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邮政储蓄银行分行扎实开展反洗钱工作总结
中国邮政储蓄银行六安市分行自2008年成立以来，认真执行反洗钱“一法四令”法律法规和行内规章制度，严格落实人民银行“风险为本”的反洗钱工作理念及其“法人监管”的新要求，全面提升反洗钱工作水平。在日常工作中，全市各分支机构按照反洗钱工作要求认真履职，强化对洗钱风险的监测、识别能力，努力提高反洗钱工作技能，取得显著成绩。
一是加强反洗钱内控制度建设，2016年，市分行牵头制定了规章制度18项，制度内容涵盖了反洗钱组织领导、人员配备、客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告、客户风险等级划分、宣传培训、保密制度、监督检查、考核评价等方面，为开展反洗钱工作提供了有力的制度保障。
二是建立反洗钱工作组织架构，成立反洗钱领导小组，设立反洗钱领导小组办公室，实行反洗钱联络员工作制度，以全体员工为反洗钱义务主体，全面开展反洗钱工作。定期召开反洗钱领导小组和联络员工作会议，及时总结前期工作和安排部署下一阶段工作。
三是积极组织开展反洗钱培训，2016年，市分行组织开展了6次反洗钱培训，基本涵盖了各业务条线和基层一线人员，组织了包括高管、反洗钱工作人员、一线员工以及新员工在内的反洗钱知识测试。要求市辖县支行每半年开展1次反洗钱专项培训，市辖113个网点每季度开展1次培训，并定期对培训结果进行测试和督导。
四是协助及配合人行反洗钱工作，认真履行反洗钱义务，实时开展各项可疑交易甄别。2016年报送重点可疑交易报告5篇，配合人行反洗钱行政协查21次，协助人行开展基层调研工作1次，在人行六安中支7月份举办的《反洗钱法》颁布实施十周年征文活动中，市分行积极组织辖内员工广泛参与，我行2篇征文被人行六安中支评为优秀征文。
五是注重宣传，积极营造良好氛围。市分行将反洗钱宣传纳入常态化管理，确保宣传的可持续性和宣传实效。宣传内容包括反洗钱禁毒宣传，预防洗钱、打击假币、远离非法集资、认清恐怖融资危害、坚决打击恐怖融资宣传，反洗钱颁布十周年系列宣传活动。同时市分行要求各县支行每半年开展1次反洗钱宣传，网点每季度开展1次宣传，并留痕。2016年，市分行充分依托113个网点和381个惠农金融服务室广泛开展反洗钱宣传，工作人员成立宣传队进社区、进乡镇、进学校、进养老院让宣传活动深入城乡；同时制作反洗钱宣传片、组织反洗钱知识竞赛、编写反洗钱案例，提升宣传影响力，在凤凰网安徽频道、安徽网六安频道、六网论坛、六安人论坛、省分行法律与合规工作简报、六安银行业协会简报、市分行信息等多个媒体实时刊登活动信息20余篇。
我行所做的各项反洗钱工作，受到了监管部门的肯定，赢得了广大群众的赞誉，为更好地维护社会金融秩序稳定做出了贡献。
一、云南省反洗钱工作概述
（一）背景资料
2005年以来，云南各级人民银行和金融机构针对反洗钱工作的要求，在组织机构建设、完善工作制度、跨部门沟通合作和信息上报等多方面做了许多卓有成效的探索和努力，推动了反洗钱工作的深入开展。现将云南省反洗钱工作基本情况介绍如下：
1.云南省人民银行反洗钱部门组织机构。云南省人民银行按行政级别分为中国人民银行昆明中心支行、州市中心支行和县支行。昆明中心支行于2005年2月1日成立反洗钱处，内设综合科、信息管理科和政策监督科，现有工作人员11人。当前，州市中支及县支行均未设立专门机构，反洗钱工作由会计财务科和基础业务股负责，现有工作人员100人左右。
2.云南省人民银行反洗钱工作监管范围。昆中支反洗钱处依法对辖内银行业、证券期货业、保险业和信托公司等六类非银证保企业开展反洗钱监管工作。其中，银行类26家、证券期货类33家、保险类27家、信托公司等六类非银证保企业5家。上述机构建立了反洗钱组织机构，配备了数百名专职或兼职的反洗钱工作人员，建立了较为全面、系统的内控制度。随着反洗钱工作的不断深入，在未来几年将对房地产、珠宝、律师等非金融机构行业开展反洗钱监管工作。
3.云南省反洗钱可疑交易报送情况。几年来各银行业金融机构可疑交易信息报告量成倍增长。2004年和2005年分别为2381笔和51571笔；2006年各级金融机构进一步加大工作力度，信息报送量增长迅猛，全省收集可疑交易报告就达638964笔，在全国名列前茅。2007年后全国反洗钱大额和可疑交易报送采用人总行对金融机构总部的报送方式，人民银行省一级机构不再负责该项工作。
4.金融机构反洗钱现场检查情况。2005年云南人民银行履行反洗钱工作以来，监管范围逐步扩大，2007年后由银行业金融机构扩大到证券期货业、保险业和部分特定非金融机构。2009年云南省各州、市中心支行共成立了22个检查组，抽调相关人员428名，2009 年应检查74个金融机构，其中，检查银行机构60个，保险机构11个，证券业机构3个。针对2009年8月出现在中缅边境的
突发事件，昆中支追加了省内边境地区47个县级金融机构的反洗钱专项现场检查。全年共对违反反洗钱规定行为的3家金融机构、3位高管或直接责任人实施了行政处罚。
5.建立了多层次反洗钱协调机制。2005年经云南省人民政府批准，建立了由省政府余云东副秘书长为组长，人民银行昆明中心支行杨小平行长任副组长，22个相关厅级单位负责人为成员的云南省反洗钱工作部门联席会议制度。同时建立了由昆明中心支行为召集单位，云南银监局、云南证监局、云南保监局、国家外汇管理局云南省分局为成员单位的反洗钱工作协调小组。并且在人民银行内部建立了反洗钱工作内部协调制度。
（二）反洗钱案件工作基本情况
与其他省份相比，云南省地理位置较为特殊，全省16个州市中有8个州市、25个县分别与越南、老挝、缅甸接壤，边境线长达4060公里，且与“金三角”毒源地直接接壤，是全国受危害最重的地区之一。针对云南省属贩毒洗钱高风险地区的实际，人民银行昆明中支在不断摸索总结涉案资金监测和分析方法的同时，也逐步扩大合作侦查机关的范围，合作部门逐渐由禁毒、经侦扩大到海关、反贪、纪委、网侦和反恐等部门，增加了查询案件的种类，有效地提升了案件查询能力。
1.反洗钱案件工作基本概念介绍。中国人民银行及其省一级分支机构承担的反洗钱案件工作主要分为两大类，反洗钱调查和反洗钱协查。反洗钱调查是指中国人民银行或者其省一级分支机构针对特定的可疑交易活动，依法向有关的金融机构进行核实和查证的行政行为。反洗钱协查是指中国人民银行分支机构反洗钱部门协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件的行为，涉嫌洗钱案件是指侦查机关立案侦查的洗钱犯罪案件及上游犯罪案件。本处所称侦查机关，包括人民检察院、公安机关、国家安全机关、海关缉私部门、军队保卫部门和监狱。
2. 2009年云南反洗钱案件工作在全国的横向对比情况。 （1）可疑交易线索上报情况。2009年度，中国人民银行各分支行共发现和接收可疑交易线索10317起，平均每个分支行287起。云南人民银行发现和接收可疑交易线索234起，位列全国第八位。
（2）反洗钱调查情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行对1082起重点可疑交易线索实施反洗钱调查3149，平均每个分支行调点可疑交易线索28起，实施行政调查86起。云南调点可疑交易线索19起，实施行政调查21次，位列全国16位。
（3）报案情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行共向侦查机关报案654起，涉及金额3711.7亿元，去除反洗钱监测分析中心对外移送的156份线索，平均每个分支行报案13起。云南报案13起，位列全国第八位。
（4）反洗钱协查情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行共协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件970起，协助调查2914次，涉及金额3012.3亿元，去除总行协查的228起案件，平均每个分支行协查案件21起。云南协助侦查机关调查95起案件，涉及金额21亿元，位列全国第二位。
（5）协助破案情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行共协助侦查机关破获涉嫌洗钱案件195起，涉及金额418.9亿元，平均每个分支行破获5起案件。云南协助侦查机关破获6起案件，位列全国第九位。
3.近年来云南反洗钱案件工作发展情况的对比。（1）反洗钱协查。2007年至2010年间，云南省反洗钱协查案件数量及协查次数逐年上升，由2007年一年协助查询65件案件、协查229次，到2010年仅前11个月就协助查询153件案件、协查1287次，年查询案件量翻了3倍，年查询次数翻了6倍（详见图1）。同时，协助查询的案件种类由单纯的犯罪扩大到了地下钱庄、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪等等，几乎涵盖了所有洗钱上游犯罪。
（2）反洗钱调查。反洗钱调查的线索来源主要是金融机构向人民银行报送的重点可疑交易报告，该报告都经过金融机构一线工作人员的主观分析，与一般可疑交易报告相比可疑程度更高，实用价值也更大，但数量也就较少。2007年至2010年间，云南省反洗钱调查案件数量及协查次保持平稳，平均每年的调查线索数在19条左右，这与昆明中支谨慎使用反洗钱调查权有关，只对可疑情况最高的线索展开调查程序，因此在反洗钱调查结束后向侦查机关报案的线索数与开展调查的线索数相当接近，对比详见图2。
二、从案件工作看反洗钱工作中面临的问题及困难
（一）反洗钱案件工作办理流程介绍及对比
1.反洗钱调查办理流程。反洗钱调查程序的主要依据是《中国人民银行反洗钱调查实施细则》（银发〔2007〕158号），根据实施细则规定，反洗钱调查一般分为三个阶段：调查准备阶段、调查实施阶段和调查结束阶段，具体如图1所示（注：图1来源于《反洗钱调查实用手册》）。
在反洗钱调查的准备阶段中，主要包括对可疑交易活动的登记备案、调查审批、成立调查组、拟定调查方案、确定调查方式、事先通知金融机构等工作。
在调查实施阶段中，主要包括书面调查、现场调查两种调查方式以及询问、查阅、复制、封存、临时冻结等调查和保全措施。
当将需要调查的内容均已调查完毕，调查组就可以结束调查实施阶段的工作，进入调查结束阶段。如果是现场调查，调查组此时就应当撤离金融机构现场。在调查结束阶段，调查组要对调查到的资料进行整理和分析，及时制作反洗钱调查报告，并提出处理意见。根据调查报告，中国人民银行或者其省一级分支机构要决定结束调查或者向有管辖权的侦查机关报案，最后将所有案卷归档。
2.反洗钱协查办理流程。反洗钱协查程序的主要依据是《中国人民银行分支机构协助调查涉嫌洗钱案件程序规定（二次征求意见稿）》，具体流程如图4所示。
3.反洗钱调查与反洗钱协查的对比。对比反洗钱调查程序示意图和反洗钱协查程序示意图会发现反洗钱协查会使用到反洗钱调查的部分程序，但反洗钱调查与反洗钱协查是存在许多不同的，主要表现在四个方面：一是调查权来源不同，反洗钱行政主管部门的反洗钱调查权来源于法律授权，而反洗钱协查来源于侦查机关的委托；二是责任归属不同，反洗钱行政主管部门实施反洗钱调查时，行使的是法定的行政调查职权，因此应以自己的名义承担调查行为的法律后果。而反洗钱协查实质上是基于侦查机关的委托，因此应由侦查机关承担相应的法律后果；三是客体不同，反洗钱调查的客体是可疑交易活动（根据《反洗钱法》第二十三条规定），反洗钱协查的客体大多数是已经立案或准备立案的涉嫌洗钱案件；四是目的不同，反洗钱调查的目的是通过收集资料、核实信息，来确定可疑交易活动是否属实、是否涉及洗钱犯罪。而反洗钱协查则是为了协助侦查机关查询涉案账户资料和资金交易，以便为刑事或法庭调查提供线索；五是两者的发起点和终点是不同的，反洗钱调查是人民银行为核实查证可疑交易而开展的活动，发起人是人民银行，调查后能排除可疑情形的则“结束调查”，不能排除则向侦查机关“报案”。反洗钱协查的发起人是侦查机关，结束协查时向侦查机关反馈协查结果。
反洗钱调查与反洗钱协查在具体细节上存在不同，但两者都以“金融机构”为共同的实施对象，且都需要与侦查机关合作，以深入处理案件。因此在反洗钱调查与反洗钱协查工作实务中存在的问题在呈现差异的同时也必然存在许多共同点。
(二)云南反洗钱案件工作分析
1.反洗钱案件调查情况分析。（1）可疑交易线索来源分析。2009年至2010年9月末，云南人民银行共发现或接收线索535起，平均每个季度76起；其中，金融机构报送重点可疑交易报告477份，占总线索数的89％。目前金融机构报送的重点可疑交易报告已经成为云南人民银行反洗钱调查线索的最主要来源（可疑交易线索来源情况如图所示）。从金融机构具体行业来看，云南重点可疑报告主要来源于银行业金融机构，非银行业金融机构报送的重点可疑交易报告量只占总报告量的4％左右。这与证券业通过银行实施客户资金第三方存管和保险业普遍通过银行收取保费并开展礼赔业务有关。
（2）可疑交易线索的价值分析。从可疑交易线索的价值看，有535份线索中有39份线索较为可疑，进入人民银行的反洗钱调查程序，约占总线索数的7％，其余线索需要继续关注。39份进入反洗钱调查程序的线索中有23份向侦查机关移送，约占总调查线索数的58.9％（可疑交易线索向侦查机关移送情况如图所示）。
云南人民银行开展反洗钱调查的次数在全国的排位相对靠后，以2009年为例，云南调点可疑交易线索19起，位列全国16位。但云南人民银行移送线索在开展反洗钱调查线索中的占比高达到68％，移送13份可疑交易线索的绝对数量也位列全国第八位，高于许多东部经济发达地区。从这个角度看云南反洗钱调查工作的开展效率是比较高的，在投入相同工作量的情况下工作成效要高于全国平均水平。
2.反洗钱案件协查情况分析。2009年至2010年9月末，云南人民银行共协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件248起，开展反洗钱协查1861次，涉及金额81.4亿元。云南反洗钱案件协查工作在全国排名居前，且协查案件数量及协查次数逐年上升，由2007年一年协助查询65件案件、协查229次，到2010年仅前3季度就协助查询153件案件、协查1287次，年查询案件量翻了3倍，年查询次数翻了6倍。协查案件类型除洗钱犯罪七类上游犯罪以外，还包括了第三百一十二条的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪以及第三百四十九条的窝藏、转移、隐瞒、毒脏罪涉及的犯罪类型。
（1）协查案件来源。云南人民银行协查的涉嫌洗钱案件主要来源于公安机关，约占协查案件总数的46.4％，其中昆明市公安局和各州市公安局（下文简称各级公安局）请求协查的案件数占协查总数的26.4％，经侦部门约占9.2％，禁毒部门约占8.4％，反恐和治安部门约占1.8％；其次是反贪部门请求协查的案件数，约占协查总数的22％；武警边防和海关分别占7.6％和6.8％（协查案件来源分布详见下图）。
图7协查案件来源分布图
（2）协查案件地区分布。从协查案件的地区分布来看，云南人民银行案件协查涉及的省内地区主要集中在昆明市，约占协查总数的57.32％；其次是文山和德宏两个与边境接壤的州市，分别占22.78％和13.82％，其他州市占6.1％。
（3）协查案件类型分布。云南人民银行协查案件涉嫌犯罪类型多样，主要有贪污贿赂及其他职务犯罪、金融诈骗犯罪、犯罪、走私犯罪、地下钱庄、恐怖活动犯罪、黑社会犯罪和赌博犯罪等几类。其中涉嫌贪污贿赂及其他职务犯罪的案件最多，约占总协查案件数的27.02％；其次是金融诈骗和犯罪，分别占25.81％和21.37％；其它类型案件占25.81％。
（4）协查案件涉及金融机构分布。从云南反洗钱案件协查工作涉及的金融机构分布看，目前绝大多数案件协查都集中于银行业金融机构，涉及证券业和保险业金融机构的情况非常少。据统计，排除回复结果为“未开户”的协查，2010年1月至11月间共查询银行业金融541次，其中四大国有银行合计占总协查次数的46.48％；其次是交通银行、云南省农村信用社和招商银行，分别约占总协查次数的7.02％、7.21％和7.02％。
（三）反洗钱工作中面临的问题及风险
反洗钱案件调查及案件协查在具体操作环节上存在许多不同之处，但涉及对象基本一致，都涉及到人民银行、侦查机关和金融机构，三方的反洗钱案件工作关系可简化如下图所示。从图中可看出人民银行在反洗钱案件工作中类似一个信息分析和流转的中枢，通过发挥央行的职能优势，在顺畅侦查机关与金融机构间的信息通道的同时，对可疑进行分析，并将可能涉案的可疑交易移送侦查机关，有效的降低了侦查机关办案人力成本和时间成本。但三方分属于不同类型的机构，在管理和工作重心上各有不同，在反洗钱这一个需要三方协作配合的工作方面难免会出现一些问题和风险点，主要表现在三个方面。
1.人民银行与执法机关间信息沟通不畅。侦查机关作为国家执法部门，是反洗钱案件工作中不可或缺的一个部门，人民银行以预防洗钱犯罪为主，而侦查机关则承担着打击洗钱犯罪的职责。
在反洗钱案件协查工作中侦查机关发现案件线索，并向人民银行提出协查请求，然后依据人民银行反馈的涉案人员交易信息等线索对犯罪嫌疑人采取进一步措施。在反洗钱案件调查工作中，人民银行发现线索后将其移送给侦查机关，侦查机关针对线索做进一步调查，以决定是否立案侦查。在实践过程中我们发现在上述信息沟通的过程中容易出现信息单向传递的问题。例如，案件协查中侦查机关在人民银行的帮助下取得案件信息，推动案件审理完结后侦查机关极少主动向人民银行反馈案件。以云南为例，2009年至2010年3季度间，人民银行协助侦查机关查询案件248起，最终收到反馈18起，占比7.25％。从上文案件协查来源分析和地区分布分析可以看到，公安机关请求协查案件数约占协查案件总数的46.4％，昆明地区案件协查数占全省协查数的57.32％。假设以2007年昆明市公安部门刑事案件现案破案率92％计算，248起协查案件中昆明地区公安部门破获的案件数至少为60起，占总协查数的24.46％，远高于7.25％的案件反馈比率。
通过上述数据的对比，可以看出侦查机关向人民银行反馈协查案件破获数远低于实际已破获的案件数，在案件调查工作中也存在类似情况，导致反洗钱案件协查后续工作开展困难，反洗钱案件调查线索难于成案，对反洗钱工作的影响是极为不利的。
2.金融机构开展反洗钱工作时存在的问题与风险点。金融机构是反洗钱工作中一个重要的信息来源，是反洗钱工作的“前沿阵地”，金融机构反洗钱工作的好坏直接影响的当地反洗钱工作的优劣。目前全国大部分地区金融机构都存在以下几个方面的问题或风险：
（1）金融机构反洗钱工作发展不均衡存在风险隐患。金融机构反洗钱工作发展存在不均衡的情况，造成这一现象主要有三个原因：一是金融机构开展反洗钱工作的时间不一致。银行业金融机构从2004年开始开展反洗钱工作，经过近6年的努力，银行业金融机构无论是在反洗钱组织机构及制度建设上，还是在可疑交易报送及案件工作上都较为完善了。证券期货业和保险业金融机构从2007年起开始开展反洗钱工作，时间相对较短，存在的问题相对较多；二是金融机构的规模存在差异。银行业金融机构在机构规模和业务范围上都远远超过证券业和保险业金融机构，因此在反洗钱工作上投入的资源也较多，在人力配置和系统建设方面都要优于证券业和保险业金融机构；三是金融机构承担的洗钱风险也存在差异。这一情况直观的体现在反洗钱案件协查的分布上，从前文分析中可看出，侦查机关案件协查涉及的金融机构集中在银行业，而银行业金融机构间也存在差异，四大国有银行合计占总协查次数的46.48％。这种情况会对协查较少的金融机构形成一种心理暗示，让这类机构工作人员产生侥幸心理，觉得洗钱案件离自己很远，容易放松警惕形成新的风险点。
反洗钱工作发展不均衡的情况对于预防洗钱犯罪是一个隐患，随着时间的推移犯罪份子发现银行业金融机构反洗钱监管较严，不利于清洗黑钱，为规避监管，证券期货业和保险业金融机构渐渐进入犯罪份子的视线，在云南铜业腐败案中就出现挪用巨额公款用于购买股票的情况。因此，不能因为种种客观原因而放松薄弱环节的反洗钱监管，相反应该提高警惕，关注潜在风险。
（2）反洗钱案件协查和调查时效性差。反洗钱案件协查和调查是一个对时效性要求较高的工作，信息反馈的延迟也许就意味着犯罪资金的脱逃，因此金融机构在协助人民银行进行反洗钱调查时应在规定时限内反馈调查内容，但由于以下两个因素常导致调查信息反馈的延误。
第一，金融机构非业务部门负责反洗钱工作效率低。根据《反洗钱法》的要求，各金融机构需指定部门负责反洗钱具体工作。从目前掌握的情况看，大部分银行类金融机构的反洗钱分管部门为“法律合规部”等非具体业务部门，此类部门接到调查要求后，需到其他部门查询数据，工作效率低，如果两个部门协作力度不够，还容易出现人为耽误调查工作的情况。同时，非业务部门管理反洗钱工作，容易出现反洗钱联络员不了解银行一线业务的情况，不利于反洗钱调查的开展。
第二，金融机构采用数据集中的管理模式，分支机构数据查询难。为便于管理，当前各金融机构的各类数据常集中于机构总部或专门的数据中心，大部份分支机构只保留本区域、近期的交易数据。如反洗钱调查需查询异地或较长时间段的交易数据，则金融机构分支机构需向其总部或数据中心提交查询申请，经过较长时间等待后才能收到查询结果。
（3）网银交易查询不便给反洗钱协查和调查带来困难。2007年12月13日，中国金融认证中心的《2007年中国网上银行调查报告》显示，个人网上银行成长指数为62.07，比2006年的58.33增长了6.4%。同时，有58.6%的企业使用网上银行替代一半以上的柜台业务，整个市场处于不断的成长过程中。网上银行具有无纸化、瞬时性等特征，突破了时间和空间限制，极有可能会被洗钱份子利用。
目前各银行机构网银基本上采用大机记账，省级金融机构往往只能取得当天网银交易的汇总对账单，无法查询各笔交易明细和交易对手，为反洗钱调查带来困难。
此外，网上银行交易过程中不通过银行柜台，拥有密码或密钥即可控制资金流动，犯罪分子可以匿名进行交易，银行无法了解账户实际控制人的身份，也从一定程度上增加了反洗钱调查的难度。
（4）金融机构客户身份识别制度和保密工作存在风险隐患。客户身份识别制度是指金融机构在与客户建立业务关系或与其进行金融交易时，应通过合法证件确认客户的真实身份，同时了解客户的职业情况或经营背景、交易目的、交易性质及资金来源等。目前，金融机构客户身份识别停留在通过合法证件确认客户真实身份的层面，通常无法获取客户的职业情况、交易目的和资金来源等信息。导致反洗钱调查仅能获取资金交易信息和账户信息，但在不了解客户本身的背景及相关信息的情况下，人民银行和金融机构难于通过资金交易发现异常。
保密工作是开展反洗钱调查工作的基本前提，也是及时有效调查的基础，但由于各种客观原因金融机构的反洗钱保密工作仍然存在隐患。反洗钱调查中结历经的中间环节多、线路过长，任何疏漏和泄密都会增加工作难度和安全威胁，让不法分子有可乘之机，既不利于信息的安全，也不利于及时发现问题。
3.人民银行开展反洗钱工作时存在的问题和风险。（1）人民银行内部信息共享存在困难。人民银行作为央行，掌握着结算账户系统和征信系统，在开展反洗钱案件工作时需要了解涉案人员或公司的背景情况，上述两个系统无疑可以提供大量有用信息。但系统信息是否能用反洗钱案件工作、如果能用需要如何用，都没有明文规定，造成人民银行内部信息共享存在困难，不利于提高反洗钱案件工作效率。
以反洗钱案件协查为例，很多情况下侦查机关向人民银行发来的协查请求只包含犯罪嫌疑人的身份证号码或涉案单位的名称，然后请求人民银行查询账户交易信息。由于不能使用账户系统和征信系统查询上述人员或单位的账户开立情况，只能查询全部银行业金融机构，导致大量无效查询。2009年至2010年3季度间，云南人民银行共协查1861次，其中有效查询574次，占总查询量的30.84％，无效查询占总查询量的69.15％。
（2）人民银行反洗钱职责定位与工作突破之间存在矛盾。人民银行反洗钱职责定位于预防洗钱活动，打击洗钱活动的职责则由侦查机关承担。但为了提高办案效率，在案件工作上取得突破，人民银行难以避免更为深入的参与到案件工作中去。具体表现形式多为参与到部分大案要案的专案组，协助侦查机关开展案件工作，帮助协调金融机构积极配合案件查询。工作的深入也带来了安全风险隐患，特别是云南地处边疆涉毒案件众多，毒贩穷凶极恶，与公安禁毒、边防武警发生冲突的事件并不罕见，对人民银行反洗钱部门工作人员的安全形成威胁。
三、政策建议
（一）协调关系规范程序畅通信息通道
人民银行与侦查机关间信息沟通不流畅是一个全国性的问题，归结起来主要有几个方面的原因：一是多部门协调难度大。在反洗钱案件工作中人民银行需要面对多个执法部门，包括公安机关、检察院反贪部门、纪委监察、海关等等。而在实际工作中，每个执法部门中又有多个分支部门与人民银行发生直接往来，例如公安机关中的禁毒、经侦、网安等等，加上办理不同案件的具体部门和人员也不同，为沟通带来了困难；二是案件办理周期长。许多案件的办理周期以年计，存在人员变动或遗忘等客观因素；三是侦查机关缺乏反馈案件后续进展的动力。侦查机关破获的案件后工作即告一段落，向人民银行反馈后续进展是一个“额外”工作，对案件本身不会有影响，特别是具体的办案人员在任务紧的情况下，常会忽略这一工作。
要避免因为上述原因导致信息通道阻塞，需要明确对口部门、细化人民银行与侦查机关和协作环节，从制度上强化信息沟通，并主动加强侦查机关的联络沟通，具体来说就是做到以下三个方面：
1.明确对口部门和联络人员。避免对口部门过多、交接人员变化的不利影响，最直接的方法就是明确对口部门和联络人员。以禁毒部门为例，可以明确云南省公安厅禁毒局情报处为对口部门，由情报处指定人员负责双方联络。禁毒局下级机构的案件协查请求需通过禁毒局转到人民银行，人民银行不直接接受其下级机构的协查请求。这种方法一方面可以提高工作信息沟通的顺畅性；另一方面由于禁毒局对下级请求协查案件做过一次审核，可以减少人民银行反洗钱案件工作法律风险。
2.订案件协查及调查协作制度。明确各侦查机关的对口部门后，人民银行可以与其签订案件协查及调查协作制度，明确侦查机关及中国人民银行在案件工作中的职责。
在制度中可明确人民银行负责对全省涉嫌洗钱的可疑交易线索按有关程序移送侦查机关，并依法协助配合侦查机关办理涉嫌洗钱案件查询。而侦查机关负责对中国人民银行移送的可疑交易线索进行核查，并适时将案件进展情况反馈中国人民银行；侦查机关从人民银行获取的反洗钱协查反馈信息只能用于反洗钱刑事诉讼等等事项。
3.动沟通提高反洗钱案件协查和调查成案率。人民银行的主要职能是开展反洗钱监管、预防洗钱活动，案件线索是否能成案需依赖侦查机关。由于洗钱罪属于一种较新的罪行，侦查机关对其了解程度有限，加之洗钱罪同窝赃罪等罪名表现形式相近，且确认洗钱罪的“明知”要件确定困难，因此以洗钱罪并成功宣判的案件较少。加强同公安等执法机关的合作，加深案件参与度，及时了解掌握案件侦破、审理情况，主动为公安机关、检察院补充洗钱案件所需证据或线索，对提高反洗钱案件协查和调查成案率起着至关重要的作用。
（二）严格监管完善机制推动金融机构反洗钱工作建设
金融机构对反洗钱工作重要性认识的提高是推动金融机构反洗钱工作的向前发展的动力，严格监管则是金融机构反洗钱工作均衡发展的保证。具体而言就是要以加强反洗钱监管促进反洗钱工作薄弱机构加大对该项工作的投入，从提高反洗钱调查反馈的时效性、规范分支机构反洗钱网银调查程序、加大反洗钱宣传和培训力度等方面入手，着力配合好反洗钱案件协查和调查工作。
1.加强监管推动金融机构反洗钱工作均衡发展。以“风险为本”的监管理念为核心，利用云南省反洗钱工作的现有资源，通过建立评价指标，定量与定性相结合，针对不同组织机构和业务类型所面临的洗钱风险进行科学评估，并在此基础上决定监管资源的投入方向和比例，以确保有限的反洗钱监管资源优先投入到反洗钱工作较薄弱的金融机构，促使其重新审视反洗钱工作的重要性，加大反洗钱工作力度，消除潜在的洗钱风险。
2.完善人员配置与制度，提高反洗钱调查反馈的时效性。要避免非业务部门负责反洗钱调查工作时效率低的情况，金融机构应从工作人员配置和制度上着手。例如，安排有一线工作经验的人员为反洗钱联络员，并从制度上确定金融机构反洗钱相关部门的职责分工，对部门间的信息反馈时间做具体的规定，这样环环相扣以减少部门间相互推诿的可能性。
大部分金融机构的分支机构，只能查询近期、本区域的资金交易，查询其他地区或较长时间的历史数据需层层上报申请，时效性差，且容易出现上级部门以内部规章为由拒绝查询的情况，给反洗钱调查工作增加了阻力。出现上述情况的一个主要原因是金融机构的反洗钱内控制度流于形式，一个较好的解决方式是金融总部建立跨地区反洗钱调查机制，以使分支机构有规可寻。
3.规范分支机构反洗钱网银调查程序。网上银行洗钱行为使资金变得更加难以追踪，网上银行反洗钱则显得更加复杂和特殊，金融机构可组织自身力量，加强对网上银行反洗钱理论和实践的研究，建立规范的网上银行调查流程。该流程应重点注意增加保密机制、操作规范，畅通网银的调查通道，从根本上改变金融机构网上银行反洗钱调查难的现状。
4.加大反洗钱宣传和培训力度。一是要通过宣传、培训等多种渠道强化保密意识。反洗钱调查工作常常会涉及金融机构一线员工，但该类员工通常与大客户联系较为频繁，不利于反洗钱行政调查工作的保密性。金融机构应在反洗钱培训中强调调查工作保密的重要性，一方面提高调查经手人的警惕性，增强反洗钱工作的责任感和使命感，另一方面在调查工作中要尽量缩小知情范围，避免向下级机构泄漏调查的真实意图。此外，金融机构可指派工作人员专门配合调查工作人员，责任清晰，可以提高专职人员的保密自觉性。
二是要继续加强员工培训，提高员工反洗钱综合素质。金融机构应结合工作实际，制定培训计划，多形式、多渠道、多层次开展反洗钱培训。对反洗钱工作人员，要加强反洗钱工作相关法律法规和制度规章、反洗钱操作程序等方面的培训，有针对性地提高全员执行反洗钱规章制度、履行配合反洗钱调查义务的自觉性。对一线员工，在强化反洗钱意识的同时，还要重点加强客户身份识别方法以及反洗钱案例的培训，提高员工的反洗钱分析能力，以帮助其在日常工作中发现更多可疑情况，并将客户身份识别落到实处，为反洗钱调查提供信息保障。
三是要加强客户宣传，争取客户对反洗钱调查工作的理解与支持。金融机构在进行客户尽职调查的过程中，需要详细了解客户的职业情况、交易目的和资金来源，涉及客户隐私，容易引起客户的抵触心理。金融机构要把反洗钱宣传教育贯彻到日常工作中，要让客户充分了解洗钱的社会危害，了解客户身份识别的重要性和合法性，要争取更多客户对反洗钱调查工作的理解与支持，以保障反洗钱调查工作顺利、有序开展。
四是要持续深入的进行反洗钱培训。金融机构普遍存在员工流动性大的情况，因此反洗钱培训必须长期性持续深入的开展。根据昆明中支掌握的情况，云南省金融机构省级机构反洗钱联络员每年更换率在50％左右。金融机构反洗钱工作人员更换频繁为做好反洗钱调查工作带来了负面的影响，人员更替时做好交接工作是降低此类影响的关键。反洗钱岗位人员变动时需对接替员工进行系统的反洗钱培训，同时在新员工接替业务后由老员工做适当的工作指引，以帮助其迅速适应反洗钱工作。
（三）明确制度共享信息提高反洗钱案件工作效能
人民银行内部信息共享存在困难，是一个全国性的问题，要解决这个问题需要从制度明确内部信息共享的范围与方式，同时规范程序，确保信息安全。
1.制定信息共享制度。人民银行内部信息共享主要涉及支付部门、征信部门、反洗钱部门和科技部门，由于这个问题涉及全国人民银行，因此需要从人民银行总行这个层面制定相关制度、协调各方关系。
信息共享制度主要需要确定几个方面的内容：一是明确共享信息的范围及使用范围；二是明确信息共享的管理方式；三是明确涉及部门的职责分工；四是明确信息共享中出现问题的问责方式等等内容。
2.建立信息系统。信息共享使用人工方式的难度较大，通过建立信息系统可以较好的在信息共享环节上和人员查询权限上进行控制，在保证信息安全的同时也便于提高工作效率。信息系统建立后，对不同部门的人员给予不同的权限，信息查询人员可通过系统发送信息查询请求，然后由信息管理部门进行合规性审批，并反馈合规查询信息，整个过程可记录在系统日志中，确保整个过程可以有据可查。
关键词：证券业；反洗钱；困境。
2001年9月中国人民银行成立了银行业反洗钱工作领导小组，负责领导、部署我国银行业的反洗钱工作。2003年1月，中国人民银行陆续颁布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，我国反洗钱工作开始走上制度化轨道。5年间，银行业机构逐步学习、理解、开展反洗钱工作，行业反洗钱工作体系日趋成熟。但是由于证券业反洗钱工作起步较晚，制度和机制不成熟，制约了证券行业反洗钱工作地开展。
一、证券公司反洗钱工作现状及现实困难。
（一）制度建设和组织机构设置方面。
1.证券公司制度建设的局限性。2.证券业制度建设缺乏层次性。3.制度建设中缺乏奖惩机制。4.缺乏专业及专职反洗钱工作人员。
（二）客户身份识别方面。
1.账户管理存在真空。2.身份信息校验缺少途径。3.部分客户身份信息含义不明确。4.客户身份识别缺乏统一标准。
（三）可疑交易识别方面。
1.客户资金第三方存管后对资金流向监控困难。2.非面对面业务对可疑交易识别带来的困难。3.证券公司反洗钱工作人员分析水平参差不齐。4.缺乏经验交流和行业指导。
（四）客户洗钱风险等级划分。
1.等级划分标准不统一。2.等级划分手段落后。3.等级划分结果与可疑交易识别分离。
（五）黑名单管理工作。
1.名单的收集整理工作繁重。2.名单识别困难。3.其他名单获取困难。
（六）公众反洗钱意识薄弱
由于没有对公众的反洗钱义务进行规定，而且对社会公众的宣传不够广泛和深入，社会公众对反洗钱的认识不足，在证券公司开展客户身份识别和客户身份重新识别调查时不理解、不配合。然而，在香港，公众对依法打击洗钱认同度高。香港法律明确规定了民众举报反洗钱的义务，要求所有市民向联合财富情报组举报有关洗黑钱及筹资的可疑活动，民众对依法打击洗钱有很强地认同感。同时，对洗钱知情不报的行为也规定了法律责任，如香港《贩毒（追讨得益）条例》第25A条、《有组织及严重罪行条例》第25A条规定：任何人如知道或怀疑任何财产代表犯罪得益及财产，必须向获授权人员（即联合财富情报组人员）披露，如未披露，则属违法，一经定罪，最高将被判处罚款港币5万元及监禁3个月。
二、突破证券业反洗钱工作困境的建议。
（一）建立多层次的反洗钱制度。
建立具有证券业特点覆盖各层次证券业务的反洗钱制度，从制度层面上完善反洗钱措施，加强相关机构的反洗钱义务。证券监管机构和自律机构共同建立行业的反洗钱制度，对证券公司开展反洗钱工作将会有较大的促进作用。
（二）完善证券业可疑交易标准。
客户交易结算资金第三方存管制度将客户的证券资产和资金资产管理权限分别划分给券商和存管银行，因此应该重新构建以证券公司和存管银行共同构成的证券业可疑交易监测报告体系。同时，针对证券领域违法犯罪活动的特点，完善证券业可疑交易标准，将证券业资金交易信息和证券交易信息有效整合起来，建立以客户交易结算资金第三方存管制度为基础的证券业可疑交易监测系统。
（三）建立金融机构之间的信息共享机制。
在国外，银行、证券等机构能够通过一个特定的信息中心完成客户信息的共享与比对，从而节省了社会资源，并促进了对客户的全面了解。论文格式信息系统的搭建和合理的信息共享机制，完成客户信息在金融机构之间能共享和比对，可以保证客户信息更新的及时性与准确性。
（四）建立证券业反洗钱工作专业队伍。
在广泛研究证券业洗钱风险和监控难点的基础上，针对证券业业务特点，对反洗钱工作人员的资质进行认定，建立专业的反洗钱工作队伍。并且建立定期培训机制，通过网络、现场等方式，对一定时间内发生的典型案例、新出台的制度和规则进行研究和学习。
（五）广泛开展反洗钱宣传。
利用多种渠道和方法，对社会大众和投资者开展反洗钱宣传工作，使反洗钱理念深入人心，为证券机构开展反洗钱工作打造良好的群众基础。
一、 中国反洗钱监管出现无效性
2003年 1月,中国人民银行颁布了《金融机构反洗钱规定》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和 《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(以下简称“一规两办法”),并自 3月 l日起实施。“一规两办法”确立了合法审慎、保密和与司法机关、行政执法机关全面合作的金融机构反洗钱 下作原则:要求金融机构制定反洗钱内部控制和设立相应的组织机构,建立了解客户、大额交易报告、可以交易报告和保存记录的金融机构反洗钱四项主要制度,经过几年的努力,反洗钱监管取得了较大的发展,获得了一些成绩,但是我国反洗钱监管的无效性依旧存在,主要表现在:
(一 )反洗钱监管带有盲目性。具体表现在:(1)商业银行不能有效识别客户。金融机构主要从两个方面识别客户.一是靠审查客户的身份信息,二是掌握客户经营范围、经营规模、经营特点及资金流量流向规律,在实际工作中,身份证明品种多达五种,基层金融机构人员很难确保其真实、合法性,而客户认为所要了解的内容是商业机密,也不配合+现实是,柜面业务的审查询问了解,没有专门的反洗钱人员和部门指导.部分金融机构为自身的短期利益.而放弃履行有关核对客户真实身份和报告的义务。2007年的反洗钱报告中,全年发现 14399起未按规定审核客户身份证件的情况,33468起未按规定登记客户基本信息或留存客户身份资料的情况,并有 744个匿名账户。(2)商业银行不能有效识别可疑支付交易。目前基层人民银行反洗钱手段缺乏,仅把反洗钱重心放在基层金融机构大额支付交易和可疑支付交易报告上,由于“两个办法”中较原则,没有细则,现实中可操作性不强,大多数金融机构也没有根据自身的实际业务特点和情况制定本系统有针对性的可疑交易识别标准或实施细则,临柜人员很难 及时准确、综合掌握特定客户在结算、清算外汇等方面的资金运作信息.对反洗钱的监测停留在逐笔监测、逐笔报告阶段。2007年全面共检查金融交 易3-36亿笔,从中发现未报告的可疑交易共计 52.7l万笔。
(二)信息失真。这反映在两个方面,(1)洗钱者与洗钱机构之间的信息不对称。金融机构职能是根据已被发现 的洗钱行为确定反洗钱政策,而洗钱者却可根据公开的反洗钱措施做出不同行为选择。这对商业银行来说,很难判断资金来源与去向。(2)反洗钱系统内部信息不对称,国家与国家之间、政府与金融机构之间均存在信息不对称问题,使反洗钱监管未形成监管合力。首先是人民内部横向各具体职能部门与监管部门之间几乎没有建立有效的信息沟通与交换网络,反洗钱监管部门、公安部门、银监、工商管理部门及人民银行 与金融机构之间均缺乏成熟的、必需的信息共享机制,往往多部门对同一目标重复花费人力、物力、财力,而对如何形成合力。提高监管效果考虑较少。
(三)洗钱数量仍很高,反洗钱社会成本高。尽管反洗钱监管工作有了较大的成绩,加强了与各部门的合作协调,建章建制,在甄别分析大额可疑交易等方面取得了一定的成就但洗钱数量仍逐年增加根据 中国反洗钱监测中心分析的大额可疑交易数量由 2005年的1.27亿 笔上升到2007年的2.1亿笔.移交执法部门的案件从 2005年的 41份.金额259.59亿元上升为 2007年的328起 537.2亿元。反洗钱 的最 高 目标是通过信息、情报工作发现所有的洗钱线索,并给所有的洗钱犯 罪及其上游犯罪应有的惩罚。但在现实中很难发现所有的线索,我们只有在既定的成本约束下发现最多和最有价值的线索。按现行两条渠道逐级上报模式,商业银行各个营业网点和人民银行的基层行都必须配备两名以上专职反洗钱人员,才能满足反洗钱工作的需要,全围金融机构十多万,加上收集信息、处理信息、甄别分析信息、上报可疑交易等均需要投入巨大的成本,这与商业银行的经营目标相背离.难以调动商业银行反洗钱的工作积极性。
二 、反洗钱监管有效性制约因素的分析
反洗钱监管的有效性是基于全社会 、个人、工商企业和银行诚实信用度良好.信息真实基础上,目的是通过对个人、工商企业和银行的有效监管 ,防止和控制非法所得收入的合法化.稳定金融安全性,坚定社会信用.防止社会财富大量流失。在现实世界中,目标的制定与监管实际效果是两个概念。随着金融开放步伐的加快.人民币资本项 目的逐步开放,跨国洗钱及国内洗钱活动也更加猖獗.反洗钱监管 当局也采取了多项举措.将监管向科学化、定量化方向尝试.但反洗钱监管本身是防范和控制洗钱的必要不充分条件,在实务处理中.反洗钱监管的有效性受以下因素的制约:
(一 )没有独立的、权威的反洗钱专门机构,反洗钱监管效率很难有效发挥。反洗钱防范 、监控工作涉及到诸多部门和行业,是一项系统社会工程.不仅涉及到金融业,也需要反洗钱相关部门和行业如公安、税务、工商、海关、财政等执法部门和证券、保险甚至零售、珠宝等行业的共同协作和参与,单靠人民银行下设的反洗钱处来监管,力量单薄,主要局限在金融机构内.很难分析研究出洗钱的本来面目;2007年期间,715家中国人民银行分支机构对4533家金融机构(含其分支机构数)进行反洗钱现场检查.其中350家金融机构受到处罚。而银行就占了341家,尽管中国人民银行加大了反洗钱的检查,但金融机构达十几万家,在检查中也只能进行抽检,不可能全检,加上金融机构对 反洗钱检查力度认识不够,对于一些大额可疑交易并不放在心上,对《中国人民银行法》和“一规两办法”虽然赋予了人民银行协调国家反洗钱工作,指导、部署金融业反洗钱工作职责.但一方面人民银行所制定的“一规两办法”只是属于部门规章,法律层次低,使反洗钱工作受到了局限,实践中对洗钱活动的打击很难形成合力,缺乏有效的打击手段。加上中国人民银行和国家外汇管理局分别负责汇总分析研究金融机构报送的本币、外币大额和可疑交易报告.会人为割断洗钱活动的本来联系,即增加信息流动成本,也降低信息利用的效率,越来越不适应跨币种洗钱犯罪的形势,也与国际上反洗钱本外币统一监管的趋势相违。
(二 )反洗钱监管激励机制尚未形成,缺乏对反洗钱工作的科学评价.金融机构反洗钱行为力度和效率受经济利益驱动。打击洗钱等违法犯罪活动是每个公民、法人或其他组织的基本义务,虽然法律规定了金融机构反洗钱 的义务与责任,但是对于金融机 构而言,反洗钱必须付出成本的直接负担和收益的间接享有的矛盾,其具有消极反洗钱的动机增加反洗钱的处罚成本,一定程度上能提高反洗钱的积极性,但是一味强调消极法律后果.由于反洗钱监管机构未有一套考核金融机构反洗钱工作的评价机制,重处罚轻激励;对反洗钱工作积极配合、努力尽职的机构或个人缺乏激励机制和成本补偿机制;有的金融机构为完成任务抱着觉得是大额或可疑交易有就上报,是不是洗钱南反洗钱监管部门监测的思想和工作态度,加上实务人员的反洗 钱意识及 技术都不充分,对大额或可疑交易之间的内在关联认识和分析不够,这无形中加大了反洗钱监管的实务处理难度 和反洗钱成本,从而影响了反洗钱监管的信息准确性。
(三)基层人民银行监管工具不足.技术分析水平不高,监管手段落后.不适应现代金融的业务发展。限制了反洗钱监管有效性的发挥 。有效监管的决定因素在于监管人员,但对于基层央行来说,特别是欠发达地区的县域 人民银行,十多年没有进新人,人员老化,根本不具备承担反洗钱监管工作的能力.知识急需更新。这一方面表现在因专业知识缺乏,在监管中仅能根据上级要求进行一般的计算、汇总工作,不能透过对非现场监管数据指标的分析反映出深层次的问题,提出有预见、起指导作用的反洗钱监管意见。另一方面基层反洗钱监管手段难适应金融机构日益发展的计算机通讯、网络技术发展,面对金融机构数据的高度集中,反洗钱的数据处理技术手段落后,尚未与人民银行支付清算系统及商业银行电子汇划系统对接,反洗钱部分工作处于手工操作阶段,工作量大、效率低、差错多,影响了反洗钱工作的绩效。
三、反洗钱有效监管的创新安排:提高监管有效性的对策
针对当前反洗钱监管所承受的约束,要建立有效的反洗钱监管机制,需要有健全的组织机构,良好的信息分析渠道,完善科学的防范手段。笔者认为采取如下对策能提高反洗钱监管的质量和效果:
(一)建立有效的反洗钱组织架构.实行垂直领导.建立健全反洗钱监管运行体系。针对目前反洗钱监管机构人数与金融机构数量的不匹配,监管缺位或监管不到位现象.设想建立独立的反洗钱机构。其主要职责是提出反洗钱立法和司法建议,向政府提出反洗钱斗争的方针、政策建议,部署和协调处理全局性的反洗钱工作,建立反洗钱的评估和激励机制,检查金融机构的反洗钱执法情况。
在反洗钱机构下,设立反洗钱情报数据中心,主要负责收集、汇总、分析和甄别金融信息,监督金融机构和有关人员守法经营.向执法部门报告可疑支付,向反洗钱机构提对策建议,协调反洗钱的政策实施,并对外交流。针对金融机构监管反洗钱工作实行专职人员派驻制.由情报数据中心外派专员到下级中心及金融机构相应的反洗钱机构进行指导.外派专员由情报数据中心实行垂直领导,统一调度。外派专员的职责一面是指导下级中心和金融机构开展反洗钱数据收集、整理、甄别.提高收集数据的有效,直接对总中心负责,使其具有独立性和权威性:另一方面,监督金融机构严格内部控制,合法合规经营。
关键词：县域金融业；反洗钱；困境与选择
中图分类号：F832 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-000-01
一、县级人民银行在县域金融业反洗钱工作中的困局
《中华人民共和国反洗钱法》规定：“中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”，《金融机构反洗钱规定》“中国人民银行是国务院反洗钱行政主管部门，依法对金融机构的反洗钱工作进行监督管理”，《反洗钱法》“国务院反洗钱行政主管部门的派出机构在国务院反洗钱行政主管部门的授权范围内，对金融机构履行反洗钱义务的情况进行监督、检查”等职责，法律与规章虽已明确了县级人民银行在反洗钱工作的地位与作用，但正是由于这些法规制度的设计的现状，使得基层人民银行开展反洗钱工作受到种种的局限。
（一）开展现场监督、检查、管理的局限性
县级人民银行可以依据有关的法律、法规对县域金融业各机构履行反洗钱工作的义务情况进行现场监督、检查。但一般情况下还需要结合上级行的统一部署才可以开展，特别是被查机构存在违法违规问题的时候，要在现场检查结束后将所有资料上报给上级行进行后续处理，自己无权进行处理，这使得县级人民银行在开展现场监管工作中缺少应有的主动性及后续跟踪管理上的局限性。
（二）开展非现场监督管理的局限性
从主观上看，目前县级人民银行在现场监管上的局限性，同样也对非现场监督管理产生影响。即使是开展非现场监管工作，由于基层央行的工作重心与职能定位没有反洗钱这项专门工作的设定，且由于受人员的数量、素质等因素影响，使得所收集的信息、情况、报表资料及对金融机构的风险预警、分析评估等工作都不够完善、细致与连续，缺乏工作的主动性。从客观上看，目前使用的反洗钱综合信息管理系统并没有考虑县级人民银行开展反洗钱非现场监管的需要，县级人民银行极难有效地开展反洗钱非现场监管。由于县级人民银行无须也无权在反洗钱综合信息管理系统上录（螅┦据，金融机构的非现场监管信息则是由其地（市）机构汇总后，指定某一个机构录入并报地市级人民银行。如此一来，导致县级人民银行无法通过反洗钱综合信息管理系统，对本辖区金融机构上报的非现场监管信息进行调阅、监控，也无法对某一县域范围内的金融机构上报的非现场监管信息进行拆分比对。即便是县级人民银行需要开展反洗钱非现场监管，也需另辟渠道获取监管信息。
（三）开展反洗钱调查工作的局限性
现行法规规定，中国人民银行及省一级分支机构在开展反洗钱工作当中，如因工作需要可对某些重大、复杂的可疑交易或其他相关的打击洗钱犯罪活动开展反洗钱行政调查工作。而县级人民银行是无权开展此项工作的，只能被动配合上级行进行。但省级机构的行政调查工作一般也很少涉及到县级人民银行进行，但如涉及到县域的打击洗钱犯罪活动中县级行是最容易了解掌握情况的，总行及省级机构则相对难以及时了解具体的洗钱犯罪详情，这给开展反洗钱行政调查带来时效性与直接性的局限。
（四）现行县级人民银行工作职能定位的局限性
近年来，随着国家经济发展战略的调整，党中央、国务院对新农村建设、城乡经济社会一体化建设、统筹城乡综合发展建设以及省管县（财税、资源、人力、农业、经贸等的试点）逐步扩大等一系列工作的部署，有力地推动了县域社会、经济、金融等各项事业的蓬勃发展，特别是各种经济、金融活动因素的日趋活跃，要求县级人民银行在维护县域金融稳定，组织提供更优质的金融服务以及开展打击、防范洗钱犯罪活动等方面发挥更大、更积极的作用，这在目前县级人民银行的职能定位中前两项可以得到较为积极的发挥，而对于开展反洗钱工作的职能定位则是没有明确规定，这主要原因是在法规制度的设计上及工作职能定位了县级行是没有具体安排的，所以在工作的开展上都没有给予应有的重视与关注，且有相当部分的工作由地（市）中心支行专门行使，这肯定会影响到工作的主动性与衔接上的局限性。
（五）基层央行反洗钱队伍的局限性
目前，基层央行（地级与县级）反洗钱工作队伍的人员数量与素质以及结构上都难以适应工作的需要，不管是地市中心支行还是县支行大多都是1至2名多者3名从事反洗钱工作岗位，且一般还是兼职的，除了少数经济发达、人员较多或边境地区的中心支行专门设立反洗钱部门外，绝大部分基层央行都未能专门设立反洗钱部门，并且这些不管是专职还是兼职的反洗钱工作人员大部分还是比较缺乏系统的知识培训和反洗钱工作经验的，特别是缺乏证券、保险、以及非金融业方面的反洗钱专门知识，由于人员数量、素质结构、知识结构、工作经验等制约，不管是地市中支代为行使工作职能还是县级支行直接行使工作职能，都在一定程度上存在着局限性。
上述的种种局限与困局，值得深入反思，期待得到更多的关注与突破。
二、如何有效开展反洗钱工作
1.加强反洗钱监管，使金融机构在经管发展中控制风险
金融机构的可疑交易报告是发现涉嫌洗钱线索的主要来源，同时，金融机构往往也存在一些漏洞，给洗钱犯罪分子提供了可乘之机，因此要对金融机构加强反洗钱监管，充分发挥金融机构在反洗钱的前沿防线作用。首先要加强对金融机构高管人员的监督，严格内外部审批程序；其次，督促金融机构在创新金融服务的同时，建立配套的反洗钱内控措施；最后，加强风险控制，倡导稳健的经营模式，使金融机构健康发展。
2.加大反洗钱宣传力度，使社会公众共同关注反洗钱
公众举报是反洗钱线索的主要来源之一，同时公众往往也容易被洗钱犯罪分子所利用，因此应加大反洗钱宣传力度，使社会公众共同关注反洗钱。首先是通过各种媒体洗钱犯罪的危害，说明么洗钱对反腐、禁毒、反恐等工作的积极作用，使社会公众支持反洗钱；其次，提醒公众注意保护个人身份信息，不要将身份证出借或出售；最后，倡导安全、先进的交易方式，尽量减少现金交易。
一、 中国反洗钱监管出现无效性
2003年 1月，中国人民银行颁布了《金融机构反洗钱规定》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和 《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(以下简称“一规两办法”)，并自 3月 l日起实施。“一规两办法”确立了合法审慎、保密和与司法机关、行政执法机关全面合作的金融机构反洗钱 下作原则：要求金融机构制定反洗钱内部控制和设立相应的组织机构，建立了解客户、大额交易报告、可以交易报告和保存记录的金融机构反洗钱四项主要制度，经过几年的努力，反洗钱监管取得了较大的发展，获得了一些成绩，但是我国反洗钱监管的无效性依旧存在，主要表现在：
(一 )反洗钱监管带有盲目性。具体表现在：(1)商业银行不能有效识别客户。金融机构主要从两个方面识别客户．一是靠审查客户的身份信息，二是掌握客户经营范围、经营规模、经营特点及资金流量流向规律，在实际工作中，身份证明品种多达五种，基层金融机构人员很难确保其真实、合法性，而客户认为所要了解的内容是商业机密，也不配合+现实是，柜面业务的审查询问了解，没有专门的反洗钱人员和部门指导．部分金融机构为自身的短期利益．而放弃履行有关核对客户真实身份和报告的义务。2007年的反洗钱报告中，全年发现 14399起未按规定审核客户身份证件的情况，33468起未按规定登记客户基本信息或留存客户身份资料的情况，并有 744个匿名账户。(2)商业银行不能有效识别可疑支付交易。目前基层人民银行反洗钱手段缺乏，仅把反洗钱重心放在基层金融机构大额支付交易和可疑支付交易报告上，由于“两个办法”中较原则，没有细则，现实中可操作性不强，大多数金融机构也没有根据自身的实际业务特点和情况制定本系统有针对性的可疑交易识别标准或实施细则，临柜人员很难 及时准确、综合掌握特定客户在结算、清算外汇等方面的资金运作信息．对反洗钱的监测停留在逐笔监测、逐笔报告阶段。2007年全面共检查金融交 易3-36亿笔，从中发现未报告的可疑交易共计 52．7l万笔。
(二)信息失真。这反映在两个方面，(1)洗钱者与洗钱机构之间的信息不对称。金融机构职能是根据已被发现 的洗钱行为确定反洗钱政策，而洗钱者却可根据公开的反洗钱措施做出不同行为选择。这对商业银行来说，很难判断资金来源与去向。(2)反洗钱系统内部信息不对称，国家与国家之间、政府与金融机构之间均存在信息不对称问题，使反洗钱监管未形成监管合力。首先是人民内部横向各具体职能部门与监管部门之间几乎没有建立有效的信息沟通与交换网络，反洗钱监管部门、公安部门、银监、工商管理部门及人民银行 与金融机构之间均缺乏成熟的、必需的信息共享机制，往往多部门对同一目标重复花费人力、物力、财力，而对如何形成合力。提高监管效果考虑较少。
(三)洗钱数量仍很高，反洗钱社会成本高。尽管反洗钱监管工作有了较大的成绩，加强了与各部门的合作协调，建章建制，在甄别分析大额可疑交易等方面取得了一定的成就但洗钱数量仍逐年增加根据 中国反洗钱监测中心分析的大额可疑交易数量由 2005年的1．27亿 笔上升到2007年的2．1亿笔．移交执法部门的案件从 2005年的 41份．金额259．59亿元上升为 2007年的328起 537．2亿元。反洗钱 的最 高 目标是通过信息、情报工作发现所有的洗钱线索，并给所有的洗钱犯 罪及其上游犯罪应有的惩罚。但在现实中很难发现所有的线索，我们只有在既定的成本约束下发现最多和最有价值的线索。按现行两条渠道逐级上报模式，商业银行各个营业网点和人民银行的基层行都必须配备两名以上专职反洗钱人员，才能满足反洗钱工作的需要，全围金融机构十多万，加上收集信息、处理信息、甄别分析信息、上报可疑交易等均需要投入巨大的成本，这与商业银行的经营目标相背离．难以调动商业银行反洗钱的工作积极性。
二 、反洗钱监管有效性制约因素的分析
反洗钱监管的有效性是基于全社会 、个人、工商企业和银行诚实信用度良好．信息真实基础上，目的是通过对个人、工商企业和银行的有效监管 ，防止和控制非法所得收入的合法化．稳定金融安全性，坚定社会信用．防止社会财富大量流失。在现实世界中，目标的制定与监管实际效果是两个概念。随着金融开放步伐的加快．人民币资本项 目的逐步开放，跨国洗钱及国内洗钱活动也更加猖獗．反洗钱监管 当局也采取了多项举措．将监管向科学化、定量化方向尝试．但反洗钱监管本身是防范和控制洗钱的必要不充分条件，在实务处理中．反洗钱监管的有效性受以下因素的制约：
(一 )没有独立的、权威的反洗钱专门机构，反洗钱监管效率很难有效发挥。反洗钱防范 、监控工作涉及到诸多部门和行业，是一项系统社会工程．不仅涉及到金融业，也需要反洗钱相关部门和行业如公安、税务、工商、海关、财政等执法部门和证券、保险甚至零售、珠宝等行业的共同协作和参与，单靠人民银行下设的反洗钱处来监管，力量单薄，主要局限在金融机构内．很难分析研究出洗钱的本来面目；2007年期间，715家中国人民银行分支机构对4533家金融机构(含其分支机构数)进行反洗钱现场检查．其中350家金融机构受到处罚。而银行就占了341家，尽管中国人民银行加大了反洗钱的检查，但金融机构达十几万家，在检查中也只能进行抽检，不可能全检，加上金融机构对 反洗钱检查力度认识不够，对于一些大额可疑交易并不放在心上，对《中国人民银行法》和“一规两办法”虽然赋予了人民银行协调国家反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作职责．但一方面人民银行所制定的“一规两办法”只是属于部门规章，法律层次低，使反洗钱工作受到了局限，实践中对洗钱活动的打击很难形成合力，缺乏有效的打击手段。加上中国人民银行和国家外汇管理局分别负责汇总分析研究金融机构报送的本币、外币大额和可疑交易报告．会人为割断洗钱活动的本来联系，即增加信息流动成本，也降低信息利用的效率，越来越不适应跨币种洗钱犯罪的形势，也与国际上反洗钱本外币统一监管的趋势相违。
(二 )反洗钱监管激励机制尚未形成，缺乏对反洗钱工作的科学评价．金融机构反洗钱行为力度和效率受经济利益驱动。打击洗钱等违法犯罪活动是每个公民、法人或其他组织的基本义务，虽然法律规定了金融机构反洗钱 的义务与责任，但是对于金融机 构而言，反洗钱必须付出成本的直接负担和收益的间接享有的矛盾，其具有消极反洗钱的动机增加反洗钱的处罚成本，一定程度上能提高反洗钱的积极性，但是一味强调消极法律后果．由于反洗钱监管机构未有一套考核金融机构反洗钱工作的评价机制，重处罚轻激励；对反洗钱工作积极配合、努力尽职的机构或个人缺乏激励机制和成本补偿机制；有的金融机构为完成任务抱着觉得是大额或可疑交易有就上报，是不是洗钱南反洗钱监管部门监测的思想和工作态度，加上实务人员的反洗 钱意识及 技术都不充分，对大额或可疑交易之间的内在关联认识和分析不够，这无形中加大了反洗钱监管的实务处理难度 和反洗钱成本，从而影响了反洗钱监管的信息准确性。
(三)基层人民银行监管工具不足．技术分析水平不高，监管手段落后．不适应现代金融的业务发展。限制了反洗钱监管有效性的发挥 。有效监管的决定因素在于监管人员，但对于基层央行来说，特别是欠发达地区的县域 人民银行，十多年没有进新人，人员老化，根本不具备承担反洗钱监管工作的能力．知识急需更新。这一方面表现在因专业知识缺乏，在监管中仅能根据上级要求进行一般的计算、汇总工作，不能透过对非现场监管数据指标的分析反映出深层次的问题，提出有预见、起指导作用的反洗钱监管意见。另一方面基层反洗钱监管手段难适应金融机构日益发展的计算机通讯、网络技术发展，面对金融机构数据的高度集中，反洗钱的数据处理技术手段落后，尚未与人民银行支付清算系统及商业银行电子汇划系统对接，反洗钱部分工作处于手工操作阶段，工作量大、效率低、差错多，影响了反洗钱工作的绩效。
三、反洗钱有效监管的创新安排：提高监管有效性的对策
针对当前反洗钱监管所承受的约束，要建立有效的反洗钱监管机制，需要有健全的组织机构，良好的信息分析渠道，完善科学的防范手段。笔者认为采取如下对策能提高反洗钱监管的质量和效果：
(一)建立有效的反洗钱组织架构．实行垂直领导．建立健全反洗钱监管运行体系。针对目前反洗钱监管机构人数与金融机构数量的不匹配，监管缺位或监管不到位现象．设想建立独立的反洗钱机构。其主要职责是提出反洗钱立法和司法建议，向政府提出反洗钱斗争的方针、政策建议，部署和协调处理全局性的反洗钱工作，建立反洗钱的评估和激励机制，检查金融机构的反洗钱执法情况。
在反洗钱机构下，设立反洗钱情报数据中心，主要负责收集、汇总、分析和甄别金融信息，监督金融机构和有关人员守法经营．向执法部门报告可疑支付，向反洗钱机构提对策建议，协调反洗钱的政策实施，并对外交流。针对金融机构监管反洗钱工作实行专职人员派驻制．由情报数据中心外派专员到下级中心及金融机构相应的反洗钱机构进行指导．外派专员由情报数据中心实行垂直领导，统一调度。外派专员的职责一面是指导下级中心和金融机构开展反洗钱数据收集、整理、甄别．提高收集数据的有效，直接对总中心负责，使其具有独立性和权威性：另一方面，监督金融机构严格内部控制，合法合规经营。如图：
(二 )建立科学的高度集中的电子化数据筛选机制及信息资源共享平台针对现有反洗钱数据信息缺乏情况反馈机制的状况，一方面，通过逐级建立反洗钱情报数据库，选择一些综合性强、敏感性高、具有甄别力度的反洗钱预警指标，设置信息保送、记录查询等网络模块，通过信息平台搭建对金融机构上报的信息进行统计，建立纵向的与金融机构现金管理系统、账务管理系统连接的数据筛选模块，横向的公安、税务、工商、技术监督等部门间的网络信息平台；另一方面，在现在“总对总”上报的基础上．将现有的反洗钱数据监测系统进一步完善，在金融机构安装监测筛选平台，由派驻专员与金融机构反洗钱机构共同展开反洗钱的信息收集、报送和甄别，每天定时逐级打包上报总中心，由商业银行总中心报送洗钱数据情报中心，及早发现洗钱嫌疑，全面实现反洗钱监管数据处理的电子化、规范化高效监管，一旦发现问题，由派驻专员协调各部门，开展非现场检查，确实有问题的报送公安部门进一步立案。
(三 )建立客户账户洗钱风险管理等级评定管理体系。笔者认为，先进的、有效的反洗钱监管新策略应该是：以预防为核心．全面采用现代监测技术和先进的内部控制理念，加强监测、预警和快速反应网络建设，从金融机构源头就对洗钱进行控制。通过行业风险分级等方式辨别高风险类客户．按不同风险级别建立客户信息库，对其交易进行合并和分析，降低无法识别分散账户洗钱和通过关联交易洗钱的风险，从而进行有效的反洗钱控制。在掌握有效数据资料的基础上开展有针对性的现场检查并对上报的报表通过风险评估，全面细化评估 的基础上，根据监管机构的综合风险水平，预测监管重点，制定下一步的监管计划，提高反洗钱监管的预见性 和有效性。
【关键词】湖北；洗钱风险数量模型
一、引言
金融行动特别工作组FATF在《洗钱及恐怖融资风险评估战略》中简要阐述了洗钱风险评估的意义及其主要内容。该战略指出，理解国家及地区的洗钱风险对指定反洗钱的政策、有效地执行反洗钱制度起着战略指导作用。不仅能够帮助反洗钱政策制定部门识别不同洗钱风险的风险级别和危害程度，使得资源投入与危害程度相符合，而且其评估结果可以作为金融监管部门、相关金融机构、相关司法部门制定反洗钱的政策的基础。
一个较全面的洗钱风险评估内容应该包含以下两个部分的内容：一是对洗钱的中内、规模及相关犯罪趋势等方面的评估，我们可以称之为反洗钱系统的外在风险。二是对反洗钱系统的缺陷、制度的评估，我们可称之为反洗钱系统的内在风险。
我国反洗钱工作起步较晚，且整个监管体系、监管理念及对洗钱概念的相关司法解释与国外很多国家都不同，因此在借鉴其他国家洗钱风险评估工作经验的同时，还需要结合本国及湖北地区的实际特点，建立符合本地区实际情况的评估理念及方法。
洗钱风险发生的根本原因在于洗钱上游犯罪的存在，区域洗钱上游犯罪的数量和发案率直接影响该地区金融系统面临的洗钱风险。我国反洗钱法规定洗钱犯罪的直接上游犯罪有七种，包括：黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、犯罪、走私犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪、贪污贿赂犯罪，这七种上游犯罪衍生出了下游的洗钱行为。由于以下三点原因，我们将我国“洗钱风险评估”工作的“洗钱”定位在洗钱行为的概念上来研究，其研究对象包括“自洗钱”行为。第一是有上游犯罪行为则一定会有一定的概率发生下游洗钱行为，但不一定会犯洗钱罪，洗钱罪和上游犯罪行为之间并非因果关系。洗钱罪难以界定，目前湖北洗钱定罪案例仅1例，数量太少，所以应选择从洗钱行为上来研究。第二是反洗钱工作的最终目标是利用反洗钱体系来预防打击洗钱的上游犯罪，如果只研究“他洗”的洗钱行为及犯罪，则不够充分，无法评估其潜在的洗钱风险，对反洗钱工作的规划指导性意义缩小。第三是国际同类研究都以洗钱行为作为研究对象，采用此种定位有利于与国际同类做比较。根据上述思路，本文采取计量方法对对湖北地区的外在和内在风险进行评估。
二、湖北金融系统外在洗钱风险评估
湖北作为中部地区省份，相对于东部沿海地区与西部地区，反洗钱工作的形势具有许多区域特点。中部地区经济发展相对滞后，以经营跨境汇兑业务和非法信贷业务为主的地下钱庄活动远不如沿海地区活跃，而西部地区频繁发生的以民族分裂主义分子为首的恐怖组织活动也较罕见。本文将贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪、犯罪这几种上游犯罪的相关洗钱行为产生的洗钱风险进行洗钱风险趋势分析及洗钱风险程度分析。
为了过滤数据采用方面造成的误差，我们采用相对发案率来衡量湖北地区相关洗钱风险程度。
发案率=一定时期一定地区相关案件的发案数量/该地区的人口数量；
相对发案率=A地区发案率/B地区发案率
（一）贪污贿赂犯罪
数据显示，全国范围及湖北地区贪污贿赂犯罪风险趋势较为平稳。这里我们以2009年全国范围人口数量和湖北市常住人口数量为基数（2009年全国人口为133450万，湖北人口为6141.88万），测算湖北地区相对全国的洗钱风险程度。湖北地区贪污贿赂犯罪风险程度为全国水平的1.2倍，风险程度相对较高，此类风险应加以关注。
资料来源：《中国法律年鉴》，《湖北统计年鉴》
（二）金融犯罪
全国范围内破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪这两项罪名被纳入破坏社会主义市场经济秩序罪。数据显示，统计显示全国地区破坏经济秩序相关风险趋势显示上升势头。同样以2009年全国范围人口数量和湖北市常住人口数量为基数，测算湖北地区相对全国的洗钱风险程度。湖北地区破坏社会主义市场经济秩序相关犯罪洗钱风险程度为全国的0.67倍，风险程度相对一般。
资料来源：《中国法律年鉴》，《湖北统计年鉴》
（三）犯罪
湖北是国内重要的过境地区和消费市场，犯罪的形势十分严峻。主要体现在以下几点：一是吸毒人员总量偏高。全省注册吸毒人员由2006年的3万多人增加到2010年的近7万人，总量排全国第9位；二是外流毒贩活动猖獗。仅2007年全国就抓获湖北籍毒贩2026人，仅云南就抓获907人；三是制毒案件急剧增加，且逐年上升，侦破的制毒案件位连续数年居全国第三，仅次于广东、四川；四是犯罪案件频发，贩运活动十分猖獗。近年来，全省破获的犯罪案件始终维持在2600起以上，并以每年10%的速度递增，大案要案的比重越来越大，重特大案件比重由2007年的7%上升到2010年的12%；五是涉毒资金数额巨大，因吸毒每年流失社会财富逐年增长，2010年达40多亿元。据湖北省公安厅提供的数据显示，自2007年至2010年间，破获犯罪案件10360起，涉案金额达13.6亿元。从上述种种的数据我们可以得出，湖北地区犯罪风险高于全国水平，应该加以关注。
三、金融系统洗钱风险评估模型湖北地金融系统内部风险评估
（一）金融系统总体内在风险评估思想及模型
1、风险评估的思想
金融系统反洗钱机制从宏观上看包含两个子机制：一个是客户尽职调查，另一个是可疑交易分析。且每一个子机制同时包含两个方面：一是制度的完备性，二是制度的执行情况。金融系统内部的洗钱风险评估其实就是评估各子系统机制的可靠性。可靠性程度的分析可采用指标评分方式进行评估，指标完备性可自行设置，或者根据FATF最优标准设定。假定可靠性满分为100，如果其中一个子机制的评估分数为x，另一个为一，那么我们可将它们未达标的差距定义为它们的风险程度，则上述自己只的风险度分别为100-x和100-y，其风险概率分别为和。整个系统
的风险概率为，整个系统的风险度为。
2、金融系统内在洗钱风险评估模型（见图1）
假定评估出银行业系统、保险业系统、证券业系统客户尽职调查的完备性、执行性的评估分数以及可疑交易分析的完备性、执行的完备性、执行性的评估分数，假定各个评估分数为上图所表示的符号。
首先，以单一银行系统为例，分析其内在风险模型。假设风险度范围为[0，100]，银行系统客户调查机制的产生风险的概率为：
则此环节的风险度为：
这部分风险对应客户尽职调查环节失效的部分，面对此部分的风险可疑交易环节会失效，这部分风险也一直存在系统内部。对应的，银行系统客户尽职调查机制中无风险的概率为：
无风险的测度为：
在客户尽职调查环节有效的情况下，我们进行可疑交易分析，此时，可疑交易分析机制的风险概率风险的概率为：
风险度为：
于是，我们可以得到银行系统洗钱风险概率如下。
单一银行系统洗钱的风险概率=
=
单一银行系统洗钱的风险度=
=
同理，可以得到单一保险系统的风险度=
=
单一证券业系统的风险度=
=
根据交易资金必定先进入银行系统再进入保险业系统或证券业系统的交易特点，得到子系统的联合风险度为：
银行保险业系统的联合风险度==
银行证券业系统的联合风险度==
根据资金流在金融系统内的流通特征，整个金融系统的洗钱风险程度介于银行保险业系统的联合风险度与银行证券业系统的联合风险度之间，即：
通过风险模型得到风险度结果，宏观分析总结如下：
（1）整个金融系统的洗钱风险度取值范围为：
（2）单一银行系统的洗钱风险相比银行保险业系统的联合风险度、银行证券业系统的联合风险度，要高，但银行系统洗钱风险度的大小直接影响着整个金融系统内在洗钱风险的高低程度，因此银行系统反洗钱防御机制在整个金融系统中占有核心地位，保险业系统和证券业系统在反洗钱系统中能起到二次防御的作用。
（二）湖北地区银行系统内部风险评估
1、湖北地区银行系统反洗钱体系客户识别制度完备性分析：银行业金融机构反洗钱体系客户身份识别制度的完备性分析关系到金融机构对洗钱风险的防范能力。根据2008-2010年对湖北辖内的31家银行机构的内控制度进行现场调查，按指标进行了评分，从各银行连续几年的评估结果平均得分来看，达到80分以上的有2家银行机构，占比为6.45%；达到及格分数60分以上的银行机构有19家，占比为61.3%；未达到及格分数的有10家，占比为32.26%。测算整体内控评分的加权平均值，经估计，湖北地区银行机构的反洗钱尽职调查内控制度整体水平的评分记过为69.5分，内控风险程度为中等风险。
2、湖北地区银行系统反洗钱体系客户识别制度执行分析：一个完整的客户身份识别操作包括登记、核对、了解、留存四大环节。这四个环节是互有交叉的。在2008-2010年的检查结果中我们发现客户身份识别工作的执行环节违规率达17.12%，说明银行系统刻画尽职调查的执行意识还需进一步加强。
（三）湖北地区金融系统洗钱风险整体分析
根据金融系统总体内在风险评估模型我们可以得到湖北地区银行系统洗钱风险度：
其中为银行系统可疑交易分析工作执行环节的有效性，根据以上定性分析记过，如果假定为20%，那么湖北地区银行系统洗钱风险测度为81.04，显示银行系统蕴含较高的洗钱风险。
与银行系统相比，保险业和证券业系统的反洗钱工作起步晚，反洗钱工作的有效程度不会高于银行业整体水平。如果假设保险业和证券业系统的洗钱风险度与也都为81.04。那么银行保险业系统的联合风险度=65.67，于是湖北地区金融系统洗钱风险度在。银行证券业系统的联合风险度==65.67
于是得出湖北地区金融系统洗钱风险度为65.67。
四、结语
根据前面分析所得的结论，我们提出以下对策和建议：
一是重点关注地区内洗钱风险趋势上升或洗钱风险程度较高的相关上游犯罪。对于湖北地区来说应该重点研究犯罪、贪污贿赂犯罪、黑社会性质犯罪、破坏社会主义市场经济秩序罪指导相关金融机构和司法部门重点监测。
二是从模型看出银行系统洗钱的风险程度从宏观上直接决定着整个金融体系的洗钱风险，建议将监管资源配置的重点放在银行机构的监管上。
三是银行机构可疑交易分析工作环节的薄弱性严重影响了湖北地区金融系统反洗钱防御体系的有效性，整个银行体系洗钱风险在此环节的漏洞体现得尤为突出，主管部门应该将辖内银行机构的检心放在可疑交易分析识别工作制度完备和执行上。
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作者简介：
[关键词] 基层银行业；反洗钱；问题；对策及建议
一、基层银行反洗钱工作存在的问题
1.反洗钱意识淡薄
2003年3月1日人民银行总行发布了反洗钱工作的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，1997年我国新颁《刑法》191条明确了“反洗钱罪”。但是，这一系列条例、法规在基层人行和商业银行中的学习、贯彻、执行力度参差不齐，大部分仅停留在略知一二的层面上。多数金融机构高级管理人员对工作人员的反洗钱 教育 还不够深入，银行员工普遍缺乏反洗钱的意识和经验，甚至认为反洗钱是沿海发达地区的事，与基层银行业务关系不大，反洗钱意识淡薄。还有部分基层商业银行员工认为，追求效益最大化是 企业 的目标，反洗钱工作不仅增加了工作流程、工作强度和经营成本，而且还可能因为制度的执行影响客户关系，导致资源流失，影响自身经营和效益，因而这项工作对基层商业银行来说，当面临监管职责和自身利益的矛盾时，他们往往还会在不违背大原则的前提下，为满足客户的需要而进行一些违规操作。
2.技术手段落后
洗钱犯罪目前已公认为上游犯罪，洗钱手法和犯罪手段日渐更新，洗钱手段更加智能化、高科技化。而当前，我国的反洗钱由于处于刚起步的阶段，尚未建立起健全、完善的、与商业银行账务核算系统、支付系统和《银行账户管理系统》相对接的支付交易报告和监测系统。一方面，基层人民银行还没有相应的软件用于分析监测，对大额支付交易和可疑支付交易，只能采用手工的方式进行统计、搜集，工作量大，效率低，差错多，无法做到对大额、异常支付交易进行及时的监测、记录、分析。另一方面，虽然建立并实施了大额可疑资金报告有关规定，由于没有相适应的技术手段跟上，没有建立良好的监测 网络 平台，难以对交易资金和具体的业务进行综合分析，直接影响了反洗钱工作效率。
3.组织机构待健全
从目前形势看，反洗钱工作任务越来越重，没有一个由精明强干的人员配备的专业化组织力量是不行的。当前，基层银行尚未成立专职的反洗钱机构和队伍，仅仅是按照人民银行反洗钱的组织形式建立了领导小组，并笼统地将反洗钱工作指定某一部门负责，没有设立专门机构，也没有配备专门人员，难以把反洗钱工作当作一项重要的工作来抓。同时，各家银行负责该项工作的部门各不相同，有的由营业部门负责，有的由保卫部门负责，有的由 会计 财务部门负责。反洗钱工作涉及到现金、支付结算、存款取款等银行业务的方方面面，需要相关业务部门的协调配合和统一组织，单靠一个部门很难适应反洗钱工作的需要。而且，反洗钱的性质和特点决定了它是一个涉及到许多部门合作的系统工程，但从基层实践来看，反洗钱工作仅是金融部门在“孤军奋战”，公安、司法、财政、商业、海关、税务、工商、银监、证监、保监等部门在信息收集、情报交流等方面的工作尚未全面展开，尚未建立运行高效、有序协作的单位信息资源共享机制，也就很难形成有效的合作机制。
4.制度约束欠缺
反洗钱工作需要严格执行各项规章制度，而各金融机构在反洗钱实际操作中存在诸多不规范、不严肃的问题，表现在：一是制度建设不到位。一些内控制度建设流于形式，没有根据本单位实际建立符合自身特点和要求的反洗钱预防、监测、分析、报告体系，停留于发文件、谈学习的层面，办法制度出台多，实质性开展工作少，管理层面布置多，基层网点落实少，总体要求多，可操作性差。二是了解客户程序不到位。了解、掌握客户真实信息本应是基层金融机构反洗钱工作的一项重要内容，但实际上，金融机构在执行制度上难以严格，对客户资料的全面性、真实性、准确性、合规性不好过细地去核实，主要原因来自“三怕”：一怕失去客户，影响存款；二怕客户刁难、打击报复；三怕投入成本、影响效益。因此，金融机构对客户的了解，仅限于客户开立账户时应提供的资料，很难对客户的经营状况、关联企业、主要资金往来对象、营业范围等进行真实地了解，因此在实际工作中，无法准确判断客户资金的性质，导致“可疑交易”有关规定成为摆设。三是储蓄实名制执行不到位。部分基层金融机构特别是 农村 金融网点，在储源有限的情况下，为争取市场份额，存在对存款实名制执行不严，放松对个人存款有效身份证件的审查，放松大额现金支付等现象。有的为逃避人民银行的监督，甚至自行为客户编制身份证号码，造成客户身份无法确认，使反洗钱工作失去可靠的基础。四是现金管理不到位。我国是现金使用大国，特别是在地市级以下地域，现金的提取和使用在现实生活当中基本没有限制。不说居民个人、个体工商户，即便是具有一定规模、财务相对规范的中小企业，仍然普遍存在大量使用现金交易的现象。当前，虽然银行卡得到了广泛的推行，但因办理和使用银行卡环节较多，费用较高，结算工具和手段又比较落后，结算渠道不畅，致使城乡居民现金结算仍居高不下。
5.处罚难以执行
在属地监管的前提下，反洗钱监管不可避免地渗入了地方保护主义与人情因素，对于反洗钱监管发现的问题，人民银行特别是欠发达地区人民银行“考虑”过多，处罚力度不够，往往只是针对问题提出一些纠改意见，助长了反洗钱工作中的不正之风。在实际的检查工作中，如制度不健全，报告不及时，尽职调查不周全，柜面审查不严格等问题，可大可小，违规事实的定性和处罚的尺度难以把握，影响了反洗钱检查工作的顺利开展。
6.人员素质有待提高
当前，一些银行工作人员不熟悉与其业务相关的金融法规和行业制度规范，凭感觉、凭经验工作，业务处理随意性大，不能及时识别和防范洗钱活动，而且，受业务水平和工作内容的限制，基层商业银行从业人员缺乏经验，与反洗钱工作的要求差距很大，对反洗钱工作较难适应，在金融机构信息共享机制相对落后的情况下，对犯罪分子所用的 现代 金融支付工具，在异地、跨行频繁地进行资金运作，凭借自身水平，更是难以断定其行为是否属于洗钱。
二、基层银行反洗钱工作的对策和建议
1.重视人员培训，培植反洗钱骨干队伍
从事反洗钱工作人员的基本素质极大地影响了反洗钱工作的开展效果，由于反洗钱工作在我国的开展时间短，“洗钱”手段又多种多样，所有这些都要求我们必须加大反洗钱工作的培训力度。要从提高从业人员的反洗钱知识、技能出发，来提高反洗钱工作的实际效果。要选拔一批既懂金融、外汇业务，又懂 法律 知识的人才充实到反洗钱队伍，着重加强对这些人员的反洗钱专业知识培训，尽快培养出一支有较高反洗钱水平的人员队伍。要以丰富多彩的形式，在辖内开展反洗钱宣传活动，提高基层金融机构高管人员对反洗钱工作的认识，促使他们对当前洗钱的严峻形势及反洗钱的重要意义有所了解，让他们能够正确对待反洗钱在工作中形成的短期利益与长远利益的关系，从而在工作中，自觉地履行反洗钱的工作义务。与此同时，还应组织、督导基层金融机构培训专业反洗钱人才，通过制定和实施由浅入深的系列培训计划，尽快培养一批反洗钱具有专业技能的业务骨干，对可疑支付交易数据进行精确分析、准确判断，而后可采取主办多层次的反洗钱业务培训班、编印反洗钱教材、组织反洗钱知识竞赛、在金融机构开展巡回指导、案例剖析、以会代训等多种形式，以点带面，丰富和提高金融从业人员的反洗钱知识和技能，全面提升银行业反洗钱工作水平。
[摘 要] 洗钱具有很大的危害性，不仅影响金融业的健康发展，而且还会对经济建设和社会稳定产生严重破坏。银行业以货币 资金为主要经营对象，最易于为洗钱分子所利用，因而成为犯罪分子进行洗钱活动的主要渠道。随着经济金融形势的 不断变化，基层地区的反洗钱工作任务也变得日益繁重。从目前基层金融机构反洗钱工作的开展情况来看，由于认识 层次、内部控制、组织机构及技术手段等多方面的原因，基层银行反洗钱工作存在一些问题。本文将对基层银行反洗 钱工作进行剖析，并提出解决问题的对策及建议。
[关键词] 基层银行业；反洗钱；问题；对策及建议
[中图分类号] f830.33 [ 文献 标识码] a [文章编号] 1006-5024(2008)01-0163-03
[作者简介] 叶 周，东华理工大学经济管 理学 院副教授，研究方向为经济管理；
钟焕焕，
为全面推进XX市金融机构反洗钱工作，打击一切涉毒、走私及恐怖组织的不法洗钱犯罪活动，纯洁社会风气，保持社会安定，提高信用社信誉，保证信用支付的稳定，促进信用社业务的快速健康发展，使社会公众广泛知晓和了解反洗钱知识，夯实反洗钱工作的社会基础，根据人民银行XX市支行《关于开展金融机构反洗钱宣传活动的通知》精神及中国人民银行制定的《金融机构反洗钱规定》要求，XX联社于20__年__月6日—12日在全市所辖网点开展了“金融机构反洗钱宣传周”活动，通过采取一系列行之有效的举措，确保了此项活动扎实有效开展，取得了较好的成效。
一、 加强学习，提高对反洗钱工作的认识。
为增强对反洗钱工作的认识，我们首先从自身做起，加强了对反洗钱知识的学习。
一是深刻领悟反洗钱工作的重要性。一方面我们注重了管理人员的学习，于2004年__月2日召开了由联社领导、中层干部、及各网点主办会计参加的反洗钱宣传活动动员会，会上分管主任强调了此次活动的目的和重要性，学习了人民银行丹江口市支行《关于开展金融机构反洗钱宣传活动的通知》精神及中国人民银行制定的《金融机构反洗钱规定》等反洗钱知识，提高了对反洗钱工作的认识。
二是有组织地开展业务培训。首先，联社充分认识到金融机构是控制洗钱的第一道屏障，要确保金融领域反洗钱工作措施得到全面落实，就必须充分发挥金融机构“了解客户”的优势，提高其反洗钱的积极性和主动性。其次，强化了临柜人员反洗钱方面的培训。为确保切实履行好这项重要职责，我们采取了一系列有力的措施，扎实开展反洗钱专业队伍的建设工作，，通过与各商业银行及公安部门的合作，在不同时间和不同地点举办了多种形式的座谈会、培训班，强化了反洗钱意识，初步形成了一支反洗钱工作队伍。培训过程中，请资深人士向农村信用社反洗钱一线工作人员讲授当前国内外反洗钱形势与任务的同时，还传授了反洗钱的操作技术与方法。
三是切实加强组织领导。从承担此项工作职能之初，市联主党组就明确要求全系统各级分支机构务必从维护国家经济、金融安全的高度来认识此项工作的重要性，将条件适合的干部配置到此项工作岗位上，并提出了“加强信合系统反洗钱机构设置和队伍建设，培养出一批专业化、知识化的反洗钱专家”的人才战略和长远目标。为此，联社在会计科设置了反洗钱工作管理处，各社也按要求设置了工作岗位。为保证反洗钱队伍建设工作落到实处，联社领导多次召开会议听取有关工作汇报，审议有关队伍建设的工作意见，并对全系统的人员培训计划作出了明确部署。
四是认真选配工作人员。联社要求，各社应注意将一些文化程度较高、专业知识对口、具有良好的计算机操作水平、业务能力强、熟悉经济金融及法律等方面知识的青年干部充实到反洗钱工作岗位上来。各社均按要求认真选配人员，逐步充实反洗钱工作岗位。目前，全系统的反洗钱工作人员中，71.68％为中青年干部，67％以上人员在经济金融、法律、会计、计算机等专业获得专科以上的学位。
二、精心组织，确保反洗钱宣传周活动的有序开展。
为确保反洗钱宣传周活动有序开展，丹江联社从构建组织体系、健全制度建设、强化监督管理等方面入手，全力构筑反洗钱安全防线。
一是精心构建完善的组织体系。对活动的时间、形式和要求进行了安排，并成立了相应的反洗钱宣传活动领导小组。接通知后，迅速成立了丹江口市农村信用社反洗钱工作领导小组，由一把手和分管主任任正副组长，设立反洗钱科；同时，各社也成立了相应的领导机构，配备了专职人员负责此项工作，并确定了职能部门具体负责反洗钱工作，从而构建了一个较为完善的反洗钱组织体系。与此同时，还积极争取地方政府对反洗钱工作的支持，全面加强与公安、其他金融机构等部门反洗钱工作的沟通、协调和配合，增进共识，形成合力。
二是抓紧进行一系列制度建设。建立了反洗钱岗位责任制，做到分工合理，责任到人，实行主要领导负总责，分管领导全面抓，部门领导具体抓，各职能部门业务人员各负其责的分级负责制，确保反洗钱各项工作职责落实到位；同时，结合丹江口市实际情况，制定了反洗钱操作相关规章制度细则；
三是通过现场及信息化手段展开专项检查，并以此进一步推动反洗钱工作。针对在检查中暴露出的一些问题，及时提出整改措施并及时进行整改。通过检查摸清情况，积累经验，锻炼了队伍，增强了做好反洗钱工作责任意识；
四是着力培养一支综合业务能力强的反洗钱专业队伍。丹江联社以开展“创建学习型单位”活动为契机，利用每周三下午，采取自学、座谈以及聘请专家授课方式对辖内相关业务人员进行反洗钱知识重点培训。此外，根据反洗钱工作的职责要求，认真拟订了全市反洗钱工作培训方案，在抓好联社
机关培训工作的基础上，督促、指导和协助辖区各社分层次、分批次完成反洗钱业务培训。三、 周密实施，做到了宣传活动形式与内容统一。
一是在所辖各网点悬挂反洗钱宣传周活动横幅和张贴标语。主要向社会公众宣传反洗钱知识，通过此次宣传活动，使不知道什么是“洗钱”的社会公众对反洗钱有了进一步的认识，更使他们认识了洗钱对社会的危害以及反洗钱的重要性和必要性。
二是组织辖网点工作人员走上街头开展反洗钱宣传活动。我们于__月6日先后组织30名干部职工通过设立咨询台、散发宣传材料等形式，向社会公众开展反洗钱、打击洗钱犯罪活动的法律法规宣传，解答疑问，普及反洗钱知识，受到了广大市民的好评。
三是组织临柜人员系统地了解了反洗钱的操作程序。在加强对外宣传的同时，我市农村信用社财会部门还组织临柜人员系统地了解了反洗钱的操作程序，掌握了可疑资金的识别和分析，学习了反洗钱相关的法律法规，进一步提高了员工的遵纪守法意识和反洗钱工作的自觉性，防止了内部或外部勾结开展洗钱犯罪活动。
四是通过对各类客户在信用社开立帐户的审查，大额和可疑资金的及时报告，组织职工了解和掌握反洗钱的操作程序，掌握可疑资金的识别和分析，加强柜面宣传，熟悉相关的法律、法规及各级人行的有关规定，提高了员工的遵纪守法意识和反洗钱工作的自觉性，防止了内部或外部勾结开展洗钱犯罪活动，使本次“金融机构反洗钱宣传周”活动取得了实效并获得了圆满成功。
总之，通过反先钱洗钱活动的宣传，使反洗钱工作达到了家喻户晓、深入人心，使公众认识到了洗钱是经济领域一种常见的犯罪现象，不仅影响一国的政治、经济和社会安全，也威胁国际政治经济体系的安全，增强了公民的责任意识，打击洗钱犯罪已成为共识。但是，举办这次“反洗钱知识宣传周”活动在我市还是第一次，在活动开展的过程中，也暴露出我们还存在一些不足，距人民银行的要求还存在一定的差距，突出表现在工作人员对此项工作认识不够、使命感不强、操作困难，公众在办理业务时，不理解业务处理程序，不积极配合反洗钱工作等。当然，反洗钱工作一项长期性、系统性的工作，在今后的工作中我们将严格按照人民银行的要求，切实履行好反洗钱的法定义务，维护国家的经济金融安全。
20__年，我行在人行的正确领导下，站在20__年累积的宝贵经验上，持续完善反洗钱工作，脚踏实地、勤奋进取，确保全员树立应有的反洗钱意识，掌握必要的反洗钱技能，增强反洗钱工作的紧迫感、主动性;严格履行反洗钱义务，切实打击洗钱活动。现将全年反洗钱工作汇报如下：
一、注重领导，完善组织领导体系。
一是行领导高度重视，成立了以总行行长为组长，各部门负责人为成员的反洗钱工作领导小组，设立反洗钱工作领导办公室，领导全行的反洗钱工作。同时，各支行也成立了相应的领导机构，配备了专职人员负责反洗钱工作。
二是结合我行实际，会计结算部特增设反洗钱主管一名，构建了一个较为完善的反洗钱组织体系。
二、注重学习，提高反洗钱工作认识。
一是邀请人行领导现场指导。
3月召开了“__银行20__年反洗钱工作会议”，特邀__市人民银行支付结算科__科长、__副科长莅临指导。会议传达了全市金融机构反洗钱会议精神、回顾20__年我行反洗钱工作、安排布署我行20__年反洗钱工作。反洗钱领导小组成员(总行领导班子成员、总行高管、各经营单位负责人)、营业室经理、市场营销部经理共XX人次参加了会议。
二是夯实理论基础。
我行统一征订了《金融机构反洗钱实用手册》、《金融机构如何识别、分析和报告重点可疑交易典型安全解析》、《中国洗钱犯罪案例剖析》、《反洗钱调查实用手册》等书，并对“一法四规”进行了汇编印刷，全行员工人手一册。
三是学习形式多样，总行集中培训和支行分散培训相结合。
要求总行按季、支行按月至少进行了一次学习培训。支行经常利用晨会时间向全体员工灌输反洗钱知识，力图使每位员工都能够深刻地领会反洗钱的精神和意义
三、注重执行，完善反洗钱内控制度建设
一是制度先行。出台了《__银行反洗钱客户风险等级划分实施细则(试行)》、《__反洗钱工作考核办法(试行)》、《关于规范核验客户身份证件的通知》、转发《关于加强金融机构客户身份识别制度执行有关问题的通知》的通知。
二是执行至上。如认真落实人行__号文件,重新印制了.《个人开户申请书》与《个人客户基本信息修改申请书》，加了职业、身份证有效期、国籍等要素，并对必填项作了星花标注;不断进行客户身份持续识别与客户信息补录工作;账户年检工作中对账户资料过期的账户，限制其账户使用;对公账户开户时，对法人或负责人的身份证进行联网核查后，并将核查结果打印在身份证复印的背面;认真做好大额交易及可疑交易数据报送工作，人工甄别后，可疑上报数量较同期明显减少;认真做好反洗钱非现场监管报表的报送工作等。
三是检查落实。5月份及12月份会计结算部组织进行了两次反洗钱专项检查;20__年5月12日到20__年6月18日内控稽核部对四家支行反洗钱相关制度的建设和执行情况等进行了一次反洗钱工作专项审计
四、注重宣传，增强民众的反洗钱意识
一是定点宣传。20__年我行分别在__广场与步行街等地进行了7次大的反洗钱宣传，其中__支行在
__路时代广场开展的打击洗钱宣传活动，刊登在了20__年8月13日《__日报》周末版上，对提高社会的反洗钱认识起到了一定的作用。二是全面宣传。各营业网点通过悬挂横幅，张贴标语、宣传图片，摆放宣传资料等形式，全面开展《反洗钱法》宣传。据统计，宣传活动共发放《反洗钱法》知识宣传资料7500多份，各网点门前悬挂《反洗钱法》宣传横幅25幅，营造了浩大的反洗钱宣传声势，在一定程度上增强了市民对反洗钱认识。
三是联合学校开展反洗钱宣传。我行针对小学生流动性强、分布广，接受知识快的特点，与学校共同组织学生开展有关《反洗钱》的课外活动。并深入__小学开展广播讲座，动员学生将在校学会的反洗钱知识传授给家庭成员。
为提高社会公众防范洗钱意识，遏制洗钱活动，深入贯彻落实人民银行天津分行关于开展反洗钱宣传月活动的工作部署，全面推进金融机构反洗钱工作，打击涉毒、走私、贪污贿赂、破坏金融管理秩序及恐怖组织等的不法洗钱犯罪活动，保持社会安定，提高商业银行信誉，促进金融业务的健康发展，使社会公众广泛了解反洗钱知识，夯实反洗钱工作的社会基础，我行在接到天津农商行关于开展《关于开展反洗钱宣传月活动的通知》后，积极开展了反洗钱宣传月活动。
在接到天津农商行关于开展《关于开展反洗钱宣传月活动的通知》后，我行上下高度重视，立即成立了由行长为组长的反洗钱法宣传领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在支行风险管理部，由风险管理部经理具体负责组织实施开展反洗钱法宣传月活动。
反洗钱法宣传领导小组成立后，利用晨会时间，组织学习《反洗钱》法，积极组织实施反洗钱宣传准备工作，向所属二级支行了《关于开展反洗钱宣传月活动通知》、《反洗钱知识问答》等有关反洗钱宣传资料，要求支行深入学习《反洗钱法》。
在反洗钱宣传月准备阶段，我行定制统一了“实施《反洗钱法》遏制洗钱犯罪”宣传条幅，到总行领取《反洗钱法》宣传手册并将宣传条幅和手册按时下发到支行，要求各支行成立相应的宣传领导小组，学习反洗钱法，在营业网点醒目位置悬挂“实施《反洗钱法》遏制洗钱犯罪”宣传条幅、在各营业网点营业厅内大屏幕内循环播放“实施《反洗钱法》遏制洗钱犯罪”、“保护好自己的身份证件，防止被用于洗钱活动”宣传标语，在网点营业场所柜台和大堂经理桌面摆放宣传册、页，向客户积极宣传反洗钱法。
20__年11月15日，我行 营业网点在网点醒目位置悬挂《反洗钱法》宣传条幅，向客户及社会公众发放《反洗钱法》宣传手册，开始进行反洗钱法宣传月活动。同时，支行反洗钱宣传小组对各支行开展反洗钱法宣传活动情况进行抽查。
__农商行相关领导给予我行反洗钱法宣传月活动大力支持和关怀，在宣传月活动开展的期间通过多次指导我们工作，20__年11月19日我支行风险管理部人员和
行营业部反洗钱宣传小组在户外举行了一场大型的反洗钱宣传活动，本次户外反洗钱宣传活动主要是向镇附近街区居民进行一次反洗钱教育宣传，加强居民反洗钱意识，普及反洗钱基础知识。重点面向公众宣传反洗钱基础知识、公民反洗钱义务、金融机构反洗钱义务、打击洗钱犯罪活动、商业银行合规经营与反洗钱工作的重要意义等。
工作人员分批在人流量大的街区派发宣传资料，形成宣传辐射效应。宣传当天，相关领导亲临我行营业部宣传现场，和营业部宣传小组人员一起在营业部营业场所公共区域发放《反洗钱法》宣传手册，向过往公众宣传反洗钱知识，使广大群众了解洗钱的危害，呼吁社会公众自觉加入到反洗钱行列，活动中为过往群众提供咨询150人次，发放反洗钱宣传手册260册，其他宣传资料420张。
在宣传月活动中，我行各支行都高度重视，成立了以支行长为组长的反洗钱宣传领导小组，召开了全县二级支行、营业部、分理处内勤负责人参加的反洗钱宣传动员学习会，会上科长带领大家共同学习了《中华人民共和国反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》和相关《人民币银行结算账户管理办法》、《中华人民共和国现金管理暂行条例》、《个人存款实名制规定》《反洗钱知识问答》《反洗钱手册》等相关法律法规。共同学习了《中国反洗钱犯罪案例剖析》中的典型案例，和一线基层业务负责人探讨了在工作中怎样早发现、识别涉嫌反洗钱的情况。
在反洗钱法宣传月开展过程中，我行各支行积极动员一切可以动用的人力，利用丰富多样的宣传方式全力进行反洗钱法的宣传。如我行
行利用优越的地理位置，利用农村村民农闲赶集的时间，在支行门前摆放反洗钱宣传台，为过往村民提供反洗钱咨询服务;发放宣传资料400余份，认真向公众解答洗钱的概念，反洗钱的作用及意义，银行提供金融服务时客户需要提供的身份证明，以及银行依法保护客户个人隐私的义务，使客户和公众了解参与反洗钱的意义和社会职责;在营业网点设立“反洗钱宣传咨询专柜”，结合当地农业特色，近期农业购销现金业务频繁的特点，及时向广大社区居民进行宣传，提高客户和社会公众反洗钱意识;有些支行不但在营业网点外进行宣传，而且还在营业网点公共区域开展宣传。如我行营业部、 支行等都在营业网点公共区域布置宣传台，向来行办理业务人员进行宣传; 支行根据本行客户特点，以个体经营者、企业单位人员为主要宣传对象，走进企业和社区进行宣传，提高广大企业从业人员和普通市民的反洗钱意识，同时利用上门营销这一工作特征，积极向客户单位员工宣传反洗钱法。
20世纪80年代以来,洗钱犯罪日益猖獗并在世界范围内迅速蔓延。据估计,全世界每年非法洗钱的数额高达1万亿至3万亿美元,相当于全世界国内生产总值的2%至5%,我国每年也有2000亿元人民币左右。主要危害如下:
动摇社会信用,诱发金融危机,威胁国家的安全反洗钱的实践表明,金融系统是洗钱犯罪分子利用的主要通道。商业银行的信用是其“生命线”。但如果有消息披露某银行被洗钱分子利用,公众将对该银行甚至整个银行系统的信用产生质疑。另外,由于洗钱活动的资金转移完全脱离了一般的商品劳务交易的特点,其资金转移完全受洗钱的需求制约,资金的流动毫无规章可循,洗钱很可能成为金融危机的导火索。
另外,恐怖组织需要资金支持,这些资金的转移都是通过洗钱完成的。洗钱已成为恐怖组织获得资金的重要渠道,这已经严重威胁到了国家的安全。
造成资本外逃,使腐败资金转移境外,导致社会财富流失美国的非法收入经过清洗后,有相当大的一部分仍汇集在美国境内。而我国的非法资金经过清洗之后,有相当一部分单向流向境外。有统计表明,目前我国的“资本外逃”数额已经排世界第四位。我国的资金严重匮乏,大量的资金外逃给我国的经济建设带来严重的负面影响。
在我国,和洗钱有着密切的关联。从一些已经暴露出的案例来看,腐败分子侵吞社会财富的途径为:把得来的钱转移至境外,再利用我国对外资的优惠政策,以外商的身份回国投资。这样就形成一个权力与金钱互相依存的、里应外合的洗钱链。
助长刑事犯罪,破坏社会稳定如果洗钱过程非常顺利,就为犯罪分子的下一次犯罪提供了资金支持,这将会进一步刺激犯罪分子的犯罪欲望。比如黑社会就通过洗钱寻得了掩护资金,这样就形成一个恶性循环的怪圈,助长了犯罪分子的嚣张气焰,从而给社会带来极大的危害和不安定因素。
当前利用银行进行洗钱犯罪的主要形式
利用现金进行洗钱存取、搬运和藏匿大额现金用不具有个人特殊标记、无法追索交易痕迹的现金漂洗非法所得,可以在实现财富占有的同时掩盖犯罪事实,因此被不法分子视为洗钱的便利渠道。在我国,虽然中国人民银行大力推广以“三票一卡”为主的银行结算方式,但目前现金结算还是个人消费使用最多的结算方式。储蓄存款实名制的实施虽然对犯罪分子有一定威慑作用,但是由于个人使用现金所受限制极少,洗钱者利用账户尤其是个人储蓄账户提现的自由度高、转账功能强的优点进行洗钱。
利用对公结算账户进行洗钱一是设立空壳公司,开立银行账户。有的是先捞钱后洗钱,一些人员非法贪污受贿后,辞职下海,用新身份来解释其非法暴富;有的是边捞钱边洗钱,通过家属经商掩盖其黑钱来源;有的是连捞钱带洗钱,先创办私人企业,通过企业经济往来将黑钱转移到这些企业的账户上,并予以合法化。二是非贸易结算和虚报贸易结算。利用境外公司签订假进口合同,将在境内犯罪所得赃款清洗到国外,或将国家和企业的资金中饱私囊。
利用网上银行洗钱网上银行既可以是传统银行的业务创新,也可以是在互联网上设立的虚拟金融机构,网上银行对客户及其交易的了解程度远不如传统银行,所以“了解你的客户”的原则较难得到有效落实,犯罪分子正是利用网上银行的这个弱点,大肆洗钱。
洗钱分子还利用网上虚拟交易进行洗钱。先开设一个网站提供网上购物服务,同时与银行签订协议,银行提供网上支付支持,同时第三方提供认证。然后通过在网站购物实现资金转移,实际上这个交易并没有发生,而只是进行了资金的转移。由于银行、网站和第三方并不一定在同一国家,信息交换不充分,同时洗钱分子对交易进行刻意掩饰,所以利用网上虚拟交易进行洗钱通常较难发现,网上洗钱正渐渐成为犯罪分子清洗不法收入的主要手段。
银行在反洗钱工作中存在的难点
客户身份识别和尽职调查的执行难度较大众所周知,反洗钱工作的关键在于“了解你的客户”,即对客户的经营状况,大额资金的来源及流向要有较为详细的了解。但在实际操作上,难度较大。一是同业间的不公平竞争致使严格遵照执行尽职调查的金融机构丢失优质客户和重要客户。个别基层金融机构为了不失去自己的客户,可能在对客户进行身份识别、尽职调查时放松标准甚至不执行。由于目前还缺乏切实可行的实时监督机制,各金融机构在执行法律制度的过程中又或多或少地增加了自己的意愿,这就极有可能挫伤那些真正严格执行反洗钱相关规定的机构的积极性,造成“不守规矩者驱逐遵纪守法者”的优汰劣胜后果。二是现行的法律和规章制度中未明确客户在尽职调查工作中的义务。《反洗钱法》和《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》均未赋予客户向金融机构如实告知交易背景的义务。还有部分法律规定客户在办理交易结算时不必向金融机构告知交易的真实背景。如《票据法》和《支付结算办法》要求金融机构在一般情况下,只要客户出示的票据满足形式要件,就必须无条件付款,而不论票据交易的真实原因如何。若相关法律制度不作调整以改变这种局面,银行的反洗钱工作就难以深入有效开展,更糟糕的是银行还可能会因其所谓的“履职不能”或“尽职不力”而面临监管机构的处罚。
反网络银行洗钱难网上银行具有开放、资金转移高效便捷等特点,已日益成为反洗钱工作的难点。一是网络银行的环境不能有效贯彻“了解你的客户”原则。当客户开设账户后,客户只需通过互联网或者电话就能够方便地登录其账户,进行转账或其他交易活动。就算最初开立账户可以辨别客户的真实身份,但在以后的网络交易中,通过该账户进行交易的人可能不是最初开立账户的人。这些因素都使防范和控制洗钱而规定的银行负有的“了解你的客户”的义务无法履行。二是网络银行交易监测技术落后,缺乏完善的监控体系。网上银行因其无国界性,资金流动无拘无束。而基层银行对网上交易缺乏资金交易监管的有效手段。跨区域、跨系统的资金交易难以得到有效跟踪与监测。
缺乏高素质的专业反洗钱人员,培训宣传力度还不够当前洗钱活动的手段日趋复杂化、专业化和现代化,这就在客观上要求从事反洗钱工作需要同时具备法律、结算、外汇、税务等相关知识的高素质复合型人才,需要丰富的经验。然而目前的基层银行人员紧张、任务繁重、业务压力大,反洗钱人员几乎均为柜员兼职,从人民银行对商业银行检查的情况看,大部分商业银行多数柜员对反洗钱缺乏整体概念,对应知的反洗钱知识不熟悉,足以说明反洗钱培训宣传工作不到位。
进一步改进和完善金融机构反洗钱工作的建议
进一步明确反洗钱参与各方的责权利以法律等形式明确规定客户在办理大额交易等业务时应履行如实告知的义务,否则将因不履行义务而承担相应的法律责任,以此来促使客户自觉接受、配合金融机构的客户尽职调查工作,从而解决金融机构和客户之间法律义务不对称的问题。建议央行与公安部门进一步协调,改进目前运行的身份识别系统,为金融机构身份识别提供必要的技术支持,解决柜面人员在识别客户有效身份证件时的诸多难题。当然,在赋予客户提供必要信息等强制义务的同时最好能引入利益机制,对反洗钱卓有成效的金融机构给予一定的奖励,以充分调动其积极性。
强化对网络银行的监控手段一是完善与网络银行有关的法律和法规。为了使网络银行的发展有一个规范、明确的法律环境,立法机关要密切关注网络银行的最新发展及其对金融业和反洗钱监管造成的影响。集中力量研究、制定与完善有关的法律法规比如电子加密法、电子证据法等。二是建立跨区域网上银行交易反洗钱业务监控系统和建立电子银行业务支付交易自动报告系统,使其能将所有符合“大额”“可疑”标准的交易信息自动汇集到反洗钱监测中心,有效遏制网络犯罪行为的发生。三是制定严格的网络交易和虚拟货币变动保存期限规定。可参照金融机构纸质交易记录保存管理办法,使网络产生的交易记录数据至少保存五年。四是注重专业技术人才的引进和培养。特别是要引进那些熟习网络交易管理和软件开发的技术人员,提高人民银行的反网络洗钱能力。
大力开展反洗钱宣传教育和培训,提高反洗钱人员综合素质建议由央行牵头进一步加大宣传力度,营造良好的社会氛围,经常性地开展形式多样的反洗钱宣传,促进公众配合金融机构开展反洗钱工作。使反洗钱工作在得到所有企业和个人的普遍认同后成为人们自觉遵守的一项准则。
现金管理是基层人民银行一项重要的职责，其工作重心从传统的现金投放、抑制膨胀转移到加强和规范现金流通秩序上，在控制通货膨胀、反腐败和反洗钱等方面都发挥着积极的作用。当前现金管理归口货币金银管理部门，但对近年来现金管理现状分析，受多种因素制约，现金管理已成为基层人民银行履行职能的“软肋”，归口问题日益突出，亟待予以解决，建议将其归口反洗钱部门归口管理。
当前管理体制的软肋
不符合社会经济发展要求。随着我国市场经济发展，经济主体呈现多元化，尤其是个体、私营企业和外商投资企业增加，现金管理已经从传统的投放转向防范金融风险和利用现金结算进行经济犯罪延伸，因此，作为计划经济下的传统的大额取现管理模式不适应现金监管的要求，急需根据新形势要求进行改变。
不符合部门履职需要。基层货币金银部门主要担负发行基金调拨、金融机构存取款业务和残损币复点销毁任务，提高流通中人民币整洁度、监测货币投向是其职能转换后的重要职能。特别是随着县市支行发行库撤并后，大量业务集中在中心支行，受人员、业务的影响，货币金银部门在履行现金管理职责过程中感到力不从心，开展现金管理执法检查时也疲于应付。
容易造成反洗钱管理上的漏洞。当前，货币金银部门大额现金管理主要是对5万元以上现金支付进行备案汇总上报，而反洗钱则是对20万元以上的单笔收付业务视同为大额支付交易范围。由于两者的规定限额差距较大，犯罪分子往往采取化整为零、多头开户等手段将资金进行频繁划转，以实施洗钱活动，而不被反洗钱部门列为可疑支付交易，从而出现管理上的漏洞。
容易造成重复监管，增加金融机构负担。目前当基层人民银行对辖内金融机构支付结算、现金管理、反洗钱等业务进行检查时，由于涉及货币金银和会计财务两个部门的货币管理系统、大额现金管理系统、账户管理系统等，而且检查后续工作，如总结报告、拟采取的整改或处理措施等必须按归口汇总整理上报。因此，无论是单项检查还是全面检查，都容易造成重复监管和对同类违规问题的重复处罚。同时，反洗钱工作要求金融机构报送的有关材料和现金管理要求报送的材料重复部分较多，如《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》规定：法人、其他组织和个体工商户之间金额100万元以上的单笔转账支付、金额20万元以上的单笔现金收付、个人银行结算账户之间以及个人银行结算账户与单位银行结算账户之间金额20万元以上的款项划转应向人民报告；大额现金管理规定5万元以上的现金支付应向人民银行备案。金融机构同时要向人民银行两个部门报送的资料相当一部分重复，加大了金融机构的工作量。
容易降低现金管理效率。由于账户管理工作归属会计部门管理，反洗钱业务自成一个专业，而在账户管理、反洗钱工作中，均穿插有现金管理的内容，如在账户管理中规定账户在支取现金业务中要严格遵守现金管理的有关规定，反洗钱管理要求对客户发生的20万元单笔现金业务实行报送制。这三块业务由于归属不同的部门，造成部分业务重叠，而开展工作又自成体系，相互脱节。
现金管理调归反洗钱部门的合理性
人员保障方面。随着县支行业务系统的集中上收和发行库的优化整合，部分县支行进行了机构整合和优化，货币金银、国库、会计大都合并为一个部门，而且这些部门的人员具有良好的一线从业经验，熟悉金融业务检查技巧，能够适应现金管理、账户管理、反洗钱管理的综合性检查，这为现金管理划归反洗钱部门提供了人员保障。
法律依据方面。目前现金管理职责的主要规章是《现金管理暂行条例》，但在《中国人民银行法》关于人民银行的职责中并未明确现金管理的职责，且在规定的九项检查监督权中，也没直接提及现金管理，而在职责和检查监督权中均提到反洗钱。同时，现金管理检查的一个目的就是防范以现金形式进行的经济犯罪，也是反洗钱工作的一个重要组成部分，将现金管理并入反洗钱后，根据《人民银行法》第三十二条所规定的人民银行反洗钱监督检查权，对单位和个人进行现金管理检查也就有了更高的法律依据和效力。
制度建设方面。目前涉及银行业反洗钱的规定主要有“一个规定、两个办法”，其中需要报告的现金交易又是现金管理规定中对大额现金支取和报备中的有关规定，造成部分业务重叠。现金管理归口反洗钱部门后，可从不同层面对金融机构的现金交易进行监测，使相关制度的制定和执行有了一致性和关联性。
非现场监控方面。现金管理归口反洗钱部门后，将使基层央行这两项职能相互促进，共同提高。由于反洗钱工作涉及面广，洗钱行为隐蔽，基层央行很难有效监测，通过日常现金管理工作会从细微之处给予较好补充，通过现金管理工作中的大额现金审批和报备及现场检查等职责的履行，使金融机构中大额现金交易均置于有效监督之中，为反洗钱工作发挥着“关口前移”的作用；另外，从反洗钱工作中的大额和可疑支付报告制度中，可分析归纳出不合规的现金支出行为，为现金管理工作提供信息沟通、有益参考的作用。据统计，2004～2006年三年内，吉安市辖内各金融机构共报告人民币可疑交易661笔，金额62144万元，其中，国有商业银行报告601笔，金额53144万元，占比分别为90.9%和85.5%；农信社报告50笔，金额9010万元，占比分别为7.6%和14.5%。据统计，在661笔上报的可疑交易中通过现金及个人结算账户非正常现金发现而上报的可疑交易达272笔，占比41%。
监管履职方面。如果现金管理归口反洗钱部门，尽管目前不同业务系统被视为可疑的现金支付额度不一，但对有意化整为零、存取现金数额和频率较高者仍能通过系统筛选发现，从而使妄图利用复杂、隐蔽的现金收支方式进行洗钱的犯罪活动难以隐藏，从而堵塞了监管上的漏洞。同时，现金管理整合到反洗钱部门后，进一步加大了反洗钱部门的职责，相应也增强了其检查手段和获取相关信息的能力，有利于反洗钱部门及时全面的监测开户单位和个人的现金收支行为、监测大额现金的流向，可以进一步提高反洗钱部门的工作成效。
对策与建议
合理划分现金管理职能，形成反洗钱合力。建议将现金管理归口反洗钱部门，并调整充实反洗钱部门的人员力量。同时，也可在条件成熟的地（市）中心支行将反洗钱职责从会计财务部门分离出来，专门设立反洗钱部门，强化反洗钱职能，提高反洗钱工作效率。
加强监管法律制度建设。修订完善《现金管理暂行条例》、《现金管理暂行条例实施细则》、《大额可疑资金支付交易管理办法》、《人民币银行结算账户管理办法》等规章制度，解决处罚依据零散、标准不一致等突出问题。对《人民币银行结算账户管理办法》进行修订，删除对公款私存进行处罚的规定，达到与《商业银行法》的统一。
建立现金管理非现场监测管理机制。充分利用现有网络资源，构建起上下贯通、横向融合、覆盖整个金融系统的现金管理网络，融支取、监控、统计、查询和分析为一体，变手工操作为计算机操作，变事后检查为实时监测，变静态控制为静态、动态相结合，变模糊管理为精细量化管理。
1.反洗钱意识淡薄
2003年3月1日人民银行总行了反洗钱工作的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，1997年我国新颁《刑法》191条明确了“反洗钱罪”。但是，这一系列条例、法规在基层人行和商业银行中的学习、贯彻、执行力度参差不齐，大部分仅停留在略知一二的层面上。多数金融机构高级管理人员对工作人员的反洗钱教育还不够深入，银行员工普遍缺乏反洗钱的意识和经验，甚至认为反洗钱是沿海发达地区的事，与基层银行业务关系不大，反洗钱意识淡薄。还有部分基层商业银行员工认为，追求效益最大化是企业的目标，反洗钱工作不仅增加了工作流程、工作强度和经营成本，而且还可能因为制度的执行影响客户关系，导致资源流失，影响自身经营和效益，因而这项工作对基层商业银行来说，当面临监管职责和自身利益的矛盾时，他们往往还会在不违背大原则的前提下，为满足客户的需要而进行一些违规操作。
2.技术手段落后
洗钱犯罪目前已公认为上游犯罪，洗钱手法和犯罪手段日渐更新，洗钱手段更加智能化、高科技化。而当前，我国的反洗钱由于处于刚起步的阶段，尚未建立起健全、完善的、与商业银行账务核算系统、支付系统和《银行账户管理系统》相对接的支付交易报告和监测系统。一方面，基层人民银行还没有相应的软件用于分析监测，对大额支付交易和可疑支付交易，只能采用手工的方式进行统计、搜集，工作量大，效率低，差错多，无法做到对大额、异常支付交易进行及时的监测、记录、分析。另一方面，虽然建立并实施了大额可疑资金报告有关规定，由于没有相适应的技术手段跟上，没有建立良好的监测网络平台，难以对交易资金和具体的业务进行综合分析，直接影响了反洗钱工作效率。
3.组织机构待健全
从目前形势看，反洗钱工作任务越来越重，没有一个由精明强干的人员配备的专业化组织力量是不行的。当前，基层银行尚未成立专职的反洗钱机构和队伍，仅仅是按照人民银行反洗钱的组织形式建立了领导小组，并笼统地将反洗钱工作指定某一部门负责，没有设立专门机构，也没有配备专门人员，难以把反洗钱工作当作一项重要的工作来抓。同时，各家银行负责该项工作的部门各不相同，有的由营业部门负责，有的由保卫部门负责，有的由会计财务部门负责。反洗钱工作涉及到现金、支付结算、存款取款等银行业务的方方面面，需要相关业务部门的协调配合和统一组织，单靠一个部门很难适应反洗钱工作的需要。而且，反洗钱的性质和特点决定了它是一个涉及到许多部门合作的系统工程，但从基层实践来看，反洗钱工作仅是金融部门在“孤军奋战”，公安、司法、财政、商业、海关、税务、工商、银监、证监、保监等部门在信息收集、情报交流等方面的工作尚未全面展开，尚未建立运行高效、有序协作的单位信息资源共享机制，也就很难形成有效的合作机制。
4.制度约束欠缺
反洗钱工作需要严格执行各项规章制度，而各金融机构在反洗钱实际操作中存在诸多不规范、不严肃的问题，表现在：一是制度建设不到位。一些内控制度建设流于形式，没有根据本单位实际建立符合自身特点和要求的反洗钱预防、监测、分析、报告体系，停留于发文件、谈学习的层面，办法制度出台多，实质性开展工作少，管理层面布置多，基层网点落实少，总体要求多，可操作性差。二是了解客户程序不到位。了解、掌握客户真实信息本应是基层金融机构反洗钱工作的一项重要内容，但实际上，金融机构在执行制度上难以严格，对客户资料的全面性、真实性、准确性、合规性不好过细地去核实，主要原因来自“三怕”：一怕失去客户，影响存款；二怕客户刁难、打击报复；三怕投入成本、影响效益。因此，金融机构对客户的了解，仅限于客户开立账户时应提供的资料，很难对客户的经营状况、关联企业、主要资金往来对象、营业范围等进行真实地了解，因此在实际工作中，无法准确判断客户资金的性质，导致“可疑交易”有关规定成为摆设。三是储蓄实名制执行不到位。部分基层金融机构特别是农村金融网点，在储源有限的情况下，为争取市场份额，存在对存款实名制执行不严，放松对个人存款有效身份证件的审查，放松大额现金支付等现象。有的为逃避人民银行的监督，甚至自行为客户编制身份证号码，造成客户身份无法确认，使反洗钱工作失去可靠的基础。四是现金管理不到位。我国是现金使用大国，特别是在地市级以下地域，现金的提取和使用在现实生活当中基本没有限制。不说居民个人、个体工商户，即便是具有一定规模、财务相对规范的中小企业，仍然普遍存在大量使用现金交易的现象。当前，虽然银行卡得到了广泛的推行，但因办理和使用银行卡环节较多，费用较高，结算工具和手段又比较落后，结算渠道不畅，致使城乡居民现金结算仍居高不下。
5.处罚难以执行
在属地监管的前提下，反洗钱监管不可避免地渗入了地方保护主义与人情因素，对于反洗钱监管发现的问题，人民银行特别是欠发达地区人民银行“考虑”过多，处罚力度不够，往往只是针对问题提出一些纠改意见，助长了反洗钱工作中的不正之风。在实际的检查工作中，如制度不健全，报告不及时，尽职调查不周全，柜面审查不严格等问题，可大可小，违规事实的定性和处罚的尺度难以把握，影响了反洗钱检查工作的顺利开展。
6.人员素质有待提高
当前，一些银行工作人员不熟悉与其业务相关的金融法规和行业制度规范，凭感觉、凭经验工作，业务处理随意性大，不能及时识别和防范洗钱活动，而且，受业务水平和工作内容的限制，基层商业银行从业人员缺乏经验，与反洗钱工作的要求差距很大，对反洗钱工作较难适应，在金融机构信息共享机制相对落后的情况下，对犯罪分子所用的现代金融支付工具，在异地、跨行频繁地进行资金运作，凭借自身水平，更是难以断定其行为是否属于洗钱。
二、基层银行反洗钱工作的对策和建议
1.重视人员培训，培植反洗钱骨干队伍
从事反洗钱工作人员的基本素质极大地影响了反洗钱工作的开展效果，由于反洗钱工作在我国的开展时间短，“洗钱”手段又多种多样，所有这些都要求我们必须加大反洗钱工作的培训力度。要从提高从业人员的反洗钱知识、技能出发，来提高反洗钱工作的实际效果。要选拔一批既懂金融、外汇业务，又懂法律知识的人才充实到反洗钱队伍，着重加强对这些人员的反洗钱专业知识培训，尽快培养出一支有较高反洗钱水平的人员队伍。要以丰富多彩的形式，在辖内开展反洗钱宣传活动，提高基层金融机构高管人员对反洗钱工作的认识，促使他们对当前洗钱的严峻形势及反洗钱的重要意义有所了解，让他们能够正确对待反洗钱在工作中形成的短期利益与长远利益的关系，从而在工作中，自觉地履行反洗钱的工作义务。与此同时，还应组织、督导基层金融机构培训专业反洗钱人才，通过制定和实施由浅入深的系列培训计划，尽快培养一批反洗钱具有专业技能的业务骨干，对可疑支付交易数据进行精确分析、准确判断，而后可采取主办多层次的反洗钱业务培训班、编印反洗钱教材、组织反洗钱知识竞赛、在金融机构开展巡回指导、案例剖析、以会代训等多种形式，以点带面，丰富和提高金融从业人员的反洗钱知识和技能，全面提升银行业反洗钱工作水平。
[摘要]洗钱具有很大的危害性，不仅影响金融业的健康发展，而且还会对经济建设和社会稳定产生严重破坏。银行业以货币资金为主要经营对象，最易于为洗钱分子所利用，因而成为犯罪分子进行洗钱活动的主要渠道。随着经济金融形势的不断变化，基层地区的反洗钱工作任务也变得日益繁重。从目前基层金融机构反洗钱工作的开展情况来看，由于认识层次、内部控制、组织机构及技术手段等多方面的原因，基层银行反洗钱工作存在一些问题。本文将对基层银行反洗钱工作进行剖析，并提出解决问题的对策及建议。
[关键词]基层银行业；反洗钱；问题；对策及建议
[中图分类号]F830.33[文献标识码]A[文章编号]1006-5024(2008)01-0163-03
[作者简介]叶周，东华理工大学经济管理学院副教授，研究方向为经济管理；
钟焕焕，中国人民银行抚州市中心支行经济师，研究方向为经济与金融。(江西抚州344000)
一、基层银行反洗钱工作存在的问题
1.反洗钱意识淡薄
2003年3月1日人民银行总行了反洗钱工作的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，1997年我国新颁《刑法》191条明确了“反洗钱罪”。但是，这一系列条例、法规在基层人行和商业银行中的学习、贯彻、执行力度参差不齐，大部分仅停留在略知一二的层面上。多数金融机构高级管理人员对工作人员的反洗钱教育还不够深入，银行员工普遍缺乏反洗钱的意识和经验，甚至认为反洗钱是沿海发达地区的事，与基层银行业务关系不大，反洗钱意识淡薄。还有部分基层商业银行员工认为，追求效益最大化是企业的目标，反洗钱工作不仅增加了工作流程、工作强度和经营成本，而且还可能因为制度的执行影响客户关系，导致资源流失，影响自身经营和效益，因而这项工作对基层商业银行来说，当面临监管职责和自身利益的矛盾时，他们往往还会在不违背大原则的前提下，为满足客户的需要而进行一些违规操作。
2.技术手段落后
洗钱犯罪目前已公认为上游犯罪，洗钱手法和犯罪手段日渐更新，洗钱手段更加智能化、高科技化。而当前，我国的反洗钱由于处于刚起步的阶段，尚未建立起健全、完善的、与商业银行账务核算系统、支付系统和《银行账户管理系统》相对接的支付交易报告和监测系统。一方面，基层人民银行还没有相应的软件用于分析监测，对大额支付交易和可疑支付交易，只能采用手工的方式进行统计、搜集，工作量大，效率低，差错多，无法做到对大额、异常支付交易进行及时的监测、记录、分析。另一方面，虽然建立并实施了大额可疑资金报告有关规定，由于没有相适应的技术手段跟上，没有建立良好的监测网络平台，难以对交易资金和具体的业务进行综合分析，直接影响了反洗钱工作效率。
3.组织机构待健全
从目前形势看，反洗钱工作任务越来越重，没有一个由精明强干的人员配备的专业化组织力量是不行的。当前，基层银行尚未成立专职的反洗钱机构和队伍，仅仅是按照人民银行反洗钱的组织形式建立了领导小组，并笼统地将反洗钱工作指定某一部门负责，没有设立专门机构，也没有配备专门人员，难以把反洗钱工作当作一项重要的工作来抓。同时，各家银行负责该项工作的部门各不相同，有的由营业部门负责，有的由保卫部门负责，有的由会计财务部门负责。反洗钱工作涉及到现金、支付结算、存款取款等银行业务的方方面面，需要相关业务部门的协调配合和统一组织，单靠一个部门很难适应反洗钱工作的需要。而且，反洗钱的性质和特点决定了它是一个涉及到许多部门合作的系统工程，但从基层实践来看，反洗钱工作仅是金融部门在“孤军奋战”，公安、司法、财政、商业、海关、税务、工商、银监、证监、保监等部门在信息收集、情报交流等方面的工作尚未全面展开，尚未建立运行高效、有序协作的单位信息资源共享机制，也就很难形成有效的合作机制。
4.制度约束欠缺
反洗钱工作需要严格执行各项规章制度，而各金融机构在反洗钱实际操作中存在诸多不规范、不严肃的问题，表现在：一是制度建设不到位。一些内控制度建设流于形式，没有根据本单位实际建立符合自身特点和要求的反洗钱预防、监测、分析、报告体系，停留于发文件、谈学习的层面，办法制度出台多，实质性开展工作少，管理层面布置多，基层网点落实少，总体要求多，可操作性差。二是了解客户程序不到位。了解、掌握客户真实信息本应是基层金融机构反洗钱工作的一项重要内容，但实际上，金融机构在执行制度上难以严格，对客户资料的全面性、真实性、准确性、合规性不好过细地去核实，主要原因来自“三怕”：一怕失去客户，影响存款；二怕客户刁难、打击报复；三怕投入成本、影响效益。因此，金融机构对客户的了解，仅限于客户开立账户时应提供的资料，很难对客户的经营状况、关联企业、主要资金往来对象、营业范围等进行真实地了解，因此在实际工作中，无法准确判断客户资金的性质，导致“可疑交易”有关规定成为摆设。三是储蓄实名制执行不到位。部分基层金融机构特别是农村金融网点，在储源有限的情况下，为争取市场份额，存在对存款实名制执行不严，放松对个人存款有效身份证件的审查，放松大额现金支付等现象。有的为逃避人民银行的监督，甚至自行为客户编制身份证号码，造成客户身份无法确认，使反洗钱工作失去可靠的基础。四是现金管理不到位。我国是现金使用大国，特别是在地市级以下地域，现金的提取和使用在现实生活当中基本没有限制。不说居民个人、个体工商户，即便是具有一定规模、财务相对规范的中小企业，仍然普遍存在大量使用现金交易的现象。当前，虽然银行卡得到了广泛的推行，但因办理和使用银行卡环节较多，费用较高，结算工具和手段又比较落后，结算渠道不畅，致使城乡居民现金结算仍居高不下。
5.处罚难以执行
在属地监管的前提下，反洗钱监管不可避免地渗入了地方保护主义与人情因素，对于反洗钱监管发现的问题，人民银行特别是欠发达地区人民银行“考虑”过多，处罚力度不够，往往只是针对问题提出一些纠改意见，助长了反洗钱工作中的不正之风。在实际的检查工作中，如制度不健全，报告不及时，尽职调查不周全，柜面审查不严格等问题，可大可小，违规事实的定性和处罚的尺度难以把握，影响了反洗钱检查工作的顺利开展。
6.人员素质有待提高
当前，一些银行工作人员不熟悉与其业务相关的金融法规和行业制度规范，凭感觉、凭经验工作，业务处理随意性大，不能及时识别和防范洗钱活动，而且，受业务水平和工作内容的限制，基层商业银行从业人员缺乏经验，与反洗钱工作的要求差距很大，对反洗钱工作较难适应，在金融机构信息共享机制相对落后的情况下，对犯罪分子所用的现代金融支付工具，在异地、跨行频繁地进行资金运作，凭借自身水平，更是难以断定其行为是否属于洗钱。
二、基层银行反洗钱工作的对策和建议
1.重视人员培训，培植反洗钱骨干队伍
从事反洗钱工作人员的基本素质极大地影响了反洗钱工作的开展效果，由于反洗钱工作在我国的开展时间短，“洗钱”手段又多种多样，所有这些都要求我们必须加大反洗钱工作的培训力度。要从提高从业人员的反洗钱知识、技能出发，来提高反洗钱工作的实际效果。要选拔一批既懂金融、外汇业务，又懂法律知识的人才充实到反洗钱队伍，着重加强对这些人员的反洗钱专业知识培训，尽快培养出一支有较高反洗钱水平的人员队伍。要以丰富多彩的形式，在辖内开展反洗钱宣传活动，提高基层金融机构高管人员对反洗钱工作的认识，促使他们对当前洗钱的严峻形势及反洗钱的重要意义有所了解，让他们能够正确对待反洗钱在工作中形成的短期利益与长远利益的关系，从而在工作中，自觉地履行反洗钱的工作义务。与此同时，还应组织、督导基层金融机构培训专业反洗钱人才，通过制定和实施由浅入深的系列培训计划，尽快培养一批反洗钱具有专业技能的业务骨干，对可疑支付交易数据进行精确分析、准确判断，而后可采取主办多层次的反洗钱业务培训班、编印反洗钱教材、组织反洗钱知识竞赛、在金融机构开展巡回指导、案例剖析、以会代训等多种形式，以点带面，丰富和提高金融从业人员的反洗钱知识和技能，全面提升银行业反洗钱工作水平。
2.广泛宣传，提高对反洗钱的认识
首先，通过开展相关法规的宣传、举办专题讲座、印发反洗钱资料等一系列宣传教育活动，形成正确的、积极的舆论导向，提高我国整体开展反洗钱工作的重要性、紧迫性和艰巨性的认识，让商业银行转变观念，充分认识洗钱的危害及对银行业务的影响，认识到自己在反洗钱工作中的责任和义务，增强参加反洗钱工作的自觉性，通过宣传教育让基层银行了解中国反洗钱工作的现状和未来的工作方向，增强参加反洗钱工作的责任感和使命感。其次，调动有关部门甚至是全社会的力量，要使社会公众、政府职能部门、社会中介机构、企事业单位及其它经济活动参与者意识到可能被犯罪分子利用的危险，摒弃狭隘的地方主义观念，克服经济短视行为，自觉抵制黑钱，加强对反洗钱的组织和协调，共同打击洗钱犯罪，堵截非法资金，让犯罪分子没有藏身之地。再次，基层人行要积极引导、规范金融机构建立良好的金融环境、金融秩序，创造规范、合理、有序的竞争环境，运用正当的竞争手段，不乱拉存款，不乱开设账户，严格大额现金支付，严密监控大额可疑资金的划转，正确认识和处理好局部利益与全局利益，眼前利益和长远利益的关系，遵守严格、规范、诚实、守信的职业道德规范，树立金融机构的良好信誉，有效遏制洗钱犯罪行为。
3.建立反洗钱工作组织机构体系
一是建立反洗钱工作机制。应尽快明确基层人行反洗钱的主管部门、人员和职责，迅速组织开展反洗钱工作。同时，与财政、税务、工商、公安和金融机构等部门协调，建立反洗钱联席会议制度，明确责任，各负其责。各金融机构要切实加强对反洗钱工作的重视程度，加强领导，在成立反洗钱工作领导小组及建立相应的办事机构的基础上，建立“一把手亲自抓，分管领导具体抓，职能部门牵头抓，协作部门配合抓，营业网点共同抓，临柜人员重点抓”的工作体系，强化事前预防、事中控制和事后监督，在领导小组带领下上下联动，密切协作，共同做好反洗钱工作。二是要完善的岗位责任制和奖惩制度。要加强反洗钱工作的监督检查，健全反洗钱工作的考核与奖惩机制，制定《反洗钱机构工作考核办法》，加强对反洗钱工作的专项检查、考核和评价。要建立反洗钱工作责任制，规定各相关部门的职责，分工明确，各尽其职。要实行严格的反洗钱检查责任追究制度。对未认真进行检查或对查出问题不报告不处罚甚至弄虚作假的检查人员，要追究当事人的责任，确保反洗钱检查的严肃性和有效性。
4.健全反洗钱控制制度
一是各金融机构应根据各自的特点和经营情况，制定具体的反洗钱制度措施，将反洗钱法律、法规和部门规章要求，分解、细化落实到具体管理和业务流程当中去，并以此作为内部管理考核、奖励和惩罚的依据，增强反洗钱制度的操作性和实效性。二是基层央行应对金融机构落实上级机构制定的内控制度的情况进行监督管理，还应要求基层商业银行在落实的情况下根据自身经营和现实情况制定出符合自身特点的内控制度和操作章程，要对反洗钱工作的组织架构、各部门和岗位的职责、主要制度等作出详细规定，切实做到反洗钱工作有章可循，并努力将各项制度规定落到实处，转化成实实在在的行动。三是要建立和政府、金融机构、银监办、财政、税务、工商、公安、检察等部门之间的协调机制。牵头建立涉及银行、证券、保险部门的反洗钱网络。构建与公安机关的协调机制，畅通联系渠道，共享信息资源，确保辖区金融部门的反洗钱工作有效开展。积极协调与地方政府、职能部门的关系，加强交流，处理好地方经济与反洗钱工作的利益冲突。四是要引导各金融机构正确认识和处理好反洗钱与业务发展的关系，依法经营，依法履行反洗钱的有关职责。开立账户时，要认真审查其提交的证明文件的真实性和合法性，并向有关发证部门核实其所提供的证明文件，将个人结算帐户纳入管理范围，避免洗钱者利用个人账户清洗黑钱；在提供保管箱等可能产生洗钱活动的中介服务时，严格执行身份核实制度；加强现金管理，将大额存入现金纳入现金管理的范畴，控制现金的流动，严禁为单位和个人违规提取现金。鼓励单位和个人多用银行卡、票据，少用现金，有助于保存交易记录及金融系统反洗钱；办理票据承兑、提现业务时，要对票据的真实贸易背景认真审查，防止犯罪分子利用不具有真实商品交易关系的商业汇票进行洗钱。
5.改进反洗钱的技术手段
一是要运用科技手段，不断改进反洗钱监测措施，统一开发出大额和可疑支付交易自动采集检测系统，并实现与大额支付系统及各金融机构的账务系统连接，真正落实实时网络监控，增强反洗钱监测及时性和有效性。二是建立和推行金融机构大额和可疑支付交易监测、跟踪、报告系统。通过将支付交易监测系统、银行账户管理系统、现代化支付清算系统的“三位一体”化，实行对大额和可疑支付交易监测及报告的实时化，全面避免基层金融机构收集、统计、分析支付交易信息难以及手工操作随意性大、差错率高的弊病，便于反洗钱中及时发现问题，迅速采取行动，切实提高反洗钱的工作效率。三是建立涉及银行、证券、保险部门的反洗钱网络，拓宽反洗钱工作辐射的行业范围，进一步建立和完善各职能部门沟通和配合的联动网络。四是构建信息共享机制。构建与工商、税务、海关、外经贸和公安间的长期反洗钱协作机制，畅通联系渠道，共享数据信息资源，形成部门监管合力。整合商业银行和人民银行内部信息资源，加强各业务环节的联系和沟通，形成涵盖事前、事中、事后连贯的监管体系，规范核查工作，提高反洗钱工作效率。
参考文献：
[1]张燕玲.金融业反洗钱问题研究[J].国际金融研究，2002，(11).
[2]黎和贵.中国式的洗钱手法及治理对策[J].深圳金融，2003，(5).
[3]孙玉刚.论新形势下银行业的反洗钱工作[J].武汉金融，2007，(3).
[4]王洪斌.关于我国反洗钱工作中存在问题的研究[J].时代经贸，2007，(5).
