对事关全局、影响深远、政策性强的重点建议、提案，特别是对市人大代表建议和市政协委员提案，要深入研究，由主要领导亲自主持办理。二要创新工作方法。要及时制定办理方案，研究办理措施，层层落实办理责任，做到分管领导、承办机构、承办人员“三落实”。要在进一步规范办理工作程序的基础上，不断学习借鉴好的经验和做法，结合实际，不断完善现场办理、面商办理、联合办理等制度，积极探索公开答复，使办理工作更加务实，更富实效。三要创新联系方式。各承办单位要加强与代表、委员的联系和沟通，及时通报办理进展情况，多方面征求代表和委员的意见建议。要邀请代表、委员实地察看，调研座谈，当面协商，共同研究解决问题的办法和措施，努力营造一种相互信任、相互支持、和谐办理的工作氛围。做到“办前拜访、办中走访、办后回访”，力求使每件建议、提案的办理都让代表、委员满意。
关键词 劳动争议案件 裁审脱节
中图分类号：D922.5 文献标识码：A
一、劳动争议处理机制概述
劳动争议处理机制，是指由劳动争议处理的各种机构和方式在劳动争议处理过程的各自地位和相互关系所构成的有机整体 。我国的劳动争议处理制度正式恢复于1987年，随着1993年的《企业劳动争议处理条例》和1994年《劳动法》的相继颁布实施，我国建立起了一套以协商、调解、仲裁、诉讼为主要环节的劳动争议处理制度。其核心内容是“一调、二裁、两审”。法院审理劳动争议案件，实行两审终审。不可否认，这套劳动争议处理机制在过去的十几年里，对解决劳动纠纷、保护劳动者和用人单位的合法权益、构建和谐劳动关系发挥了非常重要的作用。然而，随着社会经济的快速发展，劳动争议案件数量迅速增加，案件复杂程度也不断加剧，劳动争议处理机制已然难以适应。2008年我国先后实施了《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》和《劳动合同法实施条例》。其中，《劳动争议调解仲裁法》借鉴香港地区的小额薪酬索偿仲裁模式，确立了部分劳动争议“一裁终局”的原则，给沿用了十几年的模式注入了新的内容。
概括起来，我国现行的劳动争议处理采取“一调一裁两审”、“先裁后审”的一般模式，而对小额、标准明确的劳动争议案件实施有限的“一裁终局”。可见，仲裁与诉讼是处理劳动争议的重要环节，具有密切的联系，是劳动争议得以处理的最终环节，但就目前而言，“裁审脱节”的问题非常突出。本文基于审判实践出发，仅对诉讼环节作一探讨。
二、裁审脱节的表现形式及问题分析
随着市场经济的深入发展，劳动争议愈发复杂化，特别是《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》的先后实施，对人民法院的审判实践带来更多的挑战。
（一）仲裁程序弱化，法院负担加重。
《劳动争议仲裁法》第二十九条、第四十三条规定了劳动争议仲裁委员会在五天内未作出受理决定，或在四十五天（经审批最长六十天）内未作出仲裁裁决，当事人可就该劳动争议事项直接向人民法院提讼。其立法本意是缩短一裁、两审程序，避免无限期拖延时间而使申请人的合法权益遭受损害，但实践中却出现了消极的影响。有些当事人出于某些目的主动要求仲裁委不要及时受理或作出裁决，还有些仲裁员对有人情关系，或疑难复杂的案件久拖不裁，如此一来，当事人便直接到法院进行诉讼。仲裁程序完全成了形式主义，大大加重了人民法院的负担，甚至容易滋生仲裁员的腐败现象。2010年9月13日，最高人民法院出台了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》，其中第十二条规定了劳动争议仲裁委员会逾期未作出受理或仲裁裁决，当事人直接提讼，人民法院不应受理的六种情形。但在实践中，法院立案窗口往往仅凭当事人提交的劳动争议仲裁委员会出具的受理通知书或证明，判断是否已经过仲裁程序，并不能核实是否存在人民法院不应受理的六种情形，该规定形同虚设。
（二）仲裁、诉讼“同案不同判”现象突出。
目前，判决改变仲裁裁决结果的比例普遍偏高，到法院的劳动争议案件的结果很多都与原仲裁裁决结果不同，使得仲裁的意义变得微不足道。不仅造成了国家人力资源的巨大浪费，增加解决劳动争议的成本，更不利于维护当事人特别是劳动者的合法权益。分析原因，主要有两个方面：
首先，仲裁委和法院在处理劳动争议案件时适用的依据不完全一致。我国立法明确规定，劳动争议仲裁委员会是由国家授权，通过仲裁方式处理劳动争议的机构，依法独立行使劳动争议仲裁权。但实践中劳动仲裁机构都设在劳动人事局（现已改为人力资源和社会保障局）下面，办公场地、人员配置都与行政部门密切关联，劳动仲裁难以摆脱行政权力的干预，劳动争议仲裁委员会在处理劳动争议案件时不光适用有关法律、法规、规章，更多的依据甚至优先适用有关政府部门发行的政策规定。而法院则不同，法院是国家的审判机关，依法独立行使审判权，不受行政权的干预，除规章外，一般由政府部门制定的政策规定并不作为审判的依据。
其次，办案思维、执法的尺度不完全一致。在办案实践中，由于办案人员办案思维不一样、法律法规的理解或执法的尺度不一，而导致判决结果有异的现象非常普遍。为了尽可能减少这类情况的出现，维护司法的严肃性，上级法院往往会针对某些法律理解分歧较大的或执法尺度难以把握的问题以规定或会议纪要等形式下发至下级法院，以期就某些问题的处理结果予以统一。然而，由于劳动争议仲裁委员会和法院系两个独立的系统，劳动争议仲裁委员会并不能及时收到这类文件，或者即使收到或知晓这些文件的存在，也不一定会采用，这样便很容易因为对同一法律法规的理解不同或执法尺度的不一，而对同一法律事实判出不一样的结果。另一方面，由于任职仲裁员、法官的要求不同，专业素质有差异；仲裁员、法官的业务培训分别开展，也容易造成因办案思维、法律理解、执法尺度不一而裁、判结果不一致的现象。
（三）仲裁委、法院信息不对称。
劳动争议仲裁委员会、法院之间的信息不对称，不仅体现在对有关劳动关系的法律、法规、规章、政策的接收时间、理解、适用范围不一致，而且还体现在案件信息不能即时共享。审判实践中还出现这种情况：劳动人事仲裁委员会逾期未作出裁决的，当事人直接凭劳动人事仲裁委员会出具的受理通知书到法院立案。若法院受理此案，当事人与法院都未通知仲裁委员会法院已受理该案，就会出现仲裁委员会因不知当事人已经诉至法院而作出裁决，将出现一个案件既有仲裁委员会作出裁决，又有法院作出判决的情形。
三、“裁审脱节”的改善对策
（一）立案窗口调取劳动仲裁案卷，严把立案关。
为了将最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第十二条的规定落实到位，法院立案窗口应严把立案关，向劳动争议仲裁委员会调取该案卷宗，对是否存在人民法院不应受理的六种情形加以审核，在受理案件后，可将调取的仲裁卷宗一并移至业务庭，对业务庭审理案件，了解案情也有所帮助。若能推行这项措施，不仅能真正落实最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第十二条的规定，充分发挥仲裁前置的作用，减轻人民法院的负担，而且能防止出现因仲裁委员会和法院信息不对称导致一个案件两个结果的怪象。
（二）开展联合培训，形成统一的办案思维。
省高院联合省劳动仲裁委员会适时开展对仲裁员、审理劳动争议案件的法官进行联合培训，不仅可以交流探讨劳动争议的疑难案件，提高业务水平，而且通过培训能统一办案人员的法律思维，形成一致的法律论证逻辑，使执法尺度基本统一。为了公正处理劳动争议案件，切实维护劳资双方的权益，笔者以为，审理劳动争议案件时仲裁员、法官可统一确立办案思维如下：
1、将民事责任归责原则运用到劳动争议案件的处理。与传统争议相比，现在的劳动争议案件已不再是一目了然，争议诉求多样化，争议金额也日趋加大，缺乏统一的标准来合理界定争议双方的劳动法律责任 。笔者以为，运用民事责任归责原则，可以公平分担争议双方的劳动法律责任。如对未签订劳动合同而是否需用人单位支付双倍工资，如果用人单位能够证明不签劳动合同是由劳动者自己造成的，根据过错责任原则，应当减轻或免除用人单位的责任。
2、树立不为调解而调解，当判则判的办案理念。在处理劳动争议案件时，往往很注重调解，有些办案人员甚至为了调解而调解，产生了一定的负面影响。有些违法企业认为，仲裁委、乃至法院都不能奈何企业，最终还是调解了事；有些没有违法的企业也会认为仲裁、法院只会息事宁人，不能主持公道；还有一些职业诉讼人，利用企业的法律漏洞或不愿缠诉的心理，通过仲裁委或法院的调解捞钱。因此，办案人员不应偏面追求调解率，应当判则判。
（三）劳动争议案件由专人负责审理。
目前，我国负责审理劳动争议的司法机构为各级法院的民事审判庭，然而，劳动争议诉讼侧重保护劳动者的利益，因此，如果审判人员完全按照一般民事争议的理念审理劳动纠纷，就会造成实质的不平等 。另外，劳动关系内容广泛，劳动争议案件涉及《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》和相关司法解释，以及行政法规、部门规章、甚至一些地方政策等一系列规范性文件，对同一问题，不同时期又有不同的政策法规规定，适用起来存在相当大的难度。而且，劳动争议当事人之间的争议很容易波及到第三人身上，甚至影响劳资关系的稳定。因此，劳动争议案件审理应走专业化模式。针对各地实际情况，可将劳动争议案件交由专门的几位法官负责审理，或劳动争议案件较多的法院可考虑在民事审判庭内成立劳动争议案件合议庭，并且，吸收劳动问题方面的专家、工会代表作为人民陪审员。
（四）加强与有关部门的协调衔接工作。
与处理一般民事案件不同，劳动争议案件不仅涉及到很多政府政策规定，而且有一部分劳动争议案件的处理必需经过行政部门，甚至有些案件与行政案件交叉。主要表现有：（1）劳动争议案件体现很强的行政性。如工伤保险待遇纠纷，由有关行政部门进行工伤认定是赔偿工伤保险待遇的第一步；（2）裁判必需依据行政部门的政策规定。最典型的是社会保险待遇争议案件，由于征缴社会保险费是行政职能，当事人要求补缴社会保险必需通过有关职能部门才能办理。也正因为如此，仲裁、法院在判决有关社会保险争议的案件时必需依据有关部门的政策规定进行计算，否则，判决与执行将严重脱节，判决书便成了一纸空文。因此，法院必需加强与仲裁机关、社保等部门的沟通与联系，以便工作顺利开展。
（作者单位：浙江省上虞市人民法院）
注释：
花育萍.议我国劳动争议处理机制的现状及改革.载yadian.cc/paper/64215/，于2011年3月23日访问.
第一条为了妥善处理行政区域边界争议，以利于安定团结，保障社会主义现代化建设的顺利进行，制定本条例。
第二条本条例所称的边界争议是指省、自治区、直辖市之间，自治洲、县、自治县、市、市辖区之间，乡、民族乡、镇之间，双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。
第三条处理因行政区域界线不明确而发生的边界争议，应当按照有利于各族人民的团结，有利于国家的统一管理，有利于保护、开发和利用自然资源的原则，由争议双方人民政府从实际情况出发，兼顾当地双方群众的生产和生活，实事求是，互谅互让地协商解决。经争议双方协商未达成协议的，由争议双方的上级人民政府决定。必要时，可以按照行政区划管理的权限，通过变更行政区域的方法解决。
解决边界争议，必须明确划定争议地区的行政区域界线。
第四条下列已明确划定或者核定的行政区域界线，必须严格遵守：
（一）根据行政区划管理的权限，上级人民政府在确定行政区划时明确划定的界线；
（二）由双方人民政府或者双方的上级人民政府明确划定的争议地区的界线；
（三）发生边界争议之前，由双方人民政府核定一致的界线。
第五条争议双方人民政府的负责人，必须对国家和人民负责，顾全大局，及时解决边界争议，不得推诿和拖延。
第六条民政部是国务院处理边界争议的主管部门。
县级以上的地方各级人民政府的民政部门是本级人民政府处理边界争议的主管部门。
第二章处理依据
第七条下列文件和材料，作为处理边界争议的依据：
（一）国务院（含政务院及其授权的主管部门）批准的行政区划文件或者边界线地图；
（二）省、自治区、直辖市人民政府批准的不涉及毗邻省、自治区、直辖市的行政区划文件或者边界线地图；
（三）争议双方的上级人民政府（含军政委员会、人民行政公署）解决边界争议的文件和所附边界线地图；
（四）争议双方人民政府解决边界争议的协议和所附边界线地图；
（五）发生边界争议之前，经双方人民政府核定一致的边界线文件或者盖章的边界线地图。
第八条解放以后直至发生边界争议之前的下列文件和材料，作为处理边界争议的参考：
（一）根据有关法律的规定，确定自然资源权属时核发的证书；
（二）有关人民政府在争议地区行使行政管辖的文件和材料；
（三）争议双方的上级人民政府及其所属部门，或者争议双方人民政府及其所属部门，开发争议地区自然资源的决定或者协议；
（四）根据有关政策的规定，确定土地权属的材料。
第九条本条例第七条、第八条规定以外的任何文件和材料，均不作为处理边界争议的依据和参考。
第三章处理程序
第十条边界争议发生后，争议双方人民政府必须采取有效措施防止事态扩大。任何一方都不得往争议地区迁移居民，不得在争议地区设置政权组织，不准破坏自然资源。
严禁聚众闹事、械斗伤人，严禁抢夺和破坏国家、集体和个人的财产。发生群众纠纷时，争议双方人民政府必须立即派人到现场调查处理，并报告争议双方的上一级人民政府。
第十一条省、自治区、直辖市之间的边界争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决；经协商未达成协议的，双方应当将各自的解决方案并附边界线地形图，报国务院处理。
国务院受理的省、自治区、直辖市之间的边界争议，由民政部会同国务院有关部门调解；经调解未达成协议的，由民政部会同国务院有关部门提出解决方案，报国务院决定。
第十二条省、自治区、直辖市境内的边界争议，由争议双方人民政府协商解决；经协商未达成协议的，双方应当将各自的解决方案并附边界线地形图，报双方的上一级人民政府处理。
争议双方的上一级人民政府受理的边界争议，由其民政部门会同有关部门调解；经调解未达成协议的，由民政部门会同有关部门提出解决方案，报本级人民政府决定。
第十三条经双方人民政府协商解决的边界争议，由双方人民政府的代表在边界协议和所附边界线地形图上签字。
第十四条争议双方人民政府达成的边界协议，或者争议双方的上级人民政府解决边界争议的决定，凡不涉及自然村隶属关系变更的，自边界协议签字或者上级人民政府解决边界争议的决定下达之日起生效。
争议双方人民政府达成的边界协议，或者上级人民政府解决边界争议的决定，凡涉及自然村隶属关系变更的，必须按照《国务院关于行政区管理的规定》中有关行政区域界线变更的审批权限和程序办理。
第十五条争议双方人民政府达成的边界协议，或者争议双方的上级人民政府解决边界争议的决定生效后，由争议双方人民政府联合实地勘测边界线，标绘大比例尺的边界线地形图。
实地勘测的边界线地形图，经双方人民政府盖章后，代替边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定所附的边界线地形图。
第十六条地方人民政府处理的边界争议，必须履行备案手续。争议双方人民政府达成的边界协议，由双方人民政府联合上报备案；争议双方的上级人民政府解决边界争议的决定，由作出决定的人民政府上报备案。上报备案时，应当附实地勘测的边界线地形图。
省、自治区、直辖市之间的边界协议，上报国务院备案。
自治州、自治县的边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，逐级上报国务院备案。
县、市、市辖区的边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，逐级上报民政部备案。
乡、民族乡、镇的边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，逐级上报本省（自治区、直辖市）人民政府备案。
第十七条边界争议解决后，争议双方人民政府必须认真执行边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，向有关地区的群众公布正式划定的行政区域界线，教育当地干部和群众严格遵守。
第四章罚则
第十八条争议双方人民政府的负责人，违反本条例的规定，，致使公共财产、国家和人民利益遭受较大损失的，应当给予行政处分；造成重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条违反本条例第十条的规定，情节较重的，对直接责任人员和其他肇事者，分别给予行政处分、治安管理处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条行政区域边界划定后，违反本条例的规定越界侵权造成损害的，当事一方可以向有管辖权的人民法院。
第五章附则
