时间：2023-02-04 21:18:45
关键词：法制化海洋行政管理依法行政
海洋有着丰富的自然资源，是人类生存与发展的希望所在。21世纪是海洋经济，向海洋进军，开发利用海洋资源，造福人类，这是21世纪人类实践活动的主题。在海洋实践活中，如何更好地管理海洋，实现海洋经济价值的最大化，笔者认为，依法管海、依法治海和依法用海是我国海洋管理的基本手段和发展趋势。为了推动我国法制化建设的进程，本文仅就海洋管理的法制化问题谈几点看法。
一、法制化海洋行政管理与其他海洋管理的区别
海洋行政管理与海洋经济管理。海洋行政管理，是指国家海洋行政机关及其授权的职能部门依据法律，行使国家权力，为巩固国家政权和保护、发展经济，对国家各种海洋实践活动和海洋事业的管理活动。海洋经济管理是国家经济管理部门对一切海洋经济活动进行的职能化、专业化管理活动。海洋经济管理活动的主体是国家经济管理部门，其管理的客体是海洋渔业与运输业，海洋能源的开发利用及海洋药业的生产研究等一切经济活动。比如，国家工商行政机关对海洋开发商的设立、经营管理活动，国家税务局对海洋开发商的税务管理活动，海关对进出口货物的管理活动，卫生检疫机关对海洋药物生产的管理活动等。海洋经济管理与海洋行政管理具有共同的目的性，二者都是为了维护海洋的经济秩序。海洋经济管理也是海洋行政管理的一部分。海洋经济管理独立后两者仍然存在某些渗透关系。海洋经济关系既需要经济法调整，也要受行政法调整。
海洋行政管理与海洋司法管理。海洋司法管理主要是指在海洋实践活动过程中，公、检、法专门机关对一些违法、犯罪行为的管理活动。海洋司法管理的主体必须是国家司法机关及其工作人员，其客体有两种情况：一种是在海洋经济活动中管理对象违法、犯罪的行为；一种是海洋执法机关及其工作人员在海洋执法过程中执法犯法，危害国家、集体、人民的合法权益的行为。海洋行政管理与海洋司法管理是相承接的两种管理手段。司法管理是行政管理的延续，同时也是对行政管理的监督。两者都是代表国家行使管理权。海洋司法管理主要是依据诉讼法和行政处罚法来调整海洋实践活动中的一切违法、犯罪行为。[1]
海洋行政管理的法制化是国家海洋行政机关及其工作人员运用法律手段，依法管海的一种法制发展趋势。它不仅指那些以强制手段调整海洋活动中各种关系，使其符合海洋管理目标的活动，也指那些依法保证行政手段、经济手段和其他管理手段有效实施的活动；不仅指司法机关通过司法程序进行刑事制裁。[2]法制化海洋行政管理包括两方面内涵：一是指法制化海洋行政管理活动，即国家及地方海洋行政管理部门在法律规定的权限范围内，对国家及地方海域使用活动依法行使管理权，贯彻实施国家在海洋开发、利用方面的方针、政策、法律、法规和各项规章制度，保证国家的管理意志得以实现。二是指法制化海洋行政行为，即对海洋行政机关自身行为的管理活动。比如，海洋行政机关的设立活动是否合法，执法体系是否健全和完善，海洋行政机关工作人员的执法素质是否好，法制观念是否强等。
海洋行政管理所用的法律手段，包括国际海洋法与我国关于各管辖海域的法律制度和所有调整我国海洋活动中各种关系的法规。目前，我国海洋法律法规层出不穷，但海洋法尚未形成独立的法律部门，有的散见于经济法、行政法和刑法、民法乃至宪法中。但是随着我国海洋开发规模的扩大，调整海洋领域中各种关系的法律法规必然日益增多，日益完善。我国的海洋法必然最终发展成为一个独立的法律体系。
下面仅就我国现存的海洋法律法规作一简要的分类介绍。
海洋法律法规的空间效力上，可分为专门适用于海洋领域的和适用范围及于海洋领域的。如《中华人民共和国海洋环境保护法》，《中华人民共和国海上交通安全法》，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》以及《中华人民共和国海域使用管理法》等，属于专门适用海洋领域，其空间效力只限于我国管辖海域。适用范围及于海洋领域的法律有《中华人民共和国渔业法》，《中华人民共和国矿产资源法》等。
海洋法律法规的调整对象上，可分为基本性海洋法律制度和单行海洋法律法规。基本性海洋法律有《中华人民共和国关于领海的声明》，《中华人民共和国领海及毗连区法》，《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等。这些法律制度是确定我国在各个不同的管辖海域内的不同的法律地位和向国际社会的全面的权利主张，不是针对调整某一特定的社会关系而建立的行为规范，而是总的权利主张，所调整的社会关系涉及海域内的各个方面。单行海洋法律法规，如《中华人民共和国海上交通安全法》是仅为加强海上交通管理，保障船舶、设施、航行、停泊作业以及救助等方面，做出具体规定，是专门针对或围绕海上交通安全所建立的法律制度，调整对象相对基本性海洋法律制度而言，只是局限于某一方面。
海洋行政法律关系的客体上，又可将现有的海洋法律法规大体划分为：维护国家海洋权益方面的，海洋资源开发管理方面的，海洋环境保护管理方面的，海洋调查研究管理方面的等等。在海洋执法管理活动中，海洋行政机关及其管理人员所进行的各种组织、指挥、领导、控制、协调、监督等行政行为过程中必须严格以海洋法律、法规为依据，严格遵循和身体力行，做到依法行政。
二、法制化海洋行政管理的基本特征
海洋行政管理是国家行政管理的一个组成部分，因此，法制化海洋行政管理的主体主要是政府机关。政府机构的设置有综合和专业上的分工与不同层次的管理。结构体系十分复杂，并非所有政府机构都具有海洋行政管理的职能，同时，具有海洋行政管理职能的政府机关，也并非都是专门的海洋行政管理机关。在我国，法制化海洋行政管理的机关按照海洋行政管理的职权性质，可以区分为海洋立法机关、海洋行政机关和海洋执法机关。1
海洋立法机关包括全国人大及其全国人大常务委员会和地方各级人大及其常务委员会的国家权力机关以及国务院及其职能部门和地方各级人民政府及其职能部门的国家执行机关。海洋行政机关专指国家政府部门及其所属的职能部门，其行政权力是由法律规定或政府内部授权获得的。国家政府部门在海洋管理活动中同时兼有立法者和执行者的双重角色。
在我国，还有专门承担某项海洋管理职能的政府行政机关，如，海洋局、交通局、渔政管理部门等，这些部门也具有一些海洋立法的权力，他们所承担的海洋管理的任务，也只是整个国家海洋管理体系中的一个环节。海洋执法机关狭义地讲，指的是海洋管理活动中的行政执法机关。广义地讲，还有海事法院、海上公安、海上纠察、海上防务之类的军事机构。在我国，与各类海洋活动有着全面紧密联系的海洋执法机关主要指的是海洋行政执法机关，在海洋管理中起着兼察和纠察作用，并对违法行为进行行政处罚。由于海洋行政管理活动是政府代表国家意志行使管理活动的具体体现，因此，体现国家意志的海洋法律、法规是海洋行政执法的主要依据。国家政府部门和国家海洋局及地方各级海洋行政管理部门，如海洋监察部门、海洋渔政部门、海洋水上安全管理部门、海上交通管理部门等政府职能部门在管理海洋公共事务中必须坚持依法行政，即政府的一切行政行为应依法而为，受法之约束。
法制化海洋行政管理的客体是各种人类的海洋实践活动。它是以海洋为劳动对象和以海洋为活动媒介的人的实践活动。政府在这种实践活动中的作用只是引导和支持人们去研究、利用和改造海洋，而不是直接去从事对自然海洋的开发利用活动，也不是海洋研究、海洋开发利用活动的内部管理活动。因此，法制化海洋行政管理的客体可以分为三类：
一是组织和个人进行的海上活动。海上活动是指行为发生地点在海洋上的一切人类活动，包括开发和利用海洋资源的经济活动和以海洋为媒介的其他活动，如，航海、海洋港口作业、海洋旅游、海洋商业、海上犯罪和走私等。
二是相关组织和个人的海岸涉海活动。人类在陆上的一切活动都与海洋存在某种关系，可以理解为涉海的活动，但不可能也没有必要全部纳入海洋行政管理范围。因为海洋行政管理的有效性决定它只能对直接利用海洋资源或对海洋环境有重大影响的行为进行管理，那些间接利用海洋资源或间接影响海洋环境的活动，海洋行政管理部门是管不了的。再则，海洋沿岸活动对海洋的影响，许多情况下只是诸多行为后果的一部分，甚至是比较次要的一部分，由谁来管以及怎样管的的职能分工不明确，常常回出现对同一个被管理者争管、漏管的现象。通常列入海洋行政管理范围的海岸活动主要有：工业和农业生产造成的海洋水体污染、城市废水和垃圾的排放，处于各种目的的围海造地、河口淤积、港口和其他海岸工程建设、砍伐树木等。
三是海洋行政管理机关及其工作人员的管理活动。管理者如果没有对自身的管理，就无法保证管理队伍的廉洁和管理效率的提高，这是现代政府政治民主化和管理科学化的必然要求。以海洋行政管理机关及其工作人员管理活动为对象的管理活动，基本内容包括：海洋管理体制的建立、海洋行政机构的设置、机关职能的配制、运行机制、决策及管理程序、公务员的录用和考核培训等
法制化海洋行政管理最主要的特征就是依法行政。依法行政必须有法可依、执法必严。社会主义法制的基本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”其中，“有法可依”是社会主义法制的前提和基础。它指国家有着比较完备的法律，国家政治、经济、文化和社会生活的各个方面的关系，应该和需要法律调整的都应有相应的法律规定；国家机关和国家机关工作人员执法有根据，司法有准绳，公民活动有章可循，行为有法可依。只有这样，公民的权益才有保障。“执法必严”，是社会主义法制的关键。它是指执法和司法机关及其工作人员，必须严格按照法律的规定实施法律，坚决维护法律的权威和尊严。法律如何规定的，就不择不扣地按法律规定去办，不可法外开恩，不可掺杂个人私情。这里的“严”是严肃、严明和严格的意思，决不是“严刑峻法”和“处罚从严”的意思。至于是否从严，必须按照法律的规定。因此，实现现代海洋行政管理的前提是做好海洋立法工作。
海洋行政管理机关在管理过程中要做到依法行政必须遵循一些基本原则和一些特殊原则。一般原则主要有：海洋行政法治原则、海洋行政公开原则、海洋行政公正原则、海洋行政效率原则；特殊原则主要有：合法性原则、合理性原则和应急性原则。1
海洋行政法治原则。法治（Ruleoflaw）的基本意思是依法办事。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律，应承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。在这里法治不等于“用法来治”（Rulebylaw）。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段，政府运用“法”（此种“法”多由政府自己制定，而并非全由人民代表机关制定）这一工具和手段来治理海洋，治理老百姓。“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者自居，人民被视为消极的被治者。目前，在我国市场经济转轨时期由民主政治的初级阶段向较完善阶段转变的时期，法治的主要要求包括：行政合法、适当，即依法行政，依法办事；控制滥用自由裁量权。行政复议、行政听政制度、行政诉讼和司法审查是对自由裁量权的事后控制措施。行政复议和行政听证制度是通过政府机关内部的监控机制，发现和纠正被申请复议机关的违法、不当行使自由裁量权的行为。行政诉讼和司法审查是通过政府外部的监控机制——人民法院，审查被诉政府机关行使自由裁量权行为的合法性和合理性，撤销违法滥用自由裁量权的行为，变更显示公正的具体行政行为（我国目前仅限于行政处罚行为）；对违法、侵权行为承担法律责任；保护人权、维护公民的基本权利和自由；对行政机关的具体行政行为进行立法、司法、民主监督。
海洋行政公正原则。海洋行政公正（fairness）的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同的行政相对人。而实现这种要求的重要保障是公正的行政程序。行政主体及其工作人员是人民的公仆，其行政权利是人民赋予的。因此，他们必须运用这种权力为人民服务，而不能运用此种权力为自身或与之有某种关系的个人、组织谋取私利。民主国家意味着国家是全体人民的，因此，全体人民在自己的国家内应享有同等的权利和同等的机会，行政主体应平等地对待任何相对人，不能厚此薄彼，不能凭某种关系或自己的好恶赋予某些人以特别的权利，加予某些人以特别的义务。行政公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求。实体公正的要求包括：依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断。程序公正的要求主要包括：自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。
海洋行政公开原则。海洋行政公开（openness），其基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；海洋行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密的以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。海洋行政公开的要求包括：行政立法和行政政策公开；行政执法行为公开，行政裁决和行政复议行为公开；行政信息、情报公开。
海洋行政效率原则。海洋行政效率（efficiency）的含义是：行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。现代海洋行政管理不仅要求与法治相联系，依法行政，而且要求尊重科学，按科学办事。海洋行政机关进行任何行政决策，实施任何行政行为，都必须考虑客观规律，作必要的可行性研究和一定的成本—效益分析，使相应决策和行为具有最大可能的合理性，尽可能给国家、社会、行政相对人带来益处和尽可能避免或减少对国家、社会、行政相对人利益的损害。海洋行政效率原则的要求包括：严格遵循行政程序和时限；海洋行政组织精干；加强行政决策、行政行为的成本—效益分析。
合法性原则。合法性原则或称依法执法原则、依法行政原则。意指海洋执法机关及其执法人员的执法，行为必须有明确的法律、法规的依据，不得发生无法律依据的执法行为。贯彻合法性原则必须具备如下条件：一是海洋执法机关必须是依法组成的机关或者是依法委托授权的机关。二是海洋执法机关应该在其职权范围内活动，只有在法定的职权范围内的活动才是合法的、有效的。三是执法程序必须合法。执法程序有行政执法和司法，其程序必须严格依照法定的程序，只有这样，做出的行政行为或司法裁定、判决才是有效的。四是执法行为的内容必须合法。执法机关及其执法人员的一切执法行为，包括“所赋予或确认的权利和义务以及它们的幅度”都必须符合海洋法律、法规和规章规定的内容。五是执法行为符合法定的形式。海洋执法中要求行政行为必须严肃、郑重、明确，以利遵守和执行。
合理性原则。合理性执法原则的含义是指海洋执法机关及其执法人员的行政行为必须公正、适当、合理。为此，执法机关及其执法人员在行使自由裁量权时必须做到：认真理解并贯彻法律指示的意图、目的和国家海洋利益的根本要求;执法人员应有较高的素质，特别是公正的品质。除此之外，还必须建立健全两项客观的保证机制：一是立法机关等的监督；二是对自由裁量权明显不符合法律目的和公众利益，或者有错误时，可以通过行政复议和行政诉讼得到解决。
应急性原则。海洋执法的应急反应是指海上一旦发生或出现违法、违规案件或其它海事事件和异常问题时，不论是正常海洋活动产生的还是在非正常下突发或偶发的，海洋执法机关和海上执法力量，都应该在规定时间或者最短的时间内，迅速组织起来，运用适当的装备技术手段赶赴现场，按照应急计划方案、技术规程进行调查取证和海上处理。
三、法制化海洋行政管理存在的问题及其对策
我国的海洋法制建设相对一些发达的沿海国家来说起步较晚，在过去相当长的历史时期内，由于一些传统观念的禁锢，对海洋未能引起足够的重视。因此，在一段时期里，海洋法制建设进程缓慢。十一届三中全会后，加强民主与法制建设思想的提出，使我国的法制建设进入一个新的历史阶段，我国的海洋法制建设得到空前的发展。但还存在一些问题，具体表现如下：
海洋立法工作仍需加强。海洋立法不仅为沿海国维护国家的和海洋权益提供法律保障，而且还为管理海洋的行政、经济及其他措施提供法律依据。因此，海洋立法在海洋法制化行政管理活动中的作用是不可忽视的。我国现行海洋法律制度的特点是：传统海洋产业单项法规较完善；海洋环境保护立法快而健全；海洋综合管理法规几乎空白；单项海洋法规的协调非常困难。造成我国海洋法制的这种状况的原因固然很多，但立法方面存在的问题不能不说是其中的一个重要因素。在海洋立法方面存在的问题主要有：
立法前期准备不充分。在我国目前海洋管理以分散的行业管理为主、集中协调为辅的体制下，涉海部门和行业间的协调具有重要的意义。由于涉海管理部门的职权分工不甚明确，而海洋行政主管部门负责综合管理的权威又未形成，实际上是只有分散管理而缺乏协调管理的机制，各涉海行业管理部门各行其是，“五龙闹海”愈演愈烈。一些行业行政主管部门在工作中缩手缩脚，不能很好地承担起建立和完善我国海洋法律体系的重任，不能下大力气组织进行海洋立法的调查研究工作，难以把握我国海洋立法的现状和未来，因此难以做出正确的海洋立法预测和编制科学的海洋立法规划，难免出现“头痛医头，脚痛医脚”的忙乱现象，难以克服法出多门，缺乏协调的情况。鉴于目前的这种状况，国家应从体制改革着手，理顺关系，分清各涉海管理部门的职权，强化海洋行政主管部门的职能。而海洋行政主管部门也应当放开手脚，努力承担起建立和完善我国海洋立法体系和海洋法律体系的重任，下大力量组织海洋立法的调研和立法预测工作，尽快编制出我国海洋立法的中期和长期计划，适时地向全国人大和国务院提出海洋立法项目。这是改变我国海洋立法落后状况的根本措施。
立法程序有待完善。目前，我国在立法程序的法律化方面已取得了很大的进展。如全国人大已与1999年通过了《中华人民共和国立法法》，但我国立法程序的法律化仍然处于起步阶段，立法程序法规仍然需进一步完善，立法标准和专门立法程序仍有待创制。特别是目前仍不能完全杜绝行政机关左右立法的现象，“越权立法”等现象时有发生。尤其是在法律议案的通过时，不能将民主化和科学化有机结合起来。一个法律议案在审议时往往因为管理部门之间的职责分工问题争论不休而难以通过。
立法时对执法问题考虑不充分。国家海洋局作为国务院管理海洋的职能部门，理应承担起协调全国海洋工作的任务，但由于部门间分工不明确，协调职能既无法保障，又未形成有效的机制，因此实际上仍是分散管理的体制，综合管理困难重重。分散管理体制又导致海上执法管理的分散，各涉海行业管理部门纷纷组建和扩充自己的海上执法管理力量，兴造船只，购置设备及先进仪器，但各管理部门的资金毕竟有限，要单独管理我国广阔的海域，往往显得力不从心，鞭长莫及，尽管“海监”、“港监”、“渔政”、“公安”等执法船只纷纷出动，却不能覆盖我国的全部海域。国家海洋局和渔政管理局曾进行了联合执法的有益尝试，但因种种原因不能坚持下去，结果仍然是各执其法，效率不高。为维护我国海洋法律法规的严肃性，确实做到“有法可依，执法必严”，我们在立法时应当考虑到实施的可行性，实现执法的统一性，依据我国的海洋执法管理的实际情况，采取适当措施，以达到最佳执法效果。
总之，在海洋立法活动中，应加强海洋综合管理方面的法律法规的制定，协调好单项海洋法律、法规之间的关系，加大海洋环境保护和海洋资源管理方面的立法工作，强化海域使用的法律体系，使我国海洋法尽快全面地与国际海洋法接轨，保证我国的海洋实践活动在和谐、有序、良好的环境下进行。
海洋执法管理体制有待改进。海洋执法体系是否健全和完善，关系到海洋执法过程中执法的具体问题。如，执法机关的分工职责，执法机关的权限范围，执法机关之间的协作关系，执法的有效性和力度等问题。总之，一个好的管理体制能够带动所有的工作。目前，我国法制化海洋行政管理的关键是建立健全海洋综合管理体制，使分散的、法出多门的海洋管理体制得到统一、协调。
海洋执法机构有待完善。海洋作为特殊的区域，与普通行政执法有一定的区别。海洋执法需要一支能适应海洋环境的监视力量，没有这支力量，就不可能发现违法违规的事件，因而海洋执法的行政行为也就不可能产生。除此之外，海洋渔业、海洋环境、海洋交通安全、海上缉私等行政部门在国家海洋局的统一指导下，分工协调，各司其责，共同依法管理海洋。
海洋执法队伍人员素质有待提高。中国海上执法队伍与海洋行政执法机关是海洋执法活动的主体，肩负着我国海域的海上监督、检察等执法任务，是我国海洋良好秩序的创造者和捍卫者。海洋管理人员应该具有较高的海洋法律素养和较多的海洋法知识，才能胜任复杂的海洋行政管理工作。因此，建设一支强有力的海上执法力量是发展海洋事业刻不容缓的一件大事。目前，我国在港监、渔政、交通、治安、缉私等原有执法队伍建设的基础上，更应加强中国海监队伍建设。
参考文献：
1.《海洋行政管理通论》鹿守本编著海洋出版社
2.《林政管理学》王一军编著海洋出版社
3.《行政管理学》陈志平主编北京工业大学出版社
4.《中华人民共和国行政处罚法》
5.《中华人民共和国行政复议法》
6.《中华人民共和国行政诉讼法》
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[1]参见鹿守本：《海洋管理通论》，海洋出版社
[2]同上。
人是中国现代社会发展中最为重要的，人自身是独立的个体存在，因为不同的人具有不同的意识和感情，同时人因为需要存活在社会中，故而形成了团体，拥有了属于团体的意识和感情。由于不同的人有着不同的文化素养、道德观念，所以在进行现代行政管理是就会遇到很多复杂的情况，这个时候就需要通过传统文化与现代行政管理进行有效的衔接来解决遇到各类问题。无论传统文化的治民思想还是现代中国行政管理的治民思想，都离不开人民，要借助于传统文化来规范、约束人民的行为，让人民有社会正义感，积极投身于现代化建设、家庭事业中去，提高社会发展。
二、传统文化在行政管理中的影响因素
1、传统文化在行政管理思想中的反映
西方国家的行政管理制度是现代行政管理的发源地，在行政管理中注重的是时效性、制度性、规范性，具有较强的制度性和规范性，由于传统文化的影响，中国的管理思想多是刚柔并济，提倡传统的仁政，同时又强调法制，用道德和法制共同来治理中国的行政事务。中国一直强调要建设和谐社会，在中国五千年的历史长河中，中国一直是以礼待人，以礼安邦，凡事都是讲究个情、理、法。讲究人情是中国行政管理的一大特点，这与传统文化中的孔孟思想有莫大关系，儒家思想提出的仁政就是让凡事都讲情理，不要追求苛刻的法律，在行政管理中有情有理。在现代中国行政管理中，工作者同样以传统文化中的正己化人来进行管理，管理的根据更有文化底蕴，让管理更有人情味、更加融洽，不刻薄呆板。
2、传统文化在行政管理目的中的体现
管理目标的设定往往是与利益直接挂钩的，这样就使得管理目标变得狭隘，管理目标的制定应该是要符合现代化社会发展进程的，要符合中国特色社会主义经济发展的，要符合人民权益保障的，同时也要符合科学发展观的，以此来实现中国梦，让中国屹立于世界民族之林。所以在制定管理目标的过程中，不能只是为了眼前的利益制定相应的管理目标。传统文化有许多与现代中国行政管理相通的地方，尤其是儒家思想对现代中国行政管理的影响，让行政管理目的更具人性化，不在只是可以追求利益的最大化，更多的是结合实际情况进行更适合可持续发展的管理目标制定。当管理受到法家影响时，管理目标就变得更为谨慎，具有较高的规范性，并会因为蝇头小利而降低管理目标，坚持遵守规范性，拒绝越雷池半步。当管理目标受到道家影响时，管理目标就变得更具备道德性，坚持根据社会经济的发展制定具有道德性的管理目标。
3、传统文化在行政管理方式中的运用
传统文化对中国行政管理的影响在于，传统文化必然要与管理过程进行相融合，这是根据社会主义经济发展要求所进行的。中国现阶段社会发展过程的要求就是进行和谐社会的发展，这就相当于道家思想所提出的“无为而治”，在进行管理的过程中，将更多的实至权利下放到个人手中，这样会更为有效的发挥各个环节的管理机制，更为有效的提高整个管理过程的能力，进而提升管理的实际效果。传统文化中的儒家思想强调“人性可朔”人的性格都是会根据周围的人或事物发生改变的，管理者在管理过程中运用的方式是完全可以改变一个人的性格的，所以在管理的过程中要尽可能的根据不同事件的特性进行具体的管理措施。
4、传统文化对人民群众的管理背景
古代选拔人才通常是通过科举制，同时以举孝廉、推大儒来进行国家人才选拔和召集。让这些人才参与到国家的行政管理机构中，让这些贤明人才发挥自己的才能服务于国家，服务于人民。两千多年前的孔孟提出的儒家思想就是提倡“举贤才”来治理国家，让有德有才的人来进行国家的行政管理。传统文化中还提倡儒家的仁政思想，治理人民群众要合理利用道德和法制来管理人民群众，让人民处于一种德、法结合的社会，在这个环境下约束自己的行为，树立正确的人格。传统文化管理人民的背景同样适用于今天中国的行政管理中，也为中国的行政管理提供了文化依据。借古通今是完善现代中国行政管理的有效途径，当代中国的行政管理更应德、法相结合，在社会树立一个充满正确价值观的大环境，让人民群众自律，有正确的价值观。同时行政管理也要与时俱进，不断完善法制，制度性保障人民群众的生命财产安全，保护人民的权益，最大化有利于实现民主国家。
5、传统文化在行政管理中的负面遗留
传统文化中也存在一些客观问题，比如重形式，轻效率；重权利，轻人民；重等级，轻民主；在现代中国行政管理中这些情况屡见不鲜，新闻报道的钓鱼执法、、效率低下、营私舞弊等。这些传统文化负面的遗留都与中国现代行政管理相悖，在现代行政管理中要摒弃这些，学习传统文化中好的方面，提倡德政，让人民生活在一个和谐的社会之中，更好地发挥行政机构的效能，才是社会进步与提高人民生活质量的有效途径。中国是世界的一员，要时刻紧跟世界的变化，同时也要在传统文化的基础上寻找自己的发展方向，在全球竞争日益激烈保持快速稳定的发展。
三、结束语
一、关于工商行政管理理论研究的方向问题
方向是根本，方向问题至关重要。它是引航灯、生命线。失去正确方向的航船不可能胜利到达彼岸，迷失正确方向的理论研究也将失去其存在的意义和价值。“坚持正确办会方向”是理论研究的首要问题，也就是要求工商行政管理理论研究必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，把握正确的理论研究方向。中国特色社会主义理论体系，是指导党和人民沿着中国特色社会主义道路实现中华民族伟大复兴的正确理论。改革开放30多年来，在这一理论体系的指导下，工商行政管理理论研究不断取得创新成果，工商行政管理事业也取得了长足发展。
回顾改革开放之初，工商行政管理恢复建制，成为国家对社会主义商品经济进行宏观调控和有效监管的重要力量。随着改革开放以来经济体制改革的全面展开，中国共产党人对计划经济、商品经济以及非公有制经济认识的不断深化，中国特色社会主义理论也不断创新。工商行政管理部门紧紧围绕这些理论创新成果，创造性地开展工作，积极探索工商理论，认识到市场监管要宽严适度，强调管而不死、活而不乱、放而有度，有力地促进了有计划的商品经济的发展。
在1992年至2002年的建立社会主义市场经济体制时期，中国共产党人在探索中国特色社会主义理论的道路上取得了重大飞跃，理清了计划与市场的关系，明确提出要建立社会主义市场经济体制，建成统一开放竞争有序的市场体系。工商行政管理从服务有计划的商品经济逐步转到服务社会主义市场经济，逐步认识到要正确处理经济秩序与经济发展的关系，拓宽监管领域，创新监管机制，在建立和维护社会主义市场经济秩序中作出了新贡献。
党的十六大以来，我国进入全面建设小康社会的关键时期，也是完善社会主义市场经济体制的重要时期。中国共产党人提出了科学发展观这一中国特色社会主义理论最新成果。这一时期，特别是“十一五”期间，工商行政管理部门深入贯彻落实科学发展观，围绕党中央实现经济增长方式转变等重大战略部署，坚持改革创新，并在系统总结改革开放以来工商行政管理实践经验和理论探索的基础上，形成了以“五个四”为核心内容的工商行政管理理论创新成果。以此为指导，工商行政管理努力营造公平公正、规范有序、和谐诚信的市场环境，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，大力维护市场秩序，积极促进经济社会又好又快发展。
由此可见，工商行政管理理论研究取得的一系列重大成果，工商行政管理部门积极投身中国特色社会主义伟大事业所取得的重大成就，都是深入贯彻中国特色社会主义理论体系的直接体现。把握工商行政管理理论研究的正确方向，就必须始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，扎实做好各项理论研究。当然，坚持正确的理论研究方向，还必须结合工商行政管理实践，准确把握工商行政管理发展规律，推动工商行政管理事业的科学发展。
二、关于工商行政管理理论研究的基本要求
“深入研究工商理论”是对工商行政管理理论研究提出的基本要求，也就是在研究态度、研究内容、研究方法、研究风气上都要“深入”，要高度重视理论研究，着眼于工商行政管理改革发展实践，下大力气进行深层次研究。具体来说，包含以下几个方面的内容：
（一）统一思想认识，深入推进理论研究
理论是行动的指南，是实践的先导。中国特色社会主义理论是推动中国特色社会主义事业改革发展的重要力量。同样，工商行政管理理论也是推动工商行政管理事业改革发展的重要力量。改革开放30多年来的工商行政管理实践反复证明，工商行政管理事业的改革发展须臾离不开理论的指导。越是关系到工商行政管理事业改革发展的重要问题，越是需要加强理论研究。
恢复建制以来，工商行政管理理论从无到有，由基本建立到不断完善，初步形成了适应社会主义市场经济监管的工商行政管理理论体系。但是与实践的需要相比，理论研究的广度和深度还远远不够，理论研究的战略地位和重要作用也还没有在全系统得到应有的重视，理论研究工作依然任重道远。实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境。我们要充分认识进一步加强理论研究的重大意义，切实增强理论研究工作的责任感和使命感，努力形成高质量的理论研究成果，不断丰富工商行政管理理论体系，为工商行政管理事业的长远发展夯实理论基础。
（二）理论联系实际，深入实践破解工商改革发展难题
“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”实践出真知。理论研究要坚持一切从实际出发，从实践工作中挖掘题材，研究工商行政管理工作中亟待解决的监管执法重点难点问题，研究广大人民群众迫切期待解决的市场监管热点问题，避免理论与实践脱节。只有坚持理论联系实际，以解决现实问题为目的，深入实践、深入基层、深入群众，把解决当前问题与谋划长远发展结合起来，才能把握研究重点，丰富研究内容，才能增强研究内容的针对性、科学性和实用性，才能创作出有思想深度、务实管用的研究成果。
要紧密联系“十二五”时期工商行政管理发展规划，紧密联系工商行政管理部门服务科学发展、促进社会和谐的实际工作，紧密联系市场监管和行政执法工作中存在的各种风险和挑战，紧密联系工商行政管理改革发展中的重大实践问题，有针对性地深入开展理论研究，在总结提炼工商行政管理监管执法实践中的新鲜经验和成功做法基础上，找出影响和制约工商行政管理科学发展的体制机制障碍，破解工商行政管理改革发展难题。
（三）端正研究态度，深入揭示研究对象的本质和规律
早在东汉时期，王充就在其著作《论衡》中指出：“涉浅水者见虾，其颇深者察鱼鳖，其尤甚者观蛟龙。足行迹殊，故所见之物异也。”时隔数千年，这句话仍然闪烁着智慧的光芒。正所谓“人之愈深，其进愈难，而其见愈奇”。只有到深水中才能看到蛟龙，同样的道理，理论研究者只有不畏艰难，沉潜到研究的深水中，扎实进行深层次研究，才能深刻揭示出研究对象的本质和规律，创造出高水平的理论成果。毛**同志指出：“调查要深入细致，既要‘身人’，更要‘心人’，蜻蜒点水，走马观花，是了解不到问题的深处的。”工商行政管理理论研究亦如此。
具体来说，工商行政管理理论研究要端正研究态度，发扬严谨治学、实事求是、求真务实的研究风气，
就是要深入开展调查研究，真实反映实际情况，正视工商行政管理事业改革发展中存在的难点和问题，知难而进，迎难而上，积极寻找破解问题之策，防止绕着矛盾问题走；就是要对掌握的资料进行深度加工，“去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里”，要像蜜蜂采花酿蜜，把事物的本质挖掘出来，防止浅尝辄止、浮于表面，简单堆砌、粗制滥造；就是要大力倡导优良文风，用朴实、生动、简明的语言撰写文章和报告，让基层同志看得懂、用得上，防止把理论束之高阁。
三、关于工商行政管理理论研究的目标任务及其实现途径
“不断推出创新成果”明确回答了工商理论研究的目标任务，就是要坚持开拓创新、与时俱进，多出理论创新成果，多出精品，使理论创新跟上实践创新。2011年6月，国家工商总局下发的《关于进一步加强学会工作大力推进工商行政管理理论创新的若干意见》第一次明确提出了理论建设的总体目标，其中指出，要“全面构建具有时代特征、突出行业特点、结构合理、门类齐全的工商行政管理理论体系”。这一目标任务与“不断推出创新成果”是一致的，是对“不断推出创新成果”的具体阐释。实现这一目标任务的思路和途径主要有以下三个方面：
（一）由易到难、循序渐进地研究
全面构建工商行政管理理论体系是一个复杂的系统工程，涉及到市场监管和行政执法的方方面面，涉及到多个领域、多个环节、多项工作，是一个有机联系的整体。这么重大的工程不可能一蹴而就，要遵循先易后难，由简到繁，循序渐进的原则，逐步推进。当务之急就是要在总结实践经验的基础上，集中全体人员智慧，力争用2年左右的时间，完成“中国工商行政管理分论”丛书编写工作，初步形成以《中国工商行政管理概论》为统领，以“中国工商行政管理分论”系列丛书为骨干的全面反映工商行政管理理论与实践的成果体系，为全面构建工商行政管理理论体系夯实基础。然后在此基础上不断加以完善和充实，最终形成一整套系统、完备的理论体系。
（二）突出重点、统筹兼顾地研究
在基本建立理论体系的基础上，要坚持以点带面、点面结合、统筹兼顾、整体推进的思路，推动理论研究向纵深发展，不断丰富和完善工商行政管理理论体系。一是要加强基础理论研究，深入研究以“五个四”为核心的工商行政管理理论，进一步把握市场监管规律，推动基础教材建设及学科建设。二是要加强应用对策和专业理论研究，紧密结合工商行政管理基本职能和业务工作，深入研究努力做到“五个更加”的方法途径。统筹兼顾市场主体准入、市场秩序维护、消费者权益保护、商标战略实施、广告业发展与监管、禁止传销与规范直销、流通环节食品安全监管等各个领域的研究，找准各个领域亟待研究的主要问题，认真加以解决。
（三）与时俱进、开拓创新地研究
实践是不断前进的，指导这种实践的理论也要不断前进。工商行政管理理论体系是创新的、开放的理论体系，“不断推出创新成果”是一个长期的、持续的过程。只有不断提高理论研究水平，持续地从丰富生动的实践中汲取营养，源源不断地推出理论创新成果，使理论创新跟上实践创新的步伐，才能永葆工商行政管理理论之树常青。特别是当今社会正处于大发展大变革大繁荣时期，市场瞬息万变，新事物、新情况、新问题层出不穷，只有坚持与时俱进、开拓创新，工商行政管理理论研究才能保持旺盛生机和活力。
四、关于工商行政管理理论研究的根本目的
“热心服务系统干部”回答的是工商理论研究为谁服务的问题。理论研究本身不是目的，用理论武装工商干部，用理论指导工商实践，使之为系统干部服务，为工商行政管理事业改革发展服务，这才是工商行政管理理论研究的根本目的。
（一）用理论武装干部，服务工商人才队伍建设
理论研究的目的之一，就是要用理论武装干部。理论武装水平的高低将直接关系到工商行政管理市场监管和行政执法水平的高低，关系到工商行政管理事业改革发展全局。理论创新每前进一步，理论武装就要跟进一步。要在理论研究过程中锻炼干部，在理论宣传普及过程中提高干部理论素养，在理论运用过程中提高干部的实际工作能力，建设高素质的工商干部队伍。一是要营造勤于学习、善于学习的氛围，增强学习和研究的积极性、主动性、创造性，推动全系统同志深入学习和掌握工商行政管理理论创新成果，丰富理论知识，提高理论素养。二是要努力使工商行政管理理论转化为广大工商行政管理干部的普遍共识，转化为分析和解决实际问题的思想武器，转化为市场监管和行政执法各项工作中的自觉行动。三是要培养一批理论功底扎实、业务素质良好、勇于开拓创新的理论骨干，打造一支勤奋学习、爱岗敬业、战斗力强的干部队伍。
第一、行政管理客体时空范围全新化——网络空间域和网络时间态的凸现。自从麦克卢汉(Mcluhan.,M.)提出“地球村”(ClobalVillage)的概念后,全球化的趋势日渐受到人们的重视,行政管理所面临的是新产生的组织为其成员和其他利益集团重写的时间和空间的定义。工作自此可以由各个地点合并完成,包括在家中,网络成为跨时空的有效载体。社会成员集群为网络,在全球范围内的合作与组织目标的达成借助高科技实现统一。网络漠视地理、距离和时间,它借助电脑等便可让资源在全球范围内流动,促使全球化十分现实的摆在人们的面前。作为国家重要组成部分的行政管理面对网络技术带来的全球化,管理的对象无论在网络空间域或时间态上都将更加复杂化。因为与传统的行政管理划定行政区域时空比较,网络空间管理存在结构和管理运作领域发生了巨大的变化:强制性网络规范的制定与执行,网络资源共享性中的协同、合理配置与应用调适,网络流程管理运作程序和流动系统的重组,网络操作中行政管理手段和方式的置换,网络多元文化和价值观并存与协调,网络文化的科学构建,网络行政管理的高效和优化,网络行政管理中的基本矛盾和与之相宜的基本方法确立。表明:行政管理对象的变革与复杂化。
第二、行政管理理念的重塑——行政管理思想、宗旨、意识的整合与超越。网络本身就是新的管理思想论文和管理模式的载体。在人——机——技术系统中,行政主体的管理理念发挥着十分重要的作用,在管理过程中有什么样的理念就会采用什么样的管理模式管理手段,从而产生什么样的管理后果。网络技术所提供的信息知识和技术手段。从不同层面撞击和涤荡着行政管理不同层级的管理主体长期养成的管理理念。网络对行政管理能力局限的突破,管理主体应改变对自身和管理系统的认识;网络对管理时效和管理投入的影响,管理主体应改变对管理的时空观;网络对先进管理思想、模式和经验的传播,管理主体应改变管理学习的观念和行为。网络技术促使人们管理思想必须从封闭走向开放,从单一性走向多样和全面性,从静态走向动态,从直线性走向立体性,从孤立性走向协调性,从经验性走向理性,促使管理主体形成开放、超前、创新、科学的管理理念,确立知识化管理和管理人性化、柔性化观念,竞争与协同合作的观念,对人的管理与对物的管理相结合的观念,区域利益与整体利益统一的观念。要求主体必须注重网络理念的培植,创造有利于行政运行以及管理对象和国家公务员积极性的发挥、有利于知识共享和增值的氛围。在此基础上行政主体形成网络技术管理时代所必须的网络价值观:网络法制行政观、网络行政道德观、网络政府职能观、网络行政环境观、网络行政效率观、网络行政行为观、网络行政技术观、网络行政组织观、网络行政信息观、网络行政调控观以及网络劳动观、网络生活观等等,以适应行政实践的变化和指导行政实践的变化
第三,知识管理是行政管理领域的新拓宽——软化管理翩然而至。20世纪后半叶以来,科学技术以空前的规模和速度向前发展,特别是以数字化和网络化为特征的信息技术的飞速发展,正在使全球各国从经济增长方式到行政管理及不同层面的管理发生着根本的转换。传统的行政管理比较重视对人、财、物等有形管理,而忽视无形的知识管理。政府的知识管理是以知识为对象的行政管理,是政府对各种知识的连续管理过程,以满足政府未来和现在的需要,以确认和利用政府已有和新获取的知识资产,从而为政府管理拓展新的机遇。传统行政管理比较重视对有形的人、财、物等行政要素硬管理,而忽视无形知识性软的管理。新增长理论认为,知识可以提高投资的回报,而这反过来又可以增进知识的积累这就存在着如下可能:知识可以通过溢散,从而在几乎不用额外投资的情况下重复利用,以减轻资金短缺对经济增长给国家所带来的压力。表明,知识成为行政运行中政府经济职能的重要要素,伴随着知识性的技术、专家系统、人工智能等相关科技的成长、繁衍,知识性工作成为行政效益、效率的基本来源,知识进入所追寻的行政目标的每一个环节。政府在实施知识管理过程中需要运用政府系统知识和智慧的整合来提出政府在不同的环境条件之下的应变能力、创新能力和可持续发展能力知识管理着力于组织调整和管理方法的探索,通过消除交流障碍来营造知识共享的环境,同时,建立广泛的外部网络系统,将信息技术转变成真正有竞争力的工具它要求,构建政府获取、开发、应用知识的管理系统和知识战略;组织协调好政府内外部人才和资源,实施政府的知识战略;有效利用知识,改善政府管理运行过程中的每个环节;从知识的角度来检测行政管理的状况,不断提高政府的知识管理的行政能力。第四,网络技术促使行政组织管理平等性一一等级森严权威的“金字塔”结构受到前所未有的挑战。纵横交错的信息网络改变了信息传播的方式,使其由阶层(等级)型变为水平(自由)型,与信息传递方式紧密相连的行政管理组织机构就从尖顶的“金字塔”型变为扁平的“矩阵型”,原有中层行政层次组织的传输的纵向职能受到很大挑战,分工细化的行政管理组织将不适应发展的需要,而职能相近的行政组织的整合成为必然。同时也表明,网络推倒了传统管理砌就的管理者与被管理者、上级与下级之间等级森严的“金字塔”,拆除了横隔在他们中间的妨碍信息交流和沟通的藩篱,还他们平等地位。通过网络,管理者与被管理者可以瞬间直接沟通管理幅度原则为信息幅度原则所取代,因此,行政组织将发生三个巨大变化:一是扁平化。行政组织内部为提高沟通效率,信息沟通方式,就要进行改革,减少组织层次。利用网络,行政主体可以在不减少甚至强化控制的情况下,将组织建制设置得更合理、有序,可以让网络取代中层监督和控制部门的大量职能,通过网络交互服务功能,可简化行政办公活动,包括网络交互收取回执、获取在线资料、行政会见等。使行政组织的管理层和机构明显减少,使上下直接沟通,最高决策者通过网络能够迅速对各种决策后果进行评价,对不符合要求的决策采取纠正行动。市场经济条件下,政府的职能主要是服务,目标变了,机构也要作相应的调整。如仍沿袭和维持层层上报、层层下达的机制,则许多机会将不复存在,将给有效竞争带来很大影响。二是分权化。随着改革的深入,我国高度集中的行政体制发生了很大变化,不论是地方或部门都有了许多自主决策权。但在网络技术影响下,网络改变了信息传递的方式和渠道,使行政组织内部、各环节的信息传递可以直接进行,行政主体与行政对象之间将通过网络联结为一个整体。同时,在网络上,公务人员以知识工作者的身份出现,具有较大自,能够实施自主管理。网络促使行政组织扁平化,使每个人都成为网络上的一个结点,使直接平等沟通成为可能。当发现问题时,自己可以当机立断的处理解决,也可以直接向有关高层管理者请示和咨询。自主性管理体现了公务员的尊严,有利于公务员自我管理意识的增强和主体能动性的发挥。因此,整个行政运行中的权力集中度还将进一步减弱,分权性还将进一步加强。行政控制主要是通过基层或部门承担必要的责任和制度化、规范化、监督机制、激励机制结合起来实现。三是虚拟化。跨区域、跨部门的合作将通过计算机网络,纳入到联盟体系中,形成网络组织。虚拟行政机构,它是借助网络实现内部沟通并开放窗口为服务对象服务的。行政组织的核心是提供服务,以往必须在某一固定时间、固定地点、某人对某人的情况下服务才能实现,虚拟化取消了这种的繁琐,抽空时间、地点、对象,直接回归核心—服务。也就是行政运行可以实行虚拟运作,将现实的资源迅速整合为一种没有围墙,超越时空的临时性行政网络组织,实行相关行政资料的共享,优势互补,以最快的速度适应行政对象变化的需求。虚拟行政运作产生虚拟行政管理,网络虚拟行政管理要求行政主体利用信息、知识去管理和协调各种协作关系,确保以最优的方式进行合作。行政组织内部也可实施虚拟管理,即借助外部力量,将一部分行政职能在有效、规范控制的前提条件下交给外部专业组织去处理。目前发达国家出现了虚拟办公室、虚拟工作小组、虚拟投票箱、虚拟议会等。
上述情况下,政府组织在精减人员和机构的基础上,要以服务对象为导向,以高效优化为原则,利用网络,建立以行政运行主要环节为中心的管理模式,实行组织内的柔性化管理,繁捷化的决策,对行政组织内部机构职责、权限重新调整和设定,设置科学合理的内部信息交流网络。建立人本管理机制,如人才培养机制、激励机制、创新机制、监督监控机制、风险共担利益共享机制等多种合理机制。
第五,精确性改变着行政管理载体工具——数字化管理的跃然出现。以往的交流,信息不是类比的就是实体的(尼葛洛庞帝谓之曰“原子的”)。而信息时代,信息以数字形式(即bit,位元)存在,一切信息都可以转化为数字0与1,这样就实现了A(atom)到bit的转变。统一性、可压缩、光速传递、传输品质优良是数字化的突出特征。因此,行政组织内部在沟通上将由类比式(备忘录、报告书、打电话、图形图表、照片、模型、会议记录等等)转变为数字式。政府方案的实施和运作都将记入到浩渺的数字海洋之中。
在行政管理手段上,它将过去的人工模拟系统,发展成为数字神经系统,将复杂的事物都变成数据信息在网络上进行有效的处理,加快了行政信息的传递、加工、处理和反馈的速度,使信息资源可得到(上接第47页)可靠的保存和有效的利用,及时为行政决策等各行政管理环节提供相应数据。如利用决策支持软件,可以采集和保存数十年的历史数据,并在巨大规模数据资料的基础上,结合多种方法对数据进行分析,形成决策参考方案。再如:电子数据交换(EDI)的发展把报关、审单、征税、核销、查验、放行等进出口贸易通过海关的各个环节整合在一起,从管理模式上加以革新。我国政府一直十分重视数字化工作的开发研究工作,科技部“九五”期间重点投资了“数字图书馆示范工程”、“分布式数据库共享系统”的专题研究,一大批科技文献数据库及信息服务系统(如ChinaInfo)已经投入使用。在行政管理领域数字化、信息化的进程正在加快,逐步建成网络传递与沟通的平台与网络数据库。同时,数据仓库的开发研究,人工智能、数据挖掘技术的完善,为行政管理的精减和效能提供了技术力量的支持。今天行政管理通过进入网站浏览资料获取信息,明天通过web来搜索数据仓库。网络技术将行政管理导入数字化的趋势昭示着行政管理精确化程度的加强,也将对国家公务员的工作作风与素质提出更加规范和更高的要求。
论文关键词：网络技术行政管理趋势变化
论文摘要：网络技术的发展对各行业或领域的影响是深远而广泛的,政府行政管理也不例外。本文探讨了网络技术环境条件下对行政管理在时空范围、管理理念、管理领域、组织层级权威、管理载体等方面都会产生重大影响。
一、我国教育行政管理的现状分析
要想促进教育行政管理，必须深入分析发展现状，才能针对性的提高创新性。对我国部分学校教育行政管理现状调查发现主要存在以下问题：首先，行政权力实际不受限制，挤占学术权力现象严重。学校的有些学术活动由于没有行政权力的支持，难以正常进行，教育过程中教师的正常诉求无法得到满足，一些普遍的必要性学术活动受到限制，学术专家的合理建议没有获得采纳等现象，总的来说，就是教育行政管理糜烂，行政管理机构膨胀，行政管理服务意识不足。同时，管理观念落后，不少学校的教育行政管理方法依然沿用以往的老办法，规范性和法制化建设明显不足，这样的现象直接导致学校的教育行政管理不得人心，管理水平得不到创新提高。其次，学校的行政管理人员复杂，不仅有专职教师，还有专门的行政管理人员，又有教学科研“双肩挑”的教师。在这样的环境下，教育行政管理需要协调各方面的关系，无论是资金、物资还是人才方面都必须把握好，不然就会直接影响管理质量，而当前的学校教育行政管理在这方面确实有待提高。最后，行政管理人员素质偏低。从某种程度来说，教育行政管理是辅的工作，在学校教育的作用主要体现在过程中，行政管理人员没有经历过专业的管理知识培训，学校对行政人员的培养也采取放羊式的管理方式，没有提供有效的职业培训，导致学校教育行政管理总体质量不高。
二、教育行政管理创新的有效途径
（一）更新教育行政管理观念
“创新是一场全面的心理革命”，而创新的管理观念是行政管理创新的前提和基础。教育行政管理要想实现创新，必须更新管理观念，立足于学校，并面向适应社会主义市场经济发展需要、竞争需要以及新时期下的经济发展。一方面，教育行政管理者必须转变落后的观念，比如重岗位、轻职位，重权力、轻能力，重机关、轻服务等陈旧观念，把握当前社会发展规律，合理利用先进的管理制度和观念，完善教育行政管理机制。例如，学校教育行政管理者必须更新现代服务意识，协调好行政管理与学术管理，按制度处理管理事项，并积极引入新型的计算机软件，创新管理观念和管理手段，提高教育行政管理的效率，促进其快速的发展。
（二）找准教育行政管理定位
学校的发展是一个功能系统，教育行政管理部门只是其中一个子系统，必须找准其中的定位所在，基于此创新管理方法，充分发挥行政管理在学校功能系统的位置作用。学校的系统包括：教学岗位、科研岗位、行政管理岗位等，无论是哪种岗位都有严格的界定和独特的管理方法。所以必须知道自己需要干什么，不能越俎代庖，创新行政管理方法，这样才能使得每个岗位共同协作、分工明确，促进学校整体发展。因此，教育行政管理创新必须找准岗位定位，创新管理方法，结合学校的发展提出有效的行政管理方法。例如，对于有些学校的教育行政管理，可以实行柔性化管理，采取民主管理，让师生都参与起来，通过这样的主人翁意识和决策，能够提高教育行政管理的正确性，推行决策措施的有效运行。
（三）提高教育行政管理人员的素质
教育行政管理人员的素质会直接影响管理质量，行政人员的素质水平会局限着管理创新性发展。因此，必须重视对教育行政管理人员的培养和提高。优化管理队伍建设，从而提高教育行政管理水平的提升。例如，学校可以直接在招聘教育行政管理人员上严格把关，遵守一定的招聘条件，提高所招聘管理人员的高素质。同时，必须重视在日常工作中对管理人员的继续教育，提高在职教育行政管理人员的综合素质，为教育行政管理创新提供人才支持。通过上文的分析可知，教育行政管理是学校发展的重要部分,在学校不断的发展过程中，行政管理的质量必须给予极大的重视，必须保持与明确和学校各项工作的分工，不断改革和创新教育行政管理。目前教育行政管理现状发展存在一些问题，严重制约着行政管理的进步，必须深刻认识到创新对于教育行政管理的重要性，积极研究有效的创新措施，促进教育行政管理质量的提高，进而促进整个学校的蓬勃发展。
作者:王春霞 单位:松原市教育考试院
参考文献：
［1］吴悦.浅谈新形势下的教育行政管理创新.中国教育技术装备2016.18
宏观调控和市场经济是一对双生花，政府的宏观调控不是只有计划经济、社会主义市场经济有，西方发达国家的市场经济也有，然而西方发达国家的关于政府对经济的干预大多通过议案的形式提交国会通过，否则就得不到实施。在我国，近些年来一些“限”字开头的经济调控从出台主体、表现形式、执行等方面来看其政策属性一目了然。对政策一词的解释是:“国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。”［1］看起来它多是与政权、政党、政治集团等政治主体有大的相关性，然而，根据我国的现有国情，政策俨然是我们行政机关的一项重要的实现行政管理的手段。“政策”是行政机关行使行政权的手段，不能用其政治的外衣使其陷入朦胧，政策的制定在此背景下只是一项行政权运用的表现形式，是管理的手段，不是管理的目的，是一项行政行为。法治要求行政权的行使在法制的框架下运行，政策的制定和实施也理应在法制的轨道中运行，做到依法行政。
二、我国行政管理中政策制定的制度缺陷
(一)政策出台的位阶低
本文讨论的是行政管理中的政策制定，所以在“限购”政策中自动屏蔽市场主体的经营性限购，政府以文件的形式出台的“限购令”最早是由北京发起的，2010年4月30日北京出台“国十条实施细则”中明确提出的:从5月1日起，北京家庭只能新购一套商品房，购房人在购买房屋时，还需要如实填写一份《家庭成员情况申报表》，如果被发现提供虚假信息骗购住房的，将不予办理房产证。这是全国首次提出的家庭购房套数“限购令”，后来大多数一线城市和省会城市相继出台了房屋限购的政策。所谓的“国十条”是2010年4月7日国务院下发的针对房地产调控的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，就在之前的2010年1月7日国务院还下发了《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(5条)。根据我国《宪法》第八十九条的规定，国务院有编制和执行国民经济和社会发展计划的职能，把国务院对房地产的调控看作是在履行其对国民经济的调控职能本是无可厚非，但问题在于国务院以通知的形式制定的针对全国地方政府调控房地产市场的方针是总方针，具体房产调控细则的制定权限下放到了地方政府，各地方政府制定的针对本地区的实施细则可以被定位为抽象行政行为，即这一抽象行政行为的实施主体是地方政府，地方政府对相关政策细节的炮制就有很大的自由裁量的性质(1)。实践证明地方政府在实施该项抽象行政行为时较仓促，缺乏一些程序保障(如相关的调研、听证、座谈、合理性论证等)。所以，综上看来，政策细节制定的位阶大多是地方政府，地方政府对诸如房地产市场经济的干预，似乎是出出“限购”通知就了事，显得过于轻视。大部分的地方政策出台也是如此，位阶低是政策制定普遍存在的问题，这也是导致我们在行政管理中红头文件泛滥的原因。
(二)欠缺合理有效的监督制约
谁来监管那些监管着别人的人－如果我们承认人是会出错的，就要承认不可能确保权力永远运用得当［2］29。政府有对国民经济宏观调控的职能，通过一系列的政策来实现对经济和其他社会生活的监管，然而谁来监管政策的制定者，当然我国的国民经济和社会发展规划纲要以及政府工作报告都要提交全国人大审议，看似在政策源头上我们有监督制约的机制，但这样只能保证政策宏观的大方向有监督，不代表真正落实到公民头上的那些具体政策的实施得到了有效的监督。我们的中央发改委和地方发改委会对这些规划纲要进行评估，但大多是事中和事后的，评估结果也常常显得不痛不痒。各地方政府制定的实施细则是否合理，如:住房限购中是限购一套还是两套住房，是以家庭为单位的限购还是以个人为单位的限购，区不区分本地户口和外地户口，汽车限购中使用摇号的方式来拿到购车指标还是用竞价的方式获取招标等细节问题的规定，目前来说是没有相关机构对地方政府的细则制定进行监管。“限购”这一政策具体落实在各个城市的房市和车市中，导致民众与开发商、汽车商之间不能愉快的进行房产和汽车的交易，对合同自由进行限制的权力竟没有相应的监督与制约是可怕的。
(三)救济途径缺失
当代行政权很多时候使民众陷入权利被剥夺但又无处申诉的境地，为首的就是抽象行政行为中其他规范性文件的制定和实施，也就是我们行政机关在行政管理过程中出台的大小政策规定。从限购到限行，我们的政府对自由买卖获取物权以及对合法物权的自由支配进行了限制，限购的政策从是否针对特定主体来看其属于抽象行政行为，但又不同于典型的抽象行政行为，有其政策的微妙性，即它的实施有行政强制的属性(2)［3］，2011年国务院的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》中规定了“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”，所以限购令属于《行政强制法》第9条第(五)项中的其他行政强制措施。一般情况下我们的行政强制措施都有救济途径，如进行行政复议或行政诉讼，但对限购我们却没有权利救济的途径，政策出台了，“违反”政策买了房产，买了汽车不能进行产权登记、上牌照，我们还不能到法院相关办理登记的机关行政不作为，即使是也不会得到支持。法律赋予了公民合同自由的权力，但限购的政策却让这一权利还没行使就遭到了扼杀。
(四)行政理念与管理方式错位
我国的国民经济管理实践吸收了西方国家新公共管理运动中的目标管理理论，形成了宏观调控目标管理这一管理方式，所以诸如限购等一系列政策的制定是有计划有步骤的，目标实现是有时间表的(如“五年规划”)，2002年党的十六大报告确定了我国宏观调控的四大目标体系:促进经济增长、稳定物价、平衡国际收支、增加就业，这之后政府对经济的管理就围绕着这些目标来完成，地方政府的政绩考核、行政问责也依此来判断。笔者不否认政府在宏观调控中使用目标管理这一管理模式的优越性，但我们应该看到这一模式是西方国家在新公共管理运动中把它从企业管理中引入，其目的就如巴扎雷说的:“摈弃官僚制，公共管理由重视”效率“转而重视服务质量和顾客满意度”，这种管理方式所持的行政管理理念是服务型政府理念。建设服务型政府我国虽然早已经提出并在学界热烈讨论，但在实践中还未转变为服务行政的理念，这就造成了我们在政策制定时缺乏提升服务质量的观念，这也是导致行政管理政策的制定低位阶、缺监督、少救济的根本原因。
三、我国行政管理中政策制定的法治路径
(一)提高政策通过的位阶
制定和落实限购政策细节，地方政府唱主角，没有民意参与的决定其合理性和合法性都无从谈起。因为民意的表达者不可能都对政策涉及的相关领域熟知，所以宪法将编制和执行国民经济和社会发展计划的职能赋予国务院，保障了效率和政策的合理，政策的大方向政府已经把握，细节的落实完全可以做到倾听民意。我国最广泛和权威的民意机关是人民代表大会，政策的基本框架制定可以交给行政机关，但最终政策的通过应纳入民意的表达。以限购政策为例来说，国务院制定房价调控总政策，地方政府落实政策细节，但在政策细节的制定过程中应该听取民意，如限购几套住房，有无户籍的区别等，可以做相关的调研，举行听证会、座谈会等，形成细则后交由地方人大审议，将该政策通过的最后位阶由地方政府提高为地方人大。
(二)引入政策制定和实施过程中的监督制约机制
法治，意味着对立法者和执法者的限制，以确保他们不得不在法律的框架内健全和落实法制;而更多的法治则意味着对拥有权力者更多的监督和更严格的约束。［2］392013年11月12日中共十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出了要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，同时提出要创新社会治理体制，首次将社会治理理念替代社会管理理念，2014年政府两会工作报告把深入推进行政体制改革，进一步简政放权，列明权力清单作为改革的重头戏之一，这进一步明确了在对经济和社会生活的管理中要发挥社会组织的自治职能，将市场的归还市场，社会的归还社会。对政策制定和实施的监督制约我们不应该主要依靠自我批评，可以引入社会机构的评估，发展政策评估的社会机构，提供客观的评估报告供民众进行监督，这也能够倒逼行政机关在制定政策时充分进行论证和考量，避免盲目。此外，在公法中法无明文授权即禁止，私法中法无明文禁止即可为。限购政策的制定，不能用非法制的手段去限制法律中已存在的制度，我们的宪法和民事法律制度确立了公民的财产权，平等权，合同自由等法律权利，限购政策中对公民购买和转让财产进行了限制，有的用户籍绑定的形式(是否为本地户籍)制定限购政策，是对法治界限的突破。当然宪法也规定了紧急状态制度，行政机关采取应急措施可能就造成了公民的权利克减，但这种克减只可能是暂时的，我们的政策在没有上升为法律制度之前，都应该是有期限的，这个期限还应遵守法律的规定，到了一定时间有必要制定法律法规的制定相应的法律法规，没有必要的应该退出调控的舞台。建立相应的政策监督机构，对政策制定和实施进行监控，对政策的进入和退出做出及时的反应。
(三)提供政策致害的救济途径
有权利损害就应有相应的救济，作为一项行政强制性质的政策措施，限制公民自由行使法律赋予的权利的同时，要相应地提供政策致害时的救济途径。许多政策的制定由于位阶低可能出现出台的政策有违法律法规，侵害公民合法权益，给公民造成损失，这时就可以允许公民进行相应的行政复议或诉讼，并切实进入复议或审理程序，不能一味的以违反政策把维权之路堵在程序的门外。还有一些可能没有明显违法但欠缺合理性导致了公民权益受损，如在实施限购政策前签订了买卖合同但还未进行相关的登记、注册手续的办理，限购政策实施后对这部分人的财产利益产生影响，再如单独二孩政策，地方政策落地前生和落地后生的差别很大，政府除了在制定政策时统一标准和尽量做到细节覆盖外，还应提供相关的申诉途径，让自认为被政策致害的公民有处申诉，不论是通过行政的还是司法的途径，至少应该开通申诉的通道，这样一来也有利于行政机关及时发现政策的漏洞并进行完善，做负责任的政府。
(四)切实转变行政理念－由管控向服务
（一）景区资源垄断性特征
旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性，决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制，否则，景区经营者可能滥用其垄断地位，为获取垄断利润而制定较高价格，从而损害公众利益的实现。
（二）景区资源公共物品特征
经济学研究表明，公共物品在不具有排它性的同时，根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”，即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数，即拥挤点时，公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加额外的消费而不会产生竞争，即每增加一个消费者的边际成本为零；当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少所有消费者的效用，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论，风景名胜资源无疑属于准公共物品。
（三）景区资源外部性特征
景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益，而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐，提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设，提高了当地的知名度，增加了就业机会与隐性收入，从而提高了当地的整体社会福利，旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展，会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。
（四）景区资源信息不对称性
信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时，旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象，旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势，旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱，甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。
基于委托理论的旅游景区行政管理模式
（一）委托理论概述
委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中,但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。
委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人，他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数，委托人一方面对其人进行激励；另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。
（二）委托管理模式
如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论，旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系（如图1）。（三）景区所有权与经营权相分离
景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾，而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此，政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革，不仅要实现政企分开，把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商，从宏观上给予企业一定的指导；而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状，基于委托理论，把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人，集中行使景区的行政管理权，原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来，旅游管理部门就有了明确的权限和职能，企业有了明确的责任，激发了企业的积极性和热情。
（四）改善景区投资环境以扩宽资金来源
虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展，相继投入了大量资金，但是单靠政府单方面的投入是远远不够的，致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此，积极营造良好的投资环境，吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先，要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主，因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时，不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外，在费改税之后，部分收费项目模糊，因企业而定，在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目，对景区内的企业乱摊派，这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止，提高企业投资的积极性，增加企业投资的信心。其次，增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析，做可行性研究和宣传，以赢得银行的信任和支持，努力增大银行的贷款规模；再次，采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金，由旅游管理部门负责基金的具体运作，景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。
（五）注重交叉地带景区的开发与管理
目前，处在交叉地带的许多景区景点，由于在行政划分上同时属于多个地区管理，导致出现了实际上的无人管理，或只从自己受益的角度规划与开发，注重局部利益，没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源，建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织，负责交叉地带旅游资源的规划与开发，地方不再对其进行直接管理，而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责，但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持，争取发挥特有资源的优势，实现帕累托最优的共赢局面。
（六）加强景区人力资源开发与管理
虽然目前旅游从业人员日渐增多，但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求，首先制订旅游人才建设整体规划。其次，从委托理论出发，对旅游从业人员进行指定地点的集中培训，提升区域整体服务质量。此外，加强对旅游教育的管理，包括控制和调整旅游教育整体结构；强化旅游人才素质教育；加强旅游学科和课程建设等。
内容摘要：旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容，它直接关系到旅游景区的可持续发展。本文在对我国旅游景区资源特征分析的基础上，从委托理论的角度提出了我国公共资源型景区的行政管理模式，促进我国旅游景区的健康持续发展。
关键词：旅游景区行政管理管理模式
参考文献：
1.高鸿业.西方经济学[M].中国人民大学出版社,2000
论文摘要：本文在考察和分析高校构建服务型行政管理体系的理论及实践背景的基础上，对“高校服务型行政管理模式”的内涵与特征进行了探讨，并提出高校构建服务型行政管理体系的基本路径和相关措施。 论文关键词：高校；服务型；行政管理体系；路径 近年来，“服务行政” 研究逐渐成为学术界的热点问题之一。尤其是自2004 年2 月21 日温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”以来，在全国范围内更是掀起了一场对构建“服务型政府”或“服务型行政管理体系”进行理论研究和实践探索的浪潮。在这一浪潮的推动下，国内高校在探索服务型行政管理模式的道路上也迈出了重要的步伐。 一、高校构建服务型行政管理体系的理论与实践背景 学术界有关“服务行政”和“高校服务型行政管理”的理论探讨、各级政府机构建设“服务型政府”的实践探索以及高校内部管理体制改革的推进， 为高校构建服务型行政管理体系提供了重要的理论与实践基础。 1.关于“服务行政”的理论探讨 “服务行政” 一词最早见于德国行政法学家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）发表于1938 年的代表作《当成是服务主体的行政》一文。在国内，“服务行政”思想的提出至少可以追溯到20 世纪90 年代初。当时，台湾学者陈新民在《公法学札记》一书及其他一些相关文章中对福斯多夫提出的“服务行政”概念进行了介绍与解读。此时，大陆的一些学者也开始意识到建立服务行政的必要性。郭道晖指出，在市场经济中，最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府。陶学荣认为，要不断创新行政体制，增强其适应性，使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要。张成福认为，“管制行政”与“服务行政”的冲突是公共行政与经济社会发展冲突的主要表现之一。在他看来，应当要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体。崔卓兰也提出要将政府的“管理”和 “服务”融为一体，树立“管理即是服务”的思维模式。张康之则把历史上的行政分为三种模式:统治行政、管理行政和服务行政。在他看来，人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。马敬仁也明确指出，“服务行政”将是我国政府、企业和社会管理发展的必然趋势。从此， 公共行政将走向服务行政逐步成为学术界的共识。自20 世纪90 年代末期以来，一些学者开始对“服务行政”的内涵与特征进行更深入的探究。沈荣华指出，可以从观念、功能、本质这三维角度来考察服务行政的内涵结构。从观念上讲，服务行政应以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识和责任意识;从功能上讲，服务行政就是要转变政府的角色，使政府成为公共服务的供给者，要以出于公心、服从民意
论文摘要：对于我国这样一个具有悠久传统行政历史的国家而言，仅仅靠传统的思维定式、管理方式来控制或减少政府管理的不科学性来降低行政成本是难以从根本上解决问题的。只有借鉴国外新行政管理理论，结合我国的实际，构建具有国际行政管理先进水平的约束机制，才能促进我国行政管理水平的提高。本文分析了西方的传统公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论。在此基础上提出了西方行政管理理论对我国的借鉴意义。 论文关键词：西方行政管理理论 新公共管理理论 新公共服务理论 启示自 1887年美国著名行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究，至今已有 100多年的历史了。100多年来，西方的行政管理理论不断发展创新，有力地促进了西方经济的发展和科学进步。研究西方行政理论变革，笔者认为，对我国进一步搞好改革和提升管理水平有借鉴意义。 一、西方行政管理理论的历史沿革 1.传统公共行政理论阐释 传统公共行政的理论基础主要是伍德罗·威尔逊的政治、行政二分法和马克斯·韦伯的官僚制理论。威尔逊提出政治、行政二分法的目的主要是解决当时政党分肥制和日益扩大的行政机构运作效率低下问题。而此时企业组织由于运用科学管理，重视技术而得到迅速发展壮大，自然成为行政组织模仿和学习的对象。作为他所提倡的新型公共行政研究的一部分，威尔逊提出，应该用行政管理的稳定原则——企业式原则——来指导公共机构的运作。威尔逊认为，为了提高政府运作的效率，应该以私有经济企业的行政管理为榜样。而韦伯的官僚制理论也是对工业革命前期社会的反映，韦伯认为官僚组织好像是一架精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大的功能起着它们各自的作用。 2.新公共行政理论阐释 新公共行政理论来源于针对传统公共行政理论存在问题的探讨。1968年在塞拉丘斯大学米诺布鲁克会议中心召开会议，其目的是让公共行政领域中最有前途的年轻学者走到一起来讨论他们的研究内容和方法，并因此隐含了一种意味，即讨论他们的研究会与该领域成名学者的方法有何不同，后来他们提交的论文和评论被结集出版，命名为《走向新公共行政》。它高举社会公平的大旗，关注意义和价值，着重建立规范理论，以期促使未来的人类社会放射出一线曙光。新公共行政认为，公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益，公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。 3.新公共管理理论阐释 新公共管理是一种国际性思潮，它于20世纪后期发端于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界。新公共管理有各种不同的称谓，如以市场为基础的公共行政学、管理主义、企业化政府、重塑政府等。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因。在90年代末期才形成一致的名称——新公共管理。 4.新公共服务理论阐释 新公共服务理论是建立在民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义理论和组织对话理论的基础上，对新公共管理理论的批判和超越。新公共服务剖析了新公共管理所依据的理论基础，从市场模型的应用、对顾客而不是公民的强调和对企业家式管理的赞颂三个方面对新公共管理的局限性进行了批判，明确指出，建立在个人利益最大化基础上的新公共管理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定。二、西方行政管理理论对我国的启示 西方行政管理思想是西方社会特定的政
关键词：行政监督；有效性；内部监督机制；外部监督网络
1对基本命题的认识
所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?
2行政监督有效性的分析与选择
2.1行政监督的经济性分析
经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seekingactivities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hiddenaction）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。
2.2如何对行政监督做制度安排
经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。
2.3监督方式
在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。
实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。
（1）立法监督。
立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。
因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”
（2）司法监督。
司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。
从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。
西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。
（3）公民和社会团体监督。
通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障
（4）新闻舆论监督。
新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。
综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。
参考文献
改革应当对症下药，因此我们首先应当明白中国的行政管理制度到底面临着怎样的问题和挑战。
1.行政管理机构设置不合理。从纵向结构上看，中国政府的行政管理层次和管理幅度都存在着问题。目前，中国的管理层次则普遍存在着偏多的情况。从中央到地方，有4到5级的管理层级，这就导致了很多管理职能上的重合以及互相推卸责任的情况。这种现象带来的问题是多方面的，不仅大大增加了行政成本，还带来了大量的超编制人员，给我国的纳税人带来了沉重的负担。另一方面，纵向结构还体现在管理幅度上。管理幅度即一级行政机关或一名行政领导者直接领导与指导的下级部门或工作人员的数目。学者一般认为3-9或4-12个为好。不过，在中国省一级，改革前均管辖70-100个县(市)，为此，自1983年实施地市合并改革以来，增加地级市一个管理层级，试行市管县体制；然而另一方面，在同级政府内部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”现象。同时，纵向结构的不合理还不利于政令的畅通，此外层级过多也会带来很多不必要的地方保护。这些都是制约我国经济持续、稳定、健康发展的障碍。
从横向结构上看，中国的部门结构即同级行政管理部门之间的平行分工关系有着很多的不合理。这种现象带来的影响也是严重的。在每个部门各自的工作的范围内，各个部门为了争取好的业绩纷纷各自为战、缺少合作，这带来了很多不必要的竞争，也消耗了很多无谓的竞争成本；在每个部门职能有交叉的范围内，各个部门又会互相拆台，同时为了避免责任，往往会踢皮球而采用无作为的方式来对待这部分工作，这样，显然会带来行政效率的低下，不利于政府服务社会、服务大众。
2.行政组织编制及其管理混乱。行政组织编制是指法定行政组织的人员定额及职务的配置，必须根据职能的需要来设置即定职能，定机构，定编制——“三定”。目前，我国的情况则恰恰相反，很多岗位因人而设，编制因人而定，这会导致编制本身过大，而且在编的人员并不一定是该岗位最需要的人。这样必然会使得行政管理工作无法正常开展，还会滋生腐败。同时，由于对编制确定的不严肃，还会带来很多编制外的人员进入行政管理部门。这使得官僚机构越来越膨胀，而根据帕金森定律可以知道，行政机构作的工作数量和人员的数量是成反比的，越来越多的人消耗了纳税人越来越多的钱，却做着越来越少的工作。
3.行政监督明显不足。我们知道，中国目前的行政监督主要由系统内部监督和系统外部监督两大部分。系统内部监督主要包括上级行政机关的监督、行政监察、审计监督。由于每一级行政机关都有自己繁重的工作，所以要求上级行政机关能对下级行政机关进行长期有效的监督显然是不现实的。行政监察机关虽然有法律赋予的监察权，但由于监察机关只能处以撤职以下的行政处分，而且由于历史传统、思想观念等方面的原因，监察机关的影响力和权威性并没有得到应有的重视。审计机关这些年影响力有了空前的提高，但由于审计监督只是审计机关依法律法规对行政机关及工作人员的财政(务)收支、个人收入、财经法纪等方面情况实行的一种专门性审核活动，它的职能范围仅限于财务方面的审核，所以也很难全方位的对行政机关进行监督。
我国的系统外部监督包括执政党监督、立法机关(国家权力机关)监督、司法监督、社会舆论、参政党、政协的监督以及公民的监督。在我国目前的社会情况下，执政党实际上承担了很多行政职能和其他公共权力行使的职能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去监督行政行为；同样，目前的中国，立法机关和司法机关的地位还是无法和行政机关同日而语的，它们也很难切实地起到监督的作用；至于社会舆论和普通公民的监督都必须还要借助法律的途径，并不是最直接的手段。可见，我国的行政行为是缺乏有力监督的。
4.行政法制不健全或无法可依，或有法不依。我国的行政领域上还有很多法律空白，比如行政审批的手续非常繁琐，而且各地都有不同，这方面就需要相关的法律规范来加以规定。较之无法可依，其实有法不依的危害更为严重。我国的行政机关管理人员普遍缺乏依法行政的意识，这不仅极大的破坏了法律的权威，而且也不利于提高公民对行政机关的认同感。
二、关于行政制度改革的个人看法
1.从行政机构入手，努力推进行政机构设置的改革。在纵向结构上，适当的减少我国行政管理的层级，比如江苏已经开始逐步撤销地级市，这样有利于政令的畅通，还可以减少很多行政成本。
2.严格我国的行政编制，真正做到由岗定人，杜绝因人设岗的情况，这样做不仅可以在很大程度上减少腐败，还有利于选出最适合岗位的管理人员。编制的制定应当合理，对于编制外的工作人员应当严格控制数量。
3.努力加强行政监督的力度。首先要完善系统内部监督，提高行政监察机关的权威和影响力，逐步做到对政府的每个重要行政行为实施监督，进一步加大审计机关的审计广度和深度。同时，要充分发挥新闻媒体作为立法、行政、司法外第四大权力的作用，积极监督和报道行政机关的行为，协助政务公开的推进。参政党、人民政协和全体公民也应提高参政意识，积极行使手中的监督权力。相信，有了强有力的行政监督，我国的行政制度改革一定会走上健康发展的道路。
4.完善立法并加强依法行政意识的宣传教育。对于很多行政领域的法律空白，我们应努力建立起完善的法律制度，而更有现实意义的则是，提高全体行政管理人员依法行政的意识，依照已有的法律办事，增强行政行为的权威性，提高人民群众的认同感。
三、总结
通过对我国目前行政管理体制的分析，我们不难发现我国当前的行政管理缺乏服务意识、法制意识以及规范化的机构设置。我们应当通过各个方面的努力，促使我国政府从传统的管制型政府转向服务型政府；从单一的经济建设型政府，转向公共治理型政府；从官僚机构臃肿的政府转向实干而精简的政府。
总之，我们应当努力促使我国的政府从棱柱型向衍射型发展，充分发挥政府的各项职能，同时又不过多的干预经济和市场。只要我国的行政制度改革能向这个方向发展，政府一定不会成为经济发展的桎梏，相反还会成为我国加入WTO以后保障我国人民、社会和经济利益的工具。
基层党组织建设是党建工作中的重要组成部分，基层党组织即党的基础，同时基层党组织也是党生命力的基础和动力[2]。在教育事业中，基层党组织建设也发挥着重要作用，基层党组织建设在高校建设中起着基础的领导作用，所以基层党组织建设在很大程度上决定着各高校能不能在党的指挥和领导下顺利完成为国家和社会培养德智体美劳全面发展的高素质人才的使命，同时也决定着各高校是否可以在改革开放的大背景下稳定发展为改革作出积极的贡献。党政联席会议制度在高校基层行政管理应用中的主要作用体现在，加强学校党委各个时期中心工作任务精神的传达，提高研究和制订贯彻落实工作方案的效率；汇报本院部安排部署的各个时期中心工作的进展情况，并研究和制订抓好全院各时期中心工作的方法措施；对全院各个时期中心工作任务的结果进行有效审定，并确定各项相应的实施方案；对高校管理中事关全局的重大问题进行研究和决定。在以往的高校管理工作中，因为其管理责任和工作机制都没有分工明确，致使在院系管理工作中出现一些问题，例如，权责认识不明确、领导体制混淆、工作体系残缺以及运行机制办事效率低下等等问题[3]。对于这些在高校管理中存在的问题，在党中央的新政策的强有力保障下，高校按照中央新政策的决议，在高校院系中实施党政联席会议制度，这就促进了党在基层建设、内部管理、民主决策及工作效率等方面有了很大的提高。
二、党政联席会议制度在高校中的现状
（一）现阶段院系党政联席会议制度在高校中推行的主要问题
在各大高校推行党政联席会议制度的实际管理过程中，很多的院系都是根据本院系的实际情况以及管理工作的具体需求，使党政联席会议制度在高校基层管理制度中充分应用，发挥了极大的积极作用，但是在高校基层行政管理中推行党政联席会议制度也存在着一定的问题，文章对此进行了深入的研究和总结。在各高校实施院(系)党政联系会议制度中，存在的主要问题有以下几点：第一，由于行政“一把手”负责制工作惯例影响着部分二级单位，在研究讨论学科建设、人才培养、师资队伍建设、社会服务和科学研究等重要问题的时候，自觉或不自觉地会将党组织负责人排除在外，这种情况势必会在客观上造成党组织保证监督职能的弱化[4]；第二，对于党政联席会议是二级单位的主要决策形式部分二级单位领导班子的认识了解不够充分，对本单位党政联席会议、总支委员会议、院务会职责及其关系划分不明确，这就造成了高校领导班子容易将日常教学、思想政治工作、科研及行政管理、党的建设等常规性工作、一般性事务等也都提交党政联席会议进行讨论，这在无形中增加了党政联席会议的工作内容从而影响了本单位的工作效率和工作质量；第三，少数党组织负责人对党政联席会议制度的理解不够全面、深刻，造成了部分党组织负责人对日常行政事务进行过多的干预，从而对行政负责人在其职责范围内独立地开展工作产生负面影响。
（二）推行党政联席会议制度的实际成效
在高校基层管理中推行党政联席会议制度的成效主要表现在以下两个方面：首先党政联席会议制度使得党政领导权责分明步调一致。领导和管理方面的工作的改善主要体现在党政领导人员会通过定期的会议召开来进行沟通和交流，这样可以使党政领导人更加明确自身的权责，同时可以使党政领导人员在各项决策和管理上实现认知和步调的一致，这样可以在很大程度上解决各成员之间由于缺少交流和沟通而产生的误会甚至是隔阂。思想政治方面和党员发展、党组织建设以及人事等方面是高校管理中党组织主要负责的工作，而高校的教学科研业务以及行政事务等等方面的工作主要是行政领导人员负责[5]，除此之外，行政领导人员还要支持、协助党组织来完成高校管理中的思想政治方面的工作。党政联席会议制度在高校基层管理方面的推行，使高校的党组织和行政领导人员在对各重大问题作出决策之前充分听取各方面的有效意见，权衡各方面的利弊，从而在各重大问题面前作出最恰当的决策，有效的提高各方面的工作效率，也降低了高校管理人员在工作中决策失误的风险。其次，党政联席会议制度的推行使得党内外民主和整体凝聚力不断增强。由于在高校院系一级举行的党政联席会议规模不大，所以在一般的会议讨论中派并不参加，而在高校中存在二级工会的，每次召开的党政联席会议在规模上较大，所以二级工会的组成人员都要参加，这样在高校基层管理中就形成党政工联席会议制度。党政联席会议制度在高校基层行政管理方面的推行，促使高校的党政关于各项事宜的决策更加民主化、透明化，同时党政联席会议制度的推行使得党组织和行政领导人员的凝聚力进一步增强。此外，高校工会参与到党政联席会议中促使党组织更加充分利用广大教师的积极性来更高效率的完成各项工作。高校工会的大部分活动都是以高校的中心工作而展开，这样工会可以更加全面的为高校的基层党组织以及整个高校进行全方位的辅助，促进高校各项工作的进行。
三、高校院系党政联席会议制度实施的建议
（一）将党政联席会议制度落实到系的层面
党政联席会议是一种领导班子集体议事的会议形式。实施这种会议形式能够有效加强党的领导，保持党政联系的协调，对促进工作决策的民主化有重要意义，此外，党政联席会议的推行能够及时调度、安排、研究以及处理领导班子在各项决策中遇到的重大问题，使领导班子与下属人员可以及时沟通思想交流想法，形成思想行动上的统一行动，从而提高工作效率和决策水平。在高校中应该充分而全面的推行党政联席会议制度，使高校的各个层面的领导人都可以充分的参与到会议中，使得高校的党政联席会议的成员之间得到有效而充分的沟通，互相学习和采纳各自的意见，使高校的各项工作更加有效的落实和执行。同时各个层面人员的积极参与也有利于更加完善基层党组织建设，使高校党政联席会议制度更好、更加全面的推行，从而促进党组织和整个高校的各项工作的有效解决。
（二）党政联席会议制度的具体推行过程
