时间：2022-07-08 13:31:53
内部控制是保证单位业务活动的有效进行，保证资产的安全和完整，防止纠正错误和舞弊，保证会计资料真实、合法、完整的政策和程序。其贯穿于单位经济活动的各个方面，只要存在经济行为，就需有相应的内部控制。建立内部控制制度，就是在单位内部的职责分工、责任制度、财务会计制度和财产物资管理制度等有关管理制度中，都应具体体现内部控制的要求。财务收支审批制度作为内部控制程序的重要组成部分，其设计得是否科学、完善，对单位的财务管理影响重大。
一、制定财务收支审批制度的必要性
内部控制制度划分为内部管理控制制度与内部会计控制制度两大类。内部管理控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性没有直接影响的内部控制。如企业单位的人力资源管理。内部会计控制制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性有直接影响的内部控制。如由非出纳人员每月编制银行存款调节表。财务收支审批制度是内部会计控制制度的具体规定，其基本目的在于：通过这种控制，可提高现金交易的会计业务、会计记录和会计报表的可靠性。保证组织机构经济活动的正常运转，保护资产的安全、完整与有效运用，提高经济核算的正确性与可靠性，推动与考核单位各项方针、政策的贯彻执行，提高经营管理水平。
二、财务收支审批制度设计的原则
1、全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，单位必须对所有的财务收支进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，不仅包括经济活动各个环节中涉及支出类业务的审批，还包括如销售单、供货合同等收入类业务的审批；二是全员的控制，包括单位领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括办公费、投资、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对诸如基建投资、兼并等重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。
2、事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的预算审批。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前预算。
3、不相容职责划分原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要内容，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。对一些小型单位因为职工人数少，绝对的职责划分困难很多。但是应通过更严密的监督和复核，以弥补划分的不足。
4、科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到理论上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。如果重视科学性而忽视实用性，设计的制度只能作为“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原则。相反，如果重视实用性而忽视科学性，设计的制度虽然简单易行但却“漏洞百出”，同样达不到内部控制的目的。
三、财务收支审批制度设计的内容
依据内部控制的原则，财务收支审批制度设计中应该包括以下内容：
1、财务收支审批人员和审批权限。明确审批人及对业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当根据授权规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限；在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有控制权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。
2、财务收支审批程序。单位发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多单位一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核入帐或报帐。这种审批模式有许多不足之处。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，即使会计人员发现疑问已是“既成事实”，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。
3、财务收支审批内容。财务收支审批的内容主要是财务收支的真实性、合法性和合理性。具体包括：（1）财务收支是否符合财务计划或合同规定；（2）财务收支是否符合《会计法》、有关法规和内部会计管理制度；（3）财务收支的内容和数据是否真实；（4）财务收支是否符合效益性原则；（5）财务收支的原始凭证是否符合国家统一会计制度规定等等。
4、财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权责对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向授权领导或职工代表汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。
四、财务收支审批制度的基本模式
1、“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员（总会计师或主管会计工作的副职）一人审批。符合《会计法》中“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的的真实性、完整性负责”的原则。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等问题。但是，其缺点则是不符合内部控制的基本要求，容易导致腐败。特别是有些单位负责人把“一支笔”审批错误的认为是一个人说了算，更是难有约束。再加之单位负责人的主要精力集中在经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。应加强民主理财建设，对于大型投资应经过领导集体会商，涉及职工利益事项应通过职代会表决等。
2、分级审批模式。这种审批模式根据业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职（分管领导）或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。
我国传统的国库收支制度是一种分散型的收支制度，这种制度已越来越不适应我国经济发展。国外比较规范的国库收支制度一般都是集中收支制度，我国借鉴国外经验，结合本国国情建立一套自己的国库集中收支制度已成为经济发展的必然要求。我国在2000年已开始在少数地区进行试点改革，2001年国务院确定几个有代表性的部门（水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中科院、国家自然科学基金委员会）进行改革试点，地方上的改革试点也进一步增加。2002年进一步扩大改革试点范围，暂未全面实施国库管理制度改革的部门和地区，先对包括政府采购资金在内的一些专项支出实行财政直接拨付，在率先改革财政资金支付发生的同时，相应规范收入收缴程序，争取在“十五”期间全面推行以国库单一帐户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
1.我国传统的分散型国库收支制度存在的问题
在传统的分散型国库收支制度下，财政资金分为预算内资金和预算外资金，许多行政事业单位还设立“小金库”、帐外帐等截留财政资金。预算内收入通过征收机关直接缴入国库，预算内资金支出时，先由支出单位（预算单位）编制预算草案，由财政部门审核汇总经同级人民代表大会审批后成为正式预算，财政部门按计划按预算直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付到支出单位（预算单位）开设在商业银行的帐户上，支出单位（预算单位）再根据有关规定和预算要求，自行支付购买商品和劳动的各类款项，并在年度终了时编制财务决算报表，报送同级财政，图1为预算内资金支出的支付程序图。预算外资金目前未纳入预算管理，其收入不直接纳入国库，而是由财政部门实行收支两条线管理，收入全部上缴财政专户，支出由同级财政部门按预算外支出计划和单位财务收支计划统筹安排，经批准后从财政专户拨付单位，各单位将返还的预算外资金自行向商品和劳务的供应商支付。其实并不是所有单位的预算外资金都能作到收支两条线，我国目前还有些单位自行开设预算外资金专户，进行坐收座支。
我国的国库资金管理存在着下面几个方面的问题。
（1）财政部门与行政事业单位多头开户，转移、分散财政资金。
一方面由于我国的国库管理制度中规定国库存款不计息；另一方面由于各商业银行为了多拉拢存款，将存款任务层层分散，落实到个人，财政资金就成了大家竞相争夺的对象。很多财政部门在这种情况下，为了获取利息多头开户，并把预算内资金转化为预算外资金，躲避预算管理。按照现行制度规定，行政事业单位实行“收支两条线”管理方法，只能开设收入支出各一个帐户，但实际上不少单位也存在多头开户现象，同时行政事业单位不仅存在将预算内资金转入预算外资金的现象，还存在设立小金库及帐外帐，分散国家的财政资金的现象。由于各财政和各预算单位都有多头开户现象的存在，使得国家无法了解所有财政资金的收入和支出状况，从而造成资金管理混乱，效率低下。
（2）不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控政策的执行。
我国目前将财政资金区分为预算内资金和预算外资金。预算内资金是国家集中资金，是缴入国库的，并通过各级财政层层汇总成为国家预算资金，是我国目前执行宏观调控政策的基础。而预算外资金是由预算单位自行支配的资金，是分散的，尽管现在预算外资金实行收支两条线管理，收入缴入帐政专户，支出由财政返回，但还不是全国集中的资金，不缴入国库。国家在制定宏观财政政策时所依据的应该是全部的财政资金，但现在由于纳入预算的只有预算内资金，国家无法完全掌握预算外资金和制度外资金（制度外资金一般以“小金库”和帐外帐存在），所以制定宏观财政政策时往往以预算内资金为基础，但实际上大量的预算外资金和制度外资金的存在会影响宏观财政政策的运行效果。例如当预算内资金存在着大量的赤字，而预算外资金和制度外资金又存在大量结余时，本来财政资金可以自身平衡的，但由于国家只掌握预算内资金，为了平衡预算内资金就会增发国债，从而在一定程度上影响了财政政策和货币政策的执行。
（3）分散型的收支制度实行“以拨定支”制度，造成资金沉淀、财政支出信息失真。
在这种收支制度下，当同级财政部门把财政资金拨付给预算单位时，在财政总预算会计中就作为财政支出处理，而财政资金真正的支出并不是这一阶段，应该是在预算单位向商品和劳务供应商支付帐款时。帐面支出阶段和实际支出阶段的不一致会造成财政支出两方面的信息失真：一方面是财政支出金额的失真。财政部门拨付的金额并不等同于预算单位向商品和劳务供应商支付的金额，往往是前者大于后者（因为如果是后者大于前者，预算单位就会继续向财政要钱），从而造成资金沉淀的在预算单位。所以就会出现财政预算资金帐面赤字而实际有结余的现象，从而影响财政政策的制定。另一方面是财政支出用途的失真。“以拨定支”的分散收支制度下，财政部门按预算和计划指定的用途向预算单位拨款后即作为相应的支出处理，就不再对预算资金进行管理和监督，使用权属于预算单位，预算单位就有可能在获得预算资金后变更预算资金的用途而挪作它用，这样就会造成预算支出的帐面用途与实际用途不一致。这也反映了国库资金（我国的国库资金就是预算资金）的运用没有得到国库部门和财政部门的有力监督。
（4）国库资金结算环节多，影响了国库资金的及时入库、降低了国库资金的使用效率。
在分散收支制度下，从收入环节看，一方面有些征收机关为了完成征收任务，设立过渡帐户，把其当作税收的蓄水池，人为增加财政收入的结算环节；另一方面由于国库经收处设在商业银行，而商业银行与国库的中国人民银行必须通过同城票据系统才能结算。这两方面都会影响财政收入的及时入库。从支出环节看，分散收支制度并不象集中收支制度那样建立集中的政府支出系统，国库资金统一由国库直接支付给商品和劳务的提供者，而是先由财政部门将国库资金划入支出单位的帐户，再由支出单位安排支出；同时很多支出单位在商业银行设立很多帐户，这使得支出单位的资金运动从一个银行帐户到另一个银行帐户，使国库资金滞留在银行结算环节，大大降低了国库资金的使用效率。最后，目前由于财政、征收机关、国库、商业银行还没有完全联网，银行之间高效率的电子化结算体系也没有能完全建立，这也影响了国库资金的入库和使用效率。
（5）在分散型收支制度下，国家对国库资金的监督不力。
在我国传统的分散型收支制度下，国库管理部门与国库出纳部门不分；国库人员的监督意识不强；财政部门和行政事业单位多头开户；财政“以拨定支”，拨款后就不再监督国库资金的使用；没有专业的内部和外部监督人员和机构等等原因，造成我国一直以来对国库资金收支的监督不力，经常出现全国人大刚刚通过预算，同时调整预算就来了，无法用预算约束国库资金支出的现象。
2.我国实行国库集中收支制度的好处
在我国一直以来实行的是国库分散收支制度，这一制度使得我国的国库资金使用效率低下，监督不健全，官僚腐败现象严重。随着我国公共财政的建立与改革，国库分散收支制度到了不得不改的地步。国库集中收支制度是国外普遍采用的国库管理制度，在我国实行国库集中收支制度存在着以下四个方面的好处：
（1）有利于提高国库资金的使用效率。
首先国库集中收支制度改变了“以拨定支”的原则，而是以国库资金的实际支付为支付，没有资金沉淀在支出单位，可以使在分散收支制度下原本沉淀在支出单位的闲置资金被有效的盘活，同时在集中收支制度下收和支的信息真实，为国家制定正确的收支计划提供依据；其次在国库集中收支制度下，国库直接将资金支付给商品和劳务的提供者，不必象分散收支制度时经过层层拨付最后才由支出单位支付给商品和劳务的提供者，从而大大减少了支出的结算环节，同样提高了资金的使用效率；最后建立国库单一帐户后，支出单位的财政资金（预算内外资金）都集中在国库，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使库款调度更加灵活，同时也将从根本上改变本期财政资金管理分散，各支出部门和各支出单位多头开户、重复开户的混乱局面。
（2）有利于缩小财政赤字、减少短期国债的发行，同时还有利于财政政策和货币政策的有机结合。
建立单一帐户后，所有的财政资金包括预算外资金都集中在国库，财政部门就可以综合运筹预算内外资金，调余补缺。目前我国预算内赤字较大，而预算外往往有结余，通过预算外资金补充预算内资金，就可以缩小财政赤字，也可以减少因弥补财政赤字而发行的短期国债。另一方面，国库单一帐户建立后所有的财政资金的进出都必须经过这一帐户，各级财政和各级中央银行就可以真确掌握财政资金的全貌，为财政部和中央银行总行制定财政政策和货币政策提供依据，同时也有利于财政政策和货币政策的有机结合。
（3）有利于强化对国库资金的监督和预算约束。
实行国库集中收支制度后，全国就要建立一个集中的政府支付系统，所有的资金支付都通过国库的单一帐户体系，这使得国库和财政部门可以严格监督财政资金的最终支付，改变了过去分散收支制度下国库和财政只监督和管理资金的分配和拨付。同时在严格的监督下，预算约束也会进一步得到硬化。
（4）有利于进一步配合政府采购制度的深化改革。
政府采购制度与国库集中收支制度是相辅相成的，两个都是公共支出管理的主要内容。国库集中收支容易引起支出单位和商品、劳务供应商的合谋，只有实行政府采购制度，才能提高支出过程的公开性和透明度，从而实行对国库资金的严格控制和监督。另一方面，实行了国库集中收支制度，将财政资金全部集中于国库，从而全面压缩了所有在途财政资金，大大减少了推行政府采购制度的阻力，保证了政府采购制度的全面实行。实行国库集中收支制度后，政府采购实际上是国库集中支付的一项具体表现形式。
二、我国实行国库集中收支制度的制约因素
虽然我国进行国库集中收支制度改革势在必行，但由于有些相关政策和制度并没有相应的进行改革，从而一定程度上制约了国库集中收支制度的全面改革。
1.预算管理体制不规范
首先，我国财政资金中只有预算内资金纳入预算，成为国库资金，所以国库集中收支制度只能是预算内资金的集中收支。我国一直以来把财政资金分为预算内资金和预算外资金，而真正意义的集中收支是指所有财政资金的集中收支，所以要实现真正意义的集中收支制度必须取消预算内外之分，并努力减轻预算资金的流失，减少制度外资金。
其次，在预算编制的时间方面，我国目前预算编制时间从上年11月份国务院下达编制下一年的预算指示开始到来年3月份左右经全国人民代表大会讨论批准，历时不足半年，时间太短，预算编制势必会造成编制过粗、不科学和不够准确，从而造成预算执行过程中调整多、预算监督无法严格的种种问题。另一方面由于当年的预算草案在当年的3月份或更晚些时候才通过，而之前的财政收支就没有办法依照法律进行，就无法满足国库集中收支制度中规定的“各支付单位的每项经济业务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部按用途提出用款申请”的要求，如果要达到按当年批准的预算作为财政收支的依据，则我国的预算批准时间必须提前在年度前确定，或将我国的预算年度从历年制更改为跨年制。
再次，预算编制细化方面，目前我国对预算单位的收支计划一般都是根据国家的财政状况、预算单位自身的特点和业务进度核定单位年度预算收支规模，预算支出仍达不到逐笔进行核定的要求，即使在预算执行中各预算单位还编制季度分月用款计划，但也不是逐笔核定的，不象国外的预算中除政府采购支出外，其他所有支出都细化到部门、项目和个人。
2.财政信息系统的缺乏和银行资金清算系统的不完善
一般有着规范国库集中收支制度的国家都象加拿大政府一样有着两套完善的计算机网络管理系统：即政府帐务处理的中心会计系统和银行的资金收付系统。我国的政府帐务是由征收机关、预算单位、财政部门和中央银行的国库部门同时管理的。财政部门只进行经费拨款等粗线条的核算并不进行逐笔支出核算，逐笔的支出核算是分散在预算单位进行的，这样财政无法实现对财政支出的逐笔审核和管理。即便有中央银行的国库会计，但由于我国中央银行的国库会计是不独立的会计系统，依附于中央银行的银行会计，所以不能体现自身的特点，不能充分和全面地反映国库收支状况，不能符合有效管理财政收支的要求。最后，财政、征收机关、预算单位、国库还没能做到全面联网。所以建设政府帐务网络，建立独立的国库会计，完善财政信息系统是势在必行的。同时财政信息系统的完善不仅表现在设立政府财务网络，也表现在预算编制系统、预算执行管理系统等的建设上。另一方面，银行资金清算系统的不完善影响了国库资金及时有效地收付，因为在国库集中收支制度中存在着大量的资金需要在中央银行和各商业银行，或商业银行和商业银行之间的往来。
3.国库组织机构的不健全
我国目前并没有区分国库管理机构和国库出纳机构，将两者混设在中央银行，而中央银行中的国库部门由于人员的观念意识问题和国库存款不计息、划款不收费的无偿等原因没有受到足够的重视，并缺乏一定的独立性，这严重影响了国库部门各职能的发挥，尤其是监督职能。同时国库组织机构的不健全还体现在有些地方的国库委托商业银行，有些地方未建立乡镇国库等，这些问题的存在，不仅使国库的管理职能无法开展，甚至连出纳职能都不能有效及时地进行。实行国库集中收支制度必须单独设立在财政部门设立国库管理部门，如我国试点方案中提到的国库支付机构，同时强调国库出纳机构在中央银行中的独立性。
三、我国各地试点国库集中收支制度存在的问题
近年来，在财政部和中国人民银行抓紧研究国库集中收支制度的改革方案时，一些地方财政部门已根据本地的实际情况，进行了有益的探索和尝试，进行了国库集中收支制度改革，并取得了一定的成效，但也存在着一些值得关注的问题，分析并纠正这些问题有利于我国国库集中收支制度的完善。
1.单一帐户设置不规范
有些试点地方的单一帐户并未设置在中央银行，而设置在商业银行。这会造成四方面的不利：一是将单一帐户设在商业银行，会增大财政资金运用的风险。因为商业银行是独立核算、自负盈亏的，完全按照市场经济规律运营，有可能会遇到资金运转不灵、甚至于遇到破产的市场风险。在资金周转不灵时商业银行有可能将财政资金挪作它用，在商业银行破产时财政资金有可能坏账，这严重威胁着财政资金的安全，从而影响一个地方甚至全国的经济发展。二是由于将单一帐户设置在商业银行，使得国库资金向商业银行转移，不利于中央银行货币政策和货币手段的实施。国库资金向商业银行转移后，国库资金的余额都沉淀在商业银行，中央银行的国库资金余额大大减少，中央银行的信贷资金来源大大减少，不利于中央银行公开市场业务、再贴现业务以及银行间同业拆借业务的发展，削弱了中央银行的宏观调控能力。三是各地政府对单一帐户设置银行的选择加剧了银行间的竞争。各商业银行为了争取政府这一大客户，用尽各种手段进行无序竞争，扰乱了金融秩序，严重影响了金融业的正常运营和正当竞争，同时也为政府官员的腐败提供了可能。四是削弱了中央银行对国库资金的监督。由于各地政府将单一帐户设置在商业银行，使得国库资金成批拨入商业银行的单一帐户，由商业银行进行逐笔支付，这使中央银行无法对国库资金的具体运行进行严格的监督，甚至不如改革前的监督力度。因为改革前国库资金是由中央银行直接拨入到各预算单位的帐户上，大致还能了解国库资金的去向，但改革后中央银行将资金成批拨入商业银行的单一帐户，无法了解国库资金的去向，也就无法进行严格监督了，等于将具体监督的职能转移给商业银行，但由于商业银行是以盈利为目的的，不可能会尽心尽力实行监督职能，这与改革的本意即加强对财政支出的严格监督相违背。
2.集中收支范围不统一
各地在试点时集中收支的范围不统一，主要是支出的范围不统一。从理论上讲，理想的做法是将所有的财政资金都纳入集中收支的范围。而实际上各地都有一部分财政资金未纳入集中收支的范围，并且未纳入的部分各地也不统一。这样一方面使得各地政府对各预算单位的管理不统一，不能很好地调动已纳入集中收支的预算单位的积极性。另一方面，由于有些预算单位纳入集中收支，有些没有，使得政府没有办法对各预算单位实行统一的绩效考核标准。最后由于各地的做法不一致，也不利于中央政府的宏观调控。由于各地的做法不一致，使得各地各种支出的核算口径不一致，使得中央政府无法正确掌握各种支出信息，中央政府的宏观财政政策就缺乏客观的依据，不利于国家财政政策的制定和执行。
3.财政资金还是区分预算内外，分别对待
各地的财政资金还是区分预算内外，分别对待，即便是2001年3月16日印发的《财政国库管理制度改革试点方案》中也把财政资金区分为预算内外，预算内资金纳入国家的单一帐户，预算外资金未纳入国家的单一帐户，只通过财政为预算单位在商业银行设立的预算外资金财政专户进行收支。预算内外资金的区分既不利于国家宏观财政政策的制定，也有可能造成预算内资金的流失；另外，预算外资金不纳入国家单一帐户，只通过商业银行的专户收支，等于脱离了国库的中央银行的监督范围，依靠商业银行对其进行支出监管是不现实的；而且由于预算外资金没有纳入国家单一帐户还会造成中央银行统计的财政收支信息的失真，从而也不利于国家货币政策和财政政策的结合。
4.选择哪个商业银行设置财政零余额帐户和预算单位零余额帐户没有客观的标准
在选择哪个商业银行设置财政和预算单位的零余额帐户方面没有相应法律条文，也没有统一的客观标准。这势必在一定程度上会造成商业银行之间的无序竞争，从而影响金融秩序。
5.各地一般都实行集中收支、集中核算的做法，而中央试点部委实行集中收支、分散核算，两者不统一
近年来，各地一般都设立了会计核算中心或财政核算中心或资金结算中心或国库集中支付中心，在保持财政资金分配使用权不变的前提下，取消了预算单位的银行帐户和会计人员，将预算单位的财政资金集中到“中心”，统一在商业银行开立帐户，实行集中收支、集中核算、集中管理。这样做强化了预算执行监管，便于财政部门集中调度统筹安排，但由于预算单位自身未参与自己的财务管理，不利于其对自己的收入、支出、资产、负债及其净资产的分析及有效管理；另一方面《财政国库管理制度改革试点方案》又规定集中收支、分散核算的做法，这种做法正好与集中收支、集中核算相反，有利于各预算单位对自己的收入、支出、资金、负债及净资产的分析及管理，但财政部门对支出的监督力度不如前者，另外这一试点方案已在中央的一些部委实施，造成了中央与地方的不统一。比较理想的做法就是中央与地方统一，都实行集中收支、集中核算与分散核算相结合，当然这首先需要建立统一高效的财政信息管理系统。
四、完善我国国库集中收支制度的建议
1.完善预算管理体制
正如前文所分析的我国的预算管理体制还存在着一些问题。而国库集中收支制度是预算管理体制的一个核心制度，预算管理体制中还有其它相关的制度，只有好的相关环境，才有可能建设完善的国库集中收支制度，提高财政资金的管理效率。第一，财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算内，并都通过设置在中央银行的单一帐户进行收支，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围；同时在真实财政收支信息下才有利于国家宏观财政政策的制定，有利于缩小财政赤字、减少短期国债的发行。第二，建立科学的预算编制制度。一是给预算编制留足够的时间，一般要提前一年编制下年预算，试编3年的滚动预算从而有利于预算的磋商和论证。二是改变预算年度的历年制为跨年制，或改变各级人大开会日期。我国的预算年度是1月1日到12月31日，即历年制，但审批各级预算的各级人大一般都是在3月或更晚些时候开会，这使前几个月的预算执行缺乏法律依据，所以我们应该借鉴国外实行跨年制如上年的4月1日到第二年的3月31日等或改变人大的开会日期，使得预算执行前预算草案就得以通过，全年的预算都有法律依据。三是进一步细化预算科目，全面推行部门预算制度。我国目前预算科目比较笼统，不利于国库集中收支制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，每项支出都要有相应的对应科目，把预算具体到部门、单位和项目。
2.建立高效的财政管理信息系统和银行资金清算系统
财政管理信息系统和银行资金清算系统是实行国库集中收支制度的技术基础，也是现代信息技术发展的最终结果。财政管理信息系统是财政管理的电子化和网络化，一般包括预算编制系统和预算执行管理系统、收入管理系统、国库现金管理系统、国库收支帐务系统和债务管理系统等一系列信息网络系统。通过这些管理系统，可以节省财政管理的时间，充分收集财政管理所需的资料，提高财政管理效率。在高效而健全的财政管理信息系统下，国库集中收支制度才能最大程度地发挥效率。尤其是国库收支的帐务系统和国库支付管理系统，实质上就是国库集中收支制度的组成部分。通过国库收支的帐务系统，既可以克服集中收支、分散核算的缺点，又可以克服集中收支、集中核算的缺点，实现集中收支、集中核算与分散核算的结合，这种理想的模式下，既有利于国家对国库资金收支逐笔管理审查，也有利于各预算单位对自身收支状况的充分掌握和分析管理；国库支付管理系统和国库资金的银行清算系统有机结合起来，可以有效提高国库资金支付效率和加强对国库资金严格监督。目前我国尚未建立一个完整的财政管理信息系统，所以应该抓紧时间建设财政管理信息系统，为了配合国库集中收支制度的改革，首先应建立国库收支账务系统和国库支付管理系统。另一方面，国库集中收支制度需要通过银行的资金清算系统进行资金结转，顺畅的资金清算系统可以大大提高国库资金的利用效率。银行资金清算系统也是一个电子化和网络化的信息系统。为了更有效地利用国库资金，国库资金的清算系统应该是一个独立的资金支付系统，独立于其它银行资金的清算。国库集中收支制度的实施需要这一独立的国库资金清算系统，加快财政资金拨付到帐的时间，提高国库单一帐户清算业务的效率。
3.健全国库管理和国库出纳机构
由于我国未区分国库管理机构和国库出纳机构，将其混设在中央银行内，这非常不利于国库资金的管理和监督，尤其实行国库集中收支制度的目标就是为了加强对国库资金收支的管理和监督，所以有必要把国库管理机构与国库出纳机构分离开立，形成它们之间相互牵制、相互监督的局面，从而完善国库对财政资金的监督职能。借鉴国外的做法，我国可以在财政部门内设立一个相对独立的国库管理机构，如我国已设立的国库司，或正准备建立的国库支付执行机构等，应抓紧在全国推广。另一方面，也有必要健全国库的出纳机构，由于种种原因我国在中央银行的国库部门一直未受到应有的重视，人员意识薄弱、素质较低，严重影响了国库职能的实施，所以健全在中央银行的国库出纳机构也是非常必要的，甚至可以在时机成熟时，像国外那样建立一个独立于中央银行的出纳署。
4.完善单一帐户体系
我国的一些试点地方将国库单一帐户设置在商业银行，会造成多方面的不利。所以我们应该坚持国库单一帐户设置在中央银行，其实质即是坚持委托金库制，如将国库单一帐户设置在商业银行就是实行银行制。银行制除了国库成本较低外没有其他优点，一般国家都不采用。另一方面单一帐户体系中的零余额帐户的设置也应该有客观的标准和法律条文，才有利于提高国库资金的清算业务，同时也有利于维持金融秩序，避免经济寻租的现象产生。最后在完善单一帐户体系中应逐渐将预算外资金的收支纳入国库单一帐户中，与预算内资金一视同仁。
5.建立一个健全的监督制约机制
建立一个健全的监督制约机制是为了保证国库资金的有效运用，其应该包括国库部门自身的监督职能、国库内部各相关部门之间的监督、国库相关业务往来的外部监督；日常的监督和专业监督；事前监督、事中监督和事后监督。当然这些监督又是相互交叉的，具体地说：应健全国库部门自身对国库资金收支的监督职能尤其是国库支付部门对国库资金的运用应进行严格的逐笔审核制度；建立国库管理部门与国库出纳部门的相互监督的内部控制制度；中央银行应严格依照国库支付机构的拨付指令行事，对商业银行办理财政支付清算业务进行严格监督；财政部门应对国库资金运行全过程进行监控；政府审计部门应结合财政国库管理制度，加强对国库资金运行的外部监督；各级人民代表大会及其常务委员会也应严格履行自身职责，加强对国家预算和预算执行的外部监督；政府支出部门和供应商也应该具有对国库资金的结算速度和效率进行监督义务。
6.完善相关法律，同时进一步提高相关人员的认识、增强国库资金管理意识
实行国库收支制度后，原来建立在分散收支制度基础上的相关法律应进行修订或重新制定。如修订《预算法》及其实施条例、《国家金库条例》及其实施细则、预算会计制度（包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度、税收征管会计制度、国库会计制度）；制定《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》等。
国库集中收支制度改革影响了有些部门和有关人员的既得利益，受到了来自于这些部门和人员的改革阻力，所以我们还应该让他们转变思想，提高认识，积极配合国库集中收支制度改革，同时提高相关人员的素质，增强国库资金管理意识。
【参考文献】
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第一，财务收支审批制度设计的原则。一是全面控制和重点控制相结合的原则。一方面，企业必须对所有的财务收支进行全面控制。主要指三个方面，即全过程的控制，包括采购、生产、销售等各个环节；全员控制，包括单位领导在内的所有职工；全要素控制，包括材料费、人工费、差旅费、业务招待费等所有费用项目。另一方面，在全面控制的基础上，对重要的财务收支项目，应实施重点控制，严格审批。二是事前审批和事后审批相结合的原则。审批制度作为企业控制财务收支的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括事前的审批控制。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行事前审批。三是不相容职务分离原则。财务收支审批制度作为内部会计监督制度的重要内容，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。四是科学性和实用性相结合的原则。一方面应坚持科学性原则，尽量做到理论上的完善性；另一方面，应该从本单位的实际出发，使制定的审批制度尽量切实可行。
第二，财务收支审批制度设计的内容。企业设计财务收支审批制度，应该包括以下内容：一是财务收支审批人员和审批权限。财务收支审批人员及其权限由企业根据其组织结构、规模大小等实际情况确定。企业可以确定一个审批人员(单位负责人或其授权人员)，也可以确定两个或多个审批人员，他们各自在其授权范围内行使审批权力。在确定审批人员和审批权限时，必须坚持可控性原则，即审批人员必须能够对其审批权限内的经济业务具有管理(控制)权。只有这样，才能保证审批人员能够正确审批财务收支的真实性、合法性和合理性，提高审批质量。二是财务收支审批程序。企业发生的各项财务收支，应该按照规定的程序进行审批和批准。在实际工作中，许多企业一般先由经办人员在取得或填制的原始凭证上签字，然后再据以向规定的审批人员审批，审批通过后交会计部门审核人账或报账。笔者认为这种审批程序不很合理。因为在一般情况下，审批人员的职位高于会计人员，先审批后审核，必然造成会计人员的审核形同虚设。许多会计人员直接以是否有领导签字为依据进行审核。如果领导已审批通过，会计人员往往不会或不敢有异议，这显然不利于发挥会计的审核监督作用。因此，笔者认为，在设计审批程序时，如果审批人员的职位高于审核人员，应实行先审核、后审批的程序。三是财务收支审批内容。财务收支审批的内容主要是财务收支的真实性、合法性和合理性。具体包括：财务收支是否符合财务计划或合同规定；财务收支是否符合《会计法》、有关法规和企业内部会计管理制度；财务收支的内容和数据是否真实；财务收支是否符合效益性原则；财务收支的原始凭证是否符合国家统一会计制度规定等等。四是财务收支审批人员的责任。财务收支审批制度必须坚持权利和责任对等原则。在审批制度中，必须规定审批人员应该承担的义务和责任。具体包括：审批人员应该定期向企业领导或企业职工汇报其审批情况；审批人员失职应该承担的责任等。
第三，财务收支审批制度的基本模式。各企业应结合本单位的实际情况选择采用以下几种财务收支审批模式：一是“一支笔”审批模式。这是指一切财务收支全部由单位负责人或其授权人员(总会计师或主管会计工作的副职)一人审批。其优点在于能够克服多头审批造成的监督失控或审批标准掌握不一等问题。但是，其缺点则是容易导致腐败。特别是由单位负责人“一支笔”审批，更是难以对其形成有效约束，这本身也不符合内部控制的基本要求。再加之单位负责人的主要精力集中在企业的经营管理上，对各项财务收支也不可能事无巨细地进行审批。这种审批模式应当予以改革和完善。二是分级审批模式。这种审批模式根据企业业务范围和金额大小，分级确定审批人员。单位领导副职(分管领导)或职能部门负责人在其主管业务范围和一定金额范围内具有审批权，但对于重要的财务收支或金额较大的财务收支，必须由单位负责人审批。金额巨大的财务收支，甚至需要通过单位领导集体、董事会或职代会审批。这种审批制度的优点在于避免了权力的过分集中，有利于形成对审批人员的约束和牵制；并且，由于审批人员一般是职能部门负责人或单位分管领导，他们对审批范围内的财务收支比较了解，可以提高审批质量。三是多重审批模式。这是指企业所有财务收支均需由两个或两个以上的审批人员共同审批。在实际工作中，这种制度的具体做法各不相同：有的企业实行职能部门负责人先审，单位负责人后审；有的企业实行职能部门负责人先审，分管领导后审，有的企业甚至还需要单位负责人最终审批；也有的企业实行分管领导先审，单位负责人后审等。四是混合审批模式。混合审批模式实际上是上述三种模式的结合运用。它规定在一定的业务范围和金额范围内由一人审批，超过一定范围和一定金额的财务收支必须由两个或两个以上的审批人员共同审批。这种模式针对不同的财务收支业务采取不同审批制度，既可以在一定程序上简化审批程序，也加强了对重要财务收支项目的控制。但这种审批制度在实际运用中容易被人采用“化整为零”的办法逃避双审或多审。
一、医院财务收支审计的现状
（一）缺乏完善的医院财务管理制度。制度是管理的根本。目前大部分医院虽然在名义上有设置财务管理制度，但大都不完善。医院现行的财务管理制度只涵括一些关于费用报销审批和会计岗位责任制方面的管理。没有关于医院财务管理过程的完整描述，对医院的财务收支管理没有过多的指导意义。在医院的收入管理方面，没有严格按照医院财务管理制度进行收入和支出。医院经营的重要资金来源是医院的各种收入，医院的收入可以反映医院的效益情况也能反映各种补贴政策是否切实落实。现阶段医院收支的记录情况混乱，存在收入账目记录不完整或者是账目缺失的情况。
（二）成本失真，经济活动未履行法定程序。医院在支付医疗活动的耗费和开销时需要医院成本。医院成本的多少应当根据医疗活动实际所产生的费用来决定。但是现在很多医疗机构为了创造良好的效益或者是业绩存在虚报谎报成本开支的情况。正确合理的医院成本应当经过市场调查和考核后再结合医院实际情况再进行成本核算。医院成本的不真实导致资源分配不合理，造成了国家财产的损失，也没有得到应有的效益。在对医院财务进行审计的过程中，要求每一笔账目的往来项目都要符合法定程序。医院的基础建设需要严格按照流程，通过招标、投标的过程及控制建筑项目规模来进行。在医疗设备的购买及药品的购置方面，也应当严格参照政府采购和药品集中招标采购的业务标准。但是现在部分医疗机构投机取巧，将自己的利益摆在制度之前，并未按照法定的流程进行经济活动往来。这种行为是违反法律规定的，从事违法活动的相关人士应当受到法律责任的谴责。
（三）会计核算及会计监督工作存在失误。据调查显示，部分医院的会计基础工作存在很大漏洞。医院会计核算工作中的每一笔账都应当根据审核无误的原始凭证作为记录。会计活动得以顺利进行的一个重要的保障就是账账相符。部分医院并没有做到认真审核原始凭证及原始报表，部分财务人员存在道德失误的问题，造成会计信息失真的情况。会计信息失真造成会计审核工作存在不准确性，影响了会计信息的质量，影响医院财务收支审计工作的正常进行。同时，医院的会计监督工作也有待提高，良好的监督机制是会计核算，收支审计活动顺利进行的重要保障。
（四）非独立核算属机构收支未纳人预算管理。在财务收支管理活动中，医院举办的一些非独立核算分院的收支也属于医院财务收支，应当将这些纳入医院财务进行统一的核算和管理，部分医院在进行财务统计时并没有将医院举办的非独立核算分院的收支纳入，造成了医院财务收支情况统计的不完整性。
二、关于医院财务收支审计的改进意见
（一）完善财务管理制度，加强审计力度。财务是审计的前提，在进行财务收支审计之前，应先对财务制度进行审计。财务管理制度健全才能够保证审核中的会计信息是真实、完整的。通过对财务制度的审计，可以及时的预防和发现财务制度运行中存在的不足和需要改进的地方，及时减少医院财务方面的损失，维护财务资产的安全。审查时应注意财务制度的制定是否合理恰当，制度内容是否健全，是否被医院严格的贯彻执行。健全的财务制度有助于为财务人员减轻负担，减少在审计工作时不必要的工作量，提高了会计人员的工作效率，提供了准确的审计结果，同时为审计工作的顺利开展提供保障。
（二）明确会计相关职位分工，减少审计失误。加强对会计相关职业分工的审计十分有必要。在医院中，各个会计职位及其相关职业得到合理的分工，互相分离不相容的职位，才能保障医院会计控制制度合理进行。据调查，部分医院仍然存在一人多用，职责模糊的情况。如果一个财务人员担任多个互相分离不相容的职位，这种情况下医院的会计职位之间无法做到良性的自我监督，很容易产生人为性的技术错误或者是道德失误。如果医院存在人力资源缺乏，不得已的情况下发生没有分离不相容职位的情况，也应当着重注意没有分离的不相容职位的账户是否做到了收支平衡，账目完整。同时，审计的主体是人。医院应当注意引进高素质，高道德的综合型专业人才，即使在财务人员进入医院工作后也不能放松，应定期对医院财务人员进行岗位培训，不断提高财务人员的专业知识和道德素质。顺应社会经济的发展要求。在审计的过程中，也要加大内部监督的强度，制定合理的监督机制，防止财务人员的失职行为，及时的减少财务损失。
（三）加强往来账款审计。医院每天都会产生大量的来往账目，在进行财务收支审计时应当注意核对总账与明细账是否一致，应该收回的账款是否如数收回，支付出去的金额是否超出了应付账款限定的数额。简单来说，就是是否做到了账账相符，是否存在财务漏洞。此外，医疗保险作为医院一项重要的收支项目，也要重点关注。医院与各工费医疗单位的应收款项，要加强审计，查看是否按时收回，如果不能按时收回医疗保险的费用，也应当及时了解原因并交由财务部进行记录处理。
（四）加强会计基础工作审计。会计基础对财务审计有着非常重要的作用。在进行医院财务收支审计时，应当检查会计基础科目的设置是否合理，对原始凭证的审核是否严格按照高标准高要求执行。支付款项的审批以及会计凭证等也应当严格按照合法程序进行。
三、结束语
关键词 医院 合理增收节支 管理
doi:10.3969/j.issn.1007-614x.2009.07.161
我院是一所以中医为主，中西医结合的综合性医院，是江苏有首批二级甲等中医医院，曾多次获得省市表彰为“卫生文明先进单位”。现有编制350张床位，医护、行政、职工等400人，设有近30个科室，每日门诊量千人以上。每年的经济收入与支出，基本持平，略有结余。但是由于建造门诊与病房大楼，加之增加了现代化大型医疗设备，实际经济每年都处于欠款状态。根据我们财务工作者宏观分析，全院大有合理增收节支的潜力，现总结报告如下。
建立增收节支组织
任何工作必须要有组织领导，以院长及各科室负责人成立“增收节支”组织，各科分设领导小组，召开全院职工大会，动员每个人积极投入增收节支活动中去，并宣布有关合理的规章制度及监督检查方法，促使每个职工成为医院的主人，多为此项活动着想，献计献策，以创新思想着想，争取早日还清医院欠款而努力。
反对不合理的增收
我们认为：①医院增加经济收入，必须要在不违反国家规定的政策与不增加病人的负担基础上完成，不能违反这个原则；②反对医生开大处方、开贵重药物、开拿回扣的药物，更不能乱开不必要的检查与检验等项目，按病情需要给检查治疗，减轻病人负担；③合理收费，向群众公布药物、手术、住院、治疗、检查等各项收费标准，决不搞分解收费；④决不巧立名目收费，例如医生查房、护士巡视观察、院内科室会诊、病人咨询等，也收查房费、巡视费、会诊费、咨询费等，这本是医生护士应尽的责职范围，作为收费是不合理的；⑤反对收红包、收礼品、接受请吃等，这样不仅增加病人负担，也失去群众的声望，减少病人来院就诊；⑥协同认可全市各医院的检查与检验结果，实无必要对病人不再重复检查与检验，减轻病人负担。
深挖合理增收方法
其它法有：①建立健全经济核算制，进行资产成本核算，增加资产使用效益，对各科室的服务、检查、检验、药品、住院等收入与支出项目及各环节，都要科学的系统的成本控制，优化科室成本收入与支出结构，防止资产流失及该收的费用漏收；②杜绝人情、关系户、老朋友、老领导等，减少合情收费，减低收入；③清理仓库，对能用的物品尽量应用，需修理的物品给修理后应用，不需应用或无能力应用的资产，可转让增加收入；④增强风验防范意识，建立财备预警能力，按会计学原理，进行财务风险预测与分析，把握资金的发展与变化规律，力求避免风险，增加收益；⑤提高医疗质量，增加必要的科室，扩大诊断与治疗范围。改善医护及窗口人员的的服务态度，提高医院威望，增加住院、就诊率，自然能增加收入；⑥医院各科室经常有一些废品，如玻璃瓶、废纸、药合药箱、废铁钠材、陈旧损坏无用物品等，可作废品出售，全年计算增收是可观的；⑦设立医院小卖部，开放医院厨房饮食，面对病员家属，千方百计增加收入。
健全正常节约制度
其内容有：①医院可节约的地方太多了，每一度电、一滴水、一张纸、一片药、一克中药、一次电话、一封信、一次出差等等，当用则用，当省则省，决不能浪费，节省一分钱对医院也是有意义的；②根据各科室特点及工作量，对贵重仪器要按规则使用与保养，防止损坏与故障，节省修理费。还需测算出消耗物品的数量，按时领取，积余有奖，超支需有理由；③采购物品，特别是资金较大的物资，要精打细算，由院领导研究批准，为了防止不当支出与倡廉，宜双人同去采购；④中西药为药物较多，要有进、销、存明细账册，定期盘点，科学管理，按期检查，严防过期、霉变、生虫、腐烂、变质与防窃等，避免浪费；⑤经常教导医护牢记不发生医疗责任事故，免除事故赔偿费用的开支；⑥尽量减少出差人员，实有必须出差者，不住高档宾馆，不坐飞机，不发生公费旅游，节约开支；⑦动员大家义务劳动，打扫科室及有关区域的卫生，减少勤杂工，节约开支；⑧订出切实可行的节约制度，定期检查与监督，做好记录，年终评比。在活动期决不减少正确的福利待遇和合理的奖金，调动职工积极性。
表彰活动先进人员
根据检查与监督的记录材料，年终评定出成绩大、贡献多的先进人物，给大会表扬，发给医院“合理增收节支先进”证书。同时与考核、晋级、晋升、评比等挂钩，促使全院职工积极投入活动中去，尽快还清医院欠款。
结 语
全国任何大、中、小及乡镇与专科医院，在成本核算的基础上，不违反国家规定的政策，不增加病人负担的原则下，以“科学发展观”与“三个代表”为指导思想，搞活医院“合理增收节支”活动，对国家、医院、病人都是有利的，能提高医院自身积累，实现医院持续发展，进一步为人民健康而服务。
参考文献
1 李信春，王晓钟.医院成本核算.北京：人民军医出版社，2002.249.
最近，中央高层频频暗示第四季度将制定收入分配制度改革总体方案。这意味着自2004年启动制定工作的收入分配体制改革或将在本届政府卸任前出台和推行。
在计划经济时代，中国人几乎没有什么大的财富，工资收入也因差别较微的等级制而显得比较公平。但是，自改革开放以来，国家与人民财富迅速增加，人们之间的经济不平等开始显现，收入差距越来越大。尽管在以能力为分配原则的市场经济社会，不同的收入差别实属正常，但中国的收入差异却未必是公平竞争的结果，更可归结在制度性因素层面。如此必将带来对改革事业产生疑虑，甚至将追求社会“公正”与改革对立起来的潜流。
当然，分配扭曲不是市场化改革的结果，而是改革不彻底的产物，如果不推进公平的分配改革，改革事业可能遭到挑战；同时，由于中低收入者所占比例太大，导致中国无法建立内需型的经济发展模式，如果依靠传统的投资与出口拉动，经济发展则无法持续，经济日益失衡则会影响到经济稳定与社会公正。因此，本届政府自2004年开始准备制定收入分配制度改革总体方案，希望建立体现公正和民主的和谐社会，实现经济可持续发展。但是，必须承认，由于改革涉及利益分配，该方案迟迟无法确定与出台，反而收入差距有拉大的迹象。
考察中国的经济不平等（这是一个比收入分配更为广泛的话题），就会发现造成这一结果的主要原因并不仅仅局限在经济领域，其他制度性原因还有很多，比如城乡二元化，这其中包括了就业歧视（国有或政府部门雇员有户口要求、城市公共部门就业优先考虑本地户籍人口等）、社会保障双轨制（农民缺乏制度性的社会保障机制）等。城乡之间最大不平等的贡献源自住房，因为在房改的时候公有住房都廉价分配给了城市个人，这些占据好地段的住房都在过去若干年得到巨大的升值，而绝大多数农民并没有获得土地升值的收益。
在增量的工资性收入当中，国有垄断部门与市场部门的差距是经济不平等的主要因素。这与中国的发展模式有关，中国的GDP在过去多年主要依靠政府投资与房地产拉动，这些项目有利于上游产业，而这些行业主要由国有企业垄断，比如钢铁、能源、金融等行业以及拥有土地的地方政府，他们在增长中获得最多的利润，但国企并没有将主要利润上缴财政，地方政府也没有将土地收入投到公共领域，而是继续投资，从而形成了一个政府投资与国企之间的内循环。这体现在政府与企业的储蓄率上升，而居民部分则所占比例持续下降。着眼增量的分配改革应该要求国有企业向政府上缴红利，而不是任由国企自己内部分配或者盲目性的投资扩张。
造成经济不平等，还有一个重要的因素是腐败。在经济迅速发展的过程中，腐败随之盛行，政府官员寻租产生的“灰色收入”拥有巨大的难以量化的规模，腐败如此泛滥以至于半公开化，比如被网民揭露戴名表、开豪车、住别墅的官员们。而且腐败的形式开始从收受钱财到了获取资产，比如住房、股权、字画、国有资产等，资产价格的暴涨让这些寻租官员成为千万乃至亿万富翁。
而在这个时期，一项统计数据显示，自1992—2008年，劳动力报酬所占GDP的比重下降了5%，家庭支付的生产税上升了0.2%，家庭资产收入（主要是利息收入）降低了1.9%，家庭可支配收入降低了9%，家庭消费降低了12%。这些数字表明，中国的家庭收入在降低而税负上涨，并影响到了消费。
收入分配改革本质上是制度性改革，利益再分配如果不改变不公平的权利现状很难推行下去。打击腐败、降低税负、国企分红、完善社保、征收资产增值税、取消户籍制度等一系列改革是收入分配改革的前提，也是主要内容。
关键词：我国国库；集中收支；建议
中图分类号：F830 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）009-0000-01
我国国库集中支付制度是在我国财政部国库司建立后，取代了计划经济时期一直实行的收支分散管理制度，有着起步晚、发展快的特征，在市场经济全面放开的今天对我国财政运行的状况有着重要的影响。国库集中支付制度的职能主要有保障预算资金、资金核算和资金监督。近年来我国对财政税务体制进行了一系列改革，旨在通过调整收入分配关系实现社会的和谐与稳定，但在国库管理制度方面的改革力度还稍显不足。
一、我国当前国库集中支付制度存在的问题
1.概念模糊，认识不清
国库集中支付制度是国库单一账户改革的主要组成部分，在公共财政事宜、国库集中支付和的国库单一账户概念上有着严格的划分。当前有许多工作人员对上述三个概念尚未建立清晰的认识，混淆三者的内涵和外延，致使在实际工作中常常出现失误与差错，在很大程度上阻碍了国库集中支付制度的进一步完善和发展。
2.执行力度不够，管理混乱时有发生
国库集中支付制度的一项重要功能是资金预算，对预算结果的执行有着严格的要求，当前形势下受财政内部部门职能的影响，资金往往在分散在多个部门之间，由部门自行处理使用，常出现二次分配的现象。这导致了财政支出管理状况混乱，加重了财政支付管理的难度，也在一定程度上加深了财政风险的隐患。
3.缺乏有力的监督体系
在我国社会主义的政治体系中，国库监督系统的监督主体主要包括人民代表大会、政府部门和财政部门三级行政系统，人民代表大会主要负责对中央与地方的预算进行监督职能，政府审计部门主要负责对政府各级各部门的财政资金进行审计监督，财政部门下的监察局和监督司主要负责对财政资金的收支状况进行监督。这就造成了权责分离，责任主体区分模糊的现象，使监督权力无法集中，缺乏独立执法的能力，也在很大程度上阻碍着财政支付制度的进一步完善。
二、对完善我国国库集中收支制度的几点建议
1.完善预算管理体系
预算管理体系作为一个覆盖范围广大的财政制度，其核心制度之一是国库集中收支制度，二者关系紧密，预算管理体系在总体上影响着国库集中收支制度的完善和发展，国库集中收支制度又在细节上补充这预算管理体系。完善预算管理体系对于完善国库集中收支制度而言有着重要的意义。
完善预算管理体系的关键点之一在于推行综合预算，打破之前预算分内外的惯例。推行综合预算的意义在于能够集中力量办大事，将各财政部门的财力集合起来，将预算内和预算外的两部分资金集合起来，集中解决现有的财务矛盾，全面增强政府宏观调控的能力。
完善预算管理体系的关键点之二在于推广部门预算，科学化预算编制。财政支出管理改革的主要发力点在于推广部门预算，推广部门预算有助于平衡政府部门、财政部门和单位部门三者之间的关系，打破已形成的利益格局，增强资金流动的科学性和民主性，进一步遏制公费无限制增长的恶性局面。
2.健全国库出纳机构和国库管理机构
我国自计划经济时期起就并未对国库出纳及购和国库管理机构做出清晰的区分，而是将其混同在一起统一设在中央银行之中，天然上缺乏对国库资金的监督和管理的力度，在市场经济全面放开的今天，财政收支情况更为复杂多变，国库集中收支制度建立的目标即是加强对国库资金的监督和管理，健全国库出纳机构和国库管理机构成为日益重要的事项。
就国外的经验来看，国库管理机构往往作为一个较为独立的部门设立在财政部门内部，在职能上做出了较为清晰的划分，保证其职能与作用的发挥，我国如今已建立了国库司，但实行范围仍限于中央一级，应该加大推广力度。在健全国库出纳机构方面，工作人员专业素质较低的现象是发展的一大阻碍，目前在国外多数地区都已建立专司出纳的出纳署，作为独立于银行之外的财政部门专门处理国库出纳方面的问题。
3.完善国库监督管理体制
财政改革之所以能够顺利的开展，其关键点在于进一步完善责任机制，大力加强执法力度和监督力度。在国库集中收支制度的完善上，同样要从完善国库监督管理体制方面入手。其关键点之一在于完善责任机制，以法律的形式作为保障，以完善的法规作为指引，在资金支付各个阶段中均要建立起清晰严明的内部岗位责任制度，明确职责任务，并实行责任追究制度，在源头上打断利益关系的“枢纽”，从而提高职权寻租成本，化大寻租为小寻租，化小寻租为寻利，在一定时期内减少甚至打消职权交易行为的出现。
关键点之二在于建立全方位的监督管理体制，审计部门审计类型众多，在每一项审计工作开展的过程中都应该坚持实事求是的审计办法。审计部门的外部监督管理体系要必须保证独立和公正，能够及时的发现问题，及时的改正问题。除审计部门的外部监督管理体系之外，还要注意审计部门内部监督管理体系的建设，特别是要加强对审计部门工作人员的监督管理工作，以及对国库资金收支情况进行审计。同时应该在各级财政部门和政府机关中同样建立包括内部监督和外部监督的双重监督管理体制，形成环环相扣。层层深入的完善的国库监督管理体制。
三、结语
国库集中收支制度作为现行的财政制度，同时也是财政改革的主要内容之一，尚处于起步阶段，还有很多的细节有待完善，这需要各级部门在实际工作中相互配合，相互交流，共同促进国库集中收支制度的进一步发展和完善。
参考文献：
[1]倪广东.关于改进支付个人现金会计处理的思考[J].中国乡镇企业会计，2013（12）.
【摘要】我国国际收支法律制度存在法律位阶较低、统计指标不完善、法律滞后等问题，为了进一步促进人民币国际化，必须加快国际收支法律制度建设，完善统计体系，整合申报系统。
【关键词】人民币国际化；国际收支统计；法律制度；完善
随着人民币国际化的推进，人民币作为国际货币的支付结算功能、价值尺度功能和储备功能正不断迈进，如何完善人民币国际化背景下的国际收支统计申报法律制度，适应人民币国际化，成为当前一个亟待解决的课题。
我国关于国际收支统计申报在法律制度主要是中国人民银行颁发的《国际收支统计申报办法》，法规层面只有《外汇管理条例》第六条原则规定“国家实行国际收支统计申报制度”，其他的是外汇局颁布的规范性文件，主要有《国际收支统计申报办法实施细则》、《国际收支统计间接申报核查制度》、《通过金融机构进行国际收支统计申报业务操作规程》。我国关于国际收支统计申报的法律制度存在的主要缺陷，一是法律位阶过低，缺乏权威性，除了《国际收支统计申报办法》属于规章外，其他的都是规范性文件，法律位阶过低，权威不够。二是存在时滞性，不能适应形势变化。随着形势的不断变化，科技手段日新月异，新的国际收支形势、方式也不断涌现，现行国际收支法规难以随着形势变化跟进，存在时间的滞后性，比如2010年开始推行的国际收支网上申报就对申报主体提出了更高的要求，法律制度没有及时完善。三是指标设计不够完善，指标难以全面反映国际收支情况，比如现行国际收支平衡表所采用的有些数据并不是来自国际收支统计申报数据，而是来自海关统计，或许从一侧面反映国际收支统计申报数据的全面性、准确性和权威性不够。
一、加快国际收支统计申报法律制度建设
国际收支统计申报资料是跨境收支监测的根本依据，国际收支是外汇管理的根本，我国当前的国际收支统计申报法律位阶较低，跨境收支主体对申报的重要性认识不足，被动申报心理广泛存在，在2010年推出国际收支网上申报之前，企业申报基本依托银行，依赖金融机构现象极其严重，主动性和积极性差。没有进行过跨境收支的涉汇主体对于申报更是缺乏了解，个人进行申报时基本依赖金融机构。申报主体对国际收支法律制度了解极少，迟报、漏报和谎报现象时有发生。这与国际收支统计申报法律制度位阶过低，法律权威性不够有极大的关系。现行《国际收支统计申报办法》属于规章层面的法律制度，低于法律法规，不能作为司法审判的依据，法律权威性不够。随着国际收支交易类型的多样化及国际收支交易规模的迅速扩大，《国际收支统计申报办法》的部分规定已经不能适应国际收支统计实践发展的客观需要，有必要进一步加强国际收支统计法规建设，确保统计的重要性和独立性，确保国际收支统计资料既能为宏观经济政策作为重要参考和依据，又可为微观监测监管提供重要信息。当前，首要任务是提升国际收支法律位阶，严格法律责任，提高国际收支统计法律的权威性，扩大国际收支统计范围，完善国际收支统计指标，提高公众法律意识。并在此基础上进一步完善下位法律制度，促进国际收支统计的精准度，把国际收支申报统计信息作为政策制定的基础依据。
二、完善国际收支统计体系
首先，加强研究，完善国际收支统计申报指标，确立国际收支统计指标的基础性和代表性，指标能真正代表国际收支的全面情况，能及时、全面和准确地反映国际收支的整体情况，能系统地监测和把握国际收支状况，为宏观经济决策作有力参考。其次，建立流量统计与存量统计相结合的国际收支体系，借助流量统计的基础和资源带动存量统计发展，以存量统计提高流量统计质量，进一步完善国际收支统计监测体系。再次，设定科学的申报门槛，有效降低申报成本。鉴于我国现行申报在制度规定对私收汇3000美元以下才可以自主申报，所有的跨境支出和98%以上的跨境收入均需逐笔进行申报。逐笔申报制度带给申报主体、代申报银行、以及统计工作人员较重的负担，并由此潜存了数据质量等问题，要加强研究，尽快设定科学的国际收支申报门槛。最后，要进一步完善国际收支统计核查制度，严格法律责任，充分保证国际收支申报的准确性、全面性。我国目前仅在国际收支统计间接申报方面制定了较为完备的核查制度，金融机构对境外资产负债及损益申报统计、境内金融机构直接投资统计未制定相应的现场核查制度。进一步完善我国国际收支申报核查制度，进行全范围的国际收支统计核查，对我国国际收支统计体系的完善具有显著的现实意义。另外，随着我国国际收支统计体系的不断完善，建立与统计职能相分离的独立的核查机构成为必要，应建立和完善相关法律制度，从法律上确立国际收支统计核查机构的地位和职责。
三、以国际收支统计申报系统为中心，整合外汇管理申报系统
当前，我国的外汇监管，无论是已放开的经常项目还是实行管制的资本项目，仍然采取全面监管方式，规范性文件繁多复杂，各外汇管理者均从自身业务出发，各自开发不同的统计申报系统，包括对外和对内使用的多达几十个，如个人结售汇系统、国际收支申报系统、银行结售汇系统、贸易信贷登记管理系统、直接投资系统、外债统计监测系统、进出口核销系统、出口收结汇联网核查、贸易收付汇核查系统、贸易信贷调查、黑市监测、出口换汇成本调查、外汇牌价监测系统、外汇帐户管理系统、银行非居民人民币账户统计系统、外汇检查非现场监测系统、服务贸易非现场监管系统等等。一是各业务系统统计口径不一，数据准确性、完整性不足。外汇管理各个系统之间相对独立，存在数据采集内容繁杂、数据重复的问题。同时，由于各个系统数据采集口径和统计时间各异，彼此之间的数据经常互不匹配。以数据采集最为全面的国际收支申报系统和账户信息系统为例，国际收支申报系统仅采集了企业收付汇信息，而尚未有结售汇信息；账户信息系统虽然同时包含跨境收支、境内划转、结售汇信息，但系统中企业账户信息不全、账户信息不准确等情况还较为严重；而且各业务系统由于统计口径不一致，使得对企业资金流的全口径关联分析无法实现。二是数据共享程度不高。就外汇局内部而言，目前各类监管信息还没有实现有效整合，缺乏对监管信息进行综合处理的部门或信息平台，企业档案信息和各类数据分散在各个业务系统和各个部门。为获取一个微观主体的全面管理信息，外汇管理人员往往需动用多个业务系统、涉及多个部门。就外部而言，同样也存在着信息难以有效共享的问题，如外汇局获取海关进出口报关信息不够完整、及时；外汇局无法及时获知企业注销情况，造成外汇局对企业的后续监管缺失等。
外汇管理各系统申报信息存在重复性和交叉性，申报主体一方面必须不断学习了解新的申报系统、申报内容，另一方面须花费大量的人力财力进行系统设置和信息申报。不但申报主体必须对经常变化的系统进行掌握了解，疲于应对，外汇管理工作人员也必须花费大量时间和精力进行开发、统计和监测，费时费力。应进一步整合外汇管理系统，精简统计系统，以国际收支统计申报系统为中心，围绕国际收支统计申报信息打造新的统计系统，完善统计指标，力求统计信息全面反映外汇收支情况，全面反映外汇市场，全面监测人民币国际化过程，及时制定有效措施，促进人民币国际化。
1.某事业单位1月从事业务活动收到银行存款100万，1月事业支出70万购买固定资产，年底按照结余的10%比例计提职工福利基金，请做出日常核算及年底的结转，并填列1月、12月份以及年报报表。1月份分录：借“银行存款100万”贷“事业收入100万”借“事业支出70万”贷“银行存款70万”借“固定资产70万”贷“非流动资产基金—固定资产70万”
1月的资产负债表：货币资金30万元，固定资产70万元，事业结余30万元，非流动资产基金—固定资产70万。1月收入支出表：事业收入100万元，事业支出70万元，本期事业结转结余30万元。12月30日的资产负债表：货币资金30万元，固定资产70万元 ， 事业结余30万元，非流动资产基金—固定资产70万。12月收入支出表：事业收入100万元，事业支出70万元，本期事业结转结余30万元。12月31日结转
借“事业收入100万”贷“事业结余100万”借“事业结余70万”贷“事业支出70万”借“事业结余30万”贷“非财政补助结余分配30万”提取职工福利：借“非财政补助结余分配3万”贷“专用基金—职工福利3万”借“非财政补助结余分配27万”贷“事业基金27万”
年报填列的资产负债表：货币资金30万元 ，固定资产70万元 ， 事业基金27万元，专用基金3万元，非流动资产基金—固定资产70万。年报的收入支出表：事业收入100万元，事业支出70万元，本期事业结转结余30万元。本年的非财政补助结转结余30万元，本年的非财政补助结余30万元，提取专用基金3万元，转入事业基金27万元。
2.财政局1月给某事业单位2013年拨入公用经费100万，全年支出90万，请做出日常业务核算及年底结转，并填列1月、12月份以及年报报表。该单位已经实行国库集中支付（授权支付）。
1月份账务处理：
借“零余额账户用款额度100万”贷“财政补助收入—基本支出（日常公用经费）100万”借“事业支出 —财政基本支出（日常公用经费）90万”贷“零余额账户用款额度90万”
1月的资产负债表：货币资金10万元 ，财政补助结转10万元。1月收入支出表：财政补助收入100万元，事业支出（财政补助支出）90万元，本期财政补助结转结余10万元。12月30日的资产负债表：货币资金10万元 ，财政补助结转10万元。 12月收入支出表：财政补助收入100万元，事业支出（财政补助支出）90万元，本期财政补助结转结余10万元。12月31日结转
借“财政补助收入—基本支出100万”贷“财政补助结转—基本支出结转100万”借“财政补助结转—基本支出结转90万”贷“事业支出—财政基本支出90万”借“财政应返还额度10万”贷“零余额账户用款额度10万”年报的资产负债表：财政应返还额度 10万元 ，财政补助结转10万元。年报的收入支出表：财政补助收入100万元，事业支出（财政补助支出）90万元，本期财政补助结转结余10万元。年报的财政补助收入支出表：本年财政补助收入----基本支出-----日常公用经费100万元，本年财政补助支出----基本支出---日常公用经费90万元，年末财政补助结转结余---基本支出结转---日常公用经费10万元。第二年1月份支出9万，请做分录
借“零余额账户用款额度10万”贷“财政应返还额度10万”借“事业支出9万”贷“余额账户用款额度9万”1月的资产负债表：货币资金1万元 ，财政补助结转1万元。1月收入支出表：财政补助收入0万元，事业支出（财政补助支出）9万元，本期财政补助结转结余-9万元。第二年12月份
12月30日的资产负债表：货币资金1万元 ，财政补助结转1万元。12月收入支出表：财政补助收入0万元，事业支出（财政补助支出）9万元，本期财政补助结转结余-9万元。年底12月31日时借“财政补助结转—基本支出结转（日常公用经费）9万”贷“事业支出—财政基本支出（日常公用经费）9万”借“财政应返还额度1万”贷“零余额账户用款额度1万”
年报的资产负债表：财政应返还额度 1万元，财政补助结转1万元。年报的收入支出表：财政补助收入0万元，事业支出（财政补助支出）9万元，本期财政补助结转结余-9万元。年报的财政补助收入支出表：年初财政补助结转结余----基本支出-----日常公用经费10万元，本年财政补助支出----基本支出---日常公用经费9万元，年末财政补助结转结余---基本支出结转---日常公用经费1万元。
财政的资金分为两种：基本支出即养人的钱，年底剩余一定是结转，永远不是结余。项目资金即做事的钱，未完工时一定是财政项目结转，完工时符合三个条件：财政的项目资金、项目完工、剩余资金归单位自由支配，这样就形成财政补助结余。
1994年，我国的税制改革曾对税收优惠政策进行了全面清理，但科学、规范、高效的税收优惠政策体系仍没有真正建立起来。当前我国税收优惠政策方面还存在着很多问题，大致可以概括为：规模过于庞大，目标过于宽泛，手段过于简单，管理过于松弛。具体而言，主要有以下几个方面：
1.税收优惠的范围过宽、规模过大。在目前中国的税收制度中，按税种划分，不论是直接税还是间接税，都存在着税收优惠的内容。从三大产业看，目前都有税收优惠内容。具体而言，第一产业内部的农、林牧、渔各业均有税收优惠；第二产业的原材料工业、能源工业、部分加工工业均有税收优惠；第三产业内部除娱乐业外，其他产业均有税收优惠。从地域来看，东部沿海地区、中部地区和西部地区都有税收优惠。从理论上讲，税收优惠制度作为非基准税收制度，应处于从属地位。但从实际情况看，税收优惠的具体规定几乎渗透到了基准税收制度的所有要素，以至于不了解税收优惠制度就无法真正了解整个税收制度。有人估算，从规模上看，现行税收优惠的规模已经达到并超过了由基准税收制度带来的税收收入的规模；其中，商品税的税收优惠与商品税的收入大体相当，所得税的税收优惠则大大超过了所得税的收入规模。宽范围、大规模的税收优惠，导致了税收优惠的“普惠制”，不仅减少了税收收入，扭曲了商品的不同比价关系，造成了效率的损失，同时也加大了税收征管的难度，增加了税收的遵从成本。
2.税收优惠的政策目标过于宽泛，导向作用不清晰。中国目前的税收优惠政策目标是多极的。具体有，以优化产业结构，协调区域经济发展，促进科技进步，吸引外商投资，扩大商品出口，推动经济可持续发展等为主要内容的经济发展目标，以保障计划生育，促进文化、教育、卫生、体育、环保事业发展为主要内容的社会发展目标，以政治、军事、外交等其他领域发展为主要内容的其他目标。比如，按照产业政策目标要求，第二产业中的加工工业得到的税收优惠最少；而按照促进科技进步、利用外资、扩大出口的要求，加工工业要享受较多的税收优惠。目前的现实是，外商投资首选东部沿海地区。按照协调区域经济发展的要求，应加快中西部地区发展，自然中西部地区企业要享受较多的税收优惠；而按照鼓励外商投资的目标要求，东部地区企业事实上享受了较多的税收优惠。在多目标同时存在并且彼此存在一定的交叉关系时，要实现政策的预期目标，掌握不同政策手段出台的先后顺序至关重要。否则，多政策目标同时发生作用，极易发生顾此失彼现象。由于复合政策目标不可避免地有互相抵消的作用，从税收优惠上向外界传递的政策导向是模糊不清的，微观市场主体很难辨清政府在某一时刻的真实意图。
3.税收优惠政策手段以直接优惠为主，相对单一。纵观我国的税收优惠，常见的方式主要是免税、减税、退税等直接方式，利用税收扣除、抵免、加速折旧等间接方式很少。一般而言，直接优惠方式对纳税人争取优惠的激励作用较大，容易产生某种随意性，有“寻租”的可能；间接优惠方式对纳税人调整生产经营活动的激励作用较大，代表一定的法制性，一般具有政策稳定性。在税收优惠制度较为健全的成熟的市场经济国家，一般以间接优惠为主，直接优惠为辅。这从一个侧面说明了我国规范税收优惠依然任重而道远。
4.税收优惠的管理过于松弛，各地不同程度地存在着“优惠大战”现象。从管理主体来看，中国是一个税法制定权高度集中的国家，税收优惠的管理权也不例外。从名义上讲，税收优惠的管理权高度集中于中央，地方政府一般没有税收优惠的制定权。但从实际执行来看，几乎各层级的政府都或多或少地制定了部分税收优惠项目。即使在中央，全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等都有权制定部分税收优惠规定，并且几乎涉及所有税种。因此很难保障政府各部门间以及上下级政府间的税收优惠目标是完全一致的，管理主体之间的利益目标彼此不能相容是很自然的事情，于是经常爆发不同地方间的税收优惠“大战”。从管理过程来看，有关项目的审批、项目执行情况的检查、项目最终效益的评价、相关数据的统计等，都没有形成统一规范的一整套制度，基本上使税收优惠处于放任自流状态。尽管税收优惠属于另外一种意义的财政支出，但税收优惠并没有纳入到财政预算管理中，各级政府对此很难进行有效控制。由于管理主体无需承担决策失误的责任，极易诱发随意决策行为。同时，松懈的管理也不利于有关各方对税收优惠决策与执行的监督，很难保障预期目标的顺利实现。
此外，过多过滥过松的税收优惠，还破坏了平等竞争的税收秩序，扭曲了依法治税的环境，使得税制结构过于复杂化，为“设租”、“寻租”提供了可能，与我国加入WTO后政府公共管理所应具备的透明性原则、可预见性原则精神相悖，从根本上讲不利于加快税收的法制化进程。
二、中国建立税式支出制度的必要性和可行性分析
在通常的观念中，站在纳税人的角度，税收优惠一直被当作政府给予的恩赐；而站在政府的角度，可以将税收优惠视为政府收入的抵减，进而将其视为一种特殊的财政支出；于是就引出了税式支出的概念。所谓税式支出，指政府为实现一定的社会经济政策目标，通过对基准税制的背离，给予纳税人的优惠安排。税式支出概念的提出是对税收优惠管理的深化，它使政府从单纯税收优惠条款的制定实施来对优惠对象加以控制和监督，发展到以预算形式对优惠总量进行控制以及对优惠结构进行调整。一方面可以促使纳税主体明确所享受优惠的来源，重视政府与自身发展的关系，另一方面可以规范政府行为，提高有关部门依法制定、实施税收优惠政策的责任感。税式支出制度则指实现这种优惠安排的制度体系和相应的管理制度，主要指税式支出的预算管理。完整的税式支出制度包括税式支出的范围、标准、规模、效益评价、统计等。税式支出制度为税收优惠的管理提供了新的思路和方法，并作为一种财政分析工具而为大多数国家所采用。从税收优惠到税式支出概念的转换，是理论认识的质的飞跃，这意味着税收不仅被作为政府取得财政收入的工具而存在，而且还可以作为政府的一项支出计划，作为政府直接支出、信贷或其他政策工具的替代方案而存在。提出税式支出概念的意义不在于其本身的含义，而在于把大量的税收优惠政策以科学、规范的形式管理控制起来。正如美国国会在1974年预算法案中指出的，一个不包括税式支出的预算控制过程是一个根本没法控制的预算。因此，笔者认为，针对中国目前的税收优惠管理的现状，积极借鉴西方税式支出理论，尝试建立适合我国国情的税式支出制度，将是促进税收优惠管理的科学化和提高政府支出监控效率的有效途径。
（一）建立我国税式支出制度的必要性。
1.是优化税收优惠管理和促进国家经济发展所需财力稳定增长的需要。作为国家经济调控的重要杠杆，以不同形式的税收优惠鼓励国内亟待发展的行业和项目，已为世界各国普遍采用。但是，税收优惠作为一种实现特定目标的特定政策手段，天然具有选择性而非普遍性。通过一定的制度措施，将税收优惠置于公开、透明和严密的控制之下，对其进行预算管理，一定程度上可以避免不必要的支出，保证国家经济发展所需财力。
2.是控制优惠规模和评价优惠效果的需要。税收优惠实质上是政府对特定纳税主体变相提供的货币补贴。建立税式支出制度，有利于引导政府从对税收优惠的定向管理转到通过依托专门、系统的统计分析制度的定量管理，从只注重政策制定权限到不断优化对税收优惠政策实施的全过程的管理程序；有利于控制税收优惠的总量，完善税收优惠的结构，并为评价税收优惠的效果提供新的方法。
3.是规范政府行为的需要。税收优惠是政府干预经济的一种手段，其力度大小取决于优惠的范围及资金的总量。如果在政策实施过程中，缺乏对优惠规模的衡量与控制，会导致政府干预经济的过度或不足，造成政府职能的越位与缺位并存。现阶段税收优惠泛滥的“始作俑者”不是纳税人或纳税人利益集团，而是各级地方政府，是一种带有地方保护主义色彩的政府不良行为。通过建立有效的税式支出制度，一定程度上有利于纠正政府职能的越位与缺位，规范政府自身行为。
4，是有效衡量和控制政府支出的需要。税式支出的规模直接影响政府财政收支的大小。从收入角度看，作为政府放弃的税收收入的税式支出，其规模和效益将直接影响政府收入进而影响政府支出。从支出角度讲，如果税式支出不能与财政支出一样得以反映，将会从根本上削弱政府衡量和控制支出的力度和可靠性。从这一意义上讲，政府总预算的控制仅考虑直接支出是远远不够的。将作为政府支出的隐性部分的税式支出与通常的财政支出的显性部分作为一个整体来考察，一定程度上更有利于评价政府为社会提供的公共产品的成本与效应。同时，规范的税式支出制度必然是纳入预算管理的、公开透明、能自觉接受监督的制度。从这一意义上讲，建立税式支出制度，对提高税收优惠的科学性、合理性和透明度，加快民主理财进程，推动公共财政体系建设，都将产生积极的促进作用。
（二）建立我国税式支出制度的可行性。
1.初步的理论研究为建立税式支出制度提供了一定的理论依据。我国理论界在借鉴国外成功经验的基础上，己经结合我国实际对税式支出制度建设进行了一定的理论研究，并初步进行了制度设计，为今后全面推行税式支出制度提供了一定的理论依据。
2.公共财政管理框架的初步建立为建立税式支出制度提供了广阔的发展空间。经过近几年坚持不懈的努力，我国以预算编制改革、综合预算管理改革、政府采购制度、国库管理改革、所得税收入共享制度、税费改革为重点的公共财政管理框架体系已经初步建立，政府的财政管理水平明显提高，社会各界对财政管理规范化的认可程度进一步改善，要求规范税收优惠政策的呼声与日俱增，所有这些都为适时出台税式支出制度提供了有利条件。
3.我国加入WTO为建立税式支出制度提供了难得的发展机遇。加入WTO的影响可以概括为层次性、综合性、动态性和互动性，这为政府提高公共管理水平产生了外在压力。作为政府的一种应对措施，以统一内外税制为突破口的新一轮税制改革有可能启动，税收的法制化水平将不断加强，在这种情况下为相机出台税式支出制度提供了一定的机遇。
4.西部大开发为建立税式支出制度提供了“试验田”。有关部门为配合国家西部大开发战略，陆续出台了大量的税收优惠政策，为有选择、有重点、有步骤地建立税式支出制度，特别是进行税式支出的“局部试验”提供了可能。
5.税收信息化建设为建立税式支出制度提供了技术支撑。随着“金税工程”的实施以及计算机网络技术的发展，税收信息化建设步伐明显加快，税收管理的现代化水平日益提高，为税式支出的预算、评估、分析、考核等都带来了极大的便利。
6.基层税收征管的规范化为建立税式支出制度提供了微观保障。经过长期的实践，我国基层税务部门的规范化水平已经有了很大提高，基本上对纳税人资料建立了相应档案，税收会计核算延伸到了应征数和具体纳税人，对减免税的管理也制订了严格的业务流程，初步拥有了纳税人减免税种、减免方式、减免幅度、减免期限等的减免优惠项目等统计资料，所有这些使建立税式支出制度拥有了微观基础。
三、建立我国税式支出制度的初步设想
1.明确税收优惠的政策重点和支持方式。建立税式支出制度的初衷是为了更好地规范税收优惠政策，因此明确税收优惠的政策重点和支持方式应是建立税式支出制度的逻辑起点。总的说来，今后一个时期，要做到“四个转变”：（1）控制总量，使税收优惠项目由过多向总量适当转变。按照国外的经验，税收优惠一般以所得税为主，流转税实行减免优惠的很少。原因是流转税特别是增值税具有链接式特征，属中性税收，实行税收优惠不易控制，制度成本过高。因此今后我国应有计划地调整税收优惠的税种范围，减少税收优惠的总量。（2）调整结构，使税收优惠作用范围由以区域优惠为主向以产业优惠为主转变。应配合国家的产业政策，尽可能地为市场参与者创造公平竞争的税收环境。（3）优化优惠的作用方式，使税收优惠方式从直接减免向间接减免转变。按照税式支出理论，税收优惠的作用方式有直接优惠和间接优惠两种，直接优惠指直接减免，是一种税额式优惠，间接优惠包括税前扣除、加速折旧、税收抵免等多种方式，是一种税基式优惠，具有鼓励企业技术进步和提高市场竞争力的作用，而且能够体现出公平性，为大多数国家所采用。今后我国的税收优惠的作用方式应主要采取间接方式，体现出税法的公平性和科学性。（4）调整优惠的管理方式，使税收优惠管理从以单项管理为主的粗放形式向综合管理的细化方式转变。总体而言，我国税收优惠可以划分为法定优惠、特定优惠及临时优惠。法定优惠具有固定性、普遍性、稳定性的特点，侧重于中长期调节；特定优惠一般侧重于中短期目标调节；而临时优惠则主要针对个别纳税人的特殊临时困难的解决，具有一定的补贴照顾性质。我国今后的税收优惠重点应放在法定优惠和特定优惠上，尽量减少临时优惠，并将税收优惠作为一个完整的系统工程来看待，从支持经济发展的长远目标出发来优化管理方式。
2.逐步建立税式支出预算制度。税式支出预算是参照政府预算的编制方法，按照一定的标准和分类，测算税式支出额并编制税式支出表，反映计划期各项税式支出的来龙去脉及其额度，是实现税式支出总量控制和协调的载体。目前西方国家对税式支出的预算管理主要有三种模式：（1）全面预算管理模式，主要采用国家有美国、加拿大、澳大利亚、奥地利、法国和西班牙等。其中，美国和加拿大的税式支出预算直接纳入政府的预算管理，是预算报告的一部分。每年议会对税式支出进行严格的审议，并只有经法律程序才能生效。（2）准预算管理模式，主要采用国家有意大利、葡萄牙、德国、荷兰等欧洲国家。这些国家的财政部只对那些比较重要的税式支出项目进行分析和评估并编制定期报告，但该报告不是国家预算报告的组成部分，也不需要议会审议批准，只是作为预算法案的参考和说明。（3）非制度化的临时监督与控制模式，经济合作与发展组织的部分国家及一些发展中国家多采用这种方法。这是一种临时的单项估计，即当政府决定以税式支出的形式对某一部门或行业提供财政补助时，才对其放弃的税收收入进行评估。笔者认为第二种管理模式较适合我国实际。但循序渐进的办法是，在实行税式支出制度开始时可参考第三种模式，以后择机过渡到第二种模式。
3.逐步建立税式支出评估制度。税式支出评估指对税式支出的实施情况进行具体分析，比较成本和效益情况，主要包括预算的执行情况及其政策效果。成本估算主要有三种方法：（1）收入放弃法，即计算由于提供税收优惠而减少的税收收入额。（2）收入收益法，指取消一项特殊的减免优惠所预期的税收收入的增加额。（3）支出定量法，指用以估算一项相应的直接支出取代另一项税式支出，需要多少税前支出才能达到相同的税后收益。而税式支出的效益一般是通过乘数分析、建立生产者剩余和消费者剩余模型以及优势分析法等方法测算。最后，再通过成本效益的综合平衡来测算税式支出的整体效益。
关键词：税式支出；税收优惠；支出效益
一、对税式支出的简单认识
税式支出系 英文 “taxexpenditure”一词的意译，也有人将其直译为“税收支出”。它是政府为实现一定的社会经济政策目标，通过对基准税制的背离给予纳税人的优惠安排，税式支出在提高经济效率、改善资源配置状况、实现社会财富公平分配等方面具有积极的意义，因此，税式支出在国际上受到普遍的重视和采用。通过税式支出来促进社会和经济政策的实施，已经成为各国政府制定税收制度和税收政策的基本内容之一。
众所周知，从20世纪30年代资本主义世界经济危机起，西方发达国家开始对经济实施大规模干预。表现在税收上，就是利用种种税收优惠项目的安排，通过向纳税人提供相应的财政援助，来实现政府的政策意图。这些税收优惠项目虽然同样要在税收制度中加以规定，通过税收制度的设计做出安排，但它毕竟不同于一般的税制条文。即它的目标并不在于向纳税人取得收入，而是要主动放弃一部分收入，向特定的纳税人提供财政援助，以此作为一种政策手段，调节和诱导社会经济的运行。
随着政府越来越全面地卷入社会经济活动，在西方国家，此类税收安排的规模越来越大，以致于非常有必要在预算文件中反映并加以控制，否则很难全面准确地度量政府经济活动，同时也加大政府财政负担，甚至把财政拖入困难境地。于是人们很 自然 地提出了把税收优惠项目所形成的税收损失情况列入预算，并同政府直接财政支出统一加以管理的要求。税收优惠 问题 既已被从支出的角度加以认识，与直接的财政支出关肩而立，为把这种以税收优惠形式表现出来的、通过税收制度安排实现的财政支出，与一般的、直接的财政支出相区别，“税式支出”的概念也就生成并流行开来。
我国引进“税式支出”概念，并将其作为税制改革一个重要课题加以 研究 ，是20世纪80年代末的事情。 目前 ，尽管对它的讨论仍在进行中，但是，
（三）税收优惠的政策及制度间缺乏协调配合
由于各类税收优惠政策和制度是按照不同的目标，在不同的 历史 阶段逐步形成，相互之间缺乏协调和配合，有些甚至重叠和冲突， 影响 了税收优惠政策作用的有效发挥。如根据区域 经济 发展 的要求，西部地区应享有较多的税收优惠，但由于东部地区享受的税收优惠政策未作调整，将直接影响西部投资的吸引力。
（四）税收优惠存在较大的差别性
我国的税收优惠政策存在地区差别、行业差别、所有制差别、 企业 规模差别、形成新的不公平竞争。外商投资企业与内资企业在企业所得税的税前扣除、减免税以及优惠税率等方面的差异较大，使内资企业处于不平等的地位，在一定程度上抑制了内资企业的发展。
（五）税收优惠缺乏成本 分析 观念
税收优惠作为政府支出的一种特殊形式，需要对其进行成本-收益分析，并实行预算管理，把支出和效益挂起钩来，用好用活资金，而我国现阶段没有对税收优惠进行成本-收益分析和预算管理。因而许多优惠项目未能收到预期效果，优惠成本与收益不相符，甚至得不偿失。对此，国家应建立一套统一的宏观控制 方法 。
四、深化我国税式支出制度的思考
（一）明确税式支出的方向
借鉴国际上的先进经验，我国税式支出方向的确定不应局限于一般意义上的激励和照顾，而应以国家的政策导向为目标，致力于国民经济持续、稳定地发展。具体地说，一要强化国家产业税式支出政策。当前，我国应对能源和原材料 工业 、 交通 运输和通讯、农林水利等基础产业、基础设施，对高新技术企业、先进技术企业和产品出口企业，对技术含量高、污染小，以及其他需要鼓励的产业和项目，给予更多的税式支出。二要贯彻区域政策。三要对区域性税式支出加以限制。改革开放以来，国家给予东部沿海地区较多的税式支出政策，东部经济已得到“政策效益”之利。今后，为促进西部大开发进程，应有计划地调整以东部为重心的区域税式支出模式，使税式支出适当向西部地区倾斜，进一步加大对西部大开发的税收支持。
（二）构建税式支出预算制度
目前 西方许多国家已采取名种形式对税式支出进行预算和控制。在探索适合我国国情的税式支出预算制度过程中，这些国家的诸如非制度化的监督与控制模式、准预算管理模式、全面预算管理模式等作法和经验有一定的借鉴作用。由于我国长期以来一直没有形成一个统一的、系统的税式支出管理制度，税收优惠存在的 问题 涉及的面比较广，想要一下子把目前我国税式支出纳入政府预算进行管理，难度很大，而且也不现实，只能根据我国的实际情况，逐步转变税式支出的预算管理模式。具体实施步骤是：第一步，根据主要税种（如增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税等）涉及的重点行业、项目、产品、纳税人的税收优惠进行税式支出的统计、测算、分析和评估，仿制比较简单的税式支出报表。第二步，根据主要税种的税收优惠进行税式支出的统计、测算、分析和评估，编制比较系统、规范的税式支出报告。第三步，根据所有税种的税收优惠进行税式支出的统计、测算、分析和评估，编制比较全面、规范和税式支出预算。
（三）对税式支出实际效果进行量化考核
为了有效地管理税式支出，提高税式支出的政策效应，许多国家对税式支出进行预算控制。具体有以下三种做法：一是对各种税式支出项目，国家严格规定统一的报表，按年度定期编报附于年度预算报表之后。二是制定主要税式支出项目定期报表制度，即国家对那些比较重要的税式支出项目规定编制定期报表。二是非制度化的临时监控，即当政府决定以税式支出的形式对某一部门或行业提供财政支持时，对放弃的收入加以估计。对税式支出进行预算控制的同时，一些国家也对税式支出进行成本一效益分析，以期提高税式支出的效率。对税式支出进行成本一效益分析的基础工作是税式支出的统计和估算，其方法主要有三种：一是收入放弃法，即 计算 政府由于实施税收优惠而减少的税收收入；三是等额支出法，即计算政府以一项财政（预算拨款）支出取代一项税式支出，需要多少税前支出才能达到相同的税后受益。
借鉴这些国际先进经验，我国在各式支出的实践中，也应当对税式支出的实际效果加以量化的考核，以便检验有关税收政策、制度的 科学 性、合理性和可行性，并适时加以必要的调整。
一、企业财务统计
企业财务统计主要是针对企业资金的流动做以分析规划，所负责的是预测和决策。企业财务统计通过利用高新科技手段来结合企业现实状况对企业经济活动中涉及到资金的部分进行分析，并把价值信息应用到企业管理当中。在此过程中，财务统计分析质量和工作效率需要得到保障，否则难以让财务统计在财务预测和决策中充分发挥效用。为了达到这一点要求，在分析过程中，分析方法和统计方法不能过于单一，在分析方法上，回归分析、趋势预测、模型概率等方法应该灵活的应用；在统计方法上，区间估计、指数函数分析等方法要恰当的使用。若基础性的财务预测和投资决策未规划好，不仅会影响企业的发展速度，而且还将影响企业的发展方向。因此，为了避免企业在发展方向上出现偏差，必须做好财务统计工作。除此之外，企业财务统计也是了解企业内部生产经营活动数据和信息的重要手段。
二、企业财务统计中收支日常控制 的重要作用
1.便于资金合理配置
资金的流动使企业的发展动力，在企业运行过程中，各项经济活动都需要资金，因此，做好资金配置工作尤为重要。而财务收支情况是企业经济活动的重要体现。经济活动是否能够顺利进行，取决于财务收支的组织是否合理。企业的财务收支反映的是企业在阶段内资金的流动状况，若资金收支平衡，企业财务收支就不会发生困难。企业的财务收支，一方面，财务收入代表企业的生产经营或其他方式取得的利润情况；另一方面，财务支出代表着企业在经济活动中的应用情况。财务收支作为资金循环的纽带，若不合理的进行控制，将无法维系收入和支出在数量上和时间上的平衡，将影响企业的资金流动。
2.企业经营管理的重要依据
由于财务统计中收支状况是企业经济活动的真实反映，体现了供、产、销各环节工作情况和经济效益。若难以保证财务收支日常平衡，企业生产经营管理将会受到重创，企业经营管理必将进行改革。因此，保证保证财务收支日常平衡是企业经营管理中不可或缺的一个组成部分。为了实现这一目的，就不能忽视企业供、产、销各环节的各项经济活动。在此过程中，需要注意两点，首先，做好衔接和平衡；其次，减少成本。否则，企业财务状况会阻碍企业之后的各项生产经营活动的进行。要通过对企业财务收支情况的观察和分析，避免或者减少企业经济活动中出现的问题，提升企业的经营管理水平。
3.加强财务关联性
企业同各方面的财务关系占据着企业财务管理中重要的地位，通过对财务收支的日常进行控制，保证各方面的财务关系的紧密性是非常必要的。由于企业财务统计中的收支反映的是企业资金循环的过程，而资金在循环期间，会涉及到多个方面，所以财务收支会与各个方面产生关联性。企业的资金循环会涉及税款的缴纳、存款贷款、购货结算、职工报酬等内容，因此，财务各方面的关联性就会加强。
三、企业财务统计中收支日常控制的要点
1.建立企业财务统计中收支日常控制制度
企业财务统计工作中，对收支日常进行控制，必须建立一个明确的责任制度。当前，所采用的就是财务收支指标分管责任制。在实行财务收支指标分管责任制时，要注意两点，分别是财务收支计划指标的确认和接受财务收支计划指标部门的责任。为了让财务收支指标分管责任制落实到实处，企业不应该忽视3个方面：其一，各部门指标清晰明确，并按照企业财政计划设计；其二，进行分层责任划分，避免计划指标难以落实到基层单位或个人；其三，做好考核和奖励制度，以激励和约束的双重方式，避免财务指标落实不到位的情况。通过这三点，对收支计划指标有了一个系统的规范，就能做好收支日常控制工作。
2.掌握企业财务统计中收支日常控制 的内容和规律
企业生产经营活动不是一成不变的，起财务收支不够统一规整。进行财务收支的日常控制，要根据生产经营活动的变化适时地调整财务收支指标，否则，将影响财务各项经济活动。企业财务收支项目并非单一的一个类型，所以，在进行财务收支的日常控制时，要分析其主要的内容，把握当中的规律，才能控制要点。企业的运行主要依靠供、产、销环节，所以，在此方面的管理就不能马虎。除此之外，在掌握企业财务统计中收支日常控制 内容的基础上，财务收支规律也要根据企业现实状况来做具体分析。通常情况下，为了掌握财务收支规律要从三个方面入手，首先，财务收支规律具有周期性的特点。例如材料采购，材料的采购是有时间选择的，具有规律性。所以，通过对各项资金活动进行分析研究，就能掌握其规律。其次，财务收支与资金活动的各因素有关联。例如产品销售数量多，产品销售的收入就多。最后，企业生产条件影响财务收支。例如由于生产时间不同，材料采购支出和产品销售收入等，出现了不均衡的现象。在进行财务收支的日常控制中， 掌握企业财务统计中收支日常控制的内容和规律，才能合理的做好财务收支安排。
3.做好财务收支编制，加强监管力度
在对企业财务统计中收支日常进行控制 过程中，编制财务收支计划是非常必要的一项工作。只有编制财务收支计划，才能减少资金调度不均衡的现象。企业在编制财务收支计划时，注意两点：第一，编制的财务收支计划分时间段，例如按照年份编制；第二，符合增收节支和收支的具体要求，否则，难以保证收入和支出的平衡性。除了需要编制财务收支计划，还需要通过对财务收支指标进行检查，加强监管力度。由于企业生产经营活动促使财务收支时刻发生着变化，所以，若要避免财务收支的日常控制和资金调度不平衡状况的发生，就需要及时的了解各项财务收支的实际进度。而对计划执行情况的日常进行检查，在了解各项财务收支的实际进度的基础上，一方面，确保财务指标执行到位；另一方面，有约束部门执行财务计划的作用。实施检查是企业财务统计中收支日常控制的重要手段。
