时间：2022-02-18 17:05:42
【关键词】 区域网络；对口扶持；乡镇卫生院；优质护理；成效
随着医学模式的转变， 护理工作也出现了一些相应的变化。经历了从功能制护理逐步向责任制护理、系统化整体护理、全程护理及优质护理服务等[1]。大医之道， 仁心当先；护理之道， 爱心为本。自2010年卫生部号召开展“优质护理服务示范工程”活动， 全国掀起了以“夯实基础护理， 提供满意服务”为目标的优质护理服务示范工程活动。开展创优服务是医疗改革的需要、是病者及家属的需要、是专业的范畴， 通过实施整体护理达到患者满意， 家属放心。优质护理服务是作为医改的一项长期性的中心工作， 而并非一场运动[1]， 为响应卫生部的号召， 进一步深化优质护理服务内涵， 把此项工作持续、有效地推广， 需建立科学、可行的长效机制， 本院作为广东省优质护理服务示范医院， 在本地区二级以上医院积极宣传和推动优质护理服务的同时， 与高要市19个乡镇卫生院建立了区域网络， 实施对口帮扶计划， 把优质护理服务通过与乡镇卫生院的区域服务网向社区延伸， 为本地群众提供最大限度的方便， 充分体现了优质护理服务的优越性。现将实施的体会报告如下。
1 实施的方法和路径
1. 1 实施路径
1. 1. 1 医院制定了帮扶需求征求表， 在各乡镇卫生院选取了30%医护人员进行调查， 通过下发征求表， 了解他们对护理服务的理解及帮扶需求。并多次深入乡镇卫生院调研， 广泛征求意见。
1. 1. 2 根据各乡镇卫生院不同的需求， 制定具体的实施方案， 详细列出针对性的帮扶计划。
1. 1. 3 建立市乡村三级医疗卫生网络， 对全市19个乡镇卫生院进行了划分， 由本院各临床护理单元包镇， 并指导乡镇卫生院负责包村， 建立完善的患者双向转诊机制， 确保畅通有效的患者就诊流程。
1. 1. 4 建立患者从就诊到入院到出院后的全程护理服务流程， 明确各层级护理人员的工作任务与职责要求， 搭建及时、畅通、有效的院间沟通平台， 保证患者护理的延续性。
1. 1. 5 分片区组织乡镇卫生院护理人员学习卫生部及卫生厅开展优质护理的相关文件， 以统一思想认识， 转变观念， 调动全体护士的积极性。
1. 1. 6 本着“帮扶带教、授人以渔”的思想， 结合被帮扶单位的实际情况， 为乡镇卫生院培养自身造血功能， 不断提高卫生院的护理业务能力和水平。
1. 2 实施的方法
1. 2. 1 由护理部统一部署整体的工作计划， 计划分别备存于卫生行政主管部门、各乡镇卫生院、各临床科室等， 让各部门主要负责人对工作计划充分认识与研究， 再由她们组织本部门护理人员对文件进行学习， 以确保计划顺利实施。
1. 2. 2 本院各护理单元组织护理骨干定期到乡镇卫生院指导开展业务并推广适用新技术、新理念。主要采取的方式有四种：一是“走下去”帮教。由本院对口支持单位护理骨干定期到乡镇卫生院， 通过质量评估， 主持查房， 护理会诊， 疑难病例讨论， 举办培训班等， 实行现场传、帮、带。二是“请上来”培养。每月邀请乡镇护理人员到本院通过免费的跟班进修学习， 参加短期培训和学术讲座等多种形式的培训。三是“全天候”指导。乡镇卫生和村诊所遇到解决不了的护理疑难问题， 需要请本院护理人员前去协助解决的， 不论白天黑夜， 还是公休节假日， 对口专科骨干随叫随到。四是“互动式”交流。经常召集乡镇卫生院护理人员会议， 传达优质护理服务的精神和宗旨。把优质护理服务的工作要求， 实施的路径及方法向各乡镇卫生院护理人员作详细的说明， 让她们较快认清形势， 及时转变观念， 建立为患者服务的良好理念。每半年邀请乡镇护理技术骨干参与优质护理服务亮点交流， 总结过去的工作成绩并分享工作经验， 同时征求帮扶工作中的意见和建议。
1. 2. 3 制定目标一致的优质护理服务效果评价体系和标准， 由帮扶单元每月组织本部门护理骨干和对口扶持的卫生院护理骨干对其开展优质护理服务的进程进行评估， 对照评价标准逐项打分， 评估结束后把19个卫生院存在问题进行综合， 查找共性和个性问题， 专科的问题通过护理会诊的形式提供技术支持和保障， 对于其他问题针对不同情况进行逐一解决。
2 实施结果
2. 1 通过计划的实施， 区域范围对患者护理服务质量有了明显的提高。通过建立双向转诊机制， 为本院与乡镇卫生院护理人员建立了有效、直接的沟通平台， 增加了双方在护理服务配合上的默契， 一方面为在本院住院的康复期患者社区护理延伸开拓了更广的空间， 另一方面为各乡镇卫生院危重患者护理提供了有效、及时、安全、准确的护理服务保障， 赢得了广大患者的好评[2]。
2. 2 通过计划的实施， 区域内护士队伍护理服务观念有了根本的转变。经过两年来网络模式的运转， 一方面护士们能深刻认识到护理工作是一个独立的专科， 而并非附属于医疗的附带工作， 护理工作有着他的特殊性， 培养了护士工作中主动思考的行为；另一方面护士在工作中更显出人文关怀的特性， 通过对优质护理服务精神的灌输， 护士们对于人性化的内涵有了更深层次的认识， 工作中主动表现出换位思考， 充分做到以患者需求为出发点[3]。
2. 3 通过计划的实施， 区域内护士理论知识和专业技术有了明显的提高， 服务能力进一步增强。对于本院护理人员来说， 由于有了明确的工作任务， 护士们更注重临床实践的积累和总结， 以便于为对口扶持单位业务指导做好充分的准备， 不知不觉中对其自身提升也产生了很大的作用；对于乡镇卫生院的护理人员来说， 由于有了常态化、针对性的业务指导， 同时在工作中的一些疑惑能及时通过会诊、查房、质量评价等形式得以及时的梳理， 从而保证了工作的顺利开展， 这无形中就提升了她们的护理服务水平。
2. 4 计划的实施， 密切了双方的关系， 发挥了区域医疗龙头企业的辐射作用， 促进了护理服务的社会地位的提高。区域网络的正常有效的运转， 使本院作为广东省优质护理服务示范医院在护理服务中的宝贵经验得以在全市推广应用， 在乡镇卫生院护理队伍中起到传、帮、带的作用外， 把优质护理的春风深入的带到了基层群众中去， 让更多的农民群众了解到护士的社会服务价值， 为我市护理专业发展打下了坚实的基础。
3 讨论
优质服务简单的说是服务的提供者首先要拥有一个良好的心态产生优质服务的愿望， 然后去创造一个令大家满意、也令自己开心的环境。优质护理服务其核心是对患者实施全人制的整体护理， 而整体护理是一种护理行为的指导思想或者说是一种护理观念。它是以人为中心， 以现代护理观为指导， 以护理程序为基础框架， 并且把护理程序系统化地运用到临床护理和护理管理中去的指导思想[4]。整体护理的目标是根据人的生理， 心理、社会、文化、精神等多方面的需要， 提供适合人的最佳护理。优质护理服务示范工程是我国深化医药卫生体制改革、落实科学发展观的重要举措， 是夯实基础护理， 提供满意服务， 塑造职业文化， 提升公众满意度的实施路径。同时也是我国医学人文回归、社会公益回归与医患关系和谐的促进， 重要的是在更高层次上实现了对人的尊重。责任护士是优质护理服务的主体， 区域护理服务网络的建立与实施， 使先进的护理成果得以更好地推广与运用， 通过各层级医疗机构的护理人员， 齐心协力， 用真心、真情和实际行动去爱护关心患者， 让患者真正体验到优质护理带给他们的实惠， 全面提高了乡镇卫生院的技术服务水平， 使农村患者就近享受到便利、优质、实惠的医疗服务， 升华了医患双方情感， 增强医患双方情感共鸣， 确保了政策深入人心， 突出了公立医院的公益性， 充分调动了广大护理人员积极性， 体现了护士社会价值， 赢得了广大人民群众的好评[5]。
参考文献
[1] 代晓英.开展优质护理服务的意义.中国社区医师（医学专业）， 2011，13（25）：310-311.
[2] 范玉玲， 刘秀玲， 聂俊青.夯实基础护理打造县级医院优质护理服务.临床合理用药杂志， 2011，4（2 ）：110-111.
[3] 赵东艳.开展优质护理服务示范病房的体会.中外医学研究， 2011，9（17）：77-78.
【关键词】新形势；乡镇卫生院；护理现状；缺陷；改进措施
随着我国医疗改革的不断深入，新型农村合作医疗的全面开展，为广大农民群众解决看病问题带来了很大的益处，乡镇卫生院住院病人迅速增加，对护理工作带来了新的机遇和挑战。人们对医疗护理服务需求在日益提高，维权意识和法制观念也在不断增强，为了适应新形势下护理管理的要求。本人现将乡镇卫生院目前护理管理现状、缺陷和改进措施作如下综述。
1目前护理管理现状
1.1服务对象现状随着经济的发展，人员流动性增加，乡镇大部分常住人口为老人、妇女和小孩，因此，乡镇卫生院的服务对象以老人、妇女、小孩居多。而且乡镇卫生院没有设置详细的专科，护士工作较繁杂，角色换位快，由于人力不足，工作时间长，如果有人有休假，上班人员常常要连续工作。
1.2业务量现状随着农村合作医疗制度的开展，乡镇卫生院护士的业务量也随之增加，如遇疾病高发季节，劳动量大的现象更突出。因此，由于护理人员少，每天应付日常护理工作已感应接不暇，至于深层次的计划护理，如人文关怀护理、心理护理、整体护理等的运用还未提上议事日程，护理人员的责、权、利无法落实。
1.3护理人员待遇及教育现状乡镇卫生院护士待遇差，护士的劳动报酬与劳动量存在一定的差距，因此很难调动护士的积极性；护士的继续教育问题也是护理管理的难题，由于护理人员少，工作压力与工作量大，护士每天上班，忙于日常护理，下了班忙做家务，管孩子、身心憔悴，以至于对新技术、新知识、新进展了解少，从而知识老化、技术停滞。而且人员素质参差不齐，年轻的，学历稍高的护士不稳定，人员流动性大。
2护理管理缺陷
2.1管理问题护士长缺乏科学、规范化的管理素质 大多数乡镇卫生院护理工作得不到院领导重视，护理人员岗位分配不合理，无专职护理管理人员，护士长同其他护士一样，从事着临床一线护理工作，同样倒班，还要协调各方面关系及承担一些琐碎的后勤事务，他们往往会重心偏移，没法把主要精力放在管理上。加上忙于日常工作，外出学习、培训机会少，缺乏新的管理理念，对新医学模式下新的护理质量评审标准理解不深刻，致使护理制度落实不到位，严重影响了护理质量管理。
2.2住院患者管理差 由于护士少，护理管理不到位，使用住院患者管理差，一些护理措施和监测无法做到；部分病人生活不能完全自理，又无家属照顾的，容易发生跌倒、坠床等；患者擅自离院理象较普遍，护士法制观念淡薄，基本操作不严谨。
2.3 护理文书书写不规范 体温单描记不真实，缺项、漏项，签名不规范或代签名，医护记录不一致，尤其是一些重要时间：入院、抢救、用药、病情变化、出院等，护理记录太简单，缺乏连贯性，记录内容上忽视非操作性护理措施，如巡视病房、主要的指导内容及告知性的护理措施等。
2.4 护士法制观念淡薄，自我保护意识差 医疗及相关法律知识缺乏，基本操作不严谨，非抢救时执行口头医嘱，证据保全意识差。
2.5技术及人员素质问题 护理人员业务能力有限，管理存在一定难度 一些中等专业学校在招收护理专业人员时，降低录取标准，相当一部分文化基础差的人把学护理当成是一条谋生的捷径，进入学校以后也未好好学习，实习也不认真。这部分人毕业后到大医院应聘多不能如愿，便来到乡镇卫生院工作，他们往往工作能力差，对一些基础护理操作都不能独立胜任，危重病人的病情观察、护理更不知从何做起，甚至一些用药的剂量都不能准确计算。另一方面，长时间在乡镇医院工作的高年资护士，虽有一定的临床经验，但很多也安于现状，缺乏进取意识、竞争意识，尤其是我们周边多数乡镇卫生院都是做的绩效工资，因此他们也不情愿外出进修学习，无法更新观念、更新知识，提高业务水平，对高标准，严要求的护理质量管理不能适应。
3 缺陷改进措施
3.1 提高乡镇卫生院护理管理人员素质 首先院领导应转变重医轻护的观念，重视护理工作，尽可能设置专职护理管理人员，加强护士长管理知识的学习，观摩借鉴他人的管理经验，不断更新管理理念和管理方式，另外护士长还要加强自身业务学习，不断更新知识，掌握新业务、新技术、新仪器的使用，积极培养护理骨干，进行目标管理【1】。首先要制定护理管理目标，根据目标设定详细、严格的护理质控考核标准，采取考核、奖惩相结合的办法，并与护士的薪酬挂钩，以调动护士的积极性，真正解决实际工作中的问题。
3.2 加强住院患者的管理 入院时收治医生把好第一关，认真履行好告知义务，杜绝挂床住院，严格把握住院、出院指征，严格掌握护理级别，同时医院的综合服务设施也要跟上。
3.3 规范护理文书的书写 护理人员应充分认识护理文书的法律效力，规范书写护理文书，遵循客观、真实、准确、及时、完整、合法的原则，切忌不按时书写或书写潦草、脱漏、错误、涂改，要特别做到准确、及时以及与医疗文件的一致性。
3.4 提高自我保护意识，防范护理纠纷 认真组织学习有关的法律法规，如《医疗事故处理条例》、《中华人民共和国护士管理条例》、《侵权责任法》等，明确护理行为规范，加强风险防范意识，自觉地遵守法律、法规，严格按规章制度行事，不超越护理常规，是做好自我保护和维护护士合法权益的根本，才能确保护理质量，促进患者康复。如患者病情有变化，应及时通知医生，执行口头医嘱必须谨慎，确信无误后方可执行，执行完后，应尽快记录医嘱的时间，内容及当时的情况等，医生也应及时补上书面医嘱，医生如有遗忘，护士应提醒及时补写。
3.5提高护理人员综合素质实施人性化护理管理【2】，关心、尊重和激励护理人员，护士长定期倾听护士心声，减轻护士压力，为护理人员争取应得利益，使护理人员以轻松的心情投入到工作中，从而充分调动护士的积极性。一方面严格护士准入制，开展素质教育及医德医风教育，提高护士的职业素质，增强责任心。另一方面提高业务素质，作为乡镇卫生院，都是综合病房，要求护士必须全面掌握内、外、妇、儿等常规护理，特殊护理，制定长期的学习计划和短期培训计划，并根据临床需要随时增添学习内容，积极开展“三基”、“三严”训练，岗位技能大练兵活动，积极鼓励护士在职学习，拓展知识领域。
4讨论
护理工作是医院医疗行为的重要组成部分，只有确保护理质量管理的不断改进，才能确保医护质量和医疗安全，保证医院快速的发展。自新型农村合作医疗开展以来，为广大农民群众解决看病问题带来了很大的益处，乡镇卫生院住院病人迅速增加，对护理工作带来了新的机遇和挑战。为了适应新形势下护理管理的要求，乡镇卫生院必须根据自身条件，提高护理管理。所以乡镇卫生院护理管理的要求不仅是提高护理质量，更要保障护理的安全性和有效性，护理管理者首先要提高自身业务素质与管理水平，充分发挥护理指挥系统的作用，以质量与安全管理为核心，加强乡镇卫生院的护理管理队伍建设，完善护理管理工作的各项规章制度，从而最大限度地减少护理缺陷的发生。
参考文献
今天，我们在这里召开全市社会救助工作会议，主要任务是贯彻落实全省社会救助工作会议精神，回顾总结我市社会救助工作的开展情况，并对做好新形势下的社会救助工作进行一次新的动员和部署。下面，我讲几点意见。
一、近年来我市社会救助工作的简要回顾
近年来，在市委市政府的正确领导下，我们按照“城乡统筹、分类指导、稳妥推进”的总体思路，从建立和完善各项救助制度入手，先后出台了《关于在全市建立困难群众社会帮扶救助体系的意见》、《市城市居民最低生活保障暂行规定》、《市农村居民最低生活保障暂行办法》、《市爱心基金管理使用办法》、《市农村医疗救助工作实施意见》、《市城市医疗救助工作实施意见》等一系列社会救助政策和文件，推动救助工作由单一的基本生活保障向医疗、教育、住房等全方位扩展，在全省率先建立了以最低生活保障制度为基础，自然灾害救助、农村五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，教育、住房等专项救助为辅助，临时救助、社会互助为补充，形式多样、覆盖城乡的新型社会救助体系。从起，市委市政府连续四年将城乡低保、敬老院建设、城乡医疗救助等社会救助工作列入“十件实事”，集中力量，加大投入，认真办理，保证了困难群众得到实惠，共享改革发展成果。
一是城市低保制度日益完善，实现了动态管理下的应保尽保、分类施保。城区低保标准由最初的105元提高到现在的190元，县市低保标准由最初的90元提高到现在的160元，目前，全市共有城市低保对象4.95万人，人均月补差达到134元。
二是在全省率先建立了农村低保制度，农村特困群众救助实现了从临时救助向农村低保制度的转变。经过三年的扩面提标，保障标准由最初的每人每年900元提高到现在的1020元，保障人数从3.5万人增加到7.9万人，约占我市农业总人口的3.2%，人均月补差达到52元。今年要进一步提高农村低保标准，每人每年标准要提高到__0元，人均月补差将达到60元。
三是建立健全了救灾工作分级管理体制，制定完善了救灾应急预案，有效应对干旱、冷冻、风雹、洪涝、病虫害等自然灾害，以来先后下拨救灾资金2778万元，为受灾群众恢复住房4802间，确保了受灾群众的基本生活和灾区稳定。特别是玉树地震发生后，全市民政部门紧急行动起来，在第一时间投入支援玉树抗震救灾的工作，向灾区紧急运送救灾帐篷240顶，组织社会各界捐款3445万元，捐赠棉衣棉被2.8万多件，为抗震救灾工作的顺利进行做出了积极贡献。
四是解决了免征农业税后农村五保供养问题，五保经费纳入各级财政预算，分散供养、集中供养标准分别达到每人每年1200元和2400元。大力实施“霞光计划”，加强农村敬老院建设，三年来市县乡三级共投入1亿多元，新建改建敬老院64所，超额完成敬老院三年建设任务。集中供养五保对象达2861人，集中供养率达60%以上，较好地改善了五保对象的生活条件。
五是建立了城乡医疗救助制度并逐步完善，设立了4所惠民医院，对困难群众实行“十五免十五减半四优惠”等优惠政策。资助9万多名农村困难群众参加了新型农村合作医疗，为城乡困难群众实施大病救助，全市医疗救助对象达到13.9万人，以来共发放各项医疗救助金2500多万元，在一定程度上缓解了困难群众看病难看病贵问题。我们还在武陟县、解放区开展了医疗救助同步结算试点工作，目前工作进展顺利。
六是慈善事业稳步发展，社会互助成效明显。成立了市慈善总会，县级慈善协会的数量达到6家，开办了43家慈善爱心超市，开展了“温暖隆冬行”、“慈善助你行”等一系列有声有色有效的慈善救助活动；认真组织开展“爱心一日捐”活动，四年来共募集爱心基金2500多万元，使6249名困难学生得到救助，3159名大病患者缓解看病困难，1.8万名困难群众得到救济，4300多名五保对象的生活有了改善；大力实施“微笑列车”、“重生行动”等慈善医疗项目，免费实施唇腭裂手术8000多例，项目实施在全国领先。
总的来看，近年来，我们努力构建和完善城乡社会救助体系，成效是明显的，但在肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到，工作中还存在着一些亟待解决的困难和问题：一是城乡低保、农村五保供养等社会救助标准较低，达不到全国平均水平。二是城乡发展不平衡，农村低保特别是低保边缘户还没有得到有效保障。三是敬老院配套设施还不够完善，敬老院编制、人员、经费保障还不能适应工作需要，长效运行机制尚未完全建立。四是城乡医疗救助工作还不够规范，救助门槛较高，资金使用效率不高，影响了救助效果。五是基层普遍存在工作力量薄弱、工作经费不足的问题。这些问题都需要我们高度重视，采取切实有效的措施，认真加以解决。
二、突出重点，切实做好新形势下的社会救助工作
在当前的新形势下，我市社会救助工作的总体思路是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”的理念，以健全完善城乡社会救助体系为目标，以农村低保扩面提标、医疗救助工作、敬老院配套设施建设和规范管理为重点，积极探索建立临时救助制度，健全救助标准动态调整机制，加强各项救助制度的配套衔接，全面提升社会救助工作水平，为我市在全省率先实现新跨越做出新的贡献。重点要抓好以下几个方面的工作：
（一）巩固城市低保工作成果，不断提高救助水平。一是建立健全保障标准动态调整机制。要建立健全与经济增长、物价水平相适应的保障标准动态调整机制，适时调整城市低保标准和救助水平。二是健全 动态管理机制。完善低保对象能进能出的动态管理机制，加强与失业保险和再就业的衔接。对有劳动能力的低保对象，在保障其家庭基本生活的同时，探索限期享受低保待遇、逐步退出的路子，促进脱保就业。三是提高低保规范化建设水平。要健全和完善申请、审核、审批、评议、公示、档案管理、资金运行、信息统计等制度，对工作中的各个环节实行程序化管理、规范化操作。要充分发挥社区评议小组的作用，将社区公示作为重要环节抓好落实，全面提高基层低保工作管理水平和服务质量。四是加强资金监管，确保资金安全。要进一步加大资金监管力度，规范社会化发放程序，确保低保资金及时足额发放。目前审计部门正在对城市低保资金管理使用情况进行审计，各地要积极配合做好工作。五是制定城市低收入家庭认定办法。今年，省里将出台《河南省城市低收入家庭认定办法》，各县市区要加强调查研究，制定出台《城市低收入家庭认定办法实施细则》，合理确定低收入家庭标准，确保低收入家庭认定工作公开、公平、公正。
（二）规范完善农村低保，基本实现应保尽保。与城市低保相比，农村低保制度建立时间不长，客观上存在着低保对象人数多、家庭收入核实难等实际困难，特别是一些地方存在有错保、漏保、人情保等现象。在今年开展的农村低保扩面提标工作中，各地要把规范农村低保工作摆上日程，确保农村低保工作健康、可持续发展。
一是严格规范操作程序，全面复核农村低保对象。各地要集中力量、集中时间，对农村低保对象进行一次全面的复核认定。乡镇、村级要进行100%的入户调查，县级民政部门对申报对象入户率不得少于40%。要严格执行申请、审核、审批的工作程序，严格执行村乡县三榜公示制度，严格执行责任追究制度，确保对象认定准确无误，杜绝人情保和暗箱操作。
二是做好农村低保扩面提标工作，基本实现应保尽保。今年的“十件实事”，要求将农村低保标准由每人每月85元提高到95元，将人均月补差由52元提高到60元（含上级物价补贴10元），保障面由3.2％提高到3.9％左右。这里我强调一点，在农村低保工作中，要坚决克服和纠正不按户保按人保的问题。一户只保一两个人或两三个人，目前各县市区都存在这样的问题，省里会议也专门强调要克服这个问题。我们的低保制度是按家庭收入来计算的，保障也要以家庭为单位来保障，按人保不符合低保制度。目前大部分县市区扩面提标工作已近尾声，我们要根据这次会议精神，对我们的工作来一个回头看，对存在以上问题的要坚决予以纠正。
三是科学合理区分对象，健全完善分类施保制度。各地要综合考虑低保对象的家庭收支情况，按照家庭成员的病伤残程度和劳动力状况等因素进行分类，合理确定各类对象的补助金额。原则上，将农村低保对象分为三类：一类为长期重点保障户。包括主要劳动力伤亡、重病、重残，家庭其它成员无劳动能力等特殊困难家庭。二类为长期保障户。包括主要劳动力伤亡、重病、重残，家庭其它成员劳动能力较差，生活状况短期内不会有很大变化，需要长期保障的家庭。三类为短期保障户。包括家庭主要成员有劳动能力，但需要赡养或抚养的人口较多，负担过重的家庭。
四是完善农村低保统计台账，加强信息化建设。省厅计划用两年时间为办事处和乡镇配备城乡低保微机，去年配备的重点主要是办事处，今年的重点是乡镇。根据民政部和省厅的要求，各县市区、乡镇都要建立农村低保统计台账，实行计算机管理。此次扩面提标完成后，5月20日前各县市区要建立健全统计台账并上报市局。
（三）认真落实五保供养政策，努力提高敬老院管理服务水平。一是健全五保对象审批机制，把符合条件的五保对象全部纳入保障范围。目前，我省共有五保对象47.1万人，占全省农业总人口的6‰，全国的比例在3-4‰，而我市五保对象只有4312人，只占全市农业总人口的1.72‰，这个比例与全国全省相差太大，不符合我市实际。从我们调查的情况看，由于五保供养资金从转移支付中支出，所以一些乡镇和个别县拒绝将五保对象纳入保障范围，造成五保对象人数逐年下降，我市的五保对象人数在全省最少，以至于该享受的补助资金享受不到。各县市区一定要按照《五保供养条例》和我省《实施办法》的规定，切实履行职责，进一步澄清五保供养人数，把符合条件的人员，及时纳入供养范围。二是加强敬老院配套设施建设，改善五保对象的生活条件。敬老院配套设施建设也被列入了今年市委市政府的“十件实事”，按照敬老院“三年建设、两年配套”的工作规划，今年要重点完善13所中心敬老院的取暖、洗浴、卫生医疗和部分乡镇敬老院的取暖等配套设施。按照市政府要求，今年筹资400万元，市级财政已列入预算200万元，县级财政一定要足额按1：1的比例配套资金，乡镇可根据经济实力，完善取暖、洗浴、医务室等设施。目前，市级方案已经制定，下一步要与各县市区签订目标责任书，初步确定6月底前完成太阳能洗浴设施配套，8月底前完成医务室建设，10月底前完成取暖设施配套。三是建立健全长效运行机制，促进敬老院管理上水平上台阶。我们已经完成了敬老院建设任务，敬老院的硬件设施有了明显改善，下一步要把工作重点转到管理上来，努力提高敬老院的管理服务水平。我们计划在全市开展“敬老院规范化管理”和“星级敬老院”创建活动，目前相关文件正在运作中。各县市区要按要求配备必要的管理服务人员，认真落实敬老院管理经费和工作人员工资待遇，希望各县市区的领导能够大力支持，帮助解决五保工作中存在的困难。要适当增加入住人数，巩固和提高集中供养率，完善敬老院管理服务制度，今年各县市区政府都要出台当地的敬老院管理办法，要通过加强服务管理，确保五保对象住得进、留得住、过得好。
（四）完善医疗救助制度，健全工作机制。一是做好城乡困难群众的参保参合工作。各地要按照政策规定，资助城乡困难群众参加城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，及时缴纳参保、参合费用，切实把城乡困难群众纳入到医疗保障体系中来。各地参保标准有所不同，都要严格按照政策规定资助困难群众参保，参保费用不足部分由当地财政预算解决，不得从现有医疗救助资金中支出。 二是做好医疗救助与城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度的衔接工作。要加快建立城乡医疗救助与城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗同步结算信息平台，健全以定点医疗机构垫付医疗费用为核心，方便快捷、监管有效的同步结算机制。今年，省里要求40%的县市区要开展同步结算试点工作，试点县市区医疗救助对象平均住院率力争达到3%。我市武陟、解放作为第一批医疗救助同步结算试点单位，工作进展顺利，武陟已建立了民政、定点医疗机构和医疗救助对象信息共享，资金结算、垫付渠道畅通的医疗救助体系。今年我市其余县市区均被省确定为同步结算试点单位，我们将在近期召开医疗救助同步结算试点工作会议，安排全市的启动工作。三是探索建立医疗救助功效评价激励机制。要把医疗救助的筹资情况、资助参保参合情况、资金支出情况、人均救助标准、平均住院率等作为医疗救助功效评价的重要指标，逐步建立资金补助为导向的激励机制，推动医疗救助工作健康持续发展。
（五）探索建立临时救助制度,做好与其他社会救助制度的衔接。临时救助制度是社会救助体系建设的重要方面,是解决困难群众临时性、突发性困难的客观要求。各地要加大探索建立临时救助制度的工作力度，注意把握对象确定、救助标准、审批程序等关键环节。要加大对临时救助的资金投入，将所需资金列入财政预算，实行专项管理、专款专用。根据当前的经济情况，市政府决定今年的“爱心一日捐”活动推后至8月19日进行，各县市区要做好准备工作，继续重视抓好“爱心一日捐”的资金筹集，最大限度地发挥爱心基金在助学、助医等方面的积极作用。
三、重视做好烈士纪念设施保护改造工作
集中开展烈士纪念设施保护改造工作，对于进一步做好新时期烈士褒扬工作，弘扬民族精神，具有十分重要的意义。
我市有姓名记载的烈士有3674人，全市有烈士陵园7所，褒扬安葬烈士7817名；有散葬烈士墓44处，散葬烈士46人。长期以来，由于经费投入不足等原因，我市烈士纪念设施普遍存在着年久失修、设施老化、破损严重等问题，急需进行保护改造。
这次省政府统一安排集中开展烈士纪念设施保护改造工作，既是落实中央领导指示精神的重要举措，也是提升教育群众主体功能的现实需要。各县市区要本着对历史、对人民负责的态度，把保护改造工作摆上重要议事日程，纳入当地扩大内需的项目规划，高标准高质量地做好烈士纪念设施保护改造工作。
（一）明确目标，加快推进。要按照统一部署，集中对烈士纪念设施进行全面保护改造。改造的重点是：烈士纪念墓地、纪念碑、纪念堂馆、纪念堂祠、纪念雕塑、纪念广场等主体纪念建筑设施。保护以改造翻新为主，原则上不得改变原有建筑物位置和格局，不新增纪念设施规模，保持原有陵区的风格风貌。对散葬烈士墓，由墓地所在地政府安排资金进行统一修缮保护。保护改造工程要在9月底前竣工投入使用。
（二）突出主题，科学规划。坚持把社会效益放在首位，以保护纪念设施、弘扬革命精神、方便群众瞻仰为建设目标，以改造主体烈士纪念设施为建设重点，以突出烈士纪念设施庄严肃穆优美的环境和气氛为设计原则，统筹考虑短期改造与长远发展，科学规划，精心设计，分步实施，坚持节俭节约，避免奢侈浪费。保护改造方案要按规定程序报批，要广泛征求烈士遗属、军队有关单位和社会各界的意见，使改造方案更加科学合理。
（三）严把质量，加强监管。保护改造烈士纪念设施责任重大，在工程质量、建设程序方面不能有丝毫闪失。要严格按照招投标的有关规定确定施工单位，实施全方位、全过程的监督管理，建立目标管理责任制和责任追究制，加强项目协调、检查和验收，确保每个改造项目都成为精品工程。要加强项目资金使用的监管，切实用好每一分钱，对于发生违法违纪问题的，要严肃处理。
（四）部门协作，形成合力。烈士纪念设施保护改造工作，政治性、政策性很强，涉及宣传、发改委、财政、文化、文物、旅游和军队等多个部门。各地要加强部门协作，争取相关部门在人力、财力、物力和政策优惠、舆论导向等方面的大力支持和密切配合，形成工作合力，共同做好烈士纪念设施保护改造工作。
（五）强化管理，提高水平。在集中力量搞好烈士纪念设施保护改造工作的基础上，各地要认真搞好职业教育和业务培训，加强讲解员的选拔、培训工作，建立一支高素质的讲解员队伍。要下功夫抓好陈列展示，不断提高宣传展览效果，把烈士纪念设施管理保护工作提高到一个新水平。
上午好!
很高兴出席今天的新闻会。按照中央外宣办、国务院新闻办的要求，我部自今年起开展定时定点新闻工作，今天是第一次新闻会，以后每季度最后一周周三上午都会举行新闻会，欢迎记者朋友参加，感谢新闻界的朋友们对我国建设事业的关心和支持！下面，我就城乡规划工作的有关情况作简要介绍。
一、城镇化快速发展对城乡规划工作提出了更高的要求
我国城镇化处于快速发展阶段。2006年底，我国城镇人口达到5.77亿人，城镇化水平43.9％,城镇人居环境条件不断改善，城镇综合承载能力不断提高。
城乡规划是城乡发展与建设的基本依据，是调控各项资源、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策。我国经济社会的快速发展对城乡规划工作提出了更高的要求，加强城乡规划工作，充分发挥城乡规划的综合调控作用，对合理高效配置空间资源，优化城镇布局，促进结构调整，实现经济又好又快发展具有重要意义，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。
近期城乡规划工作重点有以下五个方面：一是促进城市综合承载能力的有效提高。二是有效节约资源、遏制生态环境污染，建设资源节约、环境友好型社会。三是统筹城乡区域协调发展。四是促进历史文化资源和遗产的保护。五是坚持以人为本，注重公众参与，推进政务公开，促进依法行政。
二、近期完成的主要工作
（一）法制建设工作。在总结《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实践的基础上，起草了《城乡规划法》。目前，《城乡规划法》（草案）已经国务院常务会讨论通过，并提交全国人大审议；我部会同国家文物局共同起草完成了《历史文化名城名镇名村保护条例》（送审稿），并已列入国务院法制办今年一档立法计划。
（二）城镇体系规划工作。编制全国城镇体系规划，统筹安排全国城镇空间布局。加强对重要城镇密集地区的规划引导，与相关省市共同组织编制珠江三角洲、长江三角洲、京津冀等城镇群规划。省域城镇体系规划工作全面推进，全国27个省（自治区）的城镇体系规划已基本编制完成，其中19个已经国务院同意批复实施。
（三）城市总体规划编制工作。一是改进了规划编制的内容和方法。二是进一步规范了城市总体规划的修编与审查工作程序。三是推动了近期建设规划编制。
（四）城乡规划效能监察和派驻城乡规划督察员制度建设工作。我部和一些省政府共同建立了派驻城乡规划督察员制度，派出的城乡规划督察员对城乡规划工作进行事前和事中监督，及时发现、制止和调查违法违规行为，按照行政机关权限依法处理。此外，我部和监察部联合开展了城乡规划效能监察工作，取得了明显的成效。
（五）历史文化名城、名镇（村）保护和管理工作。全国己有106座国家历史文化名城，80个中国历史文化名镇（村）。我们主要是抓了以下几项工作：一是加强立法工作，二是规范评选和管理工作，三是在城乡规划编制中注重对文化遗产的保护，四是加强了专家与公众参与，五是加强了对专项保护资金的管理，六是鼓励地方结合实际做好保护工作，七是强化对历史文化名城保护工作的行政监督。
（六）新农村建设工作。加快了县(市)域村镇体系规划的编制，加强了村镇规划特别是小城镇规划的修编和调整完善工作。注重了以点带面、分类指导工作。
三、下一步工作安排
（一）召开城市文化国际研讨会暨第二届城市规划国际论坛。为了适应我国城镇化快速发展需要，妥善处理历史文化保护与城市建设发展的关系，保障城市文化的传承与创新，保护历史文化名城，继承优秀的历史文化遗产，建设部、文化部、国家文物局将于2007年6月，在北京共同举办城市文化国际研讨会暨第二届城市规划国际论坛暨城市规划设计展览会。
会议的主题是，“全球化背景下的城市文化转型、历史文化名城保护和创新文化培育”。参会的中外代表将围绕会议主题就“快速城镇化进程中历史文化名城、名镇和名村保护的新思路”、“全球化背景下，城市建设中传统特色、民族特色和地方特色的保持、延续及可持续发展”、“城市文化发展的机遇、挑战与创新”、“文化遗产保护转型过程中的城市文化”、“城市建设中的非物质文化遗产保护”等12个专题进行探讨，并举办相关成果展览。
参会人员包括，主办单位代表、国际组织代表、国内外知名人士，各省、自治区、直辖市和各城市规划、文化、文物、遗产地管理机构等相关部门负责人及代表，国家历史文化名城相关负责人，有关科研院所、设计企业等代表。
（二）法制建设工作。我部将全力配合全国人大、国务院法制办，积极推进《城乡规划法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》的出台。
（三）城镇体系规划工作。深化落实全国城镇体系规划，继续完成长三角、京津冀、北部湾、海峡西岸等重要地区城镇群规划编制。改进省域城镇体系规划编制审批办法，积极推进省域城镇体系规划实施。
（四）城市总体规划纲要和成果审查工作。坚持从严审批城市总体规划，加强对城市总体规划和近期建设规划编制工作的审查把关。
（五）规划效能监察工作。加大规划案件查处力度，尤其是严重侵害群众利益和破坏国家资源的人与事，破坏风景名胜保护区和历史文化名城、名镇保护区以及侵占重大基础设施用地的案件。加强综合指导，抓好正反两方面典型。加强制度建设，推进城乡规划长效机制的建立。
（六）历史文化名城、名镇（村）工作。规范国家历史文化名城的申报审查工作，细化申报的条件和程序。组织历史文化名城动态管理的研究。加强对历史文化名城保护专项资金使用的指导和监督。注重对历史文化名城、名镇（村）保护工作的监督和检查，建立名镇（村）动态监管信息系统。
第二条妇幼卫生工作要认真贯彻预防为主的方针，根据妇女儿童的生理特点，运用医学科学技术，对妇女儿童进行经常性的预防保健工作，采取有效的防治措施，不断提高妇女儿童健康水平。发展我国的妇幼保健学科。
第三条各级政府的卫生行政部门要设立相应的机构（妇幼卫生处、科、股），分管妇幼卫生工作。要建立健全各级妇幼卫生专业机构。妇幼卫生行政部门要组织妇幼卫生专业机构、综合医院妇产科、儿科、保健科等科室和厂矿企业等有关部门共同实施本条例。
第四条以全民所有制妇幼卫生机构为主体，多形式、多层次、多渠道的发展妇幼卫生机构。积极鼓励和扶持企事业单位、集体或个人兴办各种形式妇幼卫生机构，并加强领导和管理。
第二章任务
第五条开展优生、优育工作，提高民族健康素质。进行婚前检查，围产保健，产前诊断，优生、遗传疾病咨询和出生缺陷的监测等，预防和减少先天性、遗传性疾病。
第六条妇女保健
（一）推广科学接生，实行孕产妇系统管理，做好围产期保健工作，提高住院分娩率，提高产科质量，防治妊娠并发症，降低孕产妇和围产儿死亡率。在边远地区，少数民族地区继续普及新法接生。
（二）积极防治妇女常见病、多发病，调查分析发病因素，制订防治措施，降低发病率，提高治愈率。
（三）做好妇女经、孕、产、哺乳、更年期的卫生保健。协同有关部门对农村、厂矿、企业、事业单位妇女的劳动环境和劳动条件进行卫生学调查，提出劳动保护和卫生保健的建议，并督促实施。
第七条儿童保健
（一）做好7岁以下儿童保健工作。对婴幼儿实行保健系统管理，增强儿童体质，降低新生儿、婴儿死亡率。
（二）积极防治儿童常见病、多发病，调查分析发病因素，制订防治措施，降低发病率，提高治愈率。
（三）做好托儿所、幼儿园卫生保健的业务指导。
（四）推广科学育儿，提倡母乳喂养，会同有关部门做好婴幼儿早期教养工作。
（五）配合卫生防疫部门，做好预防接种及传染病管理工作。
第八条计划生育技术指导
（一）推广以避孕为主的综合节育措施。对育龄夫妇指导和实施安全有效的节育方法。降低人工流产、引产率。
（二）执行《计划生育技术工作管理条例》和《节育手术常规》，提高手术质量，杜绝事故，减少和防止手术并发症，确保受术者的安全与健康。
第九条采用国内外的先进技术和经验，开展有关妇女、儿童健康、计划生育技术和优生工作的各项科学研究。
第十条充分利用各种宣传教育形式，普及妇幼保健、计划生育、优生、优育等科学知识，提高人民的妇幼卫生知识水平。
第十一条加强妇幼保健、计划生育技术的信息工作，做好资料统计和分析研究。
第三章专业机构
第十二条妇幼卫生专业机构包括妇幼（婴）保健院、所（站），妇女保健所（院），儿童保健所，计划生育技术指导所，妇产（婴）医院，儿童医院及妇幼卫生专业研究机构等。
这些机构受同级卫生行政部门领导和上一级妇幼保健专业机构的业务指导。
各级妇幼保健机构人员编制执行卫生部、劳动人事部1986年1月22日下发的（86）卫妇字第2号文件《各级妇幼保健机构人员编制标准》。各级妇幼保健机构的级别与同级医疗、防疫机构相等。
第十三条各级妇幼保健机构应承担保健、临床、科研、教学和宣传任务。
省、自治区、直辖市妇幼保健机构负责本地区妇幼保健和计划生育技术指导，针对危害妇女、儿童健康和计划生育技术的主要问题开展科学研究，培训在职妇幼保健人员，协助医学院校培养高级妇幼卫生医师。
地、市（州、盟）妇幼保健机构负责所辖范围妇幼保健和计划生育技术指导，承担一定的科研任务，培训中级妇幼卫生人员和协助大、中专院校培养妇幼卫生医师（士）等。
县（市区、旗）妇幼保健机构负责全县（市区、旗）妇幼保健和计划生育技术指导，开展力所能及的科研工作。培训基层中、初级妇幼卫生人员和协助县卫生学校培养妇幼卫生方面的医士。
第十四条各级妇幼保健机构应成为本地区妇幼保健、计划生育技术的业务指导中心，以预防保健为中心，指导基层为重点，保健与临床相结合。妇幼保健机构业务人员既能做保健、又能做临床工作。各级妇幼保健院应首先保质保量按编制配备保健人员。防止医疗削弱保健。
妇产医院、儿童医院，各级综合医院的妇产科、儿科应以医院为中心，扩大预防，承担一定的妇幼保健、科研和培训任务。
第十五条妇幼保健所设妇女保健、儿童保健、计划生育技术指导、优生、遗传咨询、宣传、资料统计和有关基础科室或专业组，开展保健门诊业务。妇幼保健院内设保健部和临床部。保健部设置的科室与保健所相同，临床部设妇科、产科、婴儿室、儿科、计划生育科、基础科及中心实验室等。保健和临床部均设有相应门诊。
第四章基层组织
第十六条街道、乡卫生院设妇幼保健组或防保组。妇幼保健人员最低不少于2—3人，负责街道、乡妇幼保健和计划生育技术工作。妇幼保健组在业务上受县妇幼保健所的领导及县（区）医院妇产科、儿科业务指导。街道、乡卫生院应设相当的产科床。
第十七条村至少有1名女乡村医生或接生员负责妇幼保健工作。对从事妇幼保健、计划生育的女乡村医生、接生员的报酬应按照国发〔1981〕24号文件的规定给予合理解决。
第十八条厂矿、企事业单位，根据女工多少的实际情况，设妇幼保健所、站、室或专职人员，在业务上受当地妇幼保健机构的指导。女工多的单位在厂（场）区内设置妇幼保健门诊或女工卫生室。
第五章队伍建设
第十九条各级妇幼保健机构按照革命化、年轻化、知识化、专业化条件配备领导班子。实行院（所）长负责制。
院、所长一般应由专业技术人员担任，并适当参加专业工作。
第二十条妇幼卫生人员分下列三个层次：
（一）主任医师、副主任医师、主治（主管）医师、医师；
（二）医士、妇幼医士、助产士、护士、保育护士；
（三）乡村医生、接生员。
第二十一条医学院校要办妇幼保健和妇产科、儿科专业，为妇幼卫生培养高级人材。高等医学院校医学、儿科等专业，应在教学计划中安排一定学时的妇幼保健教学内容。省、市、县所属中级卫生学校要增加妇幼医士、助产士、保育护士的人员培养，为妇幼卫生战线不断输送新生力量。
第二十二条各级卫生行政部门要加强在职人员培训，有计划地组织各种类型的妇幼卫生人员培训班，提高在职人员的业务水平。妇幼保健医师要掌握保健、临床、有关基础医学知识及各项技术操作，掌握一门外语。妇幼医士、助产士、保育护士要掌握本专业的基本知识和基本操作。
第六章有关政策
第二十三条加强妇幼保健机构建设，未经批准不得任意撤销或合并各级妇幼保健专业机构，妇幼卫生专业人员要保持相对稳定。编制缺额和自然减员的补充，应由大、中专毕业生补充。对不胜任本职工作的人员，予以培训或调整。
第二十四条根据卫生部关于《卫生技术人员职务暂行条例》，结合妇幼保健专业特点，对妇幼卫生技术人员进行定期考核聘任。对有发明创造，工作优异者予以表扬、奖励；对不遵守纪律，工作不负责任、，造成不良后果者，视情节轻重，进行批评教育，直至纪律处分。
第二十五条妇幼卫生人员的保健津贴，按照卫生部、财政部、国家劳动总局1981年下发的（81）卫人字第194号文件《医疗卫生津贴试行办法》和《关于医疗卫生津贴问题的补充通知》规定执行。妇幼卫生人员的防护用品，按卫生部（80）卫人字第450号文件精神解决。妇幼卫生人员经常外出工作，应当配备必要的车辆。
第二十六条妇幼保健院、所的基本建设，业务经费，装备等纳入卫生事业发展规划。应有开展妇幼保健工作的业务用房：保健门诊、实验室、资料室、培训班教室、职工宿舍和食堂等房屋，配备开展工作所需要的仪器、设备等。
第二十七条集体所有制妇幼保健机构的人员工资、福利待遇、退休退职办法，由各省、自治区、直辖市参照国家有关规定执行。
第二十八条为保证妇幼卫生工作正常发展，随着国民经济发展和卫生事业费的增加，妇幼卫生经费应在目前只占3—5％的情况下，逐步增加到10％左右，各地对用于妇幼卫生的经费和基建投资应积极予以安排。
今天，背靠日益崛起的中国，新一代华人正在续写新南洋故事。在华夏文明发祥地――山西，一代年轻的学子，为了心中的梦想再下南洋，这次下南洋没有前辈的悲壮凄美，他们以高等学历，以自己的聪明才智，吃苦耐劳，勤勉敬业赢得新加坡人的赞赏与尊重，成为新加坡医院一道亮丽的风景，同时对世界打开了一扇了解山西的窗口。
值“5・12国际护士节”到来之际，我们转载了新加坡联合早报“山西少男少女在狮城当护士”一文，让我们一起体验他们的“南洋生活”。
这些山西籍护士，大多19岁就来到新加坡，求学多年后留在本地当护士，目前已有300多名，成为本地护理行业的一支生力军。
这项计划始于1997年，新加坡卫生部在山西医科大学汾阳学院推行一项向新加坡输送护理人才的计划，凡是考取汾阳医学院护理专业又符合招生资格的学生，在入学时就有机会报名参加这个计划。最终通过考试的报名者将得到新加坡健保集团(SHG)或国立健保集团(NHG)提供的奖学金来本地学习，毕业后为本地医疗机构服务6年。每个来到这里的学生都是经历几轮淘汰后才争取到机会。10年来，从山西汾阳医学院来新加坡的护士已达300人之多，她们在南洋理工学院和义安理工学院学习，毕业后到各大医院工作。
初生牛犊
“我原先是不知道在医院不可以吃包子的。”张文珍讲述她身边的故事，一个来自中国的实习生早餐时在医院吃了一个包子，当天她工作的病房有个病人去世了，后来听当地的实习生说，病人在医院去世后，护士会给死者换衣服并送去停尸房，这个过程在院内被称为“打包”，因为这原因，在院内吃包子被看成不吉利的预兆。“后来她很内疚，而我也不敢在医院吃包子了。”
23岁的张文珍来自山西洪洞，同学王艺锦来自山西古城平遥。3年的学习对她们来说，充满新奇和挑战。
王艺锦最大的困惑是方言和马来话，由于经常照顾老年病人，不懂方言给她的工作带来不少困难。“有一个马来族老人，他气管不舒服，每次他用马来话一喊，我就过去帮他拍拍胸口。后来同事说，他喊的是鬼呀，你怎么就过去了。” 王艺锦腼腆地笑笑说：“类似的事情碰过很多次，都是语言不通闹的笑话。”文化的差异给她们带来诸多的不便，但也让她们感受到克服问题的快乐。
在急救中心第一次参与抢救的经历，更是让张文珍终生难忘。“当时医生为病人开气管帮助呼吸，病人肺部出血，我过去帮助清理，突然血喷了出来，我的脸和衣服上都溅满了血。”经历一个小时急救，病人最终还是回天乏术。她正在为死者难过时，医院却告知她说该病人患有肺结核。张文珍说：“我不害怕，医护工作是有风险的，从一开始选择这个行业我就知道了。”
落地生根
徐倩和李纽娟是护士中较年长的，她来新加坡整整11年了。当年才20岁的她和弟弟同时考上大学，为了给家庭减轻负担而选择远走他乡，单纯的动机让她在400个报名者中坚持到最后。她带着对新加坡的一无所知而来，在这里一待就是11年，毕业后在中央医院手术室的麻醉科一做就是7年多，尽管合约已完成，她还是打算一直做下去。
李纽娟说：“刚来新加坡的时候很不适应，语言、食物和气候都是问题，可是现在回到中国却无法习惯了。”连口音都夹杂着本地腔调，在这里生活工作都已稳定，她刚刚申请成为新加坡公民，希望成为真正的新加坡人，在这里落地生根。
徐倩现服务于国大医院的癌症专科，也是刚注册成立不久的新移民社团山西会的兼职秘书。她来新已6年，她说：“我对自己的现状满意，在工作之余也继续学习提高自己，以后也应该会留下来。”
徐倩所在部门，工作性质不同于其他护士，很多癌症病患是医院的常客，与医患的关系更像是朋友。她说：“看到病人去世很心痛，像失去朋友一样，有时候会去他们家里悼念。” 经常看到生命的花开花落，她说：“会觉得生命很脆弱，有些病人很年轻就走了。不过，积极地看，生命又不可荒废，要好好地过每一天。特别是看到一些病人得知患癌症后，依然淡然勇敢地面对，我非常钦佩。能看淡生死也是一种境界。”
实现自我
张玉洁的父亲是医生，母亲是护士，让她对护理工作有更深刻的体会。“报考汾阳医学院是因为听说有这样一个来新加坡服务的计划。”
她聊起两国教育和医疗制度的不同：“我喜欢这里的教育制度，比较轻松。做论文的时候，可以按照自己的意愿发挥，在中国就有很多背诵和记忆，没有太多的主观能动性。我想我更适应这里吧。”
张玉洁是义安理工学院护士课程招收的第一批中国学生之一。在国大医院外科的重症监护病房才工作半年，可她已是一副工作游刃有余的模样。 “其实母亲不支持我当护士，觉得这工作又脏又累。”可是张玉洁还是选择了和母亲一样的职业。“当护士是我的愿望。” 来到新加坡之后，我的护士工作被赋予了全新概念。她说：“我觉得新加坡的护士工作更加关注人文的关怀，而不是机械地提供医疗服务。我们会更好地和病人沟通交流，从而帮助自己思考，怎样最大限度减轻病患的痛苦。” 在医院工作的每个清晨，张玉洁第一件事情是和病患问早安，美好的一天就从这声问候开始。
凤毛麟角的男护士
22岁的范满满是山西籍护士中的“凤毛麟角”，他是这个女性为主的行业中为数不多的男护士之一。而且他的家乡观念更为浓厚，他经常向别人介绍：“山西是个好地方。”
“说到男女生在工作上的区别，简单地说，就是我们只能照顾男病人，特别是体型大身体重的病人。但如果说我们没有女生细心，我不同意，我觉得我还挺细心的。”范满满说他擅长与病患沟通，即使是脾气暴躁的患者，在他的照顾下都变得温和了。
他被安排到心理健康学院实习及工作，他说：“面对有心理和精神疾病的患者，需要特别的护理技巧，身为护士更要灵活应对，我觉得自己比较灵活，不会死守着一种方法。”他经常陪患者做游戏，尝试和他们交朋友，减少他们的敌意。
今年初他踏上工作岗位，成为心理健康学院的正式护士。他说：“我会专心做好自己的工作，等合约期满了，如果认为自己在工作上已驾轻就熟，没有太大提升空间的话，我想会选择尝试其他行业。”
培训专业护理人才
一、全面加强医疗质量管理
(一)严格准入，把好医疗机构执业许可证校验关。
我们按照评审标准，重点对98家医疗单位进行了上户评审验收，并写出了监督意见书，对全区188家医疗单位进行了校验（其中集体87家，个体101家），目前尚有32家由于人员资格及设施条件达不到要求而暂缓验证。
(二)规范管理，全面整治医药市场。
一是依据卫生部《处方管理办法》、《病历书写规范》等有关文件精神，统一规范了我区各医疗机构的病历与处方，并将合格规范的病历与处方列为年终考核的一项重要内容。
二是严格规范各医疗机构的医疗服务行为，进一步加大了医疗服务市场的清理整顿力度。在上半年对各医疗机构进行的经常性监督检查中，共查处超范围执业的1家，无证执业的1家，擅自变更执业地点的1家，均依法进行了行政处罚，并及时提出了整改意见，共罚款3家，计2800元。严厉打击了各种违法行医行为，切实保证了医疗安全。
三是根据全国整顿和规范市场经济秩序工作领导小组的总体部署，及省卫生厅、科技厅、计生委、公安厅、监察厅、省军区后勤部、武警湖南省总队后勤部关于联合开展非法行医专项整治活动的要求，制定了《湘潭市雨湖区深入开展非法行医专项整治工作方案》，明确了专项整治目标、整治内容及整治工作步骤，并成立了非法行医专项整治工作领导小组。
四是认真抓好个体医协工作。年初组织召开了全区个体医务工作者协会及上年度总结表彰大会，对个体医疗机构的执业情况进行了认真的讲评，并对通过考核后评选出来的10家先进诊所（包括村卫生室及营利性单位医务室）及15位先进个人给予了表彰通报，提出了来年的工作设想和要求。完成了区个体医协团体法人证书的年审工作。
（三）积极开展医院管理年活动
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为推动医院管理年活动深入扎实地开展，围绕质量、安全、服务、费用等医院管理的核心内容，制定了《雨湖区医院管理年活动实施方案》，明确了医院管理年活动的重点内容、实施步骤和工作措施，掀开了雨湖区 “以病人为中心、以提高医疗服务质量为主题”的医院管理年活动的序幕。
（四）切实加强医务人员队伍建设
1、进一步加强医疗卫生技术人员的准入管理，完善医师、护士执业注册的管理制度，开展相关的监督检查工作。上半年共进行医师执业注册34人，护士首次注册发证7人，补发证2人。
2、进一步加大了对医务人员的培训工作，重点抓好农村卫生人员的培训工作。先后组织5个乡镇卫生院的卫生技术人员共42人次参加市局举办的相关专业知识培训班。并做好了全区乡镇村中医药人员学历教育培养对象的摸底工作，上报了13名学历教育培养对象的有关资料。积极组织卫生技术人员参加市内举办的有关业务知识培训班3期，参学人员42人，参加市级各类学术活动5次，参学人员78人。
3、加强了护理队伍的建设和管理，积极树立“白衣天使”良好形象，组织做好一年一度的“5.12”护士节庆祝及相关宣传活动，楠竹山卫生院宾芯被评为“湘潭市优秀护士”。
二、大力推进基层卫生工作
1、社区卫生工作
为巩固社区卫生服务示范区成果，我局进一步完善和规范社区卫生服务工作，年初即制定了工作考核标准，明确了各项工作任务。今年各社区卫生服务中心共计建档人数达192135人，建档率83%，签订上门服务合同人数73421人，签订合同率35%。基本医疗：门诊83241人次，上门服务11846人次，双向转诊1977人次，计划免疫10912人，防治28840人次，保健20558人次，康复13889人次，健康教育以40303人次，计划生育技术指导7775人次。
今年上半年各社区卫生服务中心均对辖区内的社区卫生作了一次全面的调查与诊断，并编写了科学、客观、合理的诊断报告，掌握了相关的准确数据，为社区卫生服务的发展方向、工作重点提供了科学依据。
2、农村卫生工作
关键词：城乡规划；管理一体化；方式；手段
由于我国近年来城市规模面积不断提升，城市的边界地区存在着大量乡镇地区，这部分地区承着农业生产的功能。但随着城市规模的扩大，农业生产的耕地受到了不同程度的侵占。因此为了在城市面积扩张的同时推动周边区域经济发展，推动农业生产现代化进程，各地政府对城乡地区的设计规划要有统筹安排，要促进城乡之间的经济文化交流，推动祖国发展走向现代化。
1 城乡规划管理一体化概述
在国家发展水平到达一定阶段后，城市化规模不断扩张，城市与农村之间的界限逐渐被打破，城乡之间的交流越发密切，最终实现城乡一体化。经济文化之间的交流、人口的流动以及政府部门主动的介入，都是推动城乡一体化进行的动力。如何处理好高速发展的城市化进程与较为落后的农村经济是城乡规划管理一体化工作的难点所在。
2 城乡规划管理一体化的问题
2.1 农业生产用地缺乏规划
近年来我国农村可用耕地面积和农业种植效率不断缩小，许多农村对农业用地的使部分用规划缺乏科学指导，种植的农作物经济效益低下、种植效率缓慢、难以为农民提供足够的经济利益，这就使部分村镇为了提高农业用地的经济效益将其改造为城市建筑用地，导致农业生产用地面积不断缩减，并且部分城乡政府对占用的农业耕地补偿规划工作不重视，导致农村的农业生产受到了影响。
2.2 城乡规划管理缺乏稳定性
在进行城乡规划的统筹安排工作时受到各地政府颁布的政策变动的影响，会导致投资方和设计规划方案受到影响，从而导致政府和投资方之间相互推卸责任，使得城乡规划方案经常变动缺乏稳定。还有部分地方政府在规划初期缺乏专业人士进行科学的指导，许多规划方案由当地领导个人感觉规划具体内容，导致方案缺乏足够的稳定性。
2.3 建设投入资金匮乏
目前，中小城镇由于地处偏僻规模狭小等原因，难以获取足够的发展资金完善基本设施建设。从金融经济角度，中小城镇当地的金融经济基层组织相互兼并以节约开支成本，国家对各地经济建设的扶持力度又偏向了大中城市。因此中小城镇的发展需要大量资金的投入和土地价值的提升以推动经济的发展。因此缺乏资金投入，难以获得融资是阻碍中小城镇经济发展的根本原因。
3 城乡规划管理一体化实施的方式
3.1 整合目前规划体系
对当前管理城乡规划工作的体系进行整合优化，建立起全新的辐射区域较大的规划管理体系，以保证城乡经济相互促进共同发展，建立健全城乡规划管理体系，对当前这一体系中出现的各种问题进行分析解决，对当前的城乡管理体系进行改革，主要针对城市建设工作中存在的管理漏洞。各地政府要主动承担其城乡规划管理工作，实现对规划管理地区的统筹安排。通过解放城乡地区的生产要素，推动城乡地区高速发展。
3.2 维护农村良好的生态环境
城乡规划管理一体化离不开当地各项生产要素的帮助，通过对乡镇企业的转型升级，将工业生产中产生的工业三废进行妥善处理，防止污染物破坏乡镇周边的生态环境。在开展城乡规划管理工作时，要注重听取群众的意见，维护当地居民的利益，保护当地的特有文化和生态环境。因此城乡规划管理工作的开展要以科学发展观为指导思想，实现可持续发展，确保人与自然间的和谐共处。
3.3 使用现代科技监测城乡规划动态
随着科技的进步，各地政府在开展工作时也要与时俱进，引进先进的科学技术帮助开展城乡规划管理工作，要重视先进科技在城乡规划工作中能够起到的作用，通过引进先进技术辅助各地政府部门进行管理。
3.4 培养专业城乡规划管理人员
由于大城市能够为专业的城乡规划管理人员提供更多的就业机会和更好的工作待遇，中小城镇极度缺乏专业的规划管理人员，并且当前在城乡规划管理机构工作的工作人员缺乏足够的专业素养，难以承担城乡规划管理工作的工作任务。因此要重视起人才培养工作，可以从以下两方面入手，一方面通过对当前岗位上的工作人员进行组织培训，通过专业的培训课程提高其专业素养。另一方面各地政府要给予一定的政策资金扶持，招收更多的专业人士来到中小城镇进行工作，加快城乡规划管理一体化的推进速度。
3.5 政府机关应加强引导，努力搞好乡镇企业改革
政府部门要承担起自身应尽的义务和责任。政府部门在城乡规划管理工作中承担着至关重要的作用。因此，政府要对当地的乡镇企业等相关机构提供一定的指导帮助，推动各地乡镇企业产业结构升级转型。例如提供适当的优惠政策、为有前途的乡镇企业提供部分资金贷款的支持等，通过多种方式推动城乡经济协调发展，使各乡镇企业实现经济效益和社会效益的双丰收，改善城乡居民的生活水平，提高农业生产效益，为实现农业生产现代化打下坚实的基础。
4 结语
在当前形势下为保证城乡规划管理一体化的贯彻实施，保证城市和农村之间相互影响共同发展，就需要帮助建立起城乡之间生产要素的联系，强化城乡之间的交流协作，使城市能够带动周边乡镇地区经济发展，周边地区的发展再反哺城市。改变原本城乡规划管理的二元结构体系并且帮助城市和乡镇之间相互推动协调发展。城乡规划管理工作不是一成不变的，随着社会的发展必然会产生许多新的问题，因此要不断对当前的城乡规划管理体系进行创新完善，根据各地实际的发展情况开展工作。
一、固定资产投资
全年共完成固定资产投资4389.2万元(其中招商引资3825万元，完成全年任务(县里下达任务3131万元)的122%)，完成全年目标任务(县下达任务3331万元)的131%。具体投资及建设情况：
1、农田水利。完成农田水利建设工程7件，建设三面光沟渠3450米，投资18.8万元;完成*防护堤及防洪埂建设990米，支砌浆砌石2246.5立方，投资15.5万元;投入1.8万元对*提灌站进行维修;建设村组、田间道路21.3公里，其中：水泥卫生路面4.05公里，投资58.7万元。
2、人畜饮水。新建、改造良美十组、十一组人畜饮水工程2件，解决了2个组117户533人2545头(只)大小牲畜的饮水困难问题，投资10.5万元。投资15万元的*村安全饮水建设项目正在实施当中.
3、农村电网。完成*村*、*2个村民小组低压线路改造，涉及农户39户，投资7万元。
4、教育文化。投资73万元建设完成了第六中学职工宿舍搬迁重建和*完小学生食堂及木高尼嘎阁小学建设工程,5个村完小校舍改造及配备物品投入资金26万元;投资23.9万元对卫生院住院楼、农家卫生院进行维修，同时完成病人及职工食堂的新建工程。争取13万元资金建设完成了*村文化活动场所、士旺马场二组活动室。
5、新农村建设和整村推进项目。建设完成了投资920.8万元(其中：财政补助资金240万元，农民群众自筹680.8万元)的良美村“整村推进”项目。20*年*村五组新农村建设项目已完成项目规划的建设内容，建设卫生道路1公里和铺沙道路1公里，安装建设44农户太阳能以及村容村貌整治项目,投入资金30万元。总投资580万元(其中：财政整合资金305万元)的20*年木高村整村推进建设项目正在稳步实施当中;投资15万元的*村巴迪自然村整村推进建设已基本建设完工。
6、其他建设。建设完成投资98万元的街面改扩建工程和垃圾处理场;投入资金8万元新建良美村集贸市场;建设完成投资150万元的*村农业综合开发建设项目(20*年完成投资50万元);乡党政综合办公大楼建设完成投资50万元。
7、招商引资项目。共完成3825万元投资。士旺河电站上完成投资2175万元，预计2009年初有望发电试运行;良美河电站已建设完成投资2500万元的第三级电站，目前试运行中。第二级电站完成建设投资200万元;金沙江建筑建材有限责任公司木高水泥厂建设已启动，目前已投入资金1450万元。
二、重点项目完成情况
按照《*县人民政府办公室关于印发20*年经济社会发展目标、重点工程任务、重点项目任务分解方案的通知》(香政办发〔20*〕12号)精神，确定我乡的20*年重点建设项目为三项，分别是：士旺河电站计划投资2331万元、良美河药山电站计划投资800万元、乡党政综合办公楼建设计划投资200万元，三项共计划投资3331万元。目前实际完成情况是：士旺河电站完成投资2175万元、良美河药山电站完成投资200万元、乡党政综合办公楼完成投资50万元，共2425万元。以上三项重点项目未完成投资计划的原因主要是：一是企业自身资金紧张;二是虽然做了大量的协调工作，但还是存在有阻碍、影响电站建设的一些事情和问题，导致影响工期。
总体上说，全乡已超额完成县里下达的任务。固定资产投资已完成4389.2万元，完成全年目标任务(3331万元)的131%。招商引资完成3825万元(包括木高水泥厂投资1450万元)，完成全年任务(3131万元)的122%。
1970年生于安徽。策展人，乡村建设者，《碧山》 《百工》杂志书主编。他曾经在国内外策划过多场当代艺术展览，并主编多种艺术期刊和书籍。2011年后，他以安徽和贵州农村为基地，工作重点转向在地的乡村（镇）建设，包括整理出版当地民间工艺、古建筑保护和再生利用、复兴乡村公共文化生活等等。他主持的乡建项目曾参展深圳/香港建筑双城双年展、上海城市空间艺术季、北京国际设计周和威尼斯国际建筑双年展等。现供职于安徽大学。 李玉祥“1980年代的侗族乡土建筑”展览现场。
2015年5月，左靖第一次来到黎平县茅贡乡地扪生态博物馆，地扪侗寨保持着自给自足的自然经济形态和农耕文化的生产生活方式。完好保存的侗族生活风貌和真实自然的农村景观，给左靖带来极大的触动。这里没有旅游商业的入侵，也没有熙熙攘攘的观光大队，只有世代生活在这里的侗族人安静自得的日常生活，让人完全想象不到这里“开发建设”已有十余年。
地扪生态博物馆的这次走访让左靖对乡村建设有了新的认识，也重新审视风风火火的“文艺乡建”。在与地扪生态博物馆馆长任和昕的多次沟通下，他们结合茅贡镇特殊的村落布局，并以上世纪80年代费孝通先生提出的小城镇研究理论为依据，提出乡村建设的另一种可能：乡镇建设。
所谓“乡镇建设”，是以地扪生态博物馆的地理范围――茅贡镇为中心，通过建设茅贡镇，带动其周边十余个传统村落，合理规划和发展村寨集体经济，严格控制不良资本进村，保护村寨的自然生态和社区文脉，以及乡土文化的承袭与延传。在此基础上，在茅贡镇辐射的“百里侗寨”范围内发展可持续的艺术项目，比如与在地文化相关的公共艺术等等。左靖希望，经过若干年的努力，茅贡镇能通过生态博物馆、创意乡村（百村百工中心）和公共艺术的价值叠加，使当地文化生态和经济发展并行不悖，平衡发展。目前左靖正在着手的工作，包括老旧建筑空间的改造再利用，文化遗产的梳理激活，在地农产品、手工艺品以及文化产品的创新研发。
2015年年底，左靖和任和昕开始携手“茅贡计划”，目前工作分为三个部分。一是空间生产，修缮改造镇里的闲置空间，比如，一些闲置的国有资产――计划经济体制下的粮库、供销社等，邀请建筑师根据相应内容设计来改造，让这些空间重新焕发活力。先期改造的是镇里废弃多年的粮库，邀请国内外颇具影响的场域建筑进行设计改造。二是文化生产，在改造的空间中植入文化，做一些跟在地文化相关的展览，包括农产品、手工艺品、乡土建筑等，立足于当地，包括但不限于乡土文化。同时做一些出版工作，将地扪生态博物馆积累的大量调研资料，包括文字、图片和影像等原始素材进行系统研究、整理和出版，影像资料剪辑成专题纪录片。三是产品生产，结合当地资源，与村民一起，在农闲时组织农产品、手工艺品、土特产品的生产协作，恢复原生稻种的耕作，以及设计产品包装等等。 李玉祥“1980年代的侗族乡土建筑”展览现场。
2016年8月28日-12月5日，作为文化生产主空间的粮库艺术中心迎来开幕展，展览的主题为“1980年代的侗族乡土建筑”和“百里侗寨风物志”，前者是李玉祥在1980年代拍摄的侗族乡土建筑作品展示，和特别项目――场域建筑和北京建筑大学ADA研究中心关于侗族禾仓建筑的研究成果“禾仓计划”、同济大学王红军博士带领团队对侗族主要建筑形式的研究“侗寨营造实录”;后者是百里侗寨的风物梳理。此外开幕展还包括茅贡计划今年参加第15届威尼斯国际建筑双年展的项目“另一种可能：乡镇建设”，以及三个独立设计师品牌：“自然家”“PHAIdesign”和本土品牌“吴天喜”等内容。 “百里侗寨风物志”展览现场。
从“文艺乡建”到“乡镇建设”，这也许不仅是乡建模式的转变，带来的可能是乡建领域的另一种可能性，有别于我们通常理解的“乡村建设”。
【地扪生态博物馆】
2005年，由香港非政府机构――中国西部文化生态工作室资助，在黎平县创办了中国第一家民办生态博物馆，帮助当地社区村民传承民族文化、发展地方经济，并为关注和有志于研究侗族文化的人士提供支持和帮助。博物馆由文化社区、社区文化中心和社区文化研究中心三部分组成。博物馆的文化社区包括地扪、腊洞、登岑、罗大、樟洞、蚕洞、己炭、中闪、额洞、茅贡、高近、流芳、寨南、寨母、寨头等15个村、46个自然寨，覆盖面积达172平方公里、覆盖人口15000余人。 场域建筑和北京建筑大学ADA研究中心禾仓工作营“禾仓计划”展示。
一、防灾减灾救灾体系建设
全面做好“4.20”灾后恢复重建工作。加快推进“4.20”灾后农房恢复重建工作进度，确保2014年底前全面完成。抓紧实施“4.20”地震灾后重建防灾减灾专项规划项目。
认真开展防灾减灾工作。推动实施“十二五”防灾减灾规划项目。注重防灾减灾工作常态化，争创6个“全国综合减灾示范社区”。组织开展2-3次应急指挥系统操作演练，提升应急水平。切实加强和规范救灾物资储备和管理，丰富市、县救灾物资储备，提高使用效益。加强灾情信息管理，做好灾害信息员培训。
及时有序做好自然灾害救助工作。认真贯彻落实《自然灾害救助条例》，推动建立市、县两级救灾资金按比例分担机制，进一步规范自然灾害救助资金的使用和管理。修订完善自然灾害应急预案，完善救灾应急工作机制。及时做好受灾群众应急救助、过渡性生活救助、冬春救助、倒损农房恢复重建等工作，确保灾害发生后12小时内受灾群众得到初步救助。
二、社会救助体系建设
规范低保管理工作。深入贯彻国务院、省政府关于进一步加强最低生活保障工作的实施意见。推进城乡居民家庭经济状况核对机制和机构建设，全面开展城市低收入家庭经济状况核对工作。强化社会救助监督检查，建立和完善社会救助经办人员和村（居）民委员会干部近亲属享受社会救助备案制度、社会救助责任追究制度。提高城乡最低生活保障标准，全市城市低保累计月人均补助水平不低于220元，农村低保累计月人均补助水平不低于110元。推动建立临时生活救助基金。
提高城乡医疗救助水平。继续全面推进重特大疾病医疗救助工作，扩大救助病种和救助范围。完善城乡医疗救助“一站式”即时结算服务，优化医疗救助管理服务流程，推行信息化管理手段。资助城乡低保对象、农村五保对象参保参合率达到100%，救助对象政策范围内住院自付费用救助比例不低于60%。继续做好14周岁以下先心病儿童救助工作。
做好农村五保供养工作。开展农村敬老院标准化建设试点工作，建立完善敬老院管理标准体系。维修改造敬老院床位2129张。农村五保供养标准在2013年基础上每人每月增加10元，农村五保对象集中供养率保持90%，床位利用率达到95%以上。
三、社会福利和慈善体系建设
深化社会养老服务体系建设。督促抓好市第二福利院等项目建设，新建城乡社区日间照料中心59个，积极鼓励民间资金兴办养老服务机构，改造和新增各类养老机构床位4270张。加大省、市级养老服务示范社区创建力度，健全长效运行机制。积极推进养老服务信息管理平台建设，探索建立居家养老服务补贴制度，通过政府购买服务为4.35万名困难家庭的失能老人和高龄老人提供居家养老服务支持。健全以五保供养、互助养老为主的农村养老服务网络。开展公办养老机构改革试点工作，探索试行公建民营、投资换经营等运行模式，解决公办养老机构人员编制不足、资金再投入难、床位利用率不高等问题。探索建立养老服务业协作与对口支援机制。
完善社会福利制度。建立健全困境儿童分类保障制度。加强孤儿权益维护，实现市、县两级儿童福利服务指导中心全覆盖，落实城乡社区（村）儿童福利督导制度。积极争取全国“蓝天计划”二期项目。拓展残疾人社会福利，加强福利企业资格认定和管理。切实加强福利发行，全年发行2.5亿元以上。
加强社会慈善体系建设。继续组织实施好轮值会长制度。积极争取中华慈善总会、省慈善总会对的支持。做好中华慈善总会、省慈善总会捐建的灾后重建项目的落实和监督管理。积极推荐项目参加省政府“巴蜀慈善奖”评选表彰活动。推动劝募设立慈善专项救助基金。
四、优抚安置双拥工作
全面做好优抚工作。加强优抚资金管理，完善重点优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。全面推进优抚对象医疗保障“一站式”结算服务。加强优抚事业单位建设。全面完成零散烈士纪念设施抢救保护任务。做好伤残和死亡抚恤工作，开展对烈士遗属抚恤优待政策贯彻落实督促检查。
深入推进退役士兵安置改革和军休管理。做好退役士兵接收安置工作，贯彻落实退役士兵安置政策，退役士兵安置率达100%。推动出台自主就业退役士兵扶持就业创业措施办法。完成伤病残退役士兵移交安置任务。做好军休服务管理工作，完成军休干部和无军籍职工接收安置任务，全面落实安置政策和政治、生活待遇。推行新型服务管理信息系统，加强军休文化建设。
扎实做好双拥创建工作。认真做好第十届省级双拥模范（先进）城（县、区）创建、申报、迎检工作。做好新一轮全国双拥模范县城创建启动工作。大力推进双拥文化建设和社会化拥军。
五、基层政权、社区建设和区划地名工作
强力推进城乡社区建设。出台加强城乡社区建设和创新管理服务实施意见。继续实施社区服务体系建设“十二五”规划，社区综合服务设施覆盖率达到87%。指导各地开展农村社区规范化建设。指导各地开展全国和谐社区建设示范单位、全国农村社区建设示范单位等创建活动。完善社区公共服务准入制度和指导性目录，开展社区公共服务综合信息平台建设试点工作。加强社区工作队伍建设。
继续深化基层群众自治工作。做好第九届村（居）委会换届选举的后续管理，着力做好新任村（居）干部培训、换届选举等工作。完善村（居）务监督委员会运行机制，落实村（居）监督委员会审议村（居）务公开制度，建立村（居）务公开和村（居）务监督工作档案管理制度。深化农村（社区）党风廉政建设，指导各地加强村（社区）廉政文化阵地建设。
积极做好区划地名工作。加强行政区划调整组织实施和社会稳定风险评估，积极稳妥地做好撤乡设镇等行政区划调整的指导和审核报批工作。强化地名命名更名管理，完善地名标志设置，健全地名规范化、标准化工作机制。推荐上报全国地名公共服务示范市（区、县），做好第二次全国地名普查准备工作。加强行政区域界线管理，完成11条县级界线联检和平安边界创建工作。
六、专项社会事务管理工作
做好殡葬管理工作。认真贯彻落实中办、国办印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》。不断深化殡葬改革，力争全市火化率继续保持全省领先。加大惠民殡葬力度，扩大城乡困难群众基本丧葬费免除范围，开展青神县、丹棱县全民惠民殡葬试点。推进殡葬服务单位信息化、标准化、人文化建设。实施殡葬遂心工程，规范殡葬服务行为。加强公墓规范化管理，积极推进公益性墓地建设，有效整治超标准大墓修建、散埋乱葬等违规行为。开展好2014年殡葬改革宣传年活动，加强殡葬政策宣传和舆论引导。
加强流浪乞讨人员救助管理。继续开展全国救助管理机构等级评定和“省救助管理文明单位”创建活动，全面提升救助管理工作软硬件设施水平。在全市推广仁寿县未成年人社会保护工作机制，加强和改进以流浪未成年人救助保护为重点的救助管理工作。建立完善“四级救助服务网络”，促进社会力量参与救助服务，逐步实现救助网络全覆盖。加强救助管理机构能力建设。
提升婚姻收养工作水平。加强婚姻登记服务场所软硬件建设，积极争创部级婚姻登记机关。创新开展结婚颁证仪式，加强婚姻调解，促进和谐婚姻家庭建设。婚姻登记合格率达100%。依法办理收养登记，抓好涉外送养工作，收养登记合格率达100%。
七、社会组织管理工作
推进社会组织登记制度改革。正确引导社会组织发展，健全完善四类社会组织直接登记管理的相关制度。取消全市性社会团体分支机构、代表机构的设立、变更、注销登记。推进行业协会商会脱钩，推动制定我市行业协会商会脱钩工作方案和配套政策，建立健全脱钩工作机制。开展行业协会商会脱钩试点工作。
加强社会组织工作监管。完善社会组织管理制度，进一步健全完善社会组织监督管理体系。做好社会组织年检工作。分期分类对全市社会组织进行评估。强化社会组织自律诚信机制和失信惩戒机制，不断丰富社会组织管理服务手段。积极做好2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目的申报工作。
八、老龄工作
继续组织实施《市“十二五”老龄事业发展规划》。进一步贯彻落实新的《老年人权益保障法》，落实全市高龄补贴自然增长制度及各项优待政策，切实维护老年人合法权益。抓好第四轮敬老模范县（区）、敬老模范乡镇创建工作。加强老年组织建设和管理，进一步规范乡、镇、村、社区老年人协会，完善各项规章制度。做好敬老月尊老、敬老、助老宣传教育活动。
九、维稳工作
严格落实民政维稳“一岗双责”职责，开展领导干部定期接访、主动约访和包案下访工作。着力加强民政问题源头治理，抓好矛盾纠纷排查化解，解决民政突出问题。加强民政队伍建设，充实和加强基层工作力量。扎实做好涉军维稳工作，实现“零进京、零聚集、零到省、不出事”目标。
十、综合能力建设
加强民政法制化、信息化建设。加强民政依法行政工作，做好行政复议和行政应诉，规范行政执法和审批，配合做好行政审批制度改革工作。统筹推进民政信息平台建设和市、区县民政门户网站建设，做好信息公开，提升民政工作管理和服务效能。
夯实民政基层基础。2014年为民政基层基础提高年，强力推进全市民政规划的有效实施，不断完善民政公共服务基础设施。抓好阵地建设，确保乡镇民政办和服务窗口办公设施设备齐全。加强民政事业单位的建设管理。强化基层民政干部队伍建设，落实与工作相适应的专职民政干部，保持民政干部队伍的相对稳定。探索建立一村（居）一名民政助理员制度。加强民政标准化、规范化建设，不断修订完善《民政工作规范》和机关内部各项管理制度，确保各项民政工作实现标准化管理，规范化运作。完成《民政志》的编纂工作。
一
本文所说的“权力机构”，是指实际上而非法定的政权机构。按清朝的制度，最基层的政权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914年11月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”[1]，就是民国初年仍把县作为法定的最基层政权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构——“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不一，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为10区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县10团的防区[2]。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。
在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上革命党人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911年11月9日，广东“和平独立”，建立了由同盟会员领导的广东军政府。在辛亥革命高潮到来的时候，革命党人在广东发动了数量巨大的民军。这些民军，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”[3](p46)，其人数曾达到148400人[4]，还不算那些没有在军政府领取军饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民军的广泛发动，使乡村的士绅在革命高潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿革命党人和绿林好汉，1911年11月初，几百名民军开到乐从，“向团保局驻扎，遍树党旗，各局绅逃去无踪”[5]。1912年5月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。”[6]
革命党人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取政权，尽管孙中山的革命程序论在1902年已初步形成，他曾设想收复各地后，“则以军政府约地方自治。地方有人任之，则受军政府节制；无则由军政府简人任之”[7](p278)。孙中山在1906年主持制定的《同盟会革命方略》中，关于革命时期之地方政权，规定了每县设立一个“安民局”，有局长一人、局员10人、顾问10人，“局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”[8](p304—305)，对县以下地区则没有提及。对珠江三角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东军政府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。革命党在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会党、绿林。当革命高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助革命党把影响真正深入到乡村。当革命高潮过后，广东军政府由于军饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民军，这些民军不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于动乱之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长三次[9](总p618—619)，可见，广东军政府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东军政府共发行了约1800万元没有准备金的纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：《近代广东对外贸易史料》，《广东文史资料》第70辑；关于纸币低折，参看邱捷：《1912—1913年广东的纸币低折问题》，《中山大学孙中山研究论文集》第10—11集.中山大学学报论集，1994年。)广东军政府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪，但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，革命党人并没有取得成功(注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：《1912—1913年广东的社会治安问题与广东军政府的清乡》，《近代史研究》，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大程度是因为革命党人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。
革命党人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”[10]。不过，革命党人所设想的乡治，一直到二次革命失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在政府无力监管和控制的情况下进行的。
接替革命党人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了《广东筹办保甲团练暂行章程》，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”[11]。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千军队)，而且要全力防范革命党，不可能为章程的实行提供多少军事或财政的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县政府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保[12]，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。
1921年8月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂军等外省军队第三次在广东建立政权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。革命政府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各军擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定《修正广东省保甲条例》，计划建立由县市行政长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的《保甲暂行办法》则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”[13](p374—375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。
尽管政府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡[14](p95—99、p106—117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻军，以及“通告各社约”[15]。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国《番禺县续志》所记载清末的建置相同)，“警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行政区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为十六，旧名为团”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”[17](p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”[18](p52)；梅县“民国元年至19年(1912——1930年)，县以下基层政区仍沿用清代的保甲约制”[19](p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”[20](p247)；信宜县“民国初，县的行政区划为区、堡、乡、里”[21](p91)。可见，民国初年治理广东的历届政府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。
二
辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级政府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用政府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥革命开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。
在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥革命高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡的重任[22]；1913年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”[23]。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征政见”[24]，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。
除了旧日的绅士之外，参加过革命党或充当过民军军官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民军官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍军人要当乡绅需经过县长选委[25]。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋枪，行前者喇叭铜鼓，手持五色国旗”[26]。从报道的描述看，这支队伍当也是民军，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥革命高潮中，民军首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民军一队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周四党羽数十人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序[27]。
不过，民国初年，广东乡村的士绅、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1912年，东莞县的李炳华等人以民团正副团长的名义，“招土匪数百，占据团所”，以武力抗拒来清乡的军队[28]。东莞县厚街的民团局“开台拜会”[29]。同年，潮汕地区“各县土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清乡时就下令解散各地擅自组织的武装[30]。
一些商业城镇，商人也成为基层权力机构的重要角色。商业、手工业发达的佛山，在清末民初是南海县境内的一个镇，原设有士绅管理的团防局，下领16团局，是佛山镇各街区和附近乡村实际上的基层权力机构。民国元年，“废所属乡局及绅士名称，官衔、匾额、旗杆等类皆除去，另图规制。俄而盗贼蜂起，各乡乏士绅主持，乃令各属设保安局，取合议制……遂由商会主办，举定办事人员”，“(民国)二年，(镇)议会散，团局复更名保卫局”，“得设团兵以保卫地方，辅官力所不隶，教育、慈善、风教、卫生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城镇在民国初年纷纷成立商团，在其中起主导作用的是兼有绅、商身份的人物[32]。有的商团团长出而掌管了地方权力机构，如曾任商会会长的彭础立(注：彭础立是廖仲恺的亲戚，1924年指使凶手暗杀农民协会执行委员长林宝宸，廖仲恺具函要求胡汉民将彭扣押。)，1924年任南海县崇文两堡联团局局长[33](p728)。东莞县茶山乡袁敬义，出身于“富甲一乡”的旧士绅家庭，长兄袁敬仁毕业于北京国立法政专门学校，历任广州、中山等地的审判官；袁敬义出任了商团团长、五十六乡联团局局长，后来还任东莞第六区公所所长[34]。从1924年5月广州商团联团大会的报道看，出席的多数是珠江三角洲县城以及商业发达的乡镇商团的代表[35]。这些商团的团首，无论是否兼有乡镇自治机关职务，都是在地方说了算的人物。而且，在县以下，商团、乡团往往很难划出界限，如东莞县龙溪附近乡团联防总局，就设立在石龙商团团部，并借用该商团印信[36]。
在基层社会，有军事经历的人更容易在权力机构中崭露头角。
在1924年商团事变中大出风头的陈恭受，清朝时是秀才，后又“警察学校毕业”，民国后任过警官、当过警察厅长魏邦平的秘书，“曾代行第三师师长及市政公所所长事”[37]，后出任莲华佛山四十七乡镇联团保卫局局长、佛山商团团长。东莞县龙溪附近乡团联防总局局长姚洪阶是“前清武进士，久供军职者”[38]。何江是清末绿林头目，后来加入同盟会，民国初年是民军首领之一，此后同要人如李福林、胡毅生等一直保持密切关系。1922年后出任佛山忠义乡乡团总局团长[39]。
尽管有些县划分了区、乡，也可能在乡、镇建立了警察局，但乡村地区真正的权力机构乃是这些商、乡团，而主要是后者。控制这些机构的人物，通常像清朝时那样也被称为“绅”。
民国初年广东乡绅控制下的乡村基层权力机构，较之清朝士绅的公局更少关心公益事务，对乡村居民的剥夺和压迫也更严重和粗暴。1926年广东省农民协会的宣言指出了“土豪劣绅”的祸害：“平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗匪，盘踞团局，把持乡政，侵吞公款，鱼肉良民”。[40](p578)这些话，让人回忆起清末广东舆论对劣绅的抨击。可见，民国后“绅”的构成虽有变化，但“绅”的社会形象却仍与清末时差不多。
政府对这些地方豪绅武装的态度和政策是矛盾的：一方面鼓励各地建立民团以防御盗匪，另一方面也担心这些商、乡团演变为破坏其统治秩序的力量。民国初年陈炯明的一个命令曾指出，“各属设立民团，漫无限制”，“入为乡团，出为劫匪，抢掳勒索，无所不至者，比比皆是”；于是规定“嗣后各属乡团，必须呈县委派团董，发给任用状，方许成立。责成该团董慎选本乡殷实良民，取具保证，方准充当团勇”[41]。1921年陈炯明曾“通饬绅民整顿团练”，希望改革“军队不良、民团腐败”的情况，“养成地方自卫之力”[42]。次年，他却以各地公安局已经成立，打算裁撤保卫团，因为“各县保卫团、局，多为地方上有势力之绅士所主持，其潜势力非常雄厚”，乃决定把这些保卫团解散[43]。但不久陈炯明就同孙中山发生冲突，他自然没有可能把解散全省各地保卫团的决定付诸实施。
乡村地区的实力人物本身就有办团的积极性，民国以后广东社会治安更加混乱、兵匪横行的局面，进一步促使各地乡团恢复、创办和联团。1916年底有人提出，“今日急务，首在恢复自治机关，使乡与乡联络办团，而后内匪可清，外匪不得而入”[44]。东莞、番禺等县一些乡村在清末实行过联乡办团，在民国初年停办，1918年，该处乡民“以时事多故，特欲实行自卫，援照前清成案，再行举办”[45]。1921年，南海、番禺、顺德三县团保局绅董，筹商联团自卫办法，决定将三县的团额再加扩充，未办之乡镇一律拨款筹办[46]。1923年，有人批评省长徐绍桢招抚绿林的政策，认为“盖今日吾粤各属，实已变为庄严璀璨之贼世界，亦即变为光怪陆离之兵世界”；要求“先清乡，后办团”，“当先驱与民拼命之兵，驱与民争命之贼，清一乡，则民团办一乡，清一县，则民团办一县，对于已办民团地方，复不容军队驻扎”；办团的次序是“先市镇，后乡村”，先办商团，在此基础上再办四乡的乡团[47]。到了20年代，商团、乡团几乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、镇、乡。
这些地方武力不仅常常挤压政府的权威，而且还会同政府发生权力和利益的冲突。民国初年珠江三角洲的“护沙”机构的变化，就是政府与基层权力机构、军队与民团争夺缉捕权和征税权的典型事例。
位于珠江口的“东海十六沙、西海十八沙，膏田万顷，向为盗匪出没之所”[48]。清朝咸丰年间，顺德县豪绅罗dūn@①衍、龙元僖建立东海十六沙护沙公约，又称护沙局。顺德士绅控制的东海护沙局主要靠向农民抽收经费维持，成为顺德士绅维持其特权地位的武力。东海护沙局，号称有勇丁千人，超过清朝驻守顺德的巡防营兵额。但到了清末民初，护沙局被指责苛抽捕费、欺压居民、捕务废弛、包庇贼匪。在防御盗匪方面完全失去了作用[49](p524)。
因为东海十六沙大部分沙田地处香山，所以发生顺德、香山两县争夺护沙权的问题。民国初年，革命党人掌权的广东军政府为了削弱士绅的势力，下令裁撤东海护沙局，严禁顺德士绅继续征收护沙费，把护沙权收归政府[50]。因为护沙费数额巨大，所以，日后政权虽有更迭，但官办官管的局面继续下来。官府派出护沙营驻扎沙田区负责维持治安及清剿盗匪事宜。
到了1919年10月，香山籍港商陈赓虞向督军莫荣新上书要求改变护沙制度，在香山废除护沙营制，规复沙田自卫团练。他指责护沙营不能防盗，而且勒收行水、抢劫居民。在上书中，他提出一个香山沙田自卫章程，内容包括设立香山全县沙田自卫总局，由督军派出督办，以县长为会办，但真正掌握实权的护沙局正副长由香山自行选举[51]。莫荣新虽然表示会考虑陈的意见，但这一改变触及护沙处官员的利益，遭到很大阻力。实际上陈赓虞的建议并没有被采纳。在陈炯明回粤驱逐桂系之后，东莞、顺德、香山、新会四县的沙田“业户”在1921年5月以政府的护沙统领部“护沙害沙”为理由，要求政府取消官方的护沙机构[52]。1922年初，东莞、香山、新会、顺德、番禺五属沙田公会甚至表示愿意每亩抽4角共缴交56万元作为护沙军队收束费，“此后五县沙田照旧归各该县原有自卫机关自筹自卫，所有官办之护沙营队即行裁撤”[53]。沙田“业户”的要求被接受，广东省长公署训令：东、顺、香、新沙田另外设法筹卫，护沙营队“亟应从事收缩”[54]。然而，所谓沙田自卫，只是反映了这几个县士绅的利益和要求。各种军队都想染指巨额的护沙费。1924年，桂军严兆丰在东莞县征收护沙费，被指责为有越权限[55]。另外一些桂军部队在宝安县委任护沙局长和清佃局长，目的也是要争对沙捐的征收权[56]。孙中山的政府曾考虑撤销沙田自卫，“组织党军，改编团勇以扶助劳农”[57]。到在平息了商团事变之后，孙中山颁布大元帅训令，指出“查沙田自卫办理不善，实缘土豪劣绅藉充自卫局长、董，抽收捕费，图饱私囊。于沙所治安转至不顾，以致沙匪充斥，劫掠频闻。农民不能获益，转受其害”；决定撤销各属沙田自卫局，改组成农民协会，经费由护沙费中拨给，会长、会董由农民选举，将所有护沙自卫团甄别收编，由政府派出军队保护沙田[58]。农民协会虽然建立了，但士绅掌握的护沙武装看来并没有撤销。据曾经担任东莞明伦堂总董的叶少华回忆，在1924年后由他经办，支出了一笔开拔费使驻守沙田的桂军严兆丰部撤出，而自卫局长就由李福林部下的一名旅长兼任[59](p15—17)。
乡村地区的商团、民团成为政府难以控制、人数众多的武装，同军队、政府之间经常发生冲突。各地的乡团在广东的战事中，根据自身的利益决定对交战双方军队的态度，有时表现出相当强的战斗力。1923年4—5月间，沿粤汉铁路的乡团协助孙中山的军队对沈鸿英作战，受到孙中山的表彰[60]。新丰县西区的乡团将率部偷袭英德的陈炯明部团长颜国华俘虏，并缴获机枪一挺[61]。而仁化县的团防，则以武力拦阻听命于孙中山的湘军谭延kǎi@②部[62]。在1924年的商团事变中，在陈恭受直接指挥下各县、镇、乡(主要是珠江三角洲地区)的商、乡团，表现出较广州商团更为嚣张的气焰，甚至公开提出以武力“实行驱孙运动”[63]。当年7月到9月，南海九江，东莞莞城、石龙等地的乡团、商团，与“客军”中实力最强的滇军、桂军冲突，双方都有严重的伤亡(注：对两地的军、团冲突，当时的报纸如《申报》、《广州民国日报》、《香港华字日报》等都有详细的连续报道和评论。)。广州商团事变被平定后，广州和一些重要商业城镇的商团受到打击和限制，但在广大乡村地区，革命政府无力一一处置豪绅控制的乡团，例如，滇军朱世贵部到清远收缴当地商团枪械，附近乡团闻讯，集合数万人与滇军对敌[64]。事实上，在商团事变后，多数乡团并没有被触动(注：平定商团事变后，孙中山曾下令“乡团更无关涉”，“毋得擅缴团械”(《禁擅缴乡团枪械》，《香港华字日报》1924年10月27日)。实际上有不少乡团卷入事变，不缴乡团枪械当是出于策略的考虑。)，仍是乡村士绅掌握权力的武力支柱，多数团局实际上仍是乡村基层权力机构。
近年，研究中国近代史的学者相当关注县以下乡村地区的基层社会，但因为各地的情况差异很大，而且有关资料极为零散，所以，目前对民国时期乡村基层权力机构的研究，尚有不尽如人意之处。(注：闻钧天的《中国保甲制度》(上海：商务印书馆1935年版)、钱瑞升等的《民国政制史》(长沙：商务印书馆1939年版)、赵秀玲的《中国乡里制度》(北京：社会科学文献出版社1998年版)、张静的《基层政权——乡村制度诸问题》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等书都对民国初年的乡村基层权力机构有所论及。但在近代中国，不同地域的情况可能有很大差别，以上论著不可能对各地的情况都作比较细致的研究。杜赞奇的《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》研究了河北、山东若干县份乡村权力机构的情况。于建荣的《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》(北京：商务印书馆2001年版)和吴毅的《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》(北京：中国社会科学出版社2002年版)分别研究了湖南、四川某些村落的百年变迁，其中内容也与本论题有关。关于民国初年广东的乡村权力机构，似尚未有专题研究著作或论文。)本文拟探讨民国初年(大致是1912——1925年)广东(尤其是珠江三角洲地区)乡村基层权力机构的情况，希望对研究民国时期国家与社会关系问题有所助益。
一
本文所说的“权力机构”，是指实际上而非法定的政权机构。按清朝的制度，最基层的政权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914年11月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”[1]，就是民国初年仍把县作为法定的最基层政权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构——“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不一，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为10区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县10团的防区[2]。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。
在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上革命党人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911年11月9日，广东“和平独立”，建立了由同盟会员领导的广东军政府。在辛亥革命高潮到来的时候，革命党人在广东发动了数量巨大的民军。这些民军，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”[3](p46)，其人数曾达到148400人[4]，还不算那些没有在军政府领取军饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民军的广泛发动，使乡村的士绅在革命高潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿革命党人和绿林好汉，1911年11月初，几百名民军开到乐从，“向团保局驻扎，遍树党旗，各局绅逃去无踪”[5]。1912年5月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。”[6]
革命党人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取政权，尽管孙中山的革命程序论在1902年已初步形成，他曾设想收复各地后，“则以军政府约地方自治。地方有人任之，则受军政府节制；无则由军政府简人任之”[7](p278)。孙中山在1906年主持制定的《同盟会革命方略》中，关于革命时期之地方政权，规定了每县设立一个“安民局”，有局长一人、局员10人、顾问10人，“局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”[8](p304—305)，对县以下地区则没有提及。对珠江三角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东军政府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。革命党在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会党、绿林。当革命高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助革命党把影响真正深入到乡村。当革命高潮过后，广东军政府由于军饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民军，这些民军不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于动乱之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长三次[9](总p618—619)，可见，广东军政府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东军政府共发行了约1800万元没有准备金的纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：《近代广东对外贸易史料》，《广东文史资料》第70辑；关于纸币低折，参看邱捷：《1912—1913年广东的纸币低折问题》，《中山大学孙中山研究论文集》第10—11集.中山大学学报论集，1994年。)广东军政府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪，但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，革命党人并没有取得成功(注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：《1912—1913年广东的社会治安问题与广东军政府的清乡》，《近代史研究》，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大程度是因为革命党人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。
革命党人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”[10]。不过，革命党人所设想的乡治，一直到二次革命失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在政府无力监管和控制的情况下进行的。
接替革命党人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了《广东筹办保甲团练暂行章程》，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”[11]。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千军队)，而且要全力防范革命党，不可能为章程的实行提供多少军事或财政的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县政府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保[12]，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。
1921年8月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂军等外省军队第三次在广东建立政权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。革命政府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各军擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定《修正广东省保甲条例》，计划建立由县市行政长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的《保甲暂行办法》则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”[13](p374—375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。
尽管政府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡[14](p95—99、p106—117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻军，以及“通告各社约”[15]。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国《番禺县续志》所记载清末的建置相同)，“警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行政区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为十六，旧名为团”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”[17](p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”[18](p52)；梅县“民国元年至19年(1912——1930年)，县以下基层政区仍沿用清代的保甲约制”[19](p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”[20](p247)；信宜县“民国初，县的行政区划为区、堡、乡、里”[21](p91)。可见，民国初年治理广东的历届政府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。
二
辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级政府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用政府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥革命开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。
在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥革命高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡的重任[22]；1913年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”[23]。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征政见”[24]，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。
除了旧日的绅士之外，参加过革命党或充当过民军军官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民军官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍军人要当乡绅需经过县长选委[25]。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋枪，行前者喇叭铜鼓，手持五色国旗”[26]。从报道的描述看，这支队伍当也是民军，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥革命高潮中，民军首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民军一队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周四党羽数十人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序[27]。
不过，民国初年，广东乡村的士绅、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1912年，东莞县的李炳华等人以民团正副团长的名义，“招土匪数百，占据团所”，以武力抗拒来清乡的军队[28]。东莞县厚街的民团局“开台拜会”[29]。同年，潮汕地区“各县土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清乡时就下令解散各地擅自组织的武装[30]。
一些商业城镇，商人也成为基层权力机构的重要角色。商业、手工业发达的佛山，在清末民初是南海县境内的一个镇，原设有士绅管理的团防局，下领16团局，是佛山镇各街区和附近乡村实际上的基层权力机构。民国元年，“废所属乡局及绅士名称，官衔、匾额、旗杆等类皆除去，另图规制。俄而盗贼蜂起，各乡乏士绅主持，乃令各属设保安局，取合议制……遂由商会主办，举定办事人员”，“(民国)二年，(镇)议会散，团局复更名保卫局”，“得设团兵以保卫地方，辅官力所不隶，教育、慈善、风教、卫生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城镇在民国初年纷纷成立商团，在其中起主导作用的是兼有绅、商身份的人物[32]。有的商团团长出而掌管了地方权力机构，如曾任商会会长的彭础立(注：彭础立是廖仲恺的亲戚，1924年指使凶手暗杀农民协会执行委员长林宝宸，廖仲恺具函要求胡汉民将彭扣押。)，1924年任南海县崇文两堡联团局局长[33](p728)。东莞县茶山乡袁敬义，出身于“富甲一乡”的旧士绅家庭，长兄袁敬仁毕业于北京国立法政专门学校，历任广州、中山等地的审判官；袁敬义出任了商团团长、五十六乡联团局局长，后来还任东莞第六区公所所长[34]。从1924年5月广州商团联团大会的报道看，出席的多数是珠江三角洲县城以及商业发达的乡镇商团的代表[35]。这些商团的团首，无论是否兼有乡镇自治机关职务，都是在地方说了算的人物。而且，在县以下，商团、乡团往往很难划出界限，如东莞县龙溪附近乡团联防总局，就设立在石龙商团团部，并借用该商团印信[36]。
在基层社会，有军事经历的人更容易在权力机构中崭露头角。
在1924年商团事变中大出风头的陈恭受，清朝时是秀才，后又“警察学校毕业”，民国后任过警官、当过警察厅长魏邦平的秘书，“曾代行第三师师长及市政公所所长事”[37]，后出任莲华佛山四十七乡镇联团保卫局局长、佛山商团团长。东莞县龙溪附近乡团联防总局局长姚洪阶是“前清武进士，久供军职者”[38]。何江是清末绿林头目，后来加入同盟会，民国初年是民军首领之一，此后同要人如李福林、胡毅生等一直保持密切关系。1922年后出任佛山忠义乡乡团总局团长[39]。
尽管有些县划分了区、乡，也可能在乡、镇建立了警察局，但乡村地区真正的权力机构乃是这些商、乡团，而主要是后者。控制这些机构的人物，通常像清朝时那样也被称为“绅”。
民国初年广东乡绅控制下的乡村基层权力机构，较之清朝士绅的公局更少关心公益事务，对乡村居民的剥夺和压迫也更严重和粗暴。1926年广东省农民协会的宣言指出了“土豪劣绅”的祸害：“平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗匪，盘踞团局，把持乡政，侵吞公款，鱼肉良民”。[40](p578)这些话，让人回忆起清末广东舆论对劣绅的抨击。可见，民国后“绅”的构成虽有变化，但“绅”的社会形象却仍与清末时差不多。
政府对这些地方豪绅武装的态度和政策是矛盾的：一方面鼓励各地建立民团以防御盗匪，另一方面也担心这些商、乡团演变为破坏其统治秩序的力量。民国初年陈炯明的一个命令曾指出，“各属设立民团，漫无限制”，“入为乡团，出为劫匪，抢掳勒索，无所不至者，比比皆是”；于是规定“嗣后各属乡团，必须呈县委派团董，发给任用状，方许成立。责成该团董慎选本乡殷实良民，取具保证，方准充当团勇”[41]。1921年陈炯明曾“通饬绅民整顿团练”，希望改革“军队不良、民团腐败”的情况，“养成地方自卫之力”[42]。次年，他却以各地公安局已经成立，打算裁撤保卫团，因为“各县保卫团、局，多为地方上有势力之绅士所主持，其潜势力非常雄厚”，乃决定把这些保卫团解散[43]。但不久陈炯明就同孙中山发生冲突，他自然没有可能把解散全省各地保卫团的决定付诸实施。
乡村地区的实力人物本身就有办团的积极性，民国以后广东社会治安更加混乱、兵匪横行的局面，进一步促使各地乡团恢复、创办和联团。1916年底有人提出，“今日急务，首在恢复自治机关，使乡与乡联络办团，而后内匪可清，外匪不得而入”[44]。东莞、番禺等县一些乡村在清末实行过联乡办团，在民国初年停办，1918年，该处乡民“以时事多故，特欲实行自卫，援照前清成案，再行举办”[45]。1921年，南海、番禺、顺德三县团保局绅董，筹商联团自卫办法，决定将三县的团额再加扩充，未办之乡镇一律拨款筹办[46]。1923年，有人批评省长徐绍桢招抚绿林的政策，认为“盖今日吾粤各属，实已变为庄严璀璨之贼世界，亦即变为光怪陆离之兵世界”；要求“先清乡，后办团”，“当先驱与民拼命之兵，驱与民争命之贼，清一乡，则民团办一乡，清一县，则民团办一县，对于已办民团地方，复不容军队驻扎”；办团的次序是“先市镇，后乡村”，先办商团，在此基础上再办四乡的乡团[47]。到了20年代，商团、乡团几乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、镇、乡。
这些地方武力不仅常常挤压政府的权威，而且还会同政府发生权力和利益的冲突。民国初年珠江三角洲的“护沙”机构的变化，就是政府与基层权力机构、军队与民团争夺缉捕权和征税权的典型事例。
位于珠江口的“东海十六沙、西海十八沙，膏田万顷，向为盗匪出没之所”[48]。清朝咸丰年间，顺德县豪绅罗dūn@①衍、龙元僖建立东海十六沙护沙公约，又称护沙局。顺德士绅控制的东海护沙局主要靠向农民抽收经费维持，成为顺德士绅维持其特权地位的武力。东海护沙局，号称有勇丁千人，超过清朝驻守顺德的巡防营兵额。但到了清末民初，护沙局被指责苛抽捕费、欺压居民、捕务废弛、包庇贼匪。在防御盗匪方面完全失去了作用[49](p524)。
因为东海十六沙大部分沙田地处香山，所以发生顺德、香山两县争夺护沙权的问题。民国初年，革命党人掌权的广东军政府为了削弱士绅的势力，下令裁撤东海护沙局，严禁顺德士绅继续征收护沙费，把护沙权收归政府[50]。因为护沙费数额巨大，所以，日后政权虽有更迭，但官办官管的局面继续下来。官府派出护沙营驻扎沙田区负责维持治安及清剿盗匪事宜。
到了1919年10月，香山籍港商陈赓虞向督军莫荣新上书要求改变护沙制度，在香山废除护沙营制，规复沙田自卫团练。他指责护沙营不能防盗，而且勒收行水、抢劫居民。在上书中，他提出一个香山沙田自卫章程，内容包括设立香山全县沙田自卫总局，由督军派出督办，以县长为会办，但真正掌握实权的护沙局正副长由香山自行选举[51]。莫荣新虽然表示会考虑陈的意见，但这一改变触及护沙处官员的利益，遭到很大阻力。实际上陈赓虞的建议并没有被采纳。在陈炯明回粤驱逐桂系之后，东莞、顺德、香山、新会四县的沙田“业户”在1921年5月以政府的护沙统领部“护沙害沙”为理由，要求政府取消官方的护沙机构[52]。1922年初，东莞、香山、新会、顺德、番禺五属沙田公会甚至表示愿意每亩抽4角共缴交56万元作为护沙军队收束费，“此后五县沙田照旧归各该县原有自卫机关自筹自卫，所有官办之护沙营队即行裁撤”[53]。沙田“业户”的要求被接受，广东省长公署训令：东、顺、香、新沙田另外设法筹卫，护沙营队“亟应从事收缩”[54]。然而，所谓沙田自卫，只是反映了这几个县士绅的利益和要求。各种军队都想染指巨额的护沙费。1924年，桂军严兆丰在东莞县征收护沙费，被指责为有越权限[55]。另外一些桂军部队在宝安县委任护沙局长和清佃局长，目的也是要争对沙捐的征收权[56]。孙中山的政府曾考虑撤销沙田自卫，“组织党军，改编团勇以扶助劳农”[57]。到在平息了商团事变之后，孙中山颁布大元帅训令，指出“查沙田自卫办理不善，实缘土豪劣绅藉充自卫局长、董，抽收捕费，图饱私囊。于沙所治安转至不顾，以致沙匪充斥，劫掠频闻。农民不能获益，转受其害”；决定撤销各属沙田自卫局，改组成农民协会，经费由护沙费中拨给，会长、会董由农民选举，将所有护沙自卫团甄别收编，由政府派出军队保护沙田[58]。农民协会虽然建立了，但士绅掌握的护沙武装看来并没有撤销。据曾经担任东莞明伦堂总董的叶少华回忆，在1924年后由他经办，支出了一笔开拔费使驻守沙田的桂军严兆丰部撤出，而自卫局长就由李福林部下的一名旅长兼任[59](p15—17)。
乡村地区的商团、民团成为政府难以控制、人数众多的武装，同军队、政府之间经常发生冲突。各地的乡团在广东的战事中，根据自身的利益决定对交战双方军队的态度，有时表现出相当强的战斗力。1923年4—5月间，沿粤汉铁路的乡团协助孙中山的军队对沈鸿英作战，受到孙中山的表彰[60]。新丰县西区的乡团将率部偷袭英德的陈炯明部团长颜国华俘虏，并缴获机枪一挺[61]。而仁化县的团防，则以武力拦阻听命于孙中山的湘军谭延kǎi@②部[62]。在1924年的商团事变中，在陈恭受直接指挥下各县、镇、乡(主要是珠江三角洲地区)的商、乡团，表现出较广州商团更为嚣张的气焰，甚至公开提出以武力“实行驱孙运动”[63]。当年7月到9月，南海九江，东莞莞城、石龙等地的乡团、商团，与“客军”中实力最强的滇军、桂军冲突，双方都有严重的伤亡(注：对两地的军、团冲突，当时的报纸如《申报》、《广州民国日报》、《香港华字日报》等都有详细的连续报道和评论。)。广州商团事变被平定后，广州和一些重要商业城镇的商团受到打击和限制，但在广大乡村地区，革命政府无力一一处置豪绅控制的乡团，例如，滇军朱世贵部到清远收缴当地商团枪械，附近乡团闻讯，集合数万人与滇军对敌[64]。事实上，在商团事变后，多数乡团并没有被触动(注：平定商团事变后，孙中山曾下令“乡团更无关涉”，“毋得擅缴团械”(《禁擅缴乡团枪械》，《香港华字日报》1924年10月27日)。实际上有不少乡团卷入事变，不缴乡团枪械当是出于策略的考虑。)，仍是乡村士绅掌握权力的武力支柱，多数团局实际上仍是乡村基层权力机构。
三
清末广东的公局，不仅拥有武装，而且在乡村基层社会行使立法(往往以乡规等形式)、征税(以捐、费名义)、缉捕、审判、仲裁等权力，如同基层政权。民国初年广东的乡村基层权力机构名称或许变化，但运作与职能同清末的公局相近。不过，两者又不可视作等同。在清朝时期，局绅的遴选需要得到县令的认可，至少在表面上，他们对朝廷是效忠的。但民国最初十余年，广东对北京的中央政府在多数时间是独立或半独立的，且有数年广东全省实际上并未能统一在一个政权之下，省政府对各县也不能充分行使权力。广东这种特殊的政局，使地方基层权力机构的头面人物无需也无法向某个中央政府效忠，他们地位的“合法性”主要不是靠各级政府的任命(尽管政府有此要求)，而是利用各级政府权力的失坠，完全凭借自己的实力而来。传统士绅通过纲常理念，通过同年、同门、同僚等关系，从住省城的大绅到各地的乡绅，构成一个人际的网络，官府大体可以利用这个网络对基层权力机构实施一定的控制。但民国初年，广东是传统士绅受打击较重的省份，清朝时期的大绅很少有机会在省一级政权中任职，省、县政府也未能重建一个可供利用的士绅人际网络。各地乡绅自行建立范围较小的联系，后来则企图依靠乡团、商团的武力建立一个维护自身利益的网络。这样，民国初年广东各地乡村基层权力机构较之清末有更多的独立性。从商团事变前后的史料反映出，县政府对乡村基层权力机构已基本上失控，省政府、大元帅府对此也无可奈何。
民国初年广东土地赋税征收的情况，多少可以反映出省、县对乡村基层社会的控制程度。按民国3年规定，广东应征田赋额(地丁加民米)每年为4214016.3元，但从民国元年度到15年度，15年间田赋实际收入平均每年只有2498174.7元，还不到民国3年规定数的60%[65](p11—12、102—107)。沙捐征收的情况更能说明问题。清末在广东的沙田开办沙捐，原定征额是每亩2钱银，考虑到各种阻力，原设想每年的征额为40万两，但第一年只收到13万多两，“嗣后岁有增加，亦未能尽合原估之数”[66]。民国以后，沙捐的实际征收额更远少于清末，民国3年度到民国14年度，广东省政府实际收到的沙捐平均每年只有区区89355.4元，而据1928年已清丈南海、中山、顺德等8个县的沙田(南海、东莞尚有部分沙田未列入)就达29735顷[67](p162—163、195—199)。即使按这个不完全统计的沙田亩数，12年间省政府每年从1亩沙田收到的沙捐只有大约0.03元。而且，无论是军阀还是革命党人的政府，征收田赋、沙捐往往还得直接依靠军队。农民所交纳的田赋、沙捐，不会少于清朝时期，不过，除部分被县一级政权染指外，大部分都落到了基层权力机构的实力派人物手中。珠江三角洲的沙田区，这类人物特别多，所以，他们所征收到的款项远超过政府。例如，1912年晚造，顺德县的盗匪和兵匪难分的机构，规定每亩交1元始准收割，据说该造就收入六七十万元[68]。东莞县道乡刘伦、刘苏，原为盗匪，1925年时归属陈炯明，“向就势力范围以内向各区征收田亩捐，每造收入约可得款二十万元”[69]。
广东基层权力机构，也同民国初年广东社会的进一步军事化有密切联系。晚清广东团练与地方军事化的问题早已引起学者关注。(注：参看孔飞力著、谢亮生等译：《晚期的叛乱及其敌人(修订版)》。北京：中国社会科学出版社1990年版。近年的还有杨念群：《论十九世纪岭南乡约的军事化》，北京：《清史研究》，1993年第3期。)在清朝文官统率武官的政治环境下，有传统功名的士绅只需要间接控制地方武装。民国初年以后，从中央到地方都是直接掌握武力的人物作主导，有枪才有发言权。没有军事能力的士绅，有时只能让位于那些有军事经验的回乡军官、绿林与土豪。乡村基层权力机构的士绅主要靠直接掌握的武力而不是靠功名、声望取得地方的权力。盗匪和乡团人数众多，且互相流动。1915年，中国机器总会估计“广东绿林约三十万”[70]。与此对应的是乡团、商团的人数，1924年仅卷入商团事变的商团、乡团就达十几万人[71]。有人估计，广东在1927年有民团30万人[72]。清末民初广东民间武器之多更是令人惊异。1924年，孙中山估计，他的家乡香山“有2万支枪掌握在农民手中”[73](p517)。顺德县的商团竟“置有七升半大炮两尊，水机关枪多架”[74]。同年，有人引用某外国人的估计：“中国枪械以广东为最多，合商、乡团各种自卫枪械，与现役军队并土匪等等，共有四百万”[75]。上引民国初年广东的盗匪民团人数、枪械数目，不可能是认真统计得出的实数，但无论如何反映了大致的情况，以及时人对这个问题的看法和关注。
从清末预备立宪开始，清廷计划实行地方自治，其中一个主要目的是想把国家的统治贯彻到县以下的基层社会，但没有成功。在民国初年的广东，除了以胡汉民、陈炯明为首的广东军政府在1912—1913年曾经作过失败的努力外，此后十余年，治理广东的历届政府再也无力顾及乡村基层社会。到了大革命时期，国共合作的广东革命政府，支持、发动农民运动的一个原因，也是希望借助农民的力量，把政府的权威深入到乡村。正因为如此，士绅势力最大的珠江三角洲地区，农民运动的阻力也最大。有学者指出，在1927年时期，广东“由土豪劣绅操纵民团土匪、勾结不肖军队制造的摧残农会、迫害农民的事件，以中路各县为最甚”[76](注：“中路”即广东中部珠三角地区。)。
到国民政府成立后，1930年，广东实行《广东区自治条例草案》，规定“县以下为区，区以下为乡镇，乡镇以下为里，里以下为邻”[77](p673)。但这只是名称的改变，乡村基层权力机构的实质不会有根本的改变。地方实力人物出长乡团、兼理乡政以谋求经济、政治利益的情况仍相当普遍，国民政府制定的各项法律，在不少乡村地区被视同具文。民国初年形成的亦官、亦绅、亦团、亦匪的人物控制乡村基层权力机构的格局，在广东，特别在珠江三角洲，一直延续到40年代末(注：笔者在上世纪60年代到70年代末，曾到珠海平沙(民国时属中山)“上山下乡”，陈结波、叶顺、马文、邝修丽等干部和老农曾在“忆苦思甜”报告以及平日闲谈，提到很多关于30—40年代中山大沙田区那些集团、匪、(镇乡)官于一身的人物的故事，以及农民的生活状况，使笔者对民国时期珠江三角洲的基层社会获得不少书本上难以得到的知识。)。
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