时间：2022-07-11 16:44:54
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农房保险论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文关键词：城乡统筹 医疗保险 发展方向
目前由城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗等制度构成的中国城乡基本医疗保险体系已初步形成，从制度上实现了对城乡居民的全覆盖。荆州市在2010年对建立统筹城乡的医疗保险制度做了一些列探索，然而也存在不少问题，需要继续完善以实现目标。
一、荆州市医疗保险制度的运行现状
基本医疗社会保险主要包括城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗制度组成，下面将从这三个方面来考察荆州市医疗保险制度的运行现状。
（一）荆州市城镇职工医疗保险制度的运行情况
2010年荆州市城镇职工医疗保险参保人数达到55.8万人，净增长1.63万人，其中市直职工参保21.7万人，参加基本医疗保险5.74万人。荆州市医保基金收入56159万元，基金支出49194万元，期末统筹累计结余43018万元。
在缴费情况方面：一是调整了城镇职工住院医疗保险的缴费标准；二是逐步建立城镇职工医疗保险最低缴费年限制度。在补偿情况方面：一是提高了城镇职工医疗保险住院基本医疗费用保险待遇；二是提高了城镇职工医疗统筹基金最高支付限额标准；三是提高了城镇职工住院特殊检查、特殊治疗、特殊材料及乙类药品报销比例；四是扩大了城镇职工医疗保险慢性病门诊范围和保险标准。
（二）荆州市城镇居民医疗保险制度的运行情况
2010年荆州市城镇居民医疗保险参保人数达到150.1万人，其中中心城区参保42万人。参保人数净增15.7万人。
在缴费方面：参保城镇居民可按自身经济承受能力和实际医疗保障需求自由选择筹资标准及相对应的待遇水平。在补偿情况方面：一是提高了城镇居民医保统筹基金最高支付限额标准；二是建立了缴费年限与待遇水平挂钩的激励机制；三是将生育医疗费用纳入居民医保报销范围。
（三）荆州市新型农村合作医疗制度的运行情况
荆州市新农合的参合率逐年提高，从2007年的84.73%提高到2009年的91.66%。农民个人的缴费额从2007年的15元/人提高到2009年的20元/人。财政补助则从2007年的40元/人提高到2009年的80元/人。新农合受益面也不断扩大，从2007年的58.79%扩大到2009年的75.92%。
二、荆州市医疗保险制度运行过程中存在的问题
（一）公平视角下荆州市医疗保险制度运行过程中存在的问题
1．漏保和重复参保现象同时存在
漏保现象主要是由于医保制度本身的设计上存在着一定的问题，让灵活就业人员、生活困难人员没有纳入到制度中，却又没有相应的辅助措施。同时，重复参保现在也比较严重，重复参保的人中一部分是由于扩大覆盖面的需要而“被”重复参保的，另一部分是由于利益的驱使而重复参保的。这说明重复参保现象出现的原因主要是监管不严造成的。
2．由于政策的不一致带来执行中的矛盾
2010年荆州市新型农村合作医疗人均筹资额为150元，其中个人缴费30元，政府补助120元。城镇居民可在两个档次的筹资标准中自由选择，人均筹资额分别为150元和250元，而城镇职工住院医疗保险最低缴费600元。由于政策的筹资标准不一致造成公民在加入不同制度时会有一种不公平感，这加大了制度执行的阻力。
3．不同制度间待遇差异明显
由于筹资额的不同，三项制度的支付比例和保障水平存在着较大差异。从政策设定的比例也可以看出，在级别相当的医院中，城镇职工医保的报销比例最高，再依次是城镇居民医保、新农合。从保障水平来看，高低顺序依然是相同的，保障水平存在很大差距。
（二）效率视角下荆州市医疗保险制度运行过程中存在的问题
1．社会互济程度降低
由于城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗每个保险项目有不同的资金来源，实行不同的制度模式，只对各自的参保对象负责，体现互助互济的社会统筹基金只限用于统筹区域内。由于三大基本医疗保险的覆盖人数、参保对象的健康结构不同，这种板块内部的社会化无疑降低了社会互济程度。
2．管理机构分散，行政成本高
荆州市基本医疗保障工作分属两条线管理，管理模式各不相同，机构重叠，人员编制大幅增加，而且不同的管理机构同时对应同一医疗机构，使医疗机构的管理成本不断上升，尤其对医疗保障事业的发展难予统筹规划和平衡。按现行政策，基本医疗保障是用三张“网”覆盖，由于三块医保扩面任务都很重，在扩面工作上互相挤占，无序竞争，使部分参保对象交叉参保，重复参保，给国家和参保人造成损失。
3．限制规定多，便民措施少
由于统筹层次低、条块之间相互割裂、恶性竞争，因此有许多限制性的规定，如转诊转院的审批在不同地方和不同等级的医院报销比例的不合理限制；药品使用的不合理规定；参保和待遇支付手续繁杂等。相反，利民、便民的人性化措施则太少。这使得统一制度中、不同制度间为参保者提供的服务不能实现效率最大化。
4．城乡医疗资源配置不合理，资源闲置与紧缺并存
荆州市两家三甲级医院都集中在中心城区，全市卫生技术人员中，大多数优秀的医学专家以及大中型跟高新医疗设备集中在中心城区，医疗资源过分集中也导致资源利用效率不高。而农村业务用房、基本医疗设备和医务人员数量均严重不足，农村卫生服务可及性差，服务能力低。
三、荆州市统筹城乡医疗保险制度的发展方向
中国医疗保险研究会会长王东进将覆盖城乡的基本医疗保障体系的步骤分为“三步走”战略：第一步把城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助(即“四大板块”)的四项保障制度的框架建立起来。第二步是在继续巩固和完善各项保障制度的同时，着手研究板块之间保障制度之间的衔接问题，提高统筹层次，探索实现全体参保人员在保障体系中的自由选择和流动的有效途径。第三步是进一步完善政策体系，基本建立起覆盖城乡的基本医疗保障体系。结合荆州市的情况，推进城乡基本医疗保障制度统筹发展的基本做法有：
（一）打破身份界限，让每个公民公平地参与医疗保险
我国的基本医疗保障制度之间存在着身份界限，三项基本医疗保障制度的参保居民之间存在城乡户籍界限，一方面我们应该打破身份界限，采取适当的措施帮助困难群体加入基本医疗保险，着力扩大基本医疗保险的覆盖面。另一方面，重复参保问题时有发生，最有可能重复的是户口在农村、工作在城市的人同时参加新农保和城镇职工医保。因此，要妥善处理好此类重复参保人员的问题，理清参保类别。
（二）整合业务经办资源，实现管理一体化
目前荆州市城乡医疗保障管理机构分散在多个部门，如下表：
从上表看出,目前荆州市城乡居民医疗保障管理体制相当分散化,这不利于未来统筹城乡医疗保障体系的整合。针对这个问题，要实现城乡医疗保障制度的统筹发展，要从以下几个方面着手：第一，设定一个法定的、统一的政府组织对城乡基本医疗保障制度进行管理。从省级到乡级都设定医疗保险管理机构，实行垂直领导。这样不仅能在形式上实现统一，而且在功能上也能实现整合；第二， 实现信息共享，整合资源增进效率。
（三）实现制度一体化、让每个公民公平地享受基本的医疗保险
就目前的情况来看，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗这三项制度的统筹分割，统筹层次是县（市）级统筹。这不利于在更大的范围内分散风险。随着人员流动的频繁，异地就医和医疗保险关系的转移接续问题迫切需要得到解决。
1．实现城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度并轨
主要是基于以下考虑：一是两者的筹资水平接近，新农合略低于城镇居民医疗保险，两者的整合有利于提高新农合的筹资水平。二是从基金管理上看，新农合的统筹层次略低于城镇居民医疗保险，两者的整合有利于提高新农合的统筹层次。三是两者的整合有利于打破城乡医疗保险制度分割的局面，有利于推进户籍制度改革。
2．实现城乡居民医疗保险与新型农村合作医疗的整合
论文摘要：农民消费是以多种形式存在的，其结果都会反作用于生产，合理的消费取向必将促进农村经济的进一步增长。通过对黑龙江省6个市(县)14个固定观察点村 1000个农户消费情况的调查分析，农民消费观正在悄然改变并逐年升级，同时存在的偏差消费行为影响着农村经济的发展和农民收入的提高。建议各级政府应采取多种有效措施，积极引导农民选择对农业生产起积极作用的消费取向。
建设社会主义新农村一系列政策的实施，确保了农民收入稳定长期增长，农民在可支配收入增长的前提下 ，消费支出也随之增加。农民消费是以多种形式存在的，其结果都会反作用于生产，合理的消费取 向必将促进农村经济的进一步增长。通过黑龙江省农村固定观察点 2006年调查数据显示，农民消费观正在悄然改变，同时还存在诸多不良消费行为影响着农村经济的发展和农民收入的提高。
1 农民生活消费逐渐升级
黑龙 江省农村固定观察点共有遍布全省 6个市(县)的 14个村，其中有 13个属于经济发展水平在中等和中等偏上，占92％，仅有一个村是下等水平。被调查户共 1 000户 ，总人 口 3 590，人均纯收入3 634元，人均存款2 257元。2006年农户消费家庭总支出基本与 2005年持平，人均 3 000元左右。在消费支出结构中，经营费用仍然是家庭的主要支出项，占总支出的51％，但与 2005年比较减少 3．4％ ，随之而增加的是生活消费支出。
随着惠农政策的 “口惠实至”，农民可支配收入稳定增长，农民的生活消费水平也随之稳步提高 ，生活质量逐步改善，用于生活消费支出的比例不断扩大 ， 占总支 出 的 39．64％， 比 2005年增加2．72％。农民在满足基本的生产生活消费的同时 ，其消费观也在悄然改变并不断升级。主要表现为：一是食品结构不断优化。在生活消费支出中，食品的支出占 37％ ，农民在最大限度满足主食需求的同时 ，肉禽等副食支出逐年增加，2006年比上年人均增加 26元 ，增幅 7％ ；比 2003年人均增加 1 17元，增幅 42％ 。同时农 户在外饮食支出不断增加，比2003年人均增加 43元 ，增幅 69％。二是农 民衣着消费成衣化 、时尚化。2006年农 民衣着消费支出人均 189元 ，人均增加 l0元 ，比 2003年 人均增加 28 元。三是注重文化教育消费投入。剔除学杂费支出，2006年农村居民人均用于文化服务支 出 85元 ，比上年增加 9元。学杂费人均支出 132元，比上年增加13元。四是保险意识不断增加。越来越多的农户开始接受并参加各种类型的保险，2006年用于各类保险支出人均 l2元 ，比2003年增加 4元，增幅 50％。
其中农户关注更多的是财产保险和教育保险，财产保险 比 2005年增加 37．72％， 比 2003年增加 259倍；教育保险比 2005年增加 20．34％，比 2003年增加 26．8％。五是农户的交通通讯费已成为必须支出项 。电话在农民的生活中已必不可少，2003年至2006年的 4年间 ，农户固定电话与移动电话每百户拥有量 由 80．86部增加到 124．5部。2006年农民人均交通通讯费支出 152元，比上年增加 36．4元，增长 31％，比 2003年增加 51元 ，增幅 50．49％ 。摩托车每百户拥有量 由 2003年的23辆增加到 2006年的 36辆，农民出行更为便捷。六是农民生活方式现代化。农民生活方式变化最大的是更多的农户做饭使用电饭煲，其拥有量由2003年每百户 73个增加到 2006年的 90个；影碟机由2003年每百户拥有29台增加到 2006年的 43台；电冰箱由 2003年每百户拥有 13．9台增加到2006年 l9台。七是农户生活消费支出以现金形式支付的比例不断提高。2006年观察点村人均现金支付的生活消费支出 1 739元 ，占全部生活消费支出的76．9％，比2005年增加6．9％，比 2003年增加 40．6％。在生活消费支出中，农 民人均用于购买食品的现金支出为 599元，占食品总支出的 71．2％，比上年增加 11．34％。
2 农户不良的消费行为影响其收入进一步增加长期形成的众多不良习俗，严重地影响了农民的消费行为，限制了需求的扩大和消费结构的改善，制约了农村市场的开拓和农民收入的增加。
2．1 生产投入相对较 少
农 民在日常消费中不论家庭经济条件好坏，都是精打细算，讲求实用，尽量节省。在一些农民眼中，因为现钱很有限，节省就意味着增收。日常饮食以吃饱为准，有很多农家做饭不放调味品，唯一的调料是盐，只有在过年 的时候才买一些调料 ；服装以“能穿就行”为标准，上了年纪的人很少买衣服；日用品的使用周期一般较长，能不买就不买，能够修补再用的尽量修补再用；对新的生产技术、方法和现代化的生产工具不舍得投入。调查数据显示 2003年至2006年 4年间农户用于生产性固定资产支出逐年下降 (见表 1)，2006年比2005年下降26．3％、比2003年下降49．88％。这种节俭的消费习惯，虽然有利于节约自然资源和积累社会财富，但过度压抑消费不可避免地阻碍新的、正当的消费欲望和消费行为的产生，使人保守、难以接受新生事物，从而妨碍农民智力、体力等素质的提高和合理的消费结构的形成，限制了消费对生产的积极作用，最终影响农民收入的提高。
2．2 虚荣消费浪费严重
受收入的限制，农民集中消费特点突出，主要集中在婚丧嫁娶、建房、子女上学等几项大事上。在一些乡村，一个青年农民从恋爱、订婚到结婚庞大的开支使农民苦不堪言。出于盲目攀比讲排场，不少农村家庭因此返贫。大多数农民不是根据自己的实际需要条件特点决定自己的消费行为，经常是看到别人买什么就跟着买什么。在一户并不富裕的青年农民家，结婚光送彩礼钱就 2万元，结婚前男方购置彩电、冰箱音响和家具、衣服、烟酒等还要花费 1万元，置办酒席4 000元，把女方娶到家时已花了四五万元。全家辛苦近l0年攒下的积蓄全部用光，还欠了外债2万多元。农民的虚荣和攀比的消费习惯，使他们不能根据自己的生产生活实际合理安排消费，甚至导致低收入农民不堪重负陷入贫困，限制了农民消费内容的扩展，阻碍了农民消费结构优化的步伐。
2．3 人情愚昧消费负担较重
近几年，人情消费在农民的日常生活中一直占有重要的地位，并且增长较快 ，分流了较多原本有限的购买力。农村婚丧嫁娶都要互送礼金，而且数目巨大 ，已成为一种负担，有的家庭一年的礼金就相当于全年人均纯收入。人情往来一般一次得 50元或 100元，亲戚好友就得 200元甚至更多，家里如果没有钱，出门借也得把礼金随上。调查数据显示 2006年农村内部亲友赠送支出人均 843元 ，比2005年增加26元，占农 民纯收入的 23．19％ ，增幅 4％。农村的愚昧消费开支也越来越大。许多农民不是将有限的资金用于改善生产条件和提高生活质量，而是用来修坟造墓 ，建庙敬神，大办祭品，甚至赌博吸毒，这种愚昧性的消费不仅浪费了大量的钱财，也影响了农民生活质量的提高和积累转化为投资的规模，从而限制了再生产的扩大。
新农村政策出台后，农民兜里有了钱，2006年被调查村人均存款 2 257元，比2004年净增 700元，增幅 45％。但现时农民并没有真正富裕起来，只是富裕趋势的开始。虽然农民消费观已发生了很大的变化，但诸多不 良的消费行为和不成熟的消费观制约着农民消费结构的完善和农业生产发展，最终影响农民收入的提高。马克思曾经明确指出，“没有消费，也就没有生产”，消费既是生产过程的起点，又是生产过程的终点。因为消费是生产的完成，没有消费便没有生产；同时 ，消费还为生产创造出新需求。这种不断增长的新需求就是收入得以不断增长的原动力。良好的消费习惯，可以促进社会消费力不断增长 ，而这无疑会有力地促进社会生产的增长，实现经济发展的良性循环。因此，积极引导农民选择正确的消费取向，从而促进农业生产的进一步良性发展，争取农民收入趋势的更快增长显得尤为重要。
3 引导农民选择正确的消费取向
消费习惯对人们如何消费、消费什么、消费多少等都起着重要的作用，要改变农民的消费观念，发展农业生产，提高农 民收入，就必须引导农民选择正确的消费取向。
3．1 引导农民建立正确的消费观念
消费观念是价值观的重要内容之一，消费观念是决定农民消费行为是自主的还是盲从的，是文明、高效的还是低劣、愚昧的主要因素。正确的消费习惯的养成 ，绝对离不开消费教育。通过消费教育，倡导积极健康向上、文明科学的消费文化，把个体的消费行为引向科学、健康、高效的取向，以提高农民的消费能力，从而对生产起积极的作用，最终促进农民收入的进一步提高。所以，开展消费教育，引导农民树立正确的消费观念非常重要。各级政府和社会各界都应当担负起向农民宣传正确的消费观念的责任，要通过广播、报纸、健康的文化娱乐等方式引导农民端正价值导向，认清什么样的消费是有意义和值得追求的；什么样的消费是有益于自身和社会发展的。要引导农民懂得消费水平的提高不只是物质水平的提高，还必须包括精神文化水平的提高；人的消费活动不仅要体现社会物质文明的发展，而且要体现社会精神文明的发展。建议对农民消费教育方式可以农村中、小学为教育基地，学龄教育与农民再教育相结合，可考虑在农村学校开设消费知识课 ，以帮助广大农民树立正确的消费观念。在对农民消费知识的培训方面，也应重在商品服务、提高消费者 自我保护能力、科学与健康的消费观念以及国家保护消费者权益的法律知识等方面。
3．2 引导农民选择对农业生产起积极作用的消费取向
各级政府应积极引导农民将有限的收入用在对农业生产起积极作用的以下几个方面，以促进农民收入的提高。一是提高农民素质的消费支出。农民是农业生产的主体，素质和生产能力的提升直接关系到农业生产效率的提升，引导农民提升素质的消费支出就会有效地提升农业生产效率。二是提高农业生产加工能力的消费支出。农业生产加工能力的提高必将提高农民收入，农民拿出部分收入用于购买生产用品与机械，必将提高生产能力，加速集约化生产的发展，对进一步提高农民收入有着最直接的推动。三是提高农民获取信息能力消费支出。我国正处于信息社会，信息的通畅对每个人的发展致关重要。获取信息不单单是为了了解社会，更多是为了根据信息安排生产，增加收入。应引导农民将一部分收入用于购买电脑、电视、图书、报纸等获取信息的工具。四是用于身心健康的消费支出。俗话说身体是革命的本钱，只有良好的身体和心理，才能更好地进行生产活动。应引导农民进行提高身心健康水平的消费，如参加有益的体育活动和文娱活动等。
参考文献：
[1]李秀荣 ．科学消费与农村市场开拓[J]．消费经济，2002 (2)：21—24．
[关键词]社保基金 双重征缴 征缴体制
我国的社会保障制度改革自上世纪90年代初开始,在党的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》所提出的原则和目标的引导下,建立起社会统筹和个人账户相结合的多层次的社会保障体系。在社会保险征缴体制方面,社会保险费部分地区由社保经办机构征收,部分地区由地税部门征收,征缴主体不尽一致。中国社保制度的统筹层次在世界各国可能是最低的,这是一种典型的“画地为牢”的“块块割据”的碎片化制度,如果再加上任由地方政府自选征缴主体,那么就又多增加了众多局部的“条条割据”的碎片化因素,它们合在一起,形成了一种独具中国特色的“条条”与“块块”相结合的“条块双重割据”的制度碎片(郑秉文,2007)。尤其伴随着《社会保险法》立法进程的加快,改革现有“双重征缴”体制,确立统一征缴主体的要求日益高涨。同时对于征缴体制的选择,是采用由社保部门统一征缴的“分征”模式,还是采用由税务部门统一征缴的“代征”模式的争论也是日益激烈。
一、 社会保险“双重征缴”体制的现状分析
1999年国务院的《社会保险费征收暂行条例》规定,社会保险费的征收机构由省、区、市人民政府规定,可以由税务部门征收,也可以由社保部门征收。截至2007年,在全国31个省(区市)及新疆兵团、5个计划单列市共37个征收地区中的征缴情况是:1、五项社会保险费全部由社保部门征收的有:北京、天津、山西、吉林、上海、江西、山东、河南、湖南、广西、四川、贵州、、宁夏、新疆15个省份、新疆兵团和大连、深圳、青岛3个计划单列市,占全国征收地区的51.3%。2、五项社会保险费全部由税务部门征收的有:安徽1个省和宁波、厦门2个计划单列市,占全国征收地区的8.1%。3、五项社会保险费依险种或市县的不同,既有社保部门征收,也有税务部门征收的有:河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、福建、广东、陕西、甘肃、青海、重庆、内蒙古、湖北、云南、海南15个省份,占征收地区的40.6%。
(一)全国征收效果比较
1、从五项社会保险基金总体的征收效果看,2005年共征收各项社会保险基金6137亿元,其中社会保险经办机构征收3473亿元,比上年增加676亿元,增长24.2%;税务部门征收2664亿元,比上年增加425亿元,增长19%。2006年社保经办机构征收和税务征收地区的基金征缴收入增长幅度分别为25%和18%。
2、2007年1-6月份企业基本养老保险费征缴收入同比增长在30%以上的省份有12个,其中社保部门征收的省份有8个,分别是山西省增长34%、吉林省增长30%、江西省增长40%、山东省增长33%、湖南省增长47%、四川省增长40%、广西自治区增长48%、新疆自治区增长33%。
从上述情况看社保部门不仅征收各项社会保险费的比重比税务部门高,而且征收效果要好于税务部门。
(二)广东省社会保险费征收情况分析
以广东省为例,对其21个地级市进行了调研,现将调研结果分析如下:
1、基本情况
1999年以前,广东省的社会保险费由各级社保经办机构负责征收,自1999年11月下发了《关于广东省各级社会保险费统一由地方税务机关征收的通知》(粤府[1999]71号)后,全省于2000年1月起社保费征收统一归口税务机关。
2、征收情况分析
据统计,2000年至2005年间,广东省共征收社会保险费2361亿元,地税征收地区六年间每年平均增长率为26%;社保征收地区每年平均增长率为32%。
3、社保费地税征收后存在的问题
①征缴主体与管理主体分离,部门职责不清。②缴费与记账环节脱节,参保人的权益无法保障,基金管理存在隐患。③地税征收难以适应日益多样化、个性化的社保政策变化的需要。④社会保险管理成本大增,而且成本分配结构失衡。
(三)天津市社会保险费征收情况分析
以天津市为例,对其下辖8个区进行调研,现将调研情况分析如下:
1、基本情况
1995年以来,天津市先后制定下发了《天津市城镇企业职工失业保险条例》、《天津市城镇企业职工养老保险条例》、《关于加强社会保险登记和社会保险费征缴的规定》等一系列文件,从制度上明确了经办机构负责社会保险费征缴的主体地位。截至目前,天津市一直采取社保全责征收模式,天津市社会保险基金管理中心具体负责该市五项社会保险费的征缴工作。
2、征收情况分析
经统计,2003年至2005年基本养老保险征缴收入平均增长23.5%,2006年征收达115亿元,较上年增长27.5%,2007年1-6月份征缴收入同比增长24%。2002年以来,天津市经办机构经费基本上相当于社保费收入的1%到1.3%,其中五局信息共享系统的建设投入7777万元,2005年又投入730万元进行了升级,并从该年起每年安排系统维护资金550万元。
3、社保全责征收的新举措
天津市积极探索完善征缴管理体制,强化基金征缴、优化经办手段的新举措,取得了一定的成绩。
①集中办理、五险合征。②收支两线、一日理清、 基金一级结算。③五局联查,努力破解扩面难和稽核难问题。④加强基金征缴,积极推动私营企业人员和农民工参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险。
(四)“双重征缴”体制存在的问题
“双重征缴”体制是在面对养老保险费征收困难以及未来养老保险资金缺口大的状况下制定的过渡措施,试图通过税务部门征收的强制性和征缴刚性提高征缴率,确保养老金的发放。然而在十年的实践过程中,不仅未能达到预期目标,而且为我国社保制度长期稳定发展埋下了隐患。主要体现在以下几个方面:
1、征收管理与社会保险管理工作相脱节,参保人权益受到损害。2、难以适应就业形式多元化发展的需要,不利于扩面工作的开展。3、容易带来部门利益之争,社保制度建设缺乏预期目标。4、增加了社会保险管理成本。5、“双重征缴”体制导致社保基金风险增加。
二、社保基金征缴体制的政策选择
采取社保部门统一征缴的“分征”模式将有利于长期社保制度的发展。体现在:采取社保部门“分征”模式适合我国国情。城乡二元经济、社保覆盖率低、统账结合制度异常复杂这三个特殊国情既有社保制度的外生变量,又有内生变量,既是决策者设计中国社保制度转型方案时必须面对的潜在障碍,也是选择征缴模式时不得不考虑的制约因素。
采取社保部门“分征”模式有利于保持社保制度本身的完整性。社保部门不仅对用人单位的劳动信息比较熟悉,而且社保征收与参保人员的待遇密切相关,是社会保险费的征收环节,一项基础性工作,应该保持它的完整性。社保费的征收与企业经营状况无关,而与企业的劳动关系信息相关,为更好地贯彻收支两条线的原则,社保机构征收应具有相对独立性。
在决定征缴体制的三个基准中,采取社保部门“分征”模式将有利于覆盖面的扩大、成本的降低和效率的提高。①社保部门征缴有利于解决城镇灵活就业人员参保。对于灵活就业人员的参保,社保部门具有很大的优势。一是税务部门只了解企业信息,而社保部门更了解就业人员信息。二是利用社保部门在基层社区和民政部门建立的服务网络,了解更多基层灵活就业人员信息。三是社保与就业整个体系化建设过程中,实现了对灵活就业人员信息的共享。扩大灵活就业人员的参保范围,将更加有利于2020年社保全覆盖的总目标。②采取社保部门征缴将有利于尽快解决“小三农”社保问题。从覆盖小三农的制度设计角度看,政策制定者、制度设计者与征缴主体越密切,越有利于制度覆盖能力的建设。
在各国的社会保险管理实践中,事权与责任无疑应当是统一的而不是分割的,这样才能既确立主管部门与管理机构的权威,同时又让主管部门与管理机构无法推脱自己的责任。对中国而言,理顺社会保险征缴体制的关键是用集中管理取代分散管理,当务之急是统一社会保险费的征缴主体,确立社保部门“分征”模式的征缴体制。
参考文献:
[1]郑秉文.OECD国家社会保障制度改革及其比较.经济社会体制比较.2004年05期
[2]郑秉文.关于社保基金投资管理与征缴体制的几个问题之看法.北京:财政部会议发言.2007-08-08
关键词：农民工；社会养老保险；城镇化
一、引言
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇 企业 职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以 现代 社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个 历史 性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的 法律 法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行 农村 社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍 经济 发展 。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。 论文 之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证 企业 主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
关键词：农业保险；保险立法；经营目标；有效需求
我国自古以来是一个农业大国，农业是国民经济的基础。党的“十六大”报告中明确指出：要把“三农”问题当作国家经济生活中的头等大事来抓。而农业问题又是解决“三农”问题的关键。农业是一个外部性很强的产业，它的稳步发展不仅可以促进本部门的发展，而且还可以促进其他产业的发展。《中国统计年鉴》资料显示，我国农作物每年受灾面积为4600万公顷，占总播种面积的30%左右。大力发展农业保险以规避农业风险，是市场经济条件下保护我国农民利益和实现农业可持续发展的重要保障。但同时，农业也是一个弱质产业，常常遭受各种自然灾害的风险，如何转移农业生产中的巨大风险就显得尤为重要。然而，农业保险在我国的发展却不尽如人意。从目前情况看，我国农业保险的经营模式，缺少政府行为和财政补贴，商业保险公司无力也不愿承担风险较大的农业保险责任。基于此，本文将从我国农业保险的现状入手，分析阻碍我国农业保险发展的深层次问题，并借鉴国外农业保险的发展模式来探讨如何完善我国的农业保险机制，使其成为解决我国“三农”问题的利器，推动国民经济持续发展。
一、我国农业保险的现状
我国于建国初期即开设了农业保险，20世纪70年代停止了该项业务。1982年，恢复办理农业保险业务以来，这一险种长期就处于不景气状态。有关资料显示，2002年中国各类保险公司保费收入达3000多亿元，农业保险总收入只有4.8亿元左右，仅占到全年保费收入的0.16%，比上一年下降20%，是20年来下滑幅度最大的一年。按全国2.3亿农户计算，户均投保费用不足2元。另外，在保费收入大幅下降的同时，农业保险的险种数目也在不断减少，由最多时的60多个险种，下降到目前的不足30个，农业保险制度严重落后于农业生产发展的实际需要。
（一）农业保险立法的现状
从1995年10月1日起执行的《中华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定是很笼统的，其中的149条规定，“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险有法律、行政法规另行规定”。而农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。以美国为例，其农业保险能得以稳步发展，首先是美国政府制定了专门法律。早在1938年，美国就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了规定，为农作物保险业务的开展提供了法律依据。
（二）农业保险经营主体的现状
1996年，各保险公司开始商业化转型，对属于政策性险种的农业保险，国家不再有补贴。农业保险的商业化运营，使经营农业保险业务的保险公司业务风险集中，再加上农业保险的综合赔付率较高，形成了保险公司“小保小赔，大保大赔，不保不赔”的现象。由此，农业保险经营主体不断减少，农业保险的有效供给出现不足。目前，国内开办农业保险并有一定规模的，只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司(原新疆兵团财产保险公司)两家国有保险公司，其他股份制保险公司基本未予涉及。目前还在开办农业保险业务的保险公司也是将农业保险与其他商业保险公司等同对待的，在逐利心理的作用下，这些保险公司也在压缩承保的范围、数量和险种，这样就造成在自然灾害发生较少的地区和年份，保险公司热衷于开办农业保险这一业务，而在灾害多发的地区和年份则相应地进行战略性的收缩。
（三）农业保险范围的现状
农业保险责任范围的大小及险种的设置是判断一国农业保险事业发展水平的重要标准，一般而言，农业保险的范围越大，一国的农业保险水平就越高。目前，中国的农业保险主要集中在农作物保险和养殖业保险。农作物保险主要是承保自然灾害险，而自然灾害外的社会政治经济风险则属于保险责任以外的，如农药污染、有毒化学物质泄漏等所造成的损失未列入保险责任之内。养殖业保险的责任确定也有类似的情况。从理论角度讲，凡是农业生产中所遭受的各种自然灾害和意外事故均应被保险，可见，现行的农业保险制度所设定的保险险种与中国农业生产不相适应。因此，从严格经济意义上讲，我国尚未真正建立起农业保险机制。农业保险经营者已无法顾及农业保险对农业发展和农村经济的社会保障作用。
二、农业保险存在的突出问题
（一）自然需求不断增加，而有效需求严重不足
在我国现阶段，人寿保险和财产保险业务竞争相当激烈，而各保险公司对农业保险业务的开发很少有人问津，至于去经营更是缺乏积极性。这也使得农业保险在我国大部分地区仍是一片空白。但这些却不能表明农业生产不需要风险保障。事实上，从改革初期到现今，各种自然灾害给农业生产带来的损失逐年增加并且渐成几何倍数增长。农民承担的风险越来越大，急需相应的农业保险来转移风险，为农民提供经济补偿。但恰恰是在农业风险日益增大的背景下，20世纪90年代中期以来，我国的农业保险业务不断萎缩，保费收入也从1992年最高峰的8.6亿元下降到2004年的3.37亿元，2004年的保费收入与2003年同期相比下降了15%，与1992年的最高峰相比竟然下降了56%。如果按照2.3亿农户计算，户均投保额尚不足2元。与此同时在保费收入大幅下降的同时，农业保险的险种也在不断的减少，由最初的60多个下降到了目前的不足30个。农业保险的急剧下降与农业成灾损失的急剧上升以及农业生产发展对其的需要形成鲜明的反差。农民对商业化的农业保险缺乏有效的需求，首先是因为作为投保主体的农民收入水平较低，而农业生产成本居高不下，农民真正的可支配收入较少。全国农民的人均收入与同期城镇的居民相比少得可怜。因此相对于农民而言，按照商业化原则确定的保险费率较高，抑制了农民的有效需求。此外，农民多半以家庭为单位的超小规模，农业生产的预期收益较低，也使农民不愿意付出高额的保险成本。农业保险的有效需求严重不足，必然导致农业保险的保险范围更加窄，规模更加小，很难满足保险经营所依赖的大数法则。经营农业保险的公司风险过于集中，赔付率过高，一般的商业保险公司无法获得直接的经济效益。这势必导致农业保险萎缩。大部分的农业风险无法转嫁，从而严重影响了农业生产的稳定与发展。
（二）农业保险的费率很高，而农业风险保障严重不足
农业保险的保险费率远远高于一般财险和人寿险的费率。如中华联合财产保险公司的农业保险费率约为5%～12%，其中玉米、小麦为5%，棉花为6%，甜菜和蔬菜达到10%，而一般财产保险的保费率仅为0.2％～2%。农业保险保费之所以居高不下的原因是农作物损失率和养殖业死亡率很高。如我国西部一些地区粮食作物的灾害至损率通常在7%～13%，棉花的灾损率在9%～18%。农作物损失率和养殖业死亡率高必然导致农业保险的净保费率也很高，只有这样保险经营者才能弥补成本并盈利。而与一般大多数农民的年收入水平相比，这样的收费标准是绝大多数农民无法承受的。于是，就出现了这种矛盾境地：一方面是农业保险的费率高居不下，另一方面是农业风险保障严重不足。他们之间的矛盾愈发尖锐起来。据有关资料显示，目前全国粮食作物的承保比重只有0.01%，棉花仅为0.02%，大牲畜1.1%，家禽为1.3%，水产养殖1.3%.而在一些发达国家，如加拿大，它的农保面积占总耕地面积的65%，日本这一比例更是高达90%左右。相比之下，我国农村绝大多数的种植业和养殖业并没有投入相应的农业保险，因此由此所造成的损失也就无法得到有效的补偿。即使出现了一些巨大的灾害事故，农民通过投保农业保险获得的补偿也十分有限。举一个最明显的例子就是在1998年，我国遭受了百年不遇的大洪水灾害，而农业为此付出了惨重的损失，然而灾后农业保险的赔付金额却不足几亿元，这根本就无法达到补偿农业经济，恢复农业发展的目的。
（三）农业损失的高赔付率与商业保险经营目标的违背
由于我国农业保险承保的风险不仅发生概率高，而且损失集中、覆盖面大，因此其赔付率也远远高于一般的财险。1982－2004年，全国农业保险保费的收入为80.98亿元，累计赔付支出为70.65亿元，赔付率高达87.24%，大大高于一般财产保险赔付率53.15%的平均水平，也超出了保险界公认的70%的临界点；如果再加上其他费用，农业保险的平均综合赔付费率就已经超过了120%，农业保险经营长期处于亏损状态，这也是许多商业保险公司所不愿看到的。农业风险在时间和空间上分散不够充分，并且很容易形成巨灾损失，导致保险公司的实际赔付率高于预期的赔付率。此外，农业保险中还存在着严重的逆向选择和道德风险，同样也是农业保险赔付率居高不下的一个重要原因。保险商品的费率是根据风险单位集合的平均损失率来确定的，而高风险单位倾向于购买保险，或原来低风险的单位参保后从事高风险的农业项目，从而使保险公司的赔付率上升。由于农业风险的地域差异性和个体的差异性比较大，使得农业保险的逆向选择更为严重。而且受农业生产的经营属性及小农意识的影响，农业保险的道德风险难以有效的控制。就拿前几年的禽流感疫情来说，某个村子只有几个养鸡户投保了养殖险，可是一旦出现了疫情村里其他的养鸡户就都将死鸡放到投保户那里来寻求赔偿，直接导致了赔付率的直线上升。
三、国外农业保险的成功模式
（一）美国统一完善的保险模式
美国作为世界上最发达的国家，它的农业保险走的是国家和私营、民间和政府相互联系的双轨制模式。
它的农业保险模式具有如下的特点：
政府给予大力的财政支持。美国将农业保险计划作为农业灾害保障的主要形式，使其成为社会福利制度的一部分，政府对农业保险给予了高度的重视和大力支持。政府每年为农业保险的财政补贴和农民因灾损失获得的经济补偿对保证农业的顺利开展发挥了很大的作用。
实行国营公司与私营公司双轨制经营。对于雹灾险等单一险种，由私营保险公司承保。对于多重险，则由联邦农作物保险公司承保或由私营保险公司承保，联邦农作物保险公司提供再保险。与此同时，联邦农作物保险公司等一些政策性机构为投保人支付一部分保费以减轻他们的负担。
农业保险实行法制化。美国很早就颁布了《联邦农作物保险法》，明确规定了农业保险的相关条款，使得农业保险主体有法可依，有章可循。同时也为农业保险的发展提供了法律依据。
（二）日本健全稳定的农业保险模式
日本作为当今世界第二经济强国，其农业特点也是经营分散、个体农户规模较小，与我国的经营现状极为相似。但日本政府为应付自然灾害给农业带来的不良后果，早在上世纪20年代就推出了农业保险，经过近一个世纪的发展，逐步形成了民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险扶持模式。
它的农业保险模式具有如下的特点：
日本的农业保险组织形式采用“三级”制村民共济制度，即市、町、村直接承办各种农业保险业务的共济组合、承担农业共济组合分险业务的都府县共济联合会、承担各共济联合会再保险的全国农业保险协会，三重风险保障机制，将农业风险在全国范围内分散。
政府对农业保险给予大力支持，法律规定对农业保险实行分保，对投保人实行保险费率的补贴，规定了水稻、小麦等农作物补贴费率。县以上农业联合会的全部经费和农业共济组合部分费用由政府负担。政府作为农业保险的后盾，它接受农业共济组合联合会的再保险，这样就保证了各共济组合的经营稳定性。
实行强制保险与自愿保险相结合。对于一些关于国计民生的农、林、鱼等实行强制性保险，而实行自愿保险的有农户的建筑物、农机、农房及家财等。
四、结合我国国情完善农业保险制度的方案
美国、日本的农业保险模式为我国农业保险制度的完善提供了有益的经验，现归结如下：
（一）在国家给予相应的政策性扶持下，建立农业保险政策性业务、商业化运行模式
由于农业保险具有很强的外部性，一般商业保险公司不愿意承保。所以国家和政府应承担起保障农业保险健康发展的责任，加大对农业保险的政策扶持。一方面对经营农业保险的保险公司进行费用补贴和税收减免，鼓励其经营农业保险，增加农业保险供给。另一方面对投保农业保险的农民给予保费补贴，使他们能买得起农业保险，以增加其对农业保险的需求。
（二）尽快建立多层次的农业保险体系
像日本等发达国家那样通过建立组织严密而有序的多层次保险体系。基于我国农业以家庭生产为单位，种植规模较分散的现实状况，我们应在国家的积极引导下成立民间的农业保险互助组织，以区域划分为主，让其自身参与管理。这样农业保险互助组织的参与者既是保险人又是被保险人，他们之间的关系既是合作的关系又是相互监督的关系，从而可以较好的防范农业保险中的道德风险发生。对于关乎国计民生的主要农作物、牲畜等由国家成立专门的保险公司采取强制入保的方式承保。当发生较为严重的风险时由农业再保险公司给予补贴，政府通过特殊的救灾政策给予扶持。这样就形成了一个多层次的农业保险体系，既保证了农业保险的深度，又保证了农业保险的安全性。
（三）建立健全我国的农业保险相关法规，把我国的农业保险纳入法制化轨道
我国农业保险落后的原因之一是由于至今还没有一部健全的《农业保险法》，使得农业保险的主体无法可依，无章可循，在具体运营时带有很大的随意性。而美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、性质、经办机构等都作了明确规定，为农作物保险业务的开展提供了法律依据。因此我国农业保险制度的建立急需健全的法规体系予以保障。为此我们应加快农业保险的立法，以法律的形式规范农业保险的经营主体、参与主体、收益主体的权利与义务关系，明确政府在开展农业保险中应发挥的作用和职能。从法律和法规制度上，保障农业保险制度的建立与健全。
综上所述，健全我国农业保险制度我们还有很长一段路要走，我们应该正视我国目前农业保险的现状，正确认识其存在的矛盾和问题，通过政策性力量的引导，凭借立法、行政等手段来健全我国农业保险制度，扫除其发展道路上的羁绊，以解决我国农业生产的后顾之忧，提高农民从事农业生产的积极性，从而推动我国农业健康稳定的发展。
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论文关键词：农村；农民；社会保障
近年来，随着社会主义市场经济体制改革的全面展开，我国的社会保障体系也进行了重大变革，逐步改变了原来城市居民由企业保障、农村居民由集体保障的格局。当前我国社会保障体系改革的目标就是努力形成适合我国生产力水平、资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相统一、管理和服务社会化的社会保障体系。但是，我们也要看到，这一场正在进行的社会保障制度的改革，对于农村的广大成员来说，仍然未能彻底改变其所处的无保障或低保障的状态。如果这个问题长期得不到解决，将形成巨大的社会隐患。下面，就加强和完善农村社会保障制度谈几点粗浅看法：
一、建立和完善农村社会保障制度的现实意义
(一)是贯彻“以人为本”的科学发展观、维护农民生存权和发展权的客观需要
生存权是人权的基本内容，它是作为社会个体的人生存所必不可少的权利，是基于人类生存本能而自然产生的。农民作为社会主要劳动者，应享有与城市居民一样的生存权和发展权，这是受到我国法律保护的。但是，目前我国事实存在的城乡社会保障“二元制”的结构，使农民的生活处在风险较高的状态之中，占总人口70％左右的农民社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的1l％，而占总人口30％的城镇居民支出却占全国社会保障费的87％，这对农民是不公平的，是对农民权利的一种剥夺，同时也与我国当前大力倡导的“以人为本”的科学发展观精神相违背。
(二)是加快城镇化进程、缓解农村人地关系紧张状况的必要措施
人地关系高度紧张是我国农村的基本矛盾。当前农村约有3．5亿剩余劳动力，其中有1．2亿常年外出打工，剩下的2．3亿则滞留在土地上。尽管国家为转移农村剩余劳动力做了很多努力，但我国城镇化进展却依然缓慢。这其中除了户籍制度没有完全放开外，另外一个非常重要的原因就是农民没有社会保障，以他们微薄的工资根本承担不起在城市生活的社会成本，等他们残了、病了、老了，还是要回到农村。这样就导致了两种矛盾：一是农民工虽然进了城，但他们赚了钱也不在城里消费，都带回家养家、盖房，对城市经济带动不大；另一个就是尽管种田已经无利可图，但他们宁愿选择抛荒也不愿放弃土地承包权，因为土地是他们最后的依靠。这种情况对当前一再倡导的农业要实现规模经营是一个极大的障碍。
(三)是落实计划生育政策的物质基础
长期以来，我国计划生育工作的重点和难点都在农村。计划生育政策难在农村落实并不是因为农民文化水平低、觉悟低，而是因为农民没有社会保障，“养儿防老”是他们的一种现实选择。当前我国农民的养老、医疗问题除了靠自己的积蓄解决一部分外，更多的都是靠子女保障，子女越多，日后的保障系数就越高如果赋予农民切实的养老医疗保障，农民是不愿意多生养子女的。因此，要顺利落实农村计划生育政策，当务之急就是要尽快完善农村社会保障制度。
(四)是扩大内需、推动经济良性发展的重要举措
当前我国农村的储蓄率居高不下，但农村消费水平不高，农民有钱也不敢花的原因是农村缺乏一个令广大农民放心消费的社会保障制度。农民担心的是一旦他们失去劳动能力，养老和医疗问题就得不到保障，所以农民要“积谷防饥”，为未来打算。这样就失去了农民这个庞大的消费群体，扩大内需的政策很难收到显著效果，国家经济发展也缺乏持久的拉动力。目前，世界金融危机仍不见底，对我国的经济影响依然存在，中央适时提出了扩内需、保增长的战略思想，而扩大国内需求，最大潜力在农村。因此尽快建立完善农村社会保障制度，解决广大农民的后顾之忧，促进农村消费，是应对金融危机、促进经济平稳较快发展的一项重要举措。
二、农村社会保障中存在的问题
(一)保障资金严重不足
农村保障包括资金保障和服务保障两大系统，而资金保障在两大系统中具有关键的作用。当前我国农村社会保障存在的主要问题就是保障资金不足。其原因有二：一是国家财政的投入与人民生活水平普遍提高的状况不适应。国家对农村民政社会保障的投入，核定的社会救济费，其保障能力只有原来的一半甚至三分之一。二是烈军属优待、五保供养采取农村负担的方式，单纯实行农民负担，难以提高优抚和五保供养标准。
(二)保障覆盖面窄
一种情况是农村民政对象应保未保的现象普遍存在。据统计，全国农村有300多万“三无”孤老残幼人员，应保未保的有l5万人，约占总数的5％。另一种情况是在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中，一部分农民处于社会保障的真空地带。大量失去土地的农民离土不离乡，原农村社区内的保障已很难起到保障的作用，而在目前城乡分割的劳动体系和社会保障体系下，他们无法取得与城市居民一样的保障权利。
(三)保障体系不健全
目前我国农村社会保障体系不健全的主要表现有四个方面：一是目前农村最低生活保障的标准仍然很低，二是农村社会养老保险资金的保值增值问题尚待解决，三是一些地方因合作医疗解体而使早已被消灭或控制的地方病、传染病再度发生甚至流行，四是农村社会保障机构的组织和制度效率低下。从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望就是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。然而农村最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度的现状从各方面看都无法满足农民的需要，这严重制约了农村社会保障工作的发展。
(四)农民的失业风险正在产生并加剧
农民失业风险的产生与加剧，成因有三：一是耕地少，大部分农业劳动力的大部分时间处于闲置状态，并难以向非农部门转移；二是由于市场风险和自然灾害等，土地收益难以维持基本生活；三是完全脱离土地的农民和家庭增多。事实表明，农民所特有的土地保障功能正在弱化，这乃是农民失业风险产生与加剧的根源所在。
三、进一步完善农村社会保障制度的建议与对策
(一)多渠道筹措农村社会保障资金
解决资金不足，从根本上说，就是要建立起适应市场经济发展需要的、多渠道筹集社会保障资金的机制。一是要求国家投入资金，包括救灾、特困户生活救济和优抚补助；二是为了弥补国家投入的不足必须开辟新的税源，征收社会保障税；三是要建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下；四是要鼓励农民积极参加各种商业保险，如商业性养老保险；五是要通过有关政策和大力发展集体经济，强化农村集体对保障资金的投入；六是要采取政府积极引导和自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄。
(二)着力抓好社会互助活动
中华民族具有扶贫济困的光荣传统。虽然我国农村几经变革，但这种传统的互助行为一直延续下来，并有所增强，传统社区互助活动为农村社区保障实施提供了可接受的社会基础。在抓好社会互助活动上，一是要大力宣传社会互助的意义及好人好事，并采取激励手段提高人民群众的参与率；二是要拓宽社会互助的领域，要注重对社会互助活动的引导，使募集到现金、衣、被的管理和发放落到实处，确保社会互助的效能得到充分发挥；三是要坚持生活救济与生产扶持相结合的原则，通过建立“救灾扶贫基金”、“村民互助储金会”等基层群众性基金组织，从资金及技术、信息上扶持社保对象，兴办经济实体或其它生产项目，增强自我保障能力。
(三)建立健全三项制度
在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，但就目前而言，广大农民的基本要求与愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”，因而农村最低生活保障、农村养老保险和农村医疗保险三项制度建设是重点。第一，建立健全最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度，完善该制度，一是要科学确定最低生活保障线标准，二是正确界定最低生活保障对象。第二，建立健全农村医疗保险制度。目前我国农村的医疗保险大致有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最为普遍的形式。实践表明，农村合作医疗是广大农民通过互助救济，共同抵御疾病风险的好办法。在这方面，一是要正确选择合作医疗的形式及内容，二是要合理补偿医疗费用。第三，建立健全农村社会养老保险制度。随着我国老龄化程度越来越高，农村养老问题变得曰益突出和紧迫。在这方面，一是要正确规定养老保险资金的筹集和缴纳方式，二是要切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。
(四)土地政策必须具备兼顾公平与效率的灵活性
我国农村联产承包变革普遍坚持了土地福利性均分的原则，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。执行好土地政策，一是必须坚持农村家庭经营制度，这是保持农村土地分配福利性质的需要；二是要严禁违法征地行为，严格控制征地规模，为农民留足可以生存的土地：三是停止“四荒地”拍卖，由政府征用农村社区中集中连片的“四荒地”用于生态环境恶劣地区“整体搬迁”的移民开发，将稀缺的土地资源用来作为社会保障的重要手段，避免土地分配的两极分化。通过这些措施可以有效强化农民特有的土地保障功能，最大限度地降低农民的失业风险。
(五)大力加强社会保障立法工作
关键词：甘肃民族地区，基层政府公共服务均等化，对策建议
中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）04-0000-02
基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生，如就业服务、社会救助、养老保障等；二是公共事业，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础，如公共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。
甘南藏族自治州是甘肃民族地区的一个典型代表，而甘肃民族地区基层政府公共服务事业的发展状况直接关系到当地人民生活水平的提高，对当地经济社会的快速发展有着重要的制约作用。甘南藏族自治州地处西北，自然环境恶劣，经济社会发展相对缓慢，公共服务事业仍然存在很多问题，其中属均等化问题尤为突出。在实地调研的基础上，本文将根据甘南藏族自治州的经济社会环境，因地制宜，给甘肃民族地区基层政府公共服务事业发展及均等化趋势提出可行的改进建议。
一、调查研究方法及内容
此次调研采用人户问卷调查与实地访谈相结合的方法，收集数据资料。入户问卷调查和实地访谈的对象为甘南藏族自治州卫生局、教育局、社会保障局、文化局、科技局、民政局、环保局等几个部门。
调查问卷内容包括个人基本信息、甘南藏族自治州医疗卫生、教育、社会保障、文化活动及设施、科技培训、环境卫生等几个方面的政府公共服务类别。调查问卷共计72个题目，其中均为单项选择性题目，实地访谈的内容包括公共服务事业的资金投入、科技及人力投入、公共服务资源分配状况、公共服务事业发展的制约因素四个方面。入户问卷调查主要依据调查地各部门工作人员数量进行固定比例随机抽样，由各部门平均分配问卷数。调查于2012年7月19日至20日进行，共发放调查问卷100份，回收问卷100份，回收率为100%。回收问卷中有效问卷为100份，问卷有效率为100%，实地访谈以座谈会的方式与入户调查同期同步展开。
二、调查结果
㈠、公共教育方面调查结果
（1）公共教育的现状
根据调查，近年来在州委、州政府的正确领导和省教育厅等省州有关部门的关心支持下，甘南藏族自治州教育事业有了长足的发展和进步。全州有各级各类学校237所，其中专科院校6所，独立高中15所，初级中学36所，小学180所（含教学点34个），幼儿园5所，职教中心5个，教师进修学校2所。专任教师中高级职称的29人，中级职称的403人，初级职称的909人，未评669人。总的来看甘南藏族自治州公共教育在“两基”的普及、师资水平、办学条件、教育经费、教育管理与教学质量等方面在取得成就的同时，也有需要进一步完善的地方。
（2）公共教育面临的问题及对策
第一，切实加强组织领导，强化政府行为，增强工作合力。要继续坚持不懈地把“两基”攻坚作为一项严肃的政治任务和系统工程，作为发展民族教育的基础工程和事关群众切身利益的民生工程；第二，认真摸底调查，加强动员劝返，全力开展控辍保学工作。一是扎实开展帮教活动。多年来，国侨办在保证积石山县建设项目投资的情况下，充分利用省“一县一策”帮扶组、兰州资源环境职业技术学院等单位的资助，同时利用自身优势，开展教师培训、贫困学生救助、组织学生夏令营活动等方式改善教育设施，完善教学条件；二要狠抓“四项工程”建设。大力开展和认真实施以学校硬化、绿化、美化、净化为主要内容的“四项工程”建设，组织和引导各学校以创建“花园式”育人学校为目标；三是加大教育设备投入力度。在现有教学设备的基础上争取再配置更加完善的各类实验室、机房、图书和体育健身器材等。
（二）医疗卫生事业调研结果
（1）医疗卫生事业现状
全州医疗卫生机构达356个，其中：州医院2个、妇幼保健站3个、疾病控制中心1个、卫生局卫生监督所1个、民族医院1个、中心卫生院4所、乡镇一般卫生院12所，卫生院分院1所，审批发证的村卫生所（室）170个、个体诊所111个、门诊部50个，全州共有病床800张。全州卫生系统共有卫生技术人员827人，其中正式职工351人，乡村医生220人；各类卫生技术人员中中副主任医师5人，中级职称的75人，初级职称的176人。现在全县卫生工作集医疗、预防、保健、康复、健康教育为一体，种类齐全，功能完善，结构趋于合理的医疗保健网络遍布全县各地，为全县人民群众的身体健康提供了有力保障。经过30年的改革与发展，医疗卫生条件得到极大改善，建立健全了县、乡、村三级医疗卫生网络。建筑总面积达到48375.6平方米，其中业务用房40939.6平方米，占总面积的84.63%，22个标准化村卫生室建成运行，所有乡镇卫生院业务用房得到改造。30年来，医疗设备拥有率普遍提高，医疗设备达到2547台（件），大型设备有CT扫描仪、x线数字成像系统（DR）、呼吸机、电视透视系统、MAX光机、全自动生化分析仪、麻醉机、牙科治疗仪、血球分析仪、彩色多普勒超声诊断仪、胃镜、麻醉呼吸机、心电监护仪、三道同步心电图机等。医用设备更新换代加快，设备普及率提高，医疗设施条件进一步改善。
（2）医疗卫生事业发展中的不足与对策
甘南州经过30年的发展，医疗卫生事业在取得可喜成绩的同时，也存在着诸多急需解决的问题：一是农村卫生技术人才较为短缺，结构不合理；二是当地人对于卫生方面的事不太重视，主要体现在村中人畜接触十分频繁；三是村中没有集中的垃圾池与统一的垃圾处理办法。
解决方案：一是政府部门要继续提高认识，把加强农村医疗卫生、工作、提高人民群众的生活质量当做一项主要情况来做；二是积极展开医疗保障制度覆盖城乡居民，使人们病有所医；三是积极实施国家基本药物制度。望县级的卫生局能对村中的私人诊所进行整顿，对其药物来源渠道和药物价格进行监督和管理；四是制止医药费用不合理增长趋势，使卫生总费用结构优化；五是希望村委能在村里建几个垃圾池，分布村中的各个主要居住点，定期组织环卫工人清理，防止滋生大量的苍蝇和蚊子；六是希望当地的村民能重视家中的饮食卫生情况，尽量使用消毒碗柜。避免使用受苍蝇污染的餐具或摄入受苍蝇污染的食物而引发的肠胃炎等疾病。
㈡社会保障工作调研结果
（1）社会保障工作的现状
甘南藏族自治州社会保障局成立于1986年，现有干部职工14人，领导干部5人，少数民族干部5人，妇女干部4人，本科5人，大专6人，中专2人，高中1人。社保局现设有人秘股、养老保险股、就业服务股、失业保险股和农保股五个股室。经办全县养老保险、失业保险、村干部养老保险和就业再就业工作。
（2）在调研过程中发现了五点突出的问题
第一，保险费征缴难度大，由于企业不景气，财政困难，欠费现象时有发生，财政部门负担的社会保障补助资金不能足额到位。
第二，保险扩面工作难度大。因县上企业少、群众收入低，劳动合同制职工已全部参保缴费，民营企业不愿参保
第三，一些单位的领导、干部、职工对社会保障的重大意义认识不足，参保意识不强。
第四，财政、地税、社保与参保事业单位的协调能力进一步提高，形成工作合力，齐抓共管，搞好此项工作。
第五，因社保工作服务的量大面广，尤其是今年实施的妇女小额担保贷款工作，为基层村社群众服务，还有将来实施的新农村和城镇居民养老保险工作，更是面向全县群众，最主要的是缺工作人员、经费和工作车辆。
三、调查总结与建议
综合调查的数据资料分析，甘肃省民族地区基层政府公共服务事业取得了良好的发展，但也存在一些制约甘肃民族地区公共服务事业发展的关键问题。
在充分考虑甘肃民族地区的自然条件、经济发展状况后，因地制宜地提出以下几个总建议
第一，国家应根据西部大开发战略的实施情况，在以往的基础上加大对西部，尤其是西北少数民族地区的公共服务事业政策优惠力度，继续加大对甘肃少数民族地区的财政投入、才人支援、科技支持等扶持力度，不断促进西北民族地区经济社会快速发展，使甘肃民族地区基层政府公共服务事业尽早迈上新的发展台阶。
第二，甘肃民族地区基层政府应结合当地的自然环境及经济社会发展状况，大力发展以生态旅游业、地方特色产业及绿色农牧业为主的地方经济，不断促进当地经济的又好又快发展，继续加大对政府公共服务事业的财政投入，努力改善政府公共服务供应不足的局面。当前甘肃民族地区公共服务事业发展的关键制约因素在于当地的经济发展滞后，只有经济发展了，才能够从根本上解决甘肃民族地区公共服务事业发展的难题。
第三，基层政府要统筹城乡公共服务事业发展，打破政府公共服务事业的城乡二院发展格局，树立城乡均衡发展的观念，不断缩小城乡公共服务事业的“南北差距”，促进政府城乡公共服务的均等化。城乡公共服务事业发展巨大差异的根源在于城乡二元体制的划分。城乡二元体制下，政府各类资源较大程度倾斜与城市农村获得的政府各类资源存在数量少、质量差的问题，又制约着农村公共服务事业的发展，进而影响基层政府公共服务事业的整体发展状况。
第四，基层政府要借鉴国内外公共服务事业发展的经验教训，因地制宜地科学合理发展管辖区域内各类公共服务事业，不断优化政府公共服务事业的投资结构。
关键词:农民;职业培训模式;途径
中图分类号:G725 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-06-0208-2
0 前言
我国是人口大国,农村富余劳动力转移就业的任务非常艰巨。目前,我国农村有1.5亿富余劳动力,每年还要新增600万农村劳动力。农村劳动力素质不高,缺乏劳动技能,难以在城镇实现稳定就业,影响非农产业和城镇的发展。随着经济发展水平的提高和新兴产业的兴起就,缺乏转岗就业技能的农村富余劳动力的就业难度越来越大,进城务工农村劳动力的技能水平和整体素质较低的客观问题广泛存在,严重制约了农民工城镇化进程和经济建设中发挥的作用,影响了其收人水平的提高和农民自身在城市经济发展作用。
由此可见,加强对农村富裕劳动力转移过程中的职业培训势在必行。通过建立对农民工进行职业教育培训机制,提高农民工职业技能和素质,使之更好的融入城市经济建设。本文通过介绍韩国日本法国等发达国家对农民职业培训模式方法和经验,以借鉴有助于我国目前经济转型、建设新农村过程中 “三农”问题的解决。
1 国外农民职业培训模式研究
1.1 韩国农民职业培训模式
韩国农民职业教育培训经过50多年的发展,形成了完善培训机制,建立了比较完整的教育培训机构,形成以“农业协会为组织载体,农协大学为龙头,培养专业农民为核心”的农民教育职业技术培训模式。
1.1.1 韩国农民职业教育培训机制 韩国的“农业协作合同组织”(简称农协),成立于1961年8月,在政府与农民间起到桥梁与纽带,是遍布韩国的分级网络型经济组织,主要从事流通事业(农产品产地中心、集货场、冷藏库、包装、销售)、加工事业、农业资料事业(肥料、农药、农机、农耕用品)、生活物资事业、金融事业(银行)、医疗保险事业(意外保险、农村医疗)和指导事业(培训农民、普及推广农业技术,供应良种、为农民提供各种资料和培训教材、传播农业信息、开展国际交流)。
农业协作合同组织中指导事业有较大比重是对农民进行培训,通常包括培训农民、农协工作人员以及各级农协的领导,还包括对农民值得专业技术培训;培训周期有长有短,包括3-5天的短期培训和3-5年的正规学历教育;有不脱产、半脱产培训,也有全脱产培训。农民培训的多层次、多形式、多渠道,提高了韩国农民职业和技能素质,促进了韩国农业经济现代化发展。
1.1.2 韩国农民职业教育培训特色 韩国农民职业教育培训的龙头――农协大学,韩国农协大学成立于1962年,设有学部、经营学院与产学教育院、农业开发研究所。整个学院环境优美,教学力量雄厚,教学设施先进,管理规范严格。培训对象以中高级农业经营者为主。培训时间约一年,培训费一般由农业经营者-委托单位共同承担;培训课程内容丰富,主要包括农业和园艺栽培技术、畜牧产业、农业经营设计与投资分析、农业情报、农机修理、汽车故障简易诊断、金融、税务、子女教育和论文指导。授课形式多种多样:一般讲座、专题讲座、教学实习。
农民经营者经过职业技能培训,高级经营者能成为适应国际化、开放化时代需要、带动本国农业发展专的门农业人才;培训能使农民经营者具备良好的职业道德和爱农务农思想,能够提高经营者科学地灵活运用农业经营所需的良种、种苗、机械设施等农业生产资料的能力;使经营者在生产、加工、流通等方面提高自己的资源利用率和充分发挥本身的技能和具有统计、分析、管理自身的经营状况,把研究报告、专业杂志、英特网信息应用到经营中去的能力。
1.1.3 农民职业教育的最大受益者:专业农民 韩国政府非常重视对农业后备力量的培养,一方面对农业后备力量提供学习机会,让他们到农业院校加强理论学习,同时又让他们到农村基层技术服务站实习培训;另一方面对农业后备力量提供经营用地与资金扶持,对经营中脱颖而出的优秀农业经营者进行培训,提高其综合素质,成为专业农民(专业户),成为农业发展的主要领导力量和农业经营管理的核心。
1.2 日本农民职业教育培训模式
1.2.1 日本农业劳动者队伍现状及职业培训特点 日本农业劳动者队伍与我国相比较有明显的特点。一是日本农业劳动者队伍不断减少。农村人口和农业劳动力在全国人口总数中所占比例很小,而且还有进一步缩小的趋势。据统计,日本战后初期,农业人口占到全国人口的60%,而目前只有300万农业人口,仅占全国人口的3-4%。二是日本农业劳动力的老龄化现象严重。日本经济腾飞后,大批具有高学历的农村青年纷纷弃农到二三产业就业,形成了农村劳动力老龄化现象。三是日本注重农业后后备力量人才的培养,农民科技文化与职业技能素质较高。
日本农业劳动力逐渐减少并且农业劳动力年龄老龄化严重阻碍了日本农业生产力的发展,给农业经济发展带来了巨大困难;特别是日本面对世界经济全一体化过程中,日本农产品在国际市场竞争中失去了竞争力,给农业生产、农产品市场、人民生活及社会稳定带来一定的威胁。日本政府已经认识到这一问题的严重性,从教育、资金、法律、政策等方面采取措施,以职业教育入手,从长远计策来看,培养和扶持一批年轻有为的农业生产、经营和管理人才,支撑和促进农业生产和经济的发展。
1.2.2 建立日本青年农民教育体系 日本政府重视农民经营者职业技能教育和发展农业教育,对农民教育培训形成了五个层次,形成理论研究教育理论实践培训教育技术培训教育短期培训于一体的各类农业人才立体式培训教育模式。
五层次即大学本科教育、农业大学校教育、农业高等学校教育、就农预备学校教育和农业指导师教育。大学本科教育通过综合大学的农学部和高等农业院校来完成,培养主要是农业高科技人才,毕业生一般都不直接从事农业生产和经营。农业大学校教育相当于我国农业高职,学校的培训对象是即将就农者。农业高等学校教育相当于我国的农业中专和职高教育,培训对象是初中毕业生,培养方向是应用型农业人才,这是青年农民培训的重要渠道之一。就农预备学校教育是对城市在职人员或失业人员、大学毕业生进行的短期农业技术知识转岗教育。
1.3 法国农民职业培训教育模式
1.3.1 法国农民培训教育的现状 法国的农民职业教育由来已久,早已进入制度化阶段。形成制度有保障,机构齐全,培训内容完整,方式多样的农民职业培训体系。
在政策制度上,政府规定:凡18岁以上的农民,每人需参加为期一年(可累计)的农业知识培训。对18岁以下者要求更为严格,须先培训三个月,再到农场实习三年,期满后经过考核,合格者颁发“绿色”教育证书。只有凭此证书,才能向政府申请低息或无息贷款,买地建房、购置机械,从事农业生产。
在农民培训教育机构上建立了农业职业技术学校-农业成人培训中心-农业职业教育中心一体化的农民的培训机构。加强对农业科研和农会组织的建设(农研机构主要是在农村或农业集中地进行农业科学知识普及建立农业技术推广站,利用利用农闲对农民进行分批进行技术培训)。
在农民培训内容上,注重实效性。培训内容主要围绕着农业生产如何适应市场、如何适应农民的需要来安排。在教学中,理论与实践相结合。培训内容涉广,主要包括农业基础知识的普及、新技术和新产品的普及和推广、农场的经营管理、农产品加工和销售、良种培育技术等等。
在法国农民职业技术培训形式多种多样,不拘一格。有在校集中学习的,有商会或农会安排技术人员深入到农场的田间地头和企业的车间进行现场指导培训。培训时间根据实际进行具体安排,主要分为长期和短期两种。培训时间在120个小时以上为长期培训,短期培训一般只有20-120个小时。农民培训方式的特点是教学比较灵活,可以在一年或几年内完成规定的学时,既不影响工作,又可以利用业余时间提高专业知识水平。
1.3.2 法国农民职业培训的特点 法国农民职业培训的特点主要体现在国家支持、教学的内容广泛实用性及培训模式灵活多样性。
法国政府高度重视包括农民培训在内的农业教育,投入大量资金大力扶植,使农民享受免费的职业技术教育。法国根据1960年颁布的《农业教育指导法案》,建立了完整的农业教育培训体系,以农业研究机构和农业学校为基地,从事农业人才的培养。另外法国政府还确立了公立、私立共同办农业教育的体系,实现了农业职业教育的系统化和规范化。
在教学形式方面,农业学校向农业生产经营者敞开大门,随时去资料室查找所需要的材料。
培训时间长短期并存、授课方式灵活、培训机构多样的特色。
培训内容是经过实际调查研究和科学预测制定的,既符合实际所需又具有前瞻性。
2 国外农民职业教育培训模式对我国农民职业培训的启示
我国是人口大国,农村富余劳动力转移就业的任务比较重;另一方面我国农业经济发展现状及所处的国际竞争环境,要求我们加强对农民的职业教育和技能培训,积极引导和扶持农民工培训事业;以现有教育培训机构为主渠道,发挥多种教育培训资源的作用,充分调动行业和用人单位的积极性,多渠道、多层次、多形式地开展农民职业培训;研究农村劳动力资源现状,做好劳动力市场需求预测,按照不同区域、不同行业要求,建立以是市场需求为导向的大学教育-高职院校教育与培训-农校和农业技能推广中心为一体的农民职业教育体系,坚持短期培训与学历教育相结合,培训与技能鉴定相结合,培训与就业相结合。
2.1 建立完善职业教育培训体制,转变农民职业教育观念
目前,我国农村职业培训缺乏统一规划,各自为政。国家应该建立相应政策鼓励农民参加不同形式的职业技能教育,必要时可以出台相应的强制措施(如法国)。各级政府和教育部门应加强宣传职业教育,尤其是在农村,转变“重普教、轻职教,重升学、就业,重城市、轻农村”的思想倾向,确立职业教育是终生教育的重要组成部分。发展职业教育是目前解决“三农”问题和建设小新农村的重要举措。
2.2 整合职业教育培训资源,构建职业教育新体系
原有的农民职业教育体系,是建立在计划经济体制和生产力发展水平较低基础上的。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和生产力发展水平的不断提高,必须对原有的农民职业教育体系进行创新和拓展,建立以是市场需求为导向的大学教育-高职院校教育与培训-农校和农业技能推广中心为一体的农民职业教育体系,以适应时展的和国际竞争的客观要求。
2.3 完善以市场为导向的培训课程体系,保证培训内容实时性
现代产业生产更注重专业性,越是专业性的产业越具有封闭性。在对农民职业培训课程设计上要以市场的需求为导向,以农民良好就业和致富为目标,建立完善的实时性强的职业技能课程体系。注重培训与就业、致富相结合,通过培训是农民具备良好的适应行业和国际竞争能力。
2.4 建立合理的教育培训形式,提高农民的参与培训的积极性
我国农民职业素质参差不齐,文化层次的差异决定要进行有效的农民职业培训必须?建立合理的教育培训形式,并通过各种鼓励(发补贴或表彰等)形成对农民职业培训的激励机制。农民是接受职业培训的主体,在进行职业培训时要尊重农民的选择,加强农民培训过程中的主动参与程度。要充分调动农民参与职业培训的积极性,就要建立形式多样性、多层次、多元化的激励机制。
参考文献
[1]苏成荣.农村职业教育的现状及其发展[J].职业教育研究,2006,(6).
[2]向安强,贾兵强,林楠,许喜文.国外农民教育及其对“科教兴村”的启示[J].古今农业,2005,(3).
[3]高翠玲,王德海.韩国农民培训的经验及启示[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版),2006,(2).
关键词：农村剩余劳动力，非农产业，就业
一、中国农村剩余劳动力转移转化的主要问题和制约因素分析
（一）中国农村剩余劳动力绝对数量大，素质相对较低
中国是世界第一人口大国，人口总数已经超过13亿，农民约为8亿。目前全国农村剩余劳动力1.5亿多，2010年将有可能超过两亿，[①]相当于一个大国的总人口数，这是世界上独一无二的。此外，我国农村教育薄弱，劳动力文化素质普遍偏低。2003年，我国农村居民人均受教育年限仅为7.6年，比城镇低3年。农村的小学和初中文化程度的人口在总人口中占75%。他们从事非农产业的职业技能非常缺乏，在劳动力市场上出于弱势地位，没有与用人单位讨价还价的资本，大多在脏、累、差的非技术性或技术要求低的劳动密集型行业从事简单、粗放的工作，就业渠道狭窄，很难有较高的收入且就业不稳定，影响了农村劳动力转移的规模和层次。
（二）以户籍制度为重要标志的城乡二元社会结构，使得农民工的社会保障待遇普遍缺失
我国农村劳动力过剩是一个长期的历史问题，建国后我国走的是一条特殊的工业化道路，即摒弃市场机制，用严格的户籍制度将城乡人为分割，以牺牲农业为代价，片面追求工业增长尤其是重工业的增长，阻滞了农村剩余劳动力的转移。改革开放以来，适应经济发展的客观需要，我国户籍制度已作出了许多重要调整，户籍制度正在逐步放开，歧视性的地方就业政策也有所改善，但农民工子女上学难、农民工居住条件恶劣的问题仍然比较突出。由于现行的城镇社会保障制度安排，以及政府和企业的认识差距等因素，绝大多数农民工享受不到基本的社会保障。。据农业部2005年快速调查，目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9%，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿，养老保险的参保率为15%左右。
（三）城镇失业比较严重，就业市场竞争激烈，就业形势严峻
20世纪90年代以来，作为城镇就业传统主渠道的国有企业和城镇集体企业生产经营困难重重，大量释放富余人员，国有单位就业人数由1995年的11261万人减少到2005年6488万人，下降了42.4%，同一时期，城镇集体单位就业人数由3147万人减少到810万人，下降了71.5%。城市下岗职工再就业的主要方向是非国有经济，而农民进城就业的主要领域也是非国有经济，这样在一定程度上必然会产生“冲撞”，形成 “僧多粥少”的局面。在未来比较长的时期内，我国都将面临严峻的就业形势，给农村劳动力向城镇转移增加了困难。
（四）劳务市场不够规范，农民工的基本权益缺乏有效保障
劳务市场不够规范，政府对农村剩余劳动力转移就业的服务不到位，管理效率不高。农民外出务工主要依托以亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络。据调查，88%的农民工是自发外出务工的，由组织外出的仅占12%。农民工流动在很大程度上处于盲目、无序的状态。有些城市为了解决本地人员的就业问题，在一些工种上制定歧视性的政策，不许农民工进入，有些还要求农民工办理名目繁多的各种证件作为进城务工条件，使农村剩余劳动力的流动受到阻滞。作为城市的弱势群体，农民工收入水平很低，与社会平均工资的差距不断扩大。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工月实际劳动小时超过城镇职工的50%，但月平均收入不到城镇职工平均工资的60%，实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1/4，合法权益不能得到有效保障，据国家统计局2004年抽样调查，仍有10%的农民工人均被拖欠工资7个月。据国家安全生产监督管理局统计，全国每年因工伤致残人员近70万，其中农民工占大多数。[②]
二、中国农村剩余劳动力转移转化问题的根本出路
实现农村剩余劳动力在非农产业的就业是解决中国农村剩余劳动力转移转化问题的根本出路。
（一）实现农村剩余劳动力在非农产业的就业，能够推动我国工业化、城市化和现代化的进程。
工业化和城市化是世界经济发展的必然趋势，也是我国现代化进程的重要组成部分。城市工业等非农产业发展所提供的就业岗位，是农业人口城市化的基本前提。实现农村剩余劳动力在非农产业的就业，能够使他们逐步摆脱对农业的依赖，从事专业化分工水平较高或效率较高的非农产业，最终使他们真正从土地上解放出来，实现真正意义的转移转化，实现农业人口减少这一目标，从而推进工业化和城市化的进程。
（二）实现农村剩余劳动力在非农产业的就业，是推动农业产业结构调整和提高农业生产效率的必然要求。
中国人口众多，农民绝对数量达，而传统的农业属于生产效率低下，附加值低的产业，产品不具有市场竞争力，在市场经济的背景下，如果不改变这一现状，农村经济很难有大的发展，这也是提高中国经济整体发展水平的关键一环。因此，推动农业产业结构调整、提高农业生产效率，增强农产品的市场竞争力成为解决“三农”问题、发展农村经济的的必然要求。实现农村剩余劳动力在非农产业的就业，不但能够实现减少农业人口这一目标，还能保证这一过程的平稳有序，能够为推进农业的规模化生产、产业化经营减少阻力，促进农业产业结构的调整优化和农业生产效率的提高，促进农民增收。
（三）实现农村剩余劳动力在非农产业的就业，能够拓展农民的收入渠道，有利于增加农民的收入。
由于历史、自然、环境、政策等多方面的原因，我国农村发展滞后，农业成为国民经济发展中的薄弱环节，制约农村发展的深层次矛盾更加突出。农民就业的不充分，影响了农业生产效率的提高和农民收入的增加。。随着国家基本建设用地、城乡居民建房用地的不断增加，我国耕地面积减少的趋势不可逆转。从经济的长远发展看，解决“三农”问题的根本出路在于减少农民，而如果农村大量剩余劳动力找不到出路，农民的富裕、农村的全面小康就只能是一句空话。实现农村剩余劳动力在非农产业的就业，是减少农民的最为有效、最为直接的途径，还能够实现稳定有序这一目标，拓展了农民的收入渠道，有利于增加农民的收入。
三、推进中国农村剩余劳动力在非农产业就业的对策措施
（一）大力发展农村教育事业，加强对农村剩余劳动力的职业技能培训
教育事业的发展意味着人力资本投资的加大和劳动力素质的提高，是强国富民的根本保障。我们要从战略高度出发，继续推进农村九年制义务教育的普及，加大对农村基础教育的财政投入，建立健全农村教育投入保障机制，保证农村教育的经费来源，确保广大农村适龄青少年尤其是贫困家庭的孩子顺利完成学业，从整体上提高农村人口的科学文化素质。此外，还要根据农村劳动力的特点和就业需求，着力推行政府引导、面向市场、多元办学的机制，广泛利用社会力量办学，动员职业高中、技工学校以及社会投资设立的各种培训机构参与到农村劳动力职业培训中来，开展有较强针对性和实用性的职业教育和培训，扩大农村职业教育的办学规模，提升职业教育的办学层次，强化农村劳动力转移就业培训，提高农村劳动力的综合素质和技术应用能力，建立比较完善的农村劳动力就业培训体系。
（二）产业政策向劳动密集型产业倾斜，实现从人力资源过剩向人力资源优势的转变。
国际经验表明，凡是人口众多、土地和资本相对稀缺的国家和地区，其产业结构都要经历由资源和劳动密集型向资本和技术密集型这一过程的演进，这既是产业结构发展演进的一般规律，也是东南亚国家和我国东南沿海地区的成功经验。中国的就业压力是一个长期面临的基本问题，农村剩余劳动力转移转化和城镇就业形势十分严峻，必须从这一基本国情出发，把就业作为社会经济发展的重要战略目标，确立以就业为导向的产业发展战略，大力发展劳动密集型产业，同时要处理好发展劳动密集型产业与采用先进适用技术之间的关系，重点发展技术含量多的劳动密集型产业以及高新技术产业中的劳动密集型生产环节，加快发展第三产业，拓宽就业渠道、增加就业岗位，走具有中国特色的产业化发展道路。
（三）发展农村合作组织，推进农业产业一体化，延长农业产业链，拓展农村非农产业就业渠道
创新和发展农村合作组织是当前发展农村经济的战略选择。在当前农村发展相对落后的形势下，农村合作组织是集中资源、提高效率、加快农村发展的有效形式之一，能够弥补小农分散经济在生产组织方面的不足，有利于形成一定的利益表达机制，有利于技术的推广（郭晓鸣等，2005），有利于农业产业一体化进程的推进。要以农村合作组织为依托，借助各种社会资本推进农业产业链的延长，重点培育特色鲜明，品牌效应、规模效益和产业集聚力明显的农业产业群，增加农产品附加值，逐步实行在专业化基础上的农、工、贸一体化经营，推动农村二、三产业的发展，拓展农村非农产业就业渠道，为农民创造更多的就业机会，实现从农业资源优势向农业经济竞争优势的转变，逐步实现由传统农业向现代农业的跨越。
（四）推进户籍制度改革，打破城乡壁垒，逐步建立起城乡一体的劳动力市场
改革现有户籍制度，逐步使户籍与劳动者就业、子女入学、医疗、社会保障等方面脱钩，使户籍成为纯粹的登记制度，仅用于统计人口分布状况，为人口的合理流动创造基础性条件。逐步实行国际上通行的以身份证管理为核心的人口流动制度，以及以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，使全体公民在户口身份上完全平等，逐步建立城乡统一的劳动力市场，使城乡人口的流动健康有序。这也是实现农村剩余劳动力持续、有效转移的重要保证和长远之计。政府相关部门应打破“城市保护主义”，统筹考虑城乡劳动力的就业问题，建立和健全劳动力的社会调节机制；加强《劳动法》等相关法律的执行力度，进一步规范劳动力市场，保障农民工等弱势群体的合法权益；建立和完善劳动力市场中介组织，加强市场信息服务，特别是在农村劳动力输出的集中地区，要建立、健全企业用工信息网络，通过报纸、电台、电视、互联网等多种渠道公布劳动力市场需求信息，降低农民工的信息搜寻成本。。要为农村剩余劳动力营造就业、居住和流动的良好环境，降低迁移成本，逐步消除因城乡户籍而割裂的劳动力市场。
（五）初步建立起覆盖城乡的社会保障体系，使农村剩余劳动力逐步摆脱对农业的依赖
中国城乡社会保障制度的长远目标模式应该是高度统一、社会化、法制化的现代社会保障制度。但现阶段要以我国的财政收入和城乡实际差距为出发点，初步建立起适合当前国情的、过渡性的、能够使城乡社会保障有机衔接的、由“全民基本保障”、“单位补充保障”、“个人附加保障”组成的“三层次”社会保障模式，使农民工在子女就学、住房、医疗、养老、劳保等方面能够享有相应的社会保障。要把国家针对农民工子女教育的现有政策进一步落实，解决农民工子女义务教育阶段上学困难的问题。逐步解决农民工住房问题，把农民工纳入城市“廉租房”与“经济适用房”保障范围。
参考文献：
[1]刘传岩．从托达罗人口流动模型看中国农村剩余劳动力转移问题[J]．价格月刊,2007,(2):32-35.
[2]刘泽民．增加农民收入的根本出路在于减少农民[J]．求是，2005,(7):50-52.
[3]孙祖芳．发展劳动密集型产业、拓展就业途径的战略思考[J]．同济大学学报(社会科学版)，2003,(6）:86-91.
[4]郭晓鸣，曾旭晖．农民合作组织发展与地方政府的角色[J]．中国农村经济，2005,(6):25-29.
[5]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社,2006:4-17.
【关键词】残疾人；团体；商业保险；机制
引言
党的十八届三中全会以来，国务院多次提出“要促进保险与保障紧密衔接，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”，“运用保险机制，创新公共服务”等。2015年1月《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》（简称《意见》）提出“各级残联要进一步履行好‘代表、服务、管理’职能，全心全意为残疾人服务，为残疾人小康铺路搭桥”。《意见》还明确提出了“鼓励商业保险公司开发适合残疾人的康复、托养、护理等保险产品”，“加大购买服务力度，强化事前、事中和事后监管，实现政府购买服务对广大残疾人服务供给的放大效应”。这些政策导向引发一系列思考，商业保险公司能否开发适合残疾人特殊需求的保险产品？什么样的保险产品可满足残疾人的特殊需求？对于残疾人团体人身意外伤害商业保险，政府和残联应承担什么样的责任？如何为残疾人购买商业保险公司的服务？能不能在政府购买服务中做到全程监督与放大服务效应，从而使商业保险能够成为残疾人“重要的风险保障”？为回答这一系列问题，我们课题组通过广泛调研和试点对建立残疾人团体商业保险机制进行了探索。2011年10月至2012年4月，中国残疾人社会保障与商业保险课题组在北京、上海、浙江、江苏、四川、山西、安徽、云南、河南、吉林10个省市残联的配合下，对所辖的21个区、县、市进行了有关残疾人商业保险的广泛调查研究和探讨，认为残疾人商业保险对防范残疾人风险非常重要，也具有可行性。2013年3月受河南省残联授权委托，经过对郑州、平顶山、洛阳等六市和两个特殊教育学院残疾人意外伤害保险的专题调研，为统筹办理500万残疾人意外伤害保险制订了方案，组织了共保体。2014年10月受无锡市滨湖区残联委托，全程参与并指导了滨湖区残联为7000余名持证残疾人统筹办理商业保险的试点。本文从商业保险的本质、残疾人商业保险现状和实践论述如何运用市场机制发挥商业保险的杠杆作用从而促进残疾人小康进程。
1商业保险与社会保险的异同
社会保险和商业保险作为国家保障体系的重要组成部分，都是社会风险化解机制[1]，前者是社会保障制度的主体，后者是重要补充。和社会保险一样，商业保险具有保险鲜明的本质特征：①共济性：通过被保险人共同积累的保险基金发挥互助共济作用；②补偿性:由保险基金对事故或风险损失提供补偿；③放大性:事故发生后，保险补偿损失的功能较所交保费可以放大百倍、千倍；④社会性:保险自身对风险事故的补偿作用以及衍生出的各种附加值服务，成为政府、企业和居民风险管理与财富管理的基本手段，对经济运行、社会关系发挥着潜移默化的调节与管理职能。商业保险与社会保险的主要区别在于[1]：①商业保险是经营行为，以追求利润为目的；社会保险属于国家社会保障制度，目的是为人民提供基本的生活保障，以国家财政支持为后盾。②商业保险依照平等自愿原则；社会保险具有强制性，由国家立法直接规定。③商业保险的保障范围由投保人、被保险人与保险公司协商确定，不同的保险合同项下，不同的险种被保险人所受的保障范围和水平是不同的；社会保险的保障范围一般由国家事先规定，风险保障范围比较窄，保障的水平也比较低。商业保险通过市场机制和保险的金融杠杆作用，有力保障了经济与社会的发展。商业保险的发展与社会进步，增加了居民的风险意识，提高了保障水平，调整了居民收入结构，促进了社会稳定，潜移默化中发挥了社会调节管理功能。国务院于2006年和2014年先后颁布《关于我国保险业发展改革若干问题的决定》和《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称两个“国十条”），都明确提出要把发展现代商业保险服务纳入整个社会发展、建立与完善我国社会保障制度的总体规划之中，“要促进保险与保障紧密衔接，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”。在美国、德国、日本等发达国家，除了国家统一的社会保障制度之外，大多数也是通过运用商业保险机制，让残疾人像普通大众一样过着体面的、有尊严的生活[2]。因此，商业保险机制纳入我国残疾人事业发展尤其是残疾人社会保障的总体规划，是我国经济与社会发展的必然要求，也是残疾人事业发展的必然逻辑。
2残疾人商业保险是短板
自本世纪初，我国启动社会保障制度改革以来，除统一建立了城镇居民和职工基本养老医疗保险以及农村普遍建立新农合医疗保险制度外，商业保险已经为居民大病、养老、子女教育、财产、意外等风险提供了有力的补充。然而，商业保险对于残疾人风险保障却是一块短板。数据显示，截至2014年底，全国保险密度为1479元/人（237.2美元/人），保险深度为3.18%。但据对全国10个省市21个区县市的调查，残疾人中拥有商业保险的不足0.5%，人均保费不足100元，足见残疾人商业保险覆盖率偏低，还没有对残疾人建立补充保障机制发挥应有的作用。通过商业保险运作的职工企业年金与职业年金对残疾人几乎没有涉及，基层残联组织也还没有利用商业保险机制作为提高残疾人保障水平、促进残疾人小康的工具来创新服务与保障工作。首先，基层残疾人的管理服务工作基本上仍然停留在“靠政府，发票子”和“帮困、扶贫”上，仅仅满足于残疾人基本保障“应保尽保”等。对商业保险不理解，也缺乏“通过市场找出路”、通过市场机制配置社会资源从而提高残疾人保障水平的市场意识与创新意识。其次，商业保险公司对残疾人商业保险需求认识不足甚至误判，认为残疾人“风险高”、“买不起”、保险公司“赔不起”，没有深入调查研究残疾人商业保险市场，企业社会责任尚有缺失。近年来，虽然一些保险公司根据部分地区残联的要求，对部分残疾人尝试提供了某些产品，主要是意外伤害保险。但多数收费较高、保障较低，甚至还出现保险公司拒保、拒赔、惜赔、错赔以及在少数人暗箱操作下对残疾人骗保、骗赔或者“阴阳单”等道德问题甚至刑事犯罪。虽然这仅是个别现象，但已极大的损害了商业保险信誉，伤害了残疾人的利益与情感。第三，残疾人由于经济水平低，购买能力较差，因此在商业保险普遍追求利益最大化和严格核保程序的强势面前，供需之间的谈判能力低、信心不足。因此，除了个别省、市或单位为残疾人团体购买意外伤害保险外，残疾人即便有钱购买也是望而却步。因此，残疾人主动购买商业保险几乎可以忽略不计。综上所述，尽管《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》已经明确提出了“鼓励开发针对残疾人特殊需求的商业保险险种”，“研究制定无民事行为能力和限制民事行为能力残疾人财产信托、人身与财产保险等保护措施”。但时至今日，这项工作仍然停留在“鼓励”、“研讨”阶段，或者仅仅推出了单一的意外伤害保险而没有大面积试点与推进。因此，对残疾人来说，从商业保险中获得保障仍然是块短板。
3商业保险创新残疾人服务的实践探索
商业保险是一种金融工具。在市场经济条件下，只要充分运用好这一工具，就可以为残疾人提供针对残疾人需求的多元化服务。比如通过保险公司的保险资金运用和依托自身组织与运营管理体系，逐步投资设立保险经纪公司、救助基金、电子商务、健康管理、康复托养、职业教育培训等，从而建设将残疾人多种需求与就业同保险公司、慈善基金、电子商务、医疗健康、养老地产、职业技能培训等紧密联系的一体化系统工程。通过这种形式来整合市场与社会资源，为残疾人提供多元化服务。可以说，这是通过保险机制为残疾人建立的补充保障体系和多元化服务体系的理论模型。通过这一体系，可以创新基层残疾人服务与管理工作，不仅可以根据残疾人需求提供更加丰富的服务，而且通过保险服务平台，让基层残疾人管理工作更细致、更精准；让残疾人参与其中，促进就业，参与管理，更自信的融入社会；充分发挥社会组织作用与社会化功能，让基层残联组织跳出烦琐的事务性工作圈子。也可以说这是通过市场机制改善政府组织行政职能和提高服务与管理效率的有效途径。无锡市滨湖区在残疾人人身意外伤害商业保险试点中，总结出了滨湖模式的经验和核心：统一设计、统一标准、统一办理、统一服务、规范操作、全程监督。首先滨湖区残联在课题组指导下统筹规划保险方案，委托保险经纪公司公开招标选择承保公司，确定保险服务细则，为近万名持证残疾人统筹办理商业保险；其次是建立了区残联与保险经纪公司、保险公司的三方信息互动共享平台，为残疾人提供及时便捷的报案、查勘和理赔服务；三是通过这一平台设立救助基金以帮助特别困难的残疾人家庭；四是联系公安片警到社区对残疾人基层专干和残疾人进行安全防事故宣传教育，大大减少意外事故；五是由保险经纪公司代表残疾人利益，全程参与事故查勘理赔，监督保险公司的服务。试点的宗旨就是必须保证残疾人利益最大化，同时做好风险防范，争取残疾人利益与保险公司利润的平衡，这就是说既要让残疾人买得起，也要让保险公司赔得起。继滨湖区之后，无锡市崇安区残联参照滨湖区模式为持证残疾人统筹办理了人身意外伤害商业保险。残疾人对残联为持证残疾人统筹办理商业保险反应热烈，认为“残联又为残疾人办了一件暖人心的事，为残疾人又增加了一道保障”。滨湖区为残疾人统筹办理商业保险试点虽然刚刚起步，但照此发展可以植入多种保险产品，如大病补充保险、长期护理保险、人身与财产信托保险、以房助残保险、家庭财产综合保险等；植入多种服务，如健康管理、康复托养服务，就业培训以及通过电子商务为残疾人搭建自主创业平台、提供日常用品购买服务等。
4商业保险可以为残疾人提供特需服务
《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出了“鼓励开设针对残疾人特殊需求的保险险种”。怎样理解残疾人的“特殊需求”？相比于非残疾人，残疾人尤其是重度残疾人普遍需要特殊照顾，在生活和社会参与等方面处于劣势。目前保险公司的产品与服务对残疾人来说最缺乏的就是“特需”，因此残疾人普遍感到隔岸相望，可望而不可及。通过访谈我们认为，残疾人需要的特需保险服务需满足以下四个条件：一是不能套用一般保险条款与“两核程序”，必须根据特殊情况如经济条件、购买能力、残疾状况等为各类残疾人定制保险产品、“两核规则”与特殊保险服务；二是保费要低，保障要高。通过充分调查研究后认为，运用大数据对残疾人风险的测算是完全可以做到的；三是必须引入第三方（按照《保险法》《保险经纪公司管理规定》，保险经纪公司是最好的角色）对保险服务全程监督，以保护残疾人利益；四是必须充分发挥残疾人基层专干的作用，通过培训让残疾人基层专干掌握一定保险知识，参与组织残疾人投保、报案、事故查勘、理赔以及安全防事故宣传教育等。残疾人基层专干的参与，可以让残疾人得到更便捷、及时、周到的服务。
5建立为残疾人提供商业保险服务的长效机制
残疾人需要商业保险，商业保险也能够为残疾人提供多元化服务与保障的市场机制，怎样才能促进和保证这一机制持续稳定发挥效应呢？第一、要进一步转变观念，增强市场意识，增加社会紧迫感，把运用保险机制创新残疾人的管理与服务工作纳入残疾人事业发展的规划中。近几年，各地区特别是北京、上海、福建、四川、江苏等省、市已经有了为残疾人办理商业保险的尝试与体会，特别是无锡市滨湖区为持证残疾人统筹办理商业保险所创造的模式已经趋于成熟。因此，如何运用商业保险机制，促进残疾人小康进程已经不能停留在“研讨”“鼓励”“倡导”层面上，而需要认真总结经验，积极组织推广，狠抓落实。让残疾人真真切切通过商业保险机制分享改革发展的成果，让残疾人在小康进程中迈出新的一步。第二、积极争取国家相关配套政策，保证保险服务供给持续稳定。商业保险公司不是慈善组织，也不是政府组织，商业行为必须保证经营利润和效益。当然，企业也有社会责任，但绝不能据此就苛求他们赔钱做经营。那么怎样才能让保险公司赔得起，残疾人又买得起呢？这是一种双方利益的平衡。做到这样一种平衡，除了保险公司要针对残疾人特殊需求进行专门的精细化管理外，还需要争取国家政策配套。正如2014年《国务院关于加快发展现代保险服务的若干意见》提出鼓励政府通过各种方式购买保险服务。政府可以委托保险机构经办，也可以直接购买保险服务。对具有较强公益性，但市场化运作无法实现盈亏平衡的保险服务，可以由政府给予一定支持。在国家政策层面，是否可以批准用一定比例残疾人保障金通过政府统一购买或帮助残疾人购买商业保险；对保险公司经营的针对残疾人的保险业务在公司营业税和所得税上给以一定的减免；对残疾人自主购买保险产品的给予税收减免或补贴；对保险公司培训、安排残疾人就业的给以财政补贴；对保险公司针对残疾人自主就业创立的电子商务平台给予奖励；通过政策支持，鼓励保险公司利用其优势开发对残疾人的健康管理、康复托养工程、职业教育培训等。第三、积极整合社会资源，形成关爱、支持、促进残疾人小康进程的社会氛围。比如将部分慈善捐款转换为补贴残疾人购买保险的费用支出，或慈善组织直接用善款为特定残疾人购买保险，放大慈善捐款的救助功能。不仅可以保证善款使用透明、规范、有针对性，而且服务也有了法律保证。残联组织可以针对残疾人需求，为残疾人购买商业保险统一设计路径，分出哪些由政府统一购买；哪些以政府出资购买为主，个人出一定比例；哪些以个人购买为主，政府给予一定补贴；哪些由个人购买，基层残联统一组织等。探索建立政府主导、残联购买服务、保险公司提供服务和保险经纪公司监督服务，形成以保证残疾人最大利益为出发点，总体设计、分类实施、信息共享、规范运营的机制。第四、鼓励现有保险公司专门设立针对残疾人特需服务的机构，专营残疾人保险产品。保险公司除了享受国家的优惠政策外，也可以用其他业务利润平衡公司财务收益。条件成熟时，由残联牵头发起或支持成立残疾人专属政策性保险公司，全面开展对残疾人的保险业务，为残疾人建设补充保障机制，让残疾人在小康进程中迈出新的一步，和全国人民一道分享经济社会发展和社会文明进步的成果。
小结
通过运用商业保险机制，可以为残疾人建立起补充保障机制促进残疾人小康进程。同时可以丰富基层残疾人服务内容、创新基层残疾人管理工作，更好发挥残疾人组织“代表、管理、服务”的职能作用。随着社会发展和商业保险机制进一步完善，残疾人参与商业保险的覆盖面和深度将进一步发展，将有力促进残疾人小康进程的实现。
参考文献
[1]曾真.美国残疾人社会保障研究.武汉科技大学硕士学位论文.2013.
论文关键词:西部地区 农村 婚育道德
论文摘要:在实地调查的基础上，研究了当前中国西部农村家庭婚育道德的现状和存在的主要问题，并对这些问题的原因进行了较深刻的分析，探寻了西部农村家庭婚育道德建设的有效途径。
改革开放的深入和市场经济体制的逐渐完善以及西部大开发战略的实施，使中国西部农村的经济政治活动和社会生活发生了显著变化，同时也使西部农村的家庭婚育道德状况(包括婚姻自主性、择偶标准、结婚目的、人口生育等)发生了深刻的变化。认为，社会存在决定社会意识，而社会意识反作用于社会存在，先进的社会意识对社会存在起促进作用，落后的社会意识则对社会存在起阻碍作用。因此，全面而深刻的揭示和反映当前中国西部农村家庭婚育道德合理性及存在的问题，并对这些问题的原因进行深刻的分析，提出婚育道德建设的有效途径，将对中国西部农村的发展以及整个社会主义现代化建设产生积极的意义和深远的影响。
1西部农村家庭婚育道德现状及原因分析
任何个人都生活在家庭、社会、职业三大领域中，都必须遵从这三大社会生活领域对人们的道德要求。家庭道德(尤其是婚育道德)是社会生活中最基本的道德领域，在思想道德建设中具有十分重要的地位。目前西部农村处于社会转型时期，传统和现实的因素交替并存，在婚育道德观念的实践上，也处于新与旧的碰撞时期。
1.1在婚姻方面，传统与现代婚恋观交织一方面，由于西部社会整体发展的滞后性决定了西部农民思维方式的滞后性，这使得西部农村的婚姻关系及其变化，带有滞后于城市的乡土色彩;另一方面，由于现代传媒开阔了村民的视野，商品经济的发展和现代观念的渗透促使农民接受现代文明的洗礼，尤其是农村青年接受新事物快，受旧观念影响少，在婚恋上出现了与其祖辈们明显不同的变化。
首先，从婚姻缔结方式上看，目前广大西部农村恋爱、婚姻途径是自由婚、同意婚、包办婚并存。自由婚靠男女双方自己结识交往，感情自然真挚，婚姻自主性强，是一条十分理想的婚恋途径。但西部农村相对于城市来说地广人稀，生产分散，农民社交面窄，这决定了自由恋爱对西部绝大部分农村青年而言是理想但不现实。同意婚一般是男女某一方看中对方后，请媒人(一般是熟悉双方情况的亲戚、朋友或邻居)说合，彼此相识，并逐渐进行感情交流。同意婚一般以青年男女自己的意见为主，父母意见仅作参考。通过这种形式建立的婚姻关系，已不同于传统的”父母之命，媒灼之言”，它尊重当事人在婚姻上的自主权利。但同时也应当看到，父母的意见也起着很大作用，有时还使得当事人在行动中身不由己，导致婚姻自主性受到限制。同意婚是与西部农村较落后的生产力和贫困的物质生活状况相适应的，在西部农村占主要形式。同时，与自然半自然经济和封建传统思想残余紧密联系在一起的封建包办婚姻也还有一定的市场。
其次，从婚姻缔结目的方面来看，受传统的影响较深，但也体现出时代的特点。对农村中大多数人来说，结婚是为了找一个能一起过日子的帮手，在生活上相互帮助，共同维持家庭存续，生儿育女，传宗接代，而追求浪漫爱情的人有但不多。丰衣足食，传宗接代是他们结婚的最终目的。尽管如此，以爱情为目的的婚姻也开始成为部分农村青年男女追求的目标，而且他们中的一些人已摆脱了其父辈的轨迹，实现了他们渴望有个事业上的伴侣和共同创造一个幸福家庭的向往。
最后，从婚姻缔结的基础上看，经济的贫困与高彩礼、高消费现象并行存在。目前农村婚姻中高彩礼、高婚礼已成了农民一生中最大的支出。由于中国西部农村还比较封闭保守，几千年来一直盛行的聘娶婚姻制度仍在许多农民的头脑里残存着，而虚荣心的支配与舆论的压力也对这种高婚礼起了推波助澜的作用。从根本上说，收彩礼是一种变相的买卖婚姻，它破坏了婚姻自由、破坏了男女平等，也破坏了家庭和社会的稳定。对大多数经济条件并不宽裕的家庭，彩礼往往会给婚后生活造成很大的困难。有的青年为了筹办彩礼，拿出父母大半辈子省吃俭用积存的血汗钱，有的还需四处借款，等到彩礼备齐，装点好新房，也就债台高筑了。民间流传的“过去养儿怕抽丁，现在养儿怕娶亲;结婚如过鬼门关，不死也将昏三天”，就是对高彩礼的极大讽刺。彩礼虽然可以给女方的父母带来一时的满足，但这往往是以牺牲后代的幸福为代价的。这种害女儿、穷婆家、苦女婿的短视思想和行为，常会增加小一辈家庭的矛盾，留下无穷的后患。
1.2在生育观上，计划生育问题是西部农村家庭最重要也是最棘手的问题控制人口数量、提高人口素质是中国一项基本国策。但在广大西部农村家庭，还存在着不少与此相悖的问题。
1.2.1早婚早育现象重新抬头中国婚姻法明确规定了法定结婚年龄，并鼓励晚婚晚育。但许多家庭却视而不见，先结婚不登记，等到了法定婚龄再补办登记手续，甚而根本不去婚姻登记，或者篡改子女年龄，不到法定婚龄就早早结婚的现象较为普遍。早婚早育既受传统观念的影响，又与落后的经济状况相关。首先，“早栽秧早打谷”、“早结婚早成家，早生孩子早轻松”等观念是早婚早育现象难以根除的思想障碍。其次，早婚与农村中索取高额彩礼有关。早婚可节省从订婚到迎娶期间凡节假日都要给岳父母家的送礼物钱。最后，农村联产承包责任制导致管理体制从集体走向家庭，婚育之事也好像成了家庭的私事，农村基层组织放松管理，一些人口婚姻政策法规难以贯彻执行，这也是导致早婚早育现象发生的原因。
1.2.2重男轻女现象依然如故在西部农村部分地方，吃饭不让女孩上桌，上学男孩优先。可见，几千年来中国传统文化所倡导的“男尊女卑”、“传宗接代”的伦理道德观念仍在发生作用。据笔者在四川省的几个乡镇调查的统计来看，在农村有83%的人认为生男孩比生女孩好，有14%的人认为生男生女一样好，只有3%的人认为生女孩比生男孩好。绝大多数农民仍认为，“不孝有三，无后为大”。如果没有儿子，自己这一家的血脉就断了，在自己死时没有人来送终，死后没有人祭奠;没有儿子，自己觉得平时也要低人一等，在别人面前永远抬不起头，并成为自己永远的一块心病和长期的精神折磨:再则，家庭联产承包使农民收人增加，家庭财产日益扩大，财产的继承就在传宗接代、传男不传女这一传统意识中加进了新的经济内涵，这也使得许多农民产生不生儿子不罢休的重男轻女的意识。
1.2.3多生问题仍未解决虽然西部农村“多子多福”观念有所减弱，并开始认识到“多福”不是“多子”的必然结果，甚而部分人认为多子多难。但在许多农付家庭对于生育子女却有一个理想的最佳结构模型—“儿女双全”。有了一个儿子的想方设法想要一个女儿，有了女儿的又强烈希望生育一个儿子。这必然突破计划生育规定的人口底线。导致这种不良现象的发生有多方面原因:一是落后生产力的影响。西部农村的农业生产基本以体力劳动为主，家庭劳动力(主要是男子)的多寡就显得十分重要。家庭劳动力多了，既可以务农，也可以外出打工，促进家庭多方面致富。这必然造成农村家庭对劳动力的追求和多生早育观念的抬头。
二是养儿防老的生育抉择。在农村，从衣食住行到生老病死等一切都由家庭承担，缺乏有效的社会保障，而在目前的生产力水平下，单个农业劳动力所能提供的剩余产品在许多地区都难以满足农民家庭对养老的需求，尤其是现代农村家庭的孩子较少，将来瞻养负担过重，难以让自己的晚年养老获得稳定和安全，只好通过多生育子女(主要是生儿子)来解决晚年生活问题，多生一个孩子，晚年生活就多一份保障。
三是抚养成本和期望值高低的影响。一般而言，对子女期望越高，父母为培养孩子消费(也包括感情投入)必然增长，这势必导致对孩子数量追求降低，对生育效用的满足度便通过高质量生育度来弥补。反之，对子女期望降低，父母培养孩子的消费开支就减少，孩子在数量上就可以增加。在农村，父母对孩子的期望不高，能跳出“农门”当然求之不得，不能脱离农村，只要有健康的身体，能自食其力也算不错;而且农村孩子的抚养成本在事实上远远低于城市，“添个孩子添个碗”。而部分农村医疗条件太差，一个孩子难养，有两个孩子或者更多，就可以增加孩子成人的保险系数，也导致部分人愿意多生。
四是行政控制能力减弱。在西部农村许多地方，计划生育工作没有真正落到实处。由于农民工的大量涌现，人口流动频繁，客观上增加了计划生育工作的难度。加之许多计划生育千部素质差，监管措施不到位，工作方法简单粗暴，人为激发群众抵触情绪，更增加了工作难度。有的地方干脆以罚代教，以钱买生，超生者交足了罚款就太平无事。这既刺激了那些有钱的家庭超生，也刺激了那些无钱的家庭超生，使农村呈现竟相生育的混乱局面。
2西部农村家庭婚育道德建设的基本途径
西部农村家庭婚育道德的现状既有历史的原因，也有现实的原因;既有经济的原因，也有文化的原因。因此，在逐步改变和提高农村家庭婚育道德时，一定要结合西部农村现实情况，全方位、多途径入手，才能实现农村婚育道德的根本好转，促进农村的迅速发展。
2.1大力发展生产力是改善西部农村婚育道德的经济前提由于中国西部农村经济发展普遍落后，物质生活不丰富，这种经济状况决定了相应的婚育观念。不能寄希望于忽视经济发展而一味追求婚育道德的改善，这本身就背离了唯物主义方向，其结果只能是本末倒置，事与愿违。因此，要通过促进社会存在的改变和发展来改善西部农村婚育道德。
一方面，应逐步发展和完善农村市场经济体制，推动生产力发展，提高农民生活水平。农民经济状况得到了改善，思想观念才会相应发生变化，在择偶中才不会把对方的经济条件作为首要也是唯一的因素来考虑，而是渗入更多的情感因素，同时也能尊重双方的婚姻自主性，在生育中也会逐步摒弃以多生育来改善经济窘况的做法。
另一方面应强化科技在农村生产中的作用。用科学技术改变西部农村靠天吃饭、人力劳作的传统农业生产状况，让农民认识到劳动力中智力的重要性，从而促使农民的生育由重数量转为重素质的培养，同时也让农民明白家庭人口数最尤其是男性成员的数居多寡不再成为决定家庭经济状况好坏的关键，从而使农村家庭从根本上重新认识生育道德重男轻女的观念，促进农村家庭由多生走向优生。
2.2更新观念，确立适合西部农村的婚育道德基本规范
农村家庭婚育道德建设既要借助于经济的力量，同时又要借助于社会文化的力量。在西部农村，农民受教育的程度普遍较低，思想观念狭隘，极易受传统思想的单向影响，且接受新事物新观念较慢。因此，必须大力发展农村基础教育，加强对农民现代意识的开发，不断提高他们的婚育道德水平。要让农民们懂得结婚、生育不仅仅是个人的私事，更是关系到社会乃至民族的大事。在婚育过程中既不得违背国家的法律法规，也不得违背社会普遍遵守的道德规范。为使农民们在婚育中明白哪些是道德的，哪些是不道德的，有必要确立一套行之有效的婚育道德规范作指导。在婚恋观上应做到:婚姻以爱情为基础，坚持婚姻自主;提倡婚事新办，反对索要彩礼，不能把结婚当商品买卖;夫妻双方要共同承担婚姻责任，履行婚姻义务;在家庭中互敬互爱，互相宽容，合理调适夫妻关系，正确处理婚姻冲突;在生育观上应提倡晚婚晚育，做到少生优生，生男生女都一样。在实践工作中，重点就是抓好“三结合”(即生产、生活、生育的结合)，在观念意识上引导农民把工作和生活的重点放在生产和发展上，建立正确的生育观。
论文摘要：农民问题是“三农”问题的首要问题，其实质是农民在基本解决生存问题之后如何获得进一步发展。以人为本，促进农民的发展，是新农村建设的价值目标。开发农村人力资源、提升农民的发展能力是新农村建设的首要任务。包括教育投资和健康投资在内的、旨在提高人口素质的投资回报率最高，理应成为新农村建设的优先路径选择。公共财政应重点投入到农村义务教育和公共卫生服务领域。
关于新农村建设的路径选择，理论界尚未达成共识。一种观点认为，新农村建设应该以解决农业问题为中心，首先投资于农业，如补贴农业生产，推进农业产业化经营，发展优质高效农业，目标是让农民增收，目的是启动农村消费市场，形成内需拉动型的经济发展模式。另一种观点认为，新农村建设应该以解决农村问题为中心，首先投资于农村基础设施建设、村庄整治、文化建设等，改善人居环境，把村庄建设成为一个文化生产场所，目标是让农民安居，目的是打造中国现代化的稳定基础。笔者则认为，农民问题是“三农”问题的首要问题。新农村建设应以人为本，以促进农民的发展为首要任务和根本目的，首先投资到关乎农民的生存和发展质量的教育、医疗卫生事业等领域，提升农民的发展能力。只有这样，农业、农村问题才能根本解决，工农、城乡协调发展才有可能。
一、农民的发展：新农村建设的价值目标
“三农”问题即农业、农村、农民问题，是中国现代化进程中的基本问题。WWw.133229.coM在不同时期、不同条件下，“三农”问题的主要矛盾不同，解决问题的思路和对策应加以区别。1980年代以前，我国农产品长期短缺，发展农业生产、提高农业产量、保障粮食安全是首要任务。经过20多年的改革与发展，中国的粮食和其他主要农产品的供给已经由长期短缺转变为总量基本平衡而丰年有余。中国农业不仅供养了世界上多于21%的人口，并且自1997年以后，每年农产品净出口50亿美元左右。总体看来，当前农业问题已基本上解决。但是农民问题和农村问题远没有解决，表现在农民数量庞大、收入低、就业难、地位低，不能同等分享到改革发展的成果，不能同步融入现代化进程，甚至存在日益边缘化的情况。应当说，中国“三农”问题的主导方面和相互关系已经发生了重大变化，农民问题已经成为“三农”问题之首。
农民问题的实质是什么？许多人认为是收入问题。然而我们看到，困扰8亿农民的不仅仅是收入低，更根本的是相对城市居民而言在教育、医疗卫生、社会保障等方面所能享受的公共产品不足乃至严重匮乏，在就业和社会生活的诸多方面遭受歧视、排斥等。城乡之间的差距也不仅表现在收入和财产差距上，还表现在就学、就医和就业的机会不同，以及政府公共财政支出的差异方面。2000年全国普查数据显示：城市15-64岁人口中从未接受任何教育的人口比例为2.5%，而农村为8.7%；城市仅受过小学教育的人口比例为14%，而农村为38%；城市劳动力人口（15-64岁）人均受教育年限10.2年，农村为7.3年。此外，农村人均期望寿命比城市低6岁，农村儿童和孕产妇的死亡率比城市高一倍。2001年，城市新生儿死亡率为10.6‰，农村为23.9‰；城市孕产妇死亡率为每10万人33.1，农村为61.9；城市5岁以下儿童死亡率为16.3‰，农村为40.4‰。2005年，中国城市人类发展指数为0.81，农村为0.68，后者只有前者的83%，差距明显。①
收入的不平等多源于机会的不均等，“贫困必须被视为基本行为能力的剥夺，而不仅仅是收入低下”。②农村人口占全国人口的70%，而国家80%的公共卫生资源投放在城市；5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍。③义务教育人口的60%在农村，却只有不到25%的资源用在农村。1999年，初中升普通高中的比例，城市为55.4%，县镇和农村为18.6%，相差38.6个百分点，2002年两者差距拉大到46个百分点。④教育、医疗卫生等公共资源的匮乏，就学、就医、就业的不可及性，影响了农民的生活质量，增加了农民的发展成本，降低了农民及后代改变生活现状的可能。
可见，农民问题不能简单地归结为收入问题，而是以收入、就业、教育、健康为核心内容的综合性问题，实质是农民在温饱问题基本解决之后，如何获得进一步发展的问题。阿马蒂亚·森认为，追求发展的目标应该是能力而不是收入的提高。虽然能力和收入会随着个人年龄、性别、社会角色和社会环境的不同而形成较大的差异，但能力的丧失就意味着失去获取收入的可能性，进而失去将收入转换为发展的可能性。
人的全面自由的发展，是的最高命题和根本价值，也是中国特色社会主义建设的价值目标和现实行动。为了13亿中国人的福祉，新一届政府勾画了惠及十几亿人口的更高水平的全面小康社会的宏伟蓝图，提出了构建和谐社会的崭新理念，确立了以人为本的科学发展观，坚定地走上经济发展基础上的社会全面进步之路。在此背景下启动的社会主义新农村建设，不是拉动内需的权宜之计，也不是保持农村稳定的无奈之举，而是推动农民现代化的长远战略，旨在改善亿万农民生存和发展状况、共享现代化发展成果。发展农业生产、进行村庄建设是新农村建设的内容，但如果农民得不到发展，即使修了路、建了房，新农村迟早还会变为旧农村；即使脱了贫，还会返贫。近现代长达百年的乡村建设经验与教训说明，如果没有对农民发展权利的尊重和发展能力的培养，仅靠直接的物质投入，并不能使贫穷消亡、落后根除，难以使农民走上自信、自立和自我组织的发展道路。只有农民自身发展了，他们才会有信心去应对工业化、城市化、市场化乃至全球化的发展环境，新农村建设才有可持续性的基础。没有8亿农民由传统向现代的历史性转变，没有为实现这一历史性转变而对农民的人力资源投资，新农村建设乃至中国的现代化很可能遭遇严重挫折。因此，各级政府在新农村建设中应该目中有人、心中有人、以人为本，一切工作都应该以促进农民的发展为出发点和归宿点，以提高农民发展能力、创造农民发展条件、完善农民发展保障为中心。
二、投资于农民的教育与健康：新农村建设的优先路径选择
人的发展，主要是人的发展能力提升，包括了多方面的含义：一是健康长寿的能力；二是获得文化、技术和分享社会文明的能力；三是摆脱贫困和不断提高生活水平的能力。⑤人的发展能力主要是由教育、健康、技能培训等决定。教育赋予人基本的知识与技能，健康的心灵和人格，是人得以发展的动力。健康是人力资源的基本内容，是人得以发展的源泉。良好的教育和健康标志着良好的生活质量，本身就是发展的目标。新农村建设应该以人为本，把促进农民的发展、开发农村人力资源作为首要任务。
1．教育与卫生医疗是农民最迫切需要的公共产品。长期以来，国家财政始终把投入重点放在了城市，导致农村义务教育、卫生医疗、社会保障等公共品供给短缺。自1980年代以来推行的教育产业化和卫生医疗市场化改革导致教育、医疗费用飞涨，大大超出了农民的支付能力。湖南的一项调查表明，农村孩子从进学校门到高中毕业，在1980年代共需数百元，1990年代需8000元，到2004年则需3万元。据安徽省城调队调查，按某县2004年2668元的农村居民人均纯收入计算，培养一个大学生相当于该家庭一个劳力18年的纯收入。⑥全国农村人口中40%到60%看不起病，或因病致贫；一些贫困地区，尤其是西部，60%到80%的患病农民死在家中。⑦财政部农业司课题组对农户的需求进行的问卷调查显示：减少子女上学费用是农户高度关注的问题，——河南省西平县高达93.33％的农户关注；陕西省大荔县87％的农户关注；陕西省宝鸡县83.3％的农户关注，浙江省上虞市80％的农户关注。对于增加医疗点，减轻看病负担，陕西省宝鸡县农户关注率达到90.7％；河南省农户的关注率为72.22％。⑧“上学难，看病贵”是农民生存、发展面临的基本难题和最迫切希望解决的实际问题。公共财政应首先满足农民最基本和最迫切的公共需求。
2．教育与健康投资回报率最高。西奥多·w·舒尔茨（theodore.w.schultz）指出，包括教育投资和健康投资在内的、旨在提高人口素质的投资应该看成是生产性投资。对于现代经济来说，人的知识、能力、健康等人力资本的提高，对于经济增长的贡献远比物质资本、劳动力数量的增加更重要。⑨在新农村建设中，投资于农民的健康和教育是回报率最高的公共投资：其一，能够大幅度减轻农民负担。教育支出、医疗支出是当前农民最大的两项货币支出。2005年农村家庭的教育开支平均值为5975元，占到总收入的30%。⑩实施农村免费义务教育和免费公共卫生服务，相当于是通过减少支出而增加农民收入。若每年减少100亿—400亿农民的教育负担，等同于增加农民平均收入0.5到2个百分点，其效果不亚于减免农业税。(11)其二，经济效益最高。钱克明的研究表明，每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元，而每增加1元农村公共基础设施投资，仅可使农牧业产值增加6.75元。且政府每增加1元的农村教育投入，可减少农牧户物质费用6.64元。(12)教育投资还能增加农民的非农就业和进城打工的机会，提高工资水平，“每增加1年的教育，农户平均工资性收入水平至少可以增加1000元。”(13)樊胜根的研究也表明，农村“公共投资领域，教育投资效果最显著，同时对农业、非农业以及整个农村经济增长的回报率也很高；农业科研推广投资使农业生产大大改善；对农村通讯、电力和道路的投资同样对农村有较大影响；灌溉投资对农业生产增长的影响不明显”。(14)其三、惠及全社会、社会效益好。教育和公共卫生是正外溢性很强的公共产品，投资于农民的教育和健康，实际上是向全社会提供公共产品，受益的是13亿人。在经济全球化进程中，农民教育水平、健康水平的提高是吸引物资资本投资的重要因素，能够增强国家的市场竞争力，使工业、第三产业和城市从农民人力资源的普遍发展而带来的经济增长中受益。(15)另外，投资于农民的教育和健康还能够带来良好的社会效益，如文化的延续和发扬、全民福祉的增益，社会的公正与和谐。
3．我国已具备投资于农民的健康与教育的财政实力。周洪宇的研究表明，以现阶段实行的义务教育减免标准计算，实施免费义务教育共需经费合计约634.3亿元。中国2006年财政性教育经费支出大约在6770亿元左右，用于免费义务教育的经费只占9.37%。随着全国义务教育阶段在校生人数的逐年减少，中国gdp持续快速增长和国家财政性教育经费总支出的逐年增加，到2007年左右完全有条件在农村全面实施免费义务教育制度。(16)按照亚行的最近估计，我国每年只需拿出1000亿元人民币，就能保证中国2500万最贫困人口的最低生活水平，为1.2亿农村学生支付9年的学费，为7.7亿农村人口建立基本的医疗保障体系。全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均gdp只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。(17)经过20多年经济的持续快速增长，我国已具备为农民提供义务教育和公共卫生服务的财政实力。
4．国际经验的启示：教育和医疗应当优先。美国、德国、日本等发达国家工业反哺农业，最先关注的是农村人力资本的增长以及农产品价格维持；其次是创造农户成为市场主体的各种条件以及农村经济增长的物质基础；最后才是如何确保农民收入（曾祥炎，2005）。教育和医疗是这些国家共同的优先选择（见下表）。这说明农民的人力资源是农业、农村发展的前提要求和战略性因素。西奥多·w·舒尔茨的研究证明，从20世纪50年代，促使美国农业产量迅速增加和农业生产率提高的重要原因是人的能力和技术水平的提高。无独有偶，韩国人认为，“新村运动”成功的关键就在于高度重视发展教育事业，把新村教育作为“新村运动”的核心。韩国在1972年成立研修院，负责培训“新村运动”的骨干，培训内容涉及地区开发、意识革新、经营革新、市民教养等内容。韩国还在村村都建立起“村民会馆”。通过教育与培训，使农民培养起了“自立、自助、勤勉、协力”的思想观念。
投资于农民人力资源的社会利益远高于对非农民投资的社会收益，而对非农民人力资源投资的私人收益高于对农民投资的私人利益。中国农民多年来用自己的创造的农业剩余支持了国家的工业化和城市现代化，为国家繁荣、稳定做出巨大牺牲。现在已经到了回报农民，以人力资源投资“反哺”农村和农民的时候了。国家应创造条件并鼓励非农民特别是城市高收入居民自我人力资源投资，将公共服务投资重点转向农民。
三、义务教育和公共卫生服务：公共财政投入的重点
农村教育包括基础教育、职业教育和成人教育。农村的医疗卫生服务分为公共卫生、基本医疗服务和非基本医疗服务三个层次。不同层次、不同类型的教育和卫生服务分别表现为不同属性的产品，公共财政的支出范围和支出重点应当有所限制和有所选择。从低层次到高层次的各类教育和医疗卫生服务中，层次越低，其公共性越强，收益的外部性越强。农村义务教育由于其基础性和外溢性，一般被视为公共品。公共卫生服务所具备的以预防为主降低公共健康风险的功能，无可争议地赋予其纯公共品的特色。考量社会的需要、支付的成本、个人负担的能力和政府的财政状况，农村义务教育和公共卫生服务应该是财政投入的重点。
当前农村义务教育实行的是“地方负责、分级管理、以县为主”的投入机制。这一体制存在的突出问题首先表现在总体投入水平偏低。我国义务教育阶段在校生合计1.93亿人，占各级各类学校在校生总数的78%，但义务教育经费投入占总投入的比例始终低于60%；义务教育学生的61.8%在农村，而农村义务教育投入占总投入比重还不足30%。这样的经费投入比例显然是不合理的。2003年，全国农村义务教育经费投入1365亿元，比实际基本需求相差476亿元。其中公用经费缺口310亿元，校舍维修经费缺口95亿元，特困地区专项补助经费缺口44亿元，其他则为人员经费缺口。(19)《中国教育报》对174个地市和县教育局长的问卷调查结果显示，超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”，有58%的农村学校危房改造经费无法落实，超过40%的小学仍然使用危房，超过30%的农村小学“粉笔论支有限发放”，接近40%的农村小学“交不起电费、有电不敢开电灯”，而缺少课桌凳的小学也接近40%。(20)其次，在这种体制下，乡镇负担了农村义务教育投入的78％，县财政负担9％，省地负担11％，中央财政只负担2％左右。(21)中央和省级政府掌握了62%的财政收入，但基本摆脱了负担农村义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱（占全国财政总收入22%），却负担着87%的义务教育投入。(22)相当多地区的乡镇财政不堪重负，农民负担过重。“以县为主”的投入体制不可能保证义务教育的均衡发展，无法使农村义务教育走出困境。促进农村义务教育，首先要加大投入，要把农村义务教育作为财政投入的重中之重。其次要构建中央财政、省级财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。义务教育作为全国性的公共产品，应该以中央和省级政府提供为主，地市级政府适当配套。中央财政应重点支持中西部农村地区。不发达农村地区教师工资和经常性运转经费应由中央负担；欠发达农村地区教师工资应由中央政府负担，经常性运转经费应由省级负担，学校基本建设则由基层政府负担。
中国医疗卫生的财政支出基本上是“重城市、轻农村，重治疗、轻预防”。2004年国家财政用于医疗卫生的开支380多亿元，用在城里的是84.5%，用在乡镇卫生院的不到60亿元，只占15.5%。(23)政府拨款的68%用于医疗，22.7%用于公共卫生，而且主要集中在县级预防保健机构，对村级卫生机构的财政支持极少。多数村级卫生机构基本不存在，大部分村级卫生室私有化。2000年政府财政用于农村公共卫生方面的资金总额还不到20亿元，平均每个农民每年只有2.5元。(24)由于政府投入不足，农村公共卫生服务体系普遍通过“有偿服务”进行“创收”，导致本应无偿提供的一些公共卫生项目变成了有偿服务，影响了预防保健措施的落实。公共卫生包括计划免疫、传染病控制、妇幼保健、职业卫生、环境卫生和健康教育等在内的公共卫生服务，属于典型的公共产品，是人生存和发展的基本要求，是现代公民应当享有的最基本的公共产品，应由政府向全体社会成员免费提供。即使是能力较差的政府，也必须承担起维护公共健康安全的使命。公共卫生有助于从根本上降低整个人群和国家的医药费用，具有“四两拨千斤”的高效率。根据世界银行的《世界发展报告：投资于健康》的研究，在世界范围内，政府可实施的效益成本比较高的卫生公共干预领域包括：幼儿疾病免疫、学生卫生服务、家庭计划生育、环境卫生、健康教育、艾滋病预防。在县、乡政府对农村卫生投入不足的情况下，为保证农村公共卫生服务的可及性和公平性，中央和省级财政应担负起维护农村公共健康安全的职责，加大对农村公共卫生的投入力度，建立和完善农村卫生专项转移支付制度，援助基层政府行使这一基本的政府职能，逐步实现城乡公共卫生服务的大体平衡。当前农民的医疗服务消费行为基本表现为“小病不出村，大病到县及县以上医院”，近60％的门诊服务是由村卫生室或私人诊所提供的，仅1/4左右是由乡卫生院提供的。(25)重建村级公立卫生室并促进其服务水平的提高，对于改善乡村人口的健康指标，是一种最有效率的投资（朱玲，2000）。与私立医疗点相比，村民共有的卫生室除了提供医疗服务以外，还能够更有效地承担群体预防、保健知识传播和组织改善环境卫生活动等多种社会功能。村级公立卫生室如同村庄小学一样，是农村人口获得基本社会服务的一个组织保证，各级政府应该保证村级公立卫生室像村庄小学一样有稳定的财政支持。(26)
①联合国开发计划署驻华代表处等：《追求公平的人类发展（中国人类发展报告2005）》[c]?，北京：中国对外翻译出版公司2005，第6页、46页、55页、6页。
②阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》[m]，于真译，北京:中国人民大学出版社，2002年。
③迟福林：《为农民提供基本而有保障的公共产品》[a]，中国（海南）改革发展研究院《中国农民权益保护》[c]，北京:中国经济出版社，2004。
④同②，第46页。
⑤同上书，第3页。
⑥迟福林：“强化以提高人口素质为重点的农村公共服务”[n]，《经济参考报》2006年6月24日。
⑦徐勇：“国家整合与社会主义新农村建设”[j]，《社会主义研究》2006年第1期第3-8页
⑧财政部农业司课题组：“公共财政覆盖农村问题研究报告”[j]，《农业经济问题》2004年第7期
⑨[美]西奥多·w·舒尔茨:《论人力资本投资》[m]，北京：北京经济学院出版社,1990年.
⑩韩俊：“建设新农村中涉及农民切身利益的若干问题及政策建议”[j]，《改革》2005年第10期
(11)“农村义务教育全免费：中国有财力承担”，《南方周末》2005年3月10日。
(12)汤灿晴等：“农村教育:问题与对策”[j]，《农村经济》2004年第5期第86-88页。
(13)李国祥：“我国农户要素资源收入贡献的比较分析”[j]，《经济研究参考》2005年第11期。
(14)樊胜根等：“中国农村公共投资在农村经济增长和反贫困中的作用”[j]，《华南农业大学学报（社会科学版）》2002年第1期第1-13页。
(15)dreezeandsen，1989，hungerandpublicaction，pp.206-210，clarendonpress，oxford.
(16)艾启平：“中国有财力在全国实行义务教育全免费”，中新社北京2006年3月4日电。
(17)征庚圣等：“统筹城乡发展完善乡村治理”，《经济参考报》2006年4月22日。
(18)曾祥炎：“工业反哺农业应遵循农村经济发展次序”[j]，《南华大学学报（社会科学版）》2005第4期第15-18页。
(19)程刚：“义务教育法有望做修改将解决教育经费投入不足”[n]，《中国青年报》2005年8月19日。
(20)张玉林：“从数字看教育不公”[j]，《中国改革》2004年第12期第22-24页。
(21)张德元：“农村‘知识贫困’与教育资源配置”[j]，《调研世界》2003年第7期。
(22)吴明熹：“公平：教育政策的基本价值取向”[n]，《中国教育报》2005年8月8日。
(23)陈锡文、韩俊等：“我国农村公共财政制度研究”[j]，《宏观经济研究》2005年第5期。
(24)张元红：“农村公共卫生服务的供给与筹资”[j]，《中国农村观察》2004年第5期。