时间：2023-12-27 14:37:06
关键词：垃圾焚烧；行业现状；管理模式
中图分类号：TM619 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）04-0-01
一、我国垃圾焚烧发电行业市场分析
我国垃圾焚烧处理技术按焚烧工艺原理，垃圾焚烧发电设备的技术类型主要包括3种：炉排炉工艺和流化床工艺和热解炉工艺。垃圾焚烧炉设备的比较见下表。
从上表比较来看，炉排炉工艺不论是从技术还是运营成本或抑环境保护来看，都明显优于流化床工艺和热解炉工艺。炉排炉技术成熟、燃烧效果较好，符合国家有关垃圾处理技术政策的要求，在垃圾焚烧发电市场中所占比例最大。
二、垃圾焚烧发电行业产能、区域的分布与市场主体
1.产能与区域分布
截至2008年9月，全国共建设生活垃圾焚烧厂100座，其中建成56座，在建44座，总处理能力9.2万吨/天。超过70%的生活焚烧厂集中在我国经济最为发达的地区。
2.市场主体
国内从事垃圾焚烧发电的企业主要分为四类：
(1)政府主导型企业。由地方政府出资建设垃圾发电项目，如上海环司、深能源等。
(2)专业投资运营型企业。专注于以BOT模式建设和运营垃圾发电项目的企业。如威立雅、光大国际等。
(3)工程投资型企业。对垃圾发电项目提供从工程建设到运营管理服务的企业。如锦江集团、重庆三峰等。
(4)中介、咨询公司。如中化国际招标公司、国信招标公司等。
三、运营模式的现状
垃圾焚烧处理实施特许经营管理，垃圾发电项目具有前期投资大、运营成本相对较低的特点，目前主要采用BOT和BOO两种模式，特许经营期一般在25-30年之间。
1.主要法律文件
《城市生活垃圾处理特许经营协议》、《购售电合同》、《并网调度协议》为垃圾焚烧发电类项目建设与运营的最重要的三大协议。
(1)特许经营协议。特许经营协议是垃圾焚烧发电项目建设最重要的法律授权文件，由运营企业与地政府授权部门签订，主要内容包括：特许经营期限。
(2)购售电合同。由物价部门审批垃圾焚烧发电项目的上网电价，运营企业与电网公司签署购售电协议。
(3)并网调度协议。指运营企业与电网签订的电力并网协议。
2.收入来源
垃圾焚烧发电项目的主要收入来源包括垃圾处理补贴、上网(供热)售电等。
(1)垃圾处理补贴。垃圾处理补贴费的高低与采用的焚烧设备的成本关系密切。其中成本较高的炉排炉，补贴相对较高。流化床价格相对便宜，补贴相对较低。基本对应关系见下表。
(2)发电量收购与上网。垃圾焚烧发电在发电类型上属于可再生能源发电中的生物质发电。根据国家相关规定，电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。垃圾焚烧发电类项目的发电量和上网具备法律保障。
(3)上网电价补贴。根据国家发改委相关规定，垃圾焚烧发电上网电价标准由标杆上网电价加补贴电价组成。
(4)税收优惠。根据国家相关政策规定，垃圾焚烧发电项目享受所得税减免和免增值税的优惠政策。
四、现有运营模式中存在的主要问题
(1)垃圾处理费征收。目前我国城市生活垃圾处理费征收机制尚不成熟，虽然国家出台了生活垃圾收费政策，但是执行效果差，造成了目前垃圾处理补贴几乎全靠财政支出的局面，为企业稳定运营留下了风险，不利于垃圾处理产业的良性发展。
(2)电价补贴机制不完善。虽然国家规定垃圾焚烧发电可以享受可再生能源发电的电价补贴，但是目前实际实施的情况是基本上只有部分采用炉排焚烧炉的项目得到补贴。
自2007年开始，意大利那不勒斯就开始遭遇垃圾围城危机，由于严重依赖填埋、黑手党插手以及政府不作为等原因，垃圾危机愈演愈烈，甚至演变成警民冲突。2015年，意大利还是未能解决那不勒斯地区的垃圾危机，因而遭到欧盟的谴责以及罚款2000万欧元。
形成鲜明对比的是，北欧国家瑞典正为垃圾短缺而发愁，它有着先进的垃圾焚烧技术，每年把回收垃圾转变为能源，不仅可为25万户家庭供应电力，还足够为90万户家庭供应暖气。瑞典每年从挪威、英国、荷兰等国进口的垃圾高达200万吨，但还是不够，它正准备开拓意大利等地的市场，这对垃圾围城的意大利倒是个好消息。
瑞典处理垃圾的技术为什么这么高明呢？最大的原因就是政府足够重视。上个世纪40年代以前，瑞典也像其他国家一样用填埋来处理垃圾，但填埋的垃圾容易残留大量细菌和病毒，垃圾渗漏液也会长期污染地下水资源，贻害无穷。其后，瑞典就开始利用垃圾焚烧厂大量消化垃圾，是当时首批采用这种方式的国家。
上世纪80年代以来，在瑞典政府的支持下，瑞典的垃圾处理系统日渐成熟，其垃圾分类处理以及垃圾焚烧技术都堪称完美，焚烧排气污染水平降低了90%至99%。而且瑞典垃圾焚烧厂能够阻止有害物质二恶英颗粒逸散到空中，技术领先世界。
在这种高效率的垃圾转化技术支持下，瑞典的垃圾焚烧可是个利润丰厚的买卖。瑞典的垃圾焚烧厂处理垃圾会收到一笔垃圾处理费，焚烧发电给民众供电供热也是笔不小的收入，正是在这些利润的驱使以及政府的支持下，瑞典的垃圾焚烧厂如雨后春笋般出现。就这样，慢慢地，瑞典本国生产的垃圾不够用了，于是垃圾焚烧厂家盯上了邻国的垃圾。
由于垃圾处理一直是令各国政府头疼的问题，出口垃圾倒是种最省事的做法，虽然需要支付瑞典一笔垃圾处理费，但相对自己填埋处理来说成本实在低多了。因此，瑞典与邻国一拍即合，以极小代价获得了这些垃圾。
就这样，挪威、英国、荷兰、芬兰、丹麦、爱尔兰等国都将垃圾输出到瑞典。其中挪威是最大的垃圾输出国，一辆辆满载垃圾的卡车，每天在瑞典与挪威边界来回穿梭，蔚为壮观。
近些年，挪威的垃圾焚烧业在政府支持下，技术日新月异，奋起直追，要和瑞典争夺垃圾焚烧这块香饽饽，两国因垃圾而产生的矛盾正日趋明显化。挪威一座垃圾焚中心主管多维克指责挪威政府不作为，任由挪威的很多市镇因贪图垃圾处理费便宜，把大量垃圾送往瑞典处理，不利于挪威环保能源发展。多维克举了一个例子，挪威西岸的沃斯镇宁愿把垃圾送到800公里外的瑞典，也不愿意送到相距只有100公里的一家挪威垃圾焚烧厂。
对于挪威的抗议声，瑞典废弃物管理与再循环协会主管韦克・维斯特说：“跨越国界的垃圾运输，完全取决于双方的供求关系，遵循市场规律。”隐含的意思是挪威垃圾处理的竞争力还有待提高。
争取不到本国垃圾的挪威垃圾焚烧厂自然不能坐以待毙，它们利用挪威地理位置的优势，从英国、爱尔兰、美国等国家进口垃圾。挪威与瑞典在海外再次狭路相逢，垃圾争夺战将会继续进行下去。
所谓“垃圾”，只是用错了地方，只要运用得当，同样可以变废为宝。北欧垃圾争夺战，我们当可借鉴。
关键词：垃圾焚烧 垃圾分类 二噁英 对策 建议
中图分类号：X799 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）006-133-02
1 生活垃圾处理的问题
随着我国城镇化步伐加快，人口不断聚集，近年来城市生活垃圾成为一大“城市病”。“病症”主要体现在：生活垃圾数量激增，管理体系不健全，处理能力相对不足，部分处理设施建设水平和运行质量不高，配套设施不齐全，存在污染隐患，影响环境与社会稳定。
1.1 生活垃圾数量急剧增长
2005年全国设市城市和县城生活垃圾产量约为1.86亿吨，截至2010年底，全国设市城市和县城生活垃圾年清运量2.21亿吨，增长速度惊人。以南京市为例，全市每天产生5000多吨生活垃圾，且每年以超过10%的速度增长。现有的三个垃圾填埋场的还有两年就要全部填满，南京正遭遇着“垃圾围城”。而在全国，已有2/3的大中城市面临和南京同样的局面，最严重的1/4的城市已没有合适的填埋场所。
1.2 生活垃圾分类回收体系极不成熟
垃圾分类回收是垃圾处理的重要环节，可使得资源再利用，垃圾减量，后续处理成本降低。而目前国内的垃圾分类回收尚处于市场自发状态，由群众和企业自发形成的利益链驱动，缺乏政府的主动推导和有效指导。政府缺乏对垃圾分类的长远规划，投入严重不足，回收体系不完整，整个产业体系极不成熟，“分类收集、混合运输、处理”的问题始终得不到根本解决。
1.3 生活垃圾处理方法落后
我国目前城镇生活垃圾处理中：填埋法占77%、焚烧法占20%、其他法占3%，根据《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（以下简称“规划”）要求，到2015年，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上，其中东部地区达到48%以上。
目前填埋法采用最为广泛，技术难度低、占地面积大、对空气、土壤和水环境二次污染严重、不能实现垃圾“3R”（减量化、再利用、再循环）原则。
堆肥法利用甚少，该方法利用微生物分解垃圾中的有机物，将剩余残渣用作肥料，但该法需要垃圾中有机物含量高，不适合现在生活垃圾混合收集处理的现状，且建设和运行费用比填埋法高，产品肥效低，生产周期长，处理垃圾数量有限。
1.4 生活垃圾焚烧法社会争议大
国家重点推荐和扶持的焚烧法，近年来在全国各地均引起了市民的强烈关注与质疑。这主要是由于其焚烧产物中含有SOx、NOx、HCl、粉尘和残渣中的重金属，特别是氧化反应产生的剧毒有机物二噁英。二噁英是毒性最大的化合物之一，属于持久性污染物，有强致癌、致畸、致突变性，且设备与监测手段有限。我国对此制定了《生活垃圾焚烧污染控制标准》、《生活垃圾填埋场污染控制标准》等相关严格的排放标准加以控制，但一整套管理体系尚待健全。
2 生活垃圾焚烧的优缺点分析
2.1 焚烧法的优点
（1）占地面积小。在相同处理量下，垃圾焚烧设施占地面积是填埋场的几十分之一，是堆肥厂的几分之一，在土地资源紧张地区很有必要。
（2）减量化明显。垃圾焚烧后留下的灰分只有10%左右。
（3）无害化彻底。高温使垃圾中的病菌死亡、有害及恶臭物质分解。
（4）资源化实现。垃圾燃烧产生的高温烟气可用于发电、供热等，实现了废热利用，能源回收。
（5）可就近处理。当焚烧技术成熟，污染控制恰当时，可在较小范围内设置垃圾焚烧厂，免去了长途运输垃圾。
2.2 焚烧法的缺点
（1）单位垃圾处理投资造价、运行费用高。
（2）设备复杂，技术难度高。
（3）大气污染防治难度大。
（4）处理灵活性低。处理量固定，对垃圾热值有要求。
（5）需要预处理。
由此可见，焚烧法具有填埋法、堆肥法无法企及的优势，对土地紧张、能源短缺、经济能力较好的地区有很大吸引力。那么避免上述缺点，攻克技术难关，加强监督管理，焚烧法在我国应有广阔的发展前景。
3 目前焚烧法带来的污染来源
3.1 二噁英产生途径
（1）在含氯塑料的焚烧过程中，焚烧温度低于800℃，含氯垃圾不完全燃烧产生氯苯，极易生成二噁英。
（2）其他含氯、含碳物质如纸张、木制品、食物残渣等经过铜、钴等金属离子的催化作用不经氯苯生成二噁英。
3.2 焚烧产物中的其他有害物质的产生途径
（1）废气中的气态污染物以SOx、NOx、HCl、HF为主。其中HCl、HF来源于生活垃圾中的含氯和含氟物质的分解，含氯塑料是主要来源之一。SOx来源于含硫生活垃圾的高温氧化过程。NOx来源于高温焚烧过程中N2和O2的氧化反应。
（2）残渣中的重金属，主要来源于电子产品等重金属及其化合物的蒸发。
4 生活垃圾焚烧法实施的对策与建议
4.1 完善的垃圾分类管理是垃圾焚烧的前提
对于焚烧法，前期良好的垃圾分类可以使送去焚烧厂的垃圾组分更单一，更利于控制燃烧，完善的垃圾分类管理是垃圾焚烧的前提条件。具体来说有以下三方面的益处：
（1）去除混杂在生活垃圾中的有害废弃物。
（2）去除燃烧易产生有害物质的垃圾。《限塑令》必须深入贯彻落实；规划中也特别强调，到2015年，在50%的设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理。
（3）提高生活垃圾的热值，利于控制燃烧温度，避免产生二噁英。
发达国家城市生活垃圾资源化已进入综合利用阶段，资源化利用率在60% 以上，而我国尚不到5%。例如垃圾分类管理最为突出的日本，按垃圾性质分类处理，按时间不同回收垃圾，在立法、管理、国民教育层面都将垃圾分类执行的十分细致。
我国目前正在全面推进生活垃圾分类试点，垃圾分类回收可使资源再利用，垃圾减量，后续转运、处理成本降低。
4.2 生活垃圾焚烧应因地制宜，不可一概而论
综合生活垃圾焚烧的优势与缺点，我们认识到此技术的应用应该因地制宜，不可一概而论。适用地区应符合以下几个条件：
（1）经济发达、土地紧张。
（2）城市垃圾管理体系成熟，垃圾分类完善，管理人员素质高。
（3）垃圾热值发到焚烧要求。
而在其他地区，则应根据当地社会、经济、自然状况制定适合的垃圾处置长期规划，选择填埋或堆肥等其他处理方式。
4.3 生活垃圾焚烧应分阶段实施，不可一蹴而就
《规划》中要求，到2015年，在全国范围内全面推进生活垃圾分类试点，各省（区、市）建成一个以上生活垃圾分类示范城市。生活垃圾焚烧项目的建设应与垃圾分类的步骤协调，在有条件的垃圾分类建成地区试点实施，并为后续符合条件的地区总结经验。
4.4 抓紧形成适合我国生活垃圾特性的焚烧技术
生活垃圾焚烧发电之所以发展较慢，主要是受技术或工艺问题的制约。我国目前需要重点推动减少二噁英产生技术和飞灰无害化处置利用技术。
燃烧废气主要解决的是二噁英的产生。二噁英产生的温度范围在200-600℃，当燃烧温度大于800℃时二噁英发生分解。但当温度降至800℃以下时，一部分在高温中分解的二噁英会通过各种方式重新生成二噁英。而在850℃停留2秒以上可以使绝大部分二噁英分解，这也是垃圾焚烧炉技术中的一个重要指标。在炉内添加石灰石可以脱硫脱氯，减少SOx和二噁英的产生。
我国目前采用的焚烧技术主要是从发达国家引进的炉排炉技术和自主产权的流化床技术。炉排炉技术投资造价高，适合发达国家分类良好、成分简单、热值高的垃圾，却不太适合我国目前的生活垃圾成分复杂、水分高、热值低的特性。流化床焚烧炉在使用时可以添加辅助燃料，对垃圾适应性较好，在垃圾热值不高且季节波动较大的地区，适宜选择流化床焚烧炉。流化床焚烧炉由于起停炉时间短，尾气中二噁英较易控制，但其产生的飞灰是炉排炉的3-4倍。
目前，美国、德国、日本等国的环保部门推荐的生活垃圾焚烧飞灰处理技术为熔融处理。熔融处理对二噁英的分解率为99.77%，分解法使二噁英分子内的化学键断裂，彻底消除污染。
4.5 加快生活垃圾焚烧管理体系建设
（1）我国应加快生活垃圾焚烧管理体系建设，抓紧出台专项规划。
（2）健全法律、法规、标准体系，切实以人民群众生活环境健康为出发点。
（3）厘清政府职能部门责任分工，理顺工作机制，防止多头管理，出现管理真空。
（4）严审生活垃圾焚烧项目的立项与审批，应切实符合当地实际需要。
（5）提高相关污染物监测能力，做到监督监测检查有据，企业自测实时准确。
（6）加大对生活垃圾焚烧发电技术的政策扶持，加快技术革新与应用。
（7）完善事故应急预案，避免事故性污染物排放。
（8）正确宣传引导，改变公众对垃圾焚烧技术的认识误区。
5 总结
综上所述，生活垃圾焚烧法在我国目前还存在较多问题，但其卓越的减量化、无害化性能使其有着广阔的发展前景。我们应该谨慎对待此类项目的实施，加快生活垃圾管理体系建设，填补政府垃圾管理制度缺位，以推行垃圾分类为先导，切实规范好生活垃圾处理的问题，解决我国目前的生活垃圾处理负担。
参考文献：
[1] “十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划[S].
[2] 毛庚仁，张涌新，文雯，等.我国城市生活垃圾处理现状及焚烧法的可行性分析[J].城市发展研究，2010（90：12-16.
一吨垃圾燃烧以后，释放出来的气体是4000～7000立方米，这些气体有二氧化碳、一氧化碳、多氯联苯等等，还有大家熟悉的二恶英。这么一大堆气体跑哪儿去了?它们迟早还是要回到我们身边。
――中国环境科学研究院研究员赵章元
垃圾焚烧这个技术是没有问题的，但问题是你一定要具备若干个前提。我认为一个前提就是垃圾分类。你又没有系统的分类，就是混合垃圾，那么你这种烧是不可控的。
――北京阿苏卫垃圾填埋场附近居民代表黄小山
很多国家认识到了二恶英的危害，已经停建或限制垃圾焚烧。早在1985年美国就有超过137座垃圾焚烧炉兴建计划被取消；1992年，加拿大安大略省通过了焚烧炉使用的禁令：1996年北美洲五大湖区52个焚化炉结束运作；德国、荷兰、比利时等欧洲国家也相继颁布了《焚烧炉禁建令》。
――全国政协委员周晋峰
欧美和日本最初的垃圾焚烧设施没有污染控制技术，曾经出现周边居民健康受到影响的情况。
后来，它们制定了0.1纳克的标准，多年的实践证明这个标准是安全的。
――中科院生态环境研究中心郑明辉
目前国内对垃圾焚烧项目运行情况和环保的监管是相对薄弱的一环，公众对个案的担忧和不放心是可以理解的，但这不等于垃圾焚烧的污染是不能监管的。
――清华大学环境科学与工程系教授聂永丰
不建垃圾焚烧厂怎么办?目前北京已没有地方填埋垃圾了。
――中国工程院院士原北京市副市长黄卫
北京市每年投在垃圾分类上的专项资金只有2000万元，可是在一个垃圾焚烧厂的投资就超过8个亿，这是典型的“本末倒置”。
――北京师范大学欧美环境史专业博士生毛达
[关键词]垃圾处理； 风险； 项目； 抗争
[基金项目]陈阿江主持的中国科学技术协会课题“城镇化过程中的垃圾处理技术路线与组织方式研究”（2010JYXC-1）； 吴金芳主持的2011年江苏省普通高校研究生创新项目，项目编号：CXZZ11-0416.
[作者简介]吴金芳，女，河海大学社会学系博士生，主要从事环境社会学研究，（南京 210098）。
一、导言
改革开放以来，我国城市化进入高速发展阶段。我国城市化率由1978 年的17.92%提高到2010年的49.95%。人口大量涌入城市，加上消费水平不断提高，导致城市生活垃圾总量不断增加。2010 年全国城市生活垃圾清运总量为15804.8万吨[1]（435）。不断增长的城市生活垃圾挑战现有的以填埋为主的垃圾处理方式。垃圾填埋占地大，以填埋为主的垃圾处理方式在很多地区难以为继。政府要寻找新的垃圾处理方式，不断提高垃圾处理水平。而垃圾焚烧发电具有占地小、减量化明显的特点，深受地方政府青睐。
大的国内环境背景要求政府多建垃圾处理项目①，特别是垃圾焚烧发电项目，反过来民众对垃圾处理项目的抵触却呈加剧趋势。主要缘于垃圾处理项目本身具有一定的污染性和环境风险，属于典型的“邻避设施”，谁都不愿意将垃圾处理项目建在自家门口。居民反对垃圾处理项目的类型主要有两种，一是抵制即将上马建设的垃圾处理项目。近年来国内多次出现垃圾反焚烧活动。二是阻止已建垃圾处理项目的正常运行。国内垃圾处理项目多面临居民不断上访、堵垃圾运输车等问题。居民普遍反对垃圾处理项目，不利于生活垃圾有效处理，也影响社会稳定。
垃圾处理引发的环境纠纷已经引起学界注意，并有一些研究成果，但是对垃圾处理项目与居民关系的研究仍是空白。本文从环境社会学的视角，通过三个典型案例——舒城县垃圾处理项目、无锡市垃圾焚烧发电厂项目、六安市卫生填埋场项目，研究改善垃圾处理项目与周边居民关系的社会机制。回答以下问题，垃圾处理项目给当地社会带来哪些风险？为反对垃圾处理项目，居民以何种方式进行抗争？居民抗争的原因有哪些？如何化解项目风险、促进当地居民认可和接受项目？
课题组通过深入访谈和参与观察法收集了三个案例相关的大量第一手资料。主要访谈对象为项目周边居民、项目业主、政府相关官员。舒城位于安徽中部。2008年县垃圾综合处理场开始运行，污染严重，引发周边村民强烈抵抗。权衡之下，县政府计划建设卫生填埋场，但三次选址均因民众反对而失败，最后发生了民众堵截国道的。舒城的情况反映了现阶段中部县城垃圾处理面临的许多问题。笔者及课题组成员2010年、2011年先后两次到该县进行调查；无锡市垃圾焚烧发电厂位于无锡市东部。近年来无锡市垃圾产量增长迅速，原有填埋场即将饱和。考虑土地资源紧张，市政府选择建设垃圾焚烧发电厂。电厂建成后却因民众反对被搁置。无锡市垃圾焚烧发电项目在垃圾焚烧发电方面具有典型性。笔者及课题组成员2011年两次对该项目进行调查；六安市垃圾卫生填埋场运行近8年，二次污染严重，周边居民意见很大。六安市卫生填埋场反映了国内垃圾卫生填埋场的一般情况。笔者及课题组成员2010年、2011年三次到该地进行调查。本文在以上三个典型案例调查所得经验资料的基础上展开讨论。
二、项目风险
出于多方面因素的考虑，政府多将垃圾处理项目建于城郊农村。作为一个外来项目，垃圾处理场会给当地社会带来众多风险，如房产价格下跌、居民收入下降、健康风险、社区环境退化和社区凝聚力下降等。
1. 经济风险
垃圾处理项目经济风险直接，易被居民感知。项目进入地方社会时，首先导致周边土地商业价值下跌，如果项目运行不规范，周边居民还要为“二次污染买单”。
垃圾处理项目周边土地商业价值面临贬值。无锡市垃圾焚烧发电厂建成后，周边房地产项目销售受阻，很多房地产商变成“幕后反对的推手”。当地一个房地产项目原先很被当地居民看好，开盘后很快出现房屋售罄。后来市政府决定在当地建垃圾焚烧发电厂，陆续有居民要求退房，垃圾焚烧发电厂试运行前夕，购房者集体要求退房。普通居民担心自己房产贬值，也反对建设项目。项目周边的多个房地产项目出现不同程度的房屋售价下跌。
垃圾处理项目二次污染，村民面临农作物收成降低或销售遇阻的风险。安徽六安市垃圾填埋场在2009 年至2010 年期间出现三次污水泄露，严重污染周边农田，村民水稻大量减产。项目周边村民还面临农作物销售难题。舒城县计划在某村建设垃圾填埋场，村民很快面临茶叶销售困难。村民反映镇上的茶叶收购商告诉他们以后不会再收他们这里种植的茶叶。当地村民主要种植茶叶、玉米和水稻。茶叶收入要占纯农户总收入的一半，有些户达到70-80%（村民访谈，2010-12-17）。无锡市垃圾焚烧发电厂所在村庄盛产西瓜，电厂建在村内影响了村民的西瓜销售。村民表示因土质独特，当地西瓜很甜，原先不愁销售。自从垃圾焚烧发电厂建在村庄内后，很多西瓜收购商降低了订购量，人们担心垃圾焚烧发电厂排放的二噁英会污染西瓜（村民访谈，2010-8-23）。
2. 环境风险
垃圾处理项目具有较高的环境风险。卫生填埋容易污染水源，且臭味难以控制；焚烧发电又产生有毒有害气体，特别是二噁英②。
居民担心垃圾卫生填埋场污染水源，反对建设垃圾填埋场。舒城县计划在境内某村建设垃圾填埋场，拟建场址地势较高，位于一河流上游，镇上居民的自来水取自该河流。河流沿山而下，沿途村民在河边挖掘家庭用井。山上建垃圾填埋场会影响河水，而河水实际上与井相通。村民和镇上居民都担心填埋场会污染饮用水，自己健康受到威胁。
居民担心二噁英致癌，反对建设垃圾焚烧发电项目。垃圾焚烧的争议主要围绕风险能否控制。“主烧派”认为垃圾焚烧技术成熟，风险可控；“反烧派”认为国内焚烧技术还不成熟，且没有实行垃圾分类，焚烧必将产生大量二噁英，风险不可控。无锡市计划在某村建设垃圾焚烧发电厂，村民通过网络了解到垃圾焚烧发电排放“一级致癌物”二噁英，他们很块陷入对二噁英的恐惧中，焦躁不安。村民表示垃圾焚烧发电厂排放的二噁英会在他们体内不断积累，他们都会患癌症，村庄将变成“鬼村”。二噁英还影响子孙后代。他们体内积累的二噁英会遗传给下一代，导致下一代患癌症；并且二噁英还影响村里小孩成长，一旦垃圾焚烧发电厂运行，村里小孩都长不大（村民访谈，2011-8-24）。
近年来国内垃圾反焚烧事件频发，媒体和网络为寻求公众注意，对二噁英环境风险的报道多被夸大，民众主要通过媒体和网络了解二噁英相关知识，难免陷入恐慌。实际上，二噁英对健康影响的相关研究还处在起步阶段，二噁英环境风险不确定性强。国内并没有出现垃圾焚烧发电厂周边居民癌症高发的现象。
3. 社会风险
垃圾处理项目的社会风险复杂。项目容易引发社区环境退化，影响社区人口结构、社区凝聚力和社区人际关系等。
社区内建垃圾处理项目，很可能形成“破窗效应”，恶化社区环境，加速社区凋敝。政府在规划中，往往将一些具有负面影响的项目集中于某一地区。垃圾处理项目进入社区后，很可能伴随其他具有负面影响项目的跟进，久而久之，出现社区整体环境退化。为避免风险，社区原有精英会逐渐离开社区，剩下弱势群体留守社区，社区未来发展受到限制。六安市垃圾填埋场所在村庄经历了一个社区环境快速退化的过程。2004年垃圾卫生填埋场建在村庄内，2005年政府又在村内建了一座医疗垃圾焚烧厂，2011年政府计划在该村再建一座垃圾焚烧发电厂。
一位垃圾填埋场周边居民这样描述垃圾处理项目对周边社区环境的影响。“填埋场的影响真是没法说，以前这里挺好，风景很好，水质也很好，水很甜。垃圾填埋场建好了以后，路修好了，一些污染严重的化工厂都搬来了。现在地下水没法喝了，上面飘着很厚的一层，洗衣服也不行，洗多少遍都有一股味……现在村里年轻人都搬走了，就剩下老人，都是60多岁以上的（居民访谈，2010-11-25）”。
垃圾处理项目导致周边社区被污名化，影响当地社会关系。舒城县垃圾填埋场附近村民在与外村人的交往中常被嘲笑，“你们那里是垃圾场。”周边几个村庄的年轻小伙子们在找对象时遇到了麻烦，姑娘嫌臭，不愿嫁过来。不仅如此，村庄嫁出去的女儿也有意减少回娘家的次数，更是很少带小孩回娘家，害怕孩子健康受到危害。垃圾处理项目对村民社会关系的影响在一次婚宴上表现的更为明显。垃圾场周边一位村民举办婚宴，其亲朋好友送完礼后，多因厌恶臭味，谢绝喜宴，匆匆离去。原本应该热闹的婚宴变得十分冷清，村民觉得很丢面子。农民并非经济人，而是社会人、道德人，他们生活在熟人社会中，并受熟人社会中的各种习惯、默契、承诺乃至担忧所约束[2]（23）。与生计上的担忧相比，社会关系上的影响更是让村民难以接受，村民对垃圾处理项目的厌恶之情无言以表。
三、居民抗争策略
垃圾处理项目服务城市人口，但周边居民却要承担项目风险，属于典型的“受苦圈”和“受益圈”相分离的情况[3]（95）。为消除垃圾处理项目带来的各种“苦难”，村民会采用各种策略进行抗争。
1. 以理抗争：质疑政府选址合理性
政府与当地居民在选址合理性的认识上存在分歧。政府认为其项目选址规划符合技术要求，代表绝大多数人利益，理应受到欢迎。项目附近面对危害的居民否定政府规划的合理性。当地居民总是试图为自己寻找众多理由，强调政府选址的不合理。
强调当地人口密集，不宜建设垃圾处理项目。无锡市政府计划在城郊建设一座垃圾焚烧发电厂，但是周边民众认为政府选址存在严重失误，涉及人群太多。垃圾发电厂选址所在村庄下辖33个村民小组，人口1.5万人，加上在村庄内租房居住的外来人口，总人口2万多。发电厂4公里内有5个居民小区，4所学校。他们强调垃圾焚烧项目环境风险高，政府在这样人群密集的地区建设垃圾焚烧发电厂不合理。实际上，2.5公里以外不属于项目影响范围。根据《环境影响评价技术导则——大气环境》（HJ2.2-2008）的规定，大气环境影响评价范围是拟建项目各项环境要素影响范围中最大的，以烟囱为中心，半径2.5公里区域内。
强调社区本身资源独特，作为垃圾处理项目选址不合理。无锡市垃圾焚烧发电厂周边村民反建焚烧厂的一个重要理由是，村庄历史文化底蕴深厚，有“千年古村”之称。村民以为在“千年古村”建设垃圾焚烧发电厂毫无道理。村民还同时强调村庄是“江苏省卫生村”、“江苏省文明村”和“新农村建设示范村”。村庄环境优美，发展形势良好，垃圾焚烧发电厂建在村内会破坏村庄现有资源。
居民强调政府选址不合理是较为温和的一种抵制策略。这种策略在瓦解政府行为合理性基础的同时，赋予居民行为以合理性。它的功效在于营造出一种道德认同，在社区内形成一种情绪性感染，使更多的人参加到抵制行动队列中来，为后面更为激烈的抗争完成群众动员。
2. 以法抗争：挑项目建设程序的“刺”
寻找项目建设过程中存在的不妥之处，否定项目合法性。这种策略在近年来垃圾焚烧厂的选址过程中经常被使用。只要垃圾处理项目存在违规之处，那么政府就应该立即予以更正，停止项目运行或另行选址。
在垃圾焚烧项目中，程序合法与否是地方政府和民众主张竞争的一个重要领域[4]（33-36）。村民在反建无锡市垃圾焚烧项目时就采用了这一策略。当地村民反映政府选址过程中存在欺骗行为，将村民同意重建古庙的报告变成垃圾焚烧发电厂的同意书。垃圾电厂在选址过程中存在欺骗行为，项目建设程序违规，电厂本身存在不合法。
“村里之前有一个姜太公庙，时被拆掉了。这里许多村民都信佛，特别是年纪大的，2007年村民联名打报告希望重建这个庙。当时200多村名签上了自己和家庭成员共1000多人的名字，要求重建古庙。村委移花接木把这个签名上面的内容拿掉了，换成了垃圾电厂。原先我们也不知情，闹了以后，让他们把这个原件拿出来，我们才知道这个情况（村民访谈，2011-8-23）。”
为进一步寻找垃圾焚烧项目的违规之处，村民要求查看垃圾电厂项目环评报告书，结果发现项目环评存在众多造假之处。该项目共发环评问卷200份，回收150份，其中调查村民101人，但村民反映他们未曾接受任何调查。项目听证会记录上签字的村民代表实际并未出席会议，对会议毫不知情③。
垃圾处理项目多位于城郊农村，周边居民多是农民或经济条件处于劣势的市民，基本上都是弱势群体。他们自身资源有限，希望能从法律框架内寻找自身行动的合法性依据，其行动属于典型的反应性环境维权，希望借助法律的力量来规范和约束基层公共权力的扩张。
3. 诉苦抗争：污名化垃圾处理项目
当居民不得不面对令人嫌恶的垃圾处理项目时，居民往往会向外界“诉苦”， 强调项目污染严重，以获取同情。在实地调查过程中，许多垃圾处理项目周边居民都曾反复向调查人员强调这样一个问题。自从垃圾处理项目进入当地后，居民患癌症的比例大大提高，甚至一些村庄已变成“癌症村”。广州市某垃圾焚烧发电厂周边村庄是外界公认的“癌症村”，网络上还流传着一份详细的村民癌症患者名单，且以呼吸系统癌症患者居多。广州市疾病预防控制中心联合垃圾处理项目所在区疾病预防控制中心根据网上流传的癌症患者名单，展开调查，发现村民肺癌发病率在建厂前后并无明显变化。随后课题组人员根据网上流传的癌症名单进行逐一入户调查，发现信息失实较多，名单存在伪造嫌疑[5]（34）。
居民将垃圾处理项目污名化主要有三方面原因。当局者故意隐瞒相关信息，致使居民风险判断信息失真；居民自身知识有限，面对专业性很强的垃圾处理风险很难做出准确判断；居民对垃圾处理项目的嫌恶心理，导致居民常常夸大风险，希望引起外界重视与共鸣。如果说强调政府选址不合情理是示之以理，那么将垃圾处理项目污名化则是示之以弱。强调自己的受损害状态，以一种弱者的姿态呈现，希望引起当局者和外界的同情与支持。
4. 胁迫抗争：发动
当前面几种反抗策略都不足以改变现状，而垃圾处理项目风险又超过居民承受阈值时，他们往往会冒险发动，引起外界注意，胁迫政府改变决策。
2008年无锡市开始筹建垃圾综合处理厂，周边村民多次向地方政府表达反建意愿，但是政府对民众的质疑始终没有给予有效回应。2011年1月垃圾焚烧发电厂点火运行。上千居民走上街头抗议，反对垃圾焚烧发电厂运行。居民与前来维持秩序的警察发生肢体冲突，最终项目被搁置，垃圾焚烧发电厂停止使用。舒城县在卫生填埋场选址过程中，当地居民的反建声音一直被地方政府漠视，政府不顾地方意见，强行决策，最后出现了居民拥堵国道的。
“一开始大家没准备去堵206国道，大家都去镇政府反映，镇里说‘这是上面定下来的’，他们也无能为力。后来，得知项目就要动工了，大家都去镇政府反映，表示我们坚决不同意建的意思，镇政府不接待，把大门关起来了，不让我们进去。他们害怕我们闹事，就把几个嗓门大的人抓起来了，大家被逼急了，就去堵国道了（村民访谈，2010-12-17）。
与前面几种反抗策略不同，是一种非理性的抗争策略。是地方政府的敏感神经，居民一般不会轻易组织，风险很大。的发生往往伴随着一种长期的结构性紧张，民众并非天生的暴徒，而是在结构性的紧张和安全阀的缺失中逐渐倾向非理性行动的[6]（200）。
四、讨论
1.何以抗争频发
通过对舒城、无锡、六安三个案例的分析，不难发现项目风险分配不公和公众参与不足是导致垃圾处理项目与周边居民关系紧张的主要原因。
垃圾处理项目风险分配不公是公众抵制项目的根源。政府的项目经济风险识别视野过窄，造成相关利益群体面临经济损失。垃圾处理项目不同于一般建设项目，具有很强的公共属性，涉及相关利益群体多。为控制项目建设成本，政府往往只关注项目征地拆迁范围内居民所面临的经济风险，漠视项目征地拆迁范围外居民的利益。对垃圾焚烧发电厂导致周边土地商业价值下跌，无锡市政府没有任何应对机制；垃圾处理项目给村民带来农作物销售困难，也不在政府考虑范围内。经济利益受损，必然会引起抵制。
政府环境风险监控不力，周边居民承担较高环境风险。垃圾卫生填埋公众最为担忧的水污染问题没有得到根治。国内垃圾卫生填埋场普遍存在二次污染，不是因为技术复杂，而是监管不到位。六安市垃圾卫生填埋场两年内发生三次严重污水泄露，暴露出政府监管漏洞。在垃圾焚烧方面，政府大力推行垃圾焚烧项目，而相应的环境风险监管机制却没有跟进。对于公众敏感的二噁英排放问题，政府缺乏实质监督。目前国内垃圾焚烧发电厂二噁英排放主要依靠垃圾发电厂自检和国家环保部一年一度的抽检，垃圾焚烧发电厂二噁英实际排放情况很难控制（政府官员访谈，2010-8-15）。现行的监管体制不能对垃圾焚烧发电厂实现有效监管，民众对垃圾焚烧环境风险的担忧不无道理。
政府社会风险关注最少。政府在规划和建设垃圾处理项目时主要关注项目可行性，重经济和技术拷量，如垃圾运输成本、征地拆迁成本、处理技术选择、选址技术规范等。政府对项目社会风险的识别存在盲区，表现为国内垃圾处理项目社会影响评价普遍缺失 [7]（70-76）。任何一个项目介入地方社会时，都会对一定地域内的相关人群构成影响，形成一个有联系的“项目社会”[8]（92-96）。六安市和舒城县的垃圾处理项目导致地方社区发展式微，周边居民在对外交往中遭受不公正待遇，项目周边居民成了项目社会风险的直接受害者。
信息封闭、公众参与不足是引发居民环境抗争的社会结构性条件。信息不透明，公众参与成摆设，在国内垃圾处理项目建设中是常态。一方面项目决策主体范围太窄，主要限于计数专家和政府官员，民众被排除在决策之外；另一方面政府害怕公众反对，刻意隐瞒信息。垃圾处理项目的实际决策过程对普通居民而言是一个“黑箱”。从无锡案例中，我们可以看出，政府首先在相对封闭的情况下确定垃圾焚烧发电厂具体选址，然合通过欺骗和造假完成项目环评，使项目选址程序合法。舒城县居民多次向政府表达反对意见，政府没有给予任何有效回应。整个决策过程中，公众的利益和声音被忽略。封闭在行政系统内部的决策，屏蔽了公众的利益表达。随着项目建设进程的推进，利益关联的公众必然会寻找其他可能途径参与决策，表达利益诉求，这时往往会出现。
2. 政府何为
为改善垃圾处理项目与周边居民的关系，实现项目与当地社会协调适应，保证项目的持续生存与发展，政府应从以下几方面进行改善：
第一，开放式决策，合理评估风险。扩大决策主体范围。将项目相关利益主体和社会科学家纳入到决策中来，实现项目相关利益群体之间的公平博弈，他们发出的声音可以使决策更合理、更全面；保证决策的程序透明性，减少结构性紧张。将项目环境影响评价落到实处，避免环评流于形式，保证公众实际参与项目建设过程。政府公共决策的技巧要提升。不仅要准确识别项目相关利益群体，还要合理引导各个利益群体之间合理参与决策。
第二，尊重各主体利益诉求，协调好经济利益。环境问题往往与经济问题紧密相连，经济问题处理好，环境问题往往会引刃而解。政府要结合项目实际情况，灵活处理经济利益问题，减少项目选址和运行阻力。笔者和课题组人员在山东泰安市调查时发现，政府处理好经济问题后，当地垃圾焚烧发电项目的建设和运行变得十分顺利。泰安市垃圾发电厂建设过程中，因实施爆破，致使周边村民房屋受损。村民提出要求房屋毁坏补偿和村庄整体搬迁。政府与电厂、村委沟通后，决定电厂根据房屋破坏程度给予村民相应补偿；政府对村庄进行整体搬迁；电厂利用余热免费向村民提供蒸汽供暖。
第三，加强监管，源头控制环境风险。政府应重点监管垃圾卫生填埋项目的污水处理，防止污染水源；将垃圾焚烧项目二噁英排放检测制度化、常规化。同时强化社会监督。可在垃圾处理项目与周边村委（社区）之间建立常规沟通机制，也可以采取“开放式办场”，不定期鼓励村民前来参观。民众参与监督，会给项目管理方带来压力，促使项目规范运行；也可以使居民了解项目实际运行情况，减少环境风险担忧。
第四，人性化应对项目社会风险。结合当地实际情况，提升项目所在社区生活环境品质，增强社区吸引力。对周边社区的基础设施建设提供优先和便利，如对项目所在地的道路、学校等公益性基础设施给予一定的提升和改善，变垃圾场对周边社区的负面影响为积极影响。
参考文献：
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[6]应星：《 “气”与抗争政治——当代中国乡村社会稳定问题研究》， 北京：社会科学文献出版社， 2011年。
[7] 龙腾飞，施国庆，董铭：《生活垃圾处理项目社会评价研究》，《城市问题》，2007年第6期。
[8]陈阿江：《范式视角下的项目社会评价》，《江苏社会科学》，2003年第5期。
注释：
①本文所指的垃圾处理项目仅限于生活垃圾终端处理项目，包括垃圾填埋场、垃圾焚烧发电厂、垃圾综合处理场等。
【关键词】公众参与；公共权力；地方法治
近年来，随着改革力度的加大和社会矛盾的激化，涉及公众利益和公共安全的各种问题层出不穷，公众普遍的参与意识也开始觉醒，自觉或者不自觉地加入到公共事件的讨论中。广州番禺垃圾焚烧发电厂选址事件从其发生到现在已经有三年多的时间，在民众和媒体的质疑下，随着事态的发展，此事也逐渐成为一个全国瞩目的公共决策事件。虽然政府在公众的积极推动和媒体强大的舆论压力下，暂时取消垃圾焚烧厂选址定在大石镇会江村的决定，并最终在2012年7月10日揭盅：广州市番禺区生活垃圾综合处理厂初步确定选址为番禺大岗。但有关该事件的争议却还远远没有结束，留下了很多值得我们深思的问题。到底政府为何一改之前强硬的态度，而最终考虑公众的建议以及公众、媒体和政府这三方进行了怎样的角逐，而该事件对政府决策和地方法治的推进又有着什么样的作用和启发，这是本文将竭力探讨的问题。
番禺垃圾焚烧厂选址事件始末
2009年9月，随着广州媒体对垃圾焚烧发电厂开始连篇累牍的报道，广州市番禺区计划在大石镇会江村建设垃圾焚烧发电厂的消息，开始引起周边30万居民的强烈争议。
2009年10月30日，番禺市政园林局就垃圾焚烧发电厂项目召开了通报会，与会的专家也对垃圾焚烧的安全性和可靠性给予了一定的肯定。园林局还保证会公正、科学、严谨和全面地对本项目进行环评。但是，专家的意见和市政园林局的表态并未取得民众的信任。[1]
2009年12月20日，番禺区委书记谭应华在与丽江花园业主座谈会上表示，垃圾焚烧发电厂项目停止。至此，番禺垃圾焚烧厂选址事件也暂时告一段落。
沉寂两年多后，番禺区政府再次向公众抛出建垃圾焚烧发电厂的议题。就在2011年4月12日，番禺区政府公布了垃圾焚烧发电厂五个备选地址：东涌、榄核、沙湾、大岗和大石。
2011年8月15日，“五选一”方案又变身为“四选一”，沙湾备选点因垃圾厂选址不宜靠近水源这一迟迟未予考虑的浅显因素而被排除，剩下可供选择的厂址变成了4个——东涌、榄核、大岗和大石。[2]
时隔一年之后，广州番禺垃圾焚烧厂选址终于在2012年7月10日揭盅：广州市番禺区生活垃圾综合处理厂初步确定选址为番禺大岗，备选点为东涌镇三沙和大石会江，将于2014年底建成试运行。至此，番禺垃圾焚烧厂选址事件已经持续了三年时间，终于尘埃落定。
公众、媒体、政府之间的博弈
在番禺垃圾焚烧厂选址事件中，公众、政府等力量之间进行了持久的角逐和博弈，公众的参与、媒体的推动以及政府的应对，对事件的解决均具有关键性作用。
公众力量的表现：对生命健康权、知情权的捍卫。番禺将在大石镇会江村建立垃圾焚烧发电厂的决定，之所以会引起这么大的争议，原因之一是居民担心垃圾焚烧所产生的有毒气体会危害人们的身体健康，并有致癌的危险，而这种担心并非空穴来风，据有关报告显示，垃圾焚烧过程中所产生的二■英，具有强致癌性。为了更准确地了解垃圾焚烧对人体所产生的危害，2009年10月18日，附近的居民代表赶到白云区的太和镇李坑垃圾焚烧发电厂考察。据《中国新闻周刊》的调查显示：2005年至2009年4年间，该垃圾发电厂所在地永兴村因癌症死去的村民多达42人，是1989年至2005年15年里因癌症死亡的9名村民的将近5倍。[3]在接下来的几天，包括负责环评的华南环科所、番禺区政府都留下了业主们的足迹，这一系列的举动，无不显示出番禺公众捍卫自己生命健康权的决心和毅力。
番禺事件中，被忽视的还有公民的知情权。对于要在自己家门前建立垃圾焚烧厂，直到即将动工时番禺公众才知晓，有关部门并没有将整个垃圾焚烧发电厂项目的论证、申请、招标告知该事件的直接利益相关方：番禺居民。后来有公众主动联系媒体，提供相关素材，曝光了一连串有关事件的信息，如番禺垃圾选址程序存在缺陷、选址周围是人口密集的居住地区、垃圾焚烧背后的相关利益集团等，使得社会各界对事件有了更深刻的认识，从而也更加倾向于番禺公众的立场。此外，公众通过理性组织社会活动等手段影响解决方案的出台，如组织公众参与民意调查，与有关领导进行理性对话。在事件的整个过程中，市民始终保持理性，无任何破坏活动，也无需执法机构的介入。
媒体的舆论支持。媒体的监督，实际上也是公众的监督。在番禺垃圾焚烧发电厂选址事件中，媒体的舆论监督起到了颇为关键的作用。2009年9月24日，《新快报》刊登了一组报道《垃圾焚心：番禺建垃圾焚烧厂30万业主急红眼》，整个报道站在普通民众的立场，呼吁要尊重民意。11月24日，《南方都市报》报道会江村垃圾焚烧发电厂给予广州日立集团25年的特许经营权，估计利润将近500亿元。《南方都市报》在参与报道之后，发表了大量的报道和评论，站在正义的立场，通过过滤和梳理网络的情绪化语言，形成客观的公共舆论，支持公众的意见。[4]在番禺事件中，中央电视台的“新闻调查”和“新闻1+1”等栏目也多次报道了此事，《人民日报》等媒体也发表评论，从而使事件的影响从地方扩大至全国。
综观整个事件，公众不断利用媒体来表达民意，公众的呼声也逐渐得到媒体的共鸣和支持。媒体从最初将事件带入公众的视野，接着又积极参与事件的报道，此后不同的媒体形成立场不同的话语力量，成为公众利益的维护者。媒体、公众通过各自的传播渠道互相交换信息，形成合力，共同推动事件的发展，充分体现了媒体在推进民主进程中的潜力。
政府的积极应对。政府是番禺垃圾焚烧厂选址事件的另一个重要“当事者”。其实，从2003年着手垃圾焚烧厂的选址工作开始，番禺几十万居民基本上都被蒙在鼓里。直到2009年9月，由于报纸、网络等媒体的大量报道，公众才得以了解整个事件的进展。从最初公布建立垃圾焚烧厂的通告，声称焚烧处理是目前比较适合番禺现状的生活垃圾无害化处理方式，到聘请相关专家召开新闻会，可以说政府一直以来都是处于强硬和主动的地位。直到有媒体曝光政府与承建运营商存在着复杂的利益关系，番禺区区长承认建垃圾焚烧厂前未与当地居民充分沟通，存在程序缺陷，政府态度发生明显的转变。
番禺事件的解决使我们认识到，在关乎公共利益的事件中，政府、媒体和公众都成为参与的力量，相互博弈，彼此形成制衡力量。公众力量越来越强大，进而推动公共政策的理性解决；与此同时，媒体与公众形成共鸣，在公共决策的推出过程中起着举足轻重的作用；而政府不但要接受公众和媒体的监督，也要学会掌握合理的把控力度。只要尊重并维护了每一群体、每一个人的表达权利，真正将对于公民合法、合理权利的尊重与保护落实到现实规则、现实程序、现实行为的每一细节，集思广益的结果，最终的方案，必然是能够使全体公众共同受益的方案。
围绕事件的法理分析
随着“依法治国，建设社会主义法治国家”的提出，公民的参政意识也在逐渐增强，民意的表达方式多种多样，网络、报纸、电视无疑成为民众通向政治的重要渠道。而政府作为公权力的行使者，在就关系到公共利益的重大事件进行决策时，必须广泛听取公众意见。地方法治建设的主体毋庸置疑应该是一个城市或地区的人民，他们是地方法治的主要推动力量，是地方法治的建设者和评判者。[5]可见，公众参与对于地方法治发展而言，意义极为重大。
公众参与对地方法治建设的推动。首先，公众参与不但是实现公民权利的基本途径，还可以有效防止公共权力的滥用。权力不加以制约就会被滥用，而权力一旦被滥用，既可能导致官员的腐败，也可能损害公民的合法权益。有效制约公共权力，一方面需要权力体系自身的相互制衡，如国家的立法、行政、司法权力之间的相互制约；另一方面，也需要权力体系之外的制约，即公民的制约。公民对政治生活的积极参与，是实现对公共权力有效制约的基本条件。如果公众对政治漠不关心，不参加选举、听证、申诉等，公权力就有失控的危险。其次，公众参与可以使得公共决策更加科学民主，进而维护公共利益，维护公民自身的合法权益。公众参与的结果通常就是影响公共决策和公共生活，使得决策者倾听公众意见，按照公众的意见制定相关政策，使得相关的政策变得更符合公众的利益。除此之外，公众对决策过程的积极参与，还可以及时发现和纠正政策的失误和偏差，从而使决策更加科学合理。
媒体监督对地方法治建设的推动。媒体所承担的传播信息、引导公共舆论和监督政治权力的功能，促进了公民参与立法、决策和公共治理的发展，使其在地方法治建设中也起到了不可估量的作用。如今，媒体逐渐成为政策出台中各种利益表达与融合的公共平台，是影响公共政策的重要力量。当代新闻媒体具有告知、启迪、监督三大功能，也承载着公众的巨大利益和高度期待。从新闻工作者的职业理念来说，监督权力、为民请命、捍卫社会公正从来都是一种值得追求的目标。权力的滥用必然损害社会中的某一方，一个有公信力的新闻界承载着整个社会，尤其是可能被权力侵害的弱势群体的高度关注。[6]暗箱操作容易滋生腐败，公开行政才是最好的防腐剂，而媒体信息传播的公开性，恰好能满足公众监督政府、实现政治参与的需要。
法治应以民主为基础，地方法治要推进民主，需要逐步培养人们的民主意识，提高权利观念；要鼓励公民参政议政，监督政府机关的行政行为；完善公民权利的救济途径，维护公民的合法权利；推动公共决策的科学化、民主化和制度化进程，最广泛地体现公民意志。通过地方民主的完善，逐渐推进全国民主发展的进程，这是法治的实质性要求，也是地方法治得以推动的政治性前提。
结 语
番禺垃圾焚烧厂选址事件使我们认识到，政府在制定关乎公共利益的决策时，应当尊重公众的知情权、表达权、参与权和监督权，及时主动地向公众信息，广泛征求意见，将公众意见作为重要的决策参考。而作为公众，可以利用合法的方式和渠道来表达自己的诉求，进而与政府取得良好的沟通效果，共同推动社会的和谐进步。因此，政府部门和公众的互相尊重才是社会稳步前进的根本前提，在此基础上相互信任、平等对话，才能有效推进法治社会的进程。而社会力量对政府公共决策所起到的导向作用，既防止了公共权力的不当扩张和滥用，又防止了私权利的不当履行，避免了其遭受损害，客观上起到了规制公权力，保障私权利，进而推动地方法治发展的作用。
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垃圾处理的常规方法
垃圾处理目前主要有填埋法、堆肥法、焚烧法等。下面就其中几种方法介绍如下摘要：
1.1填埋法
根据工艺的不同，又分传统填埋法和卫生填埋法两类。
1.1.1传统填埋法
这种方法实际上是在自然条件下，利用坑、塘、洼地将垃圾集中堆置在一起，不加掩盖，未经科学处理的填埋方法。
1.1.2卫生填埋法
卫生填埋法是采用工程技术办法，防止产生污染及危害环境土地的处理方法。
此二种填理法处理量大，方便易行，投资省，是我国目前处理城市垃圾的一种主要方法。但此法缺点是填理后易造成二次污染（污染地下水源），被填埋的垃圾发酵产生的甲烷气体易引发爆炸等，还占用大量农田面积，垃圾填埋场四周臭气等严重影响大气环境。
1.2堆肥法
堆肥法就是把城市垃圾运到郊外堆肥厂，按堆肥工艺流程处理后制作为肥料，成本低、产量大。由于经济实用的化肥大量普及，堆肥量大，劳动强度大，全面比较后，市场越来越小。北京市不少堆肥厂已难于走出困境。
1.3焚烧法
按焚烧原理不同，全世界又主要分为炉排炉焚烧、流化床焚烧、热解法三种。
1.3.1炉排炉焚烧
就是将城市垃圾运到焚烧厂的垃圾池，经抓吊入料斗，慢慢进入炉堂，经过干燥、燃烧、燃烬三个阶段，在大量氧气（空气过剩系数等于1.8）的助燃条件下，垃圾在炉排中用不同方法搅动下，充分燃烧，烧烬的炉渣入渣池冷却后，运往厂外填埋，垃圾燃烧后产生的大量高温烟气（850-900℃）进入余热锅炉换热，过热蒸气再进入汽轮发电机组发电。
炉排炉根据结构的不同，又分为炉排炉、滚筒炉等很多种炉型，但是德国炉排炉（又称马丁炉）最闻名，焚烧效率最高，质量最好。
炉排炉垃圾焚烧发电工艺流程见图1。
1.3.2流化床焚烧
就是将城市垃圾运到焚烧厂倒入垃圾池后，经抓吊入料斗，垃圾从焚烧炉的顶端投放进炉内后，落在活动床的中心，然后慢慢通过热砂床（600-700℃），其结果是垃圾被热砂焙烧而失去其水分变脆，继之分散到活动床两侧的流化床。在流化床内，脆而易碎的垃圾被剧烈运动的砂粒挤成碎片而很快燃烧掉。另一方面，垃圾中的不燃物则和砂粒一起移动到焚烧炉两侧，通过不燃物排出孔，和砂粒一起自动排出炉外。
流化床垃圾焚烧发电工艺流程见图2～3。
此种新型流化床焚烧炉能够在不经事先处理（破碎）的情况下直接进行焚化，是1981年研制成功的。它的典型代表是日本任原公司，目前单台日处理量已达390t/d。但它的价格仍然和炉排炉一样很高。
1.3.3热解法
热解法是在隔绝空气的条件下，垃圾在热解装置中受热而使有机质分解，转化成燃气。燃气进入余热锅炉换热后，过热蒸气进入汽轮发电机发电。
此种方法是近10～20年研制出来的，是这三种焚烧法中最新焚烧理论。由于此种炉型结构简单，无运动件，设备技术投资比较前二种便宜约50%，很有发展前途。它的产品以美国和加拿大公司为代表。
2.我国垃圾发电的必要性和可能性
2.1垃圾发电必要性
城市垃圾发电是近30年发展起来的新技术，非凡是20世纪70年代以来，由于资源和能源危机的影响，发达国家对垃圾采取了“资源化”方针，垃圾处理不断向“资源化”发展，垃圾电站在发达国家迅猛发展。最先利用垃圾发电的是德国和美国。1965年，西德就已建有垃圾焚烧炉7台，垃圾焚烧量每年达7.8105吨，垃圾发电受益人口为245万；到1985年，垃圾焚烧炉已增至46台，垃圾年焚烧量为8106吨，可向2120万人供电，受益人口占总人口的34.3%。法国共有垃圾焚烧炉约300台，可以烧掉40%的城市垃圾。目前，法国首都已建有一个较完善的垃圾处理系统，有4个垃圾焚烧厂，处理垃圾已超过170万吨/年，产生相当于20万吨石油能源的蒸气，供巴黎市使用。美国自80年代起投资70亿美元，兴建90座垃圾焚烧厂，年处理垃圾总能力达到3000万吨，90年代将新建402座垃圾焚烧厂；90年代初，美国垃圾焚烧发电占总垃圾处理量的18%，预计2000年可达40%。在美国的底特律市拥有世界上最大的日处理垃圾4000吨的垃圾发电厂。日本城市垃圾焚烧发电技术发展很快，1989年焚烧处理的比例已占总量的73.9%，90年代将升至84%，到2000年将完全采用垃圾焚烧法。
保护环境是我国的一项基本国策，随着我国城市的发展和人民物资生活水平的提高，妥善处理垃圾已成为当务之急。据统计，我国人均生活垃圾年产量为440kg，且每年以8-10%的速度在递增，大量的垃圾被运到城郊堆放，已成为公害。全国历年垃圾堆存量已高达60亿吨，堆占耕地5亿m2，直接经济损失达80亿元人民币。因此，垃圾滋生已成为我国继能源、交通、工业三废之后又一重大难题，形势严重，刻不容缓。目前我国城市已发展到660个，城镇人口2.6亿，按每人每年产生440kg垃圾计算，则产生垃圾量为1.14104万吨，是可以使100万人口的城市覆盖1米。但另一方面，假如将其全部利用，则相当于1340万吨石油的能量，可见垃圾处理对我国来讲，意义更重大。我们相信，随着我国城市居民生活水平不断提高及人们环保意识的增强，垃圾焚烧发电的前景布满希望。非凡是1998年国家计委有关新能源建设项目审批通知中指出，垃圾发电也是一种新型能源，给予了大量的优惠政策支持，综合考虑其社会效益，环保效益及经济效益，建设垃圾电厂是非常必要的。
2.2垃圾发电的可行性
现代生活垃圾包罗万象、应有尽有，但可概括为可燃垃圾和不可燃垃圾两部分。其中可燃垃圾包含纸布、皮革、塑料、橡胶、竹木、动植物残体、树叶、果皮、厨余等，由有机物和可燃物构成城市生活垃圾的主体。而不可燃垃圾专指各类金属、玻璃、石陶瓷等无机物。根据我国大中城市垃圾热值均在800kcal/kg～1500kcal/kg，这些垃圾均能自燃，均能发电。燃烧一吨城市生活垃圾可发电300～400kw。而且垃圾焚烧处理后的灰渣呈中性，无气味，不会引发二次污染，且体积减少90%，重量减少75%以上，明显减容减量。直接通过垃圾焚烧，产生高温烟气进入余热锅炉产生蒸气，进入汽轮发电机发电，在国外早已是成功的经验，国内深圳垃圾电厂七年的实践也证实了垃圾发电的可行性。
3.垃圾焚烧厂建设的几点建议
3.1建设垃圾焚烧发电厂的指导思想应是实现垃圾处理的无害化，减量化，资源化。它们的相互关系是以无害化为核心，垃圾资源化是企业生存发展的条件，减量化是目的。
3.1.1一个垃圾焚烧厂是否成功？第
一、看它是否做到了无害化，即它的焚烧炉污染排放物是否达到国家规定的标准。我国目前仅有一个城镇垃圾焚烧污染物排放标准（征求意见稿），标准是偏低的。目前世界上城镇垃圾焚烧污染物排放标准最高的为德国、瑞士等。越高投资越大。本人认为美国、加拿大标准比较适中，二恶英为I-TEQ0.5ng/m3.我国征求意见稿是参考美国标准制订的,但目前二恶英暂不监督,仅供考虑。现实要求我国应尽早制订国定标准，工程设计才能有法律依据。假如一个垃圾焚烧厂污染排放物超过国家标准的规定，造成二次污染，那它就是失败的。
3.1.2垃圾处理必须减量化，最好的高效堆肥厂也只能把垃圾中50%左右的有机物变为肥料，另50%未处理。目前，最差的垃圾复合肥仅用有机物垃圾的百分之几，（不到10%），其余送去填埋。未达到减量化目的。只有焚烧处理后，重量减少到25%，体积减少到5～10%，才真正做到了减量化。
3.1.3垃圾处理必须资源化。因为垃圾处理是一个高投入低产出的行业，假如连这么一点低收入都不去争取，政府就没有那么多钱来支持垃圾焚烧厂，企业就亏损或建不起来。只有在对垃圾进行综合治理后，如垃圾焚烧后，热能发电，废渣中金属回收，废渣制砖作建筑材料，臭气吸入焚烧炉燃烧，污水作为冷却废渣水循环，少量无用污水经污水处理合格后排放。垃圾资源得到综合利用后，产生较好经济效益，支持了企业生存和发展，再加上政府优惠政策，企业才有光明前途。
3.2发展垃圾焚烧发电事业，必须立足我国国情。
我国目前在垃圾处理上的国情又是什么呢？我认为我国城市生活垃圾处理目前主要是填埋和堆肥，而且堆肥成功的也较少。我国目前垃圾热值较低，仅为800～1500kcal/kg，政府拿不出那么多钱来处理垃圾，所以全国660个城市都存在着不同程度的垃圾山包围着城市。填埋带来的二次污染，非改不可。堆肥是利用垃圾中的有机物质发酵而成，而垃圾中占一半以上的无机物又如何处理呢？也只有焚烧利用。而垃圾中有机物资中经常由于垃圾源头不能严格分选，不少有害物质如重金属进入有机物中一起成为堆肥。假如堆肥中重金属含量超标，种出的蔬菜、庄稼，人们吃了有害身体健康。外国只要把堆肥用来种花、种草、种树。我们中国人堆肥的目的就是施肥于农作物，堆肥中重金属不能超过国家规定的标准，应引起重视。所以，垃圾堆肥前景有限。还是应该走垃圾焚烧处理之路。人类在垃圾如何处理上已经走了几十年的历程，首先摸索了各种炉排炉焚烧建设，逐步发展完善而成为今天各种应用的炉排炉，最高水平为德国，热效率达到0.8以上。日本三菱公司购买德国专利，目前设计炉排炉热效率仅为0.63。其次摸索了流化床焚烧理论，逐步发展完善到垃圾不用分选直接入新流化床焚烧，以日本任原公司为最高水平。最后摸索了热解法焚烧原理，运动件少，设备简单些，成本仅为以上二种的一半，热效率也在0.8以上，以美国、加拿大为代表。我认为，我国应首先引进一批垃圾焚烧处理设备，从中摸索经验再发展我国自己的产品。但应从原理和结构，成本上全面分析后，找到达到同样目的，设备简单、成本低的设备作为我国发展方向。目前深圳、上海浦东、浦西及北京朝阳垃圾焚烧发电厂等均选用的是炉排炉，结构复杂，成本高，而且没有一家选用德国的，如我国有的工厂，按日本三菱公司专利产品设计，热效率较低。假如选德国专利设计不就提高了很高水平吗？我院这次设计常德垃圾发电厂就选用加拿大瑞威公司产品，长沙垃圾发电厂就选用美国垃圾热解法发电，热效率均在0.8以上，整个电厂投资比炉排炉减少一半。
3.3如何走中国人自己的路
我认为，城市垃圾处理应从源头抓起，即各个城市市长应重视这个环保新问题。
3.3.1从源头抓起，对垃圾进行分选，除对市民进行教育外，要求环卫部门具体落实，每一个垃圾收集点，分别玻璃类桶、金属类（各种易拉罐等）桶，有害物质（电池、日光灯、油漆、药品等）桶，石、砖、炉渣类桶，厨余等有机物捅，分选分装分运。玻璃、金属回收利用，有害物资再分选利用后填埋，石、砖、炉渣类桶送填埋，其余送垃圾焚烧发电厂。这样，大大减少了垃圾焚烧厂投资，进行了废物回收利用，创造了资源财富，是大有经济效益的工作。
3.3.2垃圾焚烧设备厂必须和设计院、焚烧厂合作，全面跟踪焚烧设备工程设计、安装调试运行中的优缺点，然后全面分析经验和教训及具体技术新问题，寻找新的解决办法、途径，再设计更加先进、更加完善、更符合实际的焚烧设备来，才成为可能。假如单靠制造厂引进外国一个专利或一部分专利，照着干，是远远不够的，因为中国的垃圾有它的特色。哪个工厂也没有经济实力搞几套焚烧厂作试验。最省钱的办法是主动找上设计院和焚烧厂一道合作，发挥各自优势，注重各自侧重点，全面跟踪项目全过程，有志者事竟成。
3.3.3广泛调查分析，找到焚烧热效率最高，污染排放标准达到国家要求的，投资、运行成本最低的焚烧设备，才能具有竞争力，才有好的经济效益和社会效益。
关键词：生活垃圾;焚烧发电;二噁英
收稿日期：20120331
作者简介：龚培峰（1968—），男，江苏邳州人,工程师,主要从事环境管理工作。中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：16749944(2012)05021103
1引言
随着我国经济持续增长,城市化进程不断加快,生活垃圾作为城市代谢的产物大量产生。资金紧缺,大量垃圾只能作简单处理,或直接堆放于地表上,浪费大片土地资源,使我国城市普遍面临垃圾围城的局面,已构成城市环境污染的一个重要因素。妥善处理城市生活垃圾对于发展循环经济,建设资源节约型、环境友好型社会有着十分重要的作用。但如何选择一种处理效果好、投资合理、工艺科学、运行费用低的处理方案,是值得认真探索和研究的课题。生活垃圾焚烧发电技术是垃圾处理的一个重要方向,是生活垃圾减量化、资源化、无害化的最有效手段。
我国垃圾焚烧发电技术始于1986年深圳清水河环卫综合处理厂引进日本三菱重工的马丁炉排焚烧技术和设备,1989年该项目竣工并正式运行,这是垃圾焚烧第一次在中国出现。20世纪90年代,国内很多地方开始引进国外垃圾焚烧技术设备,典型项目有宁波枫林垃圾焚烧厂等;同时,国内的一些企业也自主研发了一些焚烧炉,但当时设计的焚烧炉均无发电系统,烟气净化采用烟气过水除尘方式,十分简陋。2000年环保部门出台《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》,对生活垃圾焚烧处理的燃烧条件、热能利用和污染排放进行了要求,国产简易垃圾焚烧设施相继被拆除。2000年北京市海淀区上庄垃圾转运站日处理100t垃圾的中式焚烧炉通过了科技部和中科院的联合验收,拉开了我国垃圾焚烧发电的序幕。截至2010年,全国竣工和在建的垃圾焚烧发电项目约160座。
2垃圾焚烧发电技术工艺流程
垃圾焚烧发电是把各种垃圾收集后,对热值较高的部分进行高温焚烧,在高温焚烧中产生的热能转化为高温蒸汽推动涡轮机转动,使发电机产生电能。其主要流程见图1。
(1)减容效果好。垃圾焚烧处理可以使城市垃圾的体积减少80%~90%,减轻或消除后续处置过程对环境的影响。
图1垃圾焚烧发电主要工艺流程
(2)消毒彻底。高温燃烧可以使垃圾中的有害成分得到完全分解,并彻底杀灭病原菌,尤其是对可燃性致癌物、病毒性污染物、剧毒性有机物等。
(3)有利于实现城市垃圾的资源化。垃圾焚烧产生高温烟气,其热能被废热锅炉吸收转化为蒸汽,可用来供热或发电。
(4)处理效率高,焚烧厂占地面积小,可节约城市用地。
(5)经济效益可观。如果处理得当,利用1t垃圾可发电300~400kW·h,由于垃圾焚烧发电厂的服务期限一般为25年左右,这意味着其稳定收益期将长达25年。而且垃圾焚烧发电厂的运营成本低廉并享有一定的税收优惠政策,能给投资者带来稳定、高额的回报。
3垃圾焚烧发电存在的环境问题
3.1二噁英的排放
二噁英全称分别是多氯二苯并二噁英和多氯二苯并呋喃。二噁英的毒性与氯原子取代的位置密切相关,尤其以2、3、7、8这4个共平面取代的位置上都有氯原子的二噁英同族体具有毒性,2、4、7、8TCDD被公认为是最毒物。毒性约为氰化钾的1 000倍,俗称世纪剧毒。
3.2废水、废气污染
垃圾进入焚烧发电厂后,在卸料、堆放、加料过程中,易产生恶臭气体,主要污染因子为H2S、NH3等。垃圾车在卸料过程中因卸料门开启、垃圾遗撒等原因,会造成电厂卸料平台存留部分垃圾臭气。垃圾堆放、燃烧过程会产生渗沥液,应将渗沥液收集并进行处理。
3.3固体废物的污染
焚烧后的垃圾含有重金属铅、镉、汞等。如果不能妥善处理这些废物,将会对人的身体健康构成极大威胁。目前在美国,垃圾发电焚化炉是汞污染的第二大罪魁祸首。
4合理利用焚烧发电技术
4.1重新制定垃圾焚烧发电厂的排放标准
我国的垃圾焚烧发电厂排放标准是2001年颁布的《生活垃圾焚烧污染控制标准》,与欧洲国家标准相差较多。其中二噁英类排放限值我国为1TEQ-ng/m3,而欧盟为0.1TEQ-ng/m3。由于焚烧过程不透明,存在厂家偷工减料的现象,焚烧质量无从保证。根据中科院大连化学物理所和中科院研究生院对国内19家垃圾焚烧厂历时1年调研二噁英排放情况发现,16%的厂家达不到我国标准,70%的厂家达不到欧洲标准。检测分析显示,19个样本焚烧炉的二噁英/呋喃物质的排放量在0.042~2.461,平均值为0.423TEQ-ng/m3,远高于欧盟标准。为了垃圾焚烧发电产业的健康发展和人民群众的健康,有必要重新制定严格的新标准。
4.2严格要求规模及工艺
垃圾焚烧发电厂必须具有一定的规模,这样才能实现其可持续生产的目的,如果规模不够,不仅不能盈利,还要财政补贴,也没有足够的资金来采用更加先进的工艺设备,其排放的污染物也很难达到国家的排放标准。新建焚烧发电厂应优先选用成熟技术,审慎采用目前尚未得到实际应用验证的焚烧炉型。其中基本技术要求:生活垃圾在焚烧炉内应得到充分燃烧,二次燃烧室内的烟气在不低于850℃的条件下滞留时间不小于2s,焚烧炉渣热灼减率应控制在5%以内。
4.3规范生活垃圾处理企业环境管理
生活垃圾处理企业要建立污染排放日常监测制度,定期向环境保护行政主管部门和市容环卫行政主管部门报告运行情况,监测结果要向社会公开。新建生活垃圾焚烧设施必须安装自动监测系统,对燃烧温度等主要运行工况和烟尘、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放情况进行实时监测,并在企业主要出入口附近等显著位置设立显示屏,向社会公示监测数据。自动监测系统应当与环境保护行政主管部门和市容环卫行政主管部门联网。
4.4健全垃圾分类与回收处理机制
垃圾分类与回收处理不仅可以减少可利用资源的浪费,使得垃圾焚烧的成本降低,燃烧效率更高,而且燃烧过程中产生的污染物也会减少。90%的垃圾可以回收并重新利用,如能将垃圾分类与回收做到极致,不仅能够提高原料利用率,减少不必要的浪费,而且将从根本上减少垃圾焚烧发电厂与填埋场的建设。应将垃圾分类与回收和垃圾焚烧发电更好地结合起来,垃圾焚烧发电的前提是必须做好垃圾分类与回收工作。
4.5项目全过程必须公开透明
在项目立项、选址、环境评估等全过程中,必须做到公开透明。应充分注意公众的广泛性与代表性。在公众知情的情况下开展环评工作,告知公众该项目的有关信息,主要的环境影响、影响范围和程度。
5我国生活垃圾发电技术的发展趋势
循环流化床燃烧技术是20世纪70年代逐渐发展起来的先进燃烧技术,由于具有对低热值燃料的适应性和优异的环保性能,在常规及劣质燃料燃烧领域迅速发展、成熟。以中国科学院、清华大学、浙江大学等为代表的中国流化床燃烧技术学派开展了大量循环流化床燃烧技术的应用研究,为该技术拓展到垃圾焚烧领域奠定了坚实的基础,是国内自主研发、完全具有自主知识产权且全部设备实现国产化的技术。流化床焚烧项目由于建设成本低、环保性能良好而在国内垃圾焚烧发电行业占据半壁江山。
从世界上垃圾焚烧技术的发展趋势来看,已经把降低二次污染、提高环保水平作为评价焚烧技术优劣的优先原则。中科院生态环境研究中心在焚烧中对二噁英类物质的控制技术领域处于世界领先地位,并通过中科集团、北京中科通用能源环保有限责任公司在实际项目中进行了试验。中科通用建设的生活垃圾焚烧设施,以山东泰安项目为例,2009年8月投产后,分别于当年11月和次年1月进行了烟气二噁英类物质浓度监测,结果分别为平均0.034 TEQ-ng/m3和0.009TEQ-ng/m3,其余各项环保监测指标完全满足国家规定的排放要求,处于国内领先水平。
污泥和垃圾混烧将是流化床焚烧项目的发展趋势。目前已有不少流化床垃圾焚烧项目掺烧污泥,掺烧的污泥按水分高低分为两种:一种是湿污泥,含水率80%左右;另一种是干污泥,含水率40%左右。根据实际运行经验看,直接掺烧湿污泥,掺烧的量不能太大,20%以下对设备和燃烧状况影响不大,大于20%运行比较困难;而掺烧干污泥,掺烧量多少对设备和燃烧状况影响都不大。所以,干化后的污泥和垃圾一起混烧将是发展趋势。
掺煤量的逐步减少是流化床垃圾焚烧技术的另外一个发展趋势。早期的流化床焚烧项目,由于设备技术不完善、监管不到位和市场混乱等因素,流化床垃圾焚烧炉的掺煤量比较大。随着国内原煤价格的不断高涨,不少企业也积极探索流化床不掺烧煤的垃圾焚烧技术,目前浙江乔司、嘉兴等地已有不掺烧煤的流化床垃圾焚烧发电厂在运行。所以,从长远看,少掺煤甚至不掺煤是流化床垃圾焚烧项目的发展方向。
6结语
生活垃圾焚烧发电项目作为生活垃圾减量化、资源化、无害化的最有效手段,是垃圾处理的一个重要发展方向。与填埋、堆肥等传统垃圾处置方式相比,由于其
技术含量高、环保要求严,可显著减少垃圾的体积和重量,并能综合利用余热和废渣,带来的环境改善最长远。同时,需要政府制定相关政策法规,及时做好垃圾分类,监管垃圾焚烧发电厂的排放污染物指数,使之能够符合我国相关排放要求。
参考文献：
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［4］ 洪雷,王小文,姬艳梅,等.垃圾焚烧发电技术进展与应用探讨［J］.环境卫生工程,2011,19(3):55~57.
1垃圾处理的主要技术
1.1可规模化收集的生物质垃圾
包括餐饮业及单位食堂餐饮泔水、农贸集市水果蔬菜下脚料、屠宰场及食品加工厂动植物下脚料、畜牧保险制度执行时上缴的死禽畜、为清除外来入侵植物(如互花大米草、水浮莲等)而产生的草料等[3-5]。这类垃圾含水量大,营养丰富,极易变质,可能传播各种病毒,有扩散传染源风险。目前处理办法是:一是干燥和直接作为动物饲料,这存在从食物链传播疾病的风险,应禁止;二是发酵作有机肥或沼气使用,要求完全灭菌,成本高,是一个亏本经营,需政府大量补贴企业才能生存。
建议:将生物质垃圾变成微生物农药生产的培养基,既使垃圾得到完全无害化处理,又可生产微生物农药,获得丰厚利润。
1.2可焚烧垃圾
从居民社区收集的垃圾,基本上是厨房垃圾、包装物以及废弃生活用品。目前,社区已定点定人收集垃圾,只要下达制度,可以初步分除建筑垃圾等不可焚烧垃圾,余下可以视大部分为可焚烧物垃圾。焚烧是国际通用的垃圾减量化处理手段,已有先进的焚烧机械;也有成熟的烟气处理方式。主要采用“湿石灰吸附—活性炭吸附—布袋集尘”,排出烟气可达到欧洲标准[6-8]。
问题:这是一个不断耗费成本的过程,而且排出减量与投入的增量相关;中国垃圾焚烧时采用定量补贴的财政模式。经营者为了谋取利润,不惜偷工减料,人为地造成排放超标。因此,建垃圾焚烧厂的地方,必然污染严重。
建议:一是采用新的烟气处理模式。“湿石灰吸附—低温等离子体降解—纳米碳纤维布帘式除尘—纳米光催化二氧化钛石英砂降解”。这不但是技术上的升级,可以更彻底地消除烟尘中包括二恶英在内的污染物,而且处理成本低廉。二是采用与纳米碳酸钙联产技术。湿石灰可以采用碳酸钙生产过程的副产品,而经净化后的烟气又作为CO2源,用于纳米碳酸钙生产。通过这种互惠型经营模式,使净化烟尘变为生产纳米碳酸钙的必需生产环节,企业必然“自觉地”处理烟尘。
1.3可填埋垃圾
填埋处理是城市生活垃圾最基本的处理方法。它是将垃圾埋入地下,通过微生物长期的分解作用,使之分解成无害的化合物。现代化大型垃圾卫生填埋场多采用单元填埋法[9],对填埋的垃圾采用逐层压实和每日覆盖的方法,提高利用效率。
问题:一是垃圾填埋产生的气体危害,填埋垃圾经微生物的好氧分解和厌氧分解会产生大量填埋沼气,其成分主要有CH4、CO2、NH3、H2S等,其中CH4、CO2占绝大多数。当甲烷浓度达到5%~15%,在有氧条件下可能发生爆炸;CO 易溶于水,不仅会导致地下水pH值降低,而且会使地下水的硬度及矿物质增加;此外,植物由于受根部积聚的CO2和甲烷的影响,因缺氧而危害其生长。二是渗透液引起的二次污染问题。垃圾经微生物分解和地表水的影响会产生一定数量的渗透液。它是一种高浓度有机废水,可穿透周围地层,对饮用水造成污染。
建议:一是通过渗漏液回灌技术加速有机物分解。采用沼气收集网络收集沼气作燃料,并通过喷射无害化消毒剂与混合填埋生产纳米碳酸钙过程产生的石灰废渣消毒除臭办法。二是在填埋物上方覆盖土壤,种植香料植物构成香味公园,既改善环境,又获得生态化利用。
同行听说我要采访黄小山，有点担心，说：“那可是个混子。”所以我对黄小山的形象有心理准备，不过见面时还是被他鲜红的裤子给震了一下。上身是鹦哥绿的毛衣，外头套一件蜡黄色的羽绒服，这个49岁的男人转了一下身子：“怎么样，像红绿灯吧?”
开会时，他拿着讲稿上去发言：“今天我的发言题目叫‘屎要拉在自家门口’。”
台下的干部们哄笑。
他讲的是北京各个区垃圾分责的事，讲完后各区负责人觉得挺清楚——他把局中人不好讲、容易吵的事讲明白了。黄小山说自己“吃着火锅唱着歌”、住着别墅、当着律师，突然一天一下被直接扔进了垃圾堆。从区政府女厕所门口的小黑板上，他知道家门口要建亚洲最大的垃圾焚烧场。他觉得“这就要住在最大的公共厕所边上了”。
黄小山给自己起名“驴屎蛋”——这是“律师”的谐音。他说，老百姓就这点自嘲的能力，那也要发出声音。他认为焚烧垃圾会产生化学物质伤害人，于是在网上发帖反对焚烧，组织各种会议。
他们给支持焚烧的市政市容管理委员会的总工程师王维平起外号叫“王焚烧”、“王白焚”，“不信他们，利益不一样，不听他们的”。政府与他们座谈，发了一些小册子，双方都不说话，脸都拧着，“剑拔弩张”。
2
沟通不畅的结果，就是事态的激化。小区四五十人站在全国环境博览会门口，举着反对垃圾焚烧的标语。黄小山站在第一排，雨浇得透湿，他当时打扮得比在电视上更出位：头两边秃着，头上一丛头发染得像朵鸡冠花，好认得很。他听见警察悠悠地说：“就是那个黄毛。”
他在雨里浑身都抖，“不知道是激动还是害怕”。
王维平其实也怕。第一次与居民见面的时候，他儿子开车带他到了地方，放下他就走了，他直埋怨：“你说你把我扔下就走了，你好歹陪会儿我呀。”我问：“你担心什么?”
“我怕他们揍我。”老爷子的神色中有点天真的滑稽。
“那你为什么要去冒这个险?”
“因为你不能不迈过这个坎儿。中国法律规定了公众参与的权利，你开工前要做环境影响评价，周围老百姓不同意你就不能开工。你这坎儿迈不过去，还建不建垃圾处理场了?”
我问王维平：“你为什么要请黄小山跟政府考察团一起去日本?”
他笑了：“当时无奈，跟你说实在话，被他折腾得够呛，垃圾处理场没法建，政府也着急。其实努力地解决问题，是一件利民的事儿，为什么不敢跟老百姓沟通?”
黄小山说起当时接到电话的兴奋之情：“剑拔弩张的情况下……那就像Lady Gaga突然说请我喝杯咖啡，有毒我也得一口闷，那可是Gaga呀。”
大家都笑场了：“您倒是叫得挺亲。”
3
日本国土狭小，90％的垃圾全靠焚烧，全国1300多个垃圾焚烧场，有的就建在市中心。黄小山说进去参观要换拖鞋，“怕你把人家垃圾场搞脏了”。
他看了几家，再安排他看，“不看了，不用看了”。
他看明白了，垃圾焚烧的技术百年来已经很成熟：“都像东京一样，大家还反对什么?”重要的不是烧不烧，而是烧什么，怎么烧。
一个细节我印象很深，他问日本主妇：“你们不担心垃圾焚烧会污染啊?”
对方说：“我们相信政府一定会让我们生活在安全的环境里。”
“驴屎蛋”这么个混不吝的人，听了这句话居然哭了。
“其实全世界哪个国家的老百姓不想说这句话啊。垃圾焚烧，政府的真实想法是做好事，但中国现在处于一种无解的状态。也就是说焚烧场究竟怎么样，其实大部分老百姓心里是明白的，但就不愿意。也不是源于什么理由、什么科学数据，就是不买账。我觉得这种信号是非常危险的……”
王维平说，这事说难也难，说简单也简单，就是满足公民的知情、参与、表达、监督的权利，让居民代表、专业人士、政府官员共同组成监督小组。
4
之前两年里，全国各地因为兴建垃圾焚烧场引起的争议众多。黄小山说日本之行是一个分水岭，“既然我们每一个公民都是垃圾的生产者，这个时候，也可以反思我们自己应该做点什么”。
在日本，他说最吃惊的是东京大街上见不着垃圾筒。女孩用纸巾擦完汗、喝完一瓶水，都放在包里带回去。每天早上，上班的人下电梯，手里都是一袋垃圾，因为每天只有一个时段可以倒，倒的还是不同类的垃圾，错过就没机会了。
在1989年之前，日本也像我们今天一样，人口越来越多，城市不断扩大，垃圾产生量也越来越大。但是到了1988年，东京都政府实行了一套垃圾减量的行动计划，从1989年开始，垃圾逐年减少。到了2010年，垃圾的产生量是1989年垃圾峰值的56％，减少了44％的垃圾，可以砍掉一半垃圾处理场。
但中国垃圾要减量，面临的是全世界独一份的难题——全世界没有像中国人这么吃饭的，也没有处理大量厨余垃圾的技术。黄小山被逼出这么一个办法，先在小区里试，给大家垃圾筒、垃圾袋，实名制扔垃圾，把含水和不含水的垃圾分成两袋。他在研制一个机器，“像洗衣机脱水一样，把垃圾给甩干”，水净化了再流入地下，干物质交给大型垃圾处理场。
王维平说：“黄小山这种做法只是一个开始，等到了垃圾站、大型转运站、垃圾处理场，一步一步分选，就使得我们的垃圾焚烧量极大地减少，环境风险、处理的成本就极大地减少，可以回收更多的资源，这就叫做可持续发展。”
5
留言里有人问：“黄小山看上去是一个从自私角度出发维权的人，为什么后来有这么大的转变?”
我想起两会的时候，有位广东人大代表连续数年跟踪银行跨行收费不合理事件。我采访时问她为什么坚持，她半开玩笑半认真地说：“还不是被你们媒体逼的。”
是，像曾国藩说的：“世间事，一半是有所激有所逼而成。”
黄小山辞了工作，自己投钱搞研发，一再失败，他恨恨地说：“环保真是条不归路。”
我问他：“你是被推着走的?”
他说：“所以才叫惯性。什么叫惯性?它后面一定要有推力，有政府的力，有民众的力，有媒体的力，有我自己的力，反正就把你推上去了，而且现在想刹都刹不住。没办法，只能碎步往前跑。”
关键词城市垃圾;处理;问题;技术
“垃圾围城”已是不争的事实，垃圾处理已成为各地城市管理者头痛的难题。将垃圾看作可利用能源与资源，从生态产业整体出发，通过信息流、能源流、物质流的整合，使垃圾处理变为生态循环系统。政府出台政策支持，社会力量参与研发和全民积极配合，企业积极投资参与开发，依靠现代科学技术水平，将垃圾作为原料资源的补充，使垃圾处理与回收利用形成较为完善的体系[1-2]。中国垃圾有其特殊性，中国人城市生活以家庭为单位自行烹调三餐的，家庭厨房是垃圾主要产出源，而且垃圾至今没有实行严格分类收集。因此，城市垃圾成分复杂，有机质含量大，热值低，垃圾量大。为了更好地利用和处理好城市垃圾，笔者现介绍和分析垃圾处理残余物的利用方法，并提出处理方式以及适合我国城市垃圾处理的有效途径。
1垃圾处理的主要技术
1.1可规模化收集的生物质垃圾
包括餐饮业及单位食堂餐饮泔水、农贸集市水果蔬菜下脚料、屠宰场及食品加工厂动植物下脚料、畜牧保险制度执行时上缴的死禽畜、为清除外来入侵植物(如互花大米草、水浮莲等)而产生的草料等[3-5]。这类垃圾含水量大，营养丰富，极易变质，可能传播各种病毒，有扩散传染源风险。目前处理办法是:一是干燥和直接作为动物饲料，这存在从食物链传播疾病的风险，应禁止;二是发酵作有机肥或沼气使用，要求完全灭菌，成本高，是一个亏本经营，需政府大量补贴企业才能生存。
建议:将生物质垃圾变成微生物农药生产的培养基，既使垃圾得到完全无害化处理，又可生产微生物农药，获得丰厚利润。
1.2可焚烧垃圾
从居民社区收集的垃圾，基本上是厨房垃圾、包装物以及废弃生活用品。目前，社区已定点定人收集垃圾，只要下达制度，可以初步分除建筑垃圾等不可焚烧垃圾，余下可以视大部分为可焚烧物垃圾。焚烧是国际通用的垃圾减量化处理手段，已有先进的焚烧机械;也有成熟的烟气处理方式。主要采用“湿石灰吸附—活性炭吸附—布袋集尘”，排出烟气可达到欧洲标准[6-8]。
问题:这是一个不断耗费成本的过程，而且排出减量与投入的增量相关;中国垃圾焚烧时采用定量补贴的财政模式。经营者为了谋取利润，不惜偷工减料，人为地造成排放超标。因此，建垃圾焚烧厂的地方，必然污染严重。
建议:一是采用新的烟气处理模式。“湿石灰吸附—低温等离子体降解—纳米碳纤维布帘式除尘—纳米光催化二氧化钛石英砂降解”。这不但是技术上的升级，可以更彻底地消除烟尘中包括二恶英在内的污染物，而且处理成本低廉。二是采用与纳米碳酸钙联产技术。湿石灰可以采用碳酸钙生产过程的副产品，而经净化后的烟气又作为CO2源，用于纳米碳酸钙生产。通过这种互惠型经营模式，使净化烟尘变为生产纳米碳酸钙的必需生产环节，企业必然“自觉地”处理烟尘。
1.3可填埋垃圾
填埋处理是城市生活垃圾最基本的处理方法。它是将垃圾埋入地下，通过微生物长期的分解作用，使之分解成无害的化合物。现代化大型垃圾卫生填埋场多采用单元填埋法[9]，对填埋的垃圾采用逐层压实和每日覆盖的方法，提高利用效率。
问题:一是垃圾填埋产生的气体危害，填埋垃圾经微生物的好氧分解和厌氧分解会产生大量填埋沼气，其成分主要有CH4、CO2、NH3、H2S等，其中CH4、CO2占绝大多数。当甲烷浓度达到5%～15%，在有氧条件下可能发生爆炸;CO 易溶于水，不仅会导致地下水pH值降低，而且会使地下水的硬度及矿物质增加;此外，植物由于受根部积聚的CO2和甲烷的影响，因缺氧而危害其生长。二是渗透液引起的二次污染问题。垃圾经微生物分解和地表水的影响会产生一定数量的渗透液。它是一种高浓度有机废水，可穿透周围地层，对饮用水造成污染。
建议:一是通过渗漏液回灌技术加速有机物分解。采用沼气收集网络收集沼气作燃料，并通过喷射无害化消毒剂与混合填埋生产纳米碳酸钙过程产生的石灰废渣消毒除臭办法。二是在填埋物上方覆盖土壤，种植香料植物构成香味公园，既改善环境，又获得生态化利用。
2结语
城市垃圾成分复杂，并受经济发展水平、能源结构、自然条件及传统习惯等因素的影响，很难有统一的处理模式。对城市垃圾的处理一般是随国情而异，不管采用哪种处理方式，但最终都是以无害化、资源化、减量化为处理目标。我国城市垃圾处理起步较晚，目前我国多数城市垃圾不太适宜焚烧用于发电，而填埋又受土地资源限制，采用经济高效与纳米碳酸钙联产技术的处理城市垃圾是值得推广应用的有效方法。其直接利用热能作为微生物农药与纳米碳酸钙生产的热源与冷源(通过吸收式制冷系统转换)。考虑到能源平衡问题，将剩余的热能用于制冰，生产有保鲜杀菌功能的“超级冰”，可广泛用于鱼肉保鲜业的卫生用冰。从而实现垃圾高价值利用与完全无害化处理，不但减轻城市市政负担，还为社会创造财富，这种方法可实现垃圾的“减量、再用、循环”的无害化处理。
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关键词：城市垃圾；垃圾处理；现状；对策
中图分类号：X705文献标识码：A文章编号：16749944（2016）18011902
1引言
20世纪中期，日本经济进入成长期，经济快速发展，而日本国内固有的“高生产、高消费、多废弃”生活模式没有变化，使得生活垃圾与日俱增，用传统的生活垃圾处理方式难以满足处理需求。随着大量的垃圾填埋场所容量饱和，需要拓展新的垃圾填埋场来处理更多的生活垃圾。而垃圾填埋场所引发的臭气和虫害等问题难以有效解决，严重影响居民的身心健康。从而导致新拓展的垃圾填埋场所受到本土居民的强烈反对，在日本国内出现了大面积的反对声音。
由于焚烧处理技术处理生活垃圾较传统的直接填埋法可减少80%～90%的填埋量，且能有效消除臭气和虫害等问题对周边居民的影响。20世纪后半期，为解决上述生活垃圾直接填埋处理出现的填埋场容量不足和相关环境污染问题，日本开始从国外引进垃圾焚烧处理技术并不断消化发展，日本国内出现大范围建设焚烧设备的浪潮。目前，日本全国80%的一般生活垃圾通过焚烧处理，直接填埋仅占1.3%，其它部分通过破碎、分选等中间处理方式处理。
90年代，垃圾焚烧处理技术被发现产生二f英污染等新的环境污染问题。针对新的环境污染问题，日本通过提高焚烧设备技术标准，优化炉结构，加强飞灰、烟气等污染的控制，制订出台新的法律法规，很好地控制垃圾焚烧的环境污染。
步入21世纪后，日本政府进一步完善相关法律法规文件，在“循环型社会形成推进基本法”中首次提出 “3R”概念，即“减量（Reduce）、再利用（Reuse）、再生循环（Recycle）”，促进资源再生利用，减少废弃物排放，构建循环型社会。自此项倡议实施以后，日本国内为减少垃圾排放、促进资源再生利用制订并实施了各种政策和活动，取得一定的成绩。
2日本垃圾减量分类的具体做法
2.1垃圾分类标准。
日本各地对生活垃圾分类标准因处置方式不同而因地而异，但总体上大同小异，将生活垃圾分为四类。
（1）可燃垃圾。如菜叶垃圾、纸类、灰尘等。
（2）不可燃垃圾。如平菜刀、剪刀、底锅、锅、吹风机、熨斗、伞碎、盘子、茶杯等。
（3）资源垃圾。如饮料瓶 （铝罐、铁罐）、无色透明瓶、茶色瓶、可以直接再利用的瓶类。
（4）大件垃圾。如废弃的家电、家具等较大的物品。
2.2投放及收集模式
如分类标准一样，日本各区生活垃圾投放及收集模式由各区根据实际情况实施，综合考虑各区垃圾产生量、产生种类和季节性变换等因素，制订详细的收集计划。对于不同种类的垃圾，各区会安排不同日期收集，要求居民在指定日期投放对应种类的生活垃圾。
2.3终端处理方式
日本生活垃圾处理技术以焚烧为主，终端产物最终以填埋的方式处理。10 年来生活垃圾直接焚烧率一直在77%以上。2006年焚烧生活垃圾量约4000 万t，直接焚烧处理比例达76.7%，而直接填埋处理仅有4.6%，堆肥处理约为0.1%，其余为回收资源化处理。
3日本垃圾减量分类顺利实施的原因分析3.1危机意识强
日本地域狭窄，资源有限，地震、风暴等自然灾害频发，在日本传统文化中，危机意识非常强。日本的教材中就明确指出：日本国生存不易，处境危险，可能随时被各种灾害袭击。20世纪中期，因日本国内生活垃圾直接填埋导致土地紧缺、环境污染问题突出，引入并消化了焚烧处理技术。90年代，对于焚烧技术产生新的污染问题，攻坚克难，通过提高标准和优化结构，使得日本垃圾处理技术领先在前。经过半个多世纪环保意识的培养，自动自觉分类垃圾在日本市民心中已成为理所当然之事。通过严格的分类标准，全面准确地把垃圾进行按类投放处理，增加资源量，是日本市民危机意识的最直接体现。
3.2个人素质高
经过20世纪的经济高速发展，日本国内高等教育非常普及，市民接受教育水平非常高。日本社会有一个共识：管好自己，不给社会添麻烦。这正是从小受此教育的熏陶，日本市民整体素质非常高。对于垃圾分类，日本人从小就被进行宣传教育，对此了然于胸，自觉地开展垃圾分类投放。
3.3法律齐全、可操作性强
经过半世纪摸索，日本制订完善了垃圾分类相关法律体系，从而保障垃圾分类的顺利开展：基础层，由2000年制订实施《促进建立循环社会基本法》构成；中间层是两部综合性法律，2001 年实施的《促进资源有效利用法》和《固体废弃物管理和公共清洁法》；上层是根据具体法律法规，如：《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》、《汽车再循环法》、《废弃物处理法》以及《绿色采购法》。《废弃物处置法》第25条14款规定：胡乱丢弃废弃物者将被处以5年以下有期徒刑，并处罚金1000万日元（约合人民币83万元）；如胡乱丢弃废弃物者为企业或社团法人，将重罚3亿日元（约合人民币2500万元）。《家用电器回收法》中既要求生产企业对产品承担回收义务，又要求消费者支付循环回收处理废旧家电的费用。
3.4宣传力度大
日本部门行政区每年都会给市民发放次年的年历，年历上用不同颜色区分不同种类垃圾，注明各类垃圾投放的时间，时刻提醒市民按期投放垃圾。租房子的时候，房主也会第一时间送给租客一本垃圾分类宣传手册，提醒租客按要求做好垃圾分类事宜。生产企业在生产商品时，被要求在生产商品外包装上标明此类包装物属于哪一类可回收物，以便于市民按类投放。在学校，垃圾分类从娃娃抓起，日本小孩从小就被进行宣传教育，回到家里，自觉监督父母垃圾分类行为。种种现象表明，日本人通过各种渠道向人们灌输环保思想，让市民自觉开展垃圾分类。
4对深圳垃圾减量分类工作的启示
4.1紧抓基础教育，从根本上培养一代人垃圾减量分类意识经济基础与上层建筑的关系表明，上层建筑是建立在经济基础之上的意识形态以及与其相适应的制度、组织和设施，对经济基础具有能动反作用，具有不完全同步性、历史继承性等特性。从日本一个世纪人与垃圾相互斗争的历史可以得出，日本人的环保理念也不是与生俱来，而是从认识垃圾、了解垃圾、再到分类处理垃圾，逐步在人们脑海中灌输环保思想，明确人与垃圾的关系。深圳市市民对垃圾的认识还停留在表面，仅认识到垃圾是人们生产生活的废弃物，而未能深入认识怎样减少产生垃圾、怎么回收利用垃圾中资源化成分、如何无害化处理垃圾及垃圾对我们生产生活的影响等，缺乏对垃圾系统化的了解。因此，有必要在幼儿园学校普及垃圾减量分类环保知识，从娃娃抓起，普及一代人的垃圾减量分类环保观念，才能从根本上改变垃圾投放行为。
4.2加大危机宣传，切身体验垃圾围城困境
2015年，深圳市每天将产生1.5万t垃圾，预计到2020年， 将达1.8万t/d；新规划垃圾处理设施无法建成，深圳市将陷入“垃圾围城”的困局，随时可能产生生态“灾难”（老虎坑、平湖、下坪为例）。而市民对深圳市垃圾产生量、处理设施、处理技术、处理能力等有关问题似乎一无所知，对深圳市垃圾处理设施规划建设采取阻挠态度（围堵下坪场、东部垃圾焚烧厂选址难问题），垃圾问题在市民心中仅是政府一家之事，与己无关。因此，必须转变市民此种态度，让市民深入垃圾处理设施一线，了解深圳市垃圾处理现状，切身体会垃圾围城困境，才能从根本上改变市民垃圾投放行为，推行垃圾减量分类工作才能如鱼得水。
4.3从终端处理技术反推垃圾分类标准
纵观国内外，每个国家地区，甚至每个城市的垃圾分类标准都不一样。日本分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源垃圾、大件垃圾四类，台湾地区分为一般废弃物、事业废弃物两大类，其中细分厨余垃圾，并细分为生厨余和熟厨余。北京市分为可回收物、厨余垃圾（餐厨垃圾）、其他垃圾三类，深圳市分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类。从日本和台湾地区垃圾分类经验看出，垃圾分类标准服从于垃圾处理技术。日本主要以垃圾可燃性为标准，因其垃圾处理技术以焚烧为主；台湾之所以将厨余垃圾细分为生厨余和熟厨余，因其熟厨余可用于喂猪，生厨余用于堆肥，市场需求不同而已。反观深圳市，2006年已制订《深圳市环境卫生设施系统布局规划》，生活垃圾处理从“以填埋为主，焚烧和其他处理方式为辅”调整为“以焚烧和综合利用为主，填埋和其他处理方式为辅”，则垃圾分类标准应服从于焚烧大战略。
4.4健全垃圾分类法律法规，细化服务指引
目前，《深圳市生活垃圾减量和分类管理办法》已出台差不多一年时间，但是相关配套性文件及具体指引性文件未完善。借鉴日本垃圾减量分类工作经验，应建议国家出台生产者生产减量、废旧产品回收等相关法律法规，市级出台销售者建立出售产品回收平台，实行大件垃圾生产厂商回收处理。制定完善并推广宣传《机关事业单位垃圾减量分类工作指引》、《居民小区垃圾减量分类工作指引》、《学校垃圾减量分类工作指引》、《公园垃圾减量分类工作指引》、《医院垃圾减量分类工作指引》等指引文件，引导市民开展垃圾减量分类。
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