时间：2022-06-13 14:35:53
关键词:行政管理群众自治衔接互动个案剖析
党的十七大报告指出:实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。研究政府行政管理与城市社区群众自治衔接互动问题,必须立足于当代中国基层民主发展的具体实践,运用科学的分析方法,把握其特点规律。“当前在城市社区治理的研究中,更多的只看到理论的逻辑而不见生活的逻辑,尚未真正地从城市社区的生活逻辑中理解纠纷解决机制,而且缺乏历史的维度。因此,以社区日常治理为平台,深入考察社区纠纷调解的实然状态及其决定性因素。对不同文化生态社区的个案进行比较,并关注历史的维度。应该成为该项研究的新路径。”本文亦认同这样的研究方法,在吸收前人社区研究经验成果的基础上,按照由面到点、由表及里、由浅入深、由普遍到具体的顺序,介绍了J省N市G区社区发展的概况,具体以福建路社区(文中简称“福区”)为个案研究对象,阐述了社区体制改革情况,最后专门选取了福区内部“车棚事件”做具体分析,层层递进,步步深入,抽丝剥茧,解析我国政府行政管理与社区群众自治衔接互动的基本要件。
一、选择福区为个案的理由与方法
改革开放以来,我国城市社区蓬勃发展,尤其是城市社区群众自治成绩显著,逐渐形成具有代表性的三种社区发展模式,即上海模式、沈阳模式和江汉模式。N市作为全国最早进行社区建设改革探索的城市之一,社区整体建设水平居于前列,并探索出了独具自身特色的建设治理模式。而N市G区的社区建设在全省全国都具有先进性,党和国家领导人先后多次视察该市基层社区,并高度赞扬了“三个把”的经验,即:把矛盾化解在社区、把稳定落实在社区、把和谐构建在社区。G区还率先提出了“税源经济是全区事业的生命线,社区建设是城区工作永恒的主题”,明确把社区建设作为新时期城区工作的突破口和立足点。作为G区管辖的一个社区,自2000年成立以来,福区内部各种组织之间关系一直比较协调,功能运作比较正常,居民参与社区建设的热情和实际能力较高,是典型的城市基层社区。尤其具有特色的是,2007年以来,G区开始了以建立“一支一居一站”为目标的社区体制改革,福区作为试点社区,走在了这一轮改革的前列,福区建设发展中政府行政管理与基层群众自治的衔接互动状况具有一定的典型性。因此,本文通过实地调研、访问座谈和文献研究等方法,分析福区日常事务中的典型事件,探讨福区创新发展的内在运行机理,试图寻找政府行政管理与社区群众自治有效衔接和良性互动之方略,探索推动社会和谐发展的可能路径。
二、福区个案的发展改革情况简介
福建路社区成立于2000年3月29日,隶属于N市G区挹江门街道,占地面积约0.235平方公里,拥有户籍居民1858户,约5140余人,流动人口1800人。福建路社区内有南京工业大学附属中学八中校区、南京医科大学二附院东院、挹江门街道办事处等单位和政府组织。2007年10月,N市G区委、区政府办公室联合转发区民政局关于《G区社区体制改革方案》(鼓委办发[2007]38号),明确提出以创建文明和谐社区为目标,以居民自治为主线,深化社区体制改革,推进党领导下的社区居民自治,解决社区居委会行政化问题,建设“居民自治、服务完善、保障有力、治安良好、环境优美、文明祥和、特色明显”的文明和谐社区。
三、个案研究的具体深入:车棚事件解析
2008年春,福区内4号、5号小区改造,原有自行车棚被拆除,居民住处因缺少车棚而导致车辆多有被盗。2008年3月16日上午8点30分,两处居民代表20人到社区办公室要求街道为他们建车棚,说:如果此事不解决,他们将会集体上访到区政府或市政府。社区党总支于2008年3月16日下午3点召开紧急会议,随后召开社区党员议事会商量对策,3月18日下午召开16名党员组成的社区党员议事会,决定将事情公示,并请居委会主任牵头召开社区议事园会议协商对策。3月19日下午4点,社区居民代表20余人、社区党总支书记、居委会主任、服务站站长和街道城管科科长参与车棚事件的对策评估,形成初步解决设想。社区党总支、社区居委会和服务站站长联合将协商结果及方案上报街道。2008年3月22日下午社区公共服务站高站长陪同街道分管领导陈副主任、城管科刘科长、谭副科长现场办公,具体研究实施步骤。在区建设局和街道办事处的支持下,车棚于2008年8月17日建好。分析整个车棚事件,我们可以清晰地看到这样一条逻辑主线:(1)居民自身利益受到威胁。居民居住小区内没有车棚,导致居民自行车屡次被盗,表明社区公共资源供给不足,本应由政府规划提供的公共资源没有保障到位。(2)居民表达自身的利益诉求。社区居民意识到自身的权益受损后,通过集体参与的方式来向社区表达自身诉求,并“扬言上访”,使得社区稳定与秩序的公益潜在受损。(3)社区组织力量介入。在接到社区居民的利益诉求后,社区党总支、居委会和社区公共服务站共同采取了应对措施,使社区承受的压力得到缓解。(4)社区调节力量遭遇困境。由于车棚的搭建涉及到城市整体规划和政府财政投入等问题,已经超出了社区组织内部处理的范畴,必须引入政府的行政力量,呼唤社区治理的多中心与政府的主导扶持。
四、个案研究的理论提升:衔接互动的基本要素
社区车棚的搭建事关群众利益,也关乎社区的发展稳定大局,是社区建设中具有典型意义的事件,事件的妥善解决揭示了政府行政管理与群众自治衔接互动的基本要素。
(一)二者衔接互动的核心——维护和拓展各自利益。
利益诉求是人们一切公共活动的根本动因,社区群众对自身权益的争取和维护,从而不断推动社区民主政治的发展,促进社区的全面建设与和谐稳定。在社会主义社会,人民群众和政府的利益在本质上一致,政府的宗旨也在于为人民服务。但是全局和局部、长远和眼前的利益有时会产生冲突和摩擦。从群众自身利益角度看,他们逐渐失去对政治运动和虚假形式的兴趣,有时为了自身的局部利益可能会不顾及全局和长远发展;从政府自身的利益来看,由于“威权主义的行政体制习惯于自上而下地建立垂直权力网络,计划经济留下了一个运用巨大权力的庞大官僚组织,他们的切身利益在于使无所不在的干预延续下去”。比如维持辖区稳定,建设一些短期见效的政绩工程,为执政官员赢取良好口碑,获得辖区群众的支持拥护和爱戴等等,这些都是政府组织及其内部人员的利益。
在某些问题上,人民群众利益和政府利益会形成一定的矛盾和冲突,人民群众和政府的权力博弈也由此产生。在社区治域,参与博弈的权力主体相当广泛,包括政府,各社会团体,有组织和无组织的群体,甚至于政治体系中的个体。政府自身是一种建立和维持秩序的超级权力,它拥有的权力来源于人民一致同意的让渡,它以国家的强制力量为后盾,作用的对象主要是整个社会的公共事务;社区的自治权力来源于社区全体居民的一致认同以及一定的社区公共价值和感情倾向,它以利益相关者之间的同意、乡规民约等为基础,不具有强制性。政府权力与社区群众自治权力的关系存在着两重属性。因此,二者有效衔接和良性互动围绕的核心是利益问题,政府与社区群众根本利益一致但具体利益存在差别,作为为人民服务的民主政府,必须以平等协商的姿态,在一定的平台机制上与人民群众展开交流互动,与基层自治组织展开衔接,实现政府行政管理权力与人民群众自治权力关系的和谐顺畅,消除政府管理服务的盲点,更好地维护人民群众根本利益。
(二)二者衔接互动的载体——社区内部组织。
政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动,需要一定的承接载体和实践平台,主要包括政府组织、社区内部组织及其构建的平台和机制。参与社区内部治理的主体主要有区街政府组织、社区居委会、社区公共服务站和其他社会组织等等。
政府在社区内部多元权力互动格局中具有统领和决定作用。在社区治域,并不排斥政府权力,相反要以政府权力的存在为依托。政府行政管理与社区群众自治能否实现有效衔接和良性互动,其关键点也在于政府是否能够正确运用手中权力,能否做到合理适当放权,放手促进社区自治自我发展。政府在衔接互动中的关键作用主要体现在以下几个方面:一是规划指导。政府通过在中长期的城市发展规划中列入社区建设项目,明确社区建设的目标。二是管理和服务。主要是按照国家法律的规定,对社区的自治组织、各种公益组织进行分类管理指导。三是组织协调功能。政府主要是协调其所辖区域内的各个社区、管理社区的各个具体政府职能部门之间的关系。四是监督和督促。城市基层政府作为社区工作直接指导部门,有责任对社区组织的运行秩序和工作人员的工作情况进行督导,并适时组织各类教育集训,提高社区工作人员的综合素质。
居委会是社区系统内部建设的核心,是分析社区系统内部治理结构的“钥匙”。居委会充分发挥法律赋予的自治组织作用,采用民主管理、民主决策等方式,充分尊重人民群众和他们的合理要求,使社区事务朝“自我管理”的方向发展。社区公共服务站是政府在社区的下设代表机构,专职处理政府行政指令下的社区日常行政事务,同时对社区居民反映的涉及到政府作为的问题进行解决。
(三)二者衔接互动的基础——社区居民有序公共参与的扩大。
社区居民的公共参与是指居民个体或者以一定组织的形式参与社区公共事务决策与管理过程的行为,它以一定的利益诉求作为驱使动机,以适当的组织行为作为其实现形式,以影响或者改变公共资源的分配为最终目标。在福区车棚事件之中,社区居民能够采用有组织的集体力量来理性表达自身诉求,因为有组织的参与效率总是高于单个人的参与效率。社区车棚的搭建属于社区公共生活,属于社区居民的经济利益和社会利益范畴,同时也是社区公共资源的供给和分配问题。它涉及到政府在社区的规划、社区的综合治理和社区居民整体利益维护等方面上的作为问题,超出了社区居民的私人空间。社区居民正是理性的意识到这一问题,才把自身的利益诉求向社区组织传达,并“扬言”上访。
在整个参与过程中,社区居民能够理性的采用合法平和的方式进行,并且充分意识到社区组织的巨大作用,按照正常程序来参与表达,在体制内采用遵守程序的方式表达诉求,说明社区居民政治参与的法治意识、参与技能都有了很大提高。总而言之,公民利益诉求与政治参与的成熟理性,为这一事件的妥善解决与社区公益的增进打下了良好的基础,社区居民有序合法的公共参与强化了政府行政管理与群众自治衔接互动的基础。
(四)二者衔接互动的保障——党在社区领导的加强和完善。
社区党组织是社区组织的领导核心,它在街道党组织的领导下开展工作。在政府行政管理与群众自治的衔接互动发展中,社区党总支的作用主要体现在:一是坚强有力的政治领导保障。在城市基层社区,居民对党的权威和能力有着强烈的认同。而在社区现行体制下,社区党组织领导社区居委会和社区公共服务站工作,它通过对党的路线方针政策的宣传教育,确保居民自治的政治方向正确。二是严密有效的组织动员保障。社区党组织对社区居民党员进行教育,并利用健全的组织体系和完善的组织生活,把社区党员有效地加以整合动员,发挥党员在各种事务中的先锋模范作用,提高了社区居民的参与意识和能力,增强其与政府沟通合作的愿望和技巧。三是广泛深入的沟通协调保障。党总支领导社区居委会和社区公共服务站工作,对社区内其它社会组织有引导作用,对社区整体事务进行指导,同时协调社区居委会和其它组织的关系,进一步形成社区自治发展的合力。(作者:南京政治学院理论教育一系研究生,研究方向:马克思主义中国化,政治学)
注释:
陈伟东等.转型期城市社区治理研究:已有进路及可能的拓展.学习论坛.2006年第8期,第40页.
姚坚.社区议事园.苏出准印(2004)字JSE-0000654号内部资料,第5页.
中国自古以来就是一个统一的多民族国家，对民族地区的行政管理历来是中国行政管理的一项重要内容。由于社会经济发展的不平衡，形成了皇权统治下独具特色的中国民族地区多元行政管理制度。这一制度不仅形成了少数民族传统行政管理制度文化的基本内核，而且也成为新型行政管理制度转换的起点。研究中国少数民族传统行政管理制度文化与民族地区行政管理的相互联系与有机结合，不仅有助于继承发展少数民族优秀传统文化，也有助于民族地区行政管理体制的改革和民主法制的建设。
一、少数民族传统行政制度的多元特征
截至新中国成立，展现在人们面前的中国少数民族社会形态是一幅丰富多彩的人类社会发展的立体画卷。人类由低向高纵向演进的社会历史发展形态，被中国少数民族在同一时空中以横向展开，使原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制等前资本主义诸社会形态同时并存。这种历史景观构成了中国少数民族行政管理制度的多元模式。发展不平衡条件下中国少数民族行政制度的多元特征，是少数民族内部政治、经济、文化诸方面的差异性在行政制度上的同一时空中的横向展现，其基本内涵包括两层意思：一是在皇权统治条件下，统治阶级以基本组织形式和管理手段对少数民族进行政治统治和行政管理，即在我国以郡县制框架来实现对少数民族的直接政治统治和行政管理。与此同时，皇权统治又受到时空地域的制约，对于尚不能直接统治的少数民族地区，以一种渐进过渡的方式来实行制度认同和社会整合，即以我国诸朝实行的羁縻制度来实现对少数民族间接的政治统治和行政管理。这样就构成了郡县制与羁縻制并存的少数民族行政管理制度的二元结构；二是在少数民族地区，一方面，封建中央王朝或通过郡县制或通过羁縻制将封建行政管理要素注入少数民族地区；另一方面，少数民族在历史发展过程中，形成了具有本民族特点的传统行政管理制度，尤其是民族基层传统行政管理制度。由于社会经济发展的不平衡，各少数民族在新中国成立前夕分别处于原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制等前资本主义诸社会形态，这样就又构成了封建王朝皇权统治下少数民族行政管理制度的多元模式。造成这一结果的原因是多方面的，因之而呈现的多元统治制度特征也是多方面的：
1、少数民族传统行政制度多元特征的地理环境因素
自然地理环境对人类社会的影响是深刻而广泛的。不同的自然地理环境条件下，不仅会产生不同的生产、生活方式，而且也会产生与之相适应的社会组织方式和行政管理方式。生活在山林中的少数民族，由于山高林密、水激堑深，交通十分不便，地理环境十分封闭。这不仅造成了山地民族游猎游耕、刀耕火种的经济生产方式和原始共产主义的交换分配方式，而且使其家庭社会组织、行政管理等具有独特的山林特点。一方面这些民族社会组织还保留着浓厚的以血缘为纽带的氏族部落形式；另一方面，以地缘为纽带的村社组织兴起并有逐步取代前者的趋势。而由于各民族所处的局部自然地理环境又有差别，以及由此产生的周边经济、政治、民族等经济社会环境的差异，使各山地民族的社会组织形式和行政管理模式又出现了多样化的格局。如云南山地民族中，傈僳族社会实行的是称为“坑”的父系大家族的社会组织形式和行政管理模式，怒族的社会组织形式包括氏族、胞族、家族及村社等形式并形成不同的管理方式。而佤族则是家庭、家族、村寨和部落不同等级社会结构并存，并在此基础上形成了王子行政管理模式。双系并存的拉祜族社会组织形式，采用的是一种“卡些卡列”行政管理模式。景颇族社会中存在的“贡晶贡萨”与“贡龙贡查”两种性质不同的行政管理制度，阿昌族的三级行政，瑶族的“瑶目”制度等都反映了这些民族行政制度的多样性。
居住于广阔草原的民族，不仅创造了游牧生产方式，而且创始了与之相适应的行政管理模式。蒙古人的万户、千户、百户制度，满蒙民族的八旗和八旗制度等，都突出表现了这一点。特殊的自然地理环境，造就了政教合一的政治经济和行政管理模式。大、小凉山特殊的自然地理环境，使彝族社会一直保留着奴隶制“家支制度”。傣族的领主制，哈尼、彝、白、纳西等民族的土司制，西北诸族政教合一的传统管理模式等，都可以从自然地理环境方面找到它们存在的客观依据。
2、少数民族传统行政制度多元特征的经济因素
在人类社会经济发展的不同阶段，产生不同的生产组织形式和管理形式，是由于基于不同的生产力基础，并由此发挥着不同的经济功能、服务于不同的经济目的。处于原始状态下的中国诸少数民族，由于个体尚未获得独立于自然界的能力，只能使个人的一切行为与群体紧密地联系一起。这种群体联系便在民族、部落（如许多少数民族中的大家庭制度、家族公社制度）等形式下，把社会政治、行政管理、生产、生活以及军事等各种内容集中于同一组织内。在私有制条件下，当个人劳动力的生产能够超出他维持生命的费用而有显著剩余时，群体组织之间以掠夺来增加自身生产能力的情况也就随之发生，各自都通过对其他群体生产力的掠夺与否来获得自身进一步发展的条件。这样，社会成员间的社会关系、经济关系、政治关系、行政关系等都发生了质的变化。如佤族的王子行政、景颇族的山官制度、藏族的政教合一制度、彝族的奴隶制度、傣族的领主制以及盛行于诸多少数民族中的土司制度的不体现了这一点。而当民族社会发展到国家组织形式，其经济生产变成有组织的阶级剥削活动，而作为国家权力之一的行政管理机构便成为实现这一活动目的的重要工具。
中国少数民族经济结构的多层次，导致了其传统民族行政管理制度的多样性。原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制经济多种形态在半封建半殖民地的社会总背景中并存；采集、渔猎、畜牧，以及包含着刀耕火种、锄耕、犁耕等内容的农业、手工业和部分民族地区少量的近代机器工业等多种生产技术手段并存；简单价值形态下的偶然的互惠互易，一般价值形态下的扩大了的物物交换，一般货币交换以及在资本主导下的经济结构，导致了多民族的行政管理模式的并存。
3、少数民族传统行政制度多元特征的文化因素
中国各少数民族的行政管理制度不仅有着在此基干之上的经济要素的烙印，而且也有着相应的思想文化烙印。在一些民族中，存在着一种“重自由、轻迁徙”的民族性格。这种民族性格与剥削制度下建立起来的行政关系产生巨大的矛盾，当这些民族遭受各种政治压迫、经济剥削和军事掠夺时，他们往往会采取两种方式来打破这种秩序，包括行政秩序。一是不断地进行反抗，迫使统治阶级取消或放松政治压迫和经济剥削。二是当力量悬殊，反抗失败时，他们又会采取退避迁徙来保障其“自由”。在宗教观念浓厚的民族中，宗教不仅是他们民族的一种精神支柱，而且也会将宗教变为他们的一种组织形式和管理形式。宗教组织、宗教管理、宗教活动与行政行为融为一体。在等级观念浓厚的奴隶制、领主制民族社会中，等级压迫、等级管理、等级剥削被认为天经地义，从而为等级的行政制度奠定了思想基础。
文化要素对民族行政管理制度的影响，还在于基于民族文化心理上的制度认同。一种行政管理制度的产生，是基于民族共同体社会成员心理认同后的选择。正是这种心理认同的选择，使这种制度一旦确立下来，就会得到公众的承认与拥护，从而会自觉地接受制度的约束，尤其对于原始共产主义状态下的少数民族传统行政制度更是如此。同时，正是基于这种公众的制度认同基础，使少数民族传统行政管理制度能够千百年沿袭下来。虽然在其发展过程中它的形式和内容会发生变异，但是植根其中的深层次的文化特点却会持久保留着。某些内容会演变为一种民俗，成为民族生活方式的一部分。在我们对少数民族社会进行调查时，往往会发现，虽然新的行政管理制度已建立了相当长的时期，然而在民族社会中，传统的民族行政管理的某些内容与形式仍然在发挥着作用。如在一些少数民族村寨，当地社会发生某些问题时，人们虽然也找当地政府去解决，但更多的会沿用传统的方式去解决问题，原有的村社头人或长老仍能发挥相当的作用。正是基于这一特点，中国共产党和中央人民政府才确定了对民族上层的统一战线，当新的行政管理体制建立后，任用一些民族上层人物充当各级行政领导，这不仅是因为民族上层的个人影响所致，而且更由于民族公众制度认同的文化要素所致，因为传统文化造就的传统行政管理制度，既包括人们对其组织形式的认同，也包括对其领导人物的认同。
综上所述，少数民族传统行政管理制度的多元模式，是其社会经济发展不平衡的产物。造成这一结果有经济的、自然地理环境的、民族文化和民族心理的诸要素。随着民族社会的发展，尤其是新社会的要素不断注入少数民族社会肌体，以及民族区域自治行政管理制度的实施，少数民族传统多元结构的行政管理模式已发生根本性的变化，多元行政管理制度模式已为民族区域自治行政管理制度所代替。
二、民族自治地方行政管理制度与传统管理模式的有机结合及其走向预测
1、体制转换过程中少数民族传统行政制度与现行行政管理模式的有机结合
中国民族自治地方行政管理制度是在各少数民族实现由传统社会向社会主义社会跨越的现实基础上开始建立的。当新的社会制度在中国少数民族地区确立时，传统的行政管理制度必然只能成为过去，而不允许再有将来。一方面，新的生产关系，不会再允许旧的行政管理制度存在，来成为自己发展的桎梏；另一方面，新的国家政权，规定了各族人民是国家的主人，一切行政机构都是为人民服务的工具，一切行政官员和公务员都是人民的公仆。因而，各族人民也不会允许千百年来压在他们头上的传统行政机构继续压迫和奴役他们。然而，由于各个民族所处的自然条件和社会历史条件不同，受外界因素的影响也不同，因而在历史前进的过程中既有共性但又不是整齐划一的。由于中国少数民族所处的历史起点较低，原始共产主义社会的许多因素还浓厚地存在于其生产生活方式之中，作为新制度的一些外在形式，在许多民族看来似乎与他们的传统体制、观念、道德有所相似，可引起他们心灵上的共振和认同感，从而使新旧两种制度的交替显得较为平衡与和谐，较易被少数民族所接受。然而，社会主义社会的生产生活方式与原始共产主义毕竟有着本质的差别。少数民族对社会主义新制度的认同与理解不能长期停留在这样一种朴素的层次上。当少数民族地区新的生产关系建立以后，通过一个相对稳定的时期使特定阶段生产力的具体要求得到充分满足以后，新的社会制度和行政制度应该发挥其对少数民族地区经济社会发展的积极推动作用，以体现其本质的内在优越性。
另一方面，少数民族走上社会主义道路仅仅是其传统社会形态向新的社会形态转变的开始，虽然这些地区的社会主义生产关系和包括新的行政制度在内的上层建筑已经建立，但是社会主义最本质的要求即发展社会生产力的任务并不可能自然而然地随之完成，社会主义的思想观念更不可能一夜之间在这些民族内部扎根，少数民族传统文化对民族社会和民族心理的影响也还将长期存在，传统制度模式给少数民族造成的心理积淀还比较扎实。例如，历史上由于对封建统治的惧怕与仇恨，对封建中央政府派出的官府贪赃枉法的反感，少数民族往往不愿与官府打交道，而更乐于接受民族习惯法的约束和传统行政管理体制的治理方式。“苗人争讼不入官府，即入亦不以律例科之，推其属之公正善言语者，号曰行头，以讲曲直”。（《行边纪闻》）如广西河池地区的瑶、壮族，“有争，以高年为寨老，判断不能平者，始告诸官”。（《庆远府志》）由于这些原因，使少数民族长期以来形成了“官有条、民有约”
，或“官有律条、民有众约”的观念，“坏事不进官衙”的习惯，而民族地方社会的传统习惯法和行政管理体制也得以长期延续下来，成为中央行政管理体制和国家法律法规的重要补充。因此，在新的行政管理制度已建立了相当长的时期以后，植根于民族传统文化的少数民族传统行政管理制度的某些内容和形式仍然会在民族社会中发挥作用，具体表现在当少数民族村寨社会发生某些问题时，人们当然也找当地政府和组织去解决，但更多的会沿用相应的传统方式去解决问题，而且当地政府和组织在解决这些社会问题时，也非常重视村社长老的意见和建议，原有的村社长老或头人仍能发挥相当的作用。所以，对少数民族传统行政制度文化的影响和作用，我们应采取实事求是的态度，一方面，应教育广大少数民族群众自觉抛弃传统制度文化中愚昧、迷信的落后成分，另一方面，对其优秀、合理的成分应该支持并鼓励其发展，使之升华为社会主义制度文化内容。同时更重要的是要充分发挥社会主义行政管理制度的优越性，使广大少数民族通过亲身的感受，以达到对新制度的认同和理解。
当前，在计划经济向市场经济体制转换的过程中，在政治体制改革进一步深入的背景下，民族自治地方传统行政制度与现行行政管理模式的结合主要是要处理好现代化与民族化的关系。毫无疑问，民族自治地方必须坚定不移地向现代化目标前进，没有现代化，民族自治地方各族人民就不可能缩小与发达地区的差距，实现共同繁荣，就不可能有民族自治地方各民族人民的未来。但是，强调现代化，决不意味着否定民族自治地方的民族化，相反，发展现代化更需要发扬光大民族优秀传统文化，更需要丰富完善民族个性特点。九届人大常委会第二十次会议通过的关于修改《民族区域自治法》的决定，将第三十八条第二款修改为“民族地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。”进一步强调了在现代化过程中要注意保护、继承和发展优秀的民族传统文化。因为脱离民族自治地方民族自身特点的现代化不是真正的现代化，它既不会为民族自治地方各族群众所承认，更不会为他们所接受。
此外，随着市场经济体制的逐步建立，民族地区交通、通讯条件的逐步改善，少数民族对外界的了解日益增多，偏僻、闭塞的少数民族社会也在悄悄地发生着变化，传统社会组织的约束力正在程度不等地失去效力。市场机制的引进和对外开放的实施，使少数民族社会在发展进步的同时，也受到了一些负面影响，因经济利益发生的纠纷日益增多，打架、斗殴、偷盗、吸毒、贩毒等影响社会治安的现象也逐渐增多。而由于传统制度模式给少数民族造成的文化心理积淀的影响，在法律上表现为民族的族体意识常常盖过公民意识，在处理上述社会问题时，往往从潜意识出发，依靠本民族的习惯法或族体内长老和首领的意见来解决民事纠纷，常常发生僭越现行行政管理制度和法律法规程序自理社会事务的行为。因此，现行行政管理制度与少数民族传统行政管理模式的结合，要从民族特点出发，充分发挥少数民族传统行政管理模式的作用，对其族体具有较强约束作用的习惯法或约定俗成的乡规民约，可以作为现行行政管理制度和法律法规的有益补充，发挥其防微杜渐、严惩为戒、孤立悖逆的作用。同时辅之以现行行政管理制度和法律常识的宣传与教育，加强公民意识和法律意识，使民族自治地方的管理向着法制化的方向迈进。
2、民族自治地方行政管理制度走向预测
确定以民族区域自治的形式建立少数民族的行政管理制度是历史发展正确而必然的选择，同时，继承和发扬少数民族传统行政制度文化的优秀内含并使之与现行行政管理模式有机结合，是少数民族自治地方行政管理制度发展的基本特点。从少数民族自治地方行政管理制度的这一特点出发，我国少数民族地区行政管理制度走向可从以下几个方面来考虑：
一是民族自治地方行政制度的完善与发展，必须以发展生产力为前提。少数民族新旧行政制度的转变是建立在其社会的旧质向新质的历史性飞跃的基础上的。离开了这一前提，新的行政制度既不可能产生，也不可能发展。而这一切变化与发展都是以生产力的发展为前提的。少数民族走上社会主义道路只是第一步，只有真正使生产力获得发展进步，新的行政管理体制才有一个坚实的基础。而目前民族自治地方行政管理体制不完善的根本原因之一，就在于生产力滞后于生产关系的发展程度。这种生产力与生产关系、经济基础与上层建筑存在的反差，不仅是民族自治地区生产力长期发展缓慢的原因，也反映了低下的生产力所构建的经济基础难以支撑包括行政管理制度在内的社会主义的上层建筑。因此，少数民族要真正实现向社会主义的过渡，在完成生产关系变革和人民政权的建立后，还要实现第二次飞跃，即大力发展生产力，建立社会主义必需的物质基础。这次飞跃，其深度、广度都超过第一次。
1.1树立“以人为本”的人本观念。
高校思想政治理论课教育教学管理者应当明确，管理是服务。“一切为了学生，为了学生的一切”是他们的服务宗旨，其职责就是以优质的服务为思想政治理论课教育教学提供和创造适宜的环境和条件，充分调动广大师生的积极性和主动性、注重关心他们的实际困难、解决他们的实际问题、尊重他们的人格、尊重他们的感情、尊重他们的基本权利、充分发挥其主人翁精神、充分尊重和鼓励师生参与教育教学管理、避免工作方式的简单化、工作态度的强硬化、工作效果的单一化、切实为广大师生办实事，办好事。
1.2树立重视合作团队观念。
现今时代是一个讲求协作的时代，过去那种英雄式的管理已经少有舞台。高校思想政治理论课教育教学管理工作繁杂、任务艰巨，仅靠一个或几个人的力量很难实现其管理走向现代化。因此，必须动员所有管理人员，甚至包括思想政治理论课教师，万众一心，才能更好地应对各种挑战，从而发挥出思想政治理论课教育教学管理的巨大实效。
1.3树立着眼细微的实证观念。
在高校思想政治理论课教育教学管理的现代化进程中，总会遇到各种纷繁复杂的问题，有宏观的、微观的；有显性的、隐性的，有直接的、间接的等等。作为一名具有现代责任感的管理主体，必须深入实践搜集资料，分析问题。比如，对于在思想政治理论课教育教学中出现的学生上课不认真，教师上课积极性不高等问题，管理者不能仅凭主观的想象和判断，而应通过实证调查研究，凭事实和数据说话，才能做出具有说服力的科学合理的管理决策。
1.4树立快速有效的资讯观念。
长期以来，很多人由于受到传统官僚化积习的影响，不太重视时间观、效率观，往往不重视在问题出现的第一时间解决问题，从而导致在问题处理的等待和滞留中引发更多的新问题，造成管理效能的底下。在高校思想政治理论课教育教学管理领域，管理者要特别注重这一问题。要高度重视在教育教学管理中出现的各种问题，如课程的繁重、学生的不感兴趣、教师的压力难处等，要分清事情的轻重缓急，快速有效地解决，避免给教育教学管理带来更多的麻烦和问题。
2、改革传统思想政治理论课教育教学管理模式，实现教育教学管理模式民主化
传统的高校思想政治理论课教育教学管理模式主要是“以问题为中心”的管理模式。所谓“以问题为中心”的管理模式，就是完全以管理过程中存在的问题为中心开展管理工作，过分强调管理的“模式化”“一刀切”，强调服从，而忽视广大师生的自主发展，这严重违背了思想政治理论课教育教学管理以服务广大师生为目的的工作宗旨，也与现代社会强调的“以人为本”格格不入。特别是在当今政治经济、科学文化快速发展、高等教育多样化、国际化的背景下，高校思想政治理论课教育教学过程势必面临更多复杂和多变的情况。因此，高校思想政治理论课教育教学管理必须改变过去的“问题中心”型模式，创建“研究民主”型管理模式。“研究民主”型管理模式包括研究型管理和民主型管理。研究型管理，是指在管理过程中研究教育教学规律、研究师生的身心特点、思想动机，研究国家相关方针政策、研究其他高校的管理模式方法等，不断提高教育教学管理工作的水平和质量。民主型管理，是指在管理过程中高校思想政治理论课教育教学管理者民主意识的增强，也指思想政治理论课民主管理机制的建立。它强调从直接管理向宏观指导转变，从部门管理向全校参与转变，从被动管理向自我管理转变。从直接管理向宏观指导转变，要求思想政治理论课教育教学主管部门简政放权，从对思想政治理论课教师的行政命令、直接管理转变到遵循思想政治理论课的教育教学规律，充分发挥教学单位的积极性和创造性，以宏观指导为主，着力把握方向，制定原则和政策；从部门管理向全校参与转变，要求思想政治理论课教育教学管理者争取学校其他部门、思想政治理论课教师和学生广泛参与到思想政治理论课教育教学的管理过程中，尤其要重视教职工在管理中的主体地位，在实践中采取各种手段、方式，如电子邮件、网上论坛等先进的现代交流方式，充分发挥教师和学生参与思想政治理论课教学管理的作用；从被动管理向自我管理转变，要求思想政治理论课教育教学管理者充分相信和依靠被管理者的能力，采取多种方式，充分调到广大思想政治理论课教师和学生的积极性，主动性和能动性，变“要管理我”为“我要管理”。
3、改革传统思想政治理论课教育教学管理手段，实现教育教学管理技术电子化
传统的思想政治理论课教育教学管理主要是通过行政手段、即通过文件、召开行政会议、制定工作条例和规章制度等手段来进行管理。这些手段不仅具有强制性，而且管理效率低下，浪费人力、物力和时间，不符合现代社会追求高效、便捷的发展要求。当今，伴随科技的飞速发展，管理技术电子化已成为当代管理技术发展的普遍趋势。特别是在数字模拟技术应用和计算机人工智能提高的情况下，现实的管理逐步向虚拟的管理转变，“人——机——人、事、物”的方式取代了传统的“人——人”、“人——文本——人”和“人、事、物”的管理方式，管理重心集中在信息的搜集与决策上。高等教育规模的扩大和发展也带来了各种信息量的急剧增加，这势必使管理人员在对信息处理的速度和准确性方面面临更大的挑战。为了完善管理，就需要借助电子计算机这个主要工具的绝对优势，建立现代化的思想政治理论课教育教学管理信息系统，即以现代技术方法和电子计算机网络为基础的自动数据处理系统，此外，还要将计算机应用在思想政治理论课教育教学管理的其他方面，如计算机教学管理、计算机教育行政管理等等。把电子计算机应用于思想政治理论课教育教学管理中，不仅可以节约管理成本，而且能够提高管理的效率和精确度。因此，能大幅度提高管理水平。
4、提高思想政治理论课教育教学管理人员素质，实现教育教学管理队伍专业化
“没有一支过硬的教学管理队伍，不可能有一流的教学水平和教学质量”。[4]要实现高校思想政治理论课教育教学管理现代化必须建设一支高素质的教育教学管理队伍。
4.1提高思想政治理论课教育教学管理人员的个人素质。
个体是管理队伍的组成细胞。因此，提高管理人员的个体素质是提高整个管理队伍素质的基础。对于新进人员，要求进行岗前培训，持证上岗。培训内容要涉及思想政治理论课教育教学知识、管理科学、心理学、网络技术、现代计算机技术等；对于在职人员，也要有计划地组织管理人员参加培训研讨班学习，不断提高其管理水平和分析、解决问题的能力；同时，要求所有管理人员深入思想政治理论课教育教学第一线，了解课堂教学情况、了解教师、学生的想法，在教学实践中学习。
4.2优化思想政治理论课教育教学管理人员的队伍结构。
合理的队伍结构是提高整个管理队伍素质和整体效应的关键。首先，要优化管理队伍的年龄结构。管理队伍的年龄结构也要采取老中青“三结合”的模式，充分发挥各个年龄层次管理者的优势，实现他们在体力、智力、能力和经验等方面的互补，形成良好的整体效应；其次，要优化管理队伍的学科专业结构、学历结构、职称结构。在高校思想政治理论课教育教学队伍中，既要有熟悉思想政治理论课教育教学的专业人才，也要有熟悉现代技术和管理理念的管理人才；就职称结构和学历结构而言，要求他们的职称和学历呈现梯队结构，高层次的管理研究、决策由高职称高学历的管理人员担任，任务的分配、管理等工作主要由中层管理人员担任，其他管理人员主要从事事务性的工作，各司其职，形成良好的梯队互补效应。
4.3引进竞争机制和激励奖惩机制，调动管理人员的积极性。
对于工作认真，成绩突出的管理人员应给予物质奖励和精神奖励并适时提拔重用，而对于工作懒散、不求上进的人员则要进行批评指正处罚，甚至革职解聘，这样才能形积极上进、相互竞争的良好氛围。
5、改造思想政治理论课教育教学环境，实现教育教学管理环境优良化
在改革开放和经济全球化的背景下，学生的政治思想因受国外各种思潮的影响呈现出多元化的特点，政治观念带有模糊性，这使得思想政治理论课教育教学管理面临更多的困难，思想政治理论课教育教学管理者必须认识到“社会大环境的影响及学校的重视程度是影响思想政治理论课教育教学效果的重要因素之一”。[5]要实现思想政治理论课教育教学管理现代化必须优化教学环境，实现环境育人。
5.1树立学校领导重视思想政治理论课教育教学管理的观念。
由于思想政治理论课是公共课，很多学校的领导对思想政治理论课教育教学管理都不是很重视，往往是“说起来重要、做起来次要，忙起来不要”，这是造成某些高校思想政治理论课教育教学管理缺失的重要原因。思想政治理论课教育教学是保证社会主义办学方向的根本，学校领导必须高度重视思想政治理论课教育教学管理工作，尊重思想政治理论课教育教学工作，尊重思想政治理论课教师，及时解决在思想政治理论课教育教学中遇到的各种问题，保证思想政治理论课教育教学顺利实施。
5.2消除广大师生对思想政治理论课的不良误解。
由于思想政治理论课的公共课性质及学校领导的不够重视，广大师生对思想政治理论课也存在很多误解。对于教师而言，很多教师对从事思想政治理论课教学工作过于悲观，认为从事思想政治理论课教育教学工作没有发展前途，既没有自己的专业学生，也难以在学术上取得突破，很多学校对思想政治理论课研究课题还不给予资金配备。学校领导及相关管理部门应创造条件消除思想政治理论课教师的误解，如通过物质奖励、精神激励、加强学术科研等种种办法，为思想政治理论课教师提供更好的物质生活条件和事业发展平台，营造尊重思想政治理论课教育教学的良好氛围，促使他们以坚定的信心和饱满的热情投入到思想政治理论课教学中。对于学生而言，受社会大环境的影响，很多学生在学习方面有较强的实用主义和功利主义倾向，认为学习思想政治理论课没有实际价值，仅仅将其看作是考研和修学分的需要。因此，思想政治理论课教育教学管理者应采取有效措施帮助广大学生正确认识思想政治理论课对提高大学生综合素质的重要作用。
5.3建设具有浓烈的政治理论学习氛围的校园文化。
关键词：儒家管理思想 系统完整的内容 局限性与不足。
儒家文化一直被一些国内外学者认为：是政治伦理型文化而非管理思想型文化。从五四运动到改革开放，我们对传统文化的批判和讨论，其内容主要也在政治伦理领域。但是管理是人们与生俱来的基本活动，儒家文化不仅具有强烈的政治伦理色彩，同时也具有丰富的管理思想内容。当国人热衷于批判儒家文化的政治伦理问题之时，日本人已经把儒家文化卓有成效地融入了现代管理之中。日本人对儒家思想的诠释和在现代管理中的运用如此成功，以至于西方人（如费兰克·吉布尼）把日本看作是东西合璧的“儒家资本主义”，认为“从长远的历史角度看，儒家价值观念决定了日本资本主义制度中集体主义伦理道德体系的确立”。①我们并不同意“儒家思想可以产生出资本主义”的说法。但是，仅仅看到传统文化与工业文明相抵触的一面，而没有看到某些成分经过改造和转换，不但能适应，而且能有效地促进现代文明发展的思想，也是偏面的。当然，近年来随着世界工业文明发展出现的诸多问题和中国在世界的快速崛起，海内外一些学者提出未来世界是中国传统文化全面复兴和主导世界的观点，也是不切实际的。
对传统文化推陈出新，古为今用，是新中国立国之初就确立的正确方针。系统地挖掘、分析和提炼中国传统管理文化，并进行必要的现代性改造，从中导出自成体系的中国传统管理思想，这既可以为中国传统文化走向现代化开辟出一条金光大道，又能为我们今天现代化建设———无论是公共管理还是企业管理———提供一个丰富宝藏。
一、儒家管理思想的主要特点。
蕴涵于丰厚载重、自具特色的中华文化之中的管理思想，除体现管理的一般性以外，也表现了自身特殊的人生智慧。总的看来，儒家管理思想有两个显著的特点：
1、“修己安人”———以人为管理中心。儒家管理思想的基本精神是以“人”为中心，并以此进行逻辑展开：管理的前提是“道德人”人性假设，管理的本质是“治人”，管理的方式是“人治”，管理的逻辑是“修己安人”，管理的关键是“择人”和“育人”，管理的组织原则是“人伦”，管理的最终目标是“安人”。
以人为中心的管理思想，最集中地体现在“修己安人”这一管理逻辑上。“”修己安人“，亦即”修身“与”治国“，这是儒家以”人“为中心管理思想导出的逻辑结构。”修己安人“的另一种表达叫”内圣外王“，后者更具政治伦理的味道，前者则更有管理思想的意境，其总体思想都是认为组织管理与个人道德的不可分割。孔子提出”：苟正其身矣，于从政乎何有？不能正其身，如正人何？“②孟子进一步发挥：”人有恒言，皆曰‘家国天下’。天之本在国，国之本在家，家之本在身。“③为什么他们如此重视管理者的个人道德？《礼记·中庸》回答是：”天下之达道五，所以行之者三：曰君臣也，父子也，夫妇也，昆弟也，朋友之交也，五者天下之达道也。知、仁、勇三者，天下之达德也，所以行之者一也。“你治理天下无非是处理这些关系啊！处理这种关系无非是要遵守这个道理啊，而要遵守这个道理就必须修炼起相应的道德人格，”所以行之者一也“。
把个体的道德修炼与组织的管理行为有机地联系在一起，并突出人格造就。这是管理活动的先决条件。”己不修，何以安人？“这正是中西方管理的最大区别。西方管理最重视管理者的三个要素是：（1）专业知识和技术；（2）组织与推销能力；（3）功利性的企业目标。这三个特点必然导致重视工具理性而轻视价值理性。它主导了西方企业的发展，也限制了西方企业的发展。而中国传统文化以开拓人文和实现人性为重点的管理，表达了对人性价值目标的认知和追求，凸现出发挥人性、开拓人力的管理特色，这与西方管理中把人当做实现目的工具是大相径庭的。
2、”务为治者也“———以治理国家为基本功能。儒家管理思想的基本功能，可以借用司马谈的一句话表述之”：务为治者也“。即儒家管理思想的基本功能是国家治理。司马谈在《论六家要旨》中称”：其序君臣父子之礼，列夫妇长幼之别，不可易也。“即通过纲常伦理关系以维护儒家心目中的”仁义“，是儒家管理思想的基本功能。
有人认为，从现代管理的角度看，对经济管理尤其是在企业管理研究中，中国传统管理思想没有什么现实意义。这种观点我们不能同意。理由有四：
第一，民族国家至今是人类社会的基本组织形式。国家治理，即体现在从中央政府到各级地方政府复杂多样的公共管理，是一切管理之重点。只有国家治理的成功，才有各种经济社会组织存在和发展的可能。在现代中国，国家能否长治久安是我们能否贯彻科学发展观，保证经济社会快速、持续发展，促进中华民族复兴的先决条件。
第二，企业管理与公共管理紧密联系。公共管理与企业管理的基本目的、基本原则和价值指导是一致的。基本目的———实现组织目标；基本原则———有效配置资源，提高效益，降低成本；价值指导———如何使个人与组织在利益、愿景和价值上更好地趋向一致。同时，企业管理需要接受国家管理的领导并深受国家的价值观、发展战略、宏观路线和政策等影响。
第三，以国家治理为主要内容的儒家管理思想对现代国家的治理依然具有重要意义。据《尚书·洪范》记载，周武王向大臣箕子请教管理国家的方法，箕子对之以”洪范九畴“。它涉及了当时国家管理的内容、形式、方法、手段、目标等，已经是一套相当完备的社会管理模式。无论是内容还是形式，都包含了现代国家治理的丰富萌芽，对我们今天的公共管理和企业管理仍然具有丰富的参考和借鉴意义。
二、儒家管理思想的主要内容。
与其他传统文化学派不同，儒家管理思想不是零散的、个别的，而有其完整的系统和内在紧密联系的逻辑结构。为了更好地理解儒家管理思想，不应当零碎地拮取个别精彩内容，而应该按照其逻辑结构的推演，比较系统地了解其管理思想的主要环节和第次演进层次。按照这种方法，儒家管理思想的主要内容有如下几个要点：
1、管理本体论———”则天唯人“。所谓管理本体？那就是这样一些问题：人类管理思想的依据在哪里？规范何在？权威何出？行为何据？儒家管理思想在”天人合一“的本体论基础上回答了以上问题。简要地说，就是”则天唯人“。（”唯天为大，唯尧则之“④）它又包含了以下一些意思：
第一，管理的最高宗旨、规范和依据是”仁“。———按照天道即是人道的本体论思路，”仁“为儒学的根本之道，⑤当然也是天之道，是治国的终极依据。管理，就是要按照这样的依据，来确定组织的宗旨，指导组织的运行。如果组织只为一己之私而”不仁“，那就不仅违反”人道“，也违反了”天道“，背离了管理的终极依据，必将受到天谴。
第二，怎样才能符合管理的终极依据？在儒家看来，在当时的历史环境下，只有按照宗法关系及其伦理思想建立起社会等级制度，那就是以”君、臣、父、子“为基本轴线的社会结构。那是建立和维护宗法血缘关系的形式———”礼“。”仁“则既是依据又是目标。因此，君臣父子都要按照各自的道德分际来规范自己的思想行为，这就叫”君君、臣臣、父父、子子。“。
第三，管理者要服从天意和人意，否则”礼“也可能颠覆。”桀纣之失天下，失民心也；失民心者，失天下也。“⑥纣王荒淫残暴，已经失去了做君王的依据和资格，而商朝的臣子周文周武推翻商朝取得天下则是”替天行道“。
第四，”唯人“就是”只有选对人才最重要“的意思。只有选择德才兼备、能够秉承天意之人，才有资格代天管理社会。因此，管理者头等大事便是选拔贤能。孔子认为，只有尧才做到了这一点，（”唯天为大，唯尧则之“。）尧充分听取大臣们意见，对舜进行了反复考察，最后把天下”禅让“给了舜。舜又用同样的方法传位于禹。
第五，大多数人无法获得上级的发现和选拔，但是人们如果进行积极的道德人格修炼和能力提高，也有可能获得上天的眷顾和奖赏，从而得到管理的权力。”仁义忠信，乐善不倦，此天爵也。公卿大夫，此人爵也。修其天爵，人爵从之。如弃天爵，终必亡也。“⑦2、管理人性论———”人性可造“。人性问题是一切管理理论也是所有社会科学理论的基本前提。”经济人“”、社会人“分别是西方古典管理理论和行为科学管理理论的人性假设，强调管理是对人性的适应。而儒家人性论则认为管理是对人性的改造，这远远高于西方前期的管理科学理论。中国管理文化中无论是”以德为政“的治国理念，还是”有教无类“的教育思想，都是以对人的改造教化的肯定为前提的。
孔子最早提出人性可以改造的主张：”性相近也，习相远也。“⑧认为人的不同是后天经验的原因，并因此主张对人性的教育改造。孟子从人不同于禽兽的社会属性出发，主张对人本有的仁义礼智的萌芽（”端“）加以扩充来治理天下，即所谓”以不忍人之心，行不忍人之政，治天下可运于掌上。“⑨与孟子相反，荀子从人的自然属性出发，提出”人性本恶，其善者伪也“和”化性起伪“命题，提出教化与刑罚并重使人向善的思想。而《礼记·中庸》则进一步综合了孟子和荀子的思想，使人性可造、人性需造的管理思想更加合理。
3、管理价值观———”义以生利“。所谓管理价值，就是组织活动的总体指导思想。组织为什么而存在？组织要达到什么目标？组织运行应该以什么思想作指导？
经过 200 多年西方资本主义管理实践的曲折发展，逐步锻造出现代管理价值观。美国管理学家德鲁克的话具有代表性”：企业终生所面临的不是利润的追求，而是使命、责任和任务。“强调”合法挣钱“，重视”企业的社会责任“等，已经是当今管理世界的主流看法。但是在 2000 多年前的中国管理思想中，已经非常明确而又详尽地探讨和表达了他们的观点，”义以生利“的管理价值。其中，重要组成部分有：
（1）先秦儒家———”以义制利“。认为仁义之道是物质利益取舍的唯一依据。孔子说：”富与贵，人之所欲也，不以其道得之，不处也。贫与贱，人之所恶也，不以其道失之，不去也。“⑩荀子进一步明确提出”以义制利“的命题。他说”：义与利者，人之所两有也。虽尧舜不能去民之好利，然而能使其欲利不克其好义也。虽桀纣亦不能去民之好义，然而能使其好义不胜其欲利也。“輯訛輥当然，西汉董仲舒”正其谊不谋其利，明其道不计其功“，与宋代朱熹”存天理，灭人欲“的价值论，既违背了人类本性，也严重障碍了生产力发展。
（2）”浙东实学“对”义以生利“价值观的阐述和发挥。”义以生利“本是孔子提出来的命题，”礼以行义，义以生利，利以平民，政之大节也。“輰訛輥但是孔孟等先秦儒家在具体的阐述中基本上还是”以义制利“的思想。”浙东实学“继承了先秦儒学思想中的合理因素，从时代实践出发，经过认真的理论批判和理论创造，从世界观、伦理观高度对孔子”义以生利“的思想作了系统的阐述和发挥。陈亮认为，欲望是人性所有，因此人欲就是天理。陈亮在总结大量历史经验后，主张”义利双行，王霸并用“。叶适进一步指出道义就在功利之中”：正义不谋利，明道不计功，初看极好，细看全疏阔。……“輱訛輥王夫之、黄宗羲、戴震、颜元等”浙东实学“人物，都对朱熹义利观痛加批判，鼓励士人崇尚实践、关注经济，从而提供了明确的理论支持。从管理思想的角度看，从先秦儒学，经过历史的曲折，到”浙东实学“，已经找到了一条中国式的管理价值之路。”义以生利“这个中国式的管理价值思想，也在改革开放的今天结出了丰硕的果实。
4、管理主轴———”为政以德“。”为政以德“是整个儒家管理文化逻辑的必然延伸。既然相信通过教育、充分的自我修持和艰苦的人格锻造，可以实现人性的完美和人格的完善；既然管理的目的是”修己安人“，那就不是依靠法律而是依靠教化才能实现。为政以德，以管理者自身的道德典范去影响和改造被管理者的思想行为，从而达到组织管理的目的，这是中国传统管理的又一特点。西方管理科学理论的发展是从”人性恶“的假设开始的，但是今天已经扬弃了这一假设，在管理方法上，也转向了依靠人的优秀价值观的确立，依靠人的积极性、创造性、能动性的发挥。
为政以德的最简单表述，就是孔子所说的：”其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。“輲訛輥孟子指出”：上有好者，下必有甚焉者矣。君子之德，风也，小人之德，草也。草尚之风，必偃。“輳訛輥”为政以德“最形象的表达，就是《论语·为政》所说的：”为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。“这种思想投射到现代管理方法、管理目标、管理功能上，体现了这样几层意思：第一，凸显管理过程中对管理者道德人格的要求的重要性。只要管理者讲求道德，严守道统，就可以把自己作为治国方针。强调各级官吏一举一动、一言一行对老百姓强烈的表率意义和重要的示范作用。第二，强调管理者道德要求的基础上，任用和尊重贤人，而不一定对具体的事务进行事必亲躬的管理。换句话说，”为政以德“才可能”无为而治“。这与现代”象征性管理“有异工同曲之妙。
5、管理认识论———”知治一致“。认识和实践的关系问题，历来是认识论的主要问题，也是管理学的重要课题。中国传统管理认识论从一般认识论讲，叫”知行一致“即理论与实践相一致；从管理认识论看，称”知治一致“，即思想理论与国家治理的相一致。
（1）认识论。认识论是关于认识、知识的理论。西方认识论是一种建立在经验和逻辑基础上的知识认识论，其内容是关于认识的前提、基础、性质和结构，认识发生、发展的过程及其规律，认识的真理性标准等等。与西方认识论不同，中国传统认识论主要是一种非逻辑基础上的道德认识论和智慧认识论。
第一，所谓道德认识论指认识不是像西方认识论那样寻找自然科学知识，而是研究什么是道德，怎样修炼道德？
第二，所谓智慧认识论，不是像西方认识论那样在经验事实和逻辑推演基础上导出关于对客观对象本质和规律的认识，而是依靠实践、思考、学习和顿悟，导出解决问题的智慧。
（2）”知治一致“的管理认识论。中国的道德认识论讨论修身与治国的关系；而从管理认识论的角度看，是研究知识与管理———主要是国家治理的关系。知治一致，就是如何解决知识与管理的一致性，知识如何为管理服务。在西方历史上，认识和实践有过很大的脱离，追求知识的逻辑性完美性，但是中国更突出知识的实用性。所以，中国历史上诸子百家留下的系统的纯理论著作、构建的完整的理论体系少之又少，其经典《论语》、《孟子》等都是语录型文体。传统管理认识论对于我们今天的管理具有双重影响。强调认识的目的性、实践的至上性，强调学以致用，都是正确的；但是也从一定意义上削弱了对认识特别是对基础科学应有的重视，而这反过来又障碍了我国现代科学管理理论的发展。
既然没有西方那样依靠经验、事实和逻辑推演的科学认识方法和途径，那就只有另辟蹊径。传统管理思想除了重视实践以外，还依靠反复思考和不断学习，并强调两者的结合”。学而不思则殆，思而不学则罔。“一是思考。”政如农功，日夜思之，思其始而成其终，朝夕而行之“（《左传·襄公二十五年》）。二是学习。孔子尤其重视学习对于管理的重要性，提出”仕而优则学，学而优则仕“（《论语·子张》），主张把治国之学与治国之事结合起来，培养知治一致的、适合社会需要的各种人才。
6、管理方法论———”执经达权“。方法论是指关于认识世界改造世界的方法的理论，方法论与认识论紧密相连。西方世界由于认识论是知识认识论，其方法论讲究科学性和逻辑性。而中国传统认识论由于其自身特点，在方法论上也带上了重视实践和智慧的痕迹。”执经达权“则是一种十分重要的管理方法论原则。
（1）”经权“———”常变“之谓。”男女授受不亲，礼也；嫂溺，叔援之以手，权也“。輴訛輥”权“———方法。为了达到组织的目的，可以采取灵活的方法。孔子为了出仕，不惜去拜见南子。儒家认为不能因为某些条条框框的束缚，而延误了应该做的事情。
（2）中国哲学史的经权观———经权合一：一方面把握永恒不变的原则，一方面因应瞬息万变的内外环境而不断变化管理方法。管理者如能了悟经权之道，便可在复杂环境中处于有利地位。所以从文化源头来说，善变应该是我们的文化特点。如在艰难的探索中，毛泽东改变了列宁的新民主主义革命道路，邓小平革新了斯大林毛泽东的社会主义建设道路。
（3）中国传统管理中的”经“———孔子的”仁“、”忠恕之道“和”修己安人“，《礼记·中庸》里的”九经“。”修身也，尊贤也，亲亲也，敬大臣也，体群臣也，子庶民也，来百工也，柔远人也，怀诸侯也“。显然，”九经“不过是”仁“、”义“二字的体现。
（4）管理中的”权“———变化，方法。变很不容易，一般人很难变！为什么？其原因在于”意（臆测，想当然）、必（极端）、固（固执）、我（主观）。“所以”子绝四———毋意，毋必，毋固，毋我“。輵訛輥这就是一种通权达变的态度。另一方面，在儒家看来，方法还是人生行为的最高境界。”可以共学，未可以适道；可以适道，未可与立；可与立，未可与权“。輶訛輥。
（5）关于”经穷则变“。经也不是绝对不变的，如”汤武革命“，纣行不道，君臣之义已失，是谓”穷经“，而”经穷则变“。如果马克思主义经典不符合时展了，那也应该变，而不是死守不放。
（6）管理者如何”执经达权“？答案是：适其时，取其中，得其宜，合其道。
三、儒家管理思想的局限与不足尽管儒家文化中丰富的管理思想具有前面所述的规范内容，但必须指出其局限性和不足同样显而易见：
1、重政治轻经济。第一，由于中国传统管理的主要功能是国家治理，国家稳定是最大的政治。但是由于国家掌握在少数剥削阶级手中，他们可以为了政权稳定而不惜阻碍经济社会的有效发展。
第二，新中国成立以来，由于多年计划经济的影响和体制问题，很多事业单位和国有企业在管理的价值取向、经营理念上受政治环境和主管部门的控制和影响较深。”重政治轻视经济“或者”讲效益不计成本“是其一大弊端。
2、重专制而轻民主。道德管理本质上是一种民主管理，但是在实践中儒家这种管理思想并没有得到封建帝王的真正认同。相反，由于不能以法律制约领导者行为，”德治“往往变成”人治“。今天我国社会的不少组织仍然深受封建专制管理的影响，如家长制、一言堂、任人唯亲、打击异己、官僚主义等现象还不同程度存在，民主管理进展缓慢。
3、重人情而轻规范。儒家管理思想的”德治“，讲的是”家国天下“，其伦理道德是从”家“扩展的，这与现代社会的人际关系不符。儒家管理思想以封建伦理道德为原动力，这在一定程度上能给组织带来凝聚力，但现代社会组织不是以血缘纽带连接的，那就需要现念及其相应制度对成员的思想和行为加以约束、激励、规范和控制。
4、重整体而轻个性。中国儒家思想是以人文精神为核心的、主张以人为中心的管理。但是儒家管理逻辑中的”修齐治平“，是从个体道德修炼出发，达到治理大下的目的。因此在本质上是一种整体主义而非真正意义上的个人主义。现代管理是把个人利益与整体利益有机地整合起来，建设个人与组织的”共同愿景“，构建个人与组织的”共同价值观“。在此基础上保证和促进人的自主性能动性的充分发挥，并始终把人的解放和发展作为目标。
5、重伦理而轻科学。中国儒家管理思想在重视人作为管理中心的同时，忽视了工具理性的应有作用，这阻碍了人们对科技理性的追求，而日本则较好地把儒家价值理性与西方工具理性结合起来，值得我们学习。
结论：一方面，中国传统文化具有独到、丰富和深邃的管理思想，以及很多富有普适性价值的因素和成分；另一方面，也存在农业文明时代特有的色彩。必须进行积极的提炼、改造和现代性转换，并与现代科学管理思想有机结合，才能为儒学的现代化开辟一条大道。
注释：
①转引自王剑波、张芹编译自《澳·新社会学杂志》第24 卷 1 期，《社会科学报》1989 年 12 月 7 日摘引②《论语·子路》
③《孟子·离娄上》
④（《论语·泰伯》
⑤吴光：《重塑儒学核心价值观》，载《哲学研究》2010年第 6 期⑥《孟子·离娄上》
⑦《孟子·告子上》
⑧《论语·阳货》
⑨《孟子·公孙丑上》
⑩《论语·里仁》
輯輥訛《荀子·大略》
輰輥訛《春秋左传·成公二年》
輱輥訛《习学记言》
卷二十三輲輥訛《论语·子路》
輳輥訛《孟子·滕文公上》
关键词：治理理论；犯罪控制；适用性；路径选择
中图分类号：D917.6 文献标识码：A 文章编号：1003－854X（2012）06－0128－04
治理理论在西方一出现，就引起了中国学者的极大兴趣。因为,“随经济改革的推进和社会问题的凸显，国家与社会关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域”①。西方治理理论的产生和实践在一定意义上契合了中国社会科学界在当下的研究旨趣，他们将“治理”与中国公民社会研究合流，针对转型期中国公民社会的发展样态，探讨转型期中国的国家构建、政府改革、社会公共事务管理等问题。在犯罪学领域，已有学者将治理理论与刑事政策模式、犯罪控制社会化等议题联系②，在一定程度上回应了中国现阶段犯罪控制实践中的新迹象。但现有的研究多是笼统地导入理论，缺乏对治理意涵的梳理，未对理论进行“改造”以融入犯罪控制实践，难现理论引进的“本土化”价值。本文拟从西方治理理论的缘起入手，分析治理理论的基本意涵，并结合中国转型期犯罪控制实践，检讨治理理论的适用路径。
一、治理理论的缘起与基本意涵
理论的意义在于解释和指导实践，但理论并非凭空生成，而往往是对实践创新的回应，因此理论的意义常常具有“地方性知识”的特征。缘起于西方语境中的治理理论，是嵌入在特定的实践和制度背景之下的。
（一）治理理论缘起于西方国家政府失败和市场失灵的实践
20世纪70年代以来，西方各国蔓延起一股质疑官僚行政有效性的思潮。原因是，在凯恩斯主义的干预政策影响下，西方国家的政府权力迅速扩张，社会生活的方方面面被纳入官僚组织的管理范围。随着公共事务的增多，政府规模不断膨胀，但结果是政府因为信息不完全，作出的公共决策常常失误，官僚机构提供的公共物品存在低效、浪费问题。而且政府部门及其官员常常追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，导致寻租和腐败现象严重。政府失败现象的出现使各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门的回应能力。③ 于是在以布坎南为代表的公共选择学派的影响下，市场机制被引入公共服务领域，开始采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。但进入到20世纪90年代后，公共管理的生态环境被全球化和分权化的社会趋势极大地改变，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度和范围不断加深扩展，片面依赖市场机制的公共管理运动再现困境，于是合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。④
于是，因应西方公民社会发展情势，学者们开始对政治学中单向度、自上而下型的“统治”（Government）概念进行反思，对“治理”（Governance）一词赋予新的含义。随后治理概念不再局限于政治学领域，而是被广泛应用于经济社会领域，对治理的概念也出现了不同的理解路
* 本文获中央高校基本科研业务费专项资金（武汉大学优秀博士学位论文培育基金）资助，谨致谢忱。本文亦系2011年度湖北省教育厅人文社会科学研究指导性项目“治理理念与犯罪控制——转型期地方犯罪控制模式研究”（项目批准号：2011JYTE033）的阶段性成果。
径。如治理理论的代表人物罗茨认为，治理可用于指代任何活动的协调方式，可以有不同的用法：作为最小国家的管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；作为新公共管理的治理，指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为社会—控制系统的治理，即政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。⑤ 作为对蓬勃发展的治理理论的回应，全球治理委员会根据各国治理变革实践提出的治理概念具有较强的适应性：治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。⑥ 可见，“治理”相对于传统的“统治”而言，是20世纪后期西方学者基于市场经济和福利国家政策相继失灵，社会权力主体日益多元化而提出的一种公共管理新理念。
（二）治理理论的基本意涵是合作管理公共事务
论文摘要:从文化冲突的角度，对会司治理理论的再认识，是文章对这一理论在特定的中国经济环境和人文环境运用中诸多问题的思考，以期这一理论在中国化的过程中融于中国这一独特的中华文化之中;而如何以中国国情为基础，通过交易法则的科学运用，平衡公司内外部的利益冲突，营造公司内外部的和谐环境，从而揭示公司治理的根本目的，是文章所要表达的核心之所在。
我国经济界和经济理论界对“公司治理结构”(以下统称公司治理)改革问题的研究始于20世纪90年代初。1994年8月，国家经贸委与中国经济改革的总体设计课题组在北京举办了题为“中国经济体制的下一步改革”的国际研讨会，美国斯坦福大学的青木昌彦(M.Aoki )教授和钱颖一教授在研讨会上分别发表了论文《对内部人控制的控制:转轨经济中的公司治理结构的若干问题》和《中国的公司治理结构改革和融资改革》，首次将“公司治理结构”的概念框架引人了对中国企业改革的理论分析之中，对我国经济学界的研究产生了重要影响。至此，围绕公司治理理论研究企业及企业管理等在我国全面展开。随着公司治理理论研究的深人，对一些涉及该理论的深层次的问题也随之浮现，因此有必要对此作一定的阐述，以使得这一理论更加成熟，更能指导我们的实践活动。
一、从文化冲突的角度，对“公司治理”理论的再认识
笔者以为，任何一种外来理论的引人，都必然存在在“引人国”消化、吸收和再创造的过程。而这过程中不可忽视的一种现象:文化冲突，应引起我们的高度关注。文化冲突范畴下的理论认识，决定了该理论“引人国化”的最终归结点，也是该理论能否植根于“引人国”，运用于“引人国”，最终融人“引人国”并得以发展的根本所在。
从文化冲突的角度，对公司治理理论的再认识，既是笔者的有心之作和一种尝试，更是对这一理论在特定的中国经济环境和人文环境运用中诸多问题的思考，以期这一理论在中国化的过程中融于中国这一独特于世界其他文化体系又依存于其他文化氛围中的中华文化之中。
公司治理((corporate governance)，是一种对公司进行管理和控制的体系。它不仅规定了公司的各个参与者的责任和权利分布，而且明确了决策公司事务时所应遵循的规则和程序。公司治理的核心是在所有权和经营权分离(separation of ownership and control )的条件下，由于所有者和经营者的利益不一致而产生的委托一关系。公司治理的目标是降低成本，使所有者不干预公司的日常经营，同时又保证经理层能以股东的利益和公司的利润最大化为目标。同时，它还提供了一种结构，使之用以设置公司目标，提供达到这些目标和监控运营的手段(DECD，《公司治理原则》，1998。
目前，通过对公司治理本身的功能和属性的研究，公司治理要达之目的主要体现在四个方面:其一，提高企业绩效，主要表现在经理层、内部人( insider)的利益机制(the incentive issue)及其与企业的外部投资者利益和社会利益的兼容问题;其二，提高企业管理能力，突出表现为专业管理层的管理能力问题(the competency issue)，诸如企业领导层(总裁、董事会)管理能力、思想方式与环境要求错位而引起的决策失误问题;其三，保护投资者和利益故关方，最大限度地缓解、控制并有效降低公司内部的利益冲突;其四，促进企业决策的正确有效，其主要表现为更好地、科学地构筑企业对核心管理层决策的形成、实施、检验、更新、变换的体制机制，达到“分权与制衡”(check and balance)机理的完美运用。
综上所述，可以看到，公司治理理论对中国加强企业管理，从而更好地认识市场条件下的企业运营规律有着相当的借鉴和指导作用。这就进一步解释了“公司治理”理论一经引入中国为什么在理论界引起较大反响的这一现象。以笔者的理解，尽管公司治理的主要功能是对企业“内部人控制的控制”，但是其根本目的是在企业核心控制者的“决策密室”中安装一个有效的“探头”，以便公司投资者能有效地照看自己的利益，捂紧自己的“口袋”，促使企业的发展最大限度地满足投资者在投资时对企业的经济预期，有效地维护资本所有者的根本利益。
从西方学者提出公司治理理论的人文学角度分析，笔者以为理论的提出与西方固有的经济制度和社会制度以及民族的思想观、世界观有着密不可分的联系，是在他们特有的政治、经济、文化的制度氛围和环境中而产生的。从思想上说，理论的根本出发点是建立在“人之初，性本恶”之基础之上的，与我国民族教育中的“信”的教育之相反的“疑”的教育是密不可分的。黑格尔认为，“人性本恶这一基督学说，比起另一种学说，即人性本善的学说来说，是更高明的”。西方学者的理论就西方学者而言，理论本身是为社会服务的，理论本身是为满足各方面需要而提出的，符合西方社会的“空气、土壤”的自然条件。但是，就中国而言，公司治理理论虽然对中国公司管理具有现实的指导意义和借鉴意义，加之中国的公司法从一定程度上接受了公司治理理论，因而从一定意义上肯定了公司治理理论在公司管理上的作用。毋庸讳言，中国的人文理念中的儒家思想根深蒂固，“人之初、性本善”以及“和”的思想观成为人们评判是非的标准，也成为人们行为的标准。事实上，对泊来的“公司治理”理论需要有一个再认识。
第一，公司治理理论的提出，核心目的是对资本的维护，是对拥有资本的群体的利益的保护，体现了资本主义社会体制的本质需要。笔者认为，理论家的理论的提出，自觉或不自觉地反映了他所处的社会主流的社会意识，从而为他自己的学说打上了鲜明的阶级烙印，这是不以人的意志所转移且无法回避的铁律，对于“公司治理”理论而言也不可能脱俗。就中国的社会制度的性质而言，对拥有资本的群体的利益的保护，只是保护目的之一，并不代表全部，中国的社会制度的性质决定了对资本雇佣者的利益的保护是保护的根本出发点和落脚点，体现了投资者对社会责任(corporate social responsihility)的要求。
第二，理论的科学是对理论的要求，而科学的理论是对理论的认定，是建立在理论必须是科学的基本要求之七的。只有理论的科学才能实现向科学的理论的转化，也才能摆脱社会制度的栓桔，成为全人类的共同的理论。如何认定理论的科学抑或科学的理论?最科学的方法就是以“实践是检验真理的唯一标准”来作为判断理论的科学和科学的理论的辩证唯物主义的辨别方法。就“公司治理”这一理论而言，目前，还不能就判断它是科学的，它的科学与否尚需看其能否适应中国的“空气、土壤”等自然条件，并在中国的“自然条件下”有利于推动中国社会的发展。尽管在该理论产生的国家的经济领域里被证明具有一定的价值，抑或具有一定的科学性，但是我们不能迷信，不能全盘接受，可以借鉴他的概念，进行中国化的改造，进而产生具有中国特色的富有科学内涵的理论体系.为中国的经济和社会进步服务。
第三，社会主义的经济制度和在此制度下的市场形态，与资本主义的社会制度以及在此制度下的市场形态既存在差异也存在交集，市场形态下的商品生产离不开资本的运用，这也是不争的事实和规律。基于此，产生于资本主义的市场经济条件下的对经济规律的认识而产生的并被证明有一定科学性的理论，必将对社会主义制度条件下的市场经济活动的经济规律的认识有一定的借鉴和指导作用，存在着一般意义上的共同点—即都是建立在人类实践活动中所产生的对其活动的规律性认识的结晶。因此，中国的理论界对“公司治理”理论既要以批判主义的视角加以审视，也要以现实主义的求真务实的思想方法加以引进、培植、改造和优化，进而达到为中国的社会制度和经济基础的稳定和发展之服务的目的，任何毫无批判性地接受和机械性的移植，是不负责任的，也是有违中国学者和管理者应有的责任要求
第四，必须动态地对“公司治理”理论进行理解，以辩证唯物论的观点对理论加以认识。笔者以为以静态的观点考察和运用“公司治理”理论，其结果必然导致公司治理只是“头痛医头，脚痛医脚”，只能就事论事，不可能做到决策的前瞻性，不具有符合市场规律的特征，对形成富有个性的企业“D1A"识别标识并没有决定性的现实意义。企业治理的结果往往是原地打转，且容易回到问题的原点，反倒容易促使企业管理顾此失彼，老化加剧，其形式上的意义多于实质上的意义。有鉴于此，笔者认为，在理解和运用“公司治理”理论时，必须打破该理论的条条框框的束缚.以动态的思想方法，看待“公司治理”所具有随市场发展而发展的“韵律”特征在不断变动的信息收集过程中，应对不对称信息的不断变化，促进治理手段“随行就市”，以达到动静结合，变与不变交融，促成富有活力的企业核心竞争力的形成，从而进一步演化出企业的个性特征，使“公司治理”更加合理和科学。动态的“公司治理”更多的是公司组织结构的动态和股东及管理团队的构成上的动态。公司组织结构上的动态重点体现在公司能最大程度地适应市场竞争和企业的发展需要，适时调整企业内部组织管理结构，通过矮化、提升、创立，合并、撤销等手段，不断优化企业内部组织管理结构，达到与市场同步舞动的管理韵律。
二、从交易法则的角度，对公司治理理论的再认识
现代公司治理的设计必须建立在方便管理者与被管理者沟通和投资者与经首者相互间有效利用的基础之上:优化以降低交易成本(transaction cost)为目的的管理模式或手段，通过交易法则的科学运用，平衡公司内外部的利益冲突，应是“公司治理”理论所要表达的核心和重点。
公司内部的利益冲突其核心主要表现为公司股东委托的专业管理层在经营企业时所产生的“骆驼效应”。即.被投资者驾驭或支配的核心管理者main insider"贴心仆人(容笔者这样称呼公司的核心管理者、在掌控公司之后，运用行政的、经济的手段，导致公司投资者，尤其是力单势薄的投资者在不知不觉中丧失对公司剩余利益的分配权。进而丧失对企业发展和营运的控制权、主导权，形成“主人的帐篷”被驾驭和使唤的“骆驼”所占踞.而自己被“骆驼”踢出的结局。
平衡公司内外部的利益冲突，引导公司稳定发展，构建企业和谐环境，必须充分地认识到:公司治理的交易法则应是公司营运过程中的核心规则。交易(transaction)应是“公司治理”理论的应有之义。动态的“公司治理”的核心价值观就是“交易”而这种价值观应是贯穿于把市场规则和法律规则有机结合的富有个性的以“交易”为中心的公司治理活动之中。
首先，“交易”是市场经济的基本分析单位。“交易”是市场存在的基本理由、没有“交易”，市场也就失去存在的必要;但是，市场又是“交易”的平台，反作用于“交易”，市场的存在又促进了“交易”的效益和效率。现代公司治理从本质上说，就是投资者与经营者、管理者与被管理者、生产(服务)商与消费者之间“交易”的集中体现。“交易”的成功，意味着公司的治理达到了符合市场发展要求的实际.是成功的治理否则，治理是失败的总而言之，‘交易”是市场经济的基本分析单位，也是公司治理的基本分析单位。
其次，任何交易都是建立于“合约”之上的“合约”的实质就是“承诺”( promise)威廉姆森(O. Williamson)提出交易中的“合约人”的假设，而新古典经济学传统中的“经济人”假设明显地与之有较大的差别。“合约人”与“经济人”的根本区别在于:有限理性和机会主义。任何有关经济组织研究的努力都离不开与资产专用性相关联的有限理性和机会主义这一对混合衍生物。
第二，交易的过程是建立互信和尊重的过程，是激励和制衡的需要没有交易的公司治理.是没有内核的空洞且不切实际的具有乌托邦理想化的公司治理，是不可能达到治理的目的的从根本上说，交易是公司治理的立足点和出发点，只有建立在充分的交易基础之上的公司治理，才能建立起科学的富有人本特点的公司治理体系。
毋庸置疑，公司治理的完成，必将是公司各利益相关人之间在“交易”的基础上所达成“合约”的结果“合约”形成的条件必须有两个关键的因素:平等、合意。在构筑公司治理的架构时，主事者必须以动态的观点，不断更新“公司治理”的基本要素，不断地以市场规则和法律规范去交易，以便适时调整各利益相关者的利益需求，以“交易”的形式达到公司治理的目的，最大程度地发挥公司其本来的社会功能，进而达到社会利益的最大化，促进社会的发展。
公司治理的另一个核心目的是通过科学地运用交易法则，营造公司外部和内部的和谐，即企业的宏观和谐和微观和谐笔者以为，所谓企业的宏观和谐，主要是指公司营造自身外部的有利公司实现经营目的的，创造有利公司发展条件的，排除发展阻力、拓宽发展空间的通过战略谋划而形成的企业的社会环境和人文环境。宏观和谐对企业而言，是十分重要的，有时关系到企业的生存。大力营造企业和谐的外部环境，是一个企业成熟的表现。所谓企业的内部和谐，是指企业的经营者、决策者、基本雇员为企业发展的过程中，万众一心地为企业发展的共同目标自觉地、能动地、死心塌地地甘愿牺牲个人局部利益为赢得企业更大发展所需要的和谐的环境。依笔者之见，维系企业内部和谐的经纬相交之点主要表现在两个方面:一个是志同道合，一个是共同利益。前者为精神范畴，后者为物质范畴。精神表现为在共同的奋斗中所形成的维系你我的心理上的依存;物质体现在在共同的创造中人的价值实现过程中通过良性的内部交易所体会出的成就感的物质化的度量。
如何营造企业的外部和谐的环境，笔者认为，主要从以下几个方面进行
首先，企业必须加大自我推介的力度，降低社会和公众的陌生度，积极引导公众参与企业文化的构筑，不断提升企业与消费者的亲和力同时要善于与公众沟通，在营造“感情流”的同时注意营造‘投资流”，使公众中有投资欲望的潜在投资者，在对公司文化产生浓厚兴趣的同时转化成对企业投资的强大的欲望，而成为企业的投资者和同路人。
其次，企业的企业家必须具有强烈的社会责任感和社会同情心具有高尚的精神境界的企业家，是无往而不胜的。企业家的行为操守代表了企业的操守，企业家的人格通过企业的市场交易行为得以充分的体现企业家的品质特征必将通过企业的市场交易活动传递给社会和消费者，从而形成不容易改变的深藏于消费者内心的企业印象和对企业的信任及忠诚这些宝贵的印象和感觉，既不容易形成也不容易消失，对消费者而言，有时甚至是很顽固的。这也可以通过有些企业由于其经营者轮换导致企业经营“雪崩”似地走下坡路的现象中得到很好地解释由于消费者对新的经营者还有个观察的过程，在此过程中，一旦出现风吹草动引发消费者的负面影响，其企业的发展必将出现不可扭转的被动局面。
第三，企业必须学会充分地迎合消费者“贪利”的心理因素.于“利”的交换中不知不觉地赢得消费者的好感。笔者非常喜欢中国字中的“舍”字，依笔者的理解，它是指“不要把好吃的东西全拿走，要学会留一些给别人。”虽然，“利”的交易可以为企业交换到和谐的外部环境，但是，必须清醒地认识到“利”有时也是把双刃剑，不当“利”的交易也可以给企业带来意想不到的困惑。如何趋利避害，关键在于企业是以什么样的心态和规则进行交易。
第四，企业必须表里如一地以内外无差别的企业交易行为，营造企业的价值观和人格特征。企业的人格特征和价值观除必须得到企业外部消费者认同的同时，更需得到企业内部员工的认可和尊重任何表里不一的企业价值观和人格特征所营造出的企业外部形象，必将成为“昙花一现”的颓败的导火索，从而引燃社会和消费者的负面评价的心理情绪，导致企业形象的不可挽回的败落，进而损害企业的发展。
如何构筑企业内部的和谐环境呢?笔者以为:
首先，必须以现实的态度，在充分考虑各利益枚关方根本利益的前提下，构筑企业股权结构。股权结构的重筑，必须摒弃“血统、地位、金钱的传统思维，以海纳百川的心态，构筑企业股权结构凡是有利于企业发展的积极因素，都可以用资本这一尺子，丈量出它的价值，成为股权结构中具有活力的分子、原子。
其次，必须在实施企业股权结构优化的全过程贯彻交易法则。股权结构的优化，最终目的是使经营者和股东的目标达到一致.并以高效率的方式加强对管理层的约束和制衡。公司治理必须有效融合股东的投资目的与管理者的经营目的。有些情况下，投资者与经营者之间的利益关系成为弱者与强者的博弈，在利益面前，忠实的受雇者往往经不住利益的诱惑，如果公司治理的设计又不能有效地发挥驱人向善的功能，那时再忠实的受雇者也有可能在良心与诱人的利益面前，演化成股东利益的掠夺者。以致出现受雇者用投资人的钱赚取自己的利益之所以出现这种现象说来并不奇怪，其根本原因在于中国的企业家没有与其雇员用交易的思维方式打交道和解决彼此都关心的事务的习惯。
第三，必须利用充分的交易，寻求企业各利益枚关方的利益平衡。传统的新古典企业理论仅把管理者看成人，而人的行为靠“良心”维持，只要尽了“良心”上的义务，人便心安理得地享受报酬。殊不知市场的巨大诱惑对“良心”的站污力是巨大的，“良心’，很容易被改造成“贪心”。因此，“交易论”应是现代企业公司治理的指导思想。交易论是以囊括“良心”在内的又以充分考虑市场参与者的利益需求为基点的符合人性特点的理论，符合现实情况和社会总体利益。市场规则要求市场参与者遵循的基本规则是:诚实、守信、平等、互利。在公司治理过程中，建立以市场为中心的动态的治理结构，进而构建企业和谐的内部环境，是推动公司进步的关键。只有充分的交易，才能充分地激发公司或与公司有着各种利益关系的利益相关人的创造激情和向心力，持续保持公司在市场中的利益最大化，促进公司“内部和谐”全面发展。
第四，以交易的规则，强化对企业管理者的监督( monitor )，以保证维护企业内部的和谐。其实，管理者的“私心”是市场法则在市场参与者身上的“哲学反映”，是市场行为的实践者—企业的管理者对市场机制下的“正常反应”，是在市场交易产生的巨大的利益前景的诱导下产生的。但是，管理者的“私心”往往表现出极端的“利己”特征，对投资者而言，这种极端的“利己”行为的结果，是不能忍受的。在这种情况下，投资者与管理者的利益冲突，必将演变成“生死存亡”的恶斗抑或演变成不对称的管理者任意摆弄投资者的游戏。至于投资者，或忍气吞声，或拍案而起，却无可奈何，最终，无德的经营者饱食离去，而公司轰然垮台，远处的歌声悠然而起。由此，引发了笔者的联想:按理说.企业的投资者与企业经营者抑或经营者之间的利益集合点应是理性上的高度统一，两者之间应是一个绳子上的两只蚂炸，生死相依应是联系两者的核心所在。但问题出在哪里呢?出在我们忽视了用交易换取监督的合理性。这是因为我们太相信了人的自律本质—良心。即，良心可以换来“自律”、“自制”和“利他”的美好结果。殊不知，经交易换来的监督—对管理者的监督就必然会对管理者产成一种威慑力，以防止“不断膨胀的私心”成为毁掉管理者美好前程的“毒酒”。
[关键词]社会管理创新；国家主导型；社会自治型；多中心治理；参与型治理；服务型政府
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）03-0070-07
一、国家主导型的社会管理创新模式：基于国家中心主义的视角
国家主导型社会管理创新模式主要是从国家和社会的关系即政治哲学的视角来审视社会管理创新的。从这一视角出发，大致存在两种理论范式：一种是社会自治型社会管理创新模式，另一种是国家主导型社会管理创新模式。国家主导型社会管理模式主张国家在社会中的支配性地位，强调通过国家职能的发挥使社会处于良性运行状态。在此模式中，国家的社会职能得到凸显，公共权力和公共财政手段的运用是其基本特征。概括说来，按照国家在社会管理中作用的大小，国家主导型社会管理创新模式又可以分为全能型社会管理模式、福利国家型社会管理创新模式和国家主导型社会管理创新模式。
全能型社会管理模式是国家在社会管理中占绝对主导地位的管理模式，属于一种“利维坦”的社会管理方式。东欧部分社会主义国家、苏联和我国建国后至改革开放前这一时期便属于全能型社会管理模式。全能型国家管理模式的主要特点表现在国家支配社会生活的各个方面。首先，国家是社会管理的唯一主体。国家的触角延伸到社会生活的很多方面，非政府组织、私人营利组织等都没有得到发展，市民社会处于被全面控制的状态。其次，全能政府模式在政治上实行高度集权的政府体制。它以官僚制为组织依托，形成纵向上等级分明的权力等级链条。再次，在经济上，全能型模式实行的是计划经济体制，通过制定经济计划，将社会经济生活全面纳入国家掌控的范围。最后，在危机管理方面，全能型社会管理模式是一种政治动员型的危机管理模式，其特点是中央政府的号召和政治动员，各级政府和社会各界的响应配合，直至危机得以成功解决[1]。
福利国家模式属于另外一种国家主导型的社会管理创新模式。与全能型国家模式相比，福利国家模式中国家的主导地位不是太强，只是强调国家在解决社会公平和矫正市场失灵中的作用。福利国家模式是建立在凯恩斯主义和福利经济学基础之上的社会管理模式，是为了克服社会和市场的双重失灵而兴起的一种社会管理模式。市场的缺陷使政府干预成为必要，政府运用包括经济手段、法律手段和行政手段在内的各种工具对经济社会进行干预。在社会管理方面，主要是建立一种覆盖全社会的社会保障和保险体系，保障公民个体的基本生存和发展权利，从而破除由于经济危机而造成的社会动荡和贫困等问题。在社会管理制度方面，主要是建立各种经济社会关系制度，以协调劳资之间、不同团体之间的矛盾。同时建立福利经济制度，主要内容是在社会保险的基础上完善社会援助、社会救助以及医疗教育等制度，使公民享有较为均等的社会福利[2]。
国家主导型社会管理创新模式主要强调国家在社会管理中的主导作用。部分中国学者从中国的实际出发，认为我国具有明显的弱社会和强国家的形态，一方面，国家拥有大量的资源，表现出对社会组织和社会较强的吸纳和支持作用；另一方面，非政府组织相对弱化，发育不充分、不健全，无法承担起社会管理的责任[3]。因此，我国应该采取一种国家主导型的社会管理模式。国家主导型模式认为，社会管理创新要发扬我国政治制度的优势，通过突出党和政府在社会管理的主导作用来实现社会管理的创新；社会管理创新要利用我国的政治制度优势，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局[4]；社会管理创新需要保证社会经济政治秩序的稳定，稳定是管理创新的重点；社会管理创新通过转变党和政府的领导方式和领导体制，实现党群关系的优化和改善。概言之，国家主导型范式主张发挥党和政府在社会管理创新中的主导作用，在党和政府领导下，改善党群关系、协调社会矛盾、化解社会冲突、实现社会稳定。
尽管国家主导型创新模式是一种重要的社会管理创新方式，具有一定的理论和现实意义，但这种模式也具有一定的局限性。譬如，我国建国后实行的计划经济对我国当时国民经济的恢复和国民生活水平的提高具有较大的积极作用，但由于官僚制先天的缺陷，完全理性的假设下信息短缺问题，导致全能模式的内适应困境和外适应挑战[5]。因此，全能型社会管理模式具有不可持续发展的特点，它只在特定时期存在，随着时间推移会被其他模式取而代之。虽然福利国家模式对于市场经济的健康发展和社会的稳定具有重要的作用，但福利国家模式导致政府职能不断膨胀，政府财政赤字增加，在政府层面造成“行政国家”，在经济上导致西方国家出现“滞涨”现象，这些逼迫西方国家对福利国家型社会管理模式进行改革。尽管国家主导型模式对我国现阶段具有一定积极意义，符合我国的国情，但随着社会的发展，这种模式也需要改革和与时俱进。
二、社会自治型社会管理创新范式：基于公民社会理论的阐释
社会自治型理论是社会管理创新的又一个重要理论视角，它强调弱化国家的社会管理作用，突出公民社会的自治，通过保障公民的权利、培育社会自治组织等措施实现社会的善治和良性运行。社会自治型创新范式分为古典自由主义的社会管理模式和社会自治型社会管理模式。
资本主义发展初期，由于受古典自由主义的影响，政府社会管理模式呈现一种“小政府、大社会”的模式。古典自由主义社会管理模式主张“管的最少的政府是最好的政府”。在古典自由主义思想家看来，政府只是一种必要的恶，只有市场这只看不见的手无法解决的问题才由政府来解决[6]。在此时期，政府社会管理主要表现为两个特点。一是实行社会自治。对于古典自由主义来说，个人的、财产权是个人自由最为重要的组成部分，因而主张在经济上实行一种自由放任的政策，在社会管理上则强调个人自由和社会自治。在地方治理上赋予地方以自治的功能，通过地方居民的自我管理实现地方的治理。二是政府的社会管理职能较少。与自由放任政策相联系，政府的职能仅限于制定法律以保障自由竞争、维护市场秩序、保护个人生命和财产权的安全。政府通过保障公民的生命和财产安全实现社会的稳定。可以看出，这一时期社会管理最大的特点是主要通过市场机制“看不见的手”实现对经济社会的管理。
社会自治型理论模式主要是基于公民社会理论、社群主义、自由多元主义理论而提出的一种社会管理改革模式。这种模式强调社会对国家的制约作用，即通过社会对政府的制衡以实现社会的良治。社会自治型理论在社会管理创新方面主要强调三点。其一，社会管理创新关键在于保障公民的基本权利，通过维护公民的基本权利达到社会秩序的获得。“社会管理改革的核心不是强化管理，而是改善治理。……社会管理改革的根本目的是维护公民权利，提高社会的团结和包容。”[7]其二，社会管理创新需要培养成熟的公民社会。没有大量的高素质非政府组织和一个成熟的公民社会，难以实现真正的社会自治[8]。国家要为公民社会的成长承担责任，鼓励和扶持非政府组织的发展，促进公民社会实现自我治理。其三，公民社会对国家的监督和制约。托克维尔在其名著《论美国的民主》中认为，美国的政治体制之所以没有出现多数人对少数人的暴政，除了政治体制的三权分立法则之外，更为重要的是，独立自由多元的公民社会发挥了“第三只”眼的功能，监督国家权力的行使。概言之，社会管理创新需要培育一个成熟的公民社会，通过社会的自治最终实现社会的和谐稳定。
社会自治型创新模式由于观察到公民社会能够通过自主治理获得社会秩序的稳定，弥补了国家在社会管理方面的不足，为社会管理创新提供了一个可供选择的方案。但这种模式也颇受质疑。有学者就认为，公民社会理论给人以公民社会对抗国家的意象，二者关系演变为一种此消彼长的零和博弈关系，这种思路不利于国家和社会关系的改善，而且公民社会的实践在很多国家造成了社会的失范和动荡[9]。同时，在当前的社会条件下，社会自治必须具备一定的前提条件，而国家和政府正是这些条件的提供主体，国家的发展方向就在于提供自治条件[10]。也就是说，社会自治必须与经济社会发展相适应，社会自治并不是绝对的自治，社会的自治还必须处理好与国家的关系，由此，才能实现社会的和谐发展。
三、多中心治理社会管理创新模式：基于善治视角的解读
多中心治理理论是基于公共管理学和政治哲学视角而提出的一个重要理论，并成为社会管理创新的一个重要理论范式。多中心治理理论的产生背景是市场机制的失败、国家治理的失效以及公民社会的兴起。多中心治理实际上借助于打破政府对社会治理的垄断，通过治理手段的多样化，实现从统治走向治理、从善政走向善治，进而达到社会管理创新的目的。多中心治理社会管理创新模式并不是单一的理论体系，它实际上包括新公共管理理论、治理理论和网络化治理等三个既相互联系又相互区别的理论源流或分支。
新公共管理作为社会管理创新的理论范式之一，其主要主张是通过引入市场机制、多种激励手段、私人部门的管理技术、市场和社会多元主体的参与来实现公共服务和公共产品的优化。新公共管理通过政府的“掌舵”和“划桨”职能的分离，使政府专注于决策职能，将公共服务职能转移给营利组织、非政府组织等社会主体，以克服政府效率低下和公共服务供给不足的问题，从公共服务供给质量和提供效率进行社会管理创新。因此，新公共管理实际上是从组织、机制和技术等管理层面来论述社会管理创新的治理途径的。与新公共管理偏重于管理途径不同，治理理论主要从政治学的角度，即国家与社会关系的角度来进行社会管理创新。治理理论主张，国家的治理既不能通过私有化解决，也不能自由放任；不能由政府机构垄断，也不能被利益集团俘虏；不能让国家权力过大，需要还权于公民社会，寻求非政府组织的参与[11]。显然，治理理论并不是否定国家的作用，而是借助于授权于公民社会来改变国家垄断公共权力，通过国家与公民社会的合作实现社会管理方式的转变和社会价值的权威性分配。网络治理理论也是多中心治理社会管理创新理论分支之一。网络治理属于一种复合多中心的治理模式，它具备一种自我组织的特点，通过自我制定政策和塑造环境实现自我治理[12]。网络治理通过对传统的领导方式的再造，增加了权力运行的诱导性和协调性，突出了不同行动者良性合作关系的建立，在制度上注重构建网络组织的多重目标和制度安排。网络治理通过政策网络的构造和自组织的治理形式来实现公共价值的权威分配，进而实现社会管理的创新。
可以看出，虽然新公共管理理论、治理理论和网络治理理论存在一些差异，但它们的共同之处是明显的，从三者的共同之处可以大致得出多中心治理在社会管理创新上的具体观点。第一，社会管理创新必须实现治理主体的多元化。国家不应该成为权力的唯一中心，非政府组织和一些营利组织在获得社会认可的基础上，也可以成为权力的来源。通过权力中心的转移来改变政府治理的失效。第二，社会管理创新的关键在于合作机制的建立。多元主体共同参与社会管理创新，既需要竞争机制的存在，更需要合作。通过合作，参与者之间形成了一个自组织的参与网络，在这个网络中，不同行动者存在着权力依赖，共同承担责任和分享社会治理的权力，从而实现对社会的治理。第三，多中心治理的结构是网状的。与传统金字塔形的治理结构相比，多中心治理是一种网状结构。政府、非政府组织、公民等都镶嵌在网状的结构中。这种网状结构在现代信息技术的支撑下，不断突破官僚制封闭的结构，实现了从单中心的信息传递模式向多中心的信息传递模式的转变。在后工业社会高度复杂和高度不确定的社会环境下，多中心治理的网状结构能有效应对风险社会的挑战。第四，政府在治理中发挥独特的作用。多中心治理强调非政府组织、公民等社会主体的参与治理功能，但并没有否定政府在社会治理中的作用。政府要改变原来的全能政府行为模式，转变为一种有效政府，实现政府的瘦身；另一方面，政府要发挥元治理的功能，在多元主体间承担组织、协调的功能。元治理的功能要求政府不但能够灵活使用各种治理工具，而且需要成为一个精明的管理者，有效管理各种政府项目，善于协调其他社会治理主体。第五，治理的目标是为了更好地实现公共利益。在单中心的治理模式下，政府能够统一分配公共资源，供给公共物品，但由于政府能力的有限性、政府自利性等因素，导致公共利益不能很好地得以实现。多中心治理理论通过引入非政府组织、营利组织、公民等多元主体，打破了政府对公共事务和社会治理的垄断，制衡了政府的权力，完善了社会利益表达渠道，从而能够在一定程度上保障公共利益的实现。
张康之在《行政道德的制度保障》一文中首次提出了“服务行政模式”概念，并以此为基础在以后的著作和论文中对服务型政府理论进行了系统的建构和论证。张康之是从人类社会历史发展的视角构建服务型政府理论的。他把人类社会治理分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务型政府。服务型政府是具有伦理精神和道德取向的政府，是把公正价值放在突出位置，具有非控制导向的、开放的、合作治理的政府类型[19]。服务型政府不仅是我国行政体制改革的方向，而且对社会管理创新具有指导意义。“服务型政府和社会管理创新的提出是一致的，是社会治理方式总体性创新的两个面向”，前者是从政府类型的角度对行政体制改革提出的要求，后者则是从国家和社会关系的视角对社会治理关系的创新[20]。因此，政府社会管理体制改革应该以服务型政府为建设目标[21]。以服务型政府理论为指导，社会管理创新要突出政府的伦理精神和服务价值取向。在社会管理中，要把服务价值和公正取向放在首要位置，以克服管理行政过度效率导向和片面规则导向所导致的管理效率低下、社会矛盾频发等政府失灵现象。其次，社会管理创新要克服政府的单边行动，引入非政府组织等多元治理主体[20]。一方面，后工业社会的复杂现实使政府的单边行动无法有效应对；另一方面，非政府组织等市民社会的兴起则为政府与非政府组织合作创造了条件。最后，社会管理创新不仅要改变政府社会管理的方式、方法和服务形式等方面，更应该从价值观念、权力结构、制度设置、政府职能等多方面进行综合创新。
迟福林认为，我国社会的主要矛盾表现在经济发展的不平衡和公民的公共服务需求无法得到有效满足两个方面，因而应该建设公共服务型政府以实现政府职能的转变和进行社会管理创新。公共服务型政府要求政府向社会供给基本公共物品和高效的公共服务，以满足公民各种公共服务的需要和利益诉求[22]。从公共服务型政府的视角审视，社会管理创新主要通过公共服务的供给缓解社会矛盾和利益冲突。首先，社会管理创新要转变政府的职能，实现政府职能由经济建设型向提供公共服务为主的转变，通过供给均等化的公共物品缓解社会矛盾和利益冲突。其次，社会管理创新要健全利益协调机制，鼓励公民参与。通过公民参与，保证公共政策的制定、执行更具合理性，使公共服务更符合社会成员的需求。最后，要发展非政府组织。非政府组织的作用在于它能够提供多样化的公共服务，缓解公共产品短缺和人民群众不断增长的公共服务需求之间的矛盾。而且，非政府组织能够起到保护弱势群体利益的作用，“有组织的理性比非组织的个人行为更有利于社会和谐与社会稳定”，“保护弱势群体利益的关键在于积极规范地提高其组织化程度”[23]。
与公共服务型政府提法相似，刘熙瑞认为服务型政府是以公民本位和社会本位为价值取向，在民主社会的体制下，依据民众意愿建立的，以为公民服务为目标，发挥服务职能且担负服务责任的政府类型[24]。服务型政府是与管制型政府相对的政府，社会管理创新就是从管制型政府向服务型政府的转变。首先，社会管理创新要以人为本，真正实现公民权利。实现公民权利既要把抽象的公民权利给予细化，也要给公民实现权利的平台，赋予公民自治的空间，将政府置于公民的监督之下。社会管理创新本质在于“真正实现公民权利，其关键是把握好四种行为要素，即问政于民、决政于共、行政于和、监政于公”[25]。其次，将政府的职能转变到服务上来。要树立“好政府就是能够提供优质公共服务的政府”的观念。最后，要从法制上保障公民权利的实现。无论是政府的行为，还是公民权利的维护，一切实行法治，切实消除管制性政府重权力而轻法律的倾向。
在我国面临双重转型的情况下，我国学者基于时代特征和全球化的背景而提出服务型政府的理论，这对于我国的政府体制改革和社会管理创新无疑具有方向性的意义。特别是在后工业社会的背景下，如何构建适合中国国情的政府模式和进行社会管理体制创新，服务型政府理论给予了理论上的阐述。因此，我国社会管理创新既要把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”作为当前管理的目标，也需要把建设服务型政府作为社会管理创新的战略目标的理论自觉。
六、结论与启示
社会管理创新既要发挥国家的引导作用，也要给社会一定的自治空间，更需要把服务型社会治理模式作为社会管理创新的战略目标。一方面，在当前时期，社会管理要发挥国家的引导作用。恩格斯在论述国家的职能时指出，国家的职能分为政治统治和社会管理职能，而前者的实现必须以后者的实施为前提。所以，社会管理是国家的重要职能之一。我国正处于社会主义初级阶段，这一阶段的突出问题是人民群众的物质文化需求尚未得到比较充分的满足。因此，国家需要承担起公共服务的职能，为公民提供基本的、均等化的公共服务，防止社会贫富分化的加剧和社会矛盾的激化。当然，这并不意味着政府回到全能政府时期或仿效资本主义福利国家模式，而是根据国情，逐步建立起符合我国国情的公共服务体系。同时，国家要充分发挥非政府组织等社会群体的力量，引导非政府组织自治和发展，从而建立一种多元主体合作治理的社会治理模式。
另一方面，社会管理创新要以构建服务型社会治理模式为战略目标。人类社会在工业社会实行是管理型社会治理模式，管理型社会治理模式的特点是强调控制导向，以官僚制为组织形式。这种治理模式已经无法适应高度复杂的后工业社会，而且由于其规模庞大和反应迟钝等弊端，其本身已经成为社会风险多发的原因之一。因此，社会管理创新必须实现治理模式的转变，要以建设服务型社会治理模式为战略目标，实现从“控制导向”向“服务导向”的转变。服务型社会治理模式是突出服务价值取向的治理模式，它在制度设计上突出伦理精神和道德取向；在本质上，它是一种合作治理模式，强调多元主体在信任的基础上平等合作。因此，它能够克服管理行政中政府的“单边主义”治理困境，也能够最大限度地促进社会和谐与发展。
【关键词】网络政治参与权利保障基本原则
【中图分类号】F328 【文献标识码】A
网络政治参与主要是指在网络时代，发生在网络空间，目标指向现实社会政治体系，并以网络为载体和途径参与社会政治生活的一切行为，特指利用互联网进行网络选举、网络对话和讨论，与政党、政界人士和政府进行政治接触以及网络政治动员等一系列政治参与活动。①网络时代的每个公民都依法享有网络政治参与权，而要促进公民网络政治参与的发展，就必需对公民网络政治参与进行法治化，这涉及到政治参与法治化建设的必然性与原则、具体措施等诸多问题。本文主要探讨公民网络政治参与法治化的基本原则。
依法保障公民网络参政权原则
广泛的公民政治参与体现了参与式民主的要求，可以促使公务人员按照民意约束自己的行为，有助于保证公共政策的合法性，实现决策的科学化和民主化，因此公民政治参与是现代民主政治的核心与基础。要实现公民政治参与，就要在法律上赋予公民政治参与权。公民参与权是公民一项基本人权，是指公民通过国家创造的各种合法途径参与公共事务管理的权利。公民参与权是一类权利的总称，主要包括选举权、被选举权、担任公职权、参加听证、参与民意调查、提出意见、建议权等等。②
随着网络时代的到来，有必要对公民政治参与权的新形式即公民的网络参政权作出规范与保障。保障公民网络参与权的必要性主要有两个方面，一是体现了人民主权的宪法原则。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”保障公民网络政治参与权的行使，就是维护落实人民主权的宪法原则。二是政治文明建设的应有之意。我国2004年宪法修正案提出推动政治文明的发展，而现代政治文明的本质特征包括了公民广泛、自觉的政治参与。民主法治建设是政治文明的重要内容之一，政治参与权作为一项基本人权，在促进政治文明建设的历程中，将发挥重要作用。在网民激增与公民意识觉醒的今天，网络政治参与权作为公民政治参与权的新形式必然要受到高度重视。
为加强对公民网络参政的保护，应完善公民政治参与权法律法规保障的不足之处。现行法律有关公民政治参与权保障的不足之处较多，如宪法并没有集中、明确地规定参与权，在有关政治参与的条文明确性方面，宪法的规定尚显不足：
《宪法》第四十一条规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，但该条没有明确公民提出批评和建议的时间是在国家机关和公职人员的行为实施之前、之中还是之后，因为这种批评、建议若仅在行为实施之后提出，就仅仅起到事后监督作用，不能起到防患于未然的作用。
又如对公民参与权的保障机制缺乏刚性规定。当前有很多法律法规规定了各种公众参与的形式，但是其规定普遍缺乏强制性，因此公众参与往往被作为制度创新大力宣传，却难于以制度化形式存在。拿听证来说，《立法法》等仅规定有关机关作出决议、听取意见“可以”采取听证会等形式，而对上述形式缺少硬性规定，因此立法应补充规定听证会代表如何遴选、听证意见如何处理等操作规程、不进行听证的法律责任，否则听证程序将成为随意取舍的环节。
上述有关公民政治参与权保障的法律法规规定不足之处说明保障公民网络参政权需要从各方面完善立法，不仅要针对有关公民网络参政的各种问题进行专门立法，而且也应完善其他法律中有关公民政治参与的规定。
网络言论自由原则
我国公民网络政治参与的基本形式之一就是在网上发表言论，而言论自由是宪法规定的公民基本权利之一，自由发表言论是公民参与国家政治生活的有效形式，因此我国公民网络政治参与法治化的基本原则之一就是网络言论自由原则。所谓言论自由是公民通过各种语言形式宣传自己的思想和观点的自由。言论自由原则有利于推动社会观念的发展进步。目前网络上言论自由权利的滥用现象比较严重，这使人们认识到对于网络上言论自由原则的运用必须有所限制，公民网络参政立法需要对网络政治参与言论自由划定一个合理边界。在我国，确定言论自由合理界限的基本依据是《宪法》第五十一条的规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利”，因此，公民进行网络政治参与行使言论自由权利时不得损害国家利益、社会整体利益、其他公民与组织的合法民事权利。由于现实生活中常常有国家机关利用“国家利益”、“社会整体利益”等词语的具体含义不清晰、有争议的特点，以“国家利益”、“社会整体利益”等名义进行损害公民合法利益的行为，因此公民网络参政立法需要对“国家利益”、“社会整体利益”这两个较有弹性的概念进行界定，以划定网络言论自由权利行使的合理边界，防止国家机关滥用“国家利益”、“社会整体利益”的名义侵害公民的网络言论自由权利。
近年来，有一些不法分子出于各种目的在网上散布各种谣言。网络谣言包括网络政治参与的谣言，传播快，有相当的社会危害性。网络谣言自然不属于网络言论自由的保护对象，完善对其的司法惩处措施非常必要。2013年9月颁布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)将处理网络谣言上升到刑法层面，对利用信息网络实施诽谤等刑事犯罪行为的法律适用问题进行了明确细化的规定，例如对相关犯罪情节轻重作出区分，提出明确的量化标准；提出罪与非罪、此罪与彼罪的区分标准，从而为用刑罚手段惩治利用网络实施诽谤等犯罪提供了明确的法律标尺。根据《解释》等刑法相关规定的反面解释可知，如果行为人不明知是他人捏造的虚假事实而在网络上、转发，即使对被害人名誉造成一定损害，也不构成犯罪。如此则《解释》有助于厘清公民信息网络言论自由的法律边界，有效保障了公民的表达权和监督权。
总之，《解释》的颁布实施有利于规范网络秩序、净化网络环境，也有利于促进公民网络政治参与的健康发展，最终促进社会与国家的进步。《解释》的不足之处在于：《解释》目前尚属于司法解释层面，立法层次较低，立法机关可根据《解释》适用的实际情况，择时将相关规定上升到法律层面，以增强相关规定的权威性。同时未来立法也应针对利用信息网络实施非法政治参与而危害国家安全等犯罪行为作出明确规定，以适应社会形势的发展。
依法参与原则
依法参与原则是指公民在网上进行政治参与活动时应当遵守法律法规的原则。人们在网络上的一切行为均应当遵守法律法规的规定，公民行使网络政治参与权不得违法侵害法律保护的利益。
完善网络政治参与立法是公民依法参与网络政治的前提。随着互联网信息技术的飞速发展，各种网络新事物如微博、博客等不断出现，依托网络技术发展的网络政治参与方式与规模也日新月异，而我国关于网络政治参与的法律法规目前还基本处于空白状态，这使得我国网络和网络政治参与的立法明显滞后于技术发展和时代进步。由于缺失相关法律法规，我国公民的网络政治参与一直处于无序的发展状态，网民政治参与者的合法权益也无法得到切实保障，因此加快建立健全我国公民网络政治参与的法律法规是我国立法机关迫切需要解决的问题，也是落实公民依法进行网络政治参与原则的前提。
拟制定的网络政治参与法律应是符合网络空间特点的一部专门网络法律。立法应与网络经营方式、管理方式的特点相适应，应适应网络政治参与现状，适时调整各类法律关系，最终为网络民主的发展奠定坚实的基础。要加强网络政治参与的制度化建设，必须立法规定公民网络政治参与的内容、范围、渠道、方法等内容。根据政治学相关原理，网络政治参与内容可主要包括决策参与、立法参与、执法参与、争议裁决参与、监督参与等内容；在政治参与的渠道、方式上，网络政治参与法律可建立网络投票、网络政治辩论等新型的政治参与形式；立法亦应完善相关的司法救济程序，尤其要针对网络自身特点创设符合网络空间环境特点的、具有现实操作性的司法救济措施。应注意的是，网络政治参与的法律法规既要规范网络秩序，更要注意保护公民网络政治参与的自由，要在规范网络秩序与保护公民网络政治参与自由之间寻求平衡点。
禁止传播有害信息原则
对网络政治参与的媒介—网络媒体的政府管制，在很大程度上就是管制有害信息。有害信息是指违反现行法律法规、违背精神文明建设要求、违背中华民族传统道德以及其他违背社会公德的各类信息，包括文字、音频、视频等形式。互联网的开放性为危害国家安全与社会利益的政治参与活动的发生提供了新型土壤，导致一些试图损害国家利益、破坏我国民主政治发展的违法分子散播的有害信息在网上传播。网络有害信息传播危害了网络社会中相当一部分网络政治参与者的实际利益，扰乱了网络社会正常秩序，因此有必要对有害信息等进行网络管制以禁止其传播。
禁止有害信息传播原则与网络言论自由原则并不冲突。任何国家均没有绝对的网络言论自由，其公民的网络言论自由均受到法律限制。因此，网络政治参与立法既要注意保护网络政治参与者的言论自由，同时也要对有害的网络政治参与信息加以限制或禁止传播。但是对网络政治参与有害信息的内涵界定需要非常谨慎，因为如果界定的范围过大，就会损害网络言论自由原则，而如果界定的范围过小，就会使禁止有害信息传播的立法目的落空，因此立法要慎重地合理划定有害信息与无害信息的界限。
适度管制原则
随着互联网的出现，一些负面的行为，如在网上煽动分裂祖国、散播政治谣言等违法行为也随之而来，它们让人们感受到了网络民主带来的负面影响。为减少网络民主的负作用，最可行的方法就是对网络政治参与行为实施适度管制。
第一，网络政治参与的无序性、非理性等消极特点决定了有必要对网络政治参与实施科学而合理的管制。有序而适度的公民政治参与是网络民主发展的基本目标，也是现代政治文明的根本要求。在网络社会中，公民可以选择多种政治参与方式，再加上网络控制的难度较大，极易可能使公民网络政治参与的要求超越当前国家政治与经济的发展水平，对政治体系稳定形成新的挑战。同时，网络的虚拟性加上网络政治参与人数多、网络结构复杂决定了对网络的管理困难。由于网络信息的交流和传递是在自由和缺少管制下进行的，任何人都可追逐极端的个人自由，随心所欲任意发表言论、进行活动，因此网络政治参与中容易出现网民大量的“非理性”参与行为。上述民众网络政治参与的无序且非理性特点容易导致社会成员的政治认同危机，易引发社会动乱，破坏社会的和谐稳定，因此有必要对民众网络政治参与实施科学而合理的管制。
第二，需要通过适度管制消除网络空间信息资源在不同网络政治参与主体间的不平等分配带来的负面影响。网络空间信息资源在不同网络政治参与主体间是不平等分配的，能够左右网络信息资源分配获取的“信息强者”往往侵害处于弱势地位的广大网民的信息权利，此种现状决定了有必要在网络空间中实施管制。通过管制规范“信息强者”的行为，使其网络行为能合法合理，注意保护“信息弱者”的利益，实现网民政治参与权由形式平等到实质平等的嬗变，从而最大限度实现网民间平等的观点交流，实现对话平等，促进网络民主的发展。
对网络的管制不能“为管制而管制”，网络需要适度而有效的管制，而不是过度的管制。网络管制需要标准和限度，需要遵循适度原则，把握好管制力度。网络管制过弱会使网络处于无政府状态而损害社会利益，而网络管制过强会压制网民参与政治的活力与热情，同样也会损害国家与社会利益。因此，进行网络管制时必须平衡国家、集体与个人三方面的利益，把握好网络管制的尺度、力度与具体措施，应以既可防止网络违法行为、又不至于侵害网民政治参与权利为标准。在国家干预适度原则中，“适度”是一个高度抽象的、弹性的标准，需要立法者高度重视与谨慎界定。
结语
依法保障公民网络参政权原则、网络言论自由原则是公民网络政治参与法治化各个基本原则的核心，是在公民网络政治参与法治化过程中首先需要贯彻的原则，因为在我国这样一个民主制度尚在完善之中的国家，市民社会不发达而政治国家很强大，政治国家侵害公民权利的事件屡屡发生。为了促进公民网络政治参与与民主政治的发展，必须首先明确公民网络政治参与法是公民网络政治参与权利保障法，因此公民网络政治参与法必须首先依法保障公民网络参政权与言论自由权。基于社会公共利益、国家利益与个人权利平衡的需要，在保障公民网络政治参与权利的同时，需要贯彻依法参与原则、禁止传播有害信息原则，从而依法加强对公民网络政治参与权利行使的合理限制与依法规范，但对公民网络政治参与权利的种种限制也必须适度，以防止对公民正当行使网络政治参与权利造成妨害，因此公民网络政治参与法治化过程中必须贯彻适度管制原则。公民网络政治参与法治化的各个基本原则互相联系、制约，立法者必须注意如何在公民网络政治参与立法中平衡各个基本原则的关系。(来源：人民论坛 文/葛峰 金博；编选：中国电子商务研究中心)
【注释】
关键词：政治经济学；管理学；比较；概念；理论；影响
在过去的一个多世纪时间里，在以美国为中心的欧美发达国家，现代公共行政学发展经历了数次规模宏大的理论纷争和范式革命。短短100多年，公共行政把其他自然、社会学科的理论和成果充分的吸收应用于自己的学科领域，一次又一次地在研究范式、内容和方法上吐故纳新、脱胎换骨。在这一个世纪里，政治学、管理学、社会学、法学、经济学、哲学途径都深刻影响着公共行政研究的演进，每一个研究路径都有数位声名显赫的学术大师和众多的追随者。18世纪著名德国诗人诺瓦利斯（Novalis）有句名言“一切知识、认识均可溯源于比较。”美国著名行政学家罗伯特•达尔（1947）就向国际行政学界提出了切中要害的批评：“如果不进行比较公共行政的研究，使公共行政成为一门科学就是一句空话。”美国学者罗森布洛姆（2002）提出公共行政研究的主要路径是政治的、法律的、管理的，并对三种途径在社团布局、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等方面进行了系统比较。其实在不同研究途径中可以大致分为两种研究逻辑：一是哲学、政治、社会、法律、历史的研究路径；二是管理、政治经济的研究路径。政治与法律途径比管理、经济途径历史悠久、强调宏观、静态研究；后者非常注重角色、系统、行为环境和行为过程的实证研究。姚莉（2010）提出政治经济学、管理学的最新进展为公共行政研究打上了实证主义的浓重痕迹。两种路径都有明显的“工具”色彩，同时也都很有影响力。鉴于此，本文以公共行政学研究的管理途径和新政治经济学研究途径展开比较分析。把两种研究路径进行全面比较，有利于我们更深刻、系统的明晰西方背景下两种研究逻辑的历史演进、概念体系、方法特点、影响力等知识，同时也有利于国内行政学界推动管理学、政治经济学研究路径在中国的本土化和推广应用。
一、公共行政学的政治经济学研究途径与管理学研究途径的具体比较
（一）两种路径发展的历史过程比较
从管理学与政治经济学两门学科的产生和演进历史来讲，现代政治经济学发轫于17至18世纪的威廉•配第和亚当斯密；现代管理学出现得比经济学晚、肇始于20世纪初，在20世纪的100年时间里发展得枝繁叶茂。两种颇有影响力的社会科学研究为公共行政学的学科化和科学化壮大注入了强大的研究能量。管理学研究路径对公共行政学的学科贡献在于19世纪末20世纪初古典公共行政范式的构建和上个世纪80年代的新公共管理理论。正如威尔逊、韦伯所做的贡献，管理学路径帮助理清公共行政学的意义在于实现政府追求效能、效率以及经济的最大化；学界早期对政府内部结构的构建原则的强调、后期对治理形式私人化、公司化的建议就是为了实现治理效率。关于这一点，在公共行政学的学科名称上可见一斑。公共行政学初创阶段的名称叫“行政管理学”，20世纪七八十年代又发展成为行政管理学、政府管理学、公共管理学；“管理”二字成为学科的重要标识。但是，从公共行政学近50年发展的具体历程来看，要“走得更稳健、走得更久远”确实需要借助政治经济学系统的方法和理论资源。20世纪30年代的经济危机让政府高调拥抱凯恩斯的政府干预经济理论；近50年来，无论欧美还是东亚，政府和公共部门的经济职能越来越壮大、“经济性”越来越典型；政府越来越象企业，企业也可以参与公共资源的管理与供给。以城市治理为例，汉克•V.萨维奇（HankV.Savitch），保罗•康特（2013）提出城市的发展走向是由驱动变量（市场环境、政府间支持）和转向变量（公共控制、地方文化）决定的。一句话，公共管理主体、对象和内容曾经鲜明的关系和特征越来越模糊。这样全新的实践必定呼唤新的理论与之共鸣。具体而言，政治经济学方法对公共行政发展的贡献具体在于上个世纪60年代新政治经济研究方法和体系的注入，在传统的土壤中培育出了公共选择学派和新制度主义学派，制度经济、政治经济、政府经济成为公共行政学研究的新资源。
（二）核心概念和理论派别体系的比较
管理学研究途径中的核心标志是组织结构、组织权威、组织效率三个概念，他们对公共行政学的初创和“企业家精神”政府理论提供了重要的分析元素和分析方法；同时对公共行政的绩效实践建设具有重要指导意义。而政治经济学的产权、博弈、交易三个标识概念构建的交易成本、制度选择、决策过程理论为公共选择学派和新制度主义提供了基础性的理论平台。管理学路径在公共行政研究领域大师云集、领域流派纷呈；其中传统管理途径影响下的古典公共行政范式的官僚制理论；该理论第一次系统阐释了行政管理的目标、内容、对象；对现代政府的组织设计、体制规制、职能划分有重大启发，是公共管理学、政府组织学的核心内容。绩效背景下的新公共管理思潮。该流派是20世纪90年代欧美的国家公共行政对“管理主义”的回归。该流派的核心理念是企业管理技术的采用；服务及顾客导向的强化；公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。公共决策理论，尤其是预测方法与技术、决策方法与技术、项目管理等技术与方法风靡全球。这三大理论体系系统地构建了当前政府和其他公共组织管理活动的行为指导手册，而且成为MPA学员首选的热门研究领域。政治经济学路径在公共行政研究领域也独领，其代表性的公共选择学派和新制度主义学派颠覆了传统公共行政研究的基本逻辑和方法体系。传统管理研究把政治与行政制度的发展和完善作为被解释变量和行政改革的目标；而在政治经济学研究路径中以个人主义方法为工具，从“经济人”理性假设出发构建理论；政府和政治的行为被阐释为一种类似市场和交易的活动；政府、官僚制度与行政制度等均被阐释为重要的解释变量，而政策均衡和制度选择等具体活动过程与行为被定义为公共行政领域的因变量。奥尔森与诺斯都把经济、政治制度作为国家促进经济社会发展的重要解释变量。
（三）研究逻辑与方法的比较
从管理路径的逻辑来看，作为管理的公共行政的目标是发现并不断完善属于公共行政独有的规律与方法，进而发展相应的行政管理技术。它认为公共行政活动是可以观察并能以一定的客观标准进行效率的测量和评估，并能通过客观的技术工具和手段改进效率的集体行为过程。这种技术化行政的管理理论以权威和效率为基本维度，并随着社会分工的日益复杂而演化得更精致。在具体研究过程中，该研究路径以经济与效率作为自己的最高目标与追求，以理性化的官僚制作为自己适宜的组织形式，以对管理工具和技术的实证分析作为自己的行为方式。以奎德等学者为代表的公共政策科学的迅猛发展就是管理学研究路径发展到极致的典型例子。政策制定的要素与过程被“科学性”地高度解剖；广泛普及的决策树分析、成本收益分析、最佳程度曲线、分配分析等技术，使公共行政的技术主义、管理主义色彩鲜明。从政治经济研究的途径来看公共行政实践，它就是个体理性如何实现在集体逻辑中的决策微积分。该途径开创了全新的公共行政研究视野和方法。当我们回溯历史提出疑问——最早用经济学方法研究行政问题的是谁？答案慢慢清晰：是马克思，马克思用他的资本论和“经济基础决定上层建设”的假设构建了伟大的科学社会主义理论，他使用的是传统政治经济学的方法。随后100多年政治经济学、政府经济学、福利经济学等学科与公共行政学密切相关的学科脱颖而出，一系列的概念例如效用、利益、博弈、均衡成为学术界的各种理论基础。无论传统还是新的政治经济学研究路径，在理论假设提出来后，该路径会采用研究假设、模型设计、数据分析、验证假设等环环相扣的研究过程来支撑所研究的理论，为学界带来了全新的研究模式。Mur-rayJ.Horn认为在实现社会目标的过程中有效的公共管理应当确保交易费用最小化。再以艾莉诺•奥斯特罗姆的自主治理研究理论为例。第一步：她首先在批判传统集体行动逻辑的基础上提出自己的新理论假设——在现实中，虽然每个人都是“经济理性人”，囚徒困境的存在并不能解释所有的公共资源治理现实；人们的合作预期还是非常强烈的，每个地区公共资源治理存在困境的同时也存在合作的种种可能性：尤其是在小规模公共池塘资源的治理中公民自组织共同行动的可能性很大。第二步：选择重要解释变量、构建理论模型y=f（x）。把政策选择和实施达成的利益作为被解释变量y。把社会的信任、尊重、互惠转变成基本变量x，即预期成本x1、预期收益x2、内在规范x3和贴现率x4。同时把环境变量（v）：影响制度选择收益评估的v1、影响现行成本评估的v2、影响内在规范和贴现率的v3。第三步：经验检验。用土耳其近海渔场、斯里兰卡水利开发工程、加利福利亚南部地下水的治理等一系列案列来验证该模型。第四步：经过修正，提出自组织治理理论的具体分析框架。显而易见，新政治经济学研究方法的优点是：逻辑性、推导性强，是最接近自然科学的社会科学。
（四）研究特点的比较
管理学和政治经济学路径研究的逻辑起点都始于效率、终于效率；都是为了实现公共资源的有效治理。虽然在逻辑与方法上有诸多差异，但两种研究在边际效应和利益最大化原则的引领下，取长补短、最终形成了相对一致的见解，都强调目标、效率（效益）、绩效。两种路径都充分张扬了公共行政学的现性，都强调研究的科学客观性，而且实证研究的特点鲜明。借助于管理学和政治经济学的研究逻辑，公共行政实践获得了强大的理论启发，并实现了满意的公共治理绩效。作为社会科学一方面带有浓烈的情感色彩和价值取向，另一方面也表现出对客观性、科学性、实用性的追求。现代管理学和政治经济学的研究路径、研究逻辑与方法恰当的融合了这两点。但不同的是，管理路径传统而且注重经验归纳；政治经济路径新兴而活跃注重解释变量与被解释变量的梳理。政治经济研究途径“使用经济学的分析工具，利用逻辑和演绎，研究理性的行为主体如何将他想要得到的东西机会最大化，是对非市场决策行为的经济分析”。政治经济学研究路径更强调客观性、科学性，学者们能通过大量的统计数据和结构模型来论证自己的新理论假设。难怪很多学者都把经济学比作20世纪社会科学研究的“帝国主义”，这恰恰说明了新经济学研究方法的科学性和可推广性。
（五）影响力的比较
管理研究路径赋予公共行政学以客观的管理精神和现代的管理气质。管理精神在公共行政学中的凝聚使公共行政研究立足实践、尊重客观、遵循实用，追求效率；管理精神和现代的管理气质成为学界的共识。公共行政研究从一门课程发展壮大为一个专业。同时，实践中的管理成为一门技术，每一个宏观的政府组织、每一个微观的公务员在现代管理精神的感召下都希望能获得精湛的管理技艺。因此对管理的研究慢慢发展成为对一门技术的研究，最典型的实例是MPA教育的实施。半个多世纪MPA的发展把管理的精神充分注入庞大的公共人力资源体系，使得公务员队伍体现出高尚的管理气质，从而培养出规模庞大的、现代的、优质的文官队伍。董建新认为：现代经济学的经济人理论、垄断理论、外部性理论、公共物品理论、不完全信息理论、在公共管理领域应用广泛、硕果累累。1986年，弗吉尼亚学派的詹姆斯•布坎南就因在公共选择理论研究中的贡献而获得诺贝尔经济学奖；后来新制度主义的领军者诺斯由于建立了包括产权理论、国家理论和意识形态理论在内的“制度变迁理论”，获得1993年诺贝尔经济学奖；2009年奥斯特罗姆因为“在经济管理方面的分析，特别是对公共资源管理上的分析”获奖。我们可以看到正是因为2009年奥斯特罗姆“在经济管理方面的分析，特别是对公共资源管理上的分析”获奖；经济研究路径在公共治理领域开疆拓土，公共行政领域的丰硕研究成果都深深烙上了政治经济学的印记。
二、讨论与结论
任何一个现实的公共治理都是复杂而精细的工程系统；同样的道理，任何一个时期的公共行政科学都是在吸收外部营养的基础上成长和发展的。正是基于这样的事实，罗森布洛姆才把“公共行政”界定为运用管理、政治以及法令的理论和过程来使其成为事实立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与办事功能。在中国的学术环境下，公共行政学平稳健康的发展历程到目前为止只有30年，是一门年轻而充满活力的社会科学。与此同时，中国的行政学专业大规模地引入西方行政学经典研究的方法与理论；对西方经典模式充满了崇拜与艳羡。但本文认为公共行政理论是现实的镜子，也是在现实基础上对现实的改造和超越：欧美行政学的经典范式是一次又一次“求真务实”的破旧立新、凤凰涅槃的升华；无论是管理途径的行政学研究范式、还是政治经济学的研究范式都试图成为欧美科学客观主义与理论实用主义结合的产物。欧美的经典行政理论是他们行政实践和学术专研的结晶；中国也应该立足本国的行政实践、专研自身的理论产品；中国行政学术界应该稍安勿躁、秉承平静客观的研究态度，假以时日也能发展出富有特色的管理学与政治经济学研究途径。
［参考文献］
［1］马骏.公共行政学的想象力［J］.中国社会科学评价，2015（01）.
［2］许开轶.2015年中国行政学研究综述［J］.云南行政学院学报，2016（01）.
［3］姚志友，虞炎泠.政府范式综述、比较与反思［J］.福建行政学院学报，2014（06）.
［4］黄新华，于正伟.新制度主义的制度分析范式：一个归纳性述评［J］.财经问题研究，2010（03）.
［5］姚莉.西方公共行政研究中的实证主义与后实证主义［J］.广东行政学院学报，2011（04）.
［6］艾尔•巴比，邱泽奇译.社会研究方法基础（第八版）［M］.北京：华夏出版社，2002.
［7］董建兴.现代经济学与公共管理［M］.北京：社会科学文献出版社，2006.
2012年11月10-11日，由中国人民大学管理哲学研究中心与广西大学公共管理学院联合举办的第四届“全国管理哲学创新论坛”在南宁召开，来自全国高校和科研机构的70多位专家、学者参加了本次研讨会。本次会议开幕式由广西大学公共管理学院院长谢舜教授主持，中国人民大学校长助理、哲学院院长郝立新教授致辞。本次会议围绕以下议题展开了充分的讨论。
一、管理创新：理念、方法与实证研究
社会管理的创新离不开管理理念、方法的创新，多位学者从制度构建、法制保障、意识形态中结构功能主义等角度对社会管理创新进行了解读。
海南师范大学裴广一副教授认为，应当从东西方管理思想与哲学思想交叉的视域梳理管理思想史的发展脉络，着力打造强大的企业组织和公民社会，并以此为基础努力探索建立稳定有序、公平正义、幸福和谐的新的实践发展路径。中国人民大学李萍教授从社会管理创新的实质入手，深入分析了创新与管理创新、社会演进与社会管理创新等的关系，认为社会管理创新的目标在于进行合理、有效的社会建设。我国当前社会管理创新的重要任务在于为社团组织和公民个体的社会参与、自发社会管理活动开放空间。山东大学刘陆鹏教授以构建法治为核心的社会管理体制为题，在实证研究的基础上提出社会管理有两项基本任务：一是促进发展，二是保持社会稳定。强调了以法治为核心的社会管理体制是可持续发展的要求，也是社会管理体系创新的题中应有之义。苏州大学周可真教授从中央集权管理模式阻碍市民社会形成反思郡县制的合理性，并认为唯有在一个成熟的市民社会里，市民阶层“各得自私，各得自利”的自由经济理想才是可能实现的。中国人民大学彭新武教授指出，把建设创新型国家作为中国社会新时期的发展战略，其内涵不仅仅局限于技术和微观经济制度的创新层面，而需要一种全方位的社会制度的变革和观念的革新，以增强自主创新意识，提升社会自组织能力。黑龙江大学陈辉教授从社会管理机制选择角度，认为应当从日常生活的本质和对“中国特色”领会的基础上，理性地探索和完善不同社会管理主体的功能定位及其实现路径，并选择适宜的社会管理机制。
二、社会管理创新与文化
社会管理的创新离不开文化的支撑，文化的共识背景可为管理创新提供有力论证。中国人民大学刘敬鲁教授采用科恩和阿拉托所“重建”的“社会三分法”模型，讨论了公民社会价值理念对我国社会管理创新的意义与限度。他警示道，在探究社会管理创新中不能照搬照抄西方理论，要结合我国实情。复旦大学袁闯教授力图从传统思想资源中寻找现代领导价值和方法论。他提出，“节为而治”是农业时代的领导价值，其精髓包含对自然、社会规律性的尊重以及对各类个体自由发展的尊重，新时代领导者不仅要吸收其精髓，将自己摆在更为客观的位置上，而且要将“节而为治”作为一种领导价值来应对社会的复杂变化。广西壮族自治区民间组织管理局副局长唐敏擎结合本职工作，从社会组织角度论证了社会管理创新的重要性及存在的问题，并有针对性地提出了基于民间组织的社会管理观。黑龙江大学教军章教授基于公共制度管理论述公民文化建构，认为公共制度具有管理功能，要进行一种价值框架的整体设计，以实现公共制度所蕴含的文化整合能力从而对公民文化建设产生规约性影响。上海交通大学唐兴霖教授根据田野调查的实例，分析了乡村治理的创新，并提出创新不仅是提出新思路，更要注重发展和延续，走综合一体化的治理之路。广西大学蒙绍荣教授从整体主义环境哲学视角分析了生态管理创新，认为只有在管理理念、管理主体、管理对象等方面人手进行创新，我国生态管理才能够实现可持续发展的生态文明建设。还有多位学者分别从“六SHI”角度、道德调控等层面论证了社会管理创新中的文化建设问题。
三、中国社会管理的现状与问题
如何认识我国现存的实际状况，不仅存在学科视角上的差别，也有分析方法的不同，所以，对中国社会管理现状及存在问题的认识是一个开放性的领域。中央党校毛卫平教授认为，加强社会管理是我们今天面临的重大课题，要搞好社会管理，要认清管理与执政的关系，要根植于执政党的方针政策的正确引导，着力推进既符合国情又有利于民生的执政理念改革。北京师范大学唐伟教授强调要立足中国实际，促成自身现有资源的有效整合，以实现中国社会福利体系建设的创新。中南财经政法大学朱书刚教授认为，经济和社会转型发展依赖于改革开放的深化和社会管理的完善，需要顺应转型发展趋势，努力提高社会管理的科学化水平。东北大学陈德权副教授的发言立意于我国网络监管的现实困境与哲学解读，提出了具有建设性的解决路径。中国石油大学（华东）汝绪华副教授以湖南永州唐慧事件为例，分析了突发公共事件治理中的政府执行力与舆论话语权问题，并认为尊重舆论与坚守法治应当统一。广西大学蒋永甫教授指出，化解必须结合国家与社会关系的转型发展，从现代国家建设和社会建设两个方面加强和创新社会管理理论研究和事件探索，实现行政向亲民生发展路向的改变。
四、中外社会管理思想的借鉴价值
管理创新离不开指导性、引导性思想理论的借鉴与传承，中西方的优秀传统文化对现当代的社会管理具有借鉴价值。目前学者们主要着力于中国传统管理智慧的研究，对西方社会管理思想的讨论不够深入，这也部分折射出目前国内学界关于社会管理的研究还主要是对策性的、应急性的，仍然缺少有力、系统的研究，还需进一步拓展和深化。
一、煤炭企业思想政治工作当前面临的挑战
一是网络媒体给思想政治工作带来新挑战。目前，网络技术在给职工工作生活带来便利的同时，也带来了相当大的负面影响，各种不良思想、错误思潮也进入了煤矿职工们的头脑，使相当多的一部分职工真假难辩，良莠不分。因此，思想政治工作面临网络化的挑战。
二是新技术、新知识给思想政治工作带来新情况。近年来，煤炭企业不断引进、消化和吸收新技术、新装备、新理念。思想政治工作必须教育和引导职工学习和掌握新知识、新技术及新的安全理念。因此，思想政治工作面临新知识、新技术的挑战。
三是企业改革给思想政治工作带来新问题。企业不断改制使企业的管理体制、组织形式、包括产权结构等都发生了深刻的变化，如何协调区域及企业内部各方面的组织关系及工作关系，是思想政治工作面临的又一新情况。
四是职工的价值取向和思想观念发生新变化。职工们思想更活跃，观念也在不断更新，精神文化需求不断增长且复杂多样。这种情况下，统一职工思想的难度比过去要大多了。
五是煤炭企业融入市场经济后，大量滋生个人主义、拜金主义、享乐主义，淡化了艰苦奋斗的精神，部分人的期望值与现实生活落差较大，心理失衡，从而影响了煤炭企业职工队伍的稳定。四、思想政治工作自身的发展与其他学科相比较也存在落后的情况。使企业存在“一手硬、一手软”的现象，使思想政治工作滞后于企业的生产发展，没有将这项工作很好地落实到基层和职工个人。
二、加强新时期煤炭企业思想政治工作的四个创新
创新是煤炭企业思想政治工作的活力所在。企业思想政治工作只有紧密结合国际国内的发展形势和企业经营管理，打破旧模式，构建新思维，在理论、内容和方法上敢于创新，善于创新，从中找到一套既符合时代特点、又切合企业实际的运行机制，才能真正保持煤炭企业发展的生机和活力。
1、加强企业思想政治工作的理论创新。
首先，坚持以科学理论和新理论武装广大职工群众，摆正理论和实践的关系，不断从实践中吸取新鲜经验来丰富和发展思想政治工作理论理论，将职工从对旧理论的迷信中束缚中解放出来。其次，加强思想政治工作与企业文化建设辩证关系、思想政治工作与建立现代企业制度、思想政治工作如何适应市场经济要求、思想政治工作如何运用现代科学理论等方面的理论研究。深入学习马列、思想、邓小平理论和三个代表重要思想以及科学发展观等重大理论，并运用这些先进的科学理论去分析和认识思想政治工作面临的新情况、新问题，从而确立它们在思想政治工作中的指导地位。
再次，积极学习与煤炭企业密切相关的技术知识、管理知识和各种法规制度。把学与用、知与行有利结合起来，立足于对科学理论知识的运用、对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。充分借鉴现代企业管理理论，结合煤炭企业思想政治工作实际进行探讨、研究，实现方式方法的创新。近年来，我们在搞好理论学习的基础上，每季度对思想政治工作进行一次总结，每年举行一次思想政治工作研讨，及时进行总结表彰。坚持以人为本，在企业内部营造公平、公正、积极向上的氛围，以加强企业文化建设为新途径，在增强煤炭企业思想政治工作的新颖性和实效性等诸多方面做了理论上的研究、探讨和开展，并取得了相当好的成效。
二、加强思想政治工作的内容创新
大力宣传煤炭行业和企业的改革形势和政策。及时澄清和解决职工的模糊认识和思想顾虑，引导职工抓住机遇，积极投身改革发展大潮，鼓励职工积极学习、努力创新；鼓励职工争当先进，发扬民主，让职工发表意见建议，调动职工的积极性。
围绕企业发展的主旋律，积极开展形势任务教育，营造学习竞争的氛围。把思想政治工作的重点放在引导职工树立正确的价值观，引导职工居安思危、乘势而上，用理论树理念，融入管理促经营，强化措施育队伍，贴近职工聚人心。
围绕管理思想、管理模式的创新，积极组织实施战略管理、企业文化建设、学习型班组建设与科学管理等新课题。支持职工开展创新创效、劳动竞赛、岗位练兵等活动，为职工创造施展才能的舞台。压担子、交重任，促进他们磨练意志，在工作的实践中成长成才。以科技创新为龙头，创建学习型班组，科学管理与用人相结合，不断总结现代化的先进管理经验，进行交流和推广，提高各项管理水平。
围绕塑造企业形象、塑造企业品牌、展示企业魅力。加大对外宣传力度，提高企业的知名度和信誉度。
三、加强思想政治工作的方法创新
思想政治工作做得是否扎实，会在一定程度上影响经济速度的增长，这就要求思想政治工作通过不断改进工作方式方法，做到“虚”功实做，贯穿“以人为本”的指导思想，创新经营和服务理念，把“以人为本、服务至上”作为基本理念，从关心人、理解人、尊重人、团结人、培养人的角度出发，形成务实、开拓、团结的企业文化。
从硬性灌输向自我提高转变，从被动应付向超前思维转变，从单纯说理向解决实际问题转变，提高职工群众自我鉴别、自我净化和自我提高的能力。加强企业文化建设，拓宽思想政治工作的领域，增强思想政治工作的新颖性和实效性。提炼形成企业精神。把职工的思想意识从创业发展向科学化、规范化转变，进一步优化企业的内外部环境，激发调动广大职工群众的积极性、创造性，使思想政治工作和企业文化建设在共同实践中达到和谐发展。
四、加强思想政治工作的形式创新
教育方法上摆脱自上而下、说教式的单向灌输模式，变指令型为指导型。坚持多样性和灵活性的统一，坚持教育组织上整体性和协调性的统一。这有助于摆脱形式主义，尊重实际情况。随着地勘业管理体制和经营机制的转变，我们的职工队伍在市场竞争中承担的任务不同，思想政治工作的特点和重点也各不相同，统一要求、统一模式显然与实际情况不符，这就要求开展思想政治工作应该根据各单位部门职工实际情况因地制宜，因事制宜、因人制宜。思想政治工作不应是指令型而应是指导型。
这一抽象命题在全球化、市场化和分权化背景下的展开，则是作为国际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未来。本文立足于政治科学知识体系的变革，说明这样一个观点：作为公共管理的治理理论，她是民主政治的一份科学研究纲领，是现代政治学本来就应该是的样子。
一
从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。
从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向：
第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。
第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。
第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理—生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。
二
从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们认识这一点。
作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；(2)推崇市场机制而不是官僚机制；(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；(7)实行分权制度，主张参与式管理；(8)；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公民，为解决他们社群中存在的问题采取行动。显然，新公共管理的这些观念和低级政治、规劝政治及复合政治都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治政治的、更小的政府，而另一方面则是更多的治理。
三
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：
首先要对政治学的知识类型的实行转换，尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择，从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依赖，而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本，知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知识，其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。
