时间：2022-10-16 03:51:51
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城市化管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
我国经济改革最引人注目的一个变化，就是20多年间有1亿农业劳动力转移到乡镇企业，乡镇企业从业人员已占农村总从业人员的30%左右，使乡镇工业取代国有工业，成为我国工业中的主要组成部分。但是，农村劳动力资源的再配置在20世纪90年代中期以后，则逐渐地减缓，并在近几年因市场变化而出现倒流趋势。仅1997、1998年两年统计，从事农业的劳动力就净增366万人，1999、2000、2001年每年至少也有净增100多万人。出现上述情况并不意味着资源配置效应的潜力告终。主要依据是：尽管已有大量农业劳动力转移到非农业领域，但由于农村人口和劳动力的迅速增长，留在农业领域的劳动力还有3亿多，同改革初期相比，不但没有减少，还增加了100多万。农业与非农业的边际生产率仍然存在较大的差异。但是，我国国民经济经过20多年高速增长的量变积累，已经呈现质的变化，即绝大部分商品的供给已经满足或超过市场需求，由卖方市场变成买方市场。大多数乡镇企业在市场导向下经过多年的发展已经饱和，不再有超常发展的空间；而高技术含量的生产领域虽然市场广阔，却需要乡镇企业进行重大结构调整，不可能再以低技术和粗放经营的方式跨进结构升级这道门坎。况且，80%以上分布在村落的乡镇企业，由于缺乏所必需的公共基础设施，缺乏技术和管理人才，远离城市集中地带，难以再走“离土不离乡”的道路。我国乡镇企业发展正面临着一个调整期，这就不可能再以从前那样的超常速度增长着。与此相联系，乡镇企业可纳农村剩余劳动力的能力趋于下降。从“七五”期间年均925万人，降到“八五”期间年均719万人，降到1996年674万人，再降到1997年的400万人。在今后的若干年中，如果不可能出现新的经济增长点，前面所说的资源配置效应，将在很大程度上不复存在，经济增长速度将会显著放慢。
我国经济改革以来的一、二十年间，数以千万计的农村剩余劳动力转移到乡镇企业就业，并因此带动了乡镇企业高速度增长，在一定程度上代替了城市化的发展，但这种替代终究是有限度的。农村人口城市化规律是不可阻挡的，限制城市化是积累矛盾，加剧矛盾，而不是解决矛盾。这就要求我们必须把转移剩余农业劳动力与城市化有机地结合起来。国内外的实践经验表明，农业剩余劳动力向非农产业转移、农村人口向城市迁移，是现代化进程中相互制约、相互影响的两个方面。从20世纪80年代初期以来，我国剩余农业劳动力向非农产业转移，取得史无前例的进展，但农村人口向城市迁移的进程仍然十分缓慢，这两者之间表现出极其明显的不协调。这种不协调的后果，集中反映在最近几年前者速度大幅度回落，以及与此相联系的农村经济增长速度及农民收入增长幅度明显趋缓。这就要求必须因势利导地解决这种不协调问题，并使之相互促进，以开创中国剩余劳动力转移的新阶段。
要有效地解决我国剩余农业劳动力的转移，就必须遵循社会经济发展的一般规律，正确认识和处理市场化、工业化、城市化和现代化的关系。市场化、工业化和城市化是推动现代化进程不可缺少的原动力，也是推动农业剩余劳动力转移不可缺少的原动力。社会经济发展的一般规律是，伴随着工业化的推进，城市化水平也不断提高，这是产业结构变迁引起就业区域结构变迁的结果，也是市场机制在劳动力资源配置过程中发挥作用的结果。我国的工农业产值结构已由建国初期的3:7转移为7.5:2.5，而城乡人口结构乃为3.6:6.4，这在世界上是绝无仅有的。造成这种状况的主要原因，是在一个相当长的历史时期中，中国的工业化是在城乡隔离的环境下并且独立于城市化进行的，使得迅速增长着的剩余农业劳动力无法被城市二、三产业所吸收。1952年至1978年，我国城市工业所能提供的新的就业岗位只有3723万个，而同一时期由于人口政策的失误，全国城乡劳动力共增加19127万人，大部分新增劳动力不得不被安置于农村，这就必然严重地制约着中国农业劳动生产率的提高和农村经济的增长。市场取向改革以来，我国市场化程度有了显著的进展，并且与工业（尤其农村工业）协调发展的道路基本上打通。这些年来，我国农村工业化和剩余农业劳动力的转移所取得的巨大进步，也正是市场化因素不断强化的结果。然而，在依靠市场机制和农村工业化力量来推动经济高速增长与剩余劳动力转移的同时，城市化滞后的矛盾又日益突出出来。
二、是进小城镇抑是进大中城市
关于我国城市化与城镇化问题，国内外学术界都作了不同程度的研究，并取得一系列阶段性成果。但是，对城镇化与城市化的关系问题，至今还没有取得一致的看法。这就很难对我国农民进城的方式和条件作出正确的回答。我们认为，城镇化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。发展小城镇是我国特定条件下城市化战略的一部分而不是全部，发展小城镇是城乡二元体制下被迫作出的选择，而不是最佳的选择。确立这样的一种观点，才能正确认识我国农民进城的方式和条件。换句话说，我国农民进城的方式和条件的特殊性，在相当程度上是和我国城乡二元结构以及与此相联系发展小城镇战略联系在一起。在城乡二元结构还没有被破除的背景下，大中城市的发展从一开始就同农村问题的解决无关。而改革开放以来，我国政府提出发展小城镇战略时，又总是同解决农村问题联系在一起。我国现阶段农民进城方式和条件，都是由此派生出来的。在城乡分离或城乡分割体制尚未消除的背景下，人们往往把大中城市和小城镇区分为两个不同类型的社区。与此相适应，在农民进城上，也可以划分为进大中城市和进小城镇这两种方式。当城市化还没有基本实现的情况下，必然是进大中城市和进小城镇并重（目前两者人口各占一半），而且在一定时期内，进小城镇的人数还会比进大中城市的人数多得多。当城市化演变到一个相当高的程度，城镇化就会逐渐被城市化所代替。届时，农民进城的方式，主要表现为进入大中城市，或进入大中城市的人数远远超过小城镇。
我国小城镇的战略地位，是源于农村工业化是在城市化严重滞后的背景下运行的。农业劳动力向乡镇企业转移，是采取“离土不离乡”的就地转移方式。剩余农业劳动力就地向乡镇企业转移，比起旧体制下农民没有选择职业的自由、缺乏必要的劳动力流动机制，无疑是一个很大的进步。但是，这种初级形态的劳动力市场，毕竟存在很大的局限性，突出表现在剩余农业劳动力转移在就业空间上的封闭性和分散性。封闭性指的是面向农村，就地转移。分散性指的是92%的剩余劳动力转移是分布在村落，向小城镇集中的不及8%。应当这样看，即小城镇建设对带动我国农村经济的发展，还将继续发挥一定的作用。我国目前仍然有大量分布过散、缺乏规模效益的乡镇企业，迫切需要改善布局和基础设施条件。但由于企业自身和外界条件的限制，它们大多数还很难向大中城市集中，而小城镇的进入门坎则要低得多。但是，和大中城市相比，小城镇的集聚效益差，二、三产业发展规模小、档次低，对投资的吸引力和对劳动力的容纳能力很有限，不应对它在城市化中的作用寄予过高的期望。我国小城镇的发展速度很快，目前总数已突破60000个，但每个城镇平均人口（指非农业人口）只有2000人左右，作为吸纳农村剩余劳动力主要载体的初衷始终未能达到。大中城市可以吸收大量的乡村劳动力和其他资源，可以创造出更高的经济效益。为了扩大小城镇的规模，提升小城镇的档次，客观上要求小城镇建设必须同大中城市的布局和结构调整有机结合起来，例如在与大中城市一定距离内和交通干线附近形成小城镇群带，可以有效利用大中城市对周围地区的扩散和带动效益，并减轻其膨胀压力。事实上，目前有些小城镇所表现出来的规模和效益，有相当部分来自邻近大中城市发展的可能性。应当认识到，农民进入小城镇，是在传统的城乡分割制度安排下的一种迫不得已的选择。今后我国新增就业岗位，将有很大一部分集中于第三产业，如果绝大部分人口集中于小城镇，第三产业的发展将严重受阻。我国城市化已经演变到一个新的阶段，即小城镇数量扩张已经基本完成，今后发展的重点应放在提高建设质量上。还应当指出的是，我国经济增长正由粗放型向集约型转变，以往在粗放型经济增长方式下发展起来的低技术含量的产品市场已经相对饱和，在乡镇企业中有相当一部分低技术含量的劳动密集型产业需要进行技术改造、产品升级、资产重组和产业转移，小城镇是无法满足这一结构重组要求的。大中城市不但比较容易提供乡镇企业进行调整所需要的资金、技术、信息、人力资源、市场条件等，而且还将为第三产业发展提供广阔的市场。统计资料表明，我国100万－200万人口的城市，劳动力在第三产业的就业比重高达45%，而20万人口以下的小城市，其比重仅占23%。这就要求我们必须采取更加积极的城市化发展战略，在继续为小城镇发展（扩大规模、提高档次）提供必要条件的同时，把城市化政策的重心，从消极限制向积极鼓励发展大中城市。与此相联系，农民进城的方式将越来越由集中小城镇转向集中大中城市。
与农民进城方式相联系，在大中城市劳动力市场上，还存在着事实上的二元市场，即进城农民的就业市场与城市居民的就业市场同时存在。从相对意义上，这两类市场是相互分割，相互独立的。由于户籍制度、就业制度、医疗制度、教育制度、养老制度等方面的差别，转移到城市的农民还不可能享有城市居民同等的就业权利和就业条件，还无法同城市居民一样进入同等待遇的职业领域并获得制度性工资。在城市二元劳动力市场上，进城农民所从事的多为城市劳动者不去竞争的岗位，并领取比城市居民相对低得多的劳动报酬，相对少得多的社会福利。这种对农村劳动力进入城市的就业限制和歧视，在短时间内还难以完全消除。至于城市中的资本密集、技术密集、知识密集的产业领域，农民进入的机会也很少。这种制度上的市场结构差异，目前起着缓解进城农民工对城市居民就业的冲击力的作用。与此相联系，我国农村剩余劳动力向城市转移，其就业性质一般是属于非正规就业。所谓非正规就业，指的是广泛存在于非正规部门和正规部门有别于传统典型的就业形式。它包括非公有部门里的各种就业门类，和正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、包生产或服务项目的外部工人等。相对于传统的国有、集体单位的正规就业，非正规就业稳定性较弱，流动性较强，加上非正规部门的社会保障制度建设严重滞后，要被城市居民所普遍接受，还需要经历一个很长的适应性过程，使得这种就业岗位大都留给进城的农民。
三、制约农民进城的制度性与结构
农民进城的条件，首先取决于城市门槛的高低。要形成有利于农民进城的条件，就必须降低农民进城的门槛。1980年国务院作出“严格控制大城市，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的方针，其中的一个考虑，就是农民进入小城镇的门槛相对比较低。从理论上说，要把一个劳动力从农村转移到城镇，大约需要三种基本投入：(1)生产资本投入，为创造一个就业岗位所需要的资本投入；(2)生活资本投入，农村劳动力及其家属在城市安家和生活所需要的资本投入；(3)基础设施投入，就是生产与生活所必需的水、电、路、汽等基础设施。这三种基本投入大中小城市的差别不是很大。但是，根据我国的国情，越是中心城市，政府的补贴越高，大中城市建设的制度性成本所占比重很大，而小城镇则近乎等于零。在城乡二元结构体制下，城市居民所享受的而农民又享受不到的社会福利（或国家财政补贴），大城市最多，中等城市次之，小城镇最少。从这个意义上说，要创造有利于农民进城的条件，尤其是进大中城市的条件，就必须消除附着在城乡户籍上的各种待遇差别（包括就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、养老制度等），实现城乡一体化。由此可见，为了加快我国农村城市化进程，就必须从根本上突破传统计划经济体制的束缚。在传统计划经济体制下，城市建设是由政府负担的，城市居民的高福利、高保障是由政府负担的。受政府财政资金的限制，政府很难把对城镇居民的义务扩大到农民身上。因为农民的大规模进城，意味着政府财政支出的扩大。为了缓解这种矛盾，政府所作出的反应，自然是限制农民进城，即阻碍农村人口城市化进程。为了改变这种情况，就必须因势利导地促进计划经济体制向市场经济体制转变，逐步实现城镇建设市场化，使城镇化建设从以往政府主导型转变为市场诱导型，即不依赖于国家投资，引入市场竞争机制，诱导先富起来的农民进城务工经商，依靠农民自身力量，多渠道筹措城镇建设资金，解决城镇发展中的人口集聚、经济发展和建设资金三大问题，使城镇化步入快车道。
当前我国农村城市化所面临的一个主要难点，就是传统的城乡二元户籍制度，严重地滞后于农村城市化的发展。这就必须逐步改革传统的城乡分割的二元户籍制度，变城乡分割的二元户籍制度为统一的居民身份证一元户籍制度。其具体内容是：逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口与非农业人口的户籍登记制度，如实地反映公民的职业和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。只有改革城乡分割的二元户籍制度，才有可能为劳动力在产业之间、城乡之间的自由流动和形成全国统一的劳动力市场创造条件。以往那种城乡分割的户籍制度，不能适应现代市场经济发展的要求，它从制度上堵塞了农村人口城市化途径，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动。农村剩余劳动力向城市转移，不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题。要使这种转移能够比较顺利地进行，政府一方面要为增强这部分劳动者的就业技能和提高他们的就业竞争力创造条件，另一方面还要为这部分劳动者的生存提供必要的保障和服务机制。这一机制主要包括两方面内容：一是包括养老、失业保险在内的社会保障体系；二是包括就业培训和职业介绍在内的就业服务体系。目前我国农村社会保障机制和就业服务体系严重滞后的现象，已经直接影响和制约着劳动力市场功能的发挥，以及农村剩余劳动力向城市的转移。这是我国实现农村劳动力资源市场化配置所要解决的重要问题。我国目前现实的情况是，绝大部分农民尚未纳入国民经济和社会发展规划，已经进城的农民享受不到城市居民一样的待遇。在住房、医疗、教育、劳动就业、养老等方面，身份没有变化的农民只能自己承担高额费用，导致在许多已经发展起来的小城镇，出现进城农民又回到农村“人口回流”现象。
我国农民进城的条件，除了要受一系列制度性因素的制约，同时还要受其他非制度性因素的制约，即经济增长方式转变和经济结构调整的约束。世界上那些已经实现工业化的国家，其剩余农业劳动力的转移，基本上都是发生在经济粗放型增长向集约型增长转变之前。也就是说，在粗放型经济增长阶段，工业规模急剧扩大，需要劳动力大量增加，为大量剩余农业劳动力向城市转移提供良好机遇。当经经济增长方式由粗放型向集约型转变之前，社会上大部分农村人口已经进入城市，大部分劳动力已经在工业中就业。此后，国民经济发展的基础，主要不再依靠绝对规模的扩大，而是依靠效率或效益的提高。但是，与世界上那些已经实现工业化的国家不同，我国实行的是赶超型的工业化发展战略，即不是发挥劳动力资源充裕的优势，反而选择资本密集型的重工业化为发展重点。20世纪50年代至80年代这一典型的粗放型经济增长方式和外延型工业化阶段中，剩余农业劳动力向工业转移，是与工业中技术、资本和对劳动力排挤同时发生的，农业剩余劳动力转移遇到很大的障碍。
20世纪90年代中后期，我国经济成功实现“软着陆”以来，宏观经济运行发生很大的变化，经济增长速度趋向回落。这固然和改革进程的深化以及世界经济增长放慢有很大的关系，但就国内因素而言，经济增长方式转变滞后和经济结构不合理，也是很重要的原因。这就要求我们必须把国民经济增长建立在经济增长方式转变和经济结构调整的基础上。但是，与我国经济转型相联系，或由我国经济转型派生出来的，则是就业问题的尖锐性，以及为解决就业问题所必须应对的就业模式的转变。计划经济从某种意义上说是一种“短缺经济”。当我国从计划经济向市场经济转变过程中，必定要经历一个长期被压抑的需要迅猛释放的阶段。但是，伴随着计划经济向市场经济转变，卖方市场向买方市场转变，市场结构也随之由以往的供给主导型转变为需求主导型。在激烈的市场竞争中，长期在计划经济体制下运行的国有企业，由于产品结构不合理，加上经营机制转换滞后，大量产品积压，生产能力严重闲置，致使相当一部分国有企业职工下岗。伴随着市场竞争力度的加大，这种结构性矛盾必将进一步加剧，进而由工业制造业本身结构调整所形成的结构性失业压力，将会越来越大。市场取向改革的深化，使以往传统体制下，以低效率为代价的大量隐蔽性失业显性化，即转化为公开性失业。从提高经济运行效率，适应市场竞争要求的角度，这种变化是积极的、必要的、进步的，从缓解由此带来的公开失业压力的角度，这又是改革所必须付出的机会成本。根据最新统计，目前我国到各地城市打工的农民约有8800万人，而城市劳动力市场总体上是供大于求，不少城市下岗失业人数越来越多，不得不采取本地市民就业优先的原则，并采取各种强制性手段限制外来农民工就业。现在全国不少城市在招工程序、招工比例、务工的领域、行业工种等方面，采取各种行政、法律手段予以限制。从严格意义上说，作为我国产业工人的重要部分（目前全国城市约有8800万农民工）、我国城市发展的重要力量，农民工实际上是属于城市边缘群体。从行政管理上讲，他们被看作没有获得城市户口的农民；从政治上讲，他们不被承认为工人；从经济上讲，他们没有城市起码的劳动福利保障。这种产业工人队伍隐性化，是不利于国家稳定的。应当认识到，尽管农民工在劳动力市场上受到歧视性待遇和不公平待遇，但他们具有较强的竞争力，其实际失业率远远低于城市实际失业率，他们已成为全国各省区城镇人口的重要组成部分，只是没有被确认为城市的正式户口，也没有得到基本公共服务，但其生产与生活方式和城镇劳动力大体相同。为了促进我国结构变革、城市化进程，政府应当制定公平的民工就业政策，保证农民工的劳动权益、劳动安全和享受与当地城市居民相等的基本公共服务。为此必须改革现行的户籍制度，实行常住人口申报制和登记制，只要具有劳动岗位（正规就业或灵活就业）、合法收入和居住地就可以视为当地注册人口，并有获得公共服务的选择权和公共事务参与权。目前进城农民工的真正后顾之忧是社会保障制度。由于农民工没有享受到城市的各种保障制度，农民工一旦成为城里人，其原来拥有的土地如何处理，是今后制定农民工政策的一个难点。对此，胡鞍钢教授曾经提出“给户口置换土地”的设想。即如果农民工愿意选择留在城市工作和生活，那么，就应该给其城镇户口，让其享受与城里人同等的权益。即应该根据《劳动法》给其各种社会保障权力，包括失业、养老、医疗等各项保障都应该拥有。与此同时，由于居住地点的改变，农民工就会自动放弃其原来所拥有的土地。但是，受国家财力的限制，已有城市人口的社会保障远未到位，又要解决近亿个进城农民工的社会保障问题，在实践操作中仍有许多待解决的难题。
【参考文献】
①《了望》周刊记者：《中国城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。
【关键词】城市化建设;计生;服务;管理;思考
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
随着我国市场经济体制的日益完善，带动了城乡经济速猛发展，普遍提高了人们的生活水平，尤其是户籍制度的改革，加快了城市开发建设规模，形成了不同层次的经济开发区、住宅小区、游乐区等等，推动了人口城市化建设的发展。如何在城市化建设中加强流动人口服务与管理,适应改革发展的新形势,很值得深入研究和思考。
一、推进城市化建设，需要统筹解决人口问题
从我国国情看，推进人口城市化建设，具有“四个”有利于促进经济社会又好又快的发展，一是有利于引导人口合理分布。通过城市开发、扶贫开发建设，可以把有一定经济实力，不宜于居住、生产条件恶劣的人口迁移到城市居住，不但能改善生态自然环境，降低生态环境保护治理成本，而且可节省大量的通电、通路、通讯投资。二是有利解决人口就业问题。人口相对集中必然形成规模生产和消费，促进为生产、交换、分配和消费服务的第三产业蓬勃发展，吸纳大量的就业人口，转移大量的农村剩余劳动力，创造更多的经济社会财富。三是有利于人口数量控制和人口素质提高。人口集中城市居住，减轻了居住分散、边远闭塞，计划生育服务管理不到位的问题.同时，有利于发展教育事业，改变文化知识结构。四是有利于缓解耕地资源紧张状况。随着城市化建设的集聚作用的增强，大量农村人口向城市转移，不再依赖于经营土地为主要生活来源，会释放出一定量的农村土地还草、还林，扩大生态植被。
之所以在推进城市化建设中，要统筹解决好人口问题，是因为人口居住相对集中，局部人口密度增大，会出现很多新情况和新矛盾，需要各级政府转变职能，加强政策调节和引导，优化资源配置，弥补市场内部机制的不足，促进人口与经济、社会、资源、环境相互协调发展。
二、城市化建设规模的形成，对计划生育服务管理赋予了更艰巨的任务。
由于改革开放和市场经济体制的不断完善，加上大力提倡招商引资，促进县城经济开发，吸引了省内外投资商，成为县城“无户口”居住人口，在人口居住上呈现出多元化“混合型”结构。
据岚皋县2012年清理调查统计，全县辖15个镇两个办事处，总面积1995.67平方公里，总人口17.1万人，人口密度为87人/m2。其中“流动经营型人口”达1834人，占城区人口的4.75％;“服务就业型人口”达26825人,占流入城区人口的17.68％;“陪护子女型人口”，涉及全县2734个家庭，6917人，占城区人口的17.92％;“两地居住型人口”达2328户，8911人，占城区人口的23.09％;“常住型人口”14183人，占城区总人口的36.74％。“空巢型人口” 占总户数的15.3﹪,人口达人, 占总人口的19.8﹪。
人口居住的复杂和自由，推动了城镇经济开发和建设，但计划生育服务与管理稍有忽略，就会造成生育秩序混乱，需要适应城市化建设发展，来不断研究创新计划生育服务管理工作。
三、应对城市化建设计生服务与管理的对策
各级政府应统筹人口与经济、社会、资源、环境的关系，把城市化建设规划与完善计划生育服务管理同研究、同思考，整活资源，积极应对城市化进程中计划生育服务管理中的新矛盾，新问题。
——统筹搭建社会化服务平台,不断创新管理方式方法。一是要夯实各部门的责任，强化目标考核，完善管理办法，促进公安部门凭计生证件上户，民政部门凭婚前医检证明登记，按月报送新婚人口信息，卫生部门坚持终止妊娠审批、按月报送新生人口信息，工商、公安、城建、房管等部门传递流入人口信息。二是要坚持城市化规模发展与计划生育管理统筹发展，做到增加一个社区，相应增设一个计生服务管理基层机构，增加一个物业单位，就落实一项计生监管责任，使计生服务管理同城镇化建设发展不断档脱位，避免造成死角死面。三是要整活文教、卫生等公共服务资源，开展部门携手联合，实行一厅式办公，为城市流动人口提供便捷服务。四是各乡镇要在县城区落实流动人口服务点，健全流动人口协管联络员，落实职责、报酬、任务，负责本乡镇流入县城人口的监督管理，及时提供服务管理信息。
——健全综合治理机制，完善“以房管人”服务体系。一是坚持“政府牵头，综合治理”，加强计生、公安、城建、房管、民政、人劳等部门的协调配合，推进“以房管人”工作深入开展。二是建章立制，健全流动人口计生登记、婚育证明查验、计生信息月报等制度，实行分类编号、分类管理、一人一档，统一录入计生信息管理系统。三是落实目标管理责任，由社区计生管理机构与单位、物业公司、出租房屋业主签订《房屋租赁计划生育责任书》，由出租房主与租住已婚流动人口签订《流入人口计划生育服务管理责任书》，层层明确计划生育管理责任。四是将“以房管人”制度的落实，纳入各级各部门、单位考核，兑现落实奖惩措施，促进人口城市化服务与管理的不断完善。
——增加财政投入保障，加快人口信息化建设。各级政府要为人口信息化建设提供财政投入保障。一是建立和完善县级人口信息化交换平台，坚持标准、网络、安全三项基础设施建设，广泛利用PADIS系统为人口宏观管理提供决策支持，依托政府的电子政务网络，实现各级人口计生信息互联互通资源共享。二是不断更新信息化设施、设备，及时满足信息网络现代化的需求。三是加强信息化专业知识的培训，选调充实专业技术人才，增强PADIS体统的应用率。四是不断完善信息采集、核实、更替、反馈，确保信息真实、准确、及时、完整，提高综合利用水平。
——完善流动人口“一盘棋”服务管理机制，破解新时期人口计生工作的难点.各级政府要认真探索推进流动人口“一盘棋”服务管理示范建设，一是对流出人口要办理一份《婚育证明》、签订一份计划生育合同、落实一项有效避孕节育措施、留下一个有效的通讯联系方式；二是对流入已婚育龄妇女,要每季度落实一次“三查”服务，建立“七项”服务管理制度;三是对流动人口计划生育要落实宣传技术、避孕节育、检查服务、便民维权、奖励优待“五项”均等服务；四是要建立健全清理清查、以房管人、信息共享、区域协作“四项”机制。努力实现流动人口计划生育一个体系、两项制度、四项机制、五项均等的流动人口“一盘棋”服务管理目标。
城市化建设在经济社会进步中不断的发展,对人口和计划生育工作带来了新变化、新挑战.各级政只有面对新的发展形势和变化,不断加强研究和思考,创新工作思路和方法,才能做到城市化建设与人口计生工作同步发展,也才能实现经济、社会、人口和环境协调可持续发展.
参考资料
[1]岚皋县2012年人口计生基层工作调查通报.
随着“两级政府，三级管理”城市管理体制的实施和逐步完善，城市管理重心逐步下移。“两级政府，三级管理”体制改革对街道办事处内部组织结构与权力格局的地位产生了实质性的影响，街道办事处作为政府一级管理层面得到明确。“以块为主，条块结合”的组织创新，缓和了原有的条块分割、各自为政的矛盾。
近年来，我区各街道的经济、社会各方面快速协调发展，对街道功能的更好发挥起了支撑作用。街道办事处成为城市建设和管理的重要基础，成为社会许多工作的重要依托和落脚点。相对于如此多的任务，街道办事处被授予下列权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等，其职能已完全涵盖了一个区域性政府的全部职能，除了没有人大政协外，已经俨然是一级“准政府”。据了解，当前我区街道具体工作已达多项，而且近两年随着城市迅速建设发展，又有更多、更重的任务下放到街道，如去年开始实行税收“属地征管”以及即将实行“在地统计”等。
当前，在强调全面、协调的“科学发展观”和加快“两个率先”步伐的新形势下，街道工作面临的问题和矛盾日益突出，亟待进一步改革。主要是街道日益重要、繁杂的功能、职责和街道被授予的权力、权限不相吻合，“责权”不统一，条块矛盾在新的基础上不断产生，虽为一级行政主体，也存在很多管不了但又不能不管的尴尬局面。建议市政府以加强城市管理为主题，继续推进管理重心下移，进一步加大街道管理体制和管理方式的创新，确立街道在城市管理中的重要基础地位，把街道办事处建设成为责权统一、行为规范，能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体，并以此带动“两级政府、三级管理”体制的完善，全面提高城市现代化管理水平，为人民群众的工作、生活和经济的发展创造一个安全、整洁、方便、舒适的社会环境。
二、城市管理情况
（一）城市管理工作基本情况
近两年我区提出了“管好城内、提高城外、辐射社区”的工作思路，积极推进城市管理行政执法权重心下移，建立并发挥执法分队、协管员、保洁员三支队伍的重要作用，深入开展环境整治，切实落实好长效管理措施，努力服务城区经济，各项工作都取得了显著的成绩，为第二十八届世遗会在我区顺利召开作出了贡献，在去年多次检查考核中获得七个第一名，三个第二名，一个第三名。我区的两名执法队员还荣获了03年度苏州市“十佳城管队员”称号。
1、不断加强城市环境管理的组织、协调、监督、检查、考核工作。实行城市环境管理目标责任制，与街道及有关部门签订《城市环境长效管理目标责任书》，把长效管理和创优活动结合起来，健全日常管理体系，加强长效管理网络。同时不断完善检查考核机制，在检查的内容方法及管理措施上不断加以完善和改进，加大了新村及农贸市场和个体疏导点的整治力度，将环境管理的重点向社区内部延伸。在城管、街道、环卫的共同努力下，我区的市容环境质量不断得到提高。
2、积极推进城市管理行政执法权重心下移，建立并发挥“三支队伍”的重要作用。按照“两级政府、三级管理、四级网络”的要求，我区积极推进城市管理行政执法权重心下移，建立并发挥三支队伍的重要作用，充分调动执法局和街道两个方面的积极性，切实提高城市市容环境长效管理水平。去年率先在全市开展了行政执法人员派驻到街道工作，真正落实了街道层面的执法队伍。目前街道层面的城市市容环境日常管理工作和行政执法工作已基本做到有机衔接和紧密结合，城市市容环境管理工作的快速反应机制和长效管理机制都得到了进一步强化。同时加快组建协管员、保洁员队伍，探索保洁工作市场化运作模式。按照《关于苏州市市区城市环境长效管理的意见》的要求，在全市范围内公开招聘82名协管员。为主动适应市场经济需要，加快城市保洁机制的改革步伐，推进街巷新村保洁市场化运作，按照“抓重点、勤探索、出经验”的工作思路，努力实现街道城管科、协管员、保洁员、社区居委会三位一体、齐抓共管、相互督促、共同努力的工作模式，积极探索保洁市场化的新路子。
（二）城市管理存在的问题
1、体制机制不顺。城市管理局近两年才成立，工作中遇到了很多体制机制上的矛盾，责权不统一，有责无权，给工作带来很大不便。如卫生问题，属于大城管的概念，但城管局不负责具体工作。又如负责社区环境卫生的有多支队伍：清扫路面的黄马甲、清理绿化带的绿马甲，还有清理乱涂乱贴的队伍，虽然分工明确，但效率低下。建议成立一支综合队伍，承包路段，这样省钱也便于管理。我区也在体制机制上进行探索，如最近要施行的“三位一体”的城管体制，即成立城市管理科（负责协调、敦促、检查）、城市管理执法中队（向街道派驻中队，以街道为块进行属地管理）、城市管理协管员中队（负责长效管理、店面管理）。
2、城市管理滞后于经济社会发展。如新村中的无证摊点、疏导点，一直是城管工作的难点问题。但又有其存在的理由，给予居民群众购物的方便。建议在规划新村时要加强配套设施，如借鉴“邻里中心”，建立新村小商品市场、小型超市等，既提升了档次，满足了群众需求，又解决了环境问题。
3、缺乏执法安全保障机制。在我们执法过程中，暴力抗法的事件屡有发生，城管工作人员的安全得不到很好的保障，建议市政府加快制定这方面的政策，如成立城管公安分局等，以切实保护城管工作人员的人身安全，加大执法力度，稳定工作队伍。
4、城管经费不足。目前，城管经费市区各承担一半。但市里承担的只是按人头费计算的一半，其他如装备费、城市管理的各项费用等均不含在内，因此实际上市里下拨的经费不足一半，使原本就比较拮据的经费更显不足。
5、城管工作人员人数与承担的职责不相协调。目前，我区经行政区划调整以后，区域面积已达30平方公里，常驻人口和外来人口及流动人口达40万左右。区城管局机关有8人，在一线工作的16人，相对于所担负的众多职责而言，编制不够、人员缺乏。
6、媒体宣传教育不足、居民素质有待提高。建议加强城市管理工作的宣传力度，市各大媒体应多多正面开展相关的报道，杜绝不公正报道的现象，要让群众理解城管、支持城管，为城管创造一个良好的社会氛围。
7、着装问题。在《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知》所列出的经批准统一着装的部门中，并没有城管部门。而统一着装，其实行目的是作为一种执法工作服饰，方便执法。同时，也是维护法律尊严的一种表现，体现了执法队伍的规范性和权威性。建议恢复统一着装。
三、市政建设情况
（一）我区市政建设基本情况
近年来，我区市政建设力度逐年加大，努力打造一个最佳人居和创业的城区。仅去年我区在市政方面主要完成的任务就有：投资30万元改造和清理了群众呼声较大的22条道路和106座化粪池；投资60多万元进行了区内道路维护和下水道养护；投资525万元对我区的防汛设施进行改造和维护；建设完成17个小游园，新增绿化面积15000平方米；实施完成了养蚕里新村一社区和37号街坊的老新村改造及我区创建国家园林城市线路上39块绿地的绿化工程。
在老新村改造方面，我们能充分考虑绿色生态、车位停放、健身活动、环境美化等多种因素，突出了以规划为龙头，“规划最优”的新概念，实现了景观与环境的协调。从改造效果来看，得到了居住地群众的认可。但受老新村改造条件所限，有些方面还需要进一步完善和提高。
据不完全统计，目前，在我区还分散存在的低洼地面积达680万平方米，需改造户数达29000多户；无地队占地面积达66万多平方米，需改造户数达1500多户；城中村占地面积达7.7万多平方米，需改造户数近500户。同时我区共建成小游园24个，总面积达到29000多平方米，在建还有6个，均需要日常维护，任务还非常艰巨。
（二）存在的主要问题及对策
1、资金问题。目前我区的市政建设资金主要依靠政府的投入，区内企事业单位征收的一部分费用得不到落实，仅从绿化费及义务植树统筹费的征收来看：2002年不足6万元，2003年更不足5万元，很难适应目前市政建设发展的步伐，资金存在很大的缺口。市、区两级政府已经投入大量的资金，只保障了我区市政建设的基本费用，也就是日常开支，如年内因城市整体需要，突发产生的工程，其经费就很难得到保障。没有足够的资金保证，就会影响到工程质量，拿绿化工作来讲，可能应为一级养护的就只能降为二级或三级了，对缺损的绿化也不能及时地补上。
对此，我们要努力实现资金链的健康发展。我们可以尝试在市政建设过程中构建资金链，可以考虑“三个一点”，即政府出一点、社会筹一点、企业让一点。出、筹、让的形式上，我们还要不断地创新、实践、总结，建议重点可以推行公用事业民营化，这样可以减轻政府的财政负担。在具体操作上，政府可行合理地借助于市场效应，给予企业优惠政策，多渠道、多形式地吸引和筹集资金；在形式上可以引用竞争机制，采用社会公开招标。以此培育一批能够从事公用事业的民营企业，重点扶植原建设局系统下属的单位，帮助他们适应市场，提高市场竞争力，在我区逐步实现公用事业民营化。
2、技术问题。市政建设工作技术要求高，涉及各个领域的科学知识，所以对从事这项工作的人员的素质要求也相应要高。目前从我区的市政建设队伍来看，除技术人员外，工程施工人员多数为外来民工，其技术水平低下，甚至出现野蛮施工等现象，人员的技术水平低下。
对此，我们将加强技术培训，倡导终生学习的新理念，要求适应现代社会的发展要求，不断自我完善和提高；对专业技术培训，可以委托有关专业单位进行，以此全面提高我区市政建设队伍的整体素质水平与市场竞争力。
3、管理问题。市政设施的日常管理和维护也是一个很重要的问题。以往我们的管理基本以概念式管理和经验式管理为主，既要管理好日常工作，又要管理好突发事；既要顾及到完成政府的工作任务，又要照顾到人民群众的迫切需要，难免会出现顾此失彼的现象。
对此我们将逐步实现可持续的科学管理。市政建设的科学管理主要指的是区内市政建设的整体性、统筹性和依法性。第一步是要对全区的市政建设情况进行调研、数据处理，即通过对市政建设的工程项目，进行整理、汇总、存档，通过电子信息化处理进行科学地分析比较，建设一整套评估体系，再结合我区未来发展的需要，进行科学的、全面的、可持续的整体发展的规划。第二步就是统筹协调。目前我区的市政建设中一个项目就可能涉及到城建、交通、通信、水利等好多家部门，如何在项目的实施过程中进行统筹协调是个难题，建议市政府建立工程协调的专门领导机构。第三步就是依法管理，保障科学规划的准确实施，不折不扣地完成规划中的要求和任务，保证体现群众利益高于一切的要求；通过依法管理，实现政府划拨资金、社会筹集资金、企业让利资金的落实到位，保障市政建设的适时开展。
四、劳动和社会保障工作情况
（一）当前劳动和社会保障工作存在的问题
我区当前的劳动保障工作还存在不少问题，有些已成为制约劳动保障工作和城市管理工作进一步推进的瓶颈，亟待研究解决。
1、失业人员增多，就业和再就业压力持续加大
主要原因是：国有、集体企业改制力度的进一步加大,下岗保障与失业保障并轨工作加快推进，失业人员大量增加；城市化进程加快，原来的农村成为城镇,大量农民变成了城市居民，存在着就业问题；苏州经济和社会的快速发展吸引了大量外来人员来苏就业，加剧了就业压力；每年有大量大中专院校毕业生需要解决就业问题；同时，城区就业岗位对劳动力素质技能的要求与劳动力供给的不匹配，严峻的就业形势使劳动者就业空间相对狭小，分流难度加大，给我们城区的就业和再就业工作带来更大的压力和难度。
2、养老保险扩面难度大
养老保险扩面工作一直是劳动保障工作的难点之一，对于用人企业，我们一方面要做好经营者的工作，鼓励他们为员工参保，完成社保扩面的任务，另一方面又要从发展区域经济的大局出发，为企业加强服务，创造良好经营环境，保护经营者的积极性。从长期看，可以通过服务推动企业发展壮大，以发展推动社保扩面工作，实现扩面工作和企业发展的良性循环互动。但短时期内，每年一定数量的社保扩面指标，完成任务的难度较大。
3、街道社区劳动保障工作机制、体制建设滞后
目前，街道劳动保障工作岗位上一般2人，经费由街道支付，社区还没有劳动保障协管员，由于人手少，经费少，街道劳动保障工作难以深入。随着劳动保障工作要求的不断提高，工作重心的不断下移，街道和社区劳动保障机构任务很重，工作量很大。因此，当前街道劳动保障工作机制、体制建设已明显滞后于工作的需要，必须要有较大的改变。
（二）下阶段劳动保障工作的一些思考
我们认为必须实现以下四个方面转变：
1、工作重点转变
做好新形势下的失业人员就业和再就业工作是当前政府一项重要工作。我们城区的劳动和社会保障工作的重点要从生活保障转到就业保障上来，把促进就业和再就业工作作为我区劳动保障系统工作的重中之重。一是抓好就业岗位的开发。把发展服务业和私营个体经济作为今后扩大就业的主攻方向，大力开发社区就业岗位，帮助困难弱势人群再就业。二是抓再就业优惠证的落实。三是抓就业培训和服务。
2、服务载体要转变
要由传统的封闭式、机械式服务转变为开放式信息化服务。建设劳动保障服务网络和工作平台，是做好就业再就业工作，实现劳动和社会保障事业新发展的主要基础和载体。随着劳动者保障工作的进一步拓展，劳动保障原有办公工作模式已明显不适应工作的需要。当前我市正在着力推进市、区、街道、社区劳动保障网络平台建设，我区要努力推动机构、人员、经费、场地、制度、工作“六个到位”，建立开放式信息化服务平台，为社会公众提供优质高效的服务。
五、社会治安综合治理情况
（一）近两年综治工作主要成果与基本经验
在区委区政府的正确领导下，全区综治工作不断取得新进步，连续获得了省、市荣誉称号。
1、基层“创安”活动。已建安全文明小区115个（省级5个、市级40个），安全文明大院45个，小区内共有居民的45%。小区内呈现出案件少、秩序好、群众满意的良好态势。在特色街区开展创建“平安街区”活动，在居民住宅区开展技防设施建设，认真落实电子防盗门实事工程。
2、群防群治活动。已建92支社区治安志愿者巡逻队、公民道德义务巡逻队共计2837人，34支社区义务消防队计973人，小区“四护”力量836人，治安信息员2700多人。
3、社区综治工作。推进社区警务战略，社区配备民警和外来人员协管员。社区“一组二会三室”工作网络健全，人员、经费、场所、制度落实。创“无毒社区”工作全面推开，社区法制教育机制不断健全，法律进社区、进家庭、进单位、进校园等活动开展正常，建立了68名优秀干警的社区法律顾问队伍。外来人员管理工作、境外人员及其安全保卫工作加强，刑释解教人员安置帮教工作规范。“青少年违法犯罪社区预防计划”正在启动,维护残疾人权益工作有力。
4、矛盾纠纷排查调处工作。健全了区、街道、社区和单位三级人民调解委员会，建立了区、街道调解中心，规范了民调和工作的开展，加强了对民调工作的培训和指导，使“维稳第一道防线”的效能进一步强化。以公安为主力，街道综治办、社区居委会、治安信息员、治安积极分子和居民骨干为基点，构建了全方位的信息网络，强化预警性信息的挖掘。
（二）面临的问题和对策
1、社会稳定工作。近年来，随着城市化建设的推进，大量的不稳定隐患产生和暴露出来。引发的原因主要是拆迁安置，当事人对补偿标准不满。当前的拆迁安置政策在一定程度上不能适应市场经济的要求，能否出台一些补充政策适当提高补偿标准。还应严格区分不同性质的拆迁，同时要进一步增强拆迁规范、透明操作程序、提高拆迁队伍的素质。
2、外来人员管理工作。近年来，外来人员违法犯罪率居高不下，每年要占违法犯罪案件总数的70％。在外来人员管理方面，手段以打击整治和登记管理为主，缺乏其它明显有效的手段。今年，根据市委政法委的部署，各地开展外来人员集宿管理工作，但在古城区实施有较高难度，市委市政府能否针对城区特点出台一些办法措施帮助古城区落实这项工作。
3、治安辅助力量配备。目前治安辅助力量主要有三支队伍：外来人员协管员、公安联防、治安辅警，在维护治安方面取得了较大成绩。但外来人员协管员、公安联防经费不足、待遇较低。特别是与治安辅警队伍在待遇上的明显差距造成了队伍的不稳定。目前，区委政法委与劳动部门协商，为符合“4048”条件的协管员享受一些公益性政策。市有关方面能否出台一些公益性政策，使他们尽可能多地享受公益性优惠。另外，建议对这三支队伍进行调整，按照类似于城管执法局的模式，在适当减少人数的基础上统一管理、统一待遇、统一服装。
【关键词】城市化；流动人口管理；问题；对策措施。
随着我国城市化的快速发展，人口流动将变得越来越频繁，加强对流动人口的管理和服务是促进社会管理的重要保障。人口管理是社会管理的基础，各级党委政府并加强社会管理问题的研究，并将流动人口的管理作为常态化的日常重要议程。
1 前流动人口的基本现状和特征。
工业化和城市化进程必然带来人口的频繁流动，而社会和经济发展到一定程度肯定存在人口流动增加。我国目前正处于经济迅速发展阶段，经济运行中的市场配置必然要求不同产业和地区间的生产要素的流动。
改革开放以来，城市化进程不断向前推进，流动人口发生了许多新变化：
1.1 流动人口总量剧增，绝对比例增加。
经济社会的告诉发展必然会导致人口的频繁流动，是社会化和城市化的必然产物。根据国家统计局的数据显示，全国31 个省、直辖市、自治区2010 年居民居住地和户口登记地半年以上不一样的人口高达2亿6000 多万人，相比2000 年的全国人口普查数据增加了80%。并且全国人口中流动人口比例正在高速增加，2010 年占到了近20%。一些经济发达地区外来人口大大超过了本地常住人口，如广东省深圳市流动人口高达80%多；二、以青年为主，流向趋于广泛。随着城市化进程的高速发展，我国流动人口分布已形成了以东部沿海地区重心，内陆较发达城市为中轴，西部中心城市为聚集点的格局，并且流动人口以80 后、90后青壮年为主；三、流动频率增强，管理难度加大。由于我国人口随着信息化、工业化、城市化发展遍及每一个角落。劳动着在选择工作地点时会综合考虑工资福利、工作环境、时间、交通等，以及对家人的照顾方面等因素，导致人口流动频率明显加快，监管难度越来越大。四、教育素质偏低，责任意识薄弱。虽然我国随着九年义务教育开展和人们对教育的重视，流动人口的受教育水平和年限不断提高，但高中文化和初中文化仍是流动人员的主体素质。教育素质偏低使得他们只能从事那些重体力、低收入，甚至高危险、低保障的活。加之缺乏亲和力、认同感，社会责任意识淡薄；五、刑事涉案面广。流动人口进城后，由于原有的生存社会支持保障网的断裂以及自身低就业竞争力，价值缺乏一定的心理辅导和有效法律包括，导致全国各地区很多刑事犯罪嫌疑人和被侵害对象中大部分涉及到了外来流动人口。
2 国城市化进程中流动人口管理的问题和表现。
改革开放以来，我国政府一直都很重视人口管理工作，但社会化和城市化进程的飞速发展必然会导致人口管理领域的问题产生，特别是流动人员管理方面，问题主要表现在以下几个方面：
2.1 观念的排斥性。
虽然流动人口给城市建设个发展做出了重大贡献，是社会主义和谐社会建设的重要力量，但一些政府受传统狭隘思想的影响，流动人口被错误地看作是城市发展中的“敏感群体”、“边缘群体”、“流浪群体”等。
而且一些本地居民受“高人一等”的心理驱动，认识还停留在感性，有意地造成外来人员生活和工作的障碍；二、制度的二元性。传统的社会管理制度是人口流动的最大阻力。其中的户籍制度最大的弊端是将户籍与人们的享有的社会福利、社会地位、其子女接受教育等方面直接挂钩。
我国目前的户籍制度存在着相对流动人口来说不公平的附加功能；三、资源的分割性。由于流动人口管理涉及的部门和涵盖的内容非常广泛，虽然在各行政系统间建立部门合作机制，但规划不统一，公共资源不能充分共享，造成重复建设和资源浪费的现象，增加了人员管理的负担，导致人口管理和服务不到位；四、政策的自利性。对流动人口的管理往往是依据地方政府的政策规章，而不是国家的法律法规，地方政府制定的法律法规旨在最大限度地保障本地区、本部门的利益。当本地利益和流动人口的利益发生冲突时，地方政府会牺牲流动人口的利益来保护当地的利益；五、法制的滞后性。对流动人口管理的依据法规以地方政府制定的法规和规章为主，其内容大多是规范约束流入本地的人口，而没有本地人口外流到其他地方居住或工作相应的管理依据，导致了流出和流入管理的严重脱节，增加了流动人口管理的困难。
3 和加强我国流动人口管理的对策措施。
3.1 创新理念。
一是树立以人为本和服务优先的理念。相关部部门应将管理和服务有机结合起来，努力使管理寓于服务之中，服务中完成管理，管理中充满服务。二是树立公平对待和开放包容的理念。维护和保障流动人口的合法权益，本着包容开放的政治态度，努力使流行人口享受平等的权利和义务。三是树立依法管理、综合施策的理念。加强流动人口法制理念教育和法制宣传教育工作，维护群众合法利益，保障社会和谐稳定。
3.2 完善机制。
一是健全劳动力服务管理机制。加强对劳动力市场的规范化管理以及职业介绍中介服务机构的管理。二是建立多层次的服务管理协作机制，包括不同部门、系统、机构间的合作。构建我国市、县、乡、村四级流动人口信息互享工作网络。三是建立人口流入地和流出地双向管理机制。
构建区域网络互动平台，加强协作，及时动态掌握人员的流动情况。
3.3 改进方法。
一是以证管人。采用“旅店式”管理办法，加强流动人口的登记办证。二是以房管人。建立健全房屋租赁登记备案制度，落实房东和租房者之间的责任。三是以业管理。要求用人单位建立员工信息报送制，加强流动人口的动态管理。四是以网管人。充分利用计算机技术，建立流动人口信息工作平台，加强流动人口的信息采集、录入、更新等工作。
3.4 强化服务。
一是提供均等化服务。加强流动人口管理，建立流动人口信息管理平台，实行流动人口均等化服务，保障他们的权利。二是实行吸纳型服务。培养服务理念，享有与本地居民相同的公共福利和服务，包括子女教育、医疗、养老等。三是开展奖励。对那些给本地社会、经济建设作出贡献的流动人口给予相应的入户奖励。四是推广自治式服务。
引导外来人员建立自治组织，加强该组织的培训管理和服务关爱工作。
3.5 统一领导，协调管理，建立流动人口专门服务管理机构除了市县镇三级建立管理机构，配置专门管理人员外，社区或村要设立协管员或户管员，负责登记、管理、检查流动人口的工作。其次，经费保障。各级政府应将流动人口管理经费纳入到社会建设经费，考虑在本年度的财政预算中。最后，法制保障。借鉴国外管理流动人口的经验，结合我国实际情况，制定出全国统一的流动人口管理法律法规。
参考文献：
[1] 温彬。城市流动人口管理工作的人本化取向研究[j].金卡工程：经济与法，2011（4）。
一、总体目标
户部山商城管理实行“片长”、“街长”负责制，是以路段为基础，把户部山商城片区划成10条路段，片长全面负责片区内各项城市管理工作，分片长协助片长抓好片区内管理工作，路段上的执法队员（街长）及协管员在各自责任路段全面履行巡查、发现、制止、处理或上报反馈等职责，通过对路段定点定岗、流动巡查及现场考评，真正做到早发现、早处理、早督办，使各种问题在现场得到解决，从而达到城管执法点、段、片的结合，实现户部山商城城市化管理全覆盖、无缝隙。
二、组织领导
为加强该项工作的领导，管理处成立了城市管理“片长”、“街长”负责制领导小组。
领导小组下设办公室，办公室设在综合管理科，负责“片长”、“街长”制实施的组织、协调、考核、监督等工作，办公室主任由综合管理科科长王炳君同志担任、副主任由城管执法队队长王晓东同志担任。
三、实施范围及配备原则
1、实施范围
户部山商城区域。
2、“片长”、“街长”配备原则
按照“商业区、城管化、整合资源、整体联动和定人定岗定责”的原则，结合各商业路段（片区）的实际需要进行配备。户部山商城管理处处长是城市管理第一责任人，为“片长”；分管副处长是具体负责人，为“副片长”；“副片长”协助片长抓好片区内工作。户部山商城各主、次干道（片区）实行“街长”负责制，城管执法队员及管理科人员为“街长”，明确管理区域。同时，按照道路管理的实际情况实行分段管理配备若干协管员。
四、人员配备
按照《市城市管理委员会第四次会议纪要》精神，管理处现有在编人员17人中已按要求配置到位，已有三分之一以上人员专职从事城管工作。户部山区域占地面积15万平方米，现有五街、八巷、七广场即五街（步行街、马市街、翰林街、状元街、王陵路），八巷（户东1巷、户东2巷、户西1巷、户西2巷、石磊巷、劳动巷、崔家巷、杨家巷），七广场（王陵路广场、东坡广场、铜镜广场、广场、户北台广场、挂剑台广场、劳动巷广场），另有三个停车场（海云停车场、喷泉停车场、地下停车场）。根据一级道路200米配备1名城管人员的标准，结合户部山商城实际情况，按容貌管理区域路段（见附表1）、环境卫生责任区域（见附表2）、停车场管理责任区（见附表3）划分，配备“街长”5人（城管执法人员），其中步行街2人，石磊巷和崔家巷1人，王陵路1人，马市街、商城内、翰林街、状元街1人；协管人员36人（24小时三班制）；保洁人员30人；停车场人员19人。
五、工作标准和要求
（一）工作标准及要求
1、道路容貌管理
（1）道路两侧和交叉路口延伸30米（省级示范路两侧100米）无店外经营、占道经营、落地广告（灯箱）和乱堆乱放等现象。
（2）道路、桥梁、绿地等公共场所和公共设施上无吊挂、晾晒衣物。
（3）道路两侧沿街立面、地面、树木及各类灯杆或其他设施上无乱涂写、乱张贴、乱刻画。
（4）临街建（构）筑物外立面及指示牌等公共设施定期清洗粉刷，保持整洁美观，破损墙面及时拆除或整修。
（5）临街建筑物外墙的空调室外机（窗机）统一位置安装，支架底部离地面高度不低于2米。
（6）临街建筑物无脏污破旧遮阳棚。
（7）非机动车按划定区域定点停放，保持整齐有序。
（8）市容环卫责任区制度签订率100%，落实率95%。
（9）各类建设工地出入口通道硬化，配备和落实车辆冲洗设施，实行封闭施工，围墙墙面美化处理。严禁车辆带泥上路和抛洒滴漏。
2、户外广告管理
（1）道路两侧户外广告、沿街单位店牌店招设置符合规划设计要求，设置规范，整洁美观，亮化设施完好。
（2）无擅自设置、审批的户外广告牌（含条幅、布幅、门头等）；凡经审批的，核准期限到期后及时清理。
（3）户外广告专用设施无空置。对未能及时广告的，以公益性广告补充版面。
（4）夜景灯光亮化设施保存完好，运转正常。
3、环境卫生管理
（1）保洁符合环卫作业标准要求，无垃圾暴露现象。
（2）废物箱、果壳箱等垃圾收集设施完好整洁，箱体周围地面无杂物。
（3）保洁区域内，无杂物，无积存垃圾，无积水，无尘土。
4、停车场管理
车辆停放有序，管理到位，秩序井然，无事故、无争端。
（二）上岗时间
正常情况下，“街长”按区规定作息时间上岗，特殊时期上岗时间由管理处统一部署；协管人员实行24小时三班制；保洁人员正常班为8小时制（早上5:30-10:00，下午1:30-5:00），双班为16小时制（早5：30-13：30,晚13:30-22:00）。
六、考核办法
按照城市管理“片长”、“街长”、“路段长”责任路段管理标准，实行量化考核，绩效挂钩，日常考核和年度考核相结合。
1、容貌、户外广告管理考核，基础分100分，其中容貌60分，户外广告40分。凡未达到容貌管理9项标准的，每项扣5分；未达到户外广告4项标准的，每项扣10分。
2、卫生保洁考核，基础分100分，凡未达到保洁3项标准的，每项扣10分。
3、停车场考核，基础分100分，凡未达到停车场管理标准的，每次扣10分。
【关键词】快速城市化；排水管网；技术
随着我国城市化进程的不断推进，在经济水平提高的同时，也伴随着一些城市污水排放的问题，近几年这些问题也更加的突出，所以加强对城市化进程中排水管网的技术思考成为了现阶段人们普遍关注的问题。排水管网的主要功能就是疏导城市的污水，在其运行的过程中会对城市的水质造成一定的影响。因此，处理好城市发展阶段的管网运行管理问题，是城市规划中应该特别注意的部分。只有实现了排水管网的有效运行，才能促进我国城市化的发展，为人们提供一个健康的生活环境。
1.快速城市化进程中排水管网问题
从对我国城市化建设的进程的分析来看，我国在20世纪早期主要采用的是河流制排水系统，该系统主要是通过分流的形式进行排水，这就容易造成一些城市的老居民区出现难以分流的现象，而新的建筑区的分流制网管也存在一些错接等棘手的问题，这些问题都严重了影响了我国城市化的发展，降低了我国降级建设的水平，对人们的日常生活造成了很大影响。目前，我国排水网管主要存在以下的问题。
排水网管的设备配置比较低。我国在2008年的时候，进行了一次管网的普查，设备的完好率只有74.6%，这就造成了我国排水管网效率低的情况，而且一些排水管网存在错接和沉降等问题，造成了排水网管自身的损耗，没办法发挥作用。
排水管网在长期的运行中，随着时间的推移，出现了管内审计、腐蚀、异味等问题，造成了管网破损和输送功能受阻等问题，甚至会导致一些安全问题。
排水管网的整体运行水平不高，对管网系统的调度能力不够，下雨的泥浆混流对管道的运行造成了很大的冲击，排水管网运行的效率低，造成了管网溢流，出现了水污染和人工渗流等问题，导致了对自然环境的污染，影响了人们的日常生活。
2.排水管网运行管理的技术发展现状
我国有关部门，针对排水管网出现的这些问题，提出了行之有效的治理措施，主要包括预防性措施，检查性措施，保养修护措施以及整体的管理措施。
2.1管网问题预防性技术方法
预防性的技术方法主要对排水管网的功能进行了加强，对管道的沉积物和堵塞状况进行了清理，施工人员可以用雨水口挂篮，选用双层聚氨酯材料堵住入口处禁止杂物盒腐蚀物进入管道，还可以采用斜板隔油的方式进行处理，凭借管道水利条件和虹吸原理对管道的沉积物进行清洗和去除；对管道内的防腐和除臭工作，施工人员可以采取物理和化学的方法，通过一些化学物质来对管内的气味和腐蚀物进行科学合理的处理。
2.2管网在线监测和检测技术
为了提高排水管网的运行效率，施工人员就需要了解管网的整体状况，要及时对排水管网的运行状况进行检测。管网检测主要包括对管网流量、水位和安全系数的检查。建立一个完善的排水管检查系统，对管网的运行进行实时的检测，可以采取超声留到设备和水位检测设备进行检测，对有毒和有害气体的检测可以使用在线硫化氢设备等，防止有害性气体和有毒性气体对管道的腐蚀。
2.3管网维护修复技术
管网的维护修复主要是针对管道出现的堵塞、沉积以及破损等问题采取的技术措施。管道的清淤疏通町以根据管道的尺寸大小，选择合适的技术和设备。推杆和转杆技术适用于小型管道，射水和绞车疏通适用于中型管道，大型和特大型管道则选用水力疏通或者人工铲挖比较合适。管道的修复技术主要包括开挖修复和非开挖修复技术，目前国内以开挖修复技术（直接费用平均成本约3800元/m，综合成本约9400元/m）为主，而国外以非开挖修复技术（直接费用平均成本约5 50元/m，综合成本约6600元/m）为主。非开挖修复技主要包括原位修复技术（爆管法、吃管法、裂管法、回拉螺旋法），其最大优势在于它是一种采用大于旧管道直径的非开挖管道修复法；内衬修复技术适用范围也比较广，但是会使得管道水力直径变小；软衬法、螺旋缠绕法、内衬紧配合法对管道直径影响较小，施工难度相对其他方法较低，修复后水力半径变化不大。管道局部修复技术的施工量最小，其中喷涂法、浇筑法和管片法适用于管道内部的修复，喷涂法可采用高密度和高强度的砂浆，修复速度快，费用低；机器人在修复方面具有多种功能，它可以同时对管道进行切削、打磨、注浆等，施工快，可以在检测的同时进行修复，但对设备的要求比较高。现阶段需要加强发展非开挖修复技术的配套设施及相关技术人员，降低实际消耗费用和人力物力成本。
2.4管网综合管理技术
为提升城市排水管网运行管理水平，排水管网数字化与信息化得到一定发展，基于GIS技术，建立管网信息数据库和数字化排水平台系统，全面掌握区域内污水管网的位置、长短、管径、坡度、埋深、窨井位置及形式等基本信息；同时基于管网在线监测技术，通过在线监测和人工检测、录入污水管网运行信息、构建污水管网运行管理数据库，全面掌握区域内污水管网的流量、沿途接入量、外来水或外渗水量、充盈度、固废淤积堵塞、损坏与渗漏情况等运行信息。
3.排水管网技术的发展与展望
3.1管网运行的信息化及预警技术
管网系统的资料分散，数据不完整、不准确、不全面，是阻碍实现管网高水平管理的基础性问题，实现管网运行的信息化对管网运行调度分析、高效养护管理、运行效果的提升十分重要，需要发展能够随时掌握管网排水负荷和运行状况的廉价设备和技术手段。结合GIS技术在管网系统中的应用，发展廉价适用的新型管网监测设备和技术方法，推动管网技术的信息化水平，通过管道的液位和流量信息，对管网的运行状态进行评估，通过短期、中期和长期相结合的监测，评估管网的实际运行状态和运行能力。
3.2基于模拟分析的运行控制技术
排水管网系统在硬件、软件和网络的支持下，利用GIS、计算机、网络等新技术手段，基于管网在线监测数据，进行动态分析和模拟技术，为管网的规划设计、运行养护提供动态可靠的专业分析依据和方案，研究开发适用的城市一体化系统模型，提供优化管网运行决策。
3.3管网系统综合调度技术
排水管网与主要的污水处理设施、城市防洪系统、河道水体等均关系密切，针对排水管网对污水处理厂的影响、管网溢流对水体直接污染等问题，需要优化管网的规划，充分提升管网的调蓄调度能力，与相应调蓄和处理设施相结合，减少雨季向水体的排污量。
4.结语
综上所述，本文通过对城市化进程中排水管网存在问题的叙述，提出了对这些问题的具体处理措施，分析了排水管道运行管理的发展方向。加强对排水管网管理技术的研究，可以促进我国城市化建设的发展，实现对环境的保护。 [科]
【参考文献】
[1]杨光.城市排水管网的现代化管理[J].市政技术，2010（01）.
1.1问题提出
中国在由二元经济社会跨入现代经济社会的过程中，农村人口向城市转移和城市化发展是一个长期的必然的趋势。改革开放20多年来，已有大量农村劳动力流入城市，成为城市中“事实上的迁移人口”，在中国城市中已出现诸如“浙江村”之类的移民自发安置形式[1,2]，无论是数量巨大的流动人口还是采取自发安置的“移民”，都已经给中国社会和城市发展带来严重的影响。进入90年代，农村剩余劳动力的转移已从“离土不离乡”[3]的就地转移进入全分离的异地转移阶段，并主要以流入城市地区和发达地区的城镇为主流[4-8]。目前和今后，在中国城市中将面临严重的移民安置问题。
数量巨大的农村剩余劳动力转移去何处？在城市中如何吸收安置移民并让他们能够融入城市社会？其次还有文化的适应和社会的稳定发展问题。但目前国内的研究集中于劳动力转移的原因机制和影响分析，对城市外来移民的吸收安置研究薄弱。
1.2城市外来低收入移民
本文界定研究对象为城市外来低收入移民，主要是指从农村来的、在城市中生活了较长时间、户籍没有迁移的、素质和收入水平较低但存在预期收益的、待迁移和有长期定居意向的“准移民”。“城市外来低收入移民安置”是从“人类安置”的主要含义出发，主要是期望从解决移民最基本的住房问题角度，来达到在城市安置移民的目的。
1.3城市外来低收入移民的调查特征
本文采取观察访谈和问卷调查的方式，通过对广州市和东莞市的一般抽样调查和50个镇村的重点调查，获得合格问卷459份，（占95.8%）。调查发现：近10～20年来，城市外来人口增长速度很快，已接近并超出当地常住人口。在被调查的外来人口当中，男性多于女性，71.1%的人在30岁以下、年龄结构（特别是女性）偏向年轻，70.4%的外来人口接受初中或高中教育，56.8%的外来人口来自农村地区，66.1%的外来人口在城市滞留超过1年以上并且有延长的趋势，主要就业于第三和第二产业的非正式部门，目前仍属城市中收入不稳定的中低收入阶层。
2城市外来人口现状居住特征分析
2.1外来人口现状居住类型
调查表明，目前外来人口在城市中居住类型主要有如下8种（表1），其中住出租屋、住单位集体宿舍、擅自占住和寄（借）住4种主要类型分别占49.45%、25.27%、15.60%和4.84%，合计占95.16%。
表1外来人口的现状居住类型
Table1Actualoccupancytypeofnon-nativebornlow-incomemigrants
居住类型人数（人）比例(%)
A寄（借）住224.84
B擅自占住7115.60
b1露宿34.23
b2废弃房屋57.04
Bb3水上船只11.41
b4建筑工棚4563.38
b5自建窝棚1115.49
b6其它68.45
C住旅馆招待所20.44
D住出租屋22549.45
d1租公房94.00
d2租私房15167.11
Dd3经营用房125.33
d4租临时房屋10.44
d5集体出租屋167.11
d6其它3616.00
E住单位集体宿舍11525.27
F住自己购买房屋91.98
G住自建房屋71.54
H其它40.88
*24人没有回答。
A、寄（借）住。外来人口寄（借）住在亲戚、朋友、熟人和主人家，其居住条件相对较好，但易激发寄住家庭的矛盾，居住既不长久也不安稳。
B、擅自占住。外来人口在城市中露宿、占住废弃的房屋、居住水上船只、在建筑工地搭建工棚、自建窝棚等。擅自占住实质是对土地的“非法入侵”，易受到政府的整治，是一种临时暂时的居住方式。
C住旅馆招待所。在被调查的人中所占比例最小。
D住出租屋。外来人口在城市中租住单位公房、城镇和农民私房、临时房屋以及集体出租屋，这已成为外来人口的主要居住方式。由于外来人口的急剧增加，在需求刺激下城市中非正式的租赁市场已经形成。住出租屋已经使外来人口的居住条件略有改善，但常常是尽可能多的人挤住在一间房子里，居住条件仍非常艰苦。
E住单位集体宿舍。比例上仅次于住出租屋的方式。一般工厂均为工人提供集体宿舍，特别是在珠江三角洲的三资企业，在一些私人企业则可能是在工场旁边随意搭建一些临时窝棚供工人居住。集体宿舍一般只允许个人居住，当家属随来时只好外出寻找出租屋居住。
F自己购买住房和G自建住房。这两种方式目前所占比例较小。
2.2外来人口现状居住特征
2.2.1居住行为特征
目前外来人口短期安置行为趋向明显。虽居住条件较差，但都表现出极强的忍耐性。实质上多数外来人口在对待住房上只是无可奈何的采取一种暂时的、对付式的办法来解决。
2.2.2居住状况
①74.4%的人采取同住方式以分担租金。②69.7%的外来人口人均实际居住面积低于8m[,2]／人。③多数缺乏基本的设施条件。79.5%的人住房缺乏成套设施，40.4%的人其住房有最基本的独立厨厕，其他为根本没有任何设施的工棚、窝棚和水上船只。
2.2.3居住空间分布与景观特征
外来人口在城市中可分为聚居式和散居式两种类型，具体又可分为“村庄”聚居型、单位聚居型和遍在散居型。在珠江三角洲的三资和外资企业，单位宿舍的提供只是保证再生产连续进行的一个中间管理环节，居住行为被作为生产行为的一个部分得到集中管理，就象一只只“口袋”将外来人口装了起来；而在外来人口聚居的“都市村庄”，建筑密度一般在70%以上，“接吻楼”、“握手楼”随处可见、布局杂乱；村庄基础设施不完善，通风不畅、采光不足，而由擅自占住和租住形成的窝棚区，垃圾遍地，污水横流。
外来人口不仅本身居住条件恶化，而且刺激城市非正式的住房租赁市场形成，促使“都市村庄”满目扩建；而暂时性短期安置则使城市出现二元结构、形成社区分割，已给社会和城市发展带来严重的影响。外来人口在城市中的短期安置行为，应源于中国传统户籍管理制度所带来的移民在身份认同上的障碍；安置问题所以产生在于现有住房制度中，面向中低收入阶层的社会住房资源配置不足，或根本没有意识到外来人口巨大的住房需求。
3自下而上的外来移民自助安置
3.1自助安置的内涵与理论应用
自助(Self-help)安置起源于20世纪初，作为一种理论形式则起源于60年代，后由于世界银行的肯定和参与，使其成为一种解决低收入阶层住房问题的世界性计划[9,10]。
自助是一种与其它建设系统不同的建设方式。住在这种自助式住房中的个人和家庭必须通过自财政、自劳动和自管理等等参与住房建设过程，这可能是完全自发的、也可以由机构组织发起的。自助安置理论其核心是期望通过解决城市低收入移民阶层最基本住房问题来达到在城市安置他们的目的[11～19]。在发展中的拉丁美洲等地区城市化过程中，农村人口盲目流向城市，移民首先面对的是最基本的居住问题；其次由于受教育程度低、难于就业而普遍收入低，更进一步加重了移民安置问题。完全自发的城市“擅自占住”因而成为必然，并严重影响城市发展。有组织的自助安置期望通过移民和机构的努力，在解决最基本的住房问题同时，通过提高文化和社会意识，最终在城市安置[10]。
在中国，目前对城市化过程中的农村劳动力转移和流动人口安置，理论上主要有两种解决问题的方式：一是“自上而下”的方式。通过建立国家和地方的宏观调控体系，使流动人口“合理有序”的流动[20,21]。这是一个调控过程没有到达安置的层次；一是“自下而上”的方式。80年代以后，中小城镇的发展作为农村剩余劳动力的“蓄水池”发挥了重要的“截流”作用[22]，改革开放15年以来小城镇累计吸收了3000多万的劳动力就业[23]。这是宏观层面上自下而上的问题解决方式；McGee的Desakota模式描述了在较发达的核心区域以自下而上为主的城市化过程[24]。由于非农经济的迅速发展，这些区域不仅吸收了本地大量农村剩余劳动力，而且吸引了数以百万计的内地民工[25～28]。这是中观层面上自下而上的问题解决方式；在这里，试图构建一种微观层面上自下而上的方式，主要以外来低收入移民自我依赖为主的安置方式。
3.2交叉分析
对城市外来人口基本特征与现状居住类型作交叉分析，结果表明：
(1)在现状三种主要的居住类型中，住出租屋的和住单位集体宿舍的文化程度略高、滞留时间略长，一般主要从事第三产业但住集体宿舍的有更多从事第二产业；擅自占住者以来自湖南和四川的为多，住出租屋的主要来自湖南、广东、江西和四川，其他来源分散；虽然多数来源于农村地区，但住出租屋和住集体宿舍的有更多来自城镇甚至城市地区。
(2)在外来人口中，文化程度越低的现状主要采取方式B和A，初高中及大专以上主要采取E、F和G；滞留时间越短的（1年以下）主要采取B和A，滞留时间较长的（1～3年）主要采取F，滞留时间更长的主要采取E和G；从事第一产业的主要采取G，从事第二产业的以E比例最高，而从事第三产业的则以F和G比例较高；目前储蓄水平越低的（1万元以下）主要只能A寄（借）住，储蓄水平相对较高的主要采取G、F和E；来自湖南、广西和贵州等省的以B和A比例最高，来自距离较远的四川、湖北、江西和河南等省的则以E、F和G比例最高，而来自距离更近的广东其他地区的主要是F和G、或者可能是依靠近亲采取A寄（借）住。
显然，A寄（借）住、B擅自占住和C住旅馆招待所更接近暂时性短期安置行为，而D住出租屋和E住单位集体宿舍属过渡性安置行为，F自己购买房屋和G自建房屋则表达较长期的迁移安置倾向。
3.3解决移民安置问题的一个基本框架
目前采取D住出租屋、E住单位集体宿舍、F住自己购买的房屋和G住自建房屋等居住类型的外来人口可能导向自助安置，以下是一个解决问题的基本框架：
(1)首先要开展自助安置试验。有两种结果：其一是导向移民永久城市安置，其二可能因为移民收入积累、家庭牵制和城市适应等问题失败返回来源地城镇安置或农村；(2)自助试验主要有个人和机构两种启动方式。由于外来移民收入两极分化，一些可在一定政策条件下购房安置，一些开展个人自助建房安置；机构自助的发动者可以是企业、地方和社会组织，国内的或国外的；机构自助是解决问题的主体。(3)在空间层面上，合适的自助安置试验应从发达地区的城市（镇）和大城市的中间及圈层开始。在试验过程中，无论是储蓄收入、文化素质还是城市适应性，移民通过自身积累都会得到提高，其结果：一部分外来移民融入当地城市（镇），一部分可能由于收入提高以购房安置形式进入大城市，一部分可能由于适应问题回返来源地城镇安置，当然仍有部分返回农村。
适合自助安置的城市外来人口基本特征如下：年龄在19～29岁或以上，有一定的文化程度（至少具有初高中或大专以上），目前在该地区已滞留一个较长的时间如1～3年或以上，有一定的储蓄水平（或者接受家庭援助的可能性）如有1～3万元以上，来自距离最近的地区和反而来自距离相对较远的省份的外来人口。
3.4住房发展与自助教育
在中国社会经济条件下，如果政府给予政策上的支持，自助住房生产计划将是可行的。但同时要使自助超出单纯的自助住房生产，关键是在自助住房发展计划中开展自助教育。
通过教育和培训，不仅希望为成员提供住房和服务设施，而且在于促进一个民主的自管理的整合的城市社会的形成。一般自助教育和自助住房建设如影相随同时进行（表2）：
表2一般的自助教育－住房发展时间表
附图
a-A介绍自助合作的规则、组织和功能，介绍机构和自助组织法，讨论成员地位和职责；b-B了解住房规划设计、财政和资助、建设和建筑、组织和管理，讨论并参与规划设计；c-C小规模住房建设的方法、设备和工具使用、建筑技术和合作技巧的理论与实践培训；d-D住房扩张、环境和住房维护、住房资源利用的技术培训，参与成员管理会议；e-贷款偿还、会计知识培训，沟通技巧和职业培训，社会责任教育等等。
通过自助和自助教育，首先可以解决最基本的住房问题，其次学习与建筑相关的技术知识，提高资金运用和相关的组织管理能力；表达自己的动机期望，认识个人
权利和社会责任，形成一定的社会意识并激发个人潜能；增加与社会的联系，提高移民对城市生活的适应能力。自助住房建设的过程因此成为自下而上的开发性移民安置过程，自助住房生产模式是自下而上的外来移民安置模式。
4外来移民安置与自下而上的城市化发展
4.1自下而上的城市化内涵
自下而上的城市化，是指发生在农村地域，由基层社区政府发动和农民自主推动的、以农村人口在农村内就地转移，建立小城镇为中心的城市化过程[6]。
如果在自下而上的开发性移民安置模式作用下，另一种形式的自下而上的城市化将会出现，与以上对自下而上的城市化的理解不同的是：在地域上，城市化发生发展的地域在城市而非农村；城市化人口来源非来自农村的就地转移而是异地转移。但理解大致相同的是：城市化发动的主体来自“下”，即城市化发展投资主体主要来自地方社区和农民群体及个人，以自有和自筹资金为主。
4.2外来移民安置对农村和城市发展的影响
4.2.1外来移民安置与城乡经济发展
在开发性移民安置模式作用下，试图建立一种促进农村社会经济持续发展的机制：在国家鼓励自助安置的政策和减少农村土地对外来人口的牵制作用下，通过自助提高外来人口的城市适应能力，实现劳动力的空间异地转化，农村规模经营和规模经济发展。外来人口在城市就业将大大促进城市非正式经济发展。由于开发性移民安置中自助教育的作用，外来移民的文化和社会意识及移民素质等都会得到提高，移民在就业中逐步从就业于非正式经济部门转向就业于正式经济部门的可能性，显然要大于没有实施开发性移民安置模式以前，从这个角度看则长期有利于城市正式经济的发展。
4.2.2外来移民安置与城市空间的有序评价
在开发性移民自助安置中，人口集中和产业集聚是在同一地点同时发生的，这将意味着实质性的城市空间扩张。如果空间位置选择得当、组织合理、整个开发过程在非完全商业化的前提下来进行，将实现城市空间的有序发展。由于在自助过程中鼓励自助组内密切的家庭联系和住房合作建设的开展，通过自助教育提高移民的质素加强移民与社会的联系，等等，将使所形成的安置“空间连接度”[29]提高，如果通过诸如自助教育、自助规划和计划、政府和操作者的作用等组织过程，对内部连接度已较高的住房活动［D=D（资金、土地、设施等）］、产业活动［I=I（非正式的、正式的）］和衍生活动［S=S（教育文化、社会意识等）等按不同的功能属性和类型结构进行组织，将实现空间的有序发展，形成等级的移民安置空间（图1）。
附图
图1对自助安置模式空间有序发展的认识
Fig.1Knowledgefororderlyspacedevelopmentofself-helpsettlement
4.2.3移民安置与城市社会空间整合
由于在开发性移民自助安置中，鼓励团结的自助来进行住房建设和相应的活动，可以预见地缘、血缘、人缘和业缘关系将再次成为移民在自助中的联系纽带，移民文化将在异地得到发展。自助安置必须充分考虑与移民文化相关的问题，另一方面如果引导不当，在自助中发展的移民文化现象将对城市社会发展带来不利的影响。
在自助教育下发展的移民文化与在自发的地缘、血缘、人缘和业缘关系基础上发展的移民文化相比，将可能发生一些质的变化：自助教育使移民无论在与职业、收入相关的经济层面上，还是在观念、城市文化认同和心理的归属感等文化层面上，其城市适应性将得到大大增强。结果将首先使外来移民在“精神”上实现城市化，其次，移民在文化和社会意识上的质的变化，将最终促进移民与城市的整合，由社会隔膜和社会分割所引起的社会冲突和相应的社会问题将大大缓和。
4.3移民安置与城市化发展
在国家相关政策作用下，经过内外力的交互作用，城市外来移民为发动的主体。资金来源于国际援助、国家长期贷款，并以自助机构获得的信用贷款和自财政为主要的资金来源。在自助住房建设中同时必须开展自助教育和培训，从而使自助模式超出一般的住房建设成为一种自下而上的开发性移民安置。三种有利于城市化发展的结果出现（图2）：
附图
图2自下而上的开发性移民安置与自下而上的城市化发展
Fig.2Below-updevelopingmigrantssettlementandbelow-upurbanization
其一，在相应的户籍制度和农村土地使用制度改革配合下，农村剩余劳动力将通过自助住房建设脱离农村、居住城市，在发达地区的村镇、城镇和城市三个层面实现劳动力空间转化；其二，城乡社会经济发展互动反馈。城市非正式经济的发展，一方面在城市地域通过人口集中和产业集聚使城市空间扩张，另一方面城市正式和非正式经济的发展将改变城市的经济结构；其三，在自助教育过程中，移民城市适应性增强、观众转变、文化和社会意识提高，在“精神”上成为城市化的人。城市空间扩张、经济结构转化和移民精神城市化构成自下而上的城市化发展。
收稿日期：2001-04-28；修订日期：2001-05-31
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【关键词】城市化 信息时代 挑战 对策
一、前言
城市是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。城市化的程度往往成为衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志。随着市场经济体制的建立和市场经济的发展，我国城市化进入了实质性的飞跃发展阶段，城市化进程不断提速，大城市发展势头尤为强劲。统筹城乡发展、加快城镇化进程已经被确定为我国下一阶段改革发展的主导战略之一，我国的城市化面临着巨大的机遇与挑战。
二、我国城市化进程发展阶段与现状
中国城市化进程即中国农村转化成城市的过程。从19世纪下半叶，到20世纪中叶，由于受到世界列强的侵略，以及受到军阀割据的困扰，导致中国城市化的发展不均衡。自50年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态。改革开放以后，中国城市化进程明显加快。我国城市化进程主要分为两个阶段：
（一）1978年以前。从1949年建国到1978年“三中全会”以前，中国大陆的城市化相当缓慢，中国的城市化呈F出以下几个特点：政府是城市化动力机制的主体；城市化对非农劳动力的吸纳能力很低；城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约；劳动力的职业转换优先于地域转换；城市运行机制具有非商品经济的特征。
（二）1978年以后。1978年改革开放以后的城市化，是在国民经济高速增长条件下迅速推进的，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。然而我国目前快速的城市化过程却是建立在绝对程度较低的城市化水平之上的。从宏观层面来看，城市化的质量不高且城市化率偏低。
三、我国城市化面临的挑战
在2050年之前，中国的城市化率必须从36%提高到70%以上，在这个过程中，下列挑战不可避免：
（一）资源利用与环境保护。当前中国的城市化发展面临着资源紧缺与浪费现象并存的严峻考验。能源和自然资源的超常规利用为中国城市化带来了压力。从2011起到2050年之间，中国城市要达到资源和能源消耗速率的“零增长”和“负增长”的要求，要实现联合国提出的城市“四倍跃进”的目标，要全面达到城市土地利用的合理平衡，都是严重挑战。而中国城市的生态环境（大气环境、水环境、固体废弃物环境、社区环境和居室环境）仍然处于局部改善、整体恶化的状态。
（二）基础设施。城市基础设施建设的速度和质量对于中国城市化亦有压力。到2050年前后，中国城市发展所需要的基础投入大约在40万亿-45万亿元人民币的数额，相当于每年平均投入8000亿至9000亿元人民币，这大约是2001年GDP总量的十分之一。只有基础设施的健全与完善，城市才能担当起新一轮财富集聚的经济增长点。
（三）城镇平衡。传统管理制度下的城乡差异巨大，中国现有农村人口是城市人口的2.25倍左右，城乡二元结构矛盾依然突出。城乡隔离的二元管理制度，把中国公民人为地分割在城乡两个不同的生活平台，城乡居民之间在就业选择、社会福利、社会保障、基本公共服务等方面，存在着显著的差别。城乡利益分配机制的不均衡性，加剧了城乡差距，提高了农民的进城成本，成为中国城市化进程的重大挑战。
（四）社会保障制度。人口总量、劳动就业人口总量、老龄人口总量高峰相继来临，由此产生的城市的生存保障问题，解决劳动力的就业机会问题，全国社会保障体系的完善问题，老龄化社会引发的一系列问题等，都是城市化进程面临的巨大挑战。
四、我国城市化的发展措施
如何克服中国城市化进程中表现出的各种问题，是城市化战略推行的中心思考。中国城市化发展必须在遵循城市化普遍规律的基础上，选择适合中国国情的有自己特色的发展路径。
（一）适应经济全球化和信息时代的要求。尽快修改《城市规划法》，放松对大型、超大型城市的规模控制，构建2―3个世界级城市，作为我国城市体系的龙头。同时要十分加强城市功能与基础设施的完善、积极投入数字城市的建设、传统产业的信息化改造、城市服务体系的提升等，将中国城市的竞争力置于国际的大背景之中。
（二）加强城市规划，完善城市管理，将中国城市的发展视作一个有机联系的整体系统。城市化进程中的规模设计应统筹考虑，应当进一步调整全国城市布局，优化城市功能和加强产业转移力度，放大城市扩散效应，将其真正塑造成带动区域经济发展的龙头。城市建设规划必须以城市经济、社会发展规划为基本依据，加强城市规划的科学性和先进性。城市管理的民主和透明程度应大大提高。
（三）加强绿化和环境保护投资。提高森林覆盖率、恢复草原植被、保护农田、加大城市绿化面积，不仅仅具有保护生态平衡和改善人居环境的意义，还具有保护大气环境的意义。同时，要加快第三产业的发展，调整产业结构，加快科学技术的发展，提高能源的利用率，改变传统的以高资源消耗为代价的经济发展。
（四）加大中小城市的建设步伐，重点提升城市建设的质量。中小城市是中国城市体系的中坚力量，其发展状况直接影响到中国城市化进程的目标，要根据各地经济发展水平选择合适的路径。
（五）逐步消解城乡二元管理制度，建立城乡居民相对均衡的利益分配机制。改革户籍管理制度，逐步打破“二元结构、城乡分治，一国两策”的体制，积极引导，加强管理，实现人员自由流动，缩小城乡差别，实现城乡一体化。除此之外，国家还应尽快完善社会保障体制，把保障的覆盖面扩大到所有从农村地区进城的新移民，以积极应对人口老龄化问题。
参考文献：
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美国城市化的三个主要特征
城市的发展与经济发展密切相连，具有良好的互动机制。在1870年以前，由于美国工业还没有得到大规模的发展，基本上还处于传统的农业社会，这时的城市多是为了商品的交易而建立，城市是区域贸易中心。1870年以后一直到1940年，美国的工业化发展迅速，铁路的建设与使用改变了传统的交通运输方式，制造业、采矿业的发展不仅提供了大量就业岗位，吸引了大量人口向城市迁移，而且工业化也提高了农业的生产率，减轻了农业劳动的强度，解放了一部分农村劳动力，为工业化的劳动力需求提供了源泉。这一时期美国形成了大量的新城市，城市的规模也不断增大。1940年到1970年，美国进入后工业化社会，高速公路网的建设与完善，轿车的普及与使用改变了人们的出行方式；新通讯方式改变了人们的交流方式和生活方式，从而导致了城市的快速郊区化。1970年以后，美国成为一个经济高度发达的信息化社会，信息产业和高新技术产业成为其主导产业，第三产业高度发达，同时，美国开始在全球范围内组织生产，大量的制造业转移到国外。在美国城市化过程中，虽然外国移民，种族隔离和政府政策都起了重要的作用，工业化水平的不断提高和产业结构的不断升级是美国城市化的根本动因。
市场机制在城市化过程中起主导作用。在美国，不论是政府投资城市建设还是社会投资城市建设，市场需求和效益是决定性的因素。美国的城市规划和我国的不同，美国的城市规划没有人口和规模的限定。最早的城市规划主要是土地使用规划，至于何时进行建设、建什么则根据市场的需求，由市场主体来选择决定。在美国多数基础设施都是由社会投资建设的，只要城市有需求和项目有效益就有人投资建设。现在，多数美国的城市编制有城市发展综合规划，编织这一规划的主要目的是规定城市发展的各项目标，以及达到目标的方针政策。其主要内容有土地使用规划、投资改善计划、居住社区规划、地区就业规划及专业系统规划等。但这些规划一般不具有强制性，实际上是一个未来城市发展的计划，主要用于指导未来的城市建设。
政策、体制与制度为城市化提供了良好的制度支持。从影响城市化的主要因素来分析，美国的土地政策、移民政策、户籍政策对美国的城市化有着重要的促进作用。美国是一个以私有制为基础的国家，土地为私人所有，可以进行买卖和出租等交易。土地的私有制使得失去土地者和得到土地者都从土地的交易中得到了好处。失去土地的人获得资本来到城市投资发展，得到土地的人，获得了更大的发展空间，这些都推动了城市化的进程。美国的人口管理制度也有利城市化进程。美国的人口管理制度非常有利于人口的流动。没有任何人为的障碍来限制或阻碍人口的流动。这样的人口管理制度为人们职业选择、居住地选择提供了自由空间，便于形成城乡乃至于全国统一的劳动力市场，有利于农业劳动力的转移，有利于资源的合理配置。实际上，正是美国的人口的迁移成为战后美国城市人口变化的主要因素。
启示美国城市化三点启示
（一）要科学地认识城市化，树立全面、协调、可持续的发展观。
1、准确判断我国的城市化发展阶段。
从世界城市化的实践来看，当前世界上存在着三种类型：一是同步城市化（Synchro urbanization），是指城市化的进程与工业化和经济、城市与农村、农业人口与非农业人口发展的水平趋于一致的城市化模式。过度城市化）0ver urbanization），又称超前城市化，是指城市化进程和乡村人口向城市迁移，明显超过城市工业化和经济发展水平的城市化模式。三是滞后城市化（under urbanization），是指城市化水平落后于城市工业化和经济发展水平的城市化模式。
当前，一种普遍的观点是我国的城市化水平滞后于工业化，即认为我国的城市化是滞后的，对应于工业化水平应该有更高的城市化水平。其主要论点来自于国内外城市化水平与工业化水平的比较。我们认为，这一观点值得推敲。主要有以下几点考虑：
（1）中国的国情比较特殊，比较的基础，或者说基本条件不同。世界上任何一个发展中国家都不像中国这样拥有如此多的人口，广袤而资源相对缺乏的国土面积等。如果仅仅利用这种比较就可以得出这个重要的结论，未免过于草率。
（2）统计的方法和口径不同。我国的统计是以户籍为依据的，城市户籍人口占总人口的比例就是城市化水平，主要从事非农劳动的劳动力人口没有作为城市人口进行统计。而国外则不同，如美国是以“标准大都市统计区”（Standard Metropolitan Statistical Area，缩写为SMSA）来统计的，标准大都市统计区由一个拥有5万或5万人口以上的中心城市及拥有75％以上非农业劳动力的郊县组成。这样的统计标准统计的结果当然高于我国的统计标准统计的结果。
（3）现在的工业化和以前的工业化不同。20世纪80年代以后，特别是进入20世纪90年代以来，由于信息技术、网络技术等新技术的发明和利用，工业化的实现形式发生了根本性的变化。新型工业化不仅大大提高了产品的质量、效率、自动化程度，而且需要劳动力的数量也不断减少，对劳动力素质的要求不断提高。因此，城市化与工业化之间的对应关系不同。用不同时代的工业化水平和城市化水平进行比较缺乏科学性。其得出的结果缺乏可信度。
（4）因制度转轨而导致一定的经济社会问题，成为进一步城市化的制约因素。从当前城市的发展来看，尽管城市的规模近些年取得了突飞猛进的发展，基础设施条件有了很大的改善，但是总体来说，城市的发展仍不能满足人民群众的需求，交通拥挤，污水、垃圾处理率不高；住房紧张，教育与社会福利事业不完善。特别是就业问题，城市人口的下岗与就业问题成为了社会的焦点和难点问题，且日益突出，也是影响社会稳定的主要问题之一。现在，农村依然有大量的劳动力无法转移，如果他们都进入我们的城市，我们的工业化程度以及城市化程度能吸纳他们吗？这与城市化滞后的表现，即城市劳动力的短缺是相反的。
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2、正确认识我省城市化发展。
我省的城市化水平如何呢？它处于一种什么状态？是平衡发展的还是过度的，或者是滞后的？正确认识这一问题对我们科学地制定城市化政策有着重要的决定性作用。据城镇发展统计调查，到2003年底，我省总人口7164.22万人，其中城镇人口3429.02万人，占全省总人口的47.86％；苏南地区总人口2219.48万人，其中城镇人口1433.67万人，占总人口的64.6％；苏中地区总人口1735.17万人，其中城镇人口775.99万人，占总人口的44.7％；苏北地区总人口3210.29万人，其中城镇人口1219.36万人，占总人口的38.0％。依照诺桑姆的理论，总体上看，我省城市化进程处于“加速阶段”。但是我省城市化水平地区差别很大，苏南地区城市化水平较高，基本达到了发达国家50－60年代的水平；苏中地区基本达到了1990年世界平均水平以及发展中国家2000年底平均水平；苏北地区则达到了1970年世界平均水平，比发展中国家1990年底平均水平高出3个百分点。苏南地区、苏中地区、苏北地区城市化水平的巨大差别决定了各地区下一阶段城市化发展的方向、方法、重点、思路与措施不同，城市在空间上的扩散、组合方式的差异。因此，要牢固树立全面、协调发展的观念，坚持分类指导，区别对待，推进全省城乡协调发展。
（二）正确把握城市化与工业化的关系，积极营造有利于城市化的政策环境。
1、要以工业化为基础来推进城市化。
美国的城市化过程非常明显地说明了工业化与城市化之间的互动关系。城市化作为非农产业发展的必然结果，需要工业化来支撑，没有高度发达的工业化，人们的生活质量无法提高，城市缺乏必要的就业条件，无法吸纳农村剩余劳动力，城市化也就成了空中楼阁。因此，要加速城市化进程，首先要大力推进工业化，要根据工业化的客观规律来加速工业化进程。缺乏合理、高质量的工业化，就难以有效的促进城市化进程。当前，要抓住进经济全球化趋势进一步加剧，信息产业高度发展，国际制造业加快转移的有利时机，吸引国际资本，利用国外先进技术和管理经验，充分发挥后发优势和比较优势，加快推进工业化进程，为城市化和现代化打实基础。
2、要改革、完善规划编制管理方法。
从近年来我国城市发展的实践来看，我国城市规划管理还存在着许多与市场经济要求、与经济发展的要求不相适应的地方。提高规划的水平不高，并充分发挥规划引导、指导城市发展的作用，应对现行的规划编制管理体制进行完善。一是要按照中央提出的“五个统筹”的要求科学的编制城市发展规划；二是在编制城市发展规划中，突出产业发展规划，强化产业在城市发展中的基础性作用和支撑作用，以产业的发展来推动城市的发展；三是规划编制的内容和重点要转变。要从重点确定开发项目转向保护和合理利用各类资源、明确空间管制要求；从重点确定城市性质、规模、功能定位转向重控制合理的环境容量和确定科学的建设标准，以促进人居环境改善和城市可持续发展。实现规划管理松紧适度，科学规范，与城市发展的规律、市场经济发展的要求相适应。实现工业化与城市化之间良性互动，相互促进。
3、进一步研究和创造有利于城市化的体制与政策环境。
对加快城市化进程而言，最为重要的是营造以下三种政策环境：一是有利于劳动力资源合理利用的政策环境。主要是改革人口管理办法、农村土地使用办法、劳动就业与保险制度、义务教育入学制度等，逐步建立城乡统一的劳动力市场，消除人为设置在城乡、地区之间的体制与政策障碍。使得城乡之间、不同地区之间的人口得以合理流动，使得劳动力资源能够按照市场经济的规则合理配置。二是有利于各类资本向城市聚集的投融资环境。改革投资审批办法，取消对社会资本进入城市公共服务领域，如城市道路，煤气、自来水供应，垃圾处理，污水处理，公共交通等的限制，让更多的社会资本参与城市建设、发展，改变城市建设资金不足，城市基础设施不能满足城市发展的要求的状况，使得城市的建设与发展与市场经济的规律相一致，用市场经济的方法来建设和发展城市，更好的发挥市场在资源配置中的作用。三是有利于人们身心健康的工作与生活环境。从美国的城市发展历程可以明显的感受到，城市的生活环境对城市的发展与繁荣具有极其重要的决定作用。
（三）要正确认识城市化的机遇与挑战，用可持续发展理论指导城市化的实践。
美国与世界城市化的过程表明，城市化既给社会发展、人类进步做出了重大贡献，同时又给人类社会带来了许多问题与挑战。由于城市化的加快，人口向城市的大量聚集，导致了地价和房价的抬升，公共服务和基础设施短缺。对政府来说，公共安全、公共健康等方面的政府职能日益加重，基础设施建设、旧城改造的任务日益紧迫，而满足这些要求的资金却无法从财政收入中得到解决。这些问题的出现给政府对社会的管理提出了新的挑战。要求政府重新调整自己的定位，充分发挥社会力量，用可持续发展理论指导城市化的实践。
一是要处理好新区开发与旧城改造的关系，有效利用现有资源。当前，我国的一些地区在城市建设中出现了一种值得关注的现象，这就是城市建设过于注重新区开发，对旧城改造重视不够。主要原因是老城改造不仅复杂而且成本高，而新区建设则相对容易且成本较低。一些城市对新城和老城的关系处理的不够得当，新城区的建设使一些本来繁华的老城区日见衰落，基础设施老化得不到维修，街道没有人管理，到处是违章建筑，形成了城市的贫民区。
二要处理好城市建设与资源保护之间的关系，切实保护好各类稀有资源。尽管美国的历史不长，但美国人民和政府却十分重视对资源的保护，包括人文资源和自然资源。美国对需要保护的资源不仅有严格的限制措施，而且每年要花费大量的资金用于稀有资源维护和抢救。我国是一个历史悠久的文明古国，又是一个自然资源比较缺乏的国家，所以保护好已有资源，合理开发和利用现有资源具有更为重要的意义。
关键词：城市化 动力 土地城市化 人口城市化 城乡差距
一、引言
什么是城市化？不同的学派有着不一样的解释人口经济学家可能从人口方面给出解释，地理学家从空间的角度给予说明，但殊途同归，总的来说城市化可以有两层含义：一层物化的城市化主要反应在人口的集中，空间形态的改变和社会经济结构的变化等方面。另一层含义无形的城市化，即精神意识生活方式上的城市化。进入21世纪，中国城市化在社会经济发展中的作用受到高度关注，城市化是扩大内需的最大潜力。从城市化角度思考内需和消费受到越来越多的关注，中国的城市化也被国际社会寄予厚望。但是中国城镇化和扩大消费的实践似乎并不给力。本文从目前中国城市化进分析，分析中国城市化留下的问题，反思并提出建议。
二、中国城市化的过程
1978年以前中国的城市化水平较低，进程缓慢，1978年后随着改革开放的不断深入，城市化也进入了一个崭新的阶段。截止到2015年中国的城市化率达到了56.1%.，还处在快速发展阶段。
三、中国城市化的动力
普遍认为城市化的动力 可以概括为农村的推力和城市的拉力。
（一）农村与农业的发展是城市化的原始动力
农村的推力表现既有经济因素也有非经济因素。经济因素表现为人们对城乡预期的收入差距的反应，为了获得更高的收入而向城市流入。但在中国，城乡差距对中国城市化有两个相反的作用，一方面如果农民在城市找到工作并获得稳定收入，这有利于城市化；另一方面长期存在的城乡差距也意味着城市化的壁垒很高，不利于城市化，也容易引起社会问题。
（二）规模化与积聚共同构成了城市对企业的拉力
工业化是城市化的经济条件，在城市化过程中表现为企业对规模化与积聚的追求而集中在城市中发展。很多学者都对我国的城市化与工业化的关系做了分析。中国社会科学院《经济蓝皮书夏季号：中国经济增长报告（2014-2015））》中认为我国处于工业化向城市化转型时期。但想要成功地完成转型，笔者认为需要具备以下条件（1）工业化水平要不断提高。工业化水平与城市化水平是相铺相成的，工业化水平不断提高，为城市化创造了经济条件。（2）产业结构要不断演进。在工业化进程中产业结构的演进变现为轻工业-重工业-第三产业。大力发展第三产业，由资本劳动密集型转向技术和知识密集型。（3）专业化与规模化要不断发展。企业的专业化与规模化是城市集聚与专业化发展的前提条件，城市化过程也不断深入。
（三）就业机会与城市完备的基础设施和城市文明共同构成了城市对农民的拉力。这些主要表现为人口的城市化，而随着经济的发展，政策的实施，科技的进步都会推动空间形态的城市化和城市文明的普及程度。现在我国的城市化率达到了56.1%，但实际城市化率还不到50%，大城市依旧还有这巨大的吸引力，农村业的推力表现弱化，主要体现为城市良好生活环境的拉力。
四、中国城市化问题
（一）大量农业转移人口难以融入到城市社会，市民化进程滞后
每年的春运的人潮也在不断显示一个事实，即农民工实际上并未在城市里扎根下来，人户分离的流动人口，2亿的农民工和随迁家属，由于受户籍制度限制，未能在教育，医疗，养老保障性住房等方面享受到城镇居民公共服务。也导致他们无法真正的城市化。而留滞的儿童，妇女，老人的问题也凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。
（二）“土地城镇化”快于“人口城镇化”，建设用地粗放
1996年-2012年全国建设用地平均增加了724万亩，其中城镇建设用地平均增加357万亩：2000年-2011年城镇建成区面积增长了76.4%，远高于人口50.5%的增长速度。1990-2000和2000-2010年间城市用地弹性扩展系数分别为1.71和1.85，明显高于合理阈值1.12。一些城市“摊大饼式”的扩张，新城区占地过大，而基础设施公共服务跟不上，建成区人口密度低。
（三）城市化管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出
一些城市空间无序开发，重经济发展，轻环境保护，重城市建设，轻管理服务，交通堵塞和安全问题、公共安全问题、环境问题日益加剧。而城市的管理运行效率不高，公共服务的供给能力没有满足需求，像城中村和城乡结合部居住环境都比较差，但又长久得不到改善。
（四）体制机制不健全，阻碍了城乡健康发展
城乡户籍制度，土地管理，社会保障制度，以及行政管理制度，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡一体化发展。
（五）中国城市化拉动内需并不给力
中国把城市化看做是扩大内需的最大潜力。通过城市化拉动内需，建立扩大消费的长效机制，走新型城市化道路已成为宏观经济政策的顶层设计。应对全球金融危机、调整经济结构、保持经济持续、快速、健康发展的重心所在。从城市化角度思考内需和消费受到越来越多的关注，中国的城市化也被国际社会寄予厚望。但是中国城镇化和扩大消费的实践似乎并不给力。这也与迁移人口未真正的融入城市生活有关，大量的农民工得到的收入大部分是储存起来，而不是用来消费。
五、中国城市化的反思
片面推进小城镇发展的城市化政策并没有真正起到抑制大城市发展的效果，反而抑制了城市化发展方面的制度创新。
分散的乡镇企业格局不符合工业化大生产的要求，无法为中国的城市化发展奠定坚实基础，也不能带动第三产业的发展和推动农村剩余劳动力的转移，因而不能真正推动城市化的加速发展。
从城市化的结果看，效率提上去了，其正面溢出效应也得到证实了。但“兼顾公平”却被忽视了，不公平带来的对经济增长成果的反噬效应也未能得到足够的重视。城市化或者更大范围的经济增长本身并不是目的，只不过是我们通向美好生活的手段。但城乡差距越来越大显然违背了这个目标。原因之一是城乡之间存在着很多不公平的待遇，像教育问题，城乡教育差距就会导致城乡劳动力在就业市场的差距，从而形成收入差距。那么城乡收入差距很可能就会代代遗传，形成代际不公平。而由有些学者分析可以知道越高的教育水平，越有利于城市化，但一定要注重教育公平，更加注重对农村的基础教育的投入。
六、对中国城市化的建议
培育多元化的城市动力机制 增强城市的辐射效应，通过较强的经济，文化科技教育等资源优势带动周边乡村的经济文化科技和教育。
优化城镇化布局和形态，注重集中型城市化与分散型城市化的有机结合。“土地城市化”与“人口城市化”共同推进，但更重要的是城市文明的普及，城市文明普及程度的加深意味着更多人的适应城市的生活方式，使城市化真正的“深入人心”才能真正是城市化刺激需求。
加强城市化的宏观管理和科学规划，使城市化做到精致，而不是粗放式的。提高公共服务能力和公共服务的供给。减少和医治“城市病”。
城市化过程中注意环境保护，能源消耗，做到生态保护与经济建设同步。保护乡土特色和民俗文化，不能因为为了实现城市化而放弃传承几千年的民俗。
参考文献：
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关键词：城市化 协调度 测算模型
一、引言
城市化是指第二次社会分工后手工业与农业的分离，随着工业革命和技术革命的进展，手工业逐步发展成为机器大工业并且在空间上相对聚集从而对人口，能源，信息，资本的吸引所经历的漫长的过程。城市化的过程对于推动国民经济的发展，居民生活水平的提高有着极其关键的作用，城市化经济的重要作用和地位在全世界范围内都达成了广泛的共识。我国在改革开放之后，将经济发展作为一切工作的中心和出发点，尤其是在90年代初期之后，城市化的进程大大加速，并且在2011年人口城市化比率首次超过50%，上海更是接近90%（见图1、图2），城市经济在我国区域经济中的支撑和引领作用日益凸显，大中小城市如雨后春笋般在我国各地出现，中央及地方各级政府已经充分认识到了以非农产业为主体的城市经济在各地区发展中的重要作用；城市化的过程理应分为“量”与“质”两个有机的组成部分，然而在我国城市化发展过程中，一味地追求量的现象屡见不鲜，人口城市化的进程不断的加速，越来越多的农民通过城市面积扩展所导致的“被动市民化”和外出务工途径所形成的“主动市民化”进入到城市人口核算体系中，但是城市化内涵中所包含的三次产业比例的调整、二三产业的向城市聚集、城市基础设施和公共管理的完善、居民生活的城市化等元素在我国的城市化中远远滞后于人口的城市化，经济的城市化和社会生活的城市化与人口城市化不相匹配的现象是造成我国当前大型城市转型升级阵痛，中等城市经济发同质化严重，小型城市发展动力不足的根本矛盾所在。
二、国内相关研究
对于城市化发展的质量问题，国内已经有相当多的学者注意到了这点，并且开展了大量的研究工作。例如周向红等（2000）探讨了知识经济时代产业特点对城市化的影响；黄雪丽（2004）利用上海人口城市化资料和经济指标资料得出了上海过度人口城市化的现状，并利用时间序列对未来的发展趋势进行了展望；国家城调总队福建省城调队课题组（2005）采用城市化核心载体和区域载体两个部分来构建城市化质量评价体系；党兴华（2005）利用灰色关联方法对关中地区的不同阶段的城市化及其地区差异的影响因素进行了分析；王西秦等（2005）采用城市化与经济协调发展理论和协调度的概念，建立了城市化与经济发展综合水平的指标体系以及两者协调度测度模型；贺韶伶（2005）从社会学和民主法制的角度考察了城市化过程中的社会生活城市化的问题，得到城市化必须要与民主化过程相辅相成；刘静等（2010）利用经典发展经济学理论对农村剩余劳动力转移与城市化，城市集群之间的关系问题进行了探讨；王钰（2011）从城市化本质和内涵出发，借用spss软件构建城市化综合评价体系并对长三角各城市的发展状况进行了相关评估。
尽管对于城市化质量问题的研究已经有所成就，但是对于之前的研究分析当中我们发现了以下几点不足之处。
第一：对于城市化质量问题的研究时间短，任务复杂，很多城市综合评价体系指标的设立具有一定的随意性，学者一般按照自己的理解将各种指标划分为不同类别，然后就不同的指标进行打分，这在研究过程中难免带有自己的主观性，对研究结果造成偏差。
第二：完全意义的城市化包括人口城市化，经济城市化和社会生活城市化三个方面，但是之前的学者多将研究聚集于某个单方面的研究，得出其中一个方面的结论，从而无法从整体上比较三个方面的发展状况和协调度以及三个因素与整体的协调性。
第三：有学者使用协调度测度模型对城市化与经济发展的相互关系进行了实证分析，但是并没有将此用于城市化内涵的三个因素之间关系研究，并且其使用的模型仅适用于两因素之间的协调度测算，无法推及到三个因素的协调性研究。
在总结上述不足的基础上，本文转变思路，以上海市为例，从城市化的内涵出发将人口城市化，经济城市化和社会生活城市化三个有机的组成部分结合起来，分别设置其指标并且借鉴系统动力学中的多因素系统协调度评价模型建立PES模型对其单独协调度和系统的整体协调度进行分析，并且在此基础上对上海市的城市化发展状况进行评价和分析，从而对未来推进城市化的工作提出相关建议。
三、PES模型的建立与指标设置
1、系统协调度定义
设PES系统分别由人口子系统（S1）、经济子系统（S2）和社会生活子系统（S3）构成，各子系统的发展状况由F1，F2，F3表示，它们是各个二级指标的函数表示，而PES系统的总体发展状况用F*表示，则单个系统协调度Hi的的定义为：
则PES系统整体协调度为：
表示子系统的发展速度，表示系统整体的发展速度，通过比较两者的大小可以判定出某个单因素比较整体的发展速度和发展状况，并且根据定义HT（0，1），并且当时达到最大值1。
2、指标体系的建立
用专家咨询法和层次分析法，对于人口城市化选取了非农业人口比例、非农就业占总体就业的比例和人口密度；经济城市化选取了人均国内生产总值、非农产值比例、人均社会固定资产投资额和人均消费额；社会生活城市化选取了万人普通高校在校生、万人拥有公交车辆数、万人实有道路长度、万人人均公共绿地和万人拥有公共医疗床位数，并分别委以相应的权重。（见表1）
3、指标标准化
在多个指标用于测度时，为了避免指标间的覆盖效应，因此将各指标的数值标准化，采用极差法进行，原理如下：
（3） 当xi>min（x1，x2......）时
（4） 当xi
4、指标值的测算
人口城市化的发展水平的计算公式为：
f2，f3可以按照此公式以此类推得到，则
根据时间序列的数据，可以计算出三个子系统和系统整体的发展速度，分别求出其导数，其公式如下：
四、实例分析——以上海为例
利用中国统计年鉴和上海统计年鉴的相关数据，对上海市城市化过程的三个有机组成部分和整体发展状况进行相关分析，先利用公式3将所获得各个指标的数据进行标准化，然后按照公式4和5得到各个子系统和系统整体的发展状况如表2所示：
根据公式6分别计算其发展速度并取绝对值，结果如表3所示：
根据表3的数据，运用公式1和公式2可以得到上海市城市化各组成部分的协调度和系统整体的协调度，结果如表4所示：
上海市城市化进程的综合测算指标走势图如图3所示：
从上述分析中我们可以看出上海市1990年到2010年期间人口城市化，经济城市化和社会生活城市化水平都在稳步提高；而就发展速度而言，人口城市化和经济城市化的发展速度远远超越于社会生活城市化的发展速度，而且社会生活城市化的发展速度也远远落后于综合城市化的发展速度；通过对子系统和整体系统协调度的测算可以得到，经济城市化子系统的协调度最好，人口城市化子系统其次，社会生活城市化子系统的协调度最低，可以看出上海市在城市化的过程当中，社会生活的城市化推进比较缓慢，城市社会保障体制和居民的生活方式，不适应于新型城市化的内涵和要求，人口城市化的协调度偏低的主要原因在于上海有大量的外来人口，他们大多从事较为低端的行业，使得城市化推进过程中人口密度的指标超越于就业的指标。
五、结论与建议
一方面，上海市的人口城市化和经济城市化快速增长，从而带动了整体系统的快速增长，但是社会生活城市化的增长却略显疲惫，近些年来上海市的人口规模不断扩大，非农产业就业人口的比例也随之大幅增加，国内生产总值也在高位持续增长，三次产业中的二三产业增加值起着越来越重要的作用，但是在发展的过程中，城市居民生活设施的建设，居民生活保障体制的完善，社会管理水平的提高和资源生态环境的改善步伐却滞后于人口和产业的增长所提出的要求。
另一方面，社会生活城市化进程的缓慢发展，使得上海整体的城市化进程协调度呈现下降趋势，从图3可以看出，进入新世纪之后上海市城市化进程的系统协调度大幅下降，在2006年以后由于世博的原因，才有了回升，但是由于世博因素所进行的突击式的基础设施建设和非常态化的社会管理持续性能很低，可以预见到在未来几年内，若没有相关长期政策的激励和支持，系统整体的协调度将再次进入下滑轨道，将进入社会矛盾的多发期。
据此，我们至少可以提出以下建议：
第一，优化人口结构，控制人口数量，通过激励机制吸引素质较高的人口迁入，通过淘汰机制将部分无法适应经济结构转型的人员使其自身作出迁出的抉择，完成人口城市化由单纯的城市人口数量的增加转变为城市人口素质的提高。
第二，积极实行产业结构转变升级，虽然当前上海市经济城市化的协调度在三个指标中最高，但是其发展速度已经呈现出令人担忧的下滑，中心城市要努力实现三次产业比例的调整，完成三二一产业比例次序的布局；同时大力扩展城市中与市民自身素质匹配的就业岗位，从而提高居民的收入水平，刺激消费；在稳定投资总额的基础上提高投资效率，将更多的资金引向民生，教育，环保等长期性事业中来。
第三，社会管理体制和居民生活的改善刻不容缓，无论从发展现状还是发展速度来说，社会生活城市化都处于三个指标的落后位置，政府应该由“经济型政府”向“社会管理型政府”转变，将过去进行经济建设所得出的经验因地制宜，因时制宜地运用于社会体制的改革和社会管理体系的完善；加大社会保障的覆盖范围，提高社会保障的保障水平，增强居民生活的幸福感和安全感；建立长效社会治安管理体制，化解社会矛盾，促进社会和谐，为人口城市化和经济城市化的进一步发展打下坚实的基础。
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关键词：工业镇城市化新型城镇化
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
一、引言
2013年两会期间，在谈到有关城镇化的问题时表示：新型城镇化，是以人为核心的城镇化，要有就业支撑，有服务保障，不能靠摊大饼，要大、中、小城市协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。 世界各国的城市发展经验表明，工业化和城市化是一个相互影响、相互推动的发展过程。对中国而言，在发展模式、城乡差距、收入水平的悬殊、形成城乡分离、“城乡二元化”结构。加之城乡发展在完成产业结构转变时，却未完成就业结构、空间结构和生存方式的转变。1979年改革开放以来，小城镇得到了迅速的恢复和发展。80年代小城镇数量增加，规模扩大，有的地区形成比较合理的小城镇体系，一批明星城镇脱颖而出，为小城镇的发展开拓了一条崭新的道路。但是，中国现有的小城镇绝大多数都是历史上自发形成的，虽有某种自然的合理性，同时也存在一定的盲目性和不平衡性。加之，长期以来我国以“经济第一位”为指导思想，小城镇建设在发展理念上呈现出诸多片面的理解。工业镇作为城市化进程中一种特殊的模式，集中了现代工业、大规模的工人，从人口学意义上看完成了农业人口向工业人口的转变，是为城镇化，但从“以人为本”的角度分析，诸如工业镇等专业镇的城市化问题还有许多值得我们深入思考的地方。
二、城市化与城镇化
在我国学术界里,关于城市化、城镇化问题的讨论由来已久，城镇化与城市化的概念时常出现。关于城市化和城镇化概念的辨析，已有诸多研究成果。归纳起来大致有两种观点，一种观点将城镇化等同于城市化。李树琮认为,镇是城市的初始形态,包含于广义的城市之中,人口无论转移到城镇或者是城市,都体现了社会的进步和生活方式的改善。因此城市化和城镇化两者并无实质性差别,只是后一术语更强调镇的作用而已。[李树琮.中国城市化与小城镇发展[M].北京:中国财政经济出版社,2002.]【1】另外一种观点则认为城市化和城镇化有极大差异，两者应区别对待。洪银兴、陈雯认为城镇只是一个地域概念,城镇化只是强调农业人口进入城镇。单凭城镇人口比重衡量城市化水平是不完整的。因为城市不只是地域概念,市场是其基本功能。根据城市化内涵,城市化要由突出人口流动转向突出功能提升,不仅包含城镇化的内容,更要突出其成为市场中心、信息中心、服务中心、文化教育中心的内涵,特别要关注其经济能量的聚集度和对整个区域的辐射力。[【2】洪银兴,陈雯.城市化模式的新发展[J].经济研究，2000(12):66-71.]【2】许成安,戴枫认为我国的小城镇以乡镇企业为主体,缺乏规模效益和聚集效益,“有城无市”的现象是我国大多数小城镇存在的共同问题。因此小城镇并不是严格意义上的城市,而是城乡的过渡带。[【3】许成安,戴枫.城市化本质及路径选择[J].淮阴师范学院学报:哲学社会科学版,2002(4):444-449.]【3】赵燕菁认为小城镇不等于城市化,甚至并不是城市化的主流。小城镇发展是城乡经济要素不能一体化和资本短缺条件下被迫的选择,而不是最佳的选择。[【4】赵燕菁.制度变迁·小城镇发展·中国城市化[J].城市规划,2001(8):47-57.]【4】冯兰瑞、冯子标、焦斌龙、赵春音等更多的学者认同这种观点。事实上笔者认为，在我国来说，城市化与城镇化代表的是城市发展过程中的两个不同阶段。城镇化的发展程度较低，主要指的是农村人口聚集到集镇、专业聚集区等主要以非农工作为生的地区的过程，强调的是“农”转“非”。而城市化是指城镇自身不断完善、扩张，人口从农村、小城镇转移到大城市的过程，在规模上城市要大于城镇。但城市及城市生活的的要素都贯穿于小城镇和城市。因此,广义的城市化包含城镇化,城镇化是城市化的起点和初期阶段,是城市化的一种发展模式。因此，本文并不打算对城市化与城镇化的概念作过于精细的区分，而只认为城镇化是城市化的初期阶段。
三、工业镇的城镇化困境
几十年来，在政府主导下，我国形成了一大批工业聚集区——工业镇。这些小镇因其发展工业的需要，吸引转移了大量农村劳动人口。不管从人口城市化还是从经济城市化乃至生活城市化等角度分析，这一聚集过程在提高居民生活水平、改变居民生活方式等方面都起到重要作用。工业镇既面临着其他专业镇在城镇化过程中遇到的共同问题，也面临着作为劳动密集型产业和粗放发展模式主导发展起来的专业镇所具有的特殊问题。
第一，缺乏规划，城镇建设混乱。专业镇经济以民营经济为主，企业自发粗放式经营，基础设施建设和管理混乱。工业镇的建设主要以“经济利益”为驱动力，因此在兴建之始，考虑得更多的是怎么节减成本，怎么提高效益，并无太多考虑其他因素。因此就普遍存在怎么“最有利”怎么来的状况，最终导致整个工业聚集区建设混乱。[【5】陶晓敏，葛幼松.新型城镇化的专业镇发展路径探析[J].山西农业科学，2013（3）193-194.]【5】
第二，创新有限，产业可持续发展困难。工业镇得益于基础要素“红利”而持续，但中国的今天，这种“红利期”即将过去，随着劳动力成本上升、资源价格的上涨以及环境污染的加剧，都将严重制约工业镇中小企业的持续发展。同时，中小企业的家族式管理也限制了创业精神的持续发展。
第三，功能单一，社会管理缺位。工业镇产业普遍存在功能结构单一、抗御市场风险能力低下等问题。因工业镇兴起的初衷便是追求经济效益，在企业员工的社会生活方面考虑得极其有限，甚至忽视了在“单位人”转化为“社会人”之后的社会管理问题。在社会成员已经“原子化”的今天，加强和创新社会管理，特别是加强工业镇这样特殊区域的居民服务与管理，是为当下重任。
第四，观念未转，环境污染严重。20世纪80年代以来，各地“杀鸡取卵”式的资源掠夺开发到今天已慢慢显现其巨大危害。企业追逐利润是天性，工业镇极易重视经济发展，忽略生态建设，粗放式经营的结果是周边生态环境不可避免地遭受破坏。
四、工业镇新型城镇化何以可能
城镇化不是一个简单的城镇人口比重的变化，它本质上是人类现代化的过程和结果。社会生活的民主、就业的相对充分、社会保障的公平、人生价值的多样化实现、生态环境的可持续、法制的契约关系以及市场取向等等，都是新型城镇化健康发展的内涵和目标。[【6】张鸿雁.中国新型城镇化理论与实践创新[J].社会学研究，2013（3）:1.]【6】鉴于此，笔者认为工业镇的新型城镇化可以尝试从以下几方面着手去完善：
第一，增强企业活力，引导企业健康发展。可以说，工业镇的城镇化，工业企业是载体，是“皮毛”关系中的皮。只有镇内的企业都保持活力永驻，才能保证区域内的充分就业，基本的民生才得以保障。
第二，加强环境治理，实现可持续发展。城镇的环境污染始终是困扰发展的社会问题之一，工业镇的环境问题更是值得我们关注。工业镇因工业企业聚集而成，工业排污特别是一些老工业城镇中的老企业可能因为意识或技术等方面的原因而使污染成为普遍性的问题。因此，要实现可持续发展，就必须下大力气治理小镇环境。增强政府、企业和公众的环保意识、消除环境保护中的行政体制障碍等都是值得我们在环境治理中去探讨和尝试的办法。
第三，科学规划构建现代城市社会管理的框架。长久以来形成的工业镇都以“经济利益”为导向，经济利益也是工业企业集中区得以形成的根源，因此，工业镇中的社会管理体系不完善乃至缺失也不足为怪。然而在单位制早已解体，社会转型期的今天，加强社会管理和服务是保证社会顺利运行协调发展的必然选择。因此，把城镇基层组织建设好，把新进来的居民组织好、安排好、服务好，并和老居民融合好，使新老居民都能安居乐业，和谐相处，共建美好家园。[【7】陆学艺. 求解城市化的两难问题 我们需要什么样的城市化[J].中国报道，2012（2）]【7】
第四，改革现行的农民工体制，破解城市内部二元结构的难题。所谓城市内部二元结构问题，主要是农民工体制问题。 在我国现行户籍制度下，民营企业职工大多还保留着农民的身份。他们被称为“农民工”，与城镇居民即使在同一企业就业，却因身份原因而无法享受城市社保等基本权益，依然过着与城市职工“同工不同酬”，“同工不同权”的生活。这种不合理、不公平、不正义的状况，必然产生诸多矛盾和问题。这是目前劳资纠纷、、社会治安、刑事犯罪多发频发的最主要的根源。[【8】 同上
因此，要把农民工分期分批地逐步转化为正式工人，统一身份，统一市民待遇，实现城市内部的一体化。
第五，加强公共服务体系建设。公共产品供给短缺是当前阻碍扩大内需，制约城镇化发展的一个重要因素，严重制约着我国公共服务事业的发展，已经成为我国突出的社会矛盾。加强公共服务体系建设，首先是要提高政府履行基本公共服务职能的意识，推进公共服务型政府建设；其次要完善公共投入机制，提高政府提供基本公共服务的能力；第三是要建立公共服务为取向的政府绩效评价体系和科学的行政问责机制。要把就业、收入分配、社会保障、公共教育、医疗卫生、住房、交通等保障和改善民生的各项事业办好，推进基本公共服务均等化，使这种广义的社会保障惠及每一个居民。
参考文献：
【1】李树琮.中国城市化与小城镇发展[M].北京:中国财政经济出版社,2002.
【2】洪银兴,陈雯.城市化模式的新发展[J].经济研究，2000(12):66-71.
【3】许成安,戴枫.城市化本质及路径选择[J].淮阴师范学院学报:哲学社会科学版,2002(4):444-449.
【4】赵燕菁.制度变迁·小城镇发展·中国城市化[J].城市规划,2001(8):47-57.
【5】陶晓敏，葛幼松.新型城镇化的专业镇发展路径探析[J].山西农业科学，2013（3）193-194.
【6】张鸿雁.中国新型城镇化理论与实践创新[J].社会学研究，2013（3）:1.
