时间：2022-05-05 10:51:58
我国正处于体制转轨，加快开放和经济结构大调整时期，由行政管理到公共管理的演化，大力加强政府社会管理和公共服务职能建设，显得尤为必要。
(一)从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时展的需要。
全球化趋势不可阻挡。它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要，政府公共行政正逐步向服务的方向发展。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。
我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，特别是加入WTO后，由于受世贸组织规则的制约和限制，一些传统的、陈旧的行政方法必须改变，要实现行政方法的科学化，必须以科学的理论知识为基础；必须以世贸组织规则为前提；必须吸收现代科学技术成果；必须借鉴和引进国外先进的行政方法、为适应我国加入WTO的需要，进一步转变政府职能和作风，简化办事程序，提高工作效率．强化服务功能，改善投资软环境，加强廉政建设，方便投资者、企业、市民办理各种行政审批事项。因此，我们必须切实转变观念，确立新的公共管理理念，借鉴新公共管理思想，对我国的公共行政模式进行更加彻底的改革。
(二)从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要。
我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期。这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。在高度集中的计划经济体制下，我国在政府公共行政方面，长期奉行社会主义制度和计划管理体制，形成了对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中管理的指导思想。政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。而在市场经济中，企业作为市场主体具有独立的地位，它们自主地做出经济决策，独立性承担经济风险；在价值规律的作用下，市场对资源配置起基础性的作用；政府的主要任务则是宏观调控和提高公共服务。传统的政府管理体制在计划经济下是有积极作用的。但是，由计划经济体制向市场经济体制的根本转变，客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制，建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。我们必须站在整个社会的高度，重新对政府进行全方位的审视，把握公共行政发展的客观规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。
（三）从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要。
长期以来，我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题，建国以后，我国曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革，虽然也取得了一些阶段性成效，但却始终未逃脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。90年代提出建立社会主义市场经济，对行政改革提出了新的要求，也为其注入了新的动力。但是，由于受主客观环境的制约，基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行，局限于政府内部关系的调整，而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系，以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容。因此，改革的效果也是相当有限的。直到现在，我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题，一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战就是交易成本太高，而且大有越来越高之势；二是有效的监管机制难于形成；三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容，避重就轻，搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见，对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”；四是政府政策的应对措施过于缓慢。
这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然；而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。
二、问题的提出：现代公共管理对传统公共行政的冲击
传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给，然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如，在信息社会，刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时，由于传统模式下的政府垄断和权力集中，导政公共管理领域效率低下。
公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击，可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期，许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展，来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国，公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为：进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看，它之所以面临诸多“危机”，一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。它的理念包括：
第一，承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点，现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做，更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。
第二，诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂，但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”，那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。
第三，确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的，而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”；或者说，公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
第四，吸收新公共管理强调有效性和结果取向的理念，现代公共管理更加关注这些基本理念，并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性。
三、思路与途径：从多层次、宽角度实现从传统公共行政向现代公共管理的转变
（一）要在思想观念上突破。要破除政府干预观念，走出“政府万能”、“福利国家”的误区。根据政府能力与政府职能的关系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府职能[1]。说明政府能力有限时，减少政府职能，可以提高政府能力的发挥，同时也打破了政府职能越多、包揽的社会事务越多，就越能体现政府能力的说法。因此，政府把精力集中于该管的事上，有利于提高政府能力。
（二）要在管理方式上转变。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：一是积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；二是提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是解决市场不能解决的社会政治问题，如建立社会保障机制，通过社会转移支付和再分配，促进社会公平；五是有效地实施宏观经济管理职能，运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行，实现充分就业和经济持续发展。
（三）要在政府能力上提升。所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力，从目前来说，要提升我国政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：一是要不断强化政府权威，强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提，没有权威的政府绝对不可能有效管理好社会，绝不可能在公共事务中发挥重要作用。当然强调政府权威不是要强调中央集权专制，也不是要削弱其它职能主体的权力，而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低，但由于以前我们决策程序不规范，主观意志较重，导致政策能力低下，进而使政策执行走样、变形。因此，要提高政府公共政策能力，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的MPA人员，是有效实施政府公共职能的当务之急。
（四）要在制度规范上完善。实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变，建立政府公共管理制度，一是要加强人大工作立法，树立人民代表大会的权威，充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，加大人大对一府两院工作的监督，加大人大在重大事项决策方面的力度和范围，约束行政立法的范围和数量，并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督，进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规；尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。三是要细化部门预算，实行绩效预算和零基预算，实行国库集中支付制度，对政府预算资金的使用实行全过程的监督，建立公共财政体系。四是要制定《行政程序法》，规范政府行政行为，同时彻底清理政府对社会经济活动的各种前置式审批，除保留政府必要的经济与社会管制外，各种审批制度均应改为自动登记制，不能改为自动审批制的，要改为专营权拍卖制或经营权招标制，对政府垄断领域要实行市场化改革。五是要建立公共管理的绩效管理制度，通过科学的绩效管理制度（如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等），促进公共管理绩效的提高。
（五）要在途径方法上加强。特别是要大力推进电子政务建设，努力加速政务信息化步伐，建立电子政府，实行网上办公，利用电脑网络平台公开政府管理信息，进一步提高行政效率，减少行政成本。十六届三中全会《决定》明确提出：“发展电子政务，提高服务和管理水平”。发展电子政务，从现阶段的状况来看，就是运用信息及通信技术打破行政机关传统的组织界限，通过建立电子信息处理中心和电子文书传递及其他相关系统，在政府内部网上和因特网上履行政府的职能，使人们可以通过不同的渠道获得政府的信息及服务，而政府机关之间及政府与社会之间也是通过各种电子化渠道进行相互沟通，从而构建一种跨越时间、地点、部门的全天候的公共服务体系。
[参考文献]
[1]郭小聪，政府经济职能与宏观管理[M]，广东中山大学出版社，1999、8
【摘要】党的十六届三中全会通过的《决定》第一次在党的纲领性文献中提出“公共管理”这一国际通用新概念，标志着我们党对行政体制改革的认识又实现了历史性飞跃。由传统公共行政向现代公共管理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容，这一思路已经被越来越多的国家所接受，十六届三中全会《决定》为今后我国行政体制改革提供了根本思路。本文通过引入传统公共行政与现代公共管理这两个概念，阐明现代公共管理提出的根源以及与传统公共行政理论的本质区别，分析实现这一转变的紧迫性和必要性，探索实现这一转变的基本途径，提出必须从多层次、宽角度来实现这一历史性飞跃。
廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体系代表着一座城市的效率，创业者也应该把行政管理环境作为重要的创业考察因素。
案例1：企业离不开政策扶持的大环境
案例说明
温州科赛通信技术有限公司成立于2001年9月，是中国温州第一家留学生企业，公司主要致力于通信网络测试系统的研发和销售。目前，科赛技术已通过“双软认证”，主要产品“Connsis-DTSxDSL自动测试系统”已获国家科技部中小企业创新基金的立项。
案例分析
2001年9月13日，4位年轻创业者在温州向位于开发区内的温州留学人员创业园介绍他们的“X―DSL自动测试系统”项目。当天下午，他们就在工商部门办理了公司名称预登记手续，成为创业园首家入驻的留学生创业企业。
科赛公司的成长得到了温州市、开发区、创业园有关部门的大力支持。除了给予200平方米的免费创业用房外，创业园孵化器专项资金无偿资助科赛公司50万元，用于“X-DSL自动测试系统”项目的后期研发。
案例启示
政策法规环境，主要是指与创业者创业及企业发展相关的政策规定与制度安排，包括对创业者及其企业的优惠政策和当地政府的法规制度两个方面。政府的创业政策是指激励创业的政策，包括对创业活动和成长企业的规定、就业的规定、环境和安全的规定、企业组织形式的规定、税收的规定等。各地政府所支持的行业都会根据地方情况有所侧重，或者会对某些行业实施优惠政策。
政府的支持因素主要包括基础设施水平、税收和租金的水平、创业扶持措施限制大企业的垄断，以及对行业准入、市场准入的管理等。
为促进高新技术产业的发展，上海市政府针出台了一系列政策，包括《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》（简称“十八条”）、《促进小企业发展的决定》、《促进张江高科技园区发展的若干规定》、《鼓励引进技术的吸收与创新规定》等。
北京市出台《北京市关于进一步促进高新科技产业发展的若干政策》等一系类优惠政策，以推动高新技术成果转化，促进创业事业的发展。
为鼓励和支持民营经济的快速发展，深圳出台了扶持民营经济发展的新政策。新规定进一步放宽了对民营经济实体经营范围的限制：申办私营企业，股东为自然人的，不再要求提交暂住证，申办个体工商户，不再因户籍原因核发临时营业执照，一律核发正式营业执照；允许有限责任公司的注册资本分期缴付；进一步放宽个人独资企业和合伙企业的名称登记......
案例2：行政管理环境包含着效率与公平
案例说明
天津市普辰电子工程有限公司是天津新技术产业园区的高科技民营企业。自1988年成立以来，公司承接了一系列大、中型自动化成套项目的设计、制造、维修、服务工作，已成为自动化行业中的知名企业，并逐渐在计算机、电子、机械、销售等领域中展露拳脚。
案例分析
张敬民刚开始创业时，公司入孵在天津科技创业服务中心。毕业后在高新区政策区的科研基地购买了几千平方米厂房，开始进入了发展轨道。1998年又在华苑产业区购地建厂，结束了普辰公司四处漂泊的历史，步入了稳步快速发展阶段。
民营企业的成长比较艰难，受环境左右的因素似乎更大一些，一个好的外部环境对民营企业来说至关重要。天津高新区经过多年艰苦创业所营造出的良好的软、硬件环境以及政府机构的高效率办事方式，使企业可以一心一意地做自己的业务。张敬民认为创业的外在行政管理环境不仅包括政府机关的廉洁高效，也蕴含着行政管理之下的公平与公正，这些也是必须深入考察分析的环节。
案例启示
廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体系代表着一座城市的效率，也是城市综合竞争力的重要组成部分，它不仅可以为创业企业减轻负担，还可以为企业发展提供宽松的外部环境和有益的政策指导。创业者在选择创业的过程中都应把行政管理环境作为重要的创业考察因素。
创业能得到利润收入，也要付出必要的成本。当前一个突出问题，就是由于政府行政管理方面的原因而导致一些领域中的不合理成本大量增加，使进一步扩大创业受到阻碍。据有关调查显示，创业者普遍对行政管理综合评价重要性高而满意度低，行政管理环境还存在相当大的改善空间。在深圳，创业者对公务员“服务态度”和“工作纪律”的评价最高，反映了其良好的服务意识；但对“办事规则的连贯性”和“办事效率”评价较低，而“公平、公开、公正程度”评价则最低。广东的一次海归调查中，在问到“目前在广东创业遇到的最大困难”问题时，被访者主要认为“政府部门办事程序繁琐、效率低”（26.2%）和“子女入学难解决”（19.5%）。在回答“您对某些政府部门不太满意的主要原因”这一问题时，46.9%的被访者选择“办事效率低下”，26.2%的人选择“腐败现象”，15.8%的人选择“官僚作风”，7.6%的人选择“门难进、脸难看、话难听、事难办”，3.5%的人选择了其他。
（一）理论分析
1.政府与民间组织、公共部门与私人部门之间的合作与互动是公共治理最大的特点，所以在应对重大危机事件时不仅要发挥政府的权威和服务作用，而且不应局限于政府，应该强调各种社会组织的共同参与。在只依靠政府发挥其行政作用的情况下，政府垄断全部的权利、资源及关键信息，这样就会使公众处于被动地位，在政府的不作为之下，公共利益必然会受到损害［3］。
2.作为善治的治理，强调效率、法治、责任的公共服务体系。但是由于我国政府刚刚开始由管理型政府向服务型政府转变，法律、规则和各种政策还都不够完善，也没有一套完整的公共服务体系，特别是法治体系。政府部门只能在问题发生后才开始着手建立相关的应急机制，2008年3月安徽阜阳肠道病毒传染病事件在全社会造成恶劣影响，于是政府出台了《信息公开条例》，要求相关部门加强信息公开意识，提高信息透明度。但是《政府信息公开条例》依然没有上升到法律层面，仅仅停留在制度层面，对信息公开主体的约束不够权威。
3.治理作为组织网络的管理，指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。政府作为国家权力的执行机构，应该重视公共利益，同时要重视社会媒体的作用，如果企图将信息封锁在政府内部，而在公共舆论的强大压力下不得不公开信息，那政府就非常被动了。
4.治理在某种程度上意味着在寻求问题的解决上存在着界限和责任的模糊性［4］，在重大问题和关键的信息的公开上，由于涉及部门多、利益主体广泛，在现有国情下，政府各部们之间无法形成无缝隙的协同合作，往往会造成责任的推卸和行动的延后，使信息公开不够透明和及时。
（二）现实原因分析
1.政府转型不够彻底，现象严重。一些政府部门、政府官员出于维护自身形象和保护自身利益的需要，无视公共利益，垄断、封锁信息。2003年的SARS事件，2008年的阜阳肠道病毒传染病事件，地方政府自认为可以将病情控制住，从而将整个事件隐瞒，但是事件的发展并不按照他们的愿望，反而越演越烈，这时地方政府才不得不公布真相。可见，一些政府官员太在乎自己的形象、政绩和官运了。
2.缺乏对政府官员严格的惩罚措施。一些企图隐瞒事实的行政官员之所以在舆论风暴中“岿然不动”，是因为舆论和民意还无法从根本上决定其官职的去留。这些官员的选任、提拔和奖惩，还往往掌握在某几个人甚至某一个人手中，这种任用选拔的程序不够透明，既不能保证公平、公正、公开，又无法保证干部的品德与能力。一些恶性事件发生后，有关官员的处理弹性很大，有的引咎辞职，而有的只是道歉认错作为了结。
3.政府信息公开缺乏法律约束及有效的监管机制。尽管中央政府从上世纪90年代中后期起便推行政务公开等改革措施，但由于信息公开立法长期缺席，并不能从根本上改变现状。
二、
政府信息公开是指行政机关依照法定程序以法定形式公开其掌握的与公众利益相关的政府信息，并且允许公众通过查询、摘录、阅览、复制、收听、观看、下载等形式充分利用行政机关所掌握的信息的行为与制度［1］。在实践中，我国政府信息公开制度在逐步发展，信息透明度不断提高。从2001年我国加入世界贸易组织在透明度原则要求下政府开始关注信息公开，到2003年的SARS灾难使人们看到政府信息公开的紧迫性；从2008年3月安徽阜阳肠道病毒传染病事件公众对政府信息公开的质疑与不满，到2008年5月《政府信息公开条例》的颁布，我们看到政府正在努力发挥信息公开主体的作用，在保障公民权利、提高行政效率、预防和惩治腐败、构建和谐社会等方已有很大面改善。但是，我国政府的信息公开仍然存在着形式主义、内容有限、渠道较窄、缺乏制度和法律保障等方面的问题［2］，亟需解决。
三、提高府信息透明度的有效途径
（一）完善治理主体
治理主体应该由过去单一的政府行政部门变为由政府、企业和社会组织各方有序参与的合作集体。一方面，社会组织等多元主体可以为政府制定决策提供有效信息，并且在实际的执行中为政府提供有力的支持和帮助，提高解决问题的效率。另一方面，多元主体之间可以形成良性的监督和相互制约关系，有利于防止政府部门垄断资源和信息。
（二）建立健全法制约束机制
治理程序不仅要考虑效率因素，而且要考虑公平、自由、民主和效率并重，更要从管理体制或者运行机制等方面对公共部门进行深层次的改革。2008年5月《政府信息公开条例》的诞生，使得“政府信息公开”这一政治实验跨越了政府办事制度改革的层面，上升为政府责任和公民权利，它显示了打造“阳光政府”和“透明政府”的政治勇气［5］，但是行政法规制定之后要收到理想的效果，还需要执法部门的严格执法和相关行政官员的自律、自省。
（三）建立有效的监督及奖惩机制
治理的方向应当由过去单一的自上而下变为上下左右的互动模式。法律保障公民知情权仅仅是第一步，紧随其后的就应当是参与权和监督权的扩大与保障。有了政府信息公开、公民参与公共决策，监督政府行为才有制度基础和实现的可能。利用政府电子政务平台的有效支持，把只由政府传达信息，公民被动接收的单向模式变为信息互动、公开透明的双向模式，从而形成有效的信息传达机制和监督机制。对于查处的违规现象决不能姑息，要对责任部门及个人进行通报批评以及严厉处罚，防止类似事件再次发生。
（四）完善治理手段和治理工具
治理手段由过去单纯强调法治变为重视法治、德治和社会公民自觉自愿的合作相互补充。仅仅依靠政府制定法律加强约束力远远不够，应当利用多种治理手段和工具，如更加重视新闻传媒的力量，充分发挥其在信息传达和监督方面的中介和导向作用；同时，也要积极开发新的治理工具，如网络工具等，加大建设政府门户网站的力度，增加信息负载量和透明度，打破政府信息封闭的现状，开始实践知情、参与、监督等公民权利；此外，还要重视政府新闻发言人群体的崛起，特别是发挥他们在公共危机、突发事件的应对上的宣传作用，在第一时间让公民了解政府的态度和反映。
总之，完善政府信息公开机制，加强信息透明度不是一朝一夕就能做到的，只有在先进理论的指导下，在实践中不断改进、不断创新，政府信息才能真正透明化、公开化，使人民利益得到有效保障。
参考文献：
［1］张秀华.我国政府信息公开制度的规范分析［D］.中国政法大学，2006.
［2］路瑶.试论中国政府信息公开［D］.首都师范大学，2007.
［3］徐凌.公共管理职能变化下政府体制创新的若干思考［J］.才智，2008.
［4］魏涛.公共治理理论研究综述［J］.资料通讯，2006.
［5］杨涛.及时公开信息打造“阳光政府”［J］.观察与思考，2004，（19）.
[关键词] 行政管理 发展趋向 凸显问题 实践措施
行政活动是国家政治活动的重要组成部分，行政管理是伴随着人类社会的发展而产生的人类特有的行为活动，它是社会组织或团体，针对相关事务进行规划管理以及综合治理的社会活动。行政活动对于推动政府主管部门的服务职责，协调国家政治、经济、文化的发展有着极其重要的导向作用和功能。现代市场经济运行环境下，坚持科学发展观，构建科学的行政管理系统，创新管理形式，优化管理手段，积极推动与深化行政管理体制改革，是促进我国社会经济健康稳定发展的有力保障。本文针对我国行政管理的政府职能，阐述了我国当前行政管理存在的主要问题及改进措施。
一、行政管理的特点：
行政管理是国家行政机关运用国家权力对社会事务的管理活动。也是一切社会组织、团体对有关事务进行管理和执行的社会活动。
行政管理工作是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，它有以下基本特点：
1、全面性、广泛性
随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。行政管理涉及面广。既有纵向联系，又有横向联系，广泛涉及到人事编制，政务文秘等工作，又包括资产财务，行政后勤等工作。
2、强制性、协调性
行政管理是国家机关为治理相关社会事务进行实施国家行政权力的行为，它必须建立在一定的法律法规制度保障之上，具有法制性特征，行政管理是人类改造社会实践活动的一个特定领域，有它自身发展的客观规律性，是协调社会关系的管理行为。
3、实效性、服务性
行政管理工作目标是保证机关工作正常顺利地开展，具有一定的社会服务性特征。行政管理通过组织、控制、协调与监督等方式，实现预定的国家任务，并达到应有的社会效果。行政管理要讲究工作效率和质量，讲究及时高效管理的实效性。
二、行政管理的功能
行政管理是根据国家法律推行政务的组织活动，行政管理的功能作用表现在以下方面：
1、参与政务功能
行政管理是为领导决策和领导工作运转服务的，是领导的参谋和助手。它要协助领导者制定和实施决策，收集整理提供各种信息和资料，掌握和研究有关工作的方针，政策，提供各种决策的方案和建议。
2、协调事务功能
行政管理工作机构具有承上启下，沟通督促的作用。同时，针对社会各项事务具有协调社会关系的功能，充分发挥其枢纽和综合协调作用，保证行政工作的正常运转。
3、提供服务功能
行政管理工作的基础在于社会服务保障，良好的工作环境，工作秩序以及服务质量的高低直接影响行政任务的完成。行政管理工作起着沟通上下，协调左右，连结内外，联系群众的服务作用。
三、行政管理的发展趋势
现代社会经济的发展，促进了政府行政管理的职能转型，行政管理的发展趋势可以表现为以下几点：
1、行政管理系统化
行政管理，就是通过合理设置机构、配备人员、采用一定的程序和方法，把管理活动有机结合起来。应用系统组织各项行政活动，要求对行政管理活动作定量的系统分析，建立相应的逻辑模型，通过分析和评价,选择行政管理方案。
2、行政决策科学化
行政决策是为履行国家的行政管理职能而进行的决策活动。行政管理实践活动，都要依靠行政决策提出解决办法。行政决策体现国家的意志和利益，具有一定范围的约束力，现代行政决策可遵照科学决策程序进行。
3、管理方法多元化
随着现代管理理论的构建，现代行政管理，从管理方式角度上来说趋向于多元化发展的态势，在管理预测、决策方面、控制协调方面、分析和评价方面等涌现了多种灵活高效的管理方法，推动了行政管理效果的最优化。
4、行政管理信息化
行政管理实质上是对政务信息的收集处理、传输存储和查询变更等。现代社会经济形势下，计算机网络信息技术的应用，推动了行政管理的信息化建设，建立行政管理信息系统，实现在线信息处理，是机关管理现代化和自动化的主要方向。
四、当前我国行政管理存在的问题
1、行政管理观念意识滞后
现代市场经济环境下，行政管理运行体制严重滞后于经济体制的改革与发展，社会保障机制有待完善，许多诸如直接干预、微观管理、人治管理等行政管理意识仍然存在，民主管理、法治管理、自治管理等现代体系尚未成熟，管理体制缺乏竞争市场。
2、行政管理法律保障弱化
市场经济要求行政管理活动，必须坚持以法律依据为基础，严格按政策办事，与国际接轨。目前，各行政主管部门的法律法规管理政策有待于逐步进行修改、补充、完善。为此，必须尽快建立起一个统一的、稳定的、健全的行政管理法律保障体系。
3、行政管理运行程序缺失
参与行政管理的公开程度，是行政程序民主化的重要体现。我国现行行政程序立法中，行政程序的参与性弱，公开度低，对违反行政程序的责任追究制度不健全。既缺乏行政程序的宪法规范，也没有缺乏法典化的行政程序予以规则。甚至于当事人没有申诉权
4、行政管理整体素质低差
受诸多因素影响，我国行政管理的整体素质和管理水平在很多方面还不能适应新时期市场经济建设和社会管理的要求。相对来说，我国行政管理队伍素质不高，特别是各级政府的决策水平和行政领导的决策能力，这也是政府职能面临的巨大挑战。
五、完善国家行政管理的实践措施
优化和完善我国行政管理体制，实现政府行政管理的职能，是现代行政管理必须高度重视的创新性实践：
1、建立和完善相关行政法律法规，严格落实依法行政管理
依法行政是行政管理的重要保障和基础。新形势下，要想充分实施行政管理，应当建立健全行政法律、法规，严格按照法律政策执行管理；行政机关实施国家行政管理，必须遵循公平、公正的原则，采用合理适当的措施和手段，实现行政管理的目的
2、拓展和深化行政管理体制改革，切实转变政府行政职能
行政机关应根据市场需要，运用科学手段依法履行市场监管职能，拓展深化行政管理体制，规范和转变经济调节、社会管理和公共服务的管理职能；推进政企分开、政事分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，建设统一开放、竞争有序的现代行政管理体系。
3、加快与创新行政管理程序建设，有效保证行政程序权利
行政机关实施行政管理，应当严格按照法定程序行使权力、履行职责。要坚持公平、公正、公开原则，依法保障行政管理对象的知情权、参与权、申辩权以及行政诉讼权，通过法律化和制度化的完备规范，切实保护国家行政管理相对人的程序权利。
4、落实和优化行政管理监督机制，强化行政管理行为监督
要完善司法审查制度，依法对行政管理活动实施监督，对行政管理行为的合法性予以审查。同时，加强行政机关的内部监督，完善政协的民主监督和社会监督以及新闻舆论监督。通过拓宽监督渠道，完善监督机制，保障行政管理工作的健康运行于发展。
六、结束语
总之，行政管理是政府针对社会事务实施国家权力进行有效管理的行为，是社会经济建设的有力保障。新时期下，转变政府管理职能，创新行政管理措施，深化行政管理机制改革，是促进经济发展、建构现代和谐社会的重要实践性措施。
参 考 文 献
对经济进行宏观调控是国家的重要职能,如果说在市场机制被捧为“万能”时期这种职能还受到排斥的话,那么在商品经济日趋发达、市场绝非万能且存在严重失灵的今天,国家的宏观调控职能已普遍受到世界各国的重视,且各国都在采取措施强化对经济的宏观调控。宏观调控是由若干政策措施、调控手段和调控职能构成的体系。从政策措施来看,主要包括财政政策、货币政策、产业政策、收入政策、经济增长政策、人力政策及消费政策等宏观和微观的政策;从调控手段来看,主要包括经济手段和法律手段及必要的行政管理;从调控职能来看,主要包括计划、组织、协调、控制等经济管理职能和经济监督职能。工商行政管理作为主管市场监督管理、维护市场经济秩序的一种职能,对性质界定人们的看法基本相同,即属国家宏观调控体系的重要组成部分,但这种性质究竟从哪些方面体现,或者进一步说工商行政管理究竟如何发挥宏观调控的作用,人们对这些问题的认识并不一致。笔者认为,就工商行政管理的职能范围和其承担的任务而言,其宏观调控性质主要体现在以下三大方面:
1培育市场,促进完备市场体系的构建。市场的发育成熟及完备的市场体系的形成既是市场经济体制的典型特征,也是其赖以运作的基础。凡实行市场经济体制的国家,都把促进市场的发育、构建市场体系作为国家进行宏观调控的重要内容。在我国,由于计划经济体制的多年束缚,市场发育十分滞后,以统
一、开放、竞争有序为特征的市场体系远未形成。因此通过国家的经济管理职能促进市场的发育和市场体系的尽快形成,不仅是当前政府对经济进行宏观调控的重要内容和目标,也将是今后相当一段时期的重要任务。这被有些人称为是当代中国发展市场经济的基础性工作。工商行政管理作为我国市场监管的职能,培育市场、促进市场发育可以说是其职能中的题中应有之义,这不仅表现在工商部门参与培育各种具体的交易场所(在办管分离体制下不再直接建设交易场所),更重要的表现在工商部门立足本职规范各类市场主体和市场客体,促进市场主体的成熟,推进市场规划的健全和完善,即从更高层次上促进市场的发育和成长。
2控制市场主体准入,从特定层面执行国家的产业政策。产业政策是市场经济体制下国家对经济进行宏观调控的重要方式和手段,也有人认为是国家进行经济管理的高级形式,主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策等,其中核心是产业结构和产业组织政策。目前我国已经逐步认识到了产业政策的重要性,并已经开始运用产业调控经济运行。工商行政政管理以其特有的职能可以说正是国家产业政策的实现形式或实现工具。如比根据国家的产业布局、产业结构目标,通过市场主体登记职能,控制市场主体进入的数量、规模及结构,从而实现产业布局、产业结构的目标;通过控制市场主体进入市场的规模条件,实现产业组织的合理化,实现生产规模适当集中和规模经济的要求;还可通过制止不正当竞争、限制竞争及反垄断,即规范市场交易秩序,同时也保持经济的适度竞争,从而实现国家的产业组织政策目标。仅从这一点讲,工商行政管理是通过管理微观主体、进而达到实现宏观调控的目标,其管理层次是很高的。
3规范市场竞争和交易行为,维护正常的市场秩序。经济运行需要正常的市场秩序,而正常的市场秩序尽管依靠市场主体的自觉、自律行为有进也会形成,但由于利益机制的趋动及个体利益与社会利益的冲突等原因往往不会自发形成,它既需要作为经济运行规则的法律、法规的明确规范,同时更需要作为经济管理机关的国家通过宏观调控强制确立。因此不论实行什么样经济体制的国家,都把维护正常的市场秩序作为其宏观调控的重要内容。工商行政管理作为专司市场监管和行政执法的一种职能,维护正常的市场秩序可以说是其最重要的使命和天然职责,这也是工商行政管理属宏观调控体系的最重要方面。工商行政管理职能与其他宏观调控职能的最主要区别也在于此。工商行政管理所应维护的市场秩序主要体现在三个方面:进出市场的秩序、市场竞争秩序和市场交易秩序,以确保市场统一开放,公平合法,竞争有序。
由上述三个方面可以看到,工商行政管理是我国宏观调控的一种重要职能,是我国宏观调控体系中不可或缺的组成部分。党的十五大报告提出要发展各类市场、完善生产要素价格形成机制、清除市场障碍以尽快建立统一开放、竞争有序的市场体系以及健全市场规划、加强市场管理,从而为“进一步发挥市场在资源配置的基础性作用”创造条件。这些规定无疑为专司市场监督管理职能的工商行政管理提出的发挥作用的要求和方向。现在我们应该认识到,维护正常的市场秩序,不仅是完成工商行政管理职能本身的需要,同时还有更深刻的意义,那就是履行国家宏观调控应有的职能。从这个意义上讲,工商行政管理职能的任何不到位,执法力度的不够从而导致市场秩序的混乱,不仅是工商行政管理部门本身的失职,更涉及到国家宏观调控的效果,进而影响整个国民经济的正常运行。
二、对现阶段工商行政管理职能发挥状况的基本分析
改革开放的十几年,我国工商行政管理事业得到了飞速发展,尤其自党的十四大以来,我国工商行政管理工作经历了前所未有的巨大变化。可以说是社会主义市场经济体制的确立为工商行政管理事业的发展提供了广阔的天地。与此同时,工商行政管理工作也为我国商品经济的不断趋向繁荣和市场经济的发展做出了卓越贡献,发挥了重要促进作用,也为我国国民经济的健康、有序运行发挥强有力的规范效应,主要表现在:第一,在准入职能方面,工商行政管理为规范市场主体,促进市场主体的发育成熟和其合法性,把好市场准入关从而维护正常的市场进入秩序发挥了重要作用;第二,在监管职能方面,工商行政管理履行了政府对市场主体的交易和竞争行为进行监督管理的职责,发挥商标管理、广告管理、合同管理、市场管理等作用,为使市场主体的市场行为符合市场规则要求,为创制有序的市场环境,从而促进国民经济的健康、有序发展发挥了重要作用;第三,通过培育监管等方式促进市场的发育和市场体系的形成,为市场经济体制的建立发挥基础性作用,这突出地表现在工商行政管理部门运用自身职能促进各类消费品市场和部分生产资料市场的发展、完备方面,尽管在当时主要是通过既管市场、又办市场的方式培育市场的,但无论如何,工商行政管理部门在我国市场的发展上功不可没;第四,在执法职能方面,工商行政管理部门按照国家有关法律、法规规定的职责和权限,严格执行法律,依法监管市场,保证了国家法律、法规的贯彻实施,维护了国家法律的严肃性;第五,在保护职能方面,工商行政管理部门通过对市场交易和竞争行为的监管及对违法行为的查处,有效地保护了生产者、经营者、消费者的合法权益,进而进一步发挥了对市场的规范效应,同时也有效地维护了正常的市场秩序和社会秩序。
在看到近些年工商行政管理事业迅速发展、为我国社会主义市场经济的发展发挥历史性作用的同时,我们也必须承认,尽管工商行政管理已经纳入了我国的宏观调控体系并为宏观调控的加强和改善发挥了重要作用,但工商行政管理尚没有充分发挥国家赋予的宏观调控职能,其蕴含的巨大管理能量或其应该发挥的职能作用还没有充分地发挥出来。换言之,在加强国家宏观调控的形势下,工商行政管理所处的地位与其应该发挥的职能作用是不相称的。主要表现在以下几方面:
1尽管工商行政管理的市场准入职能可以发挥使产业结构、产业组织及产业布局合理化的作用,同时企业登记制度由审批制向准则制的转变也为工商行政管理调控产业结构、产业组织和产业布局提供了前提条件,但由于工商部门自身在观念、能力等方面的欠缺及市场发育不健全等原因,工商行政管理并未实现这种高层次的管理,工商行政管理也并未完全成为国家产业实施链条上的重要一环,以致有些人至今还认为工商部门就是盖图章、发执照、干些程序方面工作的部门。因此,当务之急是使工商行政管理的企业登记职能能着眼于国家产业政策的实施、在高层次上强化登记管理。
2由于体制制肘、市场主体不完全成熟、工商管理能力与所承担的职能失衡等原因,工商行政管理的效果还不十分理想,有时管理力度不够的问题比较突出,使市场秩序并未达到最佳状态,有时甚至还比较混乱。如假冒伪劣商品仍时而充斥市场,商标侵权行为仍时有发生,不正当竞争行为有时仍很猖獗,不规范的市场主体及市场主体的不规范行为仍时有出现等。这不仅使工商行政管理的效率大打折扣,也使工商行政管理还不能完全满足市场经济发展的需要。
3在工商行政管理监管整个大市场以及监管领域、监管对象及监管层次都发生深刻变化的情况下,工商监管的方式方法还未发生相应的转变,具体表现在一些地方的工商部门仍陷入微观管理领域而不能自拔,从而放弃从高层次上监管市场。比如在对市场的培育方面,一些部门仍囿于管理集贸市场或仍习惯于用管理集贸市场的方法(如进驻式管理)管理整个市场,而不是从促进市场主体的成熟、规范市场客体、推进市场规则的健全等高层次上培育市场;再如一些部门仍完全习惯于那种“重点整治”或“集中治理”式管理方式而放弃或放松应有的日常监管。这些都在一定程度上钳制了工商监管效能及执法水平的提高。
三、强化工商行政管理的思路
近些年随着市场经济的不断发展和工商行政管理职能及任务的重化,如何强化工商行政管理问题已经引起了人们的极大重视,人们也提出了种种对策并切实采取了有效措施,如逐步完善工商行政管理体制、加强工商行政管理的法制建设等。应该说,这些措施是绝对必要的,也是非常有效的。针对上述工商职能发挥存在的主要问题,笔者认为,除了在完善体制、强化法制等方面继续努力外,当前应着重于以下几方面:
1转变观念,即深刻认识工商行政管理在国家宏观调控体系中的重要地位和所肩负的崇高历史使命。转变观念作为强化工商行政管理的对策之一,这几年也一直在强调,但通过实践我们可以看到,这一问题并未从根本上得到解决。比如对监管社会主义大市场的深刻内涵还缺乏准确的把握,仍停留于监管集贸市场而不能自拨就是一个突出的证明。因此,对于习惯了计划经济体制下管理思想、管理方式方法的广大工商管理干部尤其是基层工商干部来说,转变观念不是一蹴而就而是一个长期渐进的过程。当前,转变观念就是要求广大工商干部深刻理解和准确把握社会主义市场经济体制的内涵,认清工商监管社会主义大市场的深刻内涵和重要意义,调准管理观念和管理思想,自觉提高管理层次,从狭隘的监管集贸市场和个体私营经济的管理模式中摆脱出来,增强监管的自觉性和准确性,防止“穿新鞋走老路”。
2优化监管的外部环境。工商监管总要在一定的环境中进行。这个环境涉及的因素主要包括:有关的政府部门、执法的手段、管理经费、管理对象对管理主体的认同及其成熟程度等。不可否认,尽管工商部门行使监管职能的内外环境从总体上说是好的,但也存在一定问题,而这些问题又会不同程度地制约监管职能的有效发挥。这些问题主要包括:(1)经常受到来自地方政府的地方保护主义的干涉,从而阻碍工商部门的严格执法;(2)由于财政经费的不足,使得工商部门一直受到管理经费不足及干部工资、福利待遇无法落实的困扰,从而使工商部门不得不把筹集经费和解决工资、福利问题作为优先考虑的目标,这无疑会因目标的多元化而制约管理的效果(市场管办难以脱钩、工商部门难以割舍管集贸市场和个体户主要就是因为经费的困扰);(3)执法手段不强,如工商监管所必须的查封、扣压、冻结等强制手段不具备,使监管力度大打折扣;(4)有关的职能交叉部门由于利益、权力的碰撞,有时互相制肘,从而影响监管效果;(5)市场主体不成熟,有时对工商监管缺乏认同感,甚至产生抵触,这也会严重影响监管效果。因此,要强化工商行政管理,必须改善监管的外部环境,使工商部门在一个较为宽松的环境中发挥职能作用。改善或优化监管环境,主要解决好以上五个问题,即消除地方保护主义的干涉,解决困扰工商部门的经费不足问题,赋予必要的强制监管手段,加强与各有关的职能部门的配合和协调,促进市场主体的尽快成熟。
何谓和谐行政管理观?概念十分复杂，就总体而言可以从和谐、行政管理两个方面展开方面和谐的思想贯穿于人类社会发展的各个阶段，体现了人类自然性与社会性的统一，是人类追求人与自然以及人类社会自身和谐发展的产物;另一方面行政管理思想的产生是特定历史阶段的产物，它是近代资木卞义政治、经济制度确立后出现的新兴事物，仅百年历史总之，和谐的思想、行政管理的思想构成了和谐行政管理观的基本要件。
和谐的思想曾被历代先哲所言及，尽管表述有所不同，但他们都认为和谐是人与自然共存共荣、协调发展的最仕途径，并从不同侧而揭示了和谐的含义从本质而言，和谐可以概括为是一种协调的、动态的、平衡的可控状态这种状态不但对人与自然的协调发展，而目‘对于人类社会自身的协调发展也有着积极的意义。
行政管理的思想是近代的产物，指政府的政治管理所谓政治管理，就是国家权力按照某种特定的秩序和日标对政治生活进行自觉的、有计划的约束或制约的一定方式就是说.通过这种特殊的约束方式使政治生活的各方面都能按照某种既定的秩序和日标来运行和发展”简言之，就是政府抑或执政党通过政府采取何种措施管理国家的经济事务、政治事务、科教事务、文化事务、社会事务进一步讲，就是行政管理的主体如何处理与行政管理的客体——民众之问的关系。
和谐行政管理观，就是行政管理的卞体在协调的、动态的平衡的可控状态基础之上，通过何种方式处理与行政管理客体关系的执政理念达到行政管理的科学化、民主化、法制化，进一步增强党同人民群众的血肉联系，不断提高党的领导水平、执政水平行政管理的主体是政府和执政党，客体是行政管理的受众和国家的经济、政治、科教、文化、社会事务等和谐行政管理观的实质是体现以人为木的执政理念”按照统筹城乡发展、统筹Ix.域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，构建有限的、服务型的政府，促使我网经济史加发展、民主史加健全、科教史加进步、文化史加繁荣、社会史加和谐、人民生活史加殷实”。
二、和谐行政管理观的内容
从上面的概述我们很容易发现，和谐行政管理观体现以人为本的执政理念。科学执政、民主执政、依法执政,是它的基本内容：
1、科学执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的基础
科学执政的核心是代表中国先进生产力的发展要求。树立全面、协调、可持续的科学发展观，中共中央总书记2004年3月10日在中央人口资源环境工作座谈会上明确指出。以人为本的全面、协调、可持续的科学发展观的科学内涵是，坚持以人为本。就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展、不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益、让发展的成果惠及全体人民，全面发展，就是要以经济建设为中心。
全面推进经济、政治、文化建设、实现经济发展和社会全面进步，协调发展、就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放、推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调、推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调，可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展,[5]科学发展观是党治国理政理念的重要升华，也是科学执政的根本出发点，科学发展观的第一要义是继续坚持以经济建设为中心，经济的发展不但可以为科学执政提供物质保证，而且有助于提高和谐行政管理的效率水平和决策的科学化程度。
2、民主执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的升华
民主执政的目的是指在市场经济的条件下，建设一个公开透明可问责的服务型政府，实现由计划经济条件下的全能政府,向市场经济条件下的有限政府的过渡市场经济要求政府在社会的经济生活中只充当守夜人的角色。和谐地干预由市场失灵,造成的不利影响)民主执政的物化基础是市场经济，市场经济条件下市场主体利益的多元化构成是民主执政的基本前提、是推动、维系政治参与的动力，民主执政作为和谐行政管理观的基本特色之一包含两方面的内容：一方面把建设一个公开透明可问责的服务型政府作为民主执政的目的，另一方面指出在市场经济发育不完善的基础之上推行民主执政的执政理念。必须适当坚持政府的管制,角色，具体说，在市场化程度比较高的部门，应充分发挥市场在资源配置上的基础性作用%使市场功能的发挥完全按照价值规律展开-在市场化程度不高。涉及国计民生，国家经济安全的部门，应适当加强政府的管制，必要时可由政府完全控制和垄断，随着市场化程度的提高再逐步放开由社会经营。
随着我国市场经济发展日臻完善，社会阶层的分划日趋明显，贫富差距日益拉大，努力构建社会主义和谐社会,成为时代对党的执政能力建设提出的新的要求，民主执政必然成为提高党的领导水平。执政水平的重要手段，加强中国特色的社会主义民主政治建设，提高民众的政治参与水平，可以始终保持党同人民群众的血肉联系，使党可以及时了解人民群众的呼声，坚持权为民所用情为民所系利为民所谋。
3、依法执政是和谐行政管理观以人为本执政理念的基本原则
依法执政的目的在于实现政治运行的制度化、规范化、程序化，[1]具体包括两方面的内容：一方面，中国共产党是建设中国特色社会主义的领导核心，加强党的管理的法制化建设#制度化建设，可有力的推动依法治国理念的升华和发展，另一方面，按照市场经济法制化的要求，政府依法充分履行职责，实现政府治理的法治化依法执政的功能在于严格按照法律办事服从法律的人民就应当是法律的创作者，规定社会条件的只能是那些组成社会的人们。[6]
始终，代表中国最广大人民的根本利益，体现人民的意志是依法执政的出发点和落脚点*依法执政是与依法治国相结合的按照法律确定的既定制度运行，明确宪法的中心地位，构建依法执政的行政管理的和谐性：一方面可以使社会各阶层能够进行有序，合理的沟通，交流，促进社会在平稳中的动态发展，推动纵的协调。另一方面可以使政府或执政党从横的方面加以明确合理的，和谐、协调，使各阶级#各阶层的利益在法的意念中得以实现政府或执政党的依法执政是法的意念得以实现的合理保障，在稳定的社会结构中这一点尤为重要，它体现了社会的公正、公平、代表、创作者，利益的法是社会公正#公平的最后底线。
三、和谐行政管理观的现实意义
1、政府治理的层面
虽然在市场经济发育不健全的情况下政府的管制，是十分必要的，但政府的职责范围必须是有限度的，在有限的范围内行使人民所赋予的职权，并以人民公仆的身份为人民和谐，而有行政效率的服务，应成为政府立政的基本思路，政府的治理必须遵循社会政治，经济活动的规律，大原则是政府的权力必须分散，权力的分散在提高政府，科学执政、民主执政、依法执政。[1]的效率同时，有利于政府与社会之间产生良性的沟通与互动，推动各项改革措施的顺利进行，以实现社会公众利益的最大化处于转型时期的中国，正在进行着史无前例的城市化进程，没有先例可循城市化进程的每一个阶段都交织着复杂的利益冲突，既包括人与自然方面的，又包括人类社会自身各利益主体的利益冲突，这一切极大地挑战着执政者的耐心、自信与能力改革的过程本身就是一个社会利益再分配的过程，政府是分配的主体在城市化进程的各个阶段，政府以一种协调的#动态的#平衡的可控状态，调整利益在社会不同阶层之间有序、合理地流动，能够以更加平稳#稳定的状态实现质变，尽量减少由此而带来的不利影响和谐行政管理观在政府治理上的作用就是以稳定的状态，科学的#民主的#依法的理念，实现政府治理的效果最大化，社会公共价值的增长最大化政府行政管理、社会治理和谐性的现实意义也正在于此。
2、执政党建设的层面
2001年7月1日，在庆祝建党80周年大会的讲话中，同志从贯彻)三个代表，要求的角度提出，全党同志要坚持从新的实际出发，以改革的精神研究和解决党的建设面临的重大理论和现实问题，使党始终保持先进性和纯洁性，充满创造力#凝聚力和战斗力。[7]以平稳和谐的稳定状态推进党的建设，探寻执政党执政规律，在推动党的运行的制度化、规范化、程序化的同时为社会政治运行的制度化#规范化#程序化提供助推力，推动社会主义政治文明建设。
党内民主的发展，将为社会主义民主政治的建设提供有力支撑自党成立至今，中国的社会历史现实发生了翻天覆地的变化，党也实现了由带领人民进行革命的党到带领人民进行经济建设并长期执政的党的历史性转变。
总之，和谐行政管理观作为深化行政体制改革，建设社会主义政治文明的重要环节具有其现实的合理意义，以平稳#稳定的状态，推动政府治理的高效化，维系社会的公正、公平，使社会利益的增值最大化为党的执政夯实基础。
参考文献
[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[N].人民日报.2004-09-27
[2]王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社1995.184
[3]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[N].人民日报.2003-10-22
[4]全面建设小康社会’开创中国特色社会主义事业新局面[N].人民日报.2002-11-18
[5].在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话[N].人民日报.2004-03-11
【关键词】行政管理/服务/衡量尺度
21世纪，以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业化的方式努力为公民、为国家、为社会服务，并自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。
一、服务：21世纪中国行政管理的职能设计
管理在本质上就是服务，服务理所当然成为政府职能的必然选择。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大服务”的行政理念，进行职能的再设计。
1.管理就是服务管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，并逐步形成群众组织（包括国家），各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。
2.服务是政府职能的必然选择政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能。政府作为众多社会组织中的一种，也是为社会需要而存在，为社会利益而存在。因而，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务，而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政，而应是为社会和公众提供服务的行政。服务是政府的首要职能。现代西方各国政府的职能再设计也正是出于这种选择。
20世纪70年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政管理，离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性，更何况中国政府本身就要“全心全意为人民服务”。因此，最终实现政府职能的方向性选择，就成为一种必需和必然。
3.转变观念：“小政府”与“大服务”服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的政府仍然习惯于全面干预，强调行政管理。这首先是因为，我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。我们的政府仍然习惯于“全能”角色，不该管的也要管，结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅不争取自己应有的权利，而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄”，一味指望政府能“为民作主”。一方面权力主体没意识到自己的权力，自然也不对政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的权力，忽视了权力主体的权力。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益服务。其次，还要求权力主体观念也要有所转变，要认识自己的权力，争取自己的权力，限制政府的权力，主动要求政府提供服务，最终实现“小政府、大服务”的理想格局。
二、政府该为谁服务
既然服务是政府职能的必然选择，那么，政府到底该为谁服务呢？
1.为公民服务从政治学角度理解：“契约理论”认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆”，“全心全意为人民服务”，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。众所周知，政府机关本身并不直接创造社会财富，它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母”。政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非政府单方面的“恩赐”。
经济学尤其是制度经济学和公共选择理论，为我们提供了另一种理解模式。经济学理论认为，政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持［1］。按照这种理解，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。
各种理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了这样一个观点：政府必须为公民服务。
2.为国家服务行政管理是国家发展的产物，它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级。行政管理在本质上是为国家服务的，政府代表并为国家的利益开展活动。
任何国家都有安全的需要［2］，从内外两个方面表现出来。内部安全是统治阶级维护和巩固自己的统治，防止政权丧失，保持国内稳定。政府为实现内部安全，维护统治，一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗。另一方面则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级利益服务。外部安全就是要保证国家的和领土完整，不受它国侵犯，维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需要。
在内外安全和稳定的政治环境下，统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务，以巩固自己的经济基础。政府通过执行经济和社会事务的管理职能，为国家经济文化等发展服务。当然，政府代表国家与它国开展经济和科技等方面的竞争，进行综合国力的较量，也是政府为国家服务的应有之义。
3.为社会服务政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外，还具有为社会服务的非强制性的一面，这是由国家和社会关系决定的。专制社会，国家与社会的关系出现了颠倒，国家日益凌驾于社会之上，对社会超常控制。现代民主社会，才真正体现了社会决定国家，国家按照社会的指意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具体化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系。一句话，是上层建筑服务于经济基础的关系”［3］，所以，国家要为社会服务。政府则代表国家执行这种服务职能，这种服务具体表现为政府为市场服务，如“培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷”等；为企业服务，即“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督”；为社会良服务，如：环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义；为公民服务，如提供公共产品、保障公民权益。
三、21世纪中国政府：掌舵而非划桨
“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”［4］。政府扮演什么样的角色，以何种方式提供服务，是我国各级政府必须思考的关键问题。
1.掌舵与划桨现代国家的政府，既具有决策与指挥的职责，又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵”的话，那么具体的服务执行就是“划桨”。掌舵是一种方向性、目标性的引导，而划桨则是实现目标的手段。从另一方面来理解，“掌舵”是政府方针政策等宏观方面的服务，而“划桨”则是具体的服务。
2.掌舵而非划桨彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中说：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府”。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”［4］（P25）。当代管理者也认为：“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“实干”的机构，而是“决策机构”。因为“政府并不善于划桨”［4］（P32），政府的职责只能是“掌舵（决策）”而非“划桨（实干）”。政府的义务是保证服务提供得以实现。
3.满足公众的需要政府是决策机构，如何掌舵，即提供什么样的服务，并不能由政府自身说了算，而要根据服务对象，尤其是政府服务的直接受益人——公众的要求而确定。
政府使用纳税人的钱，为公众服务，理应“以顾客为中心”，按照公众的要求提供公共服务，满足公众的需要，就是说政府的服务要面向公众，而不是面向权力；政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力；政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上”意识，一切以服务对象的满意为标准。
4.把竞争机制注入到提供服务工作中去政府服务也是一种经济行为，需要进行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服务也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服务中引入市场机制，把竞争注入到政府服务工作当中将有助于实现政府服务“低成本、高收益”的预期。同时，这也是满足公众需求、提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。
政府服务中引入竞争机制，主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构，如印刷、会计、采办、通讯数据处理，车队、修理等之间开展竞争，可以解开的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的服务中，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，给政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。三是私营部门之间的竞争，把一些政府可以撤手不管的服务，诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承包给私营部门，实行“有偿服务”，由市场来完成，可减轻政府负担，以便政府更好地“掌舵”。
竞争不能解决一切问题，但至少能使我们的政府服务质量有所改观。
四、效率与效益：政府服务的价值评判
行政效率与效益是行政服务的核心问题，贯穿于行政服务的各个环节，是全部行政活动追求的目标，也是检查政府工作质量的客观标准，政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标。
1.效率与效益的可比性广义的行政效率是质与量的统一，包括质量和数量两个方面的规定性。数量上的规定性，是指行政服务总产出与总投入的比率，即所谓狭义“效率”；质的规定性，是指行政服务的社会和政治价值，看其是否达到了有益于社会，能够为大多数人谋福利的既定价值目标，即“效益”，这是对行政效率的社会性评价。
“效率”（狭义）与“效益”虽同为行政服务的价值评判标准，但二者并非完全一致，或者说，二者之间具有某些可比性。长期以来，人们往往只注意到二者的一致，却忽略了它们的区别。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，这话包含了部分真理。在一般情况下，人们从效率中获取相应的效益，二者成正比。但问题还有另一面，如果行政服务活动远离了原定目标，或给社会带来不利影响，其效率越高，结果就越糟。这表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成为负值，在一定条件下，两者成反比。只有当两者以最恰当的方式结合起来，并产生最佳值，效率与效益才可兼得。否则，为片面追求效率，而忽视行政目标的正确与否，会给国家、社会和人民的利益带来重大损失。
2.短期与长期的统一性衡量行政工作的真正效率与效益往往需要相当长的时间，才能作出恰当的评价。有些行政活动刚开始，效率或者很差，效益很不明显，但随着时间的推移，条件的日趋成熟，效率会逐步提高，效益也会日益明显，并最终变得极为可观。因此，对效率和效益的追求，不能只看眼前，仅在短期效率和效益上作文章，还要顾及长远利益，更不应为片面追求短期的效率和效益而损害长期的效率和效益。任何放弃长远效率和效益的行政行为，都不可能真正实现行政服务的高效率和高效益。所以，对效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相当多的行政服务领域，例如环境保护等，更应把眼光放长远些，把长远利益与眼前利益结合起来，实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一。
3.以“三个有利于”为标准，以“人民满意”为尺度效率和效益的统一及二者长期性的统一，都只是政府服务的价值评判原则问题。对于政府来说，终极目的是要实现效率基础上的高效益。究竟什么样的服务才是高效率基础上的高效益，则有一套客观的判断标准和尺度：就是看政府服务是否有利于发展生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民的生活水平，并最终依据“人民是否满意”这个尺度来进行衡量。
我国仍处在社会主义初级阶段。这一基本国情决定了“我们的生产力水平很低，远远不能满足人民和国家需要”，落后的生产力和人民日益增长的物质文化生活需求之间存在着严重的矛盾。这种现实也就决定了“社会主义初级阶段最根本的任务是发展生产力”（邓小平语）。通过生产力的发展，来增强社会主义国家的综合国力，提高人民的生活水平。社会主义初级阶段的一切工作是非得失都要根据“三个有利于”标准进行判断。我国的政府是服从和服务于这一根本任务的，其服务质量的优劣，服务效益的高低，最终也要看是否发展了社会主义的生产力，是否增强了综合国力，是否提高了人民的生活水平。
“三个有利于”是一种实践标准。政府的服务是否达到了这一标准，最终要依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。政府服务是否符合人民的根本利益和长远利益，是否能让广大人民群众得到真正的好处……都主要看“人民满意不满意”、“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”。这是对政府高质量、高效率和高效益服务的最具权威性和决定性的价值评判。
【参考文献】
［1］何小随．论政府与公民的关系是行政体制改革需要处理的基本关系［J］．地方政府管理，1998（10）．
［2］威廉·冯·洪堡．论国家的作用［M］．北京：中国社会科学出版社，1998．
关键词：目标责任制 考核
一、目标责任制的优势及存在的问题
（一）目标责任制优势
1．设定工作目标，明确工作方向
目标设定是目标责任者的最重要环节，工作目标从整体到个人的细分，让组织的每个成员明确自己工作的方向和工作的意义，使工作人员由被动接受上级命令向完成自己设定的目标转变。
2．动态考核目标，确保工作完成
实行动态的目标考核，既对目标结果进行控制，也对过程细节的控制，加强了对工作过程中的监督管理，强化目标导向，加强平时工作中的跟踪监督，实施定期通报、分析目标进度强力监督难度较大的目标项目，以保证每一项具体项目的顺利完成，推动整体目标的实现。
3．注重结果运用，发挥激励效果
注重运用考核的结果，可以调动公职人员的积极性和创造性，提高工作效率，促进政府部门各项工作逐步走向科学化、民主化、规范化和法制化的运行轨道。
（二）目标责任制存在的问题
1．目标设定阶段存在的问题
（1）少数单位目标设置数据不实
多数单位目标设置保守、量化不足。这些单位为了确保当年顺利完成任务，故意将工作目标设置过低，任务简单，数据偏小。还有的少数单位为了追求政绩，不切实际地提高指标，到年底胡编滥造，大玩“数字游戏”。
（2）小单位、小部门在目标考核中存在畏难情绪
长期以来，在政府的目标考核中，一些有职权的单位利用单位部门优势，一把手领导的地位，导致很多小部门、小单位一直被忽视,从而产生评选为难情绪。
（3）长期目标与短期目标难以权衡
在目标考核中，由于单位的长远目标完成的时间周期较长，在短期内绩效特征不明显，绩效的衡量较为困难，一些单位只是单纯的从短期目标上来衡量绩效。
（4）目标设定引发道德风险
目前有一些政府单位在目标考核中的目的就是获得荣誉，争取奖金，给领导争面子，所以那些制定目标但未能达到目标的人更倾向于进行虚假的陈述和表现，骗取荣誉。
2．目标考核阶段出现的问题
（1）考核日趋形式化
没有建立科学的绩效考核体系，考核的主观性太强，走过程，搞形式的现象普遍，一些同志在考核中很随意，追求速度，追求数量，通过简单的谈话，快速的查阅相关资料，就轻松确定该单位是否优秀。
（2）考核的责任与分工不明确
主要体现在以下三个方面：首先，一部分考核者认为考核只是单位与单位之间的事，与他们本人关系不大，没有真正对考核给予充分的关注和重视。其次，考核体系中人为的因素过多；由于考核标准设计的不科学，考核的主观色彩过浓。第三，考核责任没有落实到人，由于在考核时没有相应的管理制度相匹配，在出现一些问题时，不能明确到人。
（3）目标考核的目标不明确
政府机关对绩效考核定位缺乏明确的目的，仅仅是为了奖金的分配而进行考核，这样做的结果通常使考核流于形式，耗费了大量的时间和人力物力，结果却不了了之。
（4）指标的确定不科学
政府机关目前的考核体系所采用的评价指标多为评价性的描述，而不是行为性的描述，评价时多依赖考核者的主观感觉，缺乏客观性，如果是行为性的描述，则可以进行客观的评价。
3．目标应用阶段存在的问题
考核结果不能很好应用，每年的目标考核结束后，往往把考核结果束之高阁，有时为了引起不必要的争论，甚至把考核结果保密，这样，考核结果有时得不到有效的运用，造成了考核的可信度降低。
二、对目标责任制运行的改进
（一）健全领导体制，确定考核对象
组织保障：为加强目标责任制管理的领导、组织和协调，由省委省政府成立目标责任制考评工作小组，由省委省政府主要领导担任组长、副组长，相关部门主要负责干部为小组成员；下设综合目标管理办公室，具体工作主要由省委督查室负责。
在确定考核对象时注意目标对象的的动态性，每年都根据工作需要和机关工作的特点，对考核范围进行必要的增减。对不同类别的部门，共性目标的考核纳入统一考核，但是职能目标的考核则要根据部门的特色分别考核。
（二）科学设定目标，层层分解责任
1．坚持目标的设置和制定科学严谨
科学严谨的设置和制定好年度目标，让省直各单位党委（党组）成为总揽全局、协调各方、推进工作、抓好落实的重要载体和总抓手，导向省委省政府的工作重心，导向人民群众普遍关心的热点难点问题，按照各自的分工，高效有序的开展工作。
年度考核目标细分为重要职能目标、共性工作目标、效能建设目标、争先创优四大目标，形成“四位一体”的目标考核体系。主要职能目标要少而精，一般不超过5项。能量化的要做到量化，在质量和数量上要有变化，比上一年要有所进步。共性目标主要包括：省委、省政府重大部署、各单位党建工作、物质文明、精神文明、生态文明建设、人口与计划生育、社会治安综合治理、保密、工作、机关人事编制、支持新农村建设等工作。
四项目标考核权重比例公式：
总分=职能目标得分×60%+共性目标得分×15%+效能建设得分×15%+争先创优得分×10%
2．确保目标分解详细具体，责任到人
以“目标责任状”为媒介，详细具体的分解目标任务，建立一个空间关系、时间关系、权责关系明确的协调目标网络。“目标责任状”的签订遵从从上至下原则，层层保证。各单位主要负责人与省委省政府分管领导签订“目标责任书”后，各单位将各项目标任务在单位内部在进行细化分解。通过工作目标的细化分解，层层签订“目标责任书”，明确责任目标、责任主体、责任措施、责任时限，建立权责关系、空间关系、时间关系明确的目标网络和一套行之有效的动力传导机制。
3．明确目标导向，理顺目标关系
在目标考核中应明确目标导向：一是战略导向。在考评目标设定时，坚持将省委省政府提出的战略目标战略目标的实现程度、推进力度作为衡量单位工作的基本尺度；二是公民导向。以“让人民批评、让人民满意”为核心价值观，把解决群众关心的热点难点问题作为单位工作的根本出发点和落脚点；三是职责导向。在综合考评中，重视各单位履行职责和完成目标的过程与结果，正确评价各单位的工作实绩，强化依法行政、依法管里，促进政府职能和机关作风转变；四是绩效导向。综合考评发挥其内在的发现、协调、改进功能，帮助各单位在日常工作中不断改进绩效。
在目标考核中要注意理顺目标关系：一是突出重点和统筹兼顾的关系。工作突出省委省政府的中心工作和本单位的主要职能工作的重点，体现本单位的职能特色。防止考核内容大而全，重点不突出，导向作用不明显；二是先进性和可行性的关系。考核中对先进性目标的考核应该注意目标的可行性，宽大考核，避免出现各单位设定不切实际的高目标，耗时耗力。三是定性与定量的关系。量化指标应具有清晰性和简明性，便于日常的监管和目标考核。
4．规范考核程序，完善考核机制（1）完善考评流程。实施目标管理的具体流程为：一是日常管理。月台账、季小结制度，本单位每月对目标实施情况进行自查，及时安排下月目标工作任务。每季度招开目标管理工作汇报会，由各单位主要负责人报告目标落实情况。督促巡查制度，目标管理部门要定期不定期到相关部门督促检查目标责任落实情况。二是年中推动。各单位在年中进行自查，检查上半年目标任务完成情况，及时安排下半年目标工作任务，并向分管部门领导及办公室报告，由办公室汇总后公开，接受监督和评议。三是年终考核。组成考评小组，对照目标责任书对各单位工作逐项进行检查。采取听取汇报、召开座谈会、查阅工作资料记录、民意调查等方式打分综合形成书面报告。经评比确定的目标管理先进单位和达标单位，按照相关办法进行奖励。考核未达标或者不合格的单位，取消改单位的年度考核奖，并限期整改。
（2）完善考核主体。在目标考核中一个单位的考核不可避免的存在主观性过强、考核不全面等缺点，所以在现有以目标办考核为主体的考核机制外，要增加市民群体考评、服务对象考评、单位间的相互考评、省领导评价。
（3）完善第三方考核，加快电子政务发展。第三方包括市民群体和各单位的服务对象，在考评中他们的考评将更客观、更真实反映各单位的基层工作落实情况。为加强考评中第三方的参与度，应加强我国电子政务建设，做到政务网络公开，让公民更便捷的了解政府工作，考评政府工作。具体考核流程。5．注重结果运用，切实发挥效用
考核结果是整个目标考核过程的最终环节，如果考核的结果得不到有效的运用，目标管理就没有实际价值和意义可言。结果运用可通过一下四个方面来落实：一是加强目标考核的思想认识，考核不是一个形式，而是为了促进和激励政府工作的开展，考核部门、各单位、第三方都要树立起以目标责任为工作导向的意识，让考核结果落到实处；二是根据考核结果，对年度目标考核结果予以公示，并以省委省政府的 名义对先进单位和达标单位给予通报表彰。对未达标单位进行通报批评，并要求向省委省政府及社会写出书面整改报告，限期整改。利用社会舆论的压力，起到表彰先进，鞭策后进的作用；三是将考核结果与人事任用挂钩。将考核结果报送省委组织部，省委组织部按照“凭政绩用干部”的原则，将考核结果作为干部选拔任用的重要依据之一；四是按照考核等次，对表彰单位予以物质奖励。根据考核的结果，对先进单位和达标单位的考核等次，予以不同数额的目标考核奖金。
参考文献：
[1] 彼得德鲁克．管理实践，1989
[6] 杨硕．关于完善辽宁省直机关目标绩效考核机制的研究．东北大学硕士学位论文．20060301
[7] 褚永林．机关目标责任制的意义――作用及其实践．理论界，1999（01）
[9] 樊星．目标责任制考核系统的设计与实现．西安电子科技大学硕士学位论文．20100501
[11] 陈晓东．制定目标管理责任制应注意的几点关系．陕西档案，2007（01）
[13] 胡本亮．党政机关实行任期目标责任制初探
论文提要：20*年12月16日国家开发银行股份有限公司在北京正式揭牌成立，标志着我国政策性银行的商业化改革在金融业正式展开。本文通过对我国政策性银行的发展现状及存在问题进行分析，可以看出政策性银行的改革对于我国经济发展有着不可估量的作用。
一、我国政策性银行发展现状
政策性银行是由政府创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。我国1994年成立政策性银行以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持，为我国经济发展做出了重大贡献。最初设立三家政策性银行主要源于以下几方面的原因：首先，为了弥补市场资源配置不足。20世纪九十年代初，我国市场经济刚起步，经济结构不合理问题一直困扰着经济发展。房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用了大量信贷资金，使能源、交通等基础设施和基础产业因缺乏投资，成为制约经济发展的“瓶颈”。同时，投资效益低下使金融体系孕育着极大的金融风险。其次，为解决收购资金“打白条”需要。1994年以前，我国粮棉收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法，地方财政和购销企业资金经常出现缺口，给农民“打白条”现象严重，直接侵害了农民利益，引起了国务院领导的高度重视。最后，为专业银行商业化经营需要。专业银行既按国家要求办理政策性贷款，又按利润最大化原则开展商业性业务；另一方面，专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损。为解决上述问题，确保央行调控基础货币主动权，1994年我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行。
1998年以来，三家政策性银行每年近3，000亿元的信贷投入，成为我国GDP年均增长7.7%的重要推动力量，2002年末我国政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的12.16%。
二、我国政策性银行的制度缺陷
1、缺乏相关法律制度保障业务运营。我国政策性银行至今没有单独的立法，成立时国务院的批复文件也没有根据发展条件的变化而修订，成为政策性银行业务进一步发展的瓶颈。而国外政策性银行一般是先立法，再依法设立并经营，金融制度通过立法确定，并根据情况变化及时修订和补充，如《日本开发银行法》、《韩国产业银行法》等。
2、国家信用和担保内容缺失。开发银行属于政府独资经营的政策性银行，享有准财政资信等级，这是开发银行运营的基础。但我国政策性银行的国家信用缺乏实质性内容，在资本金补充、财政补贴、税收政策等主要方面的支持有限，与国际上规范的政策性银行相比，存在较大差距。
3、资本金及充足率不足。我国政策性银行目前尚未形成资本金补充机制，资本充足率有下降趋势。而国外政策性银行除了实收资本外，还注重增加资本准备，资本充足率与政府给予的国家信用支持相匹配，通常高于一般商业银行。
4、银行功能不完善，管理手段不到位。近年来，国外开发性银行正由专业银行向综合银行转变，在传统银行业务基础上开拓资本市场业务。而我国开发银行的业务范围过于狭窄，主要资产业务仍为单纯贷款业务，缺少国外同业所从事的债券、股本投资以及担保等创新业务，难以运用市场化、商业化手段实现政策性目标，随着金融体制改革的推进和市场开发程度的深入，将难以满足客户日趋多样化的需求，难以适应市场要求。
5、缺乏健全的风险管理体系。国外政策性银行主要通过构筑政策支持体系建立风险管理体系。保证贷款回收和防范化解风险，其核心是建立可靠的担保体系，优先清偿债务，以及资产证券化等。而我国政策性银行这方面的支持和手段较少，运营中有较大的风险。因此，提高信贷决策质量，建立和改进信贷风险管理是政策性银行发展的迫切需要。三、政策性银行商业化改革的必要性
回顾历史，我们在1994年建立三家政策性银行时，基本思路是模仿日本模式，即以政府补贴和非盈利为目标，该模式此后逐渐陷入困境。进入21世纪，改革政策性银行的呼声日渐高涨，而国家开发银行也通过有效引入商业化运行模式，成为三家政策性银行中最成功的典范。政策性金融与商业性金融的分离，曾经是中国金融体系改革中的重大制度突破。随着金融问题逐渐成为决定中国经济增长和社会进步的重要环节，金融体系中各个层面的制度优化问题再次摆到了我们面前。其中，对于政策性金融在中国金融发展中的重新定位，也成为推进金融改革与提高金融效率的重要突破点。改革开放多以来，我国经济持续高速发展，人民的生活水平不断提高，基础设施建设不断完善。
政策性银行商业化改革是进一步促进开发性金融的必然选择。开发性金融是适应制度落后和市场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式，在国际上已有百年历史。从各国的实践看，开发性金融通常为政府所拥有，赋权经营，具有国家信用，用建设制度和开发市场的方法实现政府的发展目标，承担着支持经济发展、投融资体制改革及相关金融市场建设的重要任务。开发性金融对经济增长产生作用的主要渠道是投资资源的有效使用促进生产效率的提高，完成的途径是通过较高水平的金融发展与金融深化。
政策性银行的商业化改革是维护我国金融安全的必然选择，并且在另一方面能为我国经济的发展起到一定的贡献作用。随着改革开放的进一步深化和全球化的进一步发展，金融业全球化的竞争时代将不可避免的到来，我国的政策性银行如何在与国外优秀商业银行的竞争中保持自身的优势，为我国的经济发展提供金融支持是政策性银行在未来发展中迫切需要解决的问题。通过商业化改革后，依靠自身的优势和不断发展的中国市场，逐步发展自身的核心竞争力，维护国家的金融安全，并为“走出去”的中国企业提供优质的金融支持。
通过分析，在当今金融体系发展及改革的形式下，为了尽可能地满足经济发展的需要，鉴于我国政策性银行所存在的种种弊端，对政策性银行进行商业化改革势在必行。国家开发银行的商业化改造为其他政策性银行今后的改革与发展奠定了基础。为了更好地实现政策性银行的改制，我们应该以国家宏观经济政策和产业政策为依据，通过规范化改革，将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构。
参考文献：
［1］金融时报.《增强紧迫感责任感努力把金融改革发展推向新阶段》.
一
有学者把我国建国以来所进行的多次行政改革分为3个阶段：第一阶段是80年代以前的摸索阶段。这一阶段的改革是在计划经济体制下进行的。从改革的任务和目标的确定到实施的步骤和方法，基本上是靠经验指导的，改革的成效不大。第二阶段是80～90年代的政策和科学理论指导阶段。这一阶段主要依据1988年国务院提出通过的“三定方案”进行，改革明确了各部门的职能权限、机构设置和人员编制。第三阶段是90年代至今的法学和科学理论指导阶段。一方面，行政管理学等理论研究逐步深入并指导行政改革的进行；另一方面，开始认识到法律，特别是宪法、组织法对改革的规范作用。但是，行政改革权问题始终未能引起人们的注视，以致在改革的过程中出现了一些不合法、不合理甚至混乱的局面。具体表现在以下几个方面：
1.党政关系处理不当，导致以党代政行使行政改革权。我国宪法序言规定“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，……坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度”。这确立了党在行政改革过程中的领导地位，符合我国社会主义性质。但是，在实践过程中，如果党政关系处理不当，就会产生一系列的新问题。因为，党在改革中的作用应该是依法对行政改革进行指导和监督，而不是包办和替代。但是，实际上党组织不经法律程序干预政府行政改革的事情时有发生，如不经法律程序在改革中强行干预机构设置和人员编制、以党的决议代替政府的改革决策等。同时各级党组织也一度设立了与政府部门重叠的工作部门，直接指挥和管理行政改革事务，形成党政两套机构共同领导行政改革、共享行政改革权的局面。既削弱了党对改革方向的总体领导和对改革全过程的有效监督，又使各级政府应有的职能得不到很好的发挥，延误了行政改革的进程。此外，我国实行的是党管干部的原则，各级政府领导的使用，由党委决定。这样，在改革中，党实际上通过对干部的任免间接支配着行政改革权。因此，党政不分对于行政改革权归属的合理划分极为不利，不理顺二者关系，改革难以顺利进行。
2.行政改革权的行使缺乏法律依据和有效制约。在行政改革过程中，立法机关没有制定相关的法律对行政改革权进行界定、划分及确定其归属。因而，行政机关行使行政改革权缺乏必要的法律依据和法律授权，使行政改革权的行使处在一种无序的状态，这种状态极易导致行政改革权的滥用。立法机关和司法机关也无法对其进行有效的控制与监督。具体分析如下：
(1)行政改革的首要价值目标就在于建立一种更合理的秩序。因此它必须首先考虑建立一套行政改革权运行的规则，以防止行政改革权的失控。如果行政改革权无规则、无秩序地运行，势必对人民、国家和社会构成威胁。而我国目前行政改革权的运行正是处于一种无序的状态，作为规范和控制行政改革权最直接、最有力的行政组织法还存在较大缺陷。主要表现为：1)基本的行政组织法中未规定行政组织法定原则。既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对行政组织的规制权限，行政机关运用行政改革权设定机构和职权的许多行为都缺乏法律依据。行政改革中，立法机关和行政机关各自权限的作用范围没有明确的规定，人大对行政改革的介入权很小。2)行政组织法体系不完善。我国行政系统是由纵向不同层级和横向不同部门的各种行政机关组成的，特定的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行的中央政府和地方政府组织法过于单一，规定也过于原则性，因而无法对不同类别行政机关的设置和职权作出明确、具体的规定。而这些规定恰恰是明确行政改革权的归属所必需的。3)现行许多关于行政组织的立法层级偏低。我国宪法明确规定，涉及国家机构的立法应由全国人大以基本法律的形式制定和修改。如国务院行政机构设置和编制管理等重大事项，其变化与否，如何变化，决定权应在人大。然而事实上在国务院组织法中没有做出类似规定。而只是由国务院了一个《国务院行政机构设置和编制管理条例》，来决定此类问题。这种立法层级显然偏低，把本应属于立法机关的改革权，拱手让给了行政机关。
(2)行政改革过程中，立法机关与行政机关的关系不能充分体现宪法原则，行政机关权力过大。我国宪法原则上规定了行政机关由权力机关产生，并受其监督，但是根据地方组织法的具体规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，可以设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。这样，各级行政机关设立机构、设置职权、确定职责等，都不受权力机关的控制与监督。
(3)立法机关和司法机关没有形成对行政改革权合理、有效的制约。从立法机关角度来说，我国宪法虽然明确规定了全国人民代表大会及其常务委员会处于最高监督地位，但是由于法律规定过于粗放，加上几十年来形成的习惯，人民代表大会监督在实践上有责无权，往往徒有虚名，流于形式。加之，我国的行政改革主要是依靠政策指导来进行的，政策往往在执行过程中会形成与既定法律的矛盾。当这种矛盾产生时，政策常常以某种冠冕堂皇的理由抹杀法律的权威性，甚至出现“先改革后立法”的现象，这种现象使得行政机关在行使改革权时缺少明确的法律、法规授权，这必然导致法律监督缺位，使改革受挫。从司法机关角度来说，行政改革必须要有司法保障。对于行政改革权行使违法或不当，司法机关应该有权进行司法审查，追究违法主体的相应责任。但实际上，一方面人民法院对于行政诉讼的受案范围只限于具体行政行为，而不能涉及抽象行政行为即行政立法行为，范围明显偏窄。另一方面司法独立未完全实现，司法机关在经费、人事上受制于同级政府，独立性受影响。因此，总的来说，司法机关对于行政改革权的监督作用也是非常微弱的。
3.中央与地方之间权力划分不当导致行政改革权划分不明确。中央与地方之间权力的合理调整和配置，不仅是我国行政改革的重点和难点，也是合理确定行政改革权归属要解决的一个关键问题。科学合理的职权划分决定着中央与地方政府两级调控体系的形成和完善，决定着中央与地方政府的职权范围，决定着行政体系和机构改革的成败。但长期以来在我国行政改革中，中央与地方之间缺乏明确的职权划分，在实践中主要依靠政策调整，缺乏法律依据，因而随意性很大。行政改革始终难以跳出“放权——收权——再放权——再收权”的怪圈。宪法对中央与地方职权划分作出了原则性规定，宪法第3条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，同时第89条规定“国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。但是根据地方组织法的规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干原则，可以设立必要的工作部门。各级人民政府的厅、局、处、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。组织法本身并没有规定行政机关必须设立哪些职能部门，职能如何划分，一切由各级政府根据“工作需要”而定。国务院组织法和地方政府组织法虽然分别规定了中央与地方各自的职责权限，但是过于简单，可操作性不强，而且对于二者共同享有的权限缺乏明确的划分。这样，在实践中中央与地方既没有各自的行政改革权的明确划分，中央也必定会缺乏明确的法律依据而无法对地方改革权进行有力监控，因而无法实现改革的统一协调。
综上所述，在我国以往的改革中，由于从整体上缺乏有力的法律与制度保障，党政关系，立法、司法与行政的关系，中央与地方的关系又都处于一种复杂、交错、不确定状态，使得行政改革权处于法律缺失和主体不明的困境，对于我国行政改革的顺利进行极为不利。为此，我们有必要对行政改革权进行合理的界定、划分，并确定其归属。
二
合理确定行政改革权的归属是行政改革顺利进行的基础。要解决好这一问题，必须处理好党政关系，使党对行政改革的领导依法、合理的进行；必须处理好立法机关与行政机关的关系，立法机关要制定法律来规范、确定行政机关的行政改革权，行政自由裁量权也应以法律加以规范；必须处理好中央行政机关与地方行政机关之间的关系，明确各自的行政改革权限和共享权限。具体来说：
1.要解决以党代政、党支配行政改革权的问题。党政关系应当是一种宪法和法律关系。邓小平同志曾经指出，法律范围内的问题应当由国家和政府管，由党管不合适，党干预太多，不利于在全国人民中树立法制观念。同志也指出：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”具体到行政改革权来讲，一方面由于各级党组织不具备行政主体资格，因此不应在行政改革中包办宪法和法律规定由行政机关决定的事务。另一方面，由于行政机关不是党的执行机关，因此，党不应强行干预行政改革中的一些具体事项。正确处理党政在行政改革权上的关系的方法应该是：一方面，确保党的方针、政策的重要地位，因为，中国共产党是执政党，它对行政改革的领导是通过其方针、政策来实现的；另一方面，党对行政改革的领导主要应依靠法律来进行，因为法律比政策更规范、更成熟、更具操作性。更重要的是，法律的制定和实施，同国家权力直接联系。
2.行政改革权的划分应该坚持立法机关依法确定的原则，适当兼顾行政机关的自由裁量权。“我们现在面临的问题似乎更多的是行政机关在设定组织、编制、结构、聘任公务人员、配置行政权力等方面的无序状态”。历次改革中，行政部门往往未经法律授权以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力，造成改革的混乱。这显然是由于行政改革权没有依法设置造成的。改变这种局面最有效的方法是用法治原则来建立秩序、减少混乱。法治原则所内蕴的人民即民主主义理念“要求一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由”。在我国，人民授权是通过人民代表大会制定宪法或法律来进行的。因此，行政机关行使行政改革权必须主要由宪法和法律明确授予，并在其保障下实施，而不能以改革的革命性和行政的高效性为借口抹杀法律的权威性。
改革中，关于行政机关组织的法律依据、行政机关的基本组成、相应行政机关的地位和性质及其与上级行政机关的关系、相应行政机关内部机构的设置和各机构相互关系、相应行政机关的基本职权和职责、相应行政机关行使职权的基本方式和程序、相应行政机关设立和变更以及撤销的程序和法律责任等基本内容，都应由立法机关以法律形式确定。中央行政机关和地方行政机关各自的行政改革权限和共享权限，能够清晰界定的应尽量以法律形式固定下来，无法清晰界定的或是改革所涉及的事项应变性、不确定性较强的，也应以法律作出原则性规定，行政机关自由裁量权在原则性规定允许范围内依法实施。当然，在法律的原则性规定和行政立法的具体规范之下，适当兼顾行政改革权的灵活性和机动性也是必要的。
3.行政机关内部行政改革权的划分。中央与地方行政改革权的分配及相互关系实际上是一个宪法问题。要改变过去行政机关职能部门的设置随需要而定的弊端，“中央与地方之间的权限划分应当由宪法和法律固定下来，并由法制予以保障，中央与地方职权分工的法制化，可以保障国家政策的连续性和稳定性，避免朝令夕改，不致于出现因领导人的变动而随意改变的不正常情况”。对于行政改革权的划分，应该由全国人大制定专门的中央和地方关系法，并在其中将行政改革权的划分予以明确；或在国务院组织法和地方政府组织法中分别明确各自在行政改革中职权范围，同时规定共同享有的权限范围。改革中，“凡关系国家和整体利益的行政事务如国防、外交、金融、银行、铁道、航空、海关、邮政等，由中央政府直接负责；计划、财政、司法、人事、民政、税收、教育、文化、科技等事务由中央与地方共同负责、分级管理；与地方居民利益直接有关的地方行政事务如城市规划、市政管理等由地方自行负责”。从而将中央与地方在行政改革中的权限划分规范化、制度化、法律化。当然，在明确划分中央与地方职权关系的基础上，加强中央政府对地方政府权力的监控也是必不可少的。
在我国，享有行政改革权的主体应该包括国务院、国务院各部门以及地方各级行政机关。因此，要抓紧修改和完善《国务院组织法》，对改革中可能涉及到的诸如国务院副总理和国务委员人数的限定、国务院组成部门的数目的限定以及国务院直属机构、办事机构、议事协调机构的法律地位、设置条件和程序等予以规定，使其更加科学、具体、完备；制定国务院各部门组织法，对国务院各部门的机构设置和人员配备予以规定；适时修改《地方政府组织法》，将其与地方人民代表大会组织法分开制定，规定各级地方政府设置、组成、职权、撤销等共性内容；在《地方政府组织法》之外，分别制定地方各级政府组织通则，规定各类政府设置、组成、职权、撤销等个性内容，并再根据管辖人口、土地面积、经济发达程度等不同情况，对各类政府分别作出不同规定，形成一个相互配套的行政组织法体系。行政改革权的归属通过这样一套法律体系得到确定，享有行政改革权的各个主体根据这种确定来实行行政改革。
改革中，国务院应根据宪法和法律的具体授权或者基于对既有法律加以具体化而制定行政法规，统一领导各部门和地方各级国家行政机关的行政改革，协调全国性的行政改革活动；国务院各部门包括各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章，并以此协调属于本部门的行政改革事宜。当改革事项涉及到两个以上国务院部门职权范围时，应当提请国务院制定行政法规或由国务院有关部门联合制定规章予以解决；省、自治区、直辖市以及较大的市的行政机关根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，以此处理属于本行政区域的行政改革事项；较大市以下的各级地方政府根据法律、行政法规、地方性法规、规章，按照各自的特点，在各自辖区内有针对性的实施行政改革。
三
行政改革权在运行中，必然会具有行政权管理领域广、自由裁量度大的特点，为此，对于行政改革权的制约相当重要。我们可以从两方面入手加强对行政改革权的制约。
1.明确立法、行政、司法三者关系，形成立法权、司法权对行政改革权的有效制约。
(1)应该通过立法途径为行政改革权的合法行使奠定基础，同时形成对其有效的监督。首先，要制定《行政组织基本法》，明确行政组织法定原则、中央与地方关系法定原则。行政改革中涉及到行政组织改革权的问题，应该是立法机关的专有权力。最高国家行政机关也只有在法律授权下，才可组织较低层次的行政机关，并且一些重大问题是法律保留的范围；其次，要制定《中央与地方关系法》，明确中央与地方的权力分配，包括行政改革权的分配；再次，要修改和完善国务院和地方政府组织法，“对各级政府及其工作部门的性质、地位、任务、职能配置、职责权限、活动原则、内部机构设置、人员配置、政府机构的设立、变更和撤销程序以及违反组织法规定的法律责任等都要由行政机关组织法律加以规范”。国务院组织法中，要明确国务院的权力、总理的具体权限、副总理的设置以及内部机构的设定等。地方政府组织法之外，制定省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)、各自治地方人民政府及地方政府派出机构组织法，规定各级政府权限和机构设置的一般原则等；最后，制定国务院各部委组织法，可以考虑由全国人大将国务院的“三定”方案上升为法律。对授权国务院决定的直属机构和部委内设机构应明确职权并严格限制数量。并在保证与中央统一性和规范性的前提下，由地方各级人大制定相应的地方政府部门组织条例，明确规定各自的职责权限，避免职能交叉、政出多门。对各级政府的非常设性机构要从数量和批准程序上严格限制，定期清理。这样，使得行政改革权的行使有法可依。
(2)应该调整司法机关与行政机关的关系，形成司法权对行政改革权的有效监督。首先，要改变目前司法机关同时受上级司法机关和同级政府双重领导的局面，使司法机关从政府中脱离，建立自成一体的司法系统。这样才能从根本上减少行政机关对司法的干预，切实保证司法对于行政机关依法行使行政改革权的监督。其次，应尽可能的把人民法院对于行政改革中违法使用行政改革权造成对相对人利益损害而引起的行政诉讼的受案范围扩大，不应仅仅局限于具体行政行为的合法性，也应该针对于抽象行政行为即行政立法行为的合法性实施监督和审查。再次，对于行政机关在行使行政改革权过程中的违反宪法和法律的行为，司法机关应该有权予以追究其违宪行为的责任。我国宪法只是原则地规定了一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则，违反宪法和法律必受追究。但对于谁来审查是否违宪和如何追究违宪行为的责任并没有规定。“我国至今尚未真正建立对违宪行为的审查制度。由于没有违宪审查制度，对行政机关，尤其是高层行政机关的抽象行政行为的监督尚未具体落实。”通过司法机关的违宪审查，必定会更好的保证行政改革权的实施。
2.制定一套行之有效的行政改革程序，减少行政改革权的自由裁量范围。从事物发展的规律和中西方行政改革的实践看，由于经济基础处于不断的变化之中，决定了作为上层建筑的国家行政机构也必须适应这些变化适时进行改革，因此，不能期望任何改革一劳永逸，改革必然是反复进行的。既然是反复进行，那么程序就显得尤为重要。我国进行了多次行政改革，但每次主要都是在党的领导下，根据具体情况临时性决定改革的步骤，至今仍没有形成一套固定、有效的程序。这既是制约我国行政改革顺利进行的原因之一，又是造成行政改革权随意性和不确定性的重要因素。
行政改革的程序应主要包括改革方案的动议、调研、起草、论证、审查、批准、公布、实施和监督等步骤。它对保证行政改革权的科学、民主、公开、合理的行使起着至关重要的作用。因此，我们有必要借鉴西方经验，建立一套合理的行政改革程序，在行政组织法中将其固定下来，以此规范和保障行政改革权的正常运行。首先，应对行政改革进行广泛的论证。我国历次改革都是在政府内部讨论的基础上提出方案的。1991年成立的中央机构编制委员会，负责全国的行政机构改革工作和机构编制管理工作。但是，编制委员会作为政府的职能机构，在执行改革任务和维护政府自身利益之间难以取舍，很难保证自身立场及其制定方案的中立性。应该通过立法成立一个改革的研究机构。该机构应尽可能多的吸收社会各界人士参加，对改革可能涉及的所有问题进行全面调查研究，并在充分论证的基础上提出改革的建议报告。这样，既可以对改革应有的内容有一个全面、系统的把握，又可以防止政府利用行政改革权为自身谋取利益，符合宪法保护公民权利的原则。其次，立法机关对行政改革应该依法介入。一方面，应该由立法机关制定和完善有关行政改革方面的法律，对研究机构的建议报告，在政府和社会广泛讨论的基础上，立法机关采纳其合理的部分制定或完善法律，决定改革；另一方面，在改革过程中，要改变过去地方政府组织法所规定的，地方各级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案的做法。各级立法机关应对于同级地方政府的行政改革方案享有批准权，而报请上级人民政府备案，上级人民政府认为有不当之处的，可提请同级人大审查。再次，由政府负责，在有关法律的指引下具体推行行政改革。改革的过程应该分阶段、有步骤的稳妥进行。同时由执政党、立法机关、司法机关依法对行政改革的全过程予以监督，并由司法机关对行政改革权的违法行使依法追究法律责任。这样，行政改革权的随意性范围将会大大缩小，混乱程度也将得到有效的控制，从而保证行政改革的顺利进行。
收稿日期：2002-07-15
【参考文献】
[1]文正邦主编.法治政府建构论[M].北京：法律出版社，2002.
[2]孟鸿志等著.中国行政组织法通论[M].北京：中国政法大学出版社，2001.
[3]应松年，袁曙宏主编.走向法治政府[M].北京：法律出版社，2001.
[4]邓小平文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.
[5]朱福惠.宪法学新编[M].北京：法律出版社，1998.
[6]金国坤著.依法行政的现实基础[M].北京：中国政法大学出版社，2001.
[7]顾家麒，娄金美编译.日本政府机构和行政改革[M].北京：中国人事出版社，1993.
[8]魏娜，吴爱明著.当代中国政府与行政[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
关键词：大部制政府行政管理体制改革
期待已久的“大部制”，在今年“两会”上终于开始了破冰之旅。尽管这个方案并没有大家所预期的那么彻底，但五个新的大部，足以显示国家改革的决心。大部门体制，简称大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。大部制改革对我们国家来说是一个新的尝试，根据党的十七大对行政管理体制改革的总体部署和要求，再结合我国的基本国情，我国的大部制改革应当做到一下四点：
一、大部制改革的目标是建立服务型政府
所谓服务型政府，就是要求政府担负起服务公民、服务社会的责任。服务型政府坚持公民本位、社会本位，政府只有有效地提供了公共服务才能获得自身存在的合法性。建设服务型政府，就是要让政府由管理型向服务型转变，由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位转变。为了符合现代政府的治理理念，大部制改革应着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门，以建设一个服务型政府为改革目标。首先，树立服务意识，切实转变政府职能。伴随着市场经济完善的进程，政府必须减少管制层面，强化服务功能，在政府管理上进一步由“全能政府”、“无限政府”向“责任政府”、“有限政府”转变，从管微观向管宏观、从直接管理向间接管理转变。
其次，打造透明务实型政府，大力推进政务公开，全面推行办事公开制度。要全面推行政务公开，建立健全政府公告制度，提高政府运作的透明度，切实保障广大市民的知情权、参与权和监管权。再次，强化危机管理，有效应对突发事件。政府要有危机管理的意识，建立预防、预警、反映、救助和社区参与等危机机制。
二、大部制改革需要其他配套改革相配合
大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整和组合，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革和其他改革相互协调和彼此促进。一方面，以大部制改革为契机积极推进政治体制改革。大部制改革的实质是一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。因此，大部制改革要遵循“决策、执行、监督”的改革思路，我们要以这次大部制改革为契机，进行政治体制改革，建立起行政权、立法权和司法权既相互独立又相互制约和监督的机制，使我国的行政管理方式走上制度化、法制化和科学化的道路。同时强化政府系统内部的监督，完善首长负责制、严格实行限时办结制和贵任追究制。另一方面，使地方行政部门的设置和中央的大部制改革相适应。中央政府在国家治理结构中虽然处于高端的支配地位，但治理的效果最终体现在地方，如果中央政府和地方政府的权力划分不当，地方的大部制改革没有跟上，那么，无论是大部制还是小部制，都可能治理无效。三、大部制在建立过程中要注意协调好部门利益
大部制改革最大的阻力是多年来被强化的部门利益。大部制机构设置可能把部门职能交叉、相互扯皮的问题通过改变组织形态加以抑制。过去部门之间职能交叉、决策周期长、制定成本高、协调沟通困难，原因就是受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”导致政府运行成本太高，效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。大部制改革如果不成功，就会把分散的部门利益积聚为集中的部门利益。要减少各部门之间的利益冲突，除了建立外部的监督和制约机制以外，在各部门之间建立起有效的协调机制也是一条重要途径。上一次政府机构改革中所建立的发展和改革委员会就是国务院的综合协调部门，几乎和每个部都有关系，这些部门和发改委的每个司、处都一一对应。但是发改委模式绝对不是大部制改革的方向，发改委的权力过大，完全成了一个“小国务院”。在大部制改革的过程中，作为国家宏观调控部门，发改委应当抓“大”放“小”，剥离出工业行业管理的相关职责，缩小投资审核的范围，下放部分规划和产业政策管理的权力。各个部门在发改委的统一调控下，协调动作，往一个调控目标使劲，可以达到最佳的调控效果和较高的行政效率。
四、大部制改革需要良好的法律保障
由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系的现象，大部制改革后，有关执法主体，诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，国家应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。首先，由全国人大常委会对所有的部门立法进行统一规范，对那些与现行法律制度相抵触的部门立法进行废除处理，对于那些符合我国立法原则和与现行法律法规相适应的部门立法，要由全国人大常委会讨论通过并颁布实施。
其次，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法制化，以法律的形式将政府部门的设置固定下来，不得随意增减，如有增减的必要，需要提请全国人大常委会修改相关法律。政府各部门要在法律的范围内行使职权，不得违反法律。
再次，强化预算的法制化。立法机关要制定严格的预算法案，对各行政部门进行严格的财政控制，监督每一笔财政指支出的具体去向，坚决打击、和公款吃喝等腐败现象。
参考文献：
[1]汪玉凯．以“大部制”为重点的政府改革．今日中国论坛．2008，(4)．13-16．
一、加快推进政府职能转变，建设以人为本、执政为民的服务政府
科学发展观的核心是以人为本。在深化行政管理体制改革、加强政府自身建设中，要深入推进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，确保实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。一是树立为民的理念。坚持把人民群众的利益放在首位，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断提高人民群众的物质文化生活水平和质量。“十一五”时期，四川省累计用于民生保障方面的财政支出8578亿元，是“十五”时期的3.8倍。“十二五”时期，四川省将进一步加大投入，深入实施“十项民生工程”，切实加大保障和改善民生力度，推进基本公共服务均等化。二是坚持“四个分开”。按照加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，坚持有所为、有所不为，注重政府和市场“两只手”的相互衔接和良性互动，把政府该管的事情切实管住、管好、管到位，把政府该放的权力切实放手、放开、放到位，从制度上更好地发挥市场配置资源的基础性作用，促进社会资源优化配置，激发微观主体的内在动力与活力，从而创造更多的社会财富。三是理顺层级关系。按照公共产品提供、公共服务承担与受益相一致和财权、事权相匹配的原则，理顺四川省各层级政府之间的职责关系，明晰各层级政府的职责重点，从体制、机制上解决层级政府间财权、事权不对称等问题。
二、深入推进依法行政，建设制度完备、依法施政的法治政府
依法行政是现代政治文明的重要标志之一，也是加强政府自身建设的重要内容。要全面开展创建法治政府工作，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，推进政府运行机制和行政行为制度化、规范化。一是加强和改进政府立法。四川省政府积极推进开放立法，五年共向省人大常委会提请审议地方性法规草案29件，制定政府规章53件。下一步将紧紧围绕四川省工作大局，创新政府立法工作机制，不断丰富公众参与政府立法的形式，拓宽听取意见的渠道，进一步提高政府立法质量。二是规范和完善行政执法。“十一五”期间，在规范行政处罚自由裁量权方面下了很大功夫，共对3427种（类）违法行为细化了9675条处罚标准。下一步，将更加注重保护困难群众和弱势群体的合法权益，严格规范行政执法。开展省政府部门行政执法权力清理规范工作，优化行政执法权力运行流程。深入开展相对集中行政处罚权工作，推进综合执法试点，加强行政执法队伍管理，严格按照法定程序行使权力、履行职责，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。三是严格落实行政问责。对违反规定的权限和程序执法损害群众利益、造成严重后果的，严格责任追究。进一步完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿和行政补偿制度，着力解决行政诉讼申诉难、举证难、执行难的问题，真正做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，不断提高政府执行力和公信力。
三、深入推进大部门体制改革，建设分工合理、职责明晰的责任政府
合理的政府结构、行政层级、职能责任，是政府行政权力顺畅、高效运行的重要基础，也是当前和今后一段时期行政管理体制改革的重要内容。在这次政府机构改革中，四川省加大机构整合力度，规范设置工作部门，取得了明显成效。省政府撤销机构12个，调整并规范设置部门5个，新组建部门8个；21个市（州）政府共撤销机构307个，调整整合承担行政管理职能的事业单位39个，清理归并自定行政机构88个，新组建部门145个。下一步，将坚持精简统一效能的原则，进一步推进大部门制改革。一是整合职能机构。进一步对职能相近、职责交叉的机构进行合并、调整，在突出部门职能重点、强化部门责任的基础上，坚定推进大部门制改革，确保各级政府组织结构进一步优化，职责关系进一步理顺，职能责任进一步明确。二是健全部门间的协调配合机制。通过联席会议、定期协商、信息共享等方式，建立健全高效有序的协调配合机制，进一步提高政府的行政效能，充分发挥政府的整体功能。以建设省级应急救援指挥平台为重点，建立健全四川省应急救援体系，完善各种预警和应急机制，提高政府应对公共突发事件的能力。三是积极创新管理方式。健全公共决策、听取群众意见和重大决策专家咨询论证、集体审定及实施后评估制度，不断完善以行政首长为重点的行政问责制和科学合理的政府绩效考核体系，提高政府的决策水平和执行力。规范机构编制管理，大力推行机构编制实名制，建立完善机构编制工作良性发展的长效机制，切实巩固机构改革成果。
四、深入推进行政效能建设，建设执行有力、运行顺畅的效能政府
近年来，四川省切实加强机关行政效能建设，政务服务规范化、标准化程度不断提高，各级政务服务中心服务事项办理提速92.1%，现场办结率99.5%。全面清理规范性文件，废止失效“红头文件”11.1万件。推进行政审批制度改革，四川省本级行政审批事项由1122项减少为486项，成为全国行政审批事项最少的省份之一，切实提高了办事效率。在今后的工作中，将进一步巩固成果，开拓创新，深入推进机关行政效能建设。一是强化政务服务。巩固行政审批项目清理成果，对照国家审批项目变动情况，对比全国先进省份进行清理，相应取消四川省有关审批项目。深入推进并联审批，不断完善“绿色通道”，着力提高审批效率。深化政务公开，凡涉及群众切身利益的重大事项都要向社会公开。继续推进政务服务中心标准化，加快电子政务大厅和政务服务体系建设。加强直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理，努力提高行政审批事项现场办结率、限时办结率。二是严格执行“三项制度”。建立健全以首问负责制、限时办结制、责任追究制“三项制度”为重点的行政效能建设制度体系，全面实行限时办结、效能问责，努力做到言必责实、行必责实、功必责实。三是完善绩效管理。探索建立科学的政府绩效管理体系和经济社会发展综合评价体系，更广泛地运用现代管理方式和科学技术手段提高行政效率和管理水平。强化权力运行监控，推进政府上网工程和电子监察。扩大政务公开范围和层次，凡涉及群众切身利益的重大事项都要向社会公开。规范完善行政权力运行、重大决策部署、财政预算公开，提高透明度。
五、深入推进反腐倡廉，建设政风清明、监督有力的廉洁政府
坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加强惩治和预防腐败体系建设，充分发挥省预防腐败局的职能作用，以更加坚定的决心和更加有力的举措坚决惩治腐败、有效预防腐败。一是增强制度约束力。认真贯彻落实廉政建设责任制、领导干部经济责任审计和述职述廉制度，建立健全招投标监督、产权交易、政府采购等制度，坚持用制度管权、管事、管人。加大违纪违法案件查处力度，深化工程建设突出问题、“小金库”、公务用车问题以及庆典、研讨会、论坛过多过滥等专项治理。二是加强基层监察力量。按照中央纪委《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》的要求，通过盘活存量、内部调剂以及适当跨层级调剂行政编制的方式为县级监察机关增加编制，重点加强办案力量，通过坚决查处违纪违法案件特别是大案要案，严厉惩处腐败分子，教育警示公务员并规范约束其行为，增强监督的威慑力。三是推进政风行风转变。强化对政府工作人员的教育、管理和监督，大力弘扬特别讲大局、特别讲付出、特别讲实干、特别讲纪律的精神，说实话、办实事、求实效。深入基层了解真实情况，及时发现和解决问题，反对搞形式主义、做表面文章。大兴勤俭节约、艰苦朴素之风，坚决反对铺张浪费，进一步降低行政成本。通过政风行风建设，营造风清气正的良好氛围，努力将机关执行力、群众满意率和机关管理提高到一个新的水平。
