时间：2022-12-11 20:05:25
1、建设用地审批规范有序
20*年至20*年6月30日，全县共依法批准供地1205宗，面积约为481.9*3公顷。
（1）公开出让。自20*年国土资源部下达11号令以来，我县先后出台了多个规范土地交易秩序的政策性文件，进一步加强对经营性用地管理，对商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地一律采取公开出让，做到政策公开、计划公开、地块公开。20*年至20*年6月30日，向市场供地64宗，面积69.1255公顷，收取土地出让金62126.66万元。
（2）协议出让。20*年至20*年6月30日，共协议出让供地82宗，面积66.7152公顷，收取土地出让金4*5.5598万元。20*年9月至20*年6月30，我县严格按照省国土资源厅《关于工业用地报批有关问题的通知》精神，处理了一部分招商引资项目的遗留问题，协议出让工业用地20.4237公顷。
（3）行政划拨。20*年至20*年6月30日共划拨供应土地135宗，面积337.882公顷。一是严格执行《划拨目录》，对符合划拨用地目录的建设用地项目，依法逐级审查报批；二是严格执行浙江省建设项目用地控制指标供地，提高土地利用效率。
（4）宅基地报批。20*年至20*年6月30日宅基地共报批924户，面积81796.65平方米。20*年县政府制订出台了《*县农村村民建房审批管理试行办法》，明确了建房条件、报批程序、审批时限；下达了各乡镇农村私人建房指标，缓解了农村私人住房困难问题；同时制订了《农村村民建房申请》、《旧房拆除协议》等一整套规范格式文本，规范了审批操作规程。
2、土地开发整理和建设用地复垦工作成效显著
20*年，全县完成土地整理项目30个，通过省、市验收认定，新增耕地5735.1亩，产生折抵指标4129.05亩，建成标准农田3900亩。完成建设用地复垦项目50个，已竣工并通过市级验收40个，新增耕地面积809亩，已上报省国土资源厅复验。目前，我县与外县（市）签订土地整理折抵指标调剂合同650亩，建设用地复垦指标200亩。已通过省国土资源厅划转土地整理折抵指标650亩，建设用地复垦指标200亩，回笼资金4330万元。土地开发整理和建设用地复垦项目的实施，改善了农民的生产生活条件，壮大了村级集体经济，减少了乡镇财政压力，增加了县财政可用资金，同时还缓解了我县建设用地指标不足的矛盾。
3、建设用地批后监管多措并举
（1）着力加强建设用地批后闲置管理。对违反出让合同约定，逾期不开发建设的项目，严格按照国土资源部闲置土地处置办法处理。对划拨的闲置土地，及时回收。如*市求知中等职业学校用地4.0545公顷、*幼儿园0.58公顷，因资金不能及时到位，已由县政府收回国有土地使用权。
（2）着力加强土地用途管理。20*年，我县成立了工业用地改变用途清理整顿领导小组，抽调工业园区、建设、工商、财政、国土等有关部门人员成立办公室，对*年以来工业园区内工业用地改变用途行为进行地毯式清查。20*年，县政府结合基准地价更新，进一步规范了土地改变用途、行政划拨土地转出让等行为，土地用途管理进一步到位。从20*年至20*年5月31日已处理该类行为7*宗，补收土地出让金333.55万元。
（3）着力加强土地出让金收缴力度。土地出让金收缴严格执行“收支两条线”和“票款分离”的规定，纳入县非税收入财政专户。对未按时足额缴纳出让金的业主，县国土、财政、规划等部门实行联动管理，采取收取滞纳金、暂停发放土地权证和办理有关许可证、收回土地使用权等方式予以处理。20*年至20*年6月30日，全县因延期缴纳土地出让金，收取滞纳金90余万元。截止20*年6月30日，土地出让金拖欠163万元，滞纳金约1184万元。
4、土地执法监察严肃规范
20*年，全县共查处各类违法用地案件156件，涉及面积26265.89平方米（占用耕地面积15293.52平方米）。其中，立案7件，面积2645.2平方米（占用耕地面积2487.62平方米）；拆除制止147件，面积20321.69平方米（占用耕地面积12203.9平方米）。违法用地发案率同比下降了16%。我县的违法用地查处成效明显，国土案件保持全省国土系统最低水平。有关部门坚持高压态势，组织开展查处违法违规专项行动以及土地执法百日行动，集中处理历史遗留案件和“以租代征”、违反总规扩大用地规模、未批先用等两违行为。充分发挥舆论监督和宣传导向作用，对违法违规用地行为实行曝光，促使当事人自行拆除建筑物、构筑物面积4766.5平方米，进一步规范了用地行为。
二、存在问题
1、土地开发整理和建设用地复垦方面存在的问题
土地开发和建设用地复垦在推动经济社会发展中发挥了积极作用，但也存在一些不容忽视的问题。
一是土地开发质量有待进一步提高，新增耕地抛荒问题亟待解决。目前，耕地抛荒在全县14个乡镇均有存在，特别是耕种条件较差的山垄田已基本处于荒芜状态。新开发耕地抛荒问题也比较突出，排除因产权不明确导致无人耕种外，主要原因在于新开发土地或复垦建设用地质量标准较低、地理位置偏僻、多以旱地为主、表土肥力不足，不适宜农作物生长，农民群众不愿耕种，由此产生新增耕地抛荒问题。
二是产业规划与土地开发项目设计脱节，利用率较低。存在“重开发、轻利用”的现象，各乡镇及涉土、涉农部门在土地开发后续利用规划中脱节，各管一摊，土地开发项目缺乏必要的产业支撑，形成了耕地面积不断增加，农民群众却因缺乏产业引领无法有效利用新增土地的矛盾。
三是土地开发复垦及资金筹措难度增大。我县多为丘陵地貌，可供开发的土地资源大多分布在立地条件差、垂直坡度大、开发难度高的地区，分布较为分散，难以形成连片开发。市国土局新近出台的土地开发项目质量验收标准，增加了开发的技术难度和成本投入。融资难已成为制约土地开发顺利推进的瓶颈。20*年，我县预算用于土地开发的投资高达8300多万，拟申请贷款5200万，资金缺口依然较大。
2、土地利用方面存在的问题
一是闲置土地存量多，政府资金压力重。由于我县房地产市场近年来不够景气，造成了土地市场疲软的连锁反应，导致闲置土地存量增多，政府资金大量积压。据不完全统计，截至目前，全县土地资源储备面广量大，收储待利用土地面积达64.4843公顷，造成政府资金严重积压，回笼周期拉长。其中，县国土收储公司收储土地57.7843公顷，政府支付征地补偿款1.0112亿元；县国资公司收储5.7公顷，政府资产额（包括房产）1亿多元。土地大量闲置，一方面造成资金压力，另一方面也存在土地依法强行返还的风险。
二是“两规”衔接不到位，土地利用阻力大。《土地利用总体规划》与《城市建设规划》不一致已成为土地利用过程中又一难题，也是造成土地闲置的重要原因之一。部分区块在征地拆迁前后，产业定位不明确、土地用途不清晰或规划变更频繁，导致土地迟迟得不到利用。
三是审批手续繁琐，土地久拖难用。由于工作机制所限，各部门尚未实现协同办公、同步审批，用地业主还需要挨个部门送材料，逐个部门等批文。各部门审批期限长短不一，也是造成审批效率低的原因之一，用地业主办理好所有审批项目往往需要花费几个月时间。审批费时费力又费钱，直接影响业主投资积极性，也造成了土地供而未用。
四是用地“效益”偏低。我县根据《浙江省工业建设用地控制指标》制定的云委〔20*〕14号文件规定，玩具行业投资密度要达到60万元/亩，经济密度要达到65万元/亩；金属机械行业投资密度要达到105万元/亩，经济密度要达到150万元/亩。据我们抽样调查的23家玩具生产企业和4家轴承企业情况看，平均投资密度、平均经济密度、平均税收（自营出口企业按实际入库）密度等各项指标均有较大差距。企业普遍存在用地规模大而空间利用率低、投入产出率不高的情况。
3、土地执法监察方面存在问题
近年来，随着经济社会的发展，农民的生产生活条件有了很大的提高，对住房条件也提出了新的要求。由于方方面面的原因，农民私人违章建房、各种形式非法占地、违法交易等扰乱土地市场的行为时有发生，并呈现以下三个特点。形式多。一是宅基地未批先建。二是宅基地少批多建。三是私搭乱建，违章建房。四是非法占用、破坏耕地。速度快。由于大多数非法占地建房属个体行为，设计结构简单，施工要求不高，违法成本低廉，往往几天之内就可建成。常常与执法人员打“游击战”，大多利用节假日、夜间突击行动，施工速度快，一旦发现，违法行为已成既定事实。人员杂。非法占地行为人既有本村村民，也有邻村村民，甚至还包括机关公务员、城镇居民和部分外来人员；违法行为既有个人建房，也有个私业主的工业作坊；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，还有私下非法买卖的土地。在土地违法查处中，还存在有关部门、乡镇协调不够，相互推诿扯皮的现象，土地执法监察形势严峻。
4、《规划》修编方面存在的问题
一是规划不合拍、脱节。好的规划具有科学的引导作用，可以积极推动社会发展和经济建设，然而规划冲突却会导致重复建设，阻碍生产发展。我县在土地、城市建设、产业发展、生态建设等方面均制定了的规划，但由于“规”出多家，缺乏有效的沟通衔接，各自为表，口径不一，造成规划冲突。如，建设用地被划转为农保地，农保地却符合城市建设规划，土地开发与生态建设相违背等情况。
二是规划年人口确定问题有待解决。根据浙政办发〔20*〕12号和浙土资〔20*〕74号等文件规定，进行土地利用总体规划局部修改时必须遵循“确保乡镇基本农田数量不减少、质量不降低、规划建设占用耕地指标不增加、城镇村的建设规模符合国家标准”的原则，即城镇用地规模标准为人均不超过100平方米。按现行市政府批准实施的《*县城市总体规划（2005－2*5）》，至2010年，我县城市人口规模为5.5万人，而我县城市现状规模为5平方公里，加上部分土地利用规划已考虑尚未实施的用地约1平方公里，合计*城市规模为6平方公里，城镇用地已达到人均109平方米，突破了最高界限，这样势必制约我县经济社会的发展，制约“小县大城”发展战略的深入实施。
三、建议措施
1、提高认识，切实推进节约集约利用土地
节约集约利用土地是贯彻落实科学发展观的本质要求，是扎实推进创业创新，深化实施“小县大城”发展战略的客观需要，是解决土地供求矛盾的重要举措，是调整经济结构、转变经济发展方式的重要抓手，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。全县上下，特别是主管部门和乡镇，要从战略和全局的高度，充分认识节约集约利用土地的重要意义，采取更有力的措施，切实推进节约集约利用土地工作。要认真贯彻落实省政府出台的《关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》，着力推进城镇建设节地工程、工业建设节地工程、住宅建设节地工程、基础设施节地工程、农村建设节地工程以及土地开发整理工程。
2、注重质量，切实抓好土地开发复垦工作
土地开发整理和建设用地复垦要坚持“依法办事、规划先行、适度推进、集约利用”的原则。一是调查摸底、合理包装项目。进一步开展建设用地复垦和土地开发的资源分布情况调查摸底，在摸清土地开发、建设用地复垦资源分布情况、民情民意等基本情况下，尽快进入项目地形测量设计阶段，并根据实际合理包装项目。二是责任明确、密切配合。县政府可以将今年土地开发、建设用地复垦任务分解落实到各乡镇，明确乡镇职责，将任务列入年度工作目标内容，与岗位责任制考核挂钩，促使乡镇主动抓好任务的落实，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，要沉到项目上，沉到工作点上去。国土、发改、财政、农业、林业等职能部门要积极主动地做好服务、指导和管理工作。三是规范运作、严把质量标准。要严格依据省国土资源厅相关规范和要求，进一步加强对土地开发、建设用地复垦项目的立项管理、实施管理、验收管理和监督领导，推进规范运作。加强监管，切实提高开发、复垦土地质量。
3、强化协作，切实加强土地利用管理
全力以赴抓好转而未供土地的供应。对未供土地，要协调有关部门和乡镇认真研究，采取有力措施，加快土地供应，力争达到省政府规定的供地率要求。一是盘活存量建设用地。开展闲置存量建设用地调查摸底工作，重点加强闲置用地、转而未供土地的清理力度。可通过征收土地闲置费或无偿回收使用权等方式降低土地闲置率。探索建立项目用地退出机制，对尚未达到闲置收回条件的，可采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等方式处理利用，增加二、三产业投资强度，设法盘活闲置存量土地，加快资金回笼，减少政府财政压力。基于我县现状，在保证土地供需平衡的基础上，可适当放慢部分区块的征迁进度，特别是减少经营性商业用地的征用力度，缓解政府财政压力。集中资金和精力处理好杨柳河区块的征迁工作。二是规范工业用地市场化配置。工业园区要及早制定工业用地各地块分阶段出让计划，科学合理安排工业用地出让的规模、结构、布局、进度和宗地规模、产业类别、土地使用条件，实行“净地”出让，确保工业用地招拍挂制度的有效落实。国土、建设、发改等部门要通力合作，做好土地出让前期各项准备，规范工业用地的市场供应。三是切实提高土地利用率。鼓励工厂生产企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高容积率。对符合规划、不改变土地用途，在企业原有建设用地上加层改造、提高建筑容积率的，有关部门不再增收土地价款，并减免城市建设配套费。对新增工业用地，厂房建筑面积高于容积率控制指标部分，不再增收土地价款。有关部门要严格把关，提高投资强度和投入产出率，切实提高土地利用率。四是加大土地平整力度，缩短供地周期。工业园区和有关乡镇要制订科学合理的施工方案，倒排工期，加大资金筹措和投放力度，加速完成土地平整任务，争取尽快供应土地。
4、加大力度，切实强化建设用地批后监管
一是明确监管职责。在建设用地批后监管上，由于项目建设周期长，要定期对项目地块开发建设情况进行督查，单靠国土部门一家去抓落实，难度较大，也会造成部门职责越位、错位。为此，发改、经贸、建设等相关部门，要密切协作、明确职责、齐抓共管，共同完成建设用地项目监督管理的任务。二是强化考核力度。要量化、细化项目主管部门建设用地项目开工率、竣工率、投入产出率，将建设用地批后监管纳入有关部门和乡镇的年度岗位目标考核内容，真正将项目监督管理工作落到实处。经贸、财政、科技等部门在兑现奖励、补助政策时，要从大局出发，抛开“面子关系”，严格执行县委、县府出台的奖励政策（含实施细则）。三是加大处理力度。要加强土地出让合同履约管理，未按约定投产，未达到相应投资密度、经济密度、税收密度的企业，坚决按《要约合同》规定执行，毫不手软。对各类闲置土地，严格按照闲置土地处置办法处理，政府还要出台闲置土地处理的有关规范性文件，要求有关部门敢于动真，严肃处置，依法管理，促进项目用地如期开工建设和尽快投产。
5、严肃法纪，切实提升土地执法监察水平
目前，我县的土地违法违规现象得到初步控制，但两违行为时有发生，今后国土执法依然是重头戏，不能松懈。一是抓苗头。各乡镇和国土、建设等部门要加强巡查，立足抓小、抓苗头，提高土地违法行为的发现率和制止率。建立违法用地举报奖励机制，鼓励群众特别是村两委干部积极检举、揭发违法违规用地行为。二是抓打击处理。继续坚持“露头就打、发现就拆”的高压态势。建设、国土、公安、司法等部门要相互支持，通力协作，形成合力，重拳出击。充分利用卫星遥感监测技术，加强土地监管。三是抓部门联合。一方面要明确职责，既要各司其职，也要协作配合，各部门要严格按照县长办公会议既定的职责分工，做好“分内事”。另一方面要加强联合执法。国土、建设、纪检监察和司法机关要建立联席会议和联合办案制度，整合力量、集中精力处理疑难案件。
6、创新思路，切实解决土地后续利用问题
土地开发和建设用地复垦要与城市建设、农业生产、工业发展有机结合起来，把用好每一块土地作为有效利用资源的衡量标准。一方面要坚持产业规划与土地开发同步推进。在做好土地开发项目规划、包装时，有关部门特别是乡镇要根据开发区块的立体条件、气候环境、水土因素，因地制宜编制产业规划，宜种则种、宜养则养，做到边开发、边生产、边增收。如，朱村乡在产业定位上确立了“以茶兴乡、以茶富农”的宗旨，大力发展茶叶产业。形成了土地开发扩大茶叶种植面积，茶叶种植促进土地开发项目推进的良性循环格局。另一方面要将扶持政策与后续利用有效结合起来。当前的政策往往倾向于鼓励从事土地开发工作，而忽略了对开发后续利用的引导与扶持，建议县委、县政府把制定出台土地开发后续利用扶持政策提上议事日程，重点扶持土地开发后续利用。农业、林业、科技部门要积极探索、创新思路，认真研究适合新增耕地、山垄田种植的高效益经济作物，鼓励农民从事农业生产，减少土地抛荒，有效缓解土地抛荒压力。
关键词 土地使用权；活期；定期；探索
中图分类号 F124.5 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2011）43-0014-01
随着城乡一体化的逐步展开，大量土地资源被道路、城市建设、市政建设、住宅及商业用地所占有，土地开始变的紧张，也带动了土地拍卖市场的高报价。随着土地价格的增长，商品房价格也随之增长，人口基数庞大的中国，购买房子成了一种见效最快的投资和投机。而造成土地使用不当的原因有很多种。
1 现有土地使用政策的不足
1.1 国家土地调控政策的影响
从2002年5月9日开始国土资源部出台了11号令（《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》），文件叫停了已沿用多年的土地协议出让方式,要求从2002年7月1号起，全国所有的经营性土地都必须通拍卖取得。这一文件的出台使原来掌握在集体、单位和政府机关手中的土地出让权力被收回。我国土地供应制度发生根本性变化，土地由多渠道供应向政府垄断供应转变，而这一转变实际上把权力移向了地市级政府。这一转变的最大受益者是中央和各级地方政府。这是利益的重新分配，我们判断土地公开出让已经成为政府最重要的提升GDP的手段，从2002年公开方式出让的土地占全部土地出让的比例不足10%提高至2009年上半年的40%，这一数字也表明了土地使用透明度的提高。
1.2 垄断造成土地实际供给不足
土地由政府垄断经营后，政府为了配合市场化带来的负面影响，利用土地资源的杠杆效应，特别是为了保护耕地与抑制房地产过快增长的考虑，政府的调控作用主要表现为土地紧缩政策和税收，但是由土地垂直管理体系没有完全建，导致调控的目的无法实现，调控的作用被负作用取代，土地的紧缩导致供给的不足，反而导致商品房价格的攀升。按现有政策严格执行，土地将被垄断到各级政府手中，而许多政府为了完成GDP的保增长，借用房地产进行推动，这最终导致对于土地的依赖性加大，同时造成土地资源开发的浪费不论是开发商现有土地储备，还是在建面积中，总会有相当土地并不适合中短期开发（2年~3 年内）；而对于适合中短期开发的土地来说，其拥有者也未必有能力同时开发。另外还存在着重复计算，由于不同部门数据在口径方面的差异； 另外就是区域差异，特别是沿海地区，人口密度相对较高的发达城市，土地稀缺更加严重。
2 利用土地开发的双向机制进行分析
双向机制，就是通过政府和市场两种手段进行有效的开发监管，从而最大限度的约束土地使用的存在的问题，前面提到了土地政策的实施改变了土地的买卖关系，并使得利方转向了政府，这最大的好处在于政府控制土地的有效性在加强，而不能一味看待多渠道的丧失。首先，我们利用政府的统筹的关系，集中进行土地资源的分级管理，把不同土地进行规划和建档，特别是强调利用政府的调控能力进行国土资源的重新配置，在这个过程中进行充分的市场调研，并对土地使用方进行二次进行登记监管，也就是说从拿到土地到项目规划审批通过前，土地使用方并未真正获得国土资源部门的确定，这一个办法将有力的遏止一些开发商有意闲置土地，从而造成国土资源的浪费；对于一些重点工程和项目的土地使用要进行全程监管，对土地使用全过程进行监管是对土地使用的一种有效管理，是符合土地开发的规律，在西方发达国家也较为普遍。
3 双向机制的特性
另外，政府的垄断行为造成的供给不足，是因为政府使用土地是一次性的交易，是不可逆转的转让，是逐渐缩小存量的行为，而通过双向机制可以把这一状况改变。土地不再是一纸合约，而是要对使用者的使用进行评估和考核并且对考核的结果进行公示，记录诚信档案，对于考核不合格的开发商，要进行整改，如果还是不合格要通知培训，以加强对国土资源使用有效开发的认识。这将大大促进土地的合理开发，最后变为对土地资源开发的珍惜。
4 土地使用有效开发的策略
4.1 土地使用开发需要坚持科学发展观
科学发展观在国土资源开发和利用上有着积极的意义，也是符合我国国情的战略方针，科学的发展观，要求我们摒弃一切阻碍科学发展的挡路石，以求真务实的态度去激活土地使用权。双向机制就是在这样一个前提下进行，它的提出，不应该留于学术，它的价值在于土地政策十年不变样，而土地资源情况是一天一变，我们不能用死板的条框来规定和限制市场化的进程，更不能脱离市场的要求，一味调控货币政策打压土地，或者削弱土地资源的市场活跃度都是不可取的，在“双向机制”中强调土地资源的灵活性和长期性，这个灵活性是土地资源不能成为GDP的重要支撑，这样下去我国经济最晚会崩盘，土地就是一种资源，回归资源本身的意义大于一切，另外就是要把资源进行有效的监管；另外长期性是一个有效的规划和跟踪，明白土地在开发过程中的价值和意义，明白土地的效能性。
4.2 建立土地有效开发的体系
构建一个完善的系统来维持它、服务它，这里也包括法律，在有法可依的前提下加强人民监督和程序的公平、公开透明化。通过建立信息档案来完善土地使用情况，从而为其以后再申请土地使用提供参考，同时政府对土地使用对情况进行评估，对合理性和科学性进行定性，这些评估和定性不能左右土地使用权的归属，只能为交易提供一定的参考，对土地使用者进行建档，实行积分制，在这商业用地版块实施；而在住宅方面按月收取资源费和服务费，对于逾期不交家庭和个人，以警告、处分和收回等不同等级的处罚，从而规范土地使用的合理性和科学性。
5 结论
土地使用的有效开发是基于国土资源的管理而言，所以必须要立足于政府的调控和市场化的双向机制，这样才能完成对土地开发使用的有效性探索。
参考文献
一、矿产资源开发整合的总体目标
1、矿山开局明显合理。按照矿产资源自然赋存状况、地质条件和矿产资源规划，合理编制矿业权设置方案，重新划分矿区范围，确定开采规模，一个矿区原则上只设置一个采矿权，彻底解决大矿小开、一矿多开等问题，从而使全市矿业权设置符合规划要求。
2、矿山企业结构明显优化。通过整合，矿山生产能力达到规定的最低开采规模要求，矿产资源向开采技术先进、开发利用水平高、安全生产装备条件好和矿区生态环境得到有效保护的优势企业集聚，全市矿山企业规模化、集约化水平明显提高，矿山企业数量比整合前减少20%以上，实现从散、小、弱到合、大、强转变。
3、开发利用水平明显提高。采用科学的采矿方法和选矿工艺，使开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率达到设计要求，共生、伴生矿产得到综合利用，废石、尾矿等矿山固体废弃物得到妥善保存和二次开发，全市资源利用率明显提高，整合区域资源利用率提高10%以上，实现从粗放、高耗、低效到集约、节约、高效转变。
4、安全生产状况明显好转。通过整合，矿山企业安全生产主体责任得到落实，矿山安全生产条件得到改善，重特大事故得到遏制，因矿山开局不合理引起的安全隐患基本消除，矿山安全事故起数和伤亡人数下降10%以上。
5、矿山生态环境明显改善。通过整合，重点矿区废弃物集中贮存、处置，污染物集中治理并达标排放，主要污染物排放总量明显减少，环境染污事故和生态破坏事件得到预防与控制。建立健全矿山环境治理恢复保证金制度，制订矿山生态环境保护与综合治理方案。
二、矿产资源开发整合范围
矿产资源开发整合范围是：国有重点大矿周边地区；矿业布局不合理、一矿多开、大矿小开、矿山布点过密、生产规模过小和个体矿山集中区，以及矿区范围平面或立体交叉重叠的地区；矿业秩序较为混乱和因矿权布局不合理而导致安全隐患较多的矿区。
纳入资源开发整合的矿山必须是现有合法矿山，属于国家和省明文规定应限期淘汰和关闭的矿山，不得进行整合，一律依法关闭。关闭矿山的资源，经市国土资源部门认定尚有开采价值且符合整合要求的，可以纳入整合范围。
三、矿产资源开发整合工作措施
按照“规模化、集约化、保护资源环境、保障矿山安全”的原则，采取“规模整合、产业整合、矿区整合、矿种整合”四种整合方式，以资源为基础、矿业权为纽带，坚持政府引导和市场运作相结合，综合运用法律手段、经济手段，辅以必要的行政手段，因地制*、因势利导，以优并劣，扶优扶强，鼓励优势企业通过收购、兼并、参股等多种改组、改造形式，大力推进资源整合工作。
各县（市、区）人民政府应落实责任，对所有纳入资源整合的矿山，由有关证照颁发部门负责，暂时收存其相关证照；由*部门暂停供应民用爆炸物品，并监督矿山企业交回剩余民用爆炸物品；由供电部门限制供电。
经整合确定保留或重新确定的法人主体履行相关审批手续：
（1）向工商行政管理部门申请并取得对拟设立企业的名称预先核准。
（2）取得国土资源管理部门对重新划定矿区范围、资源开发利用方案和用地的批准。
（3）取得发展改革部门对项目申请报告的核准。
（4）非煤矿山应取得安全生产监管部门对安全预评价的备案。
（5）向*部门重新申请民用爆炸物品使用、储存许可证。
（6）办理其它相关批准手续。
整合矿山在完成相关审批手续后方能开工。
四、矿产资源开发整合工作进度安排
矿产资源开发整合工作坚持先重点、后一般，先易后难，采取突出重点，以点带面，逐步推进，综合运用法律、经济、行政等手段推进整合，确保取得实效。全市矿产资源开发整合工作分三个阶段进行，计划用两到三年时间完成。
第一阶段（20*年6月至10月）。全面部署和启动矿产资源开发整合工作，编制市级整合总体方案。根据全市矿业开发实际，确定袁州区新坊高岭土矿区、**县同安瓷石矿区、*县上富瓷石矿区为全市第一批矿产资源开发整合的重点矿区，相关县（区）要在20*年10月底前完成整合工作，为全市全面推开整合工作积累经验。省政府已将*建新煤矿区列为第二批矿产资源开发整合重点矿区，*市要按省政府的要求逐步推进整合工作。
各县（市、区）除按时完成省、市确定的重点矿区的整合工作外，还应按照本方案的要求，结合当地实际，将对当地经济社会发展具有较大影响的其他矿种和矿区，纳入矿产资源开发整合范围。要统一组织国土资源、煤炭、安监、工商、环保等部门和有资质的单位，编制矿区整合实施方案，并报市整规工作领导小组审核备案后组织实施。省、市确定的重点整合矿区整合实施方案的编制工作要在20*年7月底前完成，县（市、区）选定的整合实施方案要在20*年11月底前完成编制上报工作。
第二阶段（20*年11月至20*年8月）。总结和推广第一阶段整合工作经验，开展第二批重点矿区以及县（市、区）选定矿区的资源开发整合工作。
各县（市、区）人民政府根据整合实施方案，对确定应淘汰、关闭的矿区和资源整合中被整合的矿山实施关闭；整合矿区拟保留或重新确定的法人主体和需实施改扩建的矿山依法办理建设项目核准、审批等相关手续。
第三阶段（20*年9月至20*年12月）。巩固和扩大整合成果，查漏补缺，严格管理，加强监督，及时发现和解决整合工作的有关问题，严防“明合暗不合”、整合矿山弄虚作假、超能力生产。市里将组织对县（市、区）整合工作进行验收，并进行全面总结。不能按期完成整合任务的地区，暂停探矿权、采矿权等相关证照的受理和审批。
五、第一阶段整合的矿区
1、袁州区新坊高岭土矿区
矿区原状：袁州区新坊乡、新坊采育林场辖区内原有袁州区高岭土矿，珠山矿业有限公司王仔冲、冷水坑矿，花桥高岭土矿，早占龙高岭土矿，雅山高岭土有限公司雅山、何家坪矿，嘉源发展有限公司高富岭高岭土矿，绍明高岭土矿，太和高岭土有限责任公司，小源山高岭土矿，源生非金属粉体材料有限公司，平安矿业有限公司等13个采矿权，占有高岭土矿储量350万吨，13个矿设计年开采规模合计22.7万吨，每个矿平均规模不足2万吨。
整合目标：根据矿体分布情况，整合为4个采矿权，矿山保有储量可增加到400万吨，开采规模提高到40万吨/年，并集中建设3—4条精矿加工生产线，提高矿产品附加值。
责任单位：袁州区政府
承办单位：袁州国土资源分局
督办单位：市环保局
2、**县同安瓷石矿区
矿区原状：**县同安乡瓷石矿区原有**县第一瓷矿党田分矿、社会里分矿、牌楼分矿、同安乡宅里村瓷矿，鹅颈瓷矿1号、2号井，鹅颈瓷矿3号、4号井，鹅颈瓷矿5号井，同安村第一瓷矿、第二瓷矿，党田村第一瓷矿、第二瓷矿、柳树下瓷矿、坪上分矿等13个采矿权，保有可采储量250万吨，13个矿设计生产规模合计5万吨。
整合目标：根据地质构造特点，以断层为矿区自然边界，将13个采矿权整合为**县第一瓷矿、**县同安乡党田瓷矿、**县同安鹅颈瓷矿、**县同安乡同安瓷矿4个采矿权，使可采储量增加到267万吨，开采规模提高到8万吨/年，并集中建设1个精矿加工厂，提高资源开发经济效益。
责任单位：**县政府
承办单位：**县国土资源局
督办单位：市*局
3、*县上富大坪瓷石矿区
矿区原状：*县上富大坪瓷石矿区原有*县南方矿业有限公司大坪一矿区、大坪二矿区2个采矿权，占用瓷石资源储量合计50.565万吨，保有可采储量45万吨，开采规模合计1万吨/年。
整合目标：将原有2个采矿权整合为1个采矿权，开采规模提高到2万吨/年。
责任单位：*县政府
承办单位：*县国土资源局
督办单位：市国土资源局
4、*建新煤矿区（列入第二批整合矿区）
矿区简况：*矿务局建新煤矿及其周边榨里一号井、榨里二号井、青年小井、盐油煤矿、曲江园岭煤矿、曲江鸿达煤矿和曲江荣事达煤矿等8个采矿权。
整合目标：由*矿务局对榨里一号井、榨里二号井、青年小井进行整合，可增加储量近20万吨，矿区安全条件得到较大改善。由*市人民政府将盐油煤矿、曲江园岭煤矿整合为1个矿井，将曲江鸿达煤矿和曲江荣事达煤矿整合为1个矿井，从而增加单井可采储量，提高矿井生产能力，改善矿山安全条件。
责任单位：*市政府、*矿务局
承办单位：*市煤炭局
协办单位：*市地矿局
督办单位：市安监局
六、明确分工，落实责任
全市矿产资源开发整合工作由市人民政府统一组织和领导，具体由市国土资源局、市安监局牵头，会同市发展和改革委员会、市工商行政管理局、市*局、市监察局、市环保局、*供电公司等部门组织开展。
国务院总理6月12日主持召开国务院常务会议,会议审议并原则通过《全国主体功能区规划》,规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域,并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。
改革开放三十多年来,中国的开发力度,特别是工业开发力度逐渐增强。与此同时,不少地方出现了滥开发现象,为了发展过度开发,毁坏了环境。发展至今,是时候对国土开发重新认知并进行通盘规划了,这也正是国家出台《全国主体功能区规划》的一个重要目的。
近日,《新财经》记者与国家发改委秘书长、《全国主体功能区规划》的核心主持人杨伟民深入对话,他详细讲述了中国国土开发目前存在的问题,以及未来的规划设想。
国土资源开发混乱 表现有三
《新财经》:《全国主体功能区规划》近日出台了,国家为什么选择在这个时候出台这样一个规划?您认为我国目前在国土资源开发方面存在哪些问题?
杨伟民:中国有很多规划,但没有一个完整意义上的国土空间的规划。过去曾搞过国土规划,但是没有通过,之后一直就没有研究。中国国土资源的开发非常混乱,已经到了必须正视的时候了。
具体来看,问题主要表现在三个方面:
第一,生产空间偏多,生态空间偏少。现在为什么要退耕还林、退牧还草?就是因为原来把功能搞错了,草原的第一功能是生态,硬让它发展什么农业或者牧业,是不对的。
第二,工业空间多,生活空间少。中国工业占地约5万平方公里。这是个什么概念呢?咱们工业刚刚超过日本。而日本工业用地只有1600多平方公里。“二战”以后,日本增长的工业用地不如上海一个城市的工业用地大(上海目前工业用地约900平方公里)。相比之下,我们的生活空间偏少。在巴黎等发达国家城市,居住用地一般是工业用地的5~8倍。中国的工业用地和居住用地是失衡的。尽管有些城市居住用地比工业用地要多一些,但是超过1倍的很少。中国非常重视工业,所以工业用地非常便宜,而居住和商业用地非常贵。这也导致了现在我们工业用地占比非常巨大。
第三,农村空间多,城市空间少。目前,城市人均居住用地只有20平方米,这还包括小区里的道路、绿化、电力变电站、幼儿园等设施,真正算到住户,可能人均10平方米都不到。日本也是一个国土资源有限的国家,它的人均居住用地是80平方米。当然,如果加上农村,我们可能比日本要多,因为农村的人均居住用地是220平方米。
我们现在开发的程度已经很高了。以上海为例,如果不算周边的一些海岛,上海的面积大概是6000多平方公里,现在已经开发了2900平方公里,这就意味着上海近一半的土地已经全是水泥了。深圳、东莞大体上也是如此。深圳已开发的面积约46%,接近50%,已经到极限了。山地占到深圳土地面积的近55%,平原基本上已被开发掉了。东莞开发掉的面积差不多也达到了40%。
日本已经开发的土地面积约占整个国土面积的15%,法国是21%。我国的香港也只有23%。工业占地少,意味着留做绿色用地多,森林也好,水面也好,草地也好,庄稼也好,都是绿色用地。你想想,生活在全是水泥板的地方,那是一种什么样的生活?而生活在全都是郁郁葱葱的生态环境当中,又是一种什么样的生活?
区域开发不能被GDP牵着走
《新财经》:我们曾经做过报道,发现很多地方为了发展经济,地方政府为了追求GDP,不顾环境,不顾民众的生活空间。我们也看到各地开发区林立。在您看来,是什么原因导致各地竞相开发的局面?
杨伟民:这与我们对地区差距的误解有一定关系。中国总是认为区域不协调是GDP差距太大。和广东的GDP差距多大?差80倍。实际上,国外也不是所有地区都是齐头并进的。比如美国,沿海州与内陆州的GDP差也达到80倍。人家那么大的差距,并没有说一定要拉平。我们似乎一定要拉平,这是给自己设下的一个不可能解决的问题。你让的GDP赶上广东,怎么可能?如果硬让它赶上,就只有把的环境破坏掉,而且就算环境都破坏了,也不可能赶上。
《新财经》:全国主体功能区规划是中共中央、国务院的重要战略部署。据了解,该规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域主体功能,并据此明确开发方向和政策,推进形成主体功能区。请您就规划的内容做一个简单解读。
杨伟民:今后不能再盲目要求所有地区再去增加GDP,应对不同区域的开发进行划分。按照开发的不同等级,可分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四个区。优化开发和重点开发主要针对城市化地区;限制开发和禁止开发主要是农业地区和生态地区。
大草原本来是生态地区,你非要搞农业,那就是搞破坏。现在又得花钱给它补回来。中国有句话“发展是第一要务”。应该明确的是,不同的地方功能不一样,发展的内容也是不一样的。具体来讲:城市化地区的发展是增强经济实力,说白了就是增加GDP;农业地区的发展就是增加粮食产量,增加农产品的供给能力;而生态地区“发展的第一要务”是增加生态产品。对生态产品的定义目前还有争议,还在讨论过程当中,但是中央文件已经确定了,同意这个说法。
如果某个县被划入了生态区,你的第一要务就是保护生态,你不要生产GDP,也不要增加粮食产量,你把水弄好了,把空气弄好了,把树弄好了,把草弄好了,就行了。然后中央给你钱,养活你。我的观点是,你就是在生产生态产品,中央是拿钱买你的生态产品。
发展经济要树立空间平衡原则
《新财经》:按照您的解读,在新的规划下,不是所有区域都遵循一种发展模式,不同的地区有不同的发展模式,体现不同的功能。不同的地区在整体空间上,达到某种平衡。
杨伟民:我们的产业有总量平衡,但是没有空间平衡。
中国的地理特征决定了中国的地区差距悬殊。欧洲只有南部的一个阿尔卑斯山脉,北方基本上都是大平原。美国的自然地理条件非常好,只有两条山脉,东边一条,西边一条,山脉下来就是临海地区,中间是大平原。它的经济主要集中在沿海和北边地区。
中国的地理环境相当复杂。所以,中国的发展一定要考虑到地区间地理环境和自然条件的差异。比如,它是没有办法和其他任何一个省市进行比较的,它的平均海拔4000米,这是它经济发展的最大的制约,你没办法改变。
怎么办?在一个空间里,养活的人,增加的GDP和财政收入等要达到一个平衡,才能最终实现人口、社会、自然这几者在空间上的一个平衡。这样,解决的就不仅仅是区域协调发展的问题,更关键的是,它解决了人与自然本身平衡的问题。
《新财经》:如何理解在发展经济过程中寻求空间平衡,能不能给我们举个小例子?
杨伟民:比如说北京,从其自有的资源情况来看,现在已经是“超载”了,需要调用外边的水来供养。既然资源已经严重缺乏,为什么还要再建汽车厂?为什么还要搞那么多外包企业?为什么不把汽车厂直接建到石家庄去?为什么不把外包企业直接建在外地?那样,石家庄的水就不用调过来了,工厂的几万人口也不用过来,很多外地人也不用进京。那为什么非要在北京?增加GDP!但是这样,空间上是不均衡的,需要付出很大代价。要运水,要兴建设施,一吨水的投资成本高达40块钱,多大的投入啊。
如果把所有的城市功能都集中到一个城市,这个城市肯定受不了。所以,要发展城市群。你看东京人口也很密,但是东京的功能是不断分散的,它有中心、副中心,不断往外扩散。北京的主体功能都集中在四环、五环,主要在四环以内。北京这么多大学,如果每个大学都扩招,这些大学扩招进来的人以及相应带来的人,你都受不了。所以,你看北京这么多医院,还是解决不了看病问题。全国人民都到北京来看病,怎么解决?交通自然也解决不了。
怎么去解决中国的环境和资源问题?必须要从根本上做一些改变。过去我老挨批评,说我的思想太超前。但是曾跟我说过一句话,我一直牢记着。他说:“你现在说的这个事儿,五年以后肯定要实施。”所以,我说的这些,现在不一定实施,五年以后没准就实现。
人物小传
【关键字】国土资源开发；国土资源管理；土地；可持续发展；经济
1 我国土地资源现状不容乐观
进入90年代以来，我国土地资源供需形势严峻。我国土地资源总量虽然丰富但人均贫乏。根据国土资源部公布的数据，土地沙化面积不断扩大由于滥垦草原，过度放牧，我国沙漠面积超过了100万平方千米，占国土面积的159％，每年还仍以7395万亩的速度扩展。华北、西北、东北地区有15亿亩耕地处于沙化的边缘，甚至一向与沙漠无缘的我国南方，也出现成片的沙荒地。以耕地为例，我国一直以不到世界10%耕地养活世界22%的人口。未来随着我国人口不断增加，人均耕地面积下降的迅速会更加增长。改革开放以来，工业化迅猛发展导致工业建设用地规模不断扩张，尤其是“重型工业”的加快发展进一步增大对土地资源消耗。城市化进程的快速推进继续严重占用了大量耕地资源。由于未来十几年中我国城镇人口将大幅增长，大量人口向城镇转移必将直接带动城镇房产用地和各类公共基础设施用地需求迅猛增加，而城镇规模扩张又在很大程度上通过侵占耕地来实现，耕地资源保护面临极大挑战。
2 我国国土资源合理利用的措施
近几年来，由于经济发展乱占滥用土地的现象严重，我国耕地大量减少的问题突出，对经济平稳运行也产生了不良影响。违法占地的趋势愈演愈烈，一些地方仍大量圈占土地，各种名目的开发区、行政中心、房地产项目还在不规范地建设；与此同时土地利用效率低，土地闲置问题较为严重；加之我国土地规划的调控作用未能有效发挥，导致土地供应总量失控和结构失衡。这些问题，不仅造成国土资源的严重破坏和浪费，扰乱了正常的市场秩序，影响整个国民经济的健康平稳运行。因此，科学合理利用我国国土资源迫在眉睫。
2.1 深化土地市场秩序治理，整顿禁止违规侵占耕地
实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的基本国情决定的，也是贯彻落实科学发展观、保证经济社会可持续发展的必然要求。 当前是我国社会主义经济建设的关键时期，也是资源供需矛盾的凸显期，资源利益冲突和诉求的高发期。缓解城市化发展与土地资源的矛盾将是当前面临的艰巨任务。我们要从源头严控耕地流失途径。对于城市建设占用、灾毁耕地应全盘考虑。继续强化各地政府耕地保护责任制，落实各级政府耕地保护责任制，加大行政责任处罚力度。建立制定长效集约节约用地标准，将城乡建设用地纳入国土资源整体规划，统一管理。要抓紧清理各类违规用地，要坚决依法收回其占用的土地；对应该核减面积的，要坚决核减面积；对整改后确实需要保留的，要从严控制用地规模。对违反土地利用总体规划圈占、占而未用的土地，要限期复耕或恢复原有用途；严格实行产业集聚，实施地块招商。严格审查农用耕地征地，切实维护广大农民群众的利益。
2.2 认真落实科学发展观，加强国土资源的合理利用
国土资源工作落实科学的发展观，必须树立与之相适应的科学考核标准。对于国土管理的政绩考察，我们既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要适应当前社会的发展，又要注重长远发展的可持续性。把国土资源环境指标纳入政府干部考核体系是当务之急，对于土地资源我们严格执行党纪国法，对乱批乱征耕地、滥开滥采、纵容破坏资源环境行为的干部，依法严惩追究其刑事责任。国土资源管理工作，不仅是保护国土资源的行政执法工作，而且是维持经济平稳运行和可持续发展的宏观调控工作，是维护人民群众合法权益和社会稳定的社会稳定工作。国土资源部门是宏观管理部门。必须进一步落实严格保护国土资源、促进经济持续发展、维护人民群众合法权益、科学调控资源供应、有效服务社会的国土资源工作思路。必须严格执行的国土资源管理制度的方针，坚持资源开发与节约并重、把节约放在首位的方针，努力落实好宏观调控等各项管理职能。必须加强对资源开发利用的监管，加强资源战略研究，为国民经济建设和社会发展提供资源保障。合理开发利用资源是我们各级国土资源行政主管部门面对当前资源的严峻形势应有的态度！
2.3 强化国土资源战略研究，积极参与国家宏观调控
党中央、国务院明确提出，一定要加强土地供应控制，这是最重要的宏观调控手段之一。国土资源部门是宏观管理部门，要发挥宏观调控作用。遏制盲目低水平重复建设，最重要的调控手段是金融、土地。落实党中央、国务院的要求，需要加快完善国土资源规划战略性，严格规划管理，提高分析研究能力和参与宏观调控能力。尽快建立土地市场动态监测分析制度，提高市场分析能力，把握土地市场走势，适时加以调控。当前，我们要特别重视对城市基层建设用地供应的调控。坚决遏制低水平重复建设中的盲目圈占土地，依法保障国家重点建设项目、基础设施用地和其他合理的建设项目用地。制定和完善建设用地定额指标和土地集约利用评价指标体系，明确土地建设的投资和利用强度以及投入产出率等。我们一定要进一步重视国土资源战略研究，这是国土资源部门的重大任务之一。在已经开展的工作基础上，尤其要加强土地资源战略研究和矿产等重要资源测绘的综合战略研究。要对此成立专门研究部门，落实具体责任人要高度重视。我们要按照科学发展观的要求，提高国土资源保障能力。
3 结论
城乡的规模化建设是人类社会生产力发展到一定阶段而出现的一种社会经济现象，城市化建设对社会经济、自然生态环境等产生很大的变迁作用和冲击影响，其中尤为重要的是国土资源开发问题。实现人与自然和谐发展，处理好经济建设与土地资源利用的关系，成为国土资源管理亟待解决的问题。纵观我国国土资源的保护与开发利用，目前的资源形势相当严峻，国土资源的消耗、浪费与流失已超过了我国社会和资源承受力的范围。科学合理的对国土资源进行有效的开发和管理迫在眉睫。
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一、指导思想认真贯彻落实《矿产资源法》和省、**市政府矿产资源开发秩序治理整顿工作要求，从树立和落实科学发展观的高度，打击非法、违法开采矿产资源行为，规范矿业权的审批和管理，维护正常的矿产资源开发和管理秩序，合理使用、节约和保护矿产资源，为推动全市经济可持续发展奠定基础。
二、组织领导为确保这次治理整顿工作的顺利进行，市政府成立**市矿产资源开发秩序治理整顿工作领导小组。组长由市政府副市长**担任；副组长由市国土资源局局长**担任；成员单位由市经贸局、公安局、劳动局、工商局、国土资源局、环保局、水利局、城建局、林业局等单位组成。领导小组办公室设在市国土资源局，办公室主任由国土资源局副局长李延平担任。办公室具体负责治理整顿日常工作。
三、治理整顿工作内容1、未取得合法的探矿权、采矿权擅自勘查、开采矿产资源的，坚决依法予以取缔，没收采出的矿产品和非法所得，并处罚款；造成矿产资源破坏的，依法移送司法机关，追究刑事责任。
2、对越界开采矿产资源的，坚决依法予以纠正，责令其退回本矿区范围内开采，赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，并处罚款；对拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，依法吊销其采矿许可证，移送司法机关，追究刑事责任。3、对不按地质勘查设计施工，持勘查许可证非法采矿的，吊销其勘查许可证，以无证采矿处理。4、非法承包、转让矿业权的，由市国土资源局按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处以罚款，吊销勘查许可证、采矿许可证。5、加强矿山安全生产管理，对不符合基本安全生产条件或整改无效的矿山企业，坚决予以关闭。6、对欠缴矿产资源补偿费和拒缴采矿权使用费的单位或个人，一律限期缴纳，逾期未缴纳的，依照有关规定，吊销采矿许可证。7、继续清理自然保护区、高速公路和省级以上公路两侧直观可视范围内、重要风景区和景点所在地、重要河流堤坝两侧一定距离内的矿山企业，该关闭的关闭，该取缔的取缔。8、对无主体矿山、未征用土地、无尾矿库、污染环境、破坏耕地、河道和植被的矿山企业(选、洗矿厂)，坚决依法取缔。9、全面清理已颁发的矿产资源勘查、开发的有关证照，对五证不全、内容不一致的，坚决予以纠正，并追究违法发证的发证机关及相关人员的责任。
10、清理党政机关及其工的内容以学法指导中所面临的问题为主；引导教师通过对自身现状的分析，制订自我发展目标，班级发展目标和学科教学目标。2、充分发挥教研组，年级组的作用，营造严谨、务实、民ZHU、宽松的教学氛围，使研究活动和教师日常的教育教学活动相结合，扎扎实实折好教研活动，让教研活动成为切实有助于老师发展的平台。每次教研活动做到定时间、定地点、定专题、定中心发言人。或进行理论学习；或进行实效性研讨；或集体备课。做到活动有记录、有实效。3、充分发挥教师间的互助作用。继续开展“骨干教师与新教师结对子”活动，由教学经验丰富、师德好的教师对新上岗的教师进行跟踪指导；进行“年级研讨课”，即由同年级组的教师集体备课、上课、研讨。同时组内教师在教育教学的各个领域进行探讨研究，共享资源，人商对策，合作提高。在做好学科教学的学法研究同时，落实常规学法研究。鼓励各年级组确定并研究好小课题，如：语文读写、读说的研究；作文指导教学研究等。4、积极主动争取专业人员的支持和指导。学校将经常请教育教学的起居室到学校指导工作，对教师实行专业引领。通过专家的专题讲座、教师论坛、案例分析等形式，针对教师在实际教学中的困难和存在的问题，组织大家进行学习、研讨、剖析问题的症结，指明今后教学改革的方向，针对教学中遇到的现实问题，把学习、培训及实践研究整合为一体。5、有效地进行教研组活动。⑴教研组、年级组根据学校校本教研方案，制订本组教研计划，确定研究小课题，按计划有步骤地实施。⑵每位教师都应进行教学反思，每学期每人至少有14次教学反思。⑶在组内，每位教师每年要上3次研讨课，认真听取同伴意见，不断改进教学方法，提高教学水平。每学期每位教师听课不少于10节。听课笔记要有实录、有点评、总评。⑷每学期每位教师上交3篇优秀教学案例。⑸实验教师应准时参加片教研与校内教研，认真完成学校交给的各项研究任务。⑹骨干教师、学科带着人每学期至少承担一次专题讲座或观摩教学、研讨课。⑺每学期至少开设一次“校长论坛“或教师对话。
七、实施阶段校本教研时间从**年3月开始到**年3月止，分为三个阶段。第一阶段：准备阶段（**年3月－4月）确定校本教研主题，学校制定方案、计划，举行校本教研讲座。全体教师学习方案、计划，制定个人发展规划。第二阶段：实施阶段（**年5月－**年1月）实施校本教研，不断总结经验，组织交流讨论，各组制定教研活动计划，确定研究主题，以专业引领、同伴互助等多种形式落实以校为本的教学研究制度。第三阶段：总结阶段（**年2月－3月）在总结阶段，进行资料收集、整理与分析，鼓励教师对自己的教学行动进行理论总结，写出教研文章。同时，鼓励教师用叙事研究记录自己教学中的故事的轶事，比如：教学生生活中的故事，写教学自传等形式来反思自己教学行为。展开教研成效的评定。
八、预期成果与表达形式预期成果：1、教师教学科研风气浓厚，专业化水平得到提高。2、学法研究取得明显成效，并能得到推广。3、教研组、年级组小课题取得成绩，能在校内观摩、交流，并有成果展示。4、学校教学质量不断上升提高，学生综合素质好，学校的社会形象进一步提高，社会声誉好。成果表达形式：1、各项研究制度健全。2、教师的反思集、案例集。3、学法课程。4、学生常规学习的突破或进展和学科学法的掌握、综合运用。检测方法1、调查问卷。通过对教师、学生进行调查问卷来了解校本教研情况、学校教研风气等。2、资料展示。展示校本教研记录本、反思扎记等。3、成果展示。展示学校、教师、学生的获奖情况。4、调查访问。通过调查访问学生家长等相关人员来了解学校的教育教学情况。
九、制度与措施1、明确教研制度，层层落实，形成校长亲自抓，教导主任、各教研组长主动参与的教学研究制度。成立校本教研领导小组组长：＊＊＊副组长：＊＊成员：＊＊＊＊＊2、改进和完善教师评价方法，建立以校为本教研的主人、奖励机制。3、对参与教研的教师给予更多的人文关怀，构建教研平台，推动以校为本教研制度的建设研究。4、多渠道筹措经费，保障校本教研活动的顺利进行。5、加大宣传力度，让家长、社区人士共同关注作人员以入股等方式参与办矿的行为，严肃查处支持和包庇非法探矿、采矿，进行权钱交易等违法违纪问题。11、清查矿权审批权限和程序，严格执行《行政许可法》、《矿产资源法》及其配套法规规定的权限和程序审批矿权。12、科学制订矿产资源勘查和开采的规划，加快矿权市场建设进程，做到整合资源与优化配置相结合，提高资源利用效率。13、各职能管理部门对违法行为不制止、不处罚的，要追究有关领导和当事人的责任。对于贪污受贿、贪赃枉法、、、的，要一查到底，坚决处理，绝不姑息。该追究行政责任的，要依法追究行政责任；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
四、治理整顿工作步骤全市矿产资源管理秩序治理整顿工作分两个阶段进行：第一阶段：自查自纠阶段（**年4月-5月）。
国土资源管理在扶贫开发中大有可为
保障扶贫开发合理用地需求。“十一五”期间，湘西、怀化、张家界、邵阳等地共获审批用地67.7万亩，确保了托口水电站、宝庆电厂、张家界荷花机场、邵怀高速、常吉高速等31个重大基础设施项目及时落地，满足了吉首、怀化、张家界、邵阳、茶陵等21个国省开发园区用地需求，怀化、张家界、邵阳三市主城区面积分别从“十一五”初的39、34、42平方公里扩展至55、44、57平方公里。
促进扶贫开发地区矿业经济健康可持续发展。先后部署重点整装勘查项目区10个（全省共18个）、投放省级探矿权242个（全省共436个），大力推进煤、铁、锰、有色、页岩气等重点矿种勘查，取得了一批重大找矿成果，建立了一批能源资源战略接替基地。深入开展资源整合工作，做大做强了一批集探采、选冶为一体的大型矿业集团，推动了湘西、怀化等地矿业经济的发展。
支持特色旅游产业发展。目前，已在扶贫开发地区成功申报并开发建设了张家界世界地质公园，新宁山、古丈红石林、龙山乌龙山、涟源湄江、湘西凤凰等8个国家级地质公园，以及新邵白水洞、安化雪峰湖、通道万佛山等10个省级地质公园。地质资源的深度开发利用，带动了旅游产业迅猛发展。2011年，大湘西地区（包括湘西、怀化、张家界、邵阳4市州以及永州市江华、江永两县）旅游总收入达422.65亿元，较2005年增长3倍多。
加强耕地保护与建设。2001年以来，累计在扶贫开发地区投入中央和省耕地保护资金33亿元，整治土地167万亩，守住了扶贫开发地区的口粮田，实现了耕地“数量不减少，质量有提高”的目标。
狠抓地质灾害防治和矿山地质环境保护。将扶贫开发地区列为地质灾害重点防控区域，消除地质灾害隐患点87处，保护群众2900余户28500人，避免财产损失近5.6亿元。积极推进矿山地质环境恢复治理，全面完成贫困地区3000余个矿山的地质环境调查工作。
发展扶贫开发地区测绘地理信息事业。累计安排资金近6000万元，大力实施老少边穷地区基础测绘专项，成功实现扶贫开发地区航空影像等地理信息全覆盖。
推进对口建设扶贫工作。自2000年组建省国土资源厅以来，省厅先后确定通道、新田作为对口扶贫工作县，每年派驻扶贫工作组，在用地保障、土地整治、地质找矿、打井找水、地质灾害防治、矿山地质环境恢复治理、基层国土资源部门能力建设、特色产业发展等方面给予资金项目支持和政策指导。
大力推进扶贫开发地区国土资源合理开发利用
要服从服务于“四化两型”建设和扶贫开发工作大局。保障和服务发展是国土资源工作的神圣使命和永恒主题。湖南新一轮扶贫开发实施纲要确定的48个重点工作县，国土面积、人口分别是全省的53.1%和33.4%，但仅实现了全省16.8%的GDP，农民人均纯收入仅相当于全省城镇人均可支配收入的19.8%。发展基础和条件薄弱，仅武陵山片区就有23个县市区没有通高速公路、44个乡镇和2956个行政村没有通沥青路、6554个村没有完成农网改造。可以说，这一地区正处于加快区域发展、推进扶贫攻坚的关键阶段，也是土地要素需求最为旺盛、矿产资源消耗最为集中、地质资源开发最为迫切的时期。国土资源工作必须立足实际，着眼全省，分类施策，按照“四化两型”建设和扶贫开发的要求，科学统筹区域土地利用和资源开发，形成全省一盘棋的国土资源管理格局；要拓宽视野，创新思路，开源节流，千方百计保障科学跨越发展的合理用地需求；要统筹规划，绿色开发，切实提高矿产资源保障能力；要加强管理，严格保护，有序推进各类地质资源开发利用；要深化改革，优化服务，夯实基础，切实增强各级国土资源管理能力，构建完善保障和促进科学发展新机制，努力使特困地区国土资源工作顺应发展的趋势，符合发展的规律，满足发展的要求。
要坚持节约优先战略，落实最严格的耕地保护和节约用地制度。受自然和历史条件影响，集中连片扶贫开发地区耕地资源整体匮乏、土地利用相对粗放、资源开发水平不高。推进这些地区国土资源管理，必须按照建设两型社会的要求，走出一条有效保护、合理开发和节约集约利用资源的新路子。特别是要以对历史和子孙后代负责的态度，坚决落实最严格的耕地保护制度，确保耕地数量、质量、生态三个平衡，守住群众的口粮田；要落实最严格的节约用地制度，大力发展节地型城市、节地型产业，以最少的土地要素承载尽可能多的经济总量；要着力提升矿产开发利用水平，提高能源资源保障能力，缓解资源约束瓶颈。
要坚持经济发展、资源利用与生态保护相协调。俯瞰武陵山、罗霄山等连片贫困地区，大多属于限制和禁止开发区，自然条件复杂，生态环境脆弱，地质环境问题突出。在土地、矿产、地质资源的开发利用过程中，必须统筹考虑生态环境保护和经济发展成本。要落实土地用途管控制度，严格保护耕地、林地、湿地等生态用地，充分发挥土地的生态功能；要严格执行国家产业政策和供地政策，逐步引导与区域主体功能不相符的产业有序转移；要坚持在开发中保护、在保护中开发的原则，严把矿山环境准入关，加大矿山地质环境恢复治理力度，努力实现矿产开发与环境保护相协调；要妥善处理地质资源与旅游开发的关系，把地质资源的独特性和旅游开发的差异性结合起来，努力实现地质资源利用、旅游产业发展、生态环境保护的共赢。
要妥善处理资源开发与权益保护的关系。要建立民主决策机制，切实保障群众参与权、知情权与监督权，确保群众共享资源开发利用成果；要理顺税费管理制度，不与百姓争利，不与市场争权，将土地、矿产、地质资源收益更多留在贫困地区和当地群众；要加强国土资源要素市场建设，营造公开、公平、公正的市场环境，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；要严格执法监察，严肃查处各类国土资源违法违规行为，促进资源有序开发、合理利用；要畅通群众利益诉求通道，妥善调处矿地、矿农矛盾和土地权属纠纷；要加强党风廉政建设，大力推进依法行政，营造风清气正的用地用矿政务环境。
立足国土资源实际，全力支持集中连片扶贫开发
建立完善国土资源规划管控机制。一是建立国土资源规划协调机制。在宏观层面，要加强土地利用总体规划、矿产资源规划在武陵山、罗霄山片区内的省际衔接，增强规划的科学性和可操作性，强化规划的总体管控作用；在中观层面，要加强特困地区国土资源规划与环长株潭两型社会改革试验区、湘南承接产业转移示范区以及洞庭湖生态经济圈相关规划的对接；在微观层面，要强化片区内各市州、县市之间规划的统筹与衔接。二是建立土地利用总体规划滚动修编制度。要加强土地利用总体规划与扶贫开发规划的衔接，开展土地利用总体规划实施定期评估和适时修改。三是推进土地利用总体规划进村工作。统筹村级产业发展、耕地保护与基础设施建设，为新农村建设奠定坚实基础。
大力推进节约集约用地。一是推行差别化用地政策。加强节约用地考核评价，对节约集约用地成效突出的地区予以计划指标奖励。支持开发园区适时开展扩区、调区、升级。对尚未设立开发园区的市县，支持设立工业集中区并享受省级开发园区用地优惠政策。支持有条件的地区开展低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。二是加强城乡土地统筹管理。加快推进农村集体土地确权登记发证工作，灵活应用城乡建设用地增减挂钩政策，稳妥推进集体建设流转，逐步完善宅基地退出机制。三是推进张家界旅游产业用地改革试点。四是积极支持扶贫搬迁工作。
切实加强耕地保护与建设。一是将土地整治与发展特色农业和旅游产业结合起来。创新土地综合整治项目申报与实施机制，为特色农业发展提供优良种植基地，为发展观光、休闲、度假为一体的乡村生态旅游创造条件。二是加大高标准农田建设力度。加大资金倾斜力度，确保每年投入扶贫开发地区的耕地保护项目资金不低于省级安排资金总量的三分之一。以资水、沅水、澧水等主要河流为重点，推进流域性土地综合整治工作，实施娄邵盆地高标准农田建设重大工程，抓好“连片推进农村土地整治示范县”建设，争取2015年前在扶贫开发地区建设高标准基本农田350万亩以上。三是合理开发耕地后备资源。提高耕地开发项目投资标准，加大新增耕地后期管护投入，鼓励扶贫开发地区有序开发耕地后备资源。允许区内节约补充耕地指标在省域内有偿、有序流转，拓展财源。
大力发展绿色矿业。一是切实加强基础地质工作。优先部署并尽快完成区内1：2.5万航空磁测、1：5万区域地质调查、1：20万重力调查等基础地质调查工程，查清区域内基本资源底数。二是建设一批矿业经济基地。以锰、铅锌、页岩气、铁、钒等矿种为重点，部署一批整装勘查项目，力争找矿重大突破。支持湘西、邵阳、怀化等地依托本地优势矿产资源，延长产业链条，提升资源综合加工能力，建设大型矿业经济基地。三是加强矿产资源节约和综合利用。加强产学研结合，优先部署节约与综合利用项目，加快矿产资源开发利用技术研究，提高资源综合利用水平。
切实加强地质环境保护工作。一是全面推进地质环境详细调查工作。争取在2015年前全面查清区内地质灾害状况和发育规律，开展重大地质灾害隐患点工程勘察，加快推进重点矿区1：1万矿山地质环境普查。二是推进重点地质灾害治理和搬迁避让。加大中央与省级资金投入力度，实施一批重大地质灾害隐患治理工程。三是创新矿山地质环境保护机制。编制市县两级矿山地质环境保护和治理规划，健全矿区地面沉降、塌陷、地裂缝、地下水系变化防控机制。四是加强地质公园建设和地质遗迹保护利用。支持山地质公园申报世界地质公园；支持湘西州整合红石林、金钉子等地质公园及地质遗迹，打捆申报世界地质公园。
加快发展测绘地理信息事业。一是加强基础测绘工作。加快区内基础地理信息获取和更新速度，确保每年更新一次覆盖主城区、分辨率不低于1米的影像。尽快实现“一县一图”全覆盖。二是加快数字城市和数字景区建设。开展张家界、山、红石林等景区三维动态地图制作，促进景区数字化建设。三是加强基层测绘队伍能力建设。为县级测绘队伍配备RTK、手持GPS等测绘装备，提高基层测绘队伍能力。
加强基层国土资源管理能力建设。一是完善人才支持政策。建立完善挂职锻炼、跟班学习、定期培训、人才交流等制度。二是完善财务支持政策。土地整治、地灾治理、基础测绘等专项资金向片区倾斜，并取消市县配套要求。加大专项工作省级统筹力度，对国家和省部署的重大专项工作，适当加大省级资金补助力度。支持扶贫开发地区县市设立国土资源积案排查化解专项资金。三是加大装备建设力度。力争在2015年前完成市县金土工程建设。支持市县国土资源部门改善执法装备。四是加强基层国土资源所建设。设立特困地区国土资源所建设专项资金，力争在2015年完成国土资源所办公场所建设和软硬件设施配套。
关键词：国土国土资源法自然资源法环境保护法《环境保护法》
关于国土法、自然资源法与环境保护法三者之间的关系，目前学界还没有达成统一的认识。重要原因是对于国土法与自然资源法，以及国土法与环境保护法之间的关系，学界还没有达成共识，而关于自然资源法与环境保护法之间的关系，目前学界基本上达成了共识。因此，要厘清三者的关系，关键是要厘清国土法与自然资源法以及国土法与环境保护法的关系。
一、国土法与自然资源法、环境保护法的关系
国土法，又称为国土资源法，或国土开发整治法。是指对国土资源进行开发、利用、治理和保护的法律规范的总称。要把握其概念，关键是要把握国土或国土资源的概念。关于国土或国土资源的概念，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国的土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源等。其三，“国土资源一般是指一国国家支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。”[1]其四，蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予对广泛的定义，“国土是一个国家管辖下的陆域、海域、空城的总体极其间的全部自然资源。”[2]笔者认为，国土资源其实就是领土资源，领土包括一国的领陆、领海、领空。国土资源的外延应包括一国的领陆资源，即土地资源、领海资源，即海洋资源、领空资源，即空间资源。因此，笔者赞同蔡守秋教授的观点，而不应把国土资源仅仅局限于一国的自然资源范围之内，也不应将其范围扩及包括社会经济资源，更不应将其范围仅仅局限于土地资源。
（一）国土法与自然资源法
关于二者的关系，主要存在两种观点：一种认为国土法是自然资源法的一部分，即国土法相当于综合性的自然资源法，它是对自然资源进行开发、利用、保护、治理的法律规范。[3]另一种观点认为，自然资源法是国土法的一部分，即自然资源法仅针对自然资源的开发、利用，而国土资源法不仅对自然资源进行开发、利用，而且也要对其进行治理、保护。此外，国土资源法还对自然资源之外的国土资源进行开发、利用、治理、保护。如区域开发综合整治。笔者认为，之所以会形成这两种观点，归因于对国土资源的概念及外延的认识存在差异。如果视国土资源仅仅为自然资源或自然资源决定的社会经济资源，则国土法当然为自然资源法的一部分，应为综合的自然资源法。反之，如果视国土资源不仅包括自然资源，而且还包括其他领土资源，则自然资源法应为国土法的一部分。笔者坚持国土资源泛指领土资源，因此，笔者认为自然资源法仅仅是国土资源法的一部分。国土资源法所处的地位更高，它针对所有领土资源的开发、利用、保护、治理。此外，自然资源法只注重对单种自然资源的法律控制；偏重于对自然资源的开发、利用，忽视对自然资源的保护治理；偏重与强调自然资源得劲机效益和资源所有权与使用权，而忽视其生态效益和环境权；只强调单项开发利用，忽视区域综合开发整治，因此，传统的自然资源法对自然资源的法律调控有许多局限性。只有将自然资源法发展扩大到国土开发整治法的阶段，才能对自然资源实现科学、有效的法律控制。[4]因此，自然资源法不仅是国土法的一部分，也是国土法的前身。
（二）国土法与环境保护法的关系
环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。如果国土仅指自然资源，即国土法仅指调整自然资源的开发、利用、保护、治理而发生的社会关系的各种法律规范的总称，那么二者的关系实际上就是自然资源法和环境保护法的关系。如果国土资源法指调整因保护一国领土内的环境而发生的社会关系，又调整因开发、利用、治理环境资源而发生的各种社会关系的法律规范，那么环境保护法仅是国土法的一部分。因为环境保护法只强调保护环境，而国土法既注重保护环境，又强调对环境资源的开发利用治理和保护，因此国土法的综合性更强，视野更加开阔。因此，国土法的范围大于环境保护法。按照目前狭义的环境保护法，只从保护角度出发而不从综合开发、利用、治理的角度出发是很难保护好环境资源的，只有将环境保护法发展扩大到国土法，才能实现对环境的科学、有效的保护。
（三）国土法体系的构成
通过对国土法、自然资源法和环境保护法三者关系的具体分析后可发现，三者关系如何取决于人们对国土资源的概念和外延的认识，对国土资源的概念和外延的认识不同，三者的关系也不同。笔者认为，自然资源法和环境保护法都是国土法的一部分，国土法才是环境法的基本法。因为它不仅同自然资源法一样关注自然资源的开发利用，又同环境保护法一样注重环境污染和生态破坏的治理和自然资源的保护，它融自然资源法和环境保护法与一体。国土法的体系以国土资源基本法为龙头，下设三个分支体系：一是以自然资源法牵头的各资源法体系，调整自然资源开发利用中产生的社会关系；二是以环境保护法牵头的各环境保护法体系，调整环境保护中产生的社会关系；三是以自然灾害防治牵头的各灾害防治法体系，调整防灾减灾中产生的社会关系。为此，科学的国土法体系，需要加快国土法的立法，包括综合的自然资源法，灾害防治法，各资源、环境保护、灾害防治单行法等。此外，以下法律规范也是国土法的重要组成部分：
（1）区域开发整治法：它是一定区域内国土资源环境的开发、利用、保护、治理的法律规范的总称。区域开发整治是整个国土开发整治活动的缩影，即区域化。如城市开发整治、乡村开发整治、老少边穷地区开发整治及其他特定区域开发整治等。我国的西部大开发以及最近中央提出的振兴东北，都是典型的区域开发整治，通过区域开发整治以实现区域内经济与环境的协调发展。区域开发整治法是国土法的重要组成部分。
（2）国土管理法。国土管理法规是指有关国土行政管理的各种法律规范的总称，主要包括国土行政管理机关及其职责、管理手段和管理制度等法律规范。国土管理在我国国土工作中占有重要地位，是国土开发整治事业发展的保证，国土管理法规也是国土法体系的重要组成部分，是进行国土管理的法律依据和法律保证。它具体由国土管理机构法规、国土考查、监测及资料的管理的法规、国土规划法规、以及国土开发整治工作实施的管理的法规组成。
二、国土法与《中华人民共和国环境保护法》的修改
我国1989年颁布的《环境保护法》共五章：第一章，总则；第二章，环境管理体制；第三章，保护和改善环境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律责任。通过其条文分析可发现，虽然该法在原则、制度上主要偏重于污染防治，关于防治环境污染的条文较多，但从总则、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及法律责任部分来看，仍不失为我国防治环境污染和保护自然资源的综合性的基本法。但是，笔者认为，国土法才是环境法的基本法，目前的《环境保护法》应对的是环境污染和生态破坏，而国土法除可以做到这一点外，国土法优于环境保护法之处在于其视野开阔，前瞻性强且更具有综合性，更符合现代环境问题日趋综合的特点。国土资源法不仅针对污染和生态破坏产生后的事后治理，更注重对国土资源进行事前的预防，它突出经济社会与环境之间的联系与协调。如通过规划制度，在规划的前提下对国土资源进行有计划的开发利用。实践已经证明，许多污染和生态破坏的产生都和盲目的开发利用国土资源有密切关系，如果事前做好了国土资源的规划与计划工作，许多环境污染和生态破坏都可以在源头得到控制。因此，笔者认为，应该抓住我国当前进行《环境保护法》的修改这一契机，把我国的《环境保护法》修改成为虽名为《环境保护法》，但实为国土资源法的基本法。即把它上升到国土资源法的基本法层次，使之成为环境法的基本法，以使其对环境的保护所采取的手段更完整也更具有综合性，不仅有事后的治理手段，更有事前的规划和整治手段，以满足应对中国环境问题新形势的需要。具体做法是：
（一）将国土规划纳入现行《环境保护法》
规划是人类克服自身经济活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。国土规划是规划在国土资源管理活动中的具体运用，指在特定土地上对国民经济建设和环境保护进行总体空间部署。[5]通过对国土资源进行合理的规划，可以有效避免和克服不应有的生态破坏与污染的产生。建国后，虽然我国颁布了一系列的国土规划法规文件，基本上对国土规划工作的大部分作了规定，但未形成法律体系，尤其是在我国环境保护法的基本法中未作全面规定。现行《环境保护法》第4、12、22条只提到了环境保护规划和城市规划，但是它们是不同于国土资源规划的，国土资源规划站的位置更高，综合性更强，它既包括环保规划，又包括经济发展规划；既包括城市规划，又包括乡村规划等。通过综合性的国土规划，可做到经济与环境的协调发展，以实现《环境保护法》的宗旨，即可持续发展。因此，笔者建议在修改我国《环境保护法》时，可以增设一章，定为“国土资源的规划”，置于原第二章之后，第三章之前。因《环境保护法》的基本法的地位决定了“国土资源规划”这一章只能对国土规划工作的基本指导思想、基本原则、国土规划的体系等作一些原则性的规定，而关于国土规划的内容、规划的主体、规划的基本制度及法律责任等只能留待我国今后制定的国土规划基本法中作出规定。
（二）将区域综合开发整治纳入现行《环境保护法》
区域开发整治和规划类似，也是预防生态破坏和环境污染发生的重要手段，规划也包括区域规划，在合理的区域规划制定后，再对该区域的环境资源按照区域规划的要求进行开发利用、治理保护，以实现经济与环境的协调发展，这是整体论思想在环境资源法中的具体运用。因为现代环境资源问题本身就具有整体性，不能把它与其他问题割裂开来。比如城市的环境污染主要是由于城市产业结构不合理、工业技术水平较低等因素造成的。把某一区域作为一整体对待，对其环境资源问题作为一整体进行治理，往往能收到很好的效果。我国一些城市开展的城市环境综合整治工作，实际上就是区域开发综合整治在城市的运用。通过合理的城市规划、合理的产业结构调整等手段，最终达到治理城市环境问题的目的。然而我国目前的《环境保护法》未对区域开发综合整治这一有效手段作任何规定。因此笔者建议在我国的《环境保护法》中再增设一章，专门规定区域开发综合整治的有关法律问题。鉴于其基本法的地位，修改后的《环境保护法》也只能对区域开发综合整治要遵循的方针和原则作出规定，如农村开发整治要贯彻有利生产、方便生活的原则，要坚持统一规划、合理布局、协调发展的原则等。城市开发整治要坚持城市综合开发整治的原则、坚持城市环境资源的特点的原则。特定区域开发整治要坚持把区域开发整治和全国国土开发整治紧密结合的原则，坚持全面规划、合理布局的原则等。而有关的具体法律制度可在今后制定的统一的《区域开发整治法》中作出规定。
（三）将自然灾害防治纳入现行《环境保护法》
对环境的损害可分为人为活动和非人为活动两个方面。非人为活动主要指自然灾害，人为活动主要指人为排污活动所造成的环境污染和非排污性活动所造成的生态破坏。随着社会的发展和科学技术的进步，现代许多环境问题往往是自然灾害和人为活动共同作用的结果，具有较强的综合性。如1998年发生的特大洪水，既有自然因素，又有人为因素。因此不宜把自然灾害与环境污染、环境破坏完全分割、对立起来。为防治自然灾害，新中国成立后，制定了一系列的有关防治自然灾害的法规和政策文件，但是其效力层次都太低，虽然也颁布了《防洪法》等几部专门针对自然灾害的单行法，但灾害防治法的体系还没有形成，尤其是作为环境法基本法的《环境保护法》没有对灾害防治作任何规定。因此，实有必要在《环境保护法》中对灾害防治加以规定，为今后的灾害防治法体系的构建提供基本法的支持。
通过将国土规划和区域开发整治及灾害防治纳入修改后的《环境保护法》，虽然其名称仍沿用《环境保护法》，但是其内容更加充实完善，更具有前瞻性，应对环境问题所采取的手段更加具有综合性，更加贴近当今环境资源问题的日益综合化的特征。它不仅仅限于国土资源不当的开发利用所造成的生态破坏和污染的治理，而是集国土资源的开发利用和治理保护于一体，使修改后的《环境保护法》真正成为一部能跟上时展且具有一定前瞻性的环境法领域的基本法。
注释：
[1]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第144页。
[2]蔡守秋：《国土法的理论与实践》[M]，第1页。
[3]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第53—54页
关键词：国土资源；规划管理；现状；措施；可持续发展
Abstract: with the deepening of China's reform and opening up policy, the country continues to make the land and resources related laws that allow the use right of land and resources on compensatory transfer and collective land ownership transfer, which greatly improves the our country economy development platform, but excessive blind in the transfer of land resources worsen the crisis of the cultivated land resource in our country. This paper mainly discusses of our country territory resource planning management present situation, and with the reality of our country, take effective measures, to ensure the stability of our country territory resource, sustainable development.
Keywords: land resources; Planning management; The present situation; The measure; Sustainable development
中图分类号：P285.2+39文献标识码： A 文章编号：
国土资源是国家领土内所有自然资源、经济资源和社会资源的总称。国土资源是一个国家重要的自然资源，是森林、矿藏、草原、渔业等自然资源的载体，是国民生产生活的场所和空间，也是国家重要的资产之一。国土资源是我国人民赖以生存和发展的物质基础，是国家的标志，包括他国不可神圣侵犯的领土、领海和领空等。国家土地资源的使用权可以有计划、有目的和有规划的转让和使用，集体土地所有权流转政策不断放宽，使得许多城市的经济开发区、高新区、工业园区等开发项目层出不穷，特别是对集体土地（主要是农业耕地）的进一步蚕食，直接导致我国农业耕地面积锐减，严重影响我国农业产业的可持续发展。
1 我国国土规划管理概况
随着我国经济的快速崛起，国家积极开展国土资源规划管理工作，科学制定相关国土资源规划管理法律措施，严控国土资源的使用限额。国家为规范国土资源的有序、可持续开发使用，严令各省市加强宏观调控政策，加强国有土地规划、管理，促进节约、有偿用地，确保土地使用权转让公平、公正、公开；严格执行招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权制度，防止国土资源的肆意转让、使用。
改革开放以来，我国开展了多次国土资源管理体制改革：从计划经济的分散管理到市场经济体制下的初步集中管理及其后续的集中统一管理过程。国土资源的规划管理和使用始终存在内部矛盾，主要表现在：耕地保护与建设用地、中央政府与地方政府等之间的矛盾；加之，我国土地资源质量逐渐下滑，粮食产量和安全受到威胁。为促进我国社会、环境、经济和资源利用的和谐统筹发展，国家必须进一步深化国土资源管理体制改革的力度，建立适合我国市场经济体制下的国土资源管理体制，实现国土资源的科学、有效管理和可持续发展。
2 国土资源规划管理存在的问题
2.1 国土资源规划管理法规不完善
由于我国国土资源规划管理起步较晚、发展不平衡，相较于发达国家还很落后；加之国家对国土规划重视不足，相关人员和机构涣散，很难对我国国土资源开展科学、有效的、完备的统筹规划，当然也不能对规划体系的层次和法律效能进行科学恰当的界定。尽管国家相继颁布了《国土规划编制办法》和《国家国土纲要》等规范，只是针对国土规划的相关内容进行简单的说明和初步规定。较我国经济的快速发展，已经过时，面对政府职能部门间用地冲突协调、跨区域建设协调、农业发展瓶颈、国土保护和新兴产业扩大用地需求的问题显得无能为力。目前，我国还没有相对完备的国土规划法律规范，严重制约我国国土资源的最大化、最优化利用。
2.2 我国国土资源规划管理体系落后
由于我国国土资源规划管理起步较晚，发展缓慢，很难适应我国快速发展的社会主义市场经济，特别是老旧的规划管理理念很难实施和开展工作，很难适应我国科学发展观的要求。国土资源规划管理制度还不健全，依法查处国土资源违法、违规事件的力度不足；国土资源市场化的配置比例偏低；违法用地的现象屡见不鲜；相关执法监察的力度不足；规划管理技术和措施落后，严重制约我国国土资源规划管理的有序进行。
2.3 国土资源规划实施的强制力不足，致使后续规划管理困难
随着我国经济的稳定发展，国土资源的瓶颈约束日益严重，空间开发和规划布局无序日益突出。城市、城镇的不断发展和扩展，大量吞噬国土资源，使现有发展空间凸显不足。国家相关规划职能部门没有对国土资源全局的、统筹的规划和监控，致使城市化肆意扩张，盲目、无序占有农业耕地和破坏区域环境。
由于缺乏约束力和监管制度，直接导致我国国土资源规划管理协调性差，实施力度差，规划混乱，权责不分，很难开展科学的、统筹的国土资源规划管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特别是缺乏强有地的强制性力量作为后盾，很难科学的、详细的实施国土资源规划的相关内容，特别是一些国家宏观长远的发展规划得不到重视和实施，致使我国经济发展不平衡、不持续、不健康，综合资源利用率得不到明显的改善。
3 国土资源的科学规划管理与可持续发展的建议
3.1 积极完善国土资源管理的法律体系
国土资源最为我国经济发展的载体，必须具备一定的法律地位，受到法律的保护，并拥有强制执行力，从而确保我国国土资源的统筹规划管理，达到最优化的效能。逐步完善和发展我国土地、矿产、海洋、环境等自然资源的保护、开发利用等方面的法律体法规；科学统筹研究制定我国的《国土规划法》和《海域使用法》；逐步修订我国的《土地管理法》等国土资源相关的法律，逐步形成系统性的法律体系。通过立法确定国土资源的强制力和权威，科学、完备制定国土资源开发、利用的一系列程序和规划要求，确保土地的使用、开发有法可依。
通过引进吸收国外先进的法律约束经验，加强我国国土资源规划管理的执行力度和充分体现法律强制约束力，并组建国土资源规划和实施团队，尽可能的贯彻和落实国家级的国土资源规划管理，为我国国土资源的可持续发展提供基础性的支持。
3.2 国土资源的规划管理要突出重点
国土资源规划管理需要国家和地方政府的共同努力，以提升国土资源的现实和潜在效用，以提升我国经济的可持续发展能力建设为主。逐步推进我国政策和统筹城乡规划的发展、优化区域发展空间，统筹安排，逐步推进城镇化健康有序发展。并将国土资源规划管理权力赋予每一个公民，强化国土规划的执行力度，并将国土资源开发的全过程向民众公示，接受社会监督、监控。科学规划，突出重点，明确开发战略，科学分区，明确目标和方案，以点带面，统筹空间、规模、结构和环境的协调，促进生产力布局、城镇化和基础设施体系规划和协调发展。
国土资源部门作为国土资源规划的主管机关，积极履行对国土资源的管控职能，统筹土地利用规划、矿产资源规划等各项国土资源专项规划，并随时将国土资源规划融入国民经济和社会发展的重点领域之中，提升国土资源规划的综合利用效益，并开展时序性监管、空间布局等重要规划着力点建设，提升国土资源规划管理的地位，努力为促进建立多部门联合的共同责任机制和综合管理模式提供基础性指导。
3.3 加强国土资源的技术支持，完善规划绩效考核体系
在我国国土资源规划管理中，应不断引进和学习先进的规划管理技术，不断提升技术支撑体系和信息系统的平台；积极组织专业技能的培训，提高规划人员的技术技能；充分利用现代技术，不断提高国土资源的信息获取技术和信息管理能力。
国土资源的规划管理具有长期性和非经济性的特点，科学建立并落实国土资源规划绩效考核制度，因地制宜，明确利弊，避免部门之间的冲突，确保国土资源规划和管理的顺利、有序开展，从而为我国经济的可持续发展提供基础性保障。
4 结论
随着我国社会主义市场经济的不断发展，国家不断重视国土资源的规划管理，特别是在科学发展观的不断要求下，国家职能部门积极制定国土资源规划管理法律规范，并积极探索我国国土资源开发利用的特色道路，并采取科学的措施，努力解决国土资源使用、环境保护、农业耕地等之间的矛盾，寻求一条互利共赢的可持续发展道路，使我国国土资源规划管理不断迈向的规范化、科学化的道路上，为我国经济的稳定，可持续发展奠定坚实的基础。
参考文献
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[关键词] 土地法 体系 指导思想 建议
土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法制建设面临着新的挑战。当前，有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究，进一步推动我国土地法理论和实践的发展。
一、土地法体系的概念
土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和。
广义的土地法体系包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法仅指综合性的《土地法》，如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。
从研究角度的不同，可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。
土地法律规范体系，是从法律规范角度对土地法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。用法律规范来概括土地法体系的局限性在于，它可能将对土地法律法规的司法解释、判例，以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出土地法体系的范围。
土地法规体系，又称土地法律体系或土地法律法规体系，是从制定法角度对土地法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。某个土地法律或法规，可以包含很多不同的土地法律规范；一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
现行体系和目标体系，是从时间角度对土地法体系的定义。前者就目前土地法的状况而言，是指由现有土地法律规范或法规组成的系统；后者就将来土地法的状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。
学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法，其主张的土地法体系也有不同的范围。学术体系带有学术味、理想化，由于它是通过理论分析研究提出来的，参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，因而比较全面。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。
土地法体系的发展、健全程度，是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。完善土地法体系，对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理，促进土地的可持续利用，具有重要的意义。本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。
二、我国现行的土地法规体系
土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系，以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国土地法规体系主要由如下七个层次构成：
（一）宪法
宪法是国家的根本大法，宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国土地法制的宪法基础。宪法主要规定国家、集体的土地所有权，以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策，公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。
（二）土地法律
土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律，如《民法通则》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的内容；由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修订）等法律。
（三）土地行政法规
土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。土地行政法规的数量很大，涉及到土地行政的各个领域和各个方面，是我国土地法体系的重要组成部分。
（四）地方土地法规
地方土地法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。
（五）土地行政规章
土地行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。
（六）地方土地行政规章
地方土地行政规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。
（七）其他土地规范性文件
其他土地规范性文件，是指除上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和发布决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……发布决定和命令”（第107条）。对于上述规范性文件，有的学者认为不属于法规的范畴。
上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国土地法体系的基础，在整个土地法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；土地法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；土地行政法规必须根据宪法和法律制定；地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；土地行政规章必须根据法律和行政法规制定；地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。在土地行政诉讼中，土地法律、法规称为“依据法”，土地行政规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立土地法规体系，要注意维护我国土地法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。
三、完善我国土地法体系的基本指导思想
目前我国已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月和1998年8月修订）、《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统，但是从总体上看，我国的土地法体系还很不健全。为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。建立我国土地法体系，应当明确如下的基本指导思想：
（一）树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则
可持续发展是指既满足当代人需要，又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中，片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观，其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。在1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展已经成为各国的普遍共识，我国政府在《中国21世纪议程》中，也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。土地是人类社会、经济活动的基本载体，也是自然资源的源泉，因此，从可持续发展战略要求出发，我们不仅要保护土地资源本身，而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。在我们以往的土地立法中，单纯强调对土地资源的利用，而忽视对生态环境的保护。实际上，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。因此，在我国土地法制建设中，应当以可持续发展战略为导向，逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线，到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。通过建立我国具有可持续性的土地法体系，推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。
（二）树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则
与土地相联系的土地资源、水资源（海洋资源）、生物资源（包括森林资源、草原资源）、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源，它们相互联系、影响和制约。因此，应当将国土资源作为一个统一整体，以土地资源为核心，正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。在规划土地法体系时，只有将国土资源作为一个统一整体来考虑，既不将整体国土资源分割开来，又突出土地资源核心地位和重要作用，才能设计出科学、可行的土地法体系。因此，科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时，兼顾间接调整土地关系的法规，正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。
目前我国的土地问题，不仅有土地开发利用的问题，也有土地保护改善的问题。长期以来，我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式：一方面，各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用，造成土地资源的严重浪费；另一方面，在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题，造成了一些地区土地生态质量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。因此，应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系，重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。相应地，土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时，还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。
（三）树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则
从国土资源管理的全局观出发，正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系，合理划分各级政府的管理职权。一方面应该明确，土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系，或仅仅是国土资源部一个部执法的体系，而是整个国家的一个法律体系，是与国家各有关部门都有关的一个法律体系；另一方面也应该承认，既然国土资源部考虑土地法的体系，就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。国土资源部目前的职能与职责，已经远远超过过去国家土地局的职能与职责：除了管理土地资源外，它还管理矿产资源和海洋资源；除了管理土地工作外，它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。因此，应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系（或国土开发整治法体系）结合起来，在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来，同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。在规划、设计土地法体系时，应当本着统筹规划、突出重点的原则，正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系，注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。
（四）树立土地法衡平观，在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则
计划经济时期，政府直接参与经济管理、配置自然资源，包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩 .在法学界，也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。体现在立法实践中，重视国家权力对土地的配置和管理作用，却忽视市场对土地的配置作用；强调国家的土地行政管理权，漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。从我国现行土地法律规定分析，大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使，即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质，在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定，这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。
解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况，首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用，通过完善土地物权制度和规范土地市场，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。在立法上，正确处理土地行政管理法规（即土地公法、土地行政法）与土地民事法规（即土地私法、土地物权法、土地民商法）的关系，从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。当前，要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题，除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外，还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系，调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。因此，科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规，也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。
四、完善我国土地法体系的建议
为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。根据上述基本指导思想，完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法：
（一）进一步完善宪法有关土地的规定
1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中，删去了禁止“土地出租”的规定，在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。目前，我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确，特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。一些涉及土地的重大问题，如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等，应该在宪法中加以明确规定。只有对上述问题有了切实的宪法保障，才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。
（二）制定《土地法》或《土地法典》
我国在1998年修订的《土地管理法》中，增加了一些关于土地财产法律关系的内容。例如，从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护，并且明确承包经营期限为30年。但是，究其实质，我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴，它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言，现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。
因此，应当积极创造条件制定我国的《土地法》或《土地法典》，全面调整各种国土资源开发整治活动，作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。该法应该将宪法有关土地的条文进一步具体化，全面规定如下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围；土地资源权（包括土地所有权与使用权）；土地市场与土地流通规范；对公民和法人财产权利的保护土地工作、国土资源开发整治工作的管理体制和管理机构；土地规划、标准、测量、分类和分级，包括土地规划制度或国土资源开发整治规划制度、土地利用规划制度等重要制度；土地登记、征用、出租、转让、买卖和经营；土地税收和土地费用；开发、利用、保护、整治、管理国土资源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保护；工业用地、农业用地、建设用地等各种用地的利用和管理；国土资源工作的协调和国土资源纠纷的处理；违反土地法的法律责任。
（）在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整
长期以来，我国对于土地资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国土地资源利用效率低下、浪费严重的重要原因。土地资源权属是我国土地法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。我国的土地上权利群尚处于发展完善的过程中，物权立法必须对它们加以整理 .从现行的《民法通则》（1986年）来看，已经不能满足我国土地市场发展和可持续开发利用土地资源的需要。由于我国实行的是物权法定主义，因此，在修改《民法通则》或制定《物权法》时，通过重塑我国的土地权属关系，建立符合我国国情的土地资源有偿使用制度，是值得关注和研究的一个重要问题。在修改《民法通则》或制定《物权法》时，应当加强对土地关系的民法调整，将各种土地资源权纳入物权系列，使土地所有权成为名符其实的土地所有权，使土地所有权的主体成为真正的、有自主权和自由处分权的主体，使土地资源成为平等的土地市场主体可以按照市场法则和规律支配的东西。
（四）健全直接调整土地关系的法规
土地法的调整范围很宽，它涉及其他各种环境要素和自然资源，当务之急是首先健全直接调整土地关系的法规系统，该系统主要由如下几个方面组成：
1.土地行政管理法规
这里的土地行政管理法规是指国家环境行政管理机关负责执法的法规，如土地管理法，土地规划法，土地开发利用法，建设用地法，土地调查、统计法，耕地保护法，荒地法，土地资源权属转让和纠纷处理法，土地税（使用税、耕地占用税等）法，房地产法，房产权属转让和纠纷处理法，房地产开发利用法，房地产税收法等。具体内容如下：
——修改完善《土地管理法》，作为土地管理法规中的基干法。
关键词：国土资源；管理体制；转变
中图分类号： F301.11 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-89-1
1 我国国土资源管理的现状
随着我国经济建设和改革开放的发展，国土资源的使用权已经允许有规划、有计划的使用和转让，因此全国土地使用面积空前增长，全国各地都有大大小小的工业园区、经济开发区等等的开发项目。在这样的情况下，耕地面积急剧下降。国土资源是宝贵的稀缺型资源，因为它的稀缺性，所以在不同的地段会带来不同的经济效益。近年来，我国政府不断提高国有土地的出让金额，但是在高额利润的驱使下，各地的房地产等开发商依旧选择在高成本的运行风险中偷取商机。国家开始对国有资源进行宏观调控，要求各地各省积极参与宏观调控。相继出台了强化土地统一管理的通知、加强土地征收的通知等，土地执法、加强规划管理、保障农民利益及安全责任制度、促进节约用地等方面，作出全面系统的规定。
2 国土资源管理存在的问题和困难
2.1 政府管理土地一级市场的力度略小
政府没有合理配置市场化比例，执法力度不够大，引发了一系列国土管理问题。违法用地屡禁不止，管理效果大打折扣。
2.2 地质灾害防治工作经费运用不善
地质灾害的工作资金开源，尚未纳入财政预算，甚至有些地区没有此项预算资金，这样的情况严重影响和制约了地质灾害的防治工作。
2.3 信息报道和技术支撑体系建设有待进一步加强
履行矿产资源、测绘管理、地质灾害防治等职能，离不开现代专业技术的支撑，技术和信息建设未能及时更新、宣传。
2.4 国有土地资源法律法规的宣传教育力度尚需进一步普及和深入
只有使广大群众学法、懂法，才有可能真正做到合理的使用国土资源。国土资源管理制度尚不够健全，防止各种的执法力度仍需加大。
3 国土资源管理的应对措施
3.1 加大执行国土资源管理各项计划的力度
严格按照国家规定，成立土地利用总体规划、耕地保护规划、土地整理规划管理小组，落实专项资金人员，脚踏实地地结合实际，合理确定规划经济社会的发展目标，认真开展土地利用的调研工作，仔细分析研究未来主导产业和产业发展的重点方向，以及未来产业的结构发展趋势。对土地资源开发的整理、规划、执行步步严格把关，提高土地节约利用水平和综合利用水平、对矿产资源科学管理的有效利用，更好地为社会经济发展提供保障。
3.2 土地开发整理项目的实施和项目申报工作开展要扎稳根基
乡村土地开发项目、土地整理项目无论从信息、立项、资质审查、标书拟定和定标工作，都要本着公平、公正、公开的原则。仔细审查投标单位的资质，确定建设单位后，与纪检委签定施工廉政合同。建设构成中，对项目工程进行严格的监督和管理，无论是进度还是质量都要严格把关。也可在项目施工地设立现场指挥和检查的部门，方便有效直接监督施工的质量和进度。项目完工后，由审计局对项目资金进行审计，农业局、国土局、财政局组织验收。
3.3 整顿和规范矿产资源的开发工作
针对矿产资源在实际利用和开发过程中所存在的问题，对各处矿产资源的开采进行严格的排查、查处，对违法开采的行为进行警告和处罚，关闭非法采矿点，高效保护国家的矿产资源。制定合理的资源整顿方案势在必行，进一步确定依法管理、开发、利用的规定，加强保护矿产资源的观念。
3.4 健全制度，全面推进行政工作
对违法操作国土资源的案件大力严查，加强党风廉政建设，争取从源头预防和治理腐败，定期举行领导班子的会议，采用集体决策的制度，防止各种的行为发生，保证重大决策的科学性和民主性。完善执法和考核制度，增强各级各部门对加强国土资源管理的主动性。建立土地储备交易、拍卖招标出让制度，对土地市场建设力度进一步加大，提高土地利用率的同时，政府也可以盘活土地市场，获得一定的财政收入。
3.5 不断提高各地区的土地防治技术支撑体系和信息系统建设的资金投入
切实做好地质灾害防治工作，保护人民群众生命财产安全，充分利用高科技，提高土地资源信息管理的水平，加大地质灾害的防治知识宣传，积极准备灾害防治的应急方案，做好预警工作。
参考文献
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[关键词]稀土资源；产业经济；研究现状
[DOI]1013939/jcnkizgsc201637061
从世界范围来看，稀土资源在过去几十年中被应用得不是很广泛，那么随着稀土资源丰富的储备量逐渐开发出来之后，人们越来越关注运用和利用稀土资源进行产业建设。中国作为目前世界上稀土资源含量和资源种类最为丰富的国家，不仅稀土的总量多，并且稀土的质量也非常优质。然而在地下勘测的结果来看，由于我国绝大部分稀土资源的所在区域属于“高难度开采”区域，其开发难度非常之大，如果开发工程有所不妥还会造成周边环境的污染、生态破坏等弊端。因此，从更加规范和科学的角度来探讨我国稀土资源的开发、利用和流通，以稀土产业经济的发展为中心展开讨论，立足关于稀土产业经济研究的相关现状，从而展开进一步论述。
1我国稀土产业的发展与稀土产业经济的研究
11我国稀土产业的发展
我国作为世界上最大的稀土资源储备国，具有着丰富的稀土资源，那么建立在稀土资源基础上的稀土产业经济相关研究的开展情况和今后的发展趋势情况，对我国良好地把握稀土产业经济的科学发展战略有着重要的基础性作用。
从新中国成立初期来看，国内产业经济的发展对稀土资源的需求程度并不是很高，而且关于稀土资源的开发技术、生产工艺以及加工技术等方面发展得较为滞后，相关技术体系不是非常成熟。因此在这样的背景下，稀土产业经济的发展处于平台期，既没有得到飞速发展的机会，也没有表现出持续下降的发展趋势。直至我国全面实行改革开放的战略政策，使国内的稀土产业得到了国外开发与生产技术的支持，从而逐渐走上了“递进式”开发的发展道路。直至如今，我国在稀土资源的开发过程中由于存在开发过度、控制失灵以及资源浪费等情况，导致稀土资源大量流失，也使得稀土资源的利用率较低。并且，由于大量向外出口国内稀土资源，导致我国每年生产的稀土资源总量的三分之二都流向外国市场，长此以往这种无限制的资源出口，非常容易导致国内稀土产业的生产匮乏，也不利于稀土资源在国内经济市场的稳定发展，容易出现价格忽高忽低、产业发展过于隐蔽的情况。[1]
12我国稀土产业经济研究的发展
伴随我国稀土产业经济在近几年的发展步伐越来越快，国内关于稀土产业经济发展的相关研究成果也纷纷涌现。尤其是我国于2010年开始陆续出台关于国内稀土资源管制和产业开发等方面的相关政策，稀土产业经济的研究热潮正式被掀起。从宏观角度来看，国内关于稀土资源开发以及稀土产业经济建设发展的相关研究成果自1956年开始，直至2016年，其研究文献的数量呈现出飞速发展的态势。并在1985年至2015年这30年的时间内，总体相关研究文献的数量较上一阶段增长了三倍之多。可以说从相关研究文献数量和成果方面来看，稀土产业的开发与稀土产业经济的发展受到了广泛的关注。[2]
2关于稀土产业经济研究的具体内容
从世界稀土产业经济的发展研究角度来看，在处于21世纪发展的今天，世界经济的发展对稀土资源的依赖越来越大。由于稀土具备广泛的应用价值，同时也具有着重要的工业生产和经济建设价值，所以各国对稀土资源的需求也越来越多。比如以美国、德国、日本这些资本主义发达国家来说，由于其经济发展的速度和水平处于高等水平，因此对稀土资源的需求也非常大。[3]
从中国稀土产业经济的发展研究角度来看，由于国内关于稀土资源和稀土产业经济发展的文献种类繁多复杂，并且也没有确定一个明确的、新颖的和创新的研究观点。从而呈现出我国关于稀土产业经济的研究论坛过于“表面化”，没有为真正的具体开发和生产工作奠定良好的理论基础。因此为了改善这种现状，国家可以通过将稀土资源的保护提高到更高的层次，并大力促进和引导国内相关研究工作的积极开展，成立更为尖端、高水平的研究队伍，以此来为我国稀土产业经济的发展提供有效的理论依据和具体的发展建议。并且，站在中国稀土产业在国际中的竞争力分析层面而言，我国要发挥稀土资源丰富、稀土种类繁多的优势，提高对稀土资源开采的“科学程度”，以“限制开采”的标准、总量的方式控制管理，从而适当控制中国稀土开采业的发展速度。比如贯彻落实“绿色开采”和“节约性开采”的方针。这样通过更为有效的方针政策引导大局的发展方向，为关于稀土产业经济的研究工作指引更为明确的研究角度。[4]
关于稀土资源贸易问题方面，我国应该适当控制稀土资源的出口，减少稀土资源的“外流”。由于过度出口稀土资源，造成了我国绝大部分稀土资源都已经向外
流失的现状。在长期的这种无限制的稀土资源出口情况下，直接导致了国内稀土产业生产匮乏的现状，也不利于稀土资源在国内经济市场的稳定发展，所以对稀土资源的出口贸易问题必须重视起来。通过提高稀土产业的经济附加值，提高出口效益，合理减少出口量，使我国稀土产业的经济实现又好又快发展。
3中国稀土产业经济的发展趋势研究
从发展趋势的角度来看，关于我国稀土产业经济的日后发展战略更多的是倾向于资源整合和出口控制相结合的目标战略。因此在国内与稀土产业经济发展趋势相关的研究文献中，国内学者越来越重视关于合理开采、限制资源出口以及稀土资源税方面的研究。比如在2014年国内学者伍虹在研究文献中指出了“在日后中国的稀土开采应该明确提出‘限制开采’的标准，以总量的方式控制管理，从而适当控制中国稀土开采业的发展速度”。与此同时，2016年年初，国内学者李雪珍也在研究文献中表明了关于我国稀土产业经济的发展趋势观点，即“中国稀土产业的总体开发与出口，应该致力于做到与环境保护统一、与生态发展统一、与人与自然的和谐相处统一，从而统筹稀土资源与稀土产业经济的共同进步”。基于此，通过国内一些研究学者对稀土产业经济发展趋势的相关研究中能够知道，稀土资源只有做到有效开采、合理进行产业开发和生产、并有效控制出口量和交易量，综合多个指标共同推动中国稀土产业经济实现可持续化发展。[5]
4结论
综上所述，稀土作为一种极具经济效益和利用价值的资源类型，其被称为“工业维生素”，具有着重要的工业生产和经济建设价值。本文通过立足于中国稀土产业经济的相关研究工作展开探讨，研究我国稀土产业经济研究的现状，通过指出我国稀土产业经济研究现状包含的具体内容，从而对我国稀土产业经济相关研究的发展趋势进行分析。并通过研究能够知道我国在今后的稀土资源开发与出口等相关产业中，应该将适度开发与适当出口结合，以此来实现稀土产业经济的可持续化发展。
参考文献：
[1]吴虹，方季点亮中国稀土“光之梦”――我国稀土发光材料产业发展现状与趋势[J].稀土信息，2014（8）：10-16
[2]朱文杰，张原庆，王玉福中国稀土资源开发利用现状问题及建议――以白云鄂博矿南方七省离子型吸附矿冕宁矿为例[J].山东国土资源，2015（10）：31-35，39
[3]弓秀玲，李文龙金融危机背景下包头市稀土产业可持续发展现状及对策研究[J].科学管理研究，2014（2）：72-74，79
