时间：2023-09-12 17:10:41
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城镇集体资产管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
创新国资监管体制，形成齐抓共管局面
目前，县国资局按职能监管的对象为全县国有企业和行政事业单位经营性资产，县财政局行资股监管的对象为全县行政事业单位的资产和县直相关单位的“非转经”资产。由于近年来我县国有企业日益减少，县域经济已形成了以民营经济为主体的新格局，加之由于种种原因，本应纳入县国资局监管范围的，如县商务局管理的商贸总公司、物资总公司等县级国有企业而未纳入国资局监管。所以，县国资局的现状是：人多事少。县财政局行资股因人手不够，对全县行政事业单位的国有资产管理又力不从心，不少行政事业单位随意处置国有资产，虚报、瞒报国有资产，国有资产贬值和流失的问题也常有发生。从我们考察学习的外地经验看，县国资局和县财政局行资股都在县财政局党委的统一领导下开展工作，因此我们建议，我县应借鉴秭归县、大冶市等地的国资管理经验，将国资局和行资股合署办公，以形成对全县国有与集体企业、行政事业单位国有资产集中监管的合力。即使将来县编办批准同意成立县行资管理局，也可建言让国资局副局长兼任县行资管理局局长。诚如是，我们相信，沙洋的国有资产监管一定会形成事事有人抓，件件有人管，不留监管空白，不留监管死角的全方位监管新局面。
规范产权交易行为，严防国有资产流失
资产转让，产权交易，是国有(集体)资产监管的重要内容，也是社会关注的方面之一。省、市对国有(集体)资产产权交易都出台了很具体的管理办法和要求，我们学习的荆门市、钟祥、京山、秭归、竹山等地在国有(集体)资产产权交易管理上都早已开展工作，且取得了明显成绩。既确保了国有(集体)资产产权转让中的阳光操作，维护了所有者的权益，让资产价值最大化，又杜绝和减少了国有(集体)资产产权转让中的私下交易、暗箱操作等违规违纪现象发生。而我县虽也按市国资委要求，在2006年挂牌成立了荆门市产权交易中心沙洋办事处，但至今一笔业务未开展，相关产权交易的规章制度也未配套到位。因此，我们建议，在县委、县政府的领导和支持下，将我县产权交易平台尽快搭建起来，建立“政府调控市场，市场依法交易，执法严格监管”的阳光管理体系，以服务全县企事业单位，实现国有(集体)资产产权转让时的阳光操作和资产增值最大化的目标。
加强监管制度建设，规范国资监管行为
按照上级文件要求，我们认为今后我县国有(集体)资产监管的重点是：严格清产核资，监督资产损益，严格产权管理，监督产权交易，严抓国资收益征收，监督所有者权益到位等。为完成上述工作，我们认为必须有相关规范的制度作保证，因为制度是行为规范的总和，没有制度一切将无从谈起。因此，我们建议在县委、县政府的领导下，按照《中华人民共和国企业国有资产法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》和《湖北省企业国有资产监督管理条例》、《湖北省产权交易市场监督管理暂行办法》等文件要求，起草并由县政府颁布《沙洋县国有资产管理暂行办法》、《关于规范国有与集体产权进场交易的通知》，联合县纪委出台《关于贯彻执行产权交易有关问题的通知》等文件，明确和细化我县国有(集体)资产监管的操作办法和措施，用制度来约束国有(集体)资产使用者和监管者。
创新资产运营模式，助推沙洋经济发展
通过到秭归、大冶、竹山、钟祥等地学习，我们深刻认识到，国资工作应该大有作为，我们的工作不应局限在只监管好全县的国有资产，看好这笔资产，而应在县委、县政府的领导下，创新监管理念，创新监管方式，以“资产-资金-建设-资产”为纽带，充分利用好县级国有(集体)资产为地方经济的发展作出贡献。
按照外地经验，我们建议将全县所有的国有与集体企业资产和行政事业单位的经营性资产由县政府授权沙洋县蓝天国有资产经营有限责任公司统一经营，并将收益用于公司再发展。即形成目前的县宏图城市投资有限公司经营土地搞建设，县国有资产经营有限公司经营资产搞建设的格局。具体思路是：将全县国有与集体企业资产和行政事业单位经营性资产统一划归到县国有资产经营有限公司，以壮大其注册资本，然后凭借其注册资本和存量优质资产作抵押找银行获得贷款，投资县政府需建设的城镇和工业项目，再通过市场运作的办法将投资建设的城镇和工业项目资产变成现金，偿还银行贷款，进一步扩大公司注册资本，公司再按县委、县政府要求从银行融资用于建设。如此循环，即可实现既盘活国有(集体)资产，又可加速地方经济发展作出贡献的双丰收。为实现这一目标，我们草拟了《关于加强沙洋县行政事业单位国有资产管理改革工作的意见》(建议稿)。
出售公有住房是住房制度改革的一项重要内容，是筹集住房建设资金，加快住房建设的有效措施。各地要根据《安徽省城镇公有住房出售管理办法》的规定，抓紧制定本地区公有住房出售管理实施细则。公有住房出售办法已经出台的，要根据本办法进行修改、完善，保证政策统一。
出售公有住房政策性强、涉及面广。各地务必要加强领导，精心组织实施。有关部门要团结协作，密切配合，保证我省城镇住房制度改革顺利进行。
安徽省城镇公有住房出售管理办法
第一条 为了促进住房商品化、社会化，加快住房建设，改善城镇居民居住条件，根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省城市、建制镇、独立工矿区内国家机关、群众团体、企事业单位自行管理的公有住房和房地产管理部门直接管理的公有住房的出售，均执行本办法。
旧城改造规划区的住房、沿街易改造为营业用房的住房、代管住房、危险住房、产权未定和具有历史保护价值的住房以及当地县级以上人民政府认为不宜出售的住房，不得出售。
第三条 凡具有城镇常住户口的职工、居民家庭，均可按本办法规定，向所在单位或现住房的产权单位申请购买住房。
第四条 新建住房以及腾空的旧住房，须先出售后出租，优先出售给无房户、住房困难户；已租用的住房优先出售给现住户。
第五条 公有住房的出售价格分为市场价、成本价或标准价。
市场价，按售房当年该类住房的市场平均价格计划。
成本价，按住房的征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、管理费、贷款利息和税金等七项因素计算。旧房的成本价按售房当年新房的成本价成新折扣（折旧年限一般为50年）计算，使用年限超过30年的，以30年计算；经过大修或设备更新的旧房，按有关规定评估确定。
标准价，按负担价和抵交价之和计算。一套标准新房（建设面积56平方米）的负担价，按所在市、县统计部门公布的上年度双职工年平均工资的3倍计算，并逐步提高，2000年前达到3.5倍。抵交价按双职工65年（男职工35年，女职工30年）内积累的由单位资助的住房公积金贴现值的80％计算。旧房的负担价按售房当年新房的负担价成新折扣（折旧年限一般为50年）计算，使用年限超过30年的，以30年计算；经过大修或设备更新的旧房，按有关规定评估确定。旧房的抵交价可根据使用年限适当降低，但最多不能低于新房抵交价的80％。
第六条 各市、县每年度出售公有住房的标准价和成本价，由房改办公同物价、国有资产管理和房地产管理部门按本办法规定的计算方法测定，报省人民政府批准后公布执行。
第七条 公有住房的实际出售价格，以本办法第五条规定的价格为基价，根据住房的结构、楼层、朝向、装修、设备等项条件和地段、环境的不同，进行合理调节。调节系数由各市、县房改办会同物价、国有资产管理和房地产管理部门确定。
第八条 出售公有住房按建筑面积（平方米）计价。
第九条 产权单位出售公有住房的价格，须由有房地产评估资格的评估机构评估（国有住房产权不清的，须经国有资产管理部门界定），经所在市、县房改办会同物价、国有资昨房地产管理部门审核后，报所在市、县人民政府批准后执行。
第十条 职工、居民家庭按成本价或标准价购买公有住房，每户只能享受一次（限购一套）。在省内易地调动的，原购住房由原售房单位收购后，在新的工作单位可再按成本价或标准价购买住房一次。
第十一条 向职工、居民家庭出售成本价或标准价公有住房，实行面积控制，其标准参照《安徽省人民政府关于干部住房标准和分配办法的暂行规定》执行，或按家庭人均建筑面积20平方米以内之和控制（独生子女按两人计算）。超过的部分执行市场价。
第十二条 职工、居民家庭按标准价购买现已住用的公有住房，可适当给予折扣，1994年折扣率为负担价的5％，以后逐年减少，2000年前全部取消。
第十三条 职工按标准价购买公有住房，享有一次性工龄折扣，即由售房单位根据购房职工建立住房公积金制度前的工龄给予折扣。每年工龄折扣的数额，按抵交价除以65（男职工35年，女职工30年）计算。离退休职工购房计算工龄折扣的时间，按国家规定的离退休年龄计算。
第十四条 购买公有住房，可以一次付款，也可以分期付款，或向房改专业银行申请抵押贷款。
（一）一次付清购房款的，售房单位可给予不超过应付房价款20％的折扣。
（二）分期付款的，首次付款额不得少于房价的30％，余款在规定的期限内按月偿还，并付利息，单位不得贴息。分期付款的期限一般不超过10年。分期付款的利率根据分期款年限比照同期城乡居民储蓄存款利率降低1.5个百分点确定（5年期以内的按同期计算，5年期以上的按5年期计算）。
（三）申请抵押贷款的，须先在受理贷款的专业银行房地产信贷部储蓄房价的30％，贷款额不超过房价的70％。贷款利率由省住房制度改革领导小组会省人民银行确定。
第十五条 产权单位以标准价向职工、居民家庭出售公有住房，其个人出资部分在计征固定资产投资方向调节税时，适用零税率。
职工、居民家庭按标准价购买住房，免交契税；用于自住的，免征该住房个人出资部分的房产税和个人出资部分的三年土地使用税。
第十六条 职工、居民家庭按市场价购买的住房，产权归个人所有，可以依法进入市场，按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。
职工、居民家庭按成本价购买的住房，产权归个人所有，住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。
职工、居民家庭按标准价购买的住房，拥有部分产权，即占有权、使用权、有限处置权和收益权，可以继承；住用5年后可以依法进入市场，在同等条件下，原产权单位有优先购买、租用权；原产权单位已撤销的，当地人民政府房产管理部门有优先购买、租用权。售、租房收入在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，单位和个人按各自的产权比例分配；5年内确需出售的，由原产权单位按即时的标准价收购；分期付款尚未交清欠款的，不得出售。
第十七条 出售公有住房，产权单位应与购房人签订买卖合同，经所在市、县房改办审核后，分别到住房所在地的房产管理部门和土地管理部门办理住房过户、产权转移登记手续及土地使用权证变更登记手续，并领取统一制定的产权证书。
产权证书应注明产权属性，按标准价购买的住房应注明产权比例，产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定。
第十八条 加强售房款的管理。出售公有住房回收的资金，除提取10％售房款建立住房共用部位和共用设施的维修基金上，其余按下列规定纳入住房基金，专项用于住房建设和改造：
（一）国有住房的出售收入按住房产权关系和一定比例上交同级财政和留归单位，分别纳入城市住房基金和单位住房基金；
（二）其它公有住房出售收入，归单位所有，纳入单位住房基金。
国有住房的出售收入上交同级财政和留归单位的比例，由省住房制度改革领导小组会省财政厅另行制定，报省人民政府批准后执行。
第十九条 公有住房出售时，应确定维修服务的管理组织，负责住房售后维修服务（在未确定前，仍由原产权单位负责）。允许国营、集体、个人等多种经济形式开展住房的维修、装修服务业务。
住房自用部位和自用设备的维修养护，由住房所有人自行负责，费用自理。住房共用部位和共用设备的维修养护，5年内由住房管理单位负责，费用从维修基金中支出；5年后由住房所有人按占有房屋建筑面积的多少合理分摊费用。
第二十条 个人购买公有住房后，要服从有关部门管理，装饰、维修时不得擅自改变外型和结构。改造、翻建住房时，须拥有全部产权，并且要服从统一规划，按规定办理审批手续；拥有部分产权的，须征得产权共有者同意后方可进行。
第二十一条 售房单位不得用公款装修公有住房。已装修的，费用单独列出，全部由购房者负担。严禁将装修费用计入房价予以优惠。
第二十二条 凡违反本办法擅自降价出售和倒卖公有住房，使公有财产受到损失的，由房地产、土地、物价、税务、工商行政管理部门按各自职责，依法查处，并视情节建议有关部门追究主要负责人和直接责任人行政责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 1993年12月31日前出售的公有住房，须按售房当年的售价占成本价的比重明确个人拥有的产权比例，经购房人同意也可按成本价补足房价款及利息后，所购住房产权归个人所有。1994年1月1日至本办法之前出售的公有住房，一律按本办法的规定进行规范。
第二十四条 各地、市可根据本办法制定实施细则，报省人民政府备案。
协助厅领导处理机关日常政务工作；协调各处室和直属单位工作；承担综合调研工作；制订厅机关工作制度、年度工作计划、工作总结及有关重要文稿；负责厅会议组织、公文审核、文电处理、机要档案、秘书事务、接待联络、机关财务、保密保卫、后勤保障，以及厅机关和直属单位的国有资产管理工作。
(二)政策法规处
制订劳动和社会保险立法计划、负责草拟有关劳动和社会保险行政管理的地方性法规、规章草案和规范性文件；依法行使国家劳动和社会保险监督检查权，指导和监督全省劳动和社会保障监察；建立全省劳动和社会保障系统行政执法监督制度，负责处理劳动和社会保险行政复议和行政诉讼案件，负责普法工作及劳动和社会保险法律、法规的咨询工作。
(三)计划财务处（基金监督处）
编制全省劳动和社会保险事业中长期发展规划和年度计划并组织实施；承担统计和信息工作，统计公报、信息资料及发展预测报告；制订劳动和社会保险信息管理及其网络的规划、规范、标准并组织实施；组织劳动保障科学技术研究及成果的推广、应用工作；负责管理省级劳动和社会保险事业经费、专项经费和国际援助、贷款项目；会同财政部门制订社会保险基金的财务、会计制度并组织实施；社会保险基金预决算提出审核意见；制订社会保险基金监督制度，建立健全社会保险基金监督网络，查处基金管理的重大违纪案件；认定投资机构运营社会保险基金的资格，认定有关机构承办补充养老保险、补充医疗保险业务的资格并对其承办的补充保险基金实施监督。
(四)劳动工资处
制订劳动关系调整基本规则和劳动合同、集体合同实施规划，审核在杭省部属及部队属单位集体合同；制订全省招用农民合同制工人和外来劳动力调控计划；负责特殊招工、政策性安置和调配工作，按分工拟定“农转非”政策；参与省级劳动模范的评定工作；制订企业职工工作时间、休息休假和女工、未成年工特殊劳动保护政策；组织实施企业工资总额与经济效率挂钩政策，负责省属企业工效挂钩工作；制订并实施企业工资指导线政策、工资集体协调规则、最低工资标准、行业工资收入调节政策和国有企业经营者收入分配政策；审核省、部属企业的工资总额和主要负责人的工资标准。
(五)就业和失业保险处
综合管理全省劳动力资源的开发利用和就业及失业保险工作；制订企业下岗职工分流安置、基本生活保障和再就业的政策，组织实施再就业工程；制订劳动力市场发展规划和职业介绍机构管理规则并监督实施；组织实施农村劳动力跨地区有序流动和农民进城务工的管理办法；制订全省就业服务事业规划和促进劳服企业发展政策并组织实施；按分工管理境外人员入境就业和公民出境就业工作；制订全省失业保险发展规划、改革方案和基本政策并组织实施；制订失业保险费率确定办法、基金征缴和调剂政策、待遇项目和给付标准；研究完善失业保险基金管理政策和稽核办法；负责管理失业人员疾病、生育、死亡等有关待遇。
(六)培训处
根据国家职业分类、职业技能标准和行业标准，组织制订实施办法；建立职业资格证书制度，制订职业技能鉴定规则和实施办法；负责机关、企事业单位工人和社会劳动者技术等级考核工作；制订职业技能人才培养和职业技能竞赛的规则和实施办法；负责管理企业在职职工技能培训工作；组织实施劳动预备制度和职业准入制度；综合管理全省技工学校、就业训练中心和社会力量举办的职业培训机构；承担省技工学校招生办公室工作。
(七)仲裁处
制订劳动仲裁规则和劳动争议处理政策；负责全省劳动争议仲裁员的资格培训、考核、认定工作；负责对全省劳动争议处理行政机构的监督、检查、业务指导以及对乡镇劳动关系协调委员会的工作指导；负责劳动保障来信来访、突发事件的处理和维护社会稳定工作；负责在杭的省、部属和部队属单位的劳动合同鉴证工作。
(八)养老保险处(省社会保险委员会办公室)
制订全省养老保险的基本政策、发展规划、改革方案并组织实施；制订基本养老保险费率确定办法、基金征缴和管理政策；负责养老保险调剂金的管理使用；制订个人账户管理政策和养老金计发的待遇项目和给付标准；研究完善中央行业在浙单位养老保险政策；组织实施离退休人员养老金社会化发放办法；负责调整城镇职工疾病、非因工死亡待遇及其供养直系亲属和非因工伤残职工的待遇政策和给付标准；负责调整精减职工生活困难补助标准；负责省、部属单位职工缴费年限的认定和退休审批工作；制订补充养老保险的政策和办法；承担省社会保险委员会办公室工作。
(九)医疗保险处
制订全省医疗保险的基本政策、发展规划、改革方案并组织实施；制订医疗保险费用社会统筹、医疗保险个人账户管理、医疗保险基金管理政策；指导全省医疗保险制度改革工作；负责管理基本医疗的药品、诊疗和医疗服务设施的范围及支付标准；负责实施定点医院、药店的管理办法及费用结算方法；参与医疗卫生体制改革和医疗收费标准调整工作；研究制订省直单位、在杭部属单位职工医疗保险改革方案，负责实施省本级离休人员和子女统筹医疗管理办法。
(十)工伤生育保险处(省劳动鉴定委员会办公室)
制订全省工伤、生育保险基本政策、发展规划、改革方案并组织实施；制订工伤、生育保险费率确定办法、基金征缴和管理、待遇项目和给付标准及因工死亡供养直系亲属的待遇政策；指导全省工伤、生育保险制度改革工作；负责管理全省工伤认定政策和办法；指导全省职工工伤与职业病致残程度和因病、非因工致残丧失劳动能力程序的鉴定工作，负责省部属单位和行业单位职工的劳动鉴定和市地申请的劳动鉴定复鉴工作；承担省劳动鉴定委员会办公室工作。
(十一)农村社会保险处
制订全省农村养老保险的基本政策和发展规划并组织实施；制订农村养老保险费用筹集办法、待遇项目、给付条件和给付标准；研究完善农村养老保险基金管理制度和经办机构的管理规则；负责农村养老保险社会化管理服务工作。
(十二)人事教育处
负责厅机关和直属单位的机构编制、人事和劳动工资的管理工作；参与审核市社会保险经办机构领导成员的任免；拟定全省劳动保障系统干部教育的规划、计划；负责劳动保障系统的专业技术职务评审工作；负责全省劳动保障系统先进单位和个人的评比表彰工作；负责厅机关离退休人员的管理服务工作。
(十三)驻厅监察专员办
【关键词】 东莞市； 农村会计委派制； 体系建设
一、东莞市实行农村会计委派制的主要经验
农村会计委派制在东莞市实行已有10多年，东莞市开展农村会计委派工作主要经验如下：
（一）每个村、每个村民小组都进行会计委派
东莞市各镇区根据自身的实际情况进行村、组会计委派或者联组会计委派，其中大部分镇区实行一村一委派会计，没有实行一村一委派会计的镇区只有3个，采取的方式分别是一个委派会计负责2个村、村账镇记等方式。委派会计人员实行交叉任职，易地上岗，并实行“三年一轮岗”制度。村民小组的联组会计委派是根据村民小组的经济规模情况，采取“一组一人、多组一人或村委派会计兼任”等多种方式进行。
（二）对委派会计人员实行统一管理
2000年各镇街成立会计服务中心，受镇人民政府的委托，接受市农村集体资产主管部门业务指导，专门负责委派会计业务辅导和招聘、录用、培训、考核监督、轮岗等日常管理工作。会计服务中心对委派会计人员具有人事管理权和任免权，通过签订聘任合同的方式明确双方的关系，合同中对委派的村组财会人员的工作职责、权利和义务、考核方式、奖惩、福利待遇等作出明确的规定。驻各村委会的会计人员，工资由会计服务中心从村统筹后统一支付。
在2002年撤销会计服务中心后，东莞市农村委派会计在不同镇街分别由不同部门管理，部分镇街由镇会计核算中心（副科级事业单位）管理，部分镇街由农业办负责管理，而有一个镇是由农业技术中心管理，部分农村委派会计转为事业编制。
（三）政府推动力度大
东莞市委工作会议专门就农村会计委派制的推广工作进行了全面部署。该市各级领导对农村会计委派制工作都非常重视，市委书记和市长经常过问这项工作，绝大多数镇街都由主要领导挂帅成立领导小组，按照市的要求制定工作方案，在领导力量、工作人员和资金配备等方面给予了充分保证，市委市政府还专门组织各个镇街主管领导进行现场观摩，全面推广试点镇街的经验和做法。
（四）进行农村会计委派制的制度体系建设
东莞市从多个方面进行制度体系建设，紧密配合农村会计委派制的推行，并使之收到实效。它包括：民主理财、农村出纳岗位专职化、统计监测、审计监督、财务检查督导、重大事项审查、违反农村集体资产管理行为责任追究7项制度施行。
二、东莞市农村会计委派制存在的主要问题
（一）配套法规不完善，管理机制不健全
目前，东莞市农村会计委派制尚未得到法律层面的支持，委派会计人员在行使职权时缺少政策支持和法律支持，严重制约着会计委派工作的开展。东莞市农村会计委派制与《会计法》存在不相符的地方，造成推行难度大，阻力大。例如：《会计法》规定，国务院财政部门主管全国的会计工作，县级以上地方人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。但是东莞市的农村会计委派制并非由该市财政部门管辖，而是在市一级由隶属于农业局的农村集体资产管理办公室负责管理，在镇街一级则分别由会计核算中心、农业办或者农业技术中心负责管理。而东莞市2000年出台的《广东省东莞市农村委派会计管理办法》和2007年出台的《关于完善农村会计委派工作的意见》尚未全面完善，对委派会计人员的职责、权限等缺乏一套完整的前后连贯的管理措施，在一定程度上影响了管理工作力度。
（二）工资报酬不合理，激励性不强
现阶段，委派会计的工资报酬问题是制约东莞市农村会计委派制发展的重要因素之一，集中体现在三个方面。一是村级委派会计工资要比组级委派会计的高，已入事业编制的委派会计的工资与合同的委派会计的工资之间存在更大的差距。目前，东莞市全市已入事业编制的委派会计人数不多，委派会计人员的待遇普遍不高。例如东莞市某镇所有的委派会计都只是合同工，即使是最早批的委派会计到现在还没能转入事业编制，他们所享有的待遇远不及镇属职工的待遇。二是各镇区之间委派会计的工资报酬差距大，全市委派会计报酬最高的镇区是最低镇区的3.5倍。部分镇区无论是入编的委派会计还是合同制的委派会计都参照镇属职工的待遇，享受各种津贴和住房公积金；与此相反，部分镇区甚至连最基本的社会保险都未为委派会计购买。相同的工作，相近的能力，待遇上的巨大差距，导致相关委派会计心理上的不平衡，直接影响其工作积极性。三是东莞市部分镇区多年未调整工资标准，委派会计的工资停滞不前，对委派会计的激励性不强，影响农村会计委派制的实施效果。
（三）责任感归属感不强，监督效能不够
由于委派会计长期在村委会办公，镇街委派会计管理部门对委派会计的了解不够、关心不够、培训不够，形成其对管理部门的责任感归属感不强，参与委派会计管理部门集体组织活动的热情低，造成经济监管薄弱。例如在东莞市某镇，虽然委派会计由镇会计核算中心直接管理，但是若无重大事项发生，委派会计一个月才到镇会计核算中心开一两次简单的例行会议。个别村委会的委派会计缺乏工作责任心和积极性，上班经常迟到早退，甚至无故不上班，工作散漫，做事拖拉，服务意识薄弱。
（四）队伍素质较低，业务水平不高
目前东莞市有90%多的委派会计取得会计证，但有相当一部分会计未接受过继续教育的专业培训，专业知识已陈旧老化。并且全市还有近10%的委派会计没有取得会计证，拥有初级以上职称的只占17.5%，这就造成镇区委派会计人员业务能力相对较差。大部分镇区对委派会计参加专业职称考试的鼓励低，委派会计参加专业考试的积极性不高。例如，东莞市某镇获得初级职称的委派会计人员只比获得从业资格证的会计人员每月工资增加20元，而获得中级职称的委派会计人员只比初级职称的每月工资多25元。
三、完善东莞市农村会计委派制的对策建议
（一）建立健全与农村会计委派制相关的制度法规
建议中央财政部门根据各省、市开展工作的情况，尽快制定全国性的《农村委派会计管理暂行条例》，通过行政法规的方式，全面规范委派会计的职责权限以及明确违法行为应承担的法律后果，确保农村委派会计人员在实际工作中有法可依。同时，东莞市应结合自身实际，根据《村集体经济组织会计制度》、《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》以及相关的农村财务管理的各项政策制度的要求，进一步健全完善农村委派会计各项管理制度，如农村委派会计的选拔任（聘）用制度、重大事项报告制度、继续教育制度、业务考核制度、奖惩制度、定期轮换轮岗制度等。东莞市政府相关的管理部门要加强对各镇区的农村委派会计监督管理工作和行政领导力度，促使农村会计委派制的相关工作正常开展。
（二）切实解决好农村委派会计的工资报酬问题
工资报酬方案的好坏直接影响着委派会计的工作积极性，所以必须切实解决好工资报酬问题。委派会计的工资报酬应包括基本工资、年终奖金、福利补贴（包括住房公积金、社会保险、交通意外险等）三部分。各镇区要根据自身的实际经济情况制定新的工资报酬方案，会计委派人员的工资应直接与学历、职称、年度考核、工作量、工龄等挂钩。这样不但能够调动会计人员自我进修学习的积极性，而且能够充分发挥报酬的导向和激励作用。其中，基本工资以当地同类从业人员平均工资水平为参考，并不能低于城镇在岗职工平均工资；奖金要与学历情况、职称情况等挂钩；政策规定必须购买的福利补贴一定要落实到位，并适度增加社会保险的额度。另外，委派会计人员的工资报酬可以随全镇人均收入水平和GDP的发展水平而及时上调增加。只有切实解决好关系他们切身利益的工资报酬问题，才能使他们积极努力地安心工作。
（三）建立一套保障农村委派会计有效行使监督权力的完善制度
首先，要明确委派会计的管理权属于乡镇（街）相关管理部门，各村（社区）干部不能因为不满意会计人员坚持原则、大胆履行职责等情况而要求调换和解雇委派会计。各级委派会计的管理部门对农村委派会计工作要定期、不定期地进行检查和抽查，加强监督和日常管理工作，增加农村委派会计的责任感、归属感。其次，委派会计人员要准确把握“角色”定位，处理好各方关系，充分利用财务监督权力，加强会计监督。同时，要发挥参谋、决策的职能，努力做好对农村集体资产、资金运营的管理义务，积极发挥会计的管理职能。最后，要完善定期轮岗制度。进行轮岗时，要先做好规划，分期分批进行，尽量降低农村委派会计人员变动带来的工作波动。
（四）加强对委派会计的后续教育管理及培训工作
1.要求委派会计人员必须持证上岗，加强会计人员的继续教育专业培训管理。各镇区在新招聘委派会计时，必须是至少取得会计证人员，有会计职称的则更好；对在职未取得会计证委派会计人员要求他们在限期内取得会计证。同时，要对已取得会计证和会计职称的委派会计人员加强后续培训和教育，鼓励他们积极参加财政部门组织的会计人员后续教育培训，逐步将农村委派会计人员纳入规范化的业务培训和继续教育体系。
2.提高委派会计人员自学的积极性。委派会计人员必须学习掌握经济合同法、股份制、合作制等相关知识，掌握农村集体经济组织业务发展所必备的财会专业知识。同时，应增加学历补贴、职称补贴等额度，激励农村委派会计人员自觉学习的积极性。
【参考文献】
[1] 彭桂芳.东莞市农村实行会计委派制的实践及成效[J].会计之友，2001（12）：32-33.
[2] 刘志渊.珠三角地区农村会计委派制问题研究[J].会计之友，2010（3）：88-90.
[3] 邵燕翔.完善村级会计委托制度问题探讨[J].金华职业技术学院学报，2009（5）：38-41.
东莞市农村会计委派制存在的主要问题
（一）配套法规不完善，管理机制不健全
目前，东莞市农村会计委派制尚未得到法律层面的支持，委派会计人员在行使职权时缺少政策支持和法律支持，严重制约着会计委派工作的开展。东莞市农村会计委派制与《会计法》存在不相符的地方，造成推行难度大，阻力大。例如：《会计法》规定，国务院财政部门主管全国的会计工作，县级以上地方人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。但是东莞市的农村会计委派制并非由该市财政部门管辖，而是在市一级由隶属于农业局的农村集体资产管理办公室负责管理，在镇街一级则分别由会计核算中心、农业办或者农业技术中心负责管理。而东莞市2000年出台的《广东省东莞市农村委派会计管理办法》和2007年出台的《关于完善农村会计委派工作的意见》尚未全面完善，对委派会计人员的职责、权限等缺乏一套完整的前后连贯的管理措施，在一定程度上影响了管理工作力度。
（二）工资报酬不合理，激励性不强
现阶段，委派会计的工资报酬问题是制约东莞市农村会计委派制发展的重要因素之一，集中体现在三个方面。一是村级委派会计工资要比组级委派会计的高，已入事业编制的委派会计的工资与合同的委派会计的工资之间存在更大的差距。目前，东莞市全市已入事业编制的委派会计人数不多，委派会计人员的待遇普遍不高。例如东莞市某镇所有的委派会计都只是合同工，即使是最早批的委派会计到现在还没能转入事业编制，他们所享有的待遇远不及镇属职工的待遇。二是各镇区之间委派会计的工资报酬差距大，全市委派会计报酬最高的镇区是最低镇区的3.5倍。部分镇区无论是入编的委派会计还是合同制的委派会计都参照镇属职工的待遇，享受各种津贴和住房公积金；与此相反，部分镇区甚至连最基本的社会保险都未为委派会计购买。相同的工作，相近的能力，待遇上的巨大差距，导致相关委派会计心理上的不平衡，直接影响其工作积极性。三是东莞市部分镇区多年未调整工资标准，委派会计的工资停滞不前，对委派会计的激励性不强，影响农村会计委派制的实施效果。
（三）责任感归属感不强，监督效能不够
由于委派会计长期在村委会办公，镇街委派会计管理部门对委派会计的了解不够、关心不够、培训不够，形成其对管理部门的责任感归属感不强，参与委派会计管理部门集体组织活动的热情低，造成经济监管薄弱。例如在东莞市某镇，虽然委派会计由镇会计核算中心直接管理，但是若无重大事项发生，委派会计一个月才到镇会计核算中心开一两次简单的例行会议。个别村委会的委派会计缺乏工作责任心和积极性，上班经常迟到早退，甚至无故不上班，工作散漫，做事拖拉，服务意识薄弱。
（四）队伍素质较低，业务水平不高
目前东莞市有90%多的委派会计取得会计证，但有相当一部分会计未接受过继续教育的专业培训，专业知识已陈旧老化。并且全市还有近10%的委派会计没有取得会计证，拥有初级以上职称的只占17.5%，这就造成镇区委派会计人员业务能力相对较差。大部分镇区对委派会计参加专业职称考试的鼓励低，委派会计参加专业考试的积极性不高。例如，东莞市某镇获得初级职称的委派会计人员只比获得从业资格证的会计人员每月工资增加20元，而获得中级职称的委派会计人员只比初级职称的每月工资多25元。
完善东莞市农村会计委派制的对策建议
（一）建立健全与农村会计委派制相关的制度法规
建议中央财政部门根据各省、市开展工作的情况，尽快制定全国性的《农村委派会计管理暂行条例》，通过行政法规的方式，全面规范委派会计的职责权限以及明确违法行为应承担的法律后果，确保农村委派会计人员在实际工作中有法可依。同时，东莞市应结合自身实际，根据《村集体经济组织会计制度》、《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》以及相关的农村财务管理的各项政策制度的要求，进一步健全完善农村委派会计各项管理制度，如农村委派会计的选拔任（聘）用制度、重大事项报告制度、继续教育制度、业务考核制度、奖惩制度、定期轮换轮岗制度等。东莞市政府相关的管理部门要加强对各镇区的农村委派会计监督管理工作和行政领导力度，促使农村会计委派制的相关工作正常开展。
（二）切实解决好农村委派会计的工资报酬问题
工资报酬方案的好坏直接影响着委派会计的工作积极性，所以必须切实解决好工资报酬问题。委派会计的工资报酬应包括基本工资、年终奖金、福利补贴（包括住房公积金、社会保险、交通意外险等）三部分。各镇区要根据自身的实际经济情况制定新的工资报酬方案，会计委派人员的工资应直接与学历、职称、年度考核、工作量、工龄等挂钩。这样不但能够调动会计人员自我进修学习的积极性，而且能够充分发挥报酬的导向和激励作用。其中，基本工资以当地同类从业人员平均工资水平为参考，并不能低于城镇在岗职工平均工资；奖金要与学历情况、职称情况等挂钩；政策规定必须购买的福利补贴一定要落实到位，并适度增加社会保险的额度。另外，委派会计人员的工资报酬可以随全镇人均收入水平和GDP的发展水平而及时上调增加。只有切实解决好关系他们切身利益的工资报酬问题，才能使他们积极努力地安心工作。
（三）建立一套保障农村委派会计有效行使监督权力的完善制度
首先，要明确委派会计的管理权属于乡镇（街）相关管理部门，各村（社区）干部不能因为不满意会计人员坚持原则、大胆履行职责等情况而要求调换和解雇委派会计。各级委派会计的管理部门对农村委派会计工作要定期、不定期地进行检查和抽查，加强监督和日常管理工作，增加农村委派会计的责任感、归属感。其次，委派会计人员要准确把握“角色”定位，处理好各方关系，充分利用财务监督权力，加强会计监督。同时，要发挥参谋、决策的职能，努力做好对农村集体资产、资金运营的管理义务，积极发挥会计的管理职能。最后，要完善定期轮岗制度。进行轮岗时，要先做好规划，分期分批进行，尽量降低农村委派会计人员变动带来的工作波动。
（四）加强对委派会计的后续教育管理及培训工作
关键词：农村会计 财务管理 集体经济
近几年来，从中央到地方各级政府加大对农村的投入力度，如农业开发专项资金、扶贫资金、土地征占补偿金、村级运转补助资金、一事一议财政奖补资金等等，还有村级负债问题、村集体资产管理、城镇化村改居等问题，对农村财务会计工作提出了更高的要求。在新形势下，农村会计管理工作出现了一些新问题，干群关系紧张，甚至有的地方出现了农村群众上访现象。因此，进一步加强农村会计管理和财务管理工作势在必行，各级领导和财政、农业部门必须提高认识，对农村财务会计管理工作予以高度重视。
一、农村财务管理的现状
（一）农村会计队伍的现状
1、村级会计队伍不稳定
根据《中华人民共和国村民组织法》第十一条规定“村民委员会每届任期三年，届满应当及时换届选举”。在实际工作中，由于村会计或报账员一般由村干部兼任，村委、支部进行换届选举时，往往有些原则性强、业务熟练、素质过硬的会计被换下来，导致“一朝天子一朝臣，一任干部一个会计（报账员）”。会计人员更换频繁，会计档案保存不完整，形成了“断头账”或“两本账”。
2、会计人员专业水平低
农村会计人员报酬偏低，年轻人不愿意在村里干，再加上目前会计从业资格证考试的内容与农村会计核算的内容差异很大，导致村级会计人员全面通过会计从业资格证考试很难。致使一些业务生疏的财会人员无证上岗。会计队伍年龄结构老化，专业技术、文化水平普遍较低，对村干部监督不力，导致了村财务管理混乱和群众不满。
农村会计人员不能得到会计后续教育，由于村级会计人员由农业部门管理，未纳入财政部门的会计人员继续教育体系，再加之会计人员农活忙，不是脱产干会计，学习时间得不到保证，三、四年没有进行系统培训，导致财务方面的政策、规章制度没有得到很好的贯彻落实。
（二）农村相关会计制度、内部控制制度不健全
1.钱帐不分离
目前，虽然村集体基本都建立了钱帐分管制度，但由于会计、出纳、审批人、经办人没有严格划分职责权限，也就无法做到相互分离，相互制约。比较普遍的一个现象就是村集体的收入不是由出纳人员集中收取的，经常是由村书记收取。当经办人攥着不放，坐支滥用，最后拿着一把收支的单据入帐。从账务处理表面看，会计、出纳执行了钱帐分管，但实际上从头到尾都由村书记一人包办，这极易诱发现金舞弊现象。
2、一些重要经济业务事项的决策和执行的程序不明，相互监督、相互制约无从谈起
现在，大多数村都实行书记一支笔签批制度，无疑这有助于加强村书记财务管理的责任，制止收支管理混乱，但大小事书记一人定板造成了权力过度集中，不利于决策，必将导致管理失控。
3、许多村根本没建立严格的财产清查制度
财产清查工作无章可循，既无法保护好财产物资的安全与完整，又使帐实出现不符，难以保证会计资料的客观真实性。
4、监督环节薄弱
目前村集体内部审计监督主要靠乡镇经管站，但由于乡镇经管站游离于村集体之外，难以真正做到对村集体财务活动进行及时有效的监控，而民主理财小组虽然具有一定的内部审计性质，但理财小组人员往往受到业务水平、个人素质等方面的影响，仅限于月底理财日盖章而已，难以真正发挥内部审计对财务活动的监督作用。
（三）农村会计人员管理体制
一方面，会计人员代表村集体利益，对村集体的资产、权益进行监督，另一方面村干部自行任免本单位的会计人员，决定会计人员的工薪待遇、职务晋升。这容易使会计人员陷入“两难”境地。村集体负责人为了达到某种利益，往往向会计人员施压，使得一些会计人员“站得住，顶不住；顶得住，站不住”，不利于会计人员保持较高的职业水平和较好的职业道德。
二、对农村财务会计工作的对策和建议
理顺关系，明确责任，强化措施，狠抓落实。《会计法》规定财政部门主管会计工作，明确了财政部门的会计执法主体资格，这既是权利，更是责任。各级财政部门要履行会计法赋予的职责，将农村会计管理列入重要的议事日程，针对本地农村会计工作的存在的突出问题，研究制订提高农村会计素质，整顿农村会计工作秩序，促进农村经济发展策略。
针对以上农村会计管理存在的问题，立足实际推行“村账乡管”和“委派制”等形式的会计管理体制改革是改变农村财务管理的有效途径。
（一）实行“村账乡管”改革
主要做法是乡镇成立集中记账专门机构，集中核算各村村级财务，各村只设报账员，实行定期报账。各村不在设会计人员，村日常支出实行备用金制度，所有账务由乡镇记账专门机构集中核算。从业人员由乡镇政府、县财政等部门制定任职条件，统一公开考试，择优选拨任用，录用人员工资待遇由乡镇政府统筹解决。
“村账乡管”健全了规章制度，使财务工作有章可循，在记账下，统一制度，统一审核，统一记账，统一建档，有利于严格执行各项收支管理制度、资产管理制度、基金管理制度、收益分配制度，有利于严格按照农业、财政专项资金管理办法的规定管理、使用资金，做到专款专用，保证了专项资金的安全。
（二）实行会计“委派制“改革
主要做法是乡镇政府、县财政部门遵照”公开、公正、公平“的原则，择优选拔任职会计人员，由乡镇政府发放聘书，直接委派到村任职，一般采取异地任职并定期轮换的做法，委派会计业务受乡镇府和财政部门的领导，工资待遇由乡镇政府统筹解决。“委派制”改革，稳定了农村会计队伍。改革后会计人员的组织关系、工资福利、工作业绩考核、业务学习等由乡镇府和财政部门统一负责，不受所服务的村级组织直接干预，不因村委会和村干部的变动而变动，形成一支稳定专业的农村会计队伍。同时提高了从业人员的业务素质。农村财务管理是一项业务性、政策性强的工作，在传统的村账自管模式下，由于受会计人员专业水平的限制，财务处理不及时，手续不清楚，会计科目混乱，原始凭证的取得不合规定，他们大多只能记简单的流水账。改革后会计人员的专业水平得到提高。在选聘会计人员时，通过考试，择优选拔，为农村财务管理的制度化、规范化奠定了良好的基础。
（三）村集体经济组织的负责人、会计人员应加强以《会计法》为主的法律、法规的学习
在农村基层组织中，由于长期形成的农村会计工作习惯，无论是单位负责人，还是会计人员，普遍存在文化程度低，法制观念淡薄，缺乏依法进行会计核算的意识。村书记往往认为，既然会计负责人负主要监督责任，那么出了问题自己不须承担责任，至少不承担主要责任。因此，村书记懒得过问会计工作，懒得学习有关法规制度，不少村书记对会计业务一窍不通。在内部会计监督上，大多无章可循。
（四）要逐步建立健全从业会计人员继续教育和业务培训机制
会计工作专业性强，知识更新快，这就要求会计人员加强学习，提高业务技能，逐步将农村会计从业人员逐步纳入会计人员继续教育和业务培训体系。目前，农村会计人员管理平时都是由农业经管部门在负责，为此，要搞好农村会计人员的培训教育，一是要得到财政部门领导的重视和支持；二是要与农业经管部门搞好协调。同时，要注重培训内容的针对性，时间安排与农村工作的对应性，培训知识的层次性，培训方法的灵活性等，确保从业会计人员的业务水平的提高。
（五）坚强监督
《会计基础工作规范》规定“单位的会计机构、会计人员对单位的经济活动进行会计监督”。村集体作为其他经济组织，同样受《会计基础工作规范》的约束，但又有其特殊性。村集体特有的“村民自治”管理体制，决定了群众监督的重要性。有条件的村可以设立村民会议领导下的“审计监督委员会”，对村财务和村干部行使监督权。审计监督委员会行使村民会议赋予的权力，向村民会议负责并报告工作。同时，按照国家法律和制度规定，财政、农业、审计、税务等部门有权代表国家对村集体财务会计工作实施国家监督。另外，按规定应当委托注册会计师进行审计的经济业务，应当委托注册会计师进行审计。应该说，群众监督是脱离会计主体的第三者的监督，具有一般内部监督无法比拟的优势，而有关政府部门的国家监督是是村集体内部实行严格会计制度的有力保证。
一、指导思想和总体要求
(一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会和中央经济工作会议精神,深入贯彻落实科学发展观,围绕转变经济发展方式、保障和改善民生深化改革,着力增强发展的内在动力和可持续发展能力,为夺取应对国际金融危机冲击全面胜利和“十二五”规划顺利实施奠定坚实的体制基础。
(二)总体要求。把保持经济增长与调整经济结构结合起来,着力完善促进经济发展方式转变的体制机制;把完善政府调控与充分发挥市场作用结合起来,着力激发经济发展内在动力与活力;把推进社会建设与创新公共服务体制结合起来,着力健全改善民生的保障机制;把提高经济效益与促进社会公平结合起来,着力形成促进社会和谐稳定的体制机制;把加快国内发展与提升开放水平结合起来,着力形成国际合作与竞争新优势。
二、鼓励支持和引导非公有制经济发展
(一)落实鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施,进一步消除制约民间投资的制度,支持民间资本投向基础产业和基础设施、公用事业、社会事业、金融服务等领域,有效激发市场投资活力。(发展改革委牵头,各有关部门负责)
(二)推动国有资本从一般竞争性领域适当退出,切实把国有资本投资重点放在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,拓宽非公有制经济发展的市场空间。(国资委、发展改革委、工业和信息化部负责)
(三)继续完善对小企业的支持政策,健全小企业信用担保体系,开展支持小企业融资的金融产品创新试点,研究制订促进小企业发展的政府采购政策。(工业和信息化部、人民银行、发展改革委、银监会、财政部负责)
三、深化国有企业和垄断性行业改革
(一)以推进广电和电信业务双向进入为重点,制订三网融合试点方案并开展试点,探索建立保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。(工业和信息化部、广电总局等负责)
(二)推进电力体制改革,完成电网企业主辅分离改革,出台输配电体制改革试点工作意见,研究制订农电体制改革方案并开展试点。(发展改革委、国资委、电监会、水利部、财政部、能源局负责)
(三)推进盐业管理体制改革,出台盐业管理体制改革意见及相关配套措施,推动形成新型食盐供给体制和盐业管理体制。(发展改革委、工业和信息化部等负责)
(四)加快推进大型国有企业特别是中央企业母公司层面的公司制股份制改革。加强国有资产监督管理,强化境外国有资产监管等基础性制度建设。(国资委牵头)
四、深化资源性产品价格和环保收费改革
(一)出台关于调整销售电价分类结构的实施办法,简化电价分类结构,推行居民用电阶梯价格制度,健全可再生能源发电定价和费用分摊机制。逐步理顺天然气与可替代能源的比价关系。继续完善成品油价格形成机制。(发展改革委、电监会、能源局负责)
(二)稳步推进水价改革,在有条件的地方实行居民用水阶梯价格制度,推进农业节水与农业水价综合改革。(发展改革委、住房城乡建设部、水利部、财政部负责)
(三)全面推行城市污水、垃圾及医疗废物等处理收费制度,研究建立危险废物处理保证金制度,制订出台推进排污权交易试点的指导意见并扩大试点范围,完善排污费征收使用管理制度。(发展改革委、住房城乡建设部、财政部、环境保护部、工业和信息化部负责)
五、深化财税体制改革
(一)出台资源税改革方案,统一内外资企业和个人城建税、教育费附加制度,逐步推进房产税改革,研究实施个人所得税制度改革,完善消费税制度,研究开征环境税的方案。(财政部、税务总局、发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、环境保护部负责)
(二)全面编制中央和地方政府性基金预算,试编社会保险基金预算,完善国有资本经营预算,加快形成覆盖政府所有收支、完整统一、有机衔接的公共预算体系。推进预算公开透明,健全监督机制。研究建立地方政府财政风险防控机制。(财政部、人力资源社会保障部、国资委、发展改革委负责)
(三)建立行政事业单位国有资产统计报告和收入管理制度。完善中央企业国有资本经营收益上缴和使用管理制度。(财政部、发展改革委、国资委负责)
六、深化金融体制改革
(一)借鉴国际监管标准的改革,完善金融监管体制。建立宏观审慎管理框架,强化资本和流动性要求,确立系统性金融风险防范制度。建立健全部门间协调配合、信息共享机制和国际合作机制。完善跨境资本流动监管机制。探索规范地方金融管理体制。(人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、发展改革委、外汇局负责)
(二)修订出台《贷款通则》,积极引导民间融资健康发展,加快发展多层次信贷市场。尽快出台存款保险制度实施方案,制定出台存款保险条例。(人民银行、银监会负责)
(三)加快股权投资基金制度建设,出台股权投资基金管理办法,完善新兴产业创业投资管理机制。健全创业板市场相关制度,推进场外交易市场建设,推动形成相互补充、相互促进、协调发展的多层次资本市场体系。(发展改革委、证监会、财政部负责)
(四)深化金融机构改革,加快推进政策性金融机构改革,开展资产管理公司商业化转型试点,深化国有控股商业银行改革。(人民银行、银监会、财政部负责)
(五)完善农村金融体系,全面深化农村信用社改革,引导社会资金投资设立适应“三农”需要的新型农村金融组织,研究制订偏远山区新设农村金融机构费用补贴等办法,研究制订农村抵押担保条例,充分发挥商业性金融、政策性金融和合作金融在支持“三农”中的作用。(银监会、人民银行、财政部负责)
七、协调推进城乡改革
(一)深化土地管理制度改革,研究制订农村集体建设用地管理条例,逐步建立城乡统一的建设用地市场。提出规范农村土地整治的指导意见。修订国有建设用地划拨目录,深化国有建设用地有偿使用制度改革。(国土资源部牵头)
(二)深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内实行居住证制度。(公安部、财政部、国土资源部、农业部、人力资源社会保障部负责)
(三)做好新形势下农村改革试验工作。制订出台进一步加快农垦改革发展的意见,推进国有农场与当地经济社会发展融合。制订出台重点国有林区森林资源管理体制改革总体思路,进一步推进国有林场改革试点。推进农村水利建设管理体制改革和农村小型水利设施产权制度改革。深化农村公路管理养护体制改革。(农业部、林业局、水利部、交通运输部等负责)
八、深化民生保障体制改革
(一)研究调整和优化国民收入分配格局、提高居民收入比重的思路,提出改革的目标、重点和措施。积极稳妥实施事业单位绩效工资制度,推进企业职工工资集体协商和支付保障制度建设,改革国有企业特别是垄断行业工资总额管理制度,完善国有企业、金融机构高管人员薪酬分配和监管制度。(发展改革委、人力资源社会保障部、财政部、国资委等负责)
(二)完善城乡养老保险制度,全面实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续制度,研究解决城镇集体企业职工、退休人员及城市无收入老年居民养老保险问题,继续推进事业单位养老保险制度改革试点,完善新型农村社会养老保险相关配套政策并扩大试点范围。(人力资源社会保障部牵头)
(三)建立健全保障性住房规划建设管理体制,加快廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房建设,推进城市和工矿区棚户区改造,出台关于促进房地产市场长远健康发展的综合性政策。(住房城乡建设部、发展改革委负责)
九、深化社会领域改革
(一)出台并实施国家中长期教育改革和发展规划纲要,以促进公平和提高质量为重点,推进人才培养体制、考试招生制度、现代学校制度和办学体制等改革,并启动相关试点工作。(教育部牵头)
(二)围绕“保基本、强基层、建机制”,全面推进医药卫生体制改革,扎实做好推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点等五项重点改革。(发展改革委、卫生部、财政部、人力资源社会保障部负责)
(三)加快国有文艺院团体制改革,推进非时政类报刊改革,制订出台公益性新闻出版单位改革意见,基本完成中央各部门各单位经营性出版社转制任务。(文化部、新闻出版总署、人力资源社会保障部负责)
(四)探索完善社会主义市场经济条件下科技创新举国体制,全面推进国家创新体系建设。(科技部牵头)
十、深化涉外经济体制改革
(一)研究制订关于加快转变外贸发展方式的指导意见,促进对外贸易协调可持续发展。(商务部牵头)
(二)研究修订外商投资相关法律法规,进一步简化和规范外资审批程序,建立外资并购安全审查制度。制订出台境外投资条例,加快完善境外投资促进政策和服务体系。(发展改革委、商务部、法制办负责)
十一、深化行政管理体制改革
(一)按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,制订出台分类推进事业单位改革的总体文件及相关配套文件,逐步扩大改革试点范围,为全面启动改革创造条件、积累经验。(中央编办、财政部、人力资源社会保障部、发展改革委负责)
(二)深化投资体制改革,出台政府投资条例,加快制定企业投资项目核准和备案管理条例,制定中央政府投资项目决策责任追究指导意见和代建制管理办法,建立重大项目专家评议制度。(发展改革委、法制办负责)
(三)研究推进中央国家机关公务用车制度改革。研究提出深化政府机关后勤服务社会化改革的意见。(发展改革委、中央编办、财政部、人力资源社会保障部、国管局负责)
十二、积极推进综合配套改革试点
上海浦东新区、天津滨海新区等国家综合配套改革试验区,要围绕转变经济发展方式、提升开放水平、统筹城乡发展、建设资源节约型和环境友好型社会等战略任务深化改革,率先突破,形成有推广价值的改革经验。各部门要积极支持改革试点工作,将专项改革试点放到试验区先行先试。支持和指导各地区各部门开展多种形式的改革试点。(发展改革委牵头)
[作者简介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武汉人，江苏第二师范学院经济与法政学院副院长，法学博士，教授，研究方向：法学。
我国农村“四荒”土地权利流转受限较少，市场化程度高，经济价值日益凸显。如何更好地统筹配置、合理利用农村“四荒”土地，切实发挥其综合效益与价值，是城乡整体可持续发展的重大问题。
一、农村“四荒”土地权属界定
1996年国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（以下简称《通知》）明确指出，“四荒”土地是指“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”。据我国《土地管理法》、《农业法》的相关规定，农村“四荒”土地的所有权归属于农民集体。农村“四荒”土地使用权的明确大体为几个层次：《土地管理法》、《民法通则》明确了农村“四荒”土地使用权即承包经营权可以让渡，可以依法通过签订土地承包合同的形式取得；《通知》、《农村土地承包法》进一步明确了农村“四荒”土地使用权取得的家庭承包、招标、拍卖、公开协商等合法方式，以及承包经营权取得的程序；《通知》在明确治理开发者在享有“四荒”土地使用权的同时，还指出购买者以拍卖取得的使用权，并非完全使用权，不包括地下埋藏物和矿产资源的使用权。
二、农村“四荒”土地权利运行现状
（一）所有权的不完整运行
《土地管理法》、《农业法》都明确了农村“四荒”土地的农村集体所有，但在“四荒”土地资源开发利用形式日趋多样化的今天，农民集体对于“四荒”土地所表现出的并非完整意义上的所有权。所有权被称作为“完全物权”，是最充分的物权，由占有权、使用权、收益权与处分权四项权能构成。对农村“四荒”土地而言，最核心内容，一是土地使用权的充分发挥以及由此带来的应得利益的充分实现；二是土地所有权发生改变的方式、条件以及由此所带来的利益合理补偿与充分实现等问题。目前“四荒”土地所有权对于农民集体的意义仅表现为，农民集体能够凭借“四荒”土地的法定承包、租赁或拍卖等，获取来自土地开发者的一定量合同收益；基于国家需要而发生的，农民集体对“四荒”土地被动且极不完善的最终处分权，即“四荒”土地所有权的变更。何时何条件下“四荒”土地所有权从农民集体所有转变为国家所有，以及农民集体因为“四荒”土地所有权的丧失能够获得多少补偿、怎样补偿，既非由农民集体说了算，也非交由市场说了算，而是全部由国家说了算，即《宪法》、《土地管理法》所规定的：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
（二）使用权流转的效益性目标日渐凸显
“四荒”土地使用权与所有权的分离与流转，从最初的土地承包经营，到后来的土地使用权的租赁、股份合作，再到以拍卖形式取得“四荒”土地使用权，以及抵押“四荒”土地使用权，经历了不断市场化的变迁。这种变迁中，包含“四荒”土地使用权的一级市场和二级市场流转两种类型。一级流转完成了“四荒”土地所有权与使用权的分离，即“四荒”土地使用权初次转移给使用者，反映出土地所有者与土地经营者的关系，实践中主要体现为“四荒”土地使用权的承包、租赁、拍卖等行为；二级流转与所有权没有直接联系，是指经营人在经营期内，将其依法取得的“四荒”土地经营权再让渡给第三者的交易关系，如“四荒”土地使用权的转让、出租、抵押、入股等行为。
“四荒”土地的使用权，即承包经营权流转的相关法律规定，主要体现在《农村土地承包法》（2003）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005）（以下简称《流转管理办法》）、《农村土地承包纠纷解释》（2005）以及《物权法》（2007）等法律文件中。总体来说，“四荒”土地承包经营权与《农村土地承包法》的立法旨趣本质上一致。即：赋予农民长期稳定的土地使用权，维护承包当事人合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。但耕地与“四荒”土地存在功能的差异性，对农民而言，“四荒”土地没有耕地那么明显的现实福利性和社会保障功能，因此，“四荒”土地目标效益更倾向于实现社会综合效益，即通过合理开发，改善生态环境，促进经济与社会可持续发展。而且我国农村目前还有相当丰富的“四荒”土地资源，开发潜力巨大，因此，“四荒”土地承包经营权立法更多着眼于效率实现。
体现这种效率性目标的制度设置，在一级市场流转上，“四荒”土地承包经营权更多是以市场化方式有偿获得，如拍卖的方式。在承包经营人方面，相对于家庭承包经营中耕地承包人一般为本集体经济组织成员而言，农村“四荒”土地的承包经营人允许非本集体经济组织成员进入。以其他方式承包农村“四荒”土地时，承包期限还可以由双方协商确定，更自由。在二级市场流转上，《农村土地承包纠纷解释》、《流转管理办法》、《农村土地承包法》明确了“四荒”土地承包经营权流转问题援引家庭承包中的相关规则，包括流转原则、限制条件、流转方式的适用前提和程序性要求等方面。其中，二者对权利处分所应遵循的条件及程序等细微处有所区别：即家庭承包中的转包、出租、互换，双方当事人合同签订后，要报发包方备案；采取转让流转的，要求转让方应当有稳定的收入来源，而农村“四荒”土地承包经营权则无此要求。此外，就是农村“四荒”土地承包经营流转接受方受限较少，可以是本集体经济组织以外的个人、农业公司或其他组织。二者较突出的差别在于，“四荒”土地承包经营既可以家庭承包经营下的转让、出租、转包、互换等方式处分权利，还可以抵押或入股等形式处分权利。这使得“四荒”土地承包经营者享有更独立的处分权，利于“四荒”土地承包经营权更充分流转及其效率性目标的实现。
不可否认，“四荒”土地使用权呈现不断物权化的发展过程，土地权益日益明晰、完整与稳定。但笔者认为，以“四荒”土地侧重效率追求，实现综合效益的目标来论，放在当前经济社会高速发展与城乡统筹协调发展的现实环境下，“四荒”土地所有权、使用权的发展，都有更深入推进的可能与必要。在此，笔者意于对现有农村“四荒”土地所有权与使用权流转制度设置中的一些问题做些商榷与探讨。
三、关于农村“四荒”土地产权制度
变革的商榷与建议
法律是通过对不同利益的取舍来实现对利益关系的调整和分配。平衡和保护各方当事人利益应是立法的宗旨和价值尺度。具体到“四荒”土地所有权享有、使用权流转的制度设计上，是要平衡和保护土地所有权人、使用权人，以及社会公共利益。
（一）对农村“四荒”土地所有权变更的商榷
在现今城乡统筹发展背景下，国家发展，城市化推进对土地的需求客观现实，一定条件下对农村集体土地所有权给予限制，以及将一定量农村土地变更为国有具有合理性。基于此，宪法和土地管理法都明确了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用农村土地并给予补偿。但是，公共利益不能等同于国家建设。
笔者认为，基于公共利益优先原则，若确属公共利益需要，如基于国家安全和军事用途或者基于交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业建设需要，国家依上述规定征收农民土地无可厚非，这是社会公共利益实现的需要，也是社会个体义务。但在征地后，就存在补偿问题。它关涉农民土地所有权不得已发生变更时，其项下利益是否会一并受损。对此，笔者认为，应该也必须给予农民以合理补偿，以确保其不遭受实质性利益损害。这种补偿在“四荒”土地上至少体现为两项：一是，对“四荒”土地所有权人的补偿。从“四荒”土地所有权存在现状看，表现为对于所有权人，即农民集体凭借该土地从开发经营人手中获取的收益，以及农民集体丧失土地所有权的应得补偿。二是，对“四荒”土地未到期使用权人的补偿，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，导致该土地使用合同未到期而终止，给土地使用者造成的损失补偿。公共利益下的土地征收，土地所有权人未从中获益，因此，对未到期使用权人的补偿就应该由国家承担，即国家需要对未到期使用者对该项“四荒”土地的治理成果，以及未到期的预期利益进行综合评估并做出合理补偿。
对于不属于“公共利益”下的征地，即使是打着国家建设需要的招牌，也不应予以所谓“公共利益”的支持。笔者认为，此种情况应严格依宪法确定的国家财产权、集体财产权与公民私有财产权平等原则，以及“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”的规定，将农民集体所有权与国家土地所有权等同对待，即对于城市建设需要下的“四荒”土地，进行以农民集体为主体的市场化出让――不改变所有权，由农村集体作为所有权人代表进行土地的市场化出让，期限对应国有城市土地；终止原有土地经营合同，由农民集体对原经营权人未完成承包期内的损失，包括治理投入、预期回报等商定合理补偿。
此外，《通知》明确禁止将“四荒”改作非农用途，尤其是城镇郊区，并对此类行为做了限期改正，收回使用权，依法处罚等规定。这一看似属于土地使用权的规定，笔者认为在现实条件下，与“四荒”土地所有权变更不可分割。现今城市化建设快速推进中，城镇郊区“四荒”土地非农化的房地产开发绝不只是获取更大收益的问题，已然是不可回避的事实。与其不分情况地强行管制，不如厘清产权，因势利导引其健康发展。简单说，即如果基于城市化建设的需要，该项“四荒”土地资源真的具备进行房地产开发的条件，就确定由土地的所有权人收回该土地使用权，补偿使用者未到期损失，然后由农村集体经济组织作为所有权人代表将该项土地进行市场化出让，所得利益归农民集体所有，以体现农村“四荒”土地资源的效率性追求，也更充分实现收益权权能。而对于不符合城市化建设需要下所谓房地产开发，则给予坚决制止，以维护农村“四荒”土地资源生态价值的实现。
（二）进一步完善“四荒”土地使用权制度设置的思考
1. 对“四荒”土地使用权一级流转资金“村有乡管”的质疑
《通知》中关于承包、租赁和拍卖“四荒”土地使用权所收取的资金实行“村有乡管” 专款专用的规定，就是说，资金取之于“四荒”，用之于“四荒”，专款专用，对此，笔者认为无不妥当之处。但这笔资金所有权虽归农民集体，却要由乡镇农村集体资产管理机构代管，村集体使用该项资金时，需要到乡镇管理机构申领，获批后方能使用，对此笔者认为有待商榷。《通知》明确规定，农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有。农村集体经济组织依法成立由村民代表组成的工作小组，拟定方案，实施“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖，须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。由此可知，一者，农民集体既然是土地所有权人，其依法流转土地使用权所获资金，该资金所有权人当然也还是农民集体。所有权由占有、使用、收益与处分四项权能构成，而占有是使用权得以充分实现的重要前提。在此，只要是农民集体依法流转土地，除经所有权人同意外，其他任何人无权占有该项资金。再者，农村“四荒”资源流转的行政主管机关是县级以上人民政府，与乡镇农村集体资产管理机构并无必然联系，流转资金由乡镇农村集体资产管理机构代管无从说起。第三，所有权是最充分的物权。确保资金专款专用，不被村集体挪作他用，不能成为削弱农民集体法定所有权权利的正当理由。据此，笔者认为，“四荒”土地使用权流转的资金实行“乡管”于法无据，于理不通。
2.“四荒”土地使用权二级流转法律设定的商榷
物权法定原则，是指物权的种类、内容、效力、公示方法等必须由法律明确规定，而非由当事人协议设定。“四荒”土地承包经营权作为用益物权，不得例外。但现行相关规范性文件中关于“四荒”土地承包经营权流转的规定很不完善。首先，从流转方式看，现有法律是以不完全列举的方式予以规定。这种列举方式未能涵盖实践中已然存在的赠与、互易、代耕等流转方式，也未设定未来实践中可能出现新的流转方式。进而，从现行规范适用看，现行立法是以“原则+例外”模式设计家庭承包方式和其他承包方式的流转，规定“四荒”土地承包经营权可以转让、出租、抵押、入股或其他方式流转，但对于各种流转方式适用的前提条件、程序却未予明确，需要援引家庭承包方式中的相关规定。家庭承包取得的土地承包经营权和“四荒”土地承包经营权的法律属性虽然都定位于用益物权，但二者有差异。农地家庭承包经营权是以实现社会公平价值为追求。“四荒”土地承包经营权侧重于资源利用率，经济效益的实现。不同的功能定位决定了二者的适用条件、程序等都必然存在差异，不宜简单套用。而依据现有法律设置，则必然致使不同功能与价值取向的用益物权适用相同规则，如此“四荒”土地使用权流转自身的立法价值则难实现。
笔者认为，“四荒”土地承包经营权流转立法价值取向既然定位于实现综合效益，效率优先，兼顾公平，体现在流转方式上，就应该放开对“四荒”土地流转方式的限制，但应明确不同流转方式各自的前提条件和程序性要求。对待实践中客观存在的，如赠予、代耕，以及未来可能出现目前尚未法定化的流转方式，取舍标准应在于：只要该流转方式不违反法律、法规等强制性规定，不损害社会公共利益，能够被现行法定方式吸收的，不再另行设定；不能被吸收的，应予以法律认定，同时明确各自的适用前提条件和程序性要求。如互易、赠予的流转方式即属此种情况，既不能被现有的转让、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不违法损害社会公共利益，故应予以确认，同时需明确相应规制促其正轨发展。
3. 有关“四荒”土地使用权抵押制度设置的思考
抵押，是债务人或者第三人不改变对财产的占有，而以该财产作为债权担保的法律设置。如果债务人不履行债务，债权人有权依法以该财产抵价受偿。具体到农村“四荒”土地，抵押标的物是土地使用权，不是土地本身。其抵押权是指“四荒”土地使用权人依法在规定年限内，不转移对“四荒”土地占有，将“四荒”土地使用权抵押给金融机构，同时获得相应资金。如果抵押人不履行债务，金融机构有权依法处分该“四荒”土地使用权，并由处分所得价款优先受偿。
“四荒”土地使用权的抵押属于二级流转。物权法确认了“四荒”土地承包经营权的用益物权性质，其处分权能理论就是“四荒”土地承包经营权流转，包括抵押的坚实支撑。当然，基于其农用用途的限定，农村“四荒”土地相对于一般国有土地使用权的抵押应该有土地用途受限等方面的要求。但现实中，“四荒”土地抵押实现的限制远非这些。一方面，现有立法规定不明确且操作性不强，致使凭借法律有效解决争议之路不畅。目前，我国对土地使用权抵押明文规定的法律法规，如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）、《城市房地产管理法》（1994）、《担保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《农村土地承包法》（2002）、《物权法》（2007）等在“四荒”土地使用权抵押的规定上衔接不畅，甚至存在内容相互冲突的情况。法律规定不明确，则必然带来操作性不强的问题。另一方面，各职能部门责权利不明确规定，不科学，易导致法律适用力度不足。长期以来，缺乏专门机构，系统科学评估“四荒”土地抵押价格，交易价格不规范。目前，农村“四荒”土地抵押价格确定基本是由农村集体组织、村委小组对土地抵押价格进行商议、评估、定价，然后组织抵押双方确定最终价格并进行抵押办理。交易中，由于没有科学的价格估算标准，金融机构为获取最大利益而减小风险承担，往往竞相压低地价，导致“四荒”土地抵押价格普遍偏低；而土地所有者更多只是考虑税费成本，博弈之下，不利因素最终皆由土地使用权人承担。基于农村地域特点，农村集体成员相互间，成员与集体间具有事实上的依附关系。抵押过程中，抵押人遭受侵害虽可以诉诸法院，但面对势力强大的农村集体、金融机构，证据调取、诉讼成本等都处于明显弱势。由于缺乏有力的救济途径，农民合理权益难以保障。
现实中，农民发展现代农业需要资金，主要还是依靠发挥土地的财产属性，抵押是很好的融资手段。为进一步深化农村金融改革创新，国家加大了对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转。国务院2015年8月颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，以慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。其所指农村承包土地为耕地，工作将农户所承包耕地的经营权从承包权中分离出来，并赋予该承包土地经营权以抵押担保权能。并且，经营权的抵押担保不会改变土地承包关系，如果农民到期不能偿还贷款，失去的是几年经营收益，不会危及承包权。这无疑是在农村承包土地制度改革方面的推进。然而，制度既然能在社会保障功能强的耕地上给予支持，对于更侧重效率性的农村“四荒”土地，限制因素理应更小。但现实中却并非如此，“四荒”土地的制度推进落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用权抵押面临诸多困难和阻力。必须解决抵押估价程序不透明、金融机构肆意压低地价致使抵押人利益受损等问题，同时也要处理好抵押权人的经济期望与社会稳定、生态平衡间的关系。
笔者认为，对于农村土地承包经营权抵押工作的推进决不能只在耕地方面，它应该是各类型农村土地的全面推进，对此，修订完善现有的土地使用权抵押的法律制度体系，切实完善抵押制度，对于“四荒”土地是当务之急。
要建立“四荒”土地抵押制度的基本架构。明确“四荒”土地使用权抵押的涵义，明确规定抵押主体、客体和内容；明确抵押权取得条件、方式与程序；建立科学合理的“四荒”土地使用权价格评估机制和抵押拍卖等配套制度，保障抵押顺利进行；建立“四荒”土地使用权登记制度，即权利取得、变更、消灭等全方位的登记，明确抵押权变化过程中的权利归属，实现对“四荒”土地使用权权属变化的全过程监管。
进而要进一步厘清几个重要问题。一是明确“四荒”土地抵押权的法律性质是权利抵押，厘清“四荒”土地抵押权客体的具体内容。“四荒”土地抵押权的客体是“四荒”土地的使用权。现实中，是指以承包、租赁和拍卖等方式取得的该项土地的使用、收益等权利。那么该“四荒”土地上的植物与建筑物是否属于抵押权客体，即这些植物和建筑物是否应当作“四荒”土地不可分割的组成部分一并抵押。对此，笔者持肯定态度。关于“四荒”土地上的植物。土地使用权抵押不转移对“四荒”土地的占有，也包括对土地上植物的占有，则利于防止他人滥砍滥伐破坏生态，此为“四荒”土地治理的题中之意，是其生态价值追求有力体现。并且，“四荒”土地与尚未收获的植物本是物理上连为一体，即法律所称地上物或定着物，法律界定明确。关于“四荒”土地上的建筑物。我国《城市房地产管理法》中关于土地使用权与地上房屋同时转移的相关规定已然很明确。基于权利平等原则，“四荒”土地上的建筑物，完全可以参照执行，即将“四荒”土地连同土地上的建筑物一并抵押，抵押权人同时享有“四荒”土地以及该项土地上建筑物的使用权。
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想：以“三个代表”重要思想和党的十六届五中全会精神为指导，按照建设社会主义新农村的要求，紧密结合新时期农村工作实际，进一步加强和改善党对农村工作的领导，把乡镇职能转变的立足点和落脚点定位在规范机构设置，转变工作作风，加强干部管理，靠实工作责任，严格考核奖罚，充分调动干部积极性，服务“三农”，促进农业和农村经济快速发展等方面，加快建立结构合理、管理科学、运转协调、便民高效的乡镇管理体制和运行机制。
（二）基本原则：
1、坚持精简效能原则。根据工作职能和乡镇规模，在促进公共服务、社会管理和维护稳定的前提下，从工作需要出发，科学设置机构，精减机构人员，合理核定编制，提高工作效率。
2、坚持因地制宜原则。从实际出发，综合考虑地域情况，经济发展水平、市场发育程度和工作特点等因素，实事求是，大胆创新，分类指导。
3、坚持稳妥有序原则。既要积极探索，又要稳步推进，在试点中总结经验，在实践中逐步完善。
4、坚持突出中心原则。围绕增加农民收入，突出产业化经营、农村劳动力输转、小城镇建设、农村基础设施建设、实用技术普及推广、维护稳定和基层组织建设等重点工作。
5、坚持以人为本原则。对乡镇职能转变中出现的人员安置，做到公平、公正、公开，无情竞争上岗，有情分流安置。
二、基本内容
(一)准确定位乡镇职能
乡党委、乡政府的职能主要有以下几个方面：
1、落实国家政策。主要是在本行政区域内宣传和落实党和国家的路线、方针、政策、法律法规及上级机关的决定、命令、决议等。
2、发展乡镇经济。制定并组织实施本乡镇经济社会发展规划，培育和发展特色经济，搞好扶贫开发和劳务输出，大力发展非公有制经济，调整优化农业产业结构，加快推进农业产业化、农村城镇化进程，强化农村基础设施建设，不断改善农民生产生活条件。
3、强化社会管理。搞好社会治安综合治理，妥善处理各类矛盾和问题，维护社会稳定；搞好农村土地承包、农民负担、农民专业合作经济组织以及乡村各类资金的管理；搞好计划生育工作；协调、监督和指导乡镇辖区内条管机构的工作。
4、提供公共服务。围绕科技教育、医疗卫生、交通道路、文化体育、广播电视、民政等社会公益事业和福利事业搞好服务。
5、加强党的建设。抓好党员的发展、教育和管理工作，加强乡村两级领导班子和干部队伍建设，搞好党风廉政、精神文明、政治文明和民主法制建设，做好工青妇及人民武装工作。
(二)合理设置机构，明确职责
乡镇行政机构设党政综合办公室(挂社会治安综合治理办公室、计划生育办公室和司法所牌子)。事业单位设“两所三中心”5个事业机构，即财政农经管理服务所、人口和计划生育服务所、农业综合服务中心、社会事业服务中心、村镇建设服务中心。
党政综合办公室：主要承担党委、人大、政府、纪委、人武部交办的各项日常事务，围绕乡镇经济和社会发展搞好各项行政管理和服务工作。办公室设组定岗，细化责任，原则上可设综合协调组、组织宣传组、纪检监察组、司法综治组。
综合协调组：负责党委、人大、政府、武装部的日常事务工作及各所、中心工作的协调服务，公文处理，“两案”办理，调查研究，督查检查，统计信息等综合性工作。
组织宣传组：负责党的基层组织建设，干部人事，党员教育管理，思想宣传，精神文明，统战、工、青、妇等方面工作。
纪检监察组：负责纪检监察工作，加强党风廉政建设，开展和专项治理，实行党务、政务、村务公开。
司法综治组：负责社会治安综合治理，禁毒、安全生产，指导管理人民调解工作，开展法制宣传教育和法律服务工作。接待办理群众来信来访，社会矛盾纠纷排查调处，维护社会稳定等工作。
财政农经管理民：主要承担乡村各类资金、农村集体资产与财务、土地承包、农民负担、农民专业合作经济组织的字处理等工作。所内可设财政组、农经组。
财政组：主要负责编制年度乡级财政预决算，资金管理、财务管理、税收资产管理和报帐，耕地占用税及有关税收征管等工作。
农经组：负责村级集体资金、财产管理，指导农村合作经济组织，调解农村土地承包合同纠纷等工作。
人口和计划生育服务所：主要承担优生优育、节育常识的宣传普及工作，为育龄人口提供节育手术、环孕情检测、避孕药具发放等各项服务。所内可设服务组、管理组。
服务组：负责婚育培训、生殖保健、环孕情检测、节育手术等服务工作。
管理组：负责计划生育法律法规和政策宣传、人口计划生育规划、各项计划生育措施落实，育龄人口、流动人口管理等工作。
农业综合服务中心：主要承担农、林、水、牧、果、蔬等仿载的科技服务，重点围绕发展主导产业和特色产业，提前、产中、产后全程化服务，扶持发展农民合作经济组织，推进农业产业化经营，加快扶贫开发步伐。中心内可设服务组、项目组、产业组、扶贫开发组。
服务组：开展农业科技培训，引进、示范和推广实用技术和优良品种，开展农作物病虫害预测预报，去我防疫监测，指导防治工作，为农民提前、产中、产后服务。
项目组：负责搞好农、林、畜牧、水利等农业项目规划，制定实施方案，做好项目实施。
产业组：制定产业发展规划，加快农业产业结构调整，发展农业特色产业，指导兴建产业基地，强化技术培训，提供技术服务，搜集产业信息，招商引资、扶持龙头，大力发展农产品加工企业。
扶贫开发组：制订扶贫规划，组织实施扶贫开发项目，开展社会帮扶工作，加强世行项目实施和管理。
社会事业服务中心：主要承担教育、卫生、文化、体育、广电、劳务输出、社会保障等社会事业发展服务工作。中心内可设教体文卫组、社保劳务组。
教体文卫组：协调管理教育、卫生、文化、体育、广播电视等工作，广泛深入地开展群众文化体育活动。
社保劳务组：宣传执行社会保险政策，开展劳务市场调研，搜集用工信息，劳务动态，加大劳务技能培训，培养劳务经纪人队伍，兴建劳务基地，提高劳务输转的组织化程度，为劳务人员提供全方位服务。
村镇建设服务中心：主要承担社会主义新农村建设以及小城镇、小康村、乡村道路、集贸市场等村镇基础设施建设的规划、实施和招商引资、市场管理等工作。中心内可设规划管理组、村镇建设组。
规划管理组：负责新农村建设、小城镇建设、小康村建设、乡村道路建设规划及实施方案的制定，做好村镇管理工作。
村镇建设组：依照有关法律法规和规划，负责村镇建设和公路建设等工作。
(三).严格定岗定员
1.定编制。县上下达我乡行政××名、事业编制××名，根据各单位的职能和工作任务。确定领导职数*名，各办(所、中心)领导原则上由乡副职领导兼任。
党政综合办公室××名，其中：综合协调组*名，组织宣传组*名，纪检监察组*名，司法综治组*名；
财政农经管理服务所*名，其中：财政组*名，农经组*名；
人口和计划生育服务所*名，其中：服务组*名，管理组*名；
农业综合服务中心*名，其中：服务组*名，项目组*名，产业组*名，扶贫开发组*名；
社会事业服务中心*名，其中：教体文卫组*名，社保劳务组*名；
村镇建设服务中心*名，其中：规划管理组*名，村镇建设组*名。
2、定人员。按照变工作岗位，不变干部身份；变工作职能，不变原职务职能；变分配方式，不变开支渠道的“三变三不变”的工作思路。因责定岗、因岗定人，优化组合干部，充分调动干部的工作积极性。合理确定领导职数，积极探索领导交叉任职，各办公室或中心主任由乡镇党政副职领导直接担任，一般干部实行双向选择、竞争上岗。
(四)、转职能。合理确定管理职能，强化服务职能，实现乡镇职能的“五个转变”，即：在思想上，从传统保守型向超前思维型转变；在机构上，由大而全的政府向“小政府、大服务”转变；工作方式方法上，由行政指挥型向市场中介型和示范带动型转变；乡镇干部队伍建设上，由综合管理型向知识型、专业型转变；在工作考核上，由目标责任为主的综合性的考核向服务“三农”、农业增效、农民增收为主转变。围绕建设社会主义新农村，乡镇要发挥好贯彻落实党在农村的各项方针政策，搞好农村基础设施建设，调整农村产业结构、维护社会稳定等方面的职能。
(五)、创新工作机制。行政机构推行政务公开，实施政务公示、上班签到、挂牌上岗、填写日志、记录实绩档案。首问责任等制度。促进依法行政，提高办公效率，方便人民群众，形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。事业机构的农业综合服务中心实行“一中心五围绕”的工作机制。即以农业综合服务为中心，围绕产业基地建设、培育龙头企业、开展市场建设、组建产业协会、加强支部建设等五个方面开展工作。
三、妥善安置人员
对于在竞争上岗中落聘人员的安置，依据××发［××］*号文件精神，可通过提前退休、提前离岗、学习深造、交流调剂、下派任职、创办参办实体、辞退临时人员、辞职自主择业等办法进行。人员安置坚持“以人为本，无情分流，有情操作”的原则，把思想政治工作放在首位，及时掌握干部的思想动态，因势利导做好工作，确保工作情绪稳定，并解决好实际困难，落实好政策待遇。
四、强化干部管理机制
1、加强制度建设。制定完善本乡镇的《竞争上岗实施办法》、《干部职工积分考核管理办法》、《干部职工考勤考核制度》、《项目、产业挂牌管理制度》、《公示制度》、《办公室各中心以及责任组工作制度》、《责任追究制度》、《激励奖惩办法》和《首问责任制》等制度，明确任务，规范程序，靠实责任，严格奖惩，用健全的制度和完善的措施保证职能转变工作的顺利进行和各项工作任务的真正落实。
2、实行竞争上岗。按照《竞争上岗实施办法》，严格程序，严把审查关、考核关、聘任关，积极实施竞争上岗和工作排序。竞争落聘人员，实行末尾淘汰，自行待岗，学习培训和工作排序，待岗期间，可安排临时性工作。各岗位人员在乡镇分管领导的直接领导下开展工作，同时接受县直相关部门的业务指导和监督。
3、严格积分考核。要进一步贯彻落实县委发［××］××号文件《积分考核管理的意见》精神，继续健全考核评价机制，实行“一周一总结、一月记一次实绩档案、一月进行一次积分排序、一季度确定一次岗位”的“四个一”考核办法。积分考核管理要与领导干部的任期考核、定期考核和其他人员的年度考核结合起来。对领导干部的考核评定，在实行量化打分的同时，还要同与有关单位签订的目标管理责任相挂钩，进行综合评定。同时要完善相应的奖惩办法，真正把积分情况作为评优选先、培养使用、末尾淘汰的重要依据。
4、推行绩效工资。坚持“绩效优先、按劳分配、兼顾公平”的原则，实行绩效挂钩切块工资制，将工资总额的80%作为固定工资，当月兑现，20%作为切块工资，根据工作实绩考核结果，下月评定发放。同时，要积极探索自主灵活、形式多样的分配制度，不断降低工资固定部分比重，增加活的部分的比重，试行按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬的分配办法，将工资与岗位职责、工作业绩、积分考核和年终考核直接挂钩。
五、时间安排
乡镇职能转变工作实施方案，至发文之日起开始组织实施，大体分为动员部署、组织实施、总结验收三个阶段。
第一阶段(××*月份)：动员部署阶段。召开动员大会，宣传政策，统一思想，提高认识。制定乡镇职能转变工作实施方案，并上报县乡镇职能转变工作领导小组办公室审批后下发执行。
一、总体要求
认真贯彻落实中央和省、市经济工作会议部署，以建设国际旅游城市为目标，深入贯彻落实科学发展观，围绕加快发展和加速转型双重任务，进一步解放思想，开拓进取，加快重点领域和关键环节改革，以体制机制的创新推动结构调整和发展方式的转变，为经济社会又好又快发展提供动力。
二、重点改革任务
(一)进一步建立促进产业结构调整的体制机制。围绕“一核两带四个增长极”战略重点（建设国际旅游城市核心区；着力构建沿首都、沿辽蒙经济带；重点打造国际旅游、国家钒钛资源利用、首都绿色有机农产品生产加工、京北清洁能源基地），加快推进资源型产业转型升级，改造提升传统优势产业，淘汰落后生产能力。积极培育战略性新兴产业，研究制定我市战略性新兴产业发展规划。大力发展现代服务业，加快壮大生产业，拓展多层次、宽领域、适应不同层次需求的生活业(市发改委牵头)。
（二）加快建立产业聚集的引导机制。落实省、市加快工业聚集区发展的各项政策，探索建立适应聚集区发展需要的体制机制和管理模式，增强聚集区开发建设的动力和活力，推动符合条件的企业向工业集聚区转移，实现企业集约、集聚发展。加强区域协作，落实和完善《市财政异地投资税收分享办法》，促进企业向园区集中(市发改委牵头)。
（三）加强节能减排体制机制建设。健全节能减排目标责任管理体系，继续实行“双量”目标控制。加大企业节能技术改造力度，抓好工业、建筑、交通和公共机构等重点领域节能。大力发展循环和低碳经济，建立完善碳排放和节能减排统计监测制度。推动争列省级和国家级循环经济示范区工作（市发改委、环保局牵头）。
（四）完善自主创新的体制机制。落实企业研发投入税前抵扣政策。建立完善财政投入与企业投入、社会资金相结合的多元化科技投融资体系。鼓励金融机构对企业开展工业产权和非专利技术等无形资产质押贷款。加强科技市场建设，以环首都绿色经济圈建设为契机，主动与京津高校、科研院所进行项目、技术对接，加速高新科技成果在我市的转化(市科技局牵头)。
（五）加快国有企业改革发展。积极引导市外资金、民间资本参与国有企业重组改造，调整优化国有经济的产业、产品结构，提高企业核心竞争力。继续推进华一、千斤顶、拖拉机、承曲、承申5家政策性破产企业改革工作，全面完成市国资系统改制企业的改制任务和职工安置工作。继续完善国有资产管理体制和制度，促进国有资本有进有退、合理流动、保值增值(市国资委牵头)。
（六）健全社会保障体系。继续扩大各项社会保险覆盖面，稳步提高各项社会保障标准，扎实推进城镇居民和农村新型养老保险试点工作，启动滦平、隆化两个新农保试点县城镇居民养老保险试点工作，新增的六个试点县新农保和城镇居民养老保险同步启动；落实企业职工基本养老保险关系转移暂行办法，鼓励有条件的企业建立企业年金；失业保险实现市级统筹(市人力资源和社会保障局牵头)。建立完善与经济社会发展水平相适应的城乡低保机制，保持城乡低保标准与全省平均水平同步增长，确保动态管理下的应保尽保、应退尽退，推进养老服务体系建设，健全养老设施和服务网络，建立困难老年人服务补贴和高龄老人津贴制度，鼓励社会力量创办福利机构（市民政局牵头)。
（七）进一步完善住房保障体系。扩大住房保障范围，建设11900套保障性住房和棚户区改造住房，在实现城市低收入住房困难家庭应保尽保的同时，大力发展公共租赁住房，逐步解决城市中等偏下收入家庭、新就业职工、有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员等群体住房困难(市住房和城乡建设局牵头)。
（八）进一步完善就业服务体系。以建设国家级创业型城市为引领，进一步落实和完善促进就业的财政、税收和信贷政策，鼓励劳动者自谋职业、自主创业，以创业带动就业。重点解决高校毕业生、农村转移劳动力和城镇就业困难人员就业创业问题。加强就业服务平台建设，增强人力资源市场服务功能，全面推进就业服务专业化、标准化和信息化。健全面向全体劳动者的职业技能培训和就业指导制度，大力实施特别职业培训计划(市人力资源和社会保障局牵头)。
（九）全面推进医药卫生体制改革。加快建立基本医疗保障制度，全市城镇职工医保、城镇居民医保参保率提高到90%以上，新农合参合率稳定在90%以上，政府对新农合和城镇居民医保补助标准提高到每人每年200元，全市城镇职工、居民医保基本实现市级统筹(市卫生局、市人力资源和社会保障局牵头)。实施国家基本药物制度，在政府办的基层医疗卫生机构全部实行基本药品药物零差率销售，同步推进基层医药卫生体制综合改革，完善基层医疗卫生机构补偿机制，保证基层机构正常运转和持续发展(市卫生局、市人力资源和社会保障局牵头)。健全基层医疗卫生服务体系，完善农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，完成20个中心乡镇卫生院、158个村卫生室和8个社区卫生服务中心建设，促进基本公共卫生服务均等化(市卫生局、发改委牵头)。稳妥推进平泉县公立医院改革试点，鼓励社会资本以多种形式举办医疗机构，形成多元办医格局(市卫生局牵头)。
（十）深化教育体制改革。认真抓好学前教育办园体制等6项国家教育体制改革试点，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，推进义务教育均衡发展。创新职业教育发展模式，围绕全市休闲旅游、钒钛钢铁等主导产业发展，有针对性地设置学科，推进职业教育集团化办学。加快办学体制改革，形成以政府办学为主体、公办教育和民办教育共同发展的格局(市教育局牵头)。
（十一）进一步深化文化体制改革。全面落实市属经营性文化事业单位转企改革实施方案。重点推进市属及县区有关经营性文化单位转企改制后续工作，规范内部治理结构，建立现代企业制度。鼓励社会资本和外资进入政策允许的文化产业领域。做大做强文化产业，加快文化集聚发展(市委宣传部、市文广新局牵头)。
（十二）积极探索统筹城乡发展改革。围绕构建“一二六”（1个中心城市、2个区域性次中心城市、6个中等城市）城市空间格局，大力推进城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化，力争在城乡互动、城镇规划、产业培育、基础设施、土地利用、人口集聚等方面取得明显突破。加快环首都绿色经济圈滦平县、丰宁满族自治县和兴隆县的示范区建设。积极稳妥推进农村新民居建设，鼓励联村并建，抓好100个新民居示范村建设。抓好平泉县统筹城乡发展试点(市农委牵头)。
（十三）深化农村综合改革。坚持和完善农村基本经营制度，稳定农村土地承包关系，全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，健全农村土地承包经营权流转市场，全市县、乡两级土地流转有形市场覆盖率达到100%(市农牧局牵头)。深化林木采伐、林业投融资等配套制度改革，研究探索与新型集体林权管理形式相适应的林木采伐管理制度(市林业局牵头)。深化水利体制改革，探索农田水利建设绩效考核和奖励机制、水利项目配套资金筹措机制、小型农田水利工程产权市场运转机制(市水务局牵头)。深化供销合作社改革，创新供销合作社基层组织，加大农民合作经济组织体系建设力度，推进“农合联”实体化建设，在全市30%的乡镇建起新型基层供销社，60%的乡镇建起“农合联”分会或办事机构(市供销社牵头)。
（十四）深化户籍制度改革。全面取消暂住证制度，统一实行居住证制度，不断扩大居住证的应用范围，实现“一证通”式管理，保障流动人口合法权益。加快完善相关配套政策，保障进城农民在征地补偿的利益分配、民事赔偿抚恤标准、征兵及退伍安置、社会养老保险、医疗保险、计划生育、子女入学等方面的权益(市公安局牵头)。
（十五）深化价格调控机制改革。强化价格调控监管，建立健全应对价格异常波动处理机制，加快价格监测网络和制度建设，完善重要农副产品、居民生活必需品实时价格监测和应急价格监测系统。建立困难群众生活补贴、失业保险标准与物价上涨挂钩联动机制。加强对医药、教育、房地产、垄断行业、行政事业性收费等价格管理，规范各类经营服务性收费。完善差别电价政策，加大差别电价、惩罚性电价实施力度，建立动态管理机制。实施居民生活用电阶梯电价改革，推进大用户与发电企业直购试点。深化成品油、天然气价格改革，逐步理顺天然气与可替代能源比价关系。推进水价改革，试行阶梯水价，研究制定鼓励再生水生产和使用的价格政策，完善农业用水价格管理办法。研究制定农村供水价格改革方案。进一步完善规范垃圾处理收费价格政策，全面推行城市污水处理收费价格制度，加强机动车尾气排放收费价格管理（市发改委牵头）。
（十六）推进财政体制改革。完善激励性财政体制，巩固和扩大政府间支出责任划分改革成果。深化预算管理改革，加强预算项目库建设，健全财政支出绩效评价结果与预算的挂钩机制。深化国库管理制度改革，健全国库单一账户体系，完善国库集中支付和收入收缴运行机制。稳步推进市本级公务卡制度改革。强化政府采购预算管理，推进政府采购制度改革。进一步完善覆盖城乡的公共财政管理体系，全面加强乡镇财政建设和管理。健全国有资本经营预算和收益分配制度，提高国有资本收益收取比例(市财政局牵头)。
（十七）深化投融资体制改革。出台我市鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见，按照国家、省要求及时修订投资核准目录，规范地方政府投融资平台管理，加大整合力度，增强政府投融资功能(市发改委牵头)。落实金融激励政策，鼓励支持商业银行在域外设立分支机构，积极引进域外银行来我市设立分支机构，增强金融市场活力，同步深化农村信用社改革，推进县级联社加快向农村商业银行转变，加强村镇银行建设(市金融办牵头)。落实省促进股权投资基金业发展的政策措施，探讨研究我市设立各类股权投资基金发展的实施意见，引导资金向特色产业和战略性新兴产业聚集（市发改委牵头）。
(十八)继续深化行政管理体制改革。着力推进民生领域和经济建设领域进一步简政放权，继续加强对精减项目落实情况的监督检查，巩固成果，防止反弹。建立和完善市、县“一站式”行政服务中心，完善全流程监督机制。继续完善市级网上行政服务中心建设，在市本级实现所有行政审批事项网上办理(市监察局、发改委牵头)。
（十九）进一步深化县乡体制改革。提高行政效率，增强公共服务能力，推进县级体制改革，落实好省直管县试点的相关政策；完善乡镇管理职能，优化机构和岗位设置，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制（市编办、发改委牵头）。
（二十）稳妥推进事业单位改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，摸清全市事业单位机构编制底数，开展事业单位清理规范工作，规范机构编制管理，优化资源配置，积极稳妥推进事业单位分类改革(市编办牵头)。
前言土地收购储备制度作为土地经济学的一个学科范畴，实施几年来，在规范调控土地市场，优化土地资源配置，实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前许多地方在其运作机制中，仍存在着一些不容忽视的问题。本文即是笔者经过多方调研并结合在土地管理部门多年来的亲身实践和体会，就我市县级土地收购储备机制中存在的一些问题作了粗浅的分析并提出相应的建议及对策。
众所周知，土地收购储备制度这一源于二十世纪九十年代末期的新生事物，近几年在全国各地如火如荼的演绎和推动下，对盘活城市存量土地，加快国有企业改制进程，强化政府土地集中统一管理，推进土地的市场配置等，都发挥了十分重要的作用。同时，伴随着此起彼伏的拍卖槌落声，土地收购储备制度对城市建设发展步伐也产生了重大的影响。随之而来的是，一座座现代化建筑拨地而起，城市功能和基础设施建设日益完备，城市面貌大为改观。但纵观我市的县城建设，不仅是与沿海发达地区的县城建设无法相比，而且与周边省市县相比也存在着一定的差距，并且有进一步拉大的趋势。究其原因，从表面上看，加快县城建设需要大量的资金投入，而我市绝大多数县份经济发展水平还不是很高，依靠财政支付十分有限，导致城市建设与资金缺乏的矛盾日益突出。但从深一步来看，是我们在经营城市方面的思想观念落后，没有把县城土地资源进一步引入到市场机制，把县城土地资源变成资本运作，实现县城资本的良性经营，以此来促进县城建设的持续，健康和快速发展。
而土地收购储备制度正是基于这种经营城市创新理念而产生的一种新型的城市土地利用管理制度。因此，我们必须进一步加大土地收购储备力度，改变以往在计划经济条件下与旧的土地管理模式下多头管地与多头供地的格局，收紧地根，变多头管地和多头供地为“一个池子蓄水，一个龙头放水”的政府统一管地和统一供地的新模式，走以地建城，以地养城的新的城市经营道路。
县级土地收购储备机制现状
我市县级土地收购储备工作大多起步于20__年，有的甚至还要晚些，基本上属于一种“被动式”的启动模式。运作之初，大多是在各地县政府的组织牵头下，由相关部门的领导参与组成一个土地收购储备或土地收购储备出让管理委员会，下设土地储备中心，挂靠县土地局办公，中心主任大多由各县土地部门局长或副局长兼任。其工作职责是：受县政府委托在县土地收购储备或土地收购储备出让管理委员会的指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。土地收购储备的任务是将需盘活的土地收回、收购、置换及统征后予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托出让等形式，盘活存量土地资产，有效地配置土地资源。并在各县制定的《土地储备实施办法》里规定了可以实施收购储备的土地范围，即1、城镇规划控制区范围内的无主地；2、县政府统征的土地；3、土地使用期限已满，依法收回的土地；4、依法收回的荒芜、闲置的国有土地；5、依法没收的土地；6、因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地；7、以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地；8、因实施城镇规划和土地整理，县政府指令收购、收回的土地；9、土地使用权人申请县土地储备中心收购的土地；10、其它需要储备的国有土地。储备中心资金运作受县财政部门和审计部门的指导和监督。具体到实施土地收购储备的资本全由县财政拨款并可根据省土地部门与省中行签订的合作协议由各地市分行贷款解决。
基于这种机制的实施，运作几年来，我市各县在当地县委、县政府以及相关部门的通力合作下，土地收购储备工作较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，显示了一个新生事物诞生后的勃勃生机。但居安思危，未雨绸缪，纵观我市县级土地收购储备工作的总体态势而言，在其运作过程中，却面临着诸多潜在的危机。
县级土地收购储备机制中存在的问题
首先，在土地收购储备的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地收购储备前期的资金投入。
20__年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》（通称15号文件）。15号文件明确提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式第一次对建立土地收购储备制度，明确收购储备资金的主要来源提出明确要求，是土地收购储备机构拓展融资渠道的重要政策依据。且20__年初，山西省国土资源厅就与中国银行山西省分行签订了土地收购储备贷款业务的合作协议，并要求各地市分行与当地国土资源部门积极开展全方位业务合作，严格按照《实施细则》办理土地收购储备资金贷款业务。但在我市的许多县，在土地收购储备资金运营上，虽然也规 定由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步履艰难，阻力重重。财政部门不予拨款不说，就是想依靠国家和省里面制定的政策依据，向金融机构进行融资，储备机构都没有自己独立的帐户。这样，资金就难以融通。没有了融通的资金，在进行土地收购的时候，土地收购储备机构就只能采取其唯一的一种收购方式----协议（或合同）收购来运作。但这种收购方式在运作过程中，由于采用的是“先协议（或合同）收购，后出让补偿”的方式，所以在对土地进行收购的时候，无形之中就存在如下几方面的不利于：一是不利于土地收购储备机构成功收购。由于这种收购方式实际上是一种“赊帐式”收购，所以在收购有些土地特别是所谓的“黄金”、“抢手”地块时，由于用地意向者较多，原有土地使用（所有）权属单位人出于一种急功近利的这么一种思想，就往往置国家法律法规于不顾，将本应该纳入土地储备库或应该经过收购储备推向市场的土地，擅自转让或买卖于他人，从而导致收购储备工作陷于一种尴尬被动的局面；二是不利于县级政府获取更多的收益。因为协议收购或多或少地会存在土地使用（所有）权属单位人向土地收购储备机构讨价还价的可能，从“利息”和“付款周期”等角度考虑，“赊帐式”的收购往往是“让利式”的结果。
其次，在土地收购储备部门之间的协调问题上，难以达成统一的认识。
土地收购储备工作涉及面广，常常需要多部门之间密切配合，从笔者调查情况来看，目前主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大。一是许多县城建设规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地收购储备无形中增加了风险，也制约了土地资源的高效利用；二是已进入土地收购储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地，给政府储备土地造成困难。
其三，在土地收购储备的实际操作中，规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。
主要表现在：①一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发，而又不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人却拒绝收购，在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失；②县城或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地，因实施城镇规划和土地整理，在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金”地块，土地价值突显。于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式，使其无偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地，在原用地上开门面、设店铺，用于商业、服务业等用途，从中大肆掠取因政府投资而带来的土地增值收益。
其四，集体土地的大量非法入市（特别是毗邻城区、周边基础设施较好的“城中村”以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地），严重地影响着土地的收购储备及储备土地的处置工作。
收购储备土地的最终目的是要经营土地，而经营土地的目的是要“通过建立良好的土地市场环境，盘活存量土地资产，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续发展的资源保证”，“在这个前提下，使土地资源实现最大化的资产价值”。而这些区域集体土地的大量非法入市（入市的形式主要表现在：非法批地入市、非法占地入市、非法出租入市、非法转让入市等），因为往往是受眼前利益的驱动（如交纳税款、集体开支等），实际上是一种自由和无序的用地行为，土地价格的随意性也比较大，因此在缺乏有效监管的情况下，在与国有土地市场的竞争中处于优势地位，从而对国有土地市场形成巨大的冲击，这显然不利于城市经营土地市场的健康和有序发展。
其五，就是工作人员的素质和管理问题，鉴于政府及土地管理部门对其缺乏严格健全的监督机制，、、违法违纪者大有人在。
主要表现在：①在目前土地收购储备的实际运作中，片面追求经济效益已成为其主要目的。正是基于上述原因，国土资源管理部门在实施土地收购储备时，往往简化土地报批程序，把本应该办理农用地转用或征用等报批手续的土地，却草率地以一纸收购合同就替代了，违规操作现象多有发生，这于土地储备“规范调控土地市场、保护合理利用土地资源”的初衷是相背离的；②对于土地使用权符合收回、收购条件，土地使用权人未申请进行土地储备，而擅自转让土地使用权及地上建筑物、附属物的，根据各地《土地储备实施办法》的相关规定，应按非法转让土地使用权论处，国土资源管理部门不得为其办理审批和登记手续。但在实际工作中，却时常有一些工作人员为了自己的一点私利，置国家法律法规于不顾，为这些违法行为当事人大开方便之门，绿灯放行，严重地干拢了土地收购储备工作的正常运行；③主要是土地储备工作者全局意识不足，服务意识差。工作人员行政化管理意识浓，而服务市场的意识差，与土地储备服务于市场、服务于经济的宗旨不协调，存在工作效率低、不及时学习，观念和业务水平跟不上时展的步伐等现象，成为制约土地储备工作的一大因素。
其六，是政府及土地管理部门在经营土地收购、储备、出让等一系列过程中，缺位现象比较严重，营造的用地环境太差。实施土地收购、储备并进行公开出让的目的，原本是要通过土地市场的调控作用，搞好用地服务，将需盘活的存量土地激活，使其朝着合理的用地方向流动，以实现其利用效益的最大化。但在我省的许多地方，出于片面追求经济效益的目的，一些政府及土地管理部门在运作土地收购、储备、出让的过程中，往往把自己的职责仅仅定位于一个"中间批发商"的角色，利用权力优势，想方设法地把土地低价收购进来，再想方设法地把它高价卖出去，从而赚其差价，获其利益了事。至于土地出让以后，你用地者怎样干、干成啥，那就不是我的事了。笔者在基层调研时，就亲历过这样一个例子。20__年，x县土地管理部门以统征方式收购x村集体所有土地数亩，后经过公开出让，x外地开发商竟得该宗土地使用权。20__年春，当x开发商意欲开发建设时，却遭到当地村委的百般刁难，理由是：在该村管辖区域内施工，得先付其施工管理费，并美其名曰为"协调费"，且一张嘴就是十几、二十万元的，没有讨价还价的余地。意思是说，只要你交了钱，在你施工期间，如有村民欺生从中闹事，由其村委出面协调，否则后果不堪设想，让你举步维艰。情急之下，x开发商只好请求当地政府及土地管理部门出面给予协商解决，但被推委再三。无奈，x开发商只好搁浅了工程建设。试想，这样的用地环境，以后谁还敢再来投资呀？！
县级土地收购储备机制建议及对策
首先是要规范土地收购储备资本金的运营。
即：在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收， 更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。
对于县级财政收入情况好一些的地方，县级财政部门应积极向地方政府建言献策，将可划出用于实施土地收购储备的资金列入土地储备专项资金纳入到每年度的财政预算体系内，并可视当地土地市场发育的实际情况，适当增减财政划出。这样一来，既可以减轻土地收购储备机构贷款利息高、土地收购储备成本大幅增加的压力，又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系，一箭双雕，何乐而不为呢？对于县级财政收入情况一般的地方，县级财政部门则更应积极配合好当地土地收购储备机构，充分利用国家及省对土地收购储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，按照省厅与省中行达成的贷款协议，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。
其次是要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式。
土地储备库建成后，凡是政府储备土地必须入库，以统一管理、统一整理、统一供地。土地的收购储备在具体运作上，应结合实际情况，灵活运用以下几种方式：
1、土地征用。近几年的城市化发展证明，城市的拓展用地及预留地主要依靠征用即政府统一征地的方式取得，是土地储备的一种重要形式。但符合征用条件的集体土地，必须在完善土地征用手续成为国有土地后，方可进入土地储备库。如县城“村改居”后即可采用这种土地储备方式，来解决“城中村”改造的老大难问题。
2、收回方式。按照现行的有关法律法规，以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。但从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作。
3、直接货币收购。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施。用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。
4、预约收购（即协议收购或合同收购）。对企业搬迁地
块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。在签订收购合同后，其土地进入土地储备库，供地后，由原土地使用权人与政府按约定的比例分成。这样既减轻了土地收购储备资金的压力，又满足了原土地使用权人对土地增值的期望，应是着重推行的土地储备方式，但实行起来难度较大。
5、定向委托收购。特殊的公益性用地，且时序要求急、配套要求高、涉及面积大的地块，如道路工程用地，可以采取定向委托某一单位的办法实施收购，但必须在土地收购储备机构的指导、监督及政策法规的约束下规范运作。
6、土地置换。对于企业、村庄整合改造土地，可以采取土地置换的办法收购储备，用土地储备库中土地换取地段好、利用效率不高的土地，以降低收购储备成本，挖掘城市土地潜力，合理配置土地资源。
7、规划红线储备。依照城市规划，对道路两侧等重点区域中限于人力、财力暂行不具备直接收购储备的土地，规划部门可直接将规划红线划给土地收购储备机构，进行规划红线储备。
8、信息储备。对按建设时序短期内不具备开发条件的地块，将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储备库，条件成熟后再转为其他方式储备。
其三是要做好相关部门间的协调问题。
主要是做好城建规划与司法部门的协调问题。城建规划部门要严格执行城市规划法，制定科学、先进、稳定的城市规划，尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率，并向社会公示，接受社会监督，彻底改变目前朝令夕改的状况，只有这样，城市规划才能真正成为土地资源配置和土地资产处置的前导，成为推动土地市场良好发育的动力。另外，国家应当制定专门的法规，明确土地资产有别于企业的其他资产，无论出于什么原因，在处置土地资产时，必须征求土地管理部门的审查意见，以防止国有土地资产流失。
其四是要加大土地执法监察力度。
这是土地收购储备工作能否顺利实施的一个重要因素。土地收购储备的一个中心任务便是盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于国有企事业单位的原划拨用地当中，所以，加大对国有企事业单位划拨用地“隐形交易”行为的监察力度，首当其冲应当成为土地管理部门执法监察工作的重中之重。在实际工作中，建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案，并对其划拨用地进行定期不定期的动态巡查监察，以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产。其次是要加大对非法改变土地用途行为的监察力度。主要是针对国有企事业单位中的划拨用地及“城中村”临街属集体所有的划拨性住宅用地而言。建议各级政府予以采取不同的方式，加强对他们的收购储备力度，以有效地制止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序，逃避交纳土地出让金行为的发生。对国有企事业单位划拨用地非法改变土地用途的，无偿收回；对“城中村”临街属集体所有的划拨性住宅用地，则应按照《山西省“城中村”集体土地转为国有土地管理办法》的规定积极推行并实施之。其三是要加大对非法批地、非法占地行为的执法力度。改变以往对此类违法行为“重罚款轻处理”的短期利益行为。对于非法批地者，不仅非法批准、使用的土地应当收回，而且还要对非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究其行事责任.对非法占地者,不仅要给予其相应的行政处分,而且还要对其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施进行处理，该拆除的进行拆除，该没收的进行没收,然后统一纳入到土地储备库加以拍卖,从而达到治根治本的目的。
其五是要搞好土地收购储备的建章立制工作。
⑴、围绕政府高度垄断土地一级市场这个中心，建立收、储、供地机制，实现土地收储的规范化。
具体到实际工作中，一是要扩大土地收购储备的范围。强化政府统一征地，把新增建设用地全部纳入政府储备；充分运用收购、有偿收回、置换和预储备等手段，对县城规划区内的国有划拨土地、企事业单位急需盘活的存量土地、抵押权实现的土地、闲置土地、破产企业及法院判决需处置的土地加大收储力度。二是严格土地审批程序。严禁借土地收购储备简化土地报批程序，严禁以土地收购协议（或合同）替代土地报批手续的行为发生。三是严格供地程序。严格划拨方式供地，严格限定协议出让范围，认真执行国家有关规定，对协议出让的，坚决实行集体决策、集体定价并向社会公布。存量土地协议出让时，土地出让金收益不得低于评估地价的40％；新增建设用地协议出让，土地出让金不得低于基准地价的70％；要严格按照国土资源部（20__）第11号令的规定，全面推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让。对于四大类经营性用地，坚决走招标拍卖挂牌出让的路子。对于其他用途的土地，按政策规定依法办理，有条件的地方，这些地块如有两个以上用地意向者，也要逐步推行招标拍卖挂牌出让的运作模式，从而实现“一个口子进，一个池子蓄，一个龙头放”的收购储备供地机制。
⑵、建立公开、公平、公正的土地市场，规范完善土地出让审批程序，实现土地收益的最大化。
为加强用地审批管理，规范土地出让行为，政府及土地管理部门应对每一宗地的收购、补偿、协议出让、招标拍卖挂牌出让等，均实行集体会审、集体研究、集体决策；严格限制土地使用权协议出让，实行地价评估、集体决策定价、公开协议出让结果等措施，规范交易行为。
在规范出让程序同时，土地管理部门还应坚持公开、公平、公正的市场交易原则，实行阳光作业。对于出让的每一宗土地，均应在新闻媒体上公开披露；在运作过程中，要严格按照招标拍卖挂牌出让程序操作，做到监察、财 政、公证等部门全程参与，确保招标拍卖挂牌出让的公开、公平、公正。通过强力推行各类经营性用地的招标拍卖挂牌出让工作，不仅能最大限度的保证政府收益，规范各类出让行为，也能有效地防止“暗箱”操作和腐败行为的发生，有力地推动土地市场的健康、有序发展，最大限度地保证土地资产的保值增值。
⑶、围绕地方党委、政府的中心工作，积极探索适合当地的新的土地收购储备运行机制，并对工作人员加以有效的监督，实现土地收购储备与人员管理机制的新突破。
要根据各地实际情况，合理把握收购储备土地的规模，规避市场风险，完善土地储备库建设方案，储备土地布局要相对合理，数量适度，既能调控市场供求，又能基本保证城市建设需要。另外，必须注重提高工作人员的政治素质和理论修养，保证依法工作，热情服务，适应全面推行土地收购储备制度的要求。
本文所指创业融资是创业筹备阶段和企业草创阶段的融资，这个时期对于创业者来说，最难解决的便是资金问题。其实只要愿意想办法，创业者有众多途径可以解决融资问题。
创业融资从大的方面来说，主要有直接融资与间接融资两种形式。所谓间接融资，主要是指银行贷款。银行的钱不好拿，这谁都知道，对创业者更是如此。但在某种情况下也有例外，就是在你拿得出抵押物或者能够获得贷款担保的情况下，银行还是很乐意将钱借给你的。较适合创业者的银行贷款形式主要有抵押贷款和担保贷款两种。信用贷款是指以借款人的信誉发放的贷款，一般情况下，缺乏经营历史从而也缺乏信用积累的创业者，比较难以获得银行的信用贷款。
抵押贷款：指借款人以其所拥有的财产作抵押，作为获得银行贷款的担保。在抵押期间，借款人可以继续使用其用于抵押的财产。当借款人不按合同约定按时还款时，贷款人有权依照有关法规将该财产折价或者拍卖、变卖后，用所得钱款优先得到偿还。适合于创业者的有不动产抵押贷款、动产抵押贷款、无形资产抵押贷款等等。
不动产抵押贷款：创业者可以土地、房屋等不动产作抵押，向银行获取贷款。
动产抵押贷款：创业者可以股票、国债、企业债券等获银行承认的有价证券，以及金银珠宝首饰等动产作抵押，向银行获取贷款。
无形资产抵押贷款：是一种创新的抵押贷款形式，适用于拥有专利技术、专利产品的创业者，创业者可以专利权、著作权等无形资产向银行作抵押或质押，获取银行贷款。
担保贷款：是指借款方向银行提供符合法定条件的第三方保证人作为还款保证，借款方不能履约还款时，银行有权按约定要求保证人履行或承担清偿贷款连带责任的借款方式。其中较适合创业者的担保贷款形式有
自然人担保贷款：自然人担保可采取抵押、权利质押、抵押加保证三种方式。如果借款人未能按期偿还全部贷款本息或发生其他违约事项，银行将要求担保人履行担保义务。从2002年起，除工商银行外，其他一些国有银行和城市商业银行，也可视情况提供自然人担保贷款。
专业担保公司担保贷款：目前各地有许多由政府或民间组织的专业担保公司，可以为包括初创企业在内的中小企业提供融资担保。北京中关村担保公司、首创担保公司等属于政府性质担保公司，目前在全国31个省、市中，已有100多个城市建立了此类性质的担保机构，为中小企业提供融资服务。这些担保机构大多实行会员制管理的形式，属于公共服务性、行业自律性、自身非盈利性组织。创业者可以积极申请，成为这些机构的会员，以后向银行借款时，可以由这些机构提供担保。与银行相比，担保公司对抵押品的要求则显得更为灵活。担保公司为了保障自己的利益，往往会要求企业提供反担保措施，有时会派员到企业监控资金流动情况。
托管担保贷款：一种创新的担保贷款形式。对于一些草创阶段企业，虽然土地、厂房皆为租赁而来，现在也可以通过将租来的厂房、土地，经社会资产评估，约请托管公司托管的办法获取银行贷款。如上海百业兴资产管理公司就可以接受企业委托，对企业的季节性库存原料、成品库进行评估、托管，然后以这些物资的价值为基础，为企业获取银行贷款提供相应价值的担保。通过这种方法，企业既可以将暂时用不着的“死”资产盘活，又可以获得一定量银行资金的支持，缓解资金压力，是一件一举两得的好事。
除此之外，可供创业者选择的银行贷款方式还有买方贷款，如果你的企业产品销路很好，而企业自身资金不足，那么，你可以要求银行按照销售合同，对你产品的购买方提供贷款支持。你可以向你产品的购买方收取一定比例的预付款，以解决生产过程中的资金困难。或者由买方签发银行承兑汇票，卖方持汇票到银行贴现，这就是买方贷款。
项目开发贷款：如果你的企业拥有具重大价值的科技成果转化项目，初始投入资金数额比较大，企业自有资本难以承受，你可以向银行申请项目开发贷款，银行还可以视情况，为你提供一部分流动资金贷款。此类贷款较适合高科技创业企业。
出口创汇贷款：对于出口导向性企业，如果你一开始就拥有订单，那么，你可以要求银行根据你的出口合同或进口方提供的信用签证，为你的企业提供打包贷款。对有现汇账户的企业，银行还可以提供外汇抵押贷款。对有外汇收入来源的企业，可以凭结汇凭证取得人民币贷款。
票据贴现贷款：是指票据持有人将商业票据转让给银行，取得扣除贴现利息后的资金。在我国，商业票据主要是指银行承兑汇票和商业承兑汇票。这种融资方式的好处之一是，银行不按照企业的资产规模来放款，而是依据市场情况(销售合同)来贷款。企业收到票据至票据到期兑现之日，往往是少则几十天，多则300天，资金在这段时间处于闲置状态。企业如果能充分利用票据贴现融资，远比申请贷款手续简便，而且融资成本很低。票据贴现只需带上相应的票据到银行办理有关手续即可，一般在3个营业日内就能办妥，对于企业来说，这等于是“用明天的钱赚后天的钱”。
除向银行贷款间接融资外，创业者还有许多获取直接融资的渠道，如股权融资、债权融资、企业内部集资、融资租赁、风险投资等等。
股权融资：指资金不通过金融中介机构，融资方通过出让企业股权获取融资的一种方式，大家所熟悉的通过发售企业股票获取融资只是股权融资中的一种。对于缺乏经验的创业者来说，选择股权融资这种方式，需要注意的是股权出让比例。股权出让比例过大，则可能失去对企业的控制权；股权出让比例不够，则又可能让资金提供方不满，导致融资失败，这个问题需要统筹考虑，平衡处理。
债权融资：指企业通过举债筹措资金，资金供给者作为债权人享有到期收回本息的融资方式。民间借贷应该算是债权融资中的一种，且是为人们所最常见的一种。自从孙大午事件后，很多企业就对民间借贷产生了一种畏惧心理，怕担上“非法集资”的帽子。对于非法集资，有特别重要的界定值得注意，就是：向社会不特定对象即社会公众筹集资金。根据这一点，如果不是向社会不特定对象即社会公众筹集资金，就不能叫非法集资，而应算是正常的民间借贷。另一点是非法集资通常数额巨大。把握住这两点，在进行民间借贷筹集创业资金时，就不容易触犯禁忌。
企业内部集资：指企业为了自身的经营资金需要，在本单位内部职工中以债券、内部股等形式筹集资金的借贷行为，是企业较为直接、较为常用、也较为迅速简便的一种融资方式，但一定要严格遵守金融监管机构的相关规定。
融资租赁：一种创新的融资形式，也称金融租赁或资本性租赁，是以融通资金为目的的租赁。其一般操作程序是，由出租方融通资金，为承租方提供所需设备，具有融资和融物双重职能的租赁交易，它主要涉及出租方、承租方和供货方三方当事人，并由两个或两个以上的合同所构成。出租方订立租赁合同，将购买的设备租给承租方使用，在租赁期内，由承租方按合同规定分期向出租方支付租金。租赁期满承租方按合同规定选择留购、续租或退回出租方。承租人采用融资租赁方式，可以通过融物而达到融资的目的。对于缺乏资金的新创企业来说，融资租赁的好处显而易见，其中主要的是融资租赁灵活的付款安排，例如延期支付，递增或递减支付，使承租用户能够根据自己的资金安排来定制付款额；全部费用在租期内以租金方式逐期支付，减少一次性固定资产投资，大大简化了财务管理及支付手续，另外，承租方还可享受由租赁所带来的税务上的好处。
风险投资：1999年以来，风险投资在国内得到了很大的发展，国内几乎每一个成功的互联网企业的背后，都可以看见风险投资的身影。对于创业者来说，尤其是对于高科技领域的创业者，寻求风险投资的帮助，是一个值得认真考虑的途径。风险投资中的天使投资，更是专门为那些具有专有技术或独特概念而缺少自有资金的创业者所准备。天使投资者更多由私人来充当投资者角色，投资数额相对较少，对被投资企业审查不太严格，手续更加简便、快捷，更重要的是它一般投向那些创业初期的企业或仅仅停留在创业者头脑里的构思。
创业者还要善于利用政府扶持政策，从政府方面获得融资支持，如专门针对下岗失业人员的再就业小额担保贷款，专门针对科技型企业的科技型中小企业技术创新基金、专门为中小企业“走出去”准备的中小企业国际市场开拓资金等，还有众多的地方性优惠政策。巧妙地利用这些政策和政府扶持，可以达到事半功倍的效果。
再就业小额担保贷款：根据中发［2002］12号文件精神，为帮助下岗失业人员自谋职业、自主创业和组织起来就业，对于诚实守信、有劳动能力和就业愿望的下岗失业人员，针对他们在创业过程中缺乏启动资金和信用担保，难以获得银行贷款的实际困难，由政府设立再担保基金。通过再就业担保机构承诺担保，可向银行申请专项再就业小额贷款，该政策从2003年初起陆续在全国推行。其适用对象：1、国有企业下岗职工；2、国有企业失业职工；3、国有企业关闭破产需安置的人员；4、享受最低生活保障并失业1年以上的城镇其他失业人员；贷款额度一般在2万元左右（有关再就业小额担保贷款更详细介绍，请参见《科学投资》2004年第1期文章《创业扶持贷款帮你创业》）。
科技型中小企业技术创新基金：经国务院批准设立，用于支持科技型中小企业技术创新的政府专项基金。通过拨款资助、贷款贴息和资本金投入等方式，扶持和引导科技型中小企业的技术创新活动。根据中小企业和项目的不同特点，创新基金支持方式主要有：1、贷款贴息：对已具有一定水平、规模和效益的创新项目，原则上采取贴息方式支持其使用银行贷款，以扩大生产规模。一般按贷款额年利息的50―100%给予补贴，贴息总额一般不超过100万元，个别重大项目可不超过200万元；2、无偿资助：主要用于中小企业技术创新中产品的研究、开发及中试阶段的必要补助、科研人员携带科技成果创办企业进行成果转化的补助，资助额一般不超过100万元；3、资本金投入：对少数起点高，具有较广创新内涵，较高创新水平并有后续创新潜力，预计投产后有较大市场，有望形成新兴产业的项目，可采取成本投入方式（有关科技型中小企业技术创新基金更详细介绍，请参见《科学投资》2003年第5期文章《创新基金，创业企业“奖学金”》）。
中小企业国际市场开拓资金：由中央财政和地方财政共同安排的专门用于支持中小企业开拓国际市场的专项资金。2000年10月，财政部与外经贸部为鼓励中小企业参与国际市场竞争，提高中小企业参与国际市场竞争能力，联合制定了《中小企业国际市场开拓资金管理（试行）办法》，明确规定了“中小企业国际市场开拓资金”的性质、使用方向、方式及资金管理等基本原则。2001年6月，两部委又根据此办法的原则，联合制定了《中小企业国际市场开拓资金管理办法实施细则（暂行）》，对这项资金的具体使用条件、申报及审批程序、资金支持内容和比例等具体工作程序作出了明确规定。2001年，“中小企业国际市场开拓资金”的年度安排规模是4.5亿元人民币，2002年度已增加到6亿元。3年中，这项中央财政用于支持中小企业开拓国际市场各项活动的政府性基金，已经资助了全国近万家中小企业到国外参展或拓展国际市场（有关中小企业国际市场开拓资金更详细介绍，请参见《科学投资》2003年第11期文章《中小企业如何吃免费“皇粮”》）。
地方性优惠政策：如早在1997年杭州市创办高科技企业孵化基地时，就规定对通过资格审查进驻基地的企业将提供免3年租费的办公场所，并给予一定的创业扶持资金。近年杭州市又提出建设“天堂硅谷”，把发展高科技作为重点工程来抓，与之相配套的措施是杭州市及各区县（市）均建立了“孵化基地”，为有发展前途的高科技人才提供免费的创业园地，并拨出数目相当可观的扶持资金。在全国各地许多地方都有类似的创业优惠和鼓励政策，如上海的张江高科技园区、北京的中关村高科技园区等等，创业者要学会充分利用相关政策。
巧借外力筹措创业资金：2000年8月，上海浦东发展银行与联华便利合作，推出面向创业者的“投资7万元，做个小老板”的特许免担保贷款业务，由联华便利为创业者提供集体担保，浦发银行向通过资格审查的申请者提供7万元的创业贷款，建立联华便利加盟店，许多缺乏资金的创业者因此得以圆创业梦。像联华便利一样，现在很多公司为迅速扩大市场份额，常会采取连锁加盟或结盟等方式，推出一系列优惠待遇给加盟者或商，如免收加盟费、赠送设备、在一段时间内免费赠送原材料，对商先货后款、延后结款赊购赊销等等，虽然不是直接的资金扶持，但对缺乏资金的创业者来说，等于获得了一笔难得的资金。
