时间：2023-07-03 17:57:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇工程代建项目管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号：F284 文献标识码：B 文章编号：1009-914X（2014）34-0131-01
处于新形势下，我国国内工程建设项目管理市场体系慢慢完善和发展，市政工程代业主项目的诞生，部分行业主管部门和地方政府积极挖掘社会专业机构的资金，技术和管理经验，处理好城市建设工程的各项问题，以保证整个城市市政规划朝着更加科学的方向发展和进步。但是，由于这种运行模式应用经验不足，在很多方面还存在缺陷和不足，因此需要积极去改善和调整。
一 代业主工程项目管理的概况
现阶段，我国将建设工程项目管理业务划分为工程项目管理承包类型和工程项目管理服务类型。实际上，从某种角度上来讲，代业主工程项目管理就是承包管理的过程。一般情况下，其运行流程为：业主单位通过招标的方式，依据各个参与单位的招标方案，综合评价选择出对应的工程项目管理单位，工程项目管理单位依照合同的约定，对于建筑项目进行全面控制和管理。
二 代业主工程项目管理的阶段划分与管理范围
以城市道路建设为例，代业主工程项目管理的阶段可以依照一般惯例，将其分为：前期阶段，实施阶段和全过程项目管理承包阶段三个部分[1]。具体来讲：
2.1 前期阶段的管理范围
一般情况下，是由工程项目管理单位受到业主委托之后，依照合同约定的内容，代表业主单位去行使其投资主体的权利，无论是项目策划，还是工程规划，或者是初步设计等项目管理，都是有其代为处理的。正是因为这样的原因，前期阶段也被叫作为项目咨询和规划设计阶段。此阶段管理内容主要有：其一，在投资者许可的基础上，对于策划方案展开投资分析，拿出可行性研究报告；其二，对于可行性报告的各个方面进行初步审核，并且做好申办建筑工程的前期报批手续。
2.2 实施阶段的管理范围
工程项目管理单位以签订的合同为基础，作为业主单位的，全权行使其在建筑工程过程中的各项管理职权，一般情况下，其会涉及到从工程施工图设计到工程竣工验收支付期间的项目管理工作。简单来讲，就是我们通常所说的项目管理承包就是代建制项目管理[2]。在此阶段，其管理的主要内容涉及到：其一，依照获取业主肯定的建筑项目设计方案，进行施工图设计和施工图预算；其二，依据实际情况，明确建筑工程实施方案是合理的，并且开展相应的工程招标工作；其三，做好实施阶段中的质量，进度，安全，采购，人力资源，风险管理工作，保证各部门之间的协调性；其四，做好工程移交工作，组织竣工结算[3]。
2.3 全过程项目管理承包阶段的管理范围
建筑项目管理单位依照合同的相关规定，对于建筑工程的各个方面进行全面管理和控制。这里所讲到的控制和管理是比较宽泛的，涉及到很多方面的内容，无论是工程咨询，工程融资，还是合同管理，或者是内部协调，都应该有项目管理单位的管理者参与。
三 现阶段制约市政工程代业主项目管理工作的因素
3.1 市政工程代业主项目管理法律体系不健全
市政工程代业主项目管理模式，虽然已经被使用到实践建筑工程中去，但是还没有将其纳入到法律体系。简单来讲，现阶段我国的法律体系中还没有明确提出市政工程代业主项目管理各个行为主体的权利与义务，或者在出现违背合约的情况下，应该怎样处理争端[4]。在这样的情况下，使得市政工程代业主项目管理运行过程中，出现了很多不合理的行为。市政工程代业主项目管理法律体系的不健全，势必对于市政工程代业主项目管理工作的规范化发展带了了很大负面影响。
3.2 市政工程建设项目管理模式并存的问题
在具体的市政工程建设项目管理过程中，比较适合采用某一种的管理模式，一旦出现管理模式并存的话，势必会使得管理处于混乱的局面。这是我国建筑行业现阶段比较令人棘手的问题。正是因为这样的原因，常常看到某一个市政工程，使用了代建制模式的同时，还存在工程总承包模式，或者建筑指挥部模式，使得管理处于混乱状态，这样的管理模式滥用，也会对于代业主项目管理模式的应用带来负面影响。
3.3 业主单位对于代建制的优越性认识不足
上述内容中已经提到在市政工厂代业主项目管理期间，其权限都交给了项目管理单位，但是其决策权依然在市政工程业主手上，也就是说能不能使用机制还取决于他们。作为决策者，如果其对于代建制在项目管理水平提高和投资效益提升方面的积极性标示怀疑，势必难以将其作为市政工程管理模式，也就难以发挥其效能。而这就是当前很多市政工程代业主项目管理模式难以执行的根本原因[5]。
3.4市政工程的项目管理市场环境不太成熟
市政工程项目管理市场环境不太成熟，主要表现在：其一，市政工程的项目管理市场准入条件偏高。通过大量的建筑工程实践发现，如果给予市政工程项目管理设置过高的门槛，将很多部分有潜力的项目管理企业拒之门外，这也对于市政工厂代业主项目管理模式的应用带来了负面影响。其二，对应的市政项目管理单位由于经验优先，专业技能没有达到一定要求，综合能力还存在很多的欠缺，自然还难以将市政工程的项目管理工作交给他们。
四 新形势下市政工程代业主项目管理工作策略
4.1 建立健全工程项目管理法律体系
其一，积极将代业主项目管理的法律地位和管理要点纳入到建筑工程质量管理和安全法规体系中去，明确代业主项目管理的法律意义；其二，强化理论研究，集合实际运行经验，将市政工程代业主项目管理规章制度明确下来，促进工程项目管理朝着标准化的方向发展和进步；其三，积极学习国际上工程项目管理的合同定制经验，并且将其融入到自己的建筑实践中去，制定出有着自身特色的建筑合同模板。
4.2 提高企业市政工程项目管理能力
从本质上来讲，要想在市政工程项目管理市场中获胜，就必须不断提高企业自身的项目管理能力，这是实现其专业化发展的唯一途径。为此，我们需要积极从以下几个角度入手：其一，优化整合现阶段建筑行业的专业志愿，将去纳入到项目管理体系中去，积极组建全新的项目管理服务企业；其二，强化企业内部人员的项目管理能力，以培训和教育的方式，使得其操作水平和能力得以不断提升；其三，不断吸纳社会上具有优秀项目管理能力的人才，不断夯实自己的项目管理人力资源基础，以便充分发挥人才在促进企业市政工程项目管理过程中的作用。
4.3 创造优越的代业主项目管理市场环境
政府应该高度重视市政工程代业主项目管理工作的开展，积极支持和鼓励代业主项目管理企业的成长，积极给予财政方面，政策方面的优惠，使得其在稳定的市场环境中得以迅速的发展和进步。具体来讲，其一，减免部分行政性收费；其二，执行业主单位与项目管理企业对项目结余投资按照比例来进行分配；其三，严格管理项目管理公司的建设管理收费，使得其处于合理的状态[6]。
五 结束语
综上所述，市政工程代业主项目管理模式要想取得更好的发展的话，就需要充分发挥项目管理企业，业主以及政府三方面的作用，以便构建良好的代业主项目管理环境，使得市政工厂代业主项目管理工作水平和质量得以不断提升。
参考文献：
[1] 沈力.市政工程施工管理初步探讨[J].东方企业文化.2013（24）.
[2] 赖云静.市政施工项目的质量管理方法探析[J].门窗.2013（08）.
[3] 杨文俊.市政工程施工管理问题及解决对策[J].河南建材.2012（04）.
[4] 贾秀霞.市政工程施工问题探讨[J].技术与市场.2012（05）.
[5] 郝震冬.关于优化市政工程项目管理模式的对策与思考[J].经济研究导刊.2011（31）.
[6] 赵斌.关于市政工程施工问题的探讨与研究[J].中国城市经济.2011（23）.
关键词：项目管理 工程项目管理承包 工程总承包 代建制 PMC
一、 工程项目管理的概念
项目管理指在项目活动中运用专门的知识、技能、工具和方法，在资源限定条件下，对项目的各方面进行策划、组织、监测和控制，以实现项目目标的活动，工程项目管理是项目管理在工程建设上的具体应用。
现代工程项目管理起源于20世纪50年代，近70年以来，各种新科技新理念发展迅速，特别是现代信息技术（互联网）对社会环境的巨大冲击和深刻影响，使得项目管理实践可以从深度及广度上对项目进行更为全面的把控，在此趋势下，工程建设项目的参与方因管理深度和广度的加强，引起了责、权、利的变化及细分，使得对项目的启动、策划、组织实施、控制和收尾的管理复杂化。与此相较，主流项目管理理论上的突破则显得非常有限，与项目管理实践差距日显。
本文讨论的工程项目管理承包，具体是指工程项目企业受到建设方委托，按照合同约定，代表建设方对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务，这里的工程项目企业是指具备项目管理能力的企业，包括咨询管理企业（具备代建资质或监理资质）、工程施工企业等。
建设方由于是项目整体风险的承担者，从而具有对工程项目建设实施方式的决定权，也在相当程度上具有对其他各个项目参与方的选择权。当建设方决定使用工程项目管理承包这种项目建设实施方式时，也就引入了有别于传统项目管理的概念。
二、 工程项目管理承包的定位
国家规定的建设工程五方责任主体为：建设方、勘察方、设计方、施工方以及监理方，而安全质量监督站行使对五方责任主体的政府监督功能。
五方责任主体定位不展开详述，但要强调的一下是其中的监理方。
监理方属于工程项目管理承包的范畴，是国家强制规定的“项目管理承包方”。在规范“GB50319—2000 建设工程监理规范”1.0.5条款中强调“监理单位应公正独立自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益”，但是由于监理方是和建设方签订的监理服务合同，服务于建设方是第一位的，所以在项目管理实践中，监理方始终扮演着建设方代言人的角色。
除了监理方外，其他存在于项目管理实践中各种名目的工程项目管理承包方并不在国家规定的五方责任主体内，相较监理方的权力和作用，因其项目融资或技术支持的角色介入了项目管理，扮演着更为举足轻重的角色。
本文重点探讨的就是这些工程项目管理承包方的项目管理。
三、 工程项目管理承包的基本特征及具体内容
首先，工程项目管理承包是一种咨询服务，其在项目中行使的权力和承担的义务受到建设方的限制，是管理工作。
其次，工程项目管理承包企业原则上不直接参与该工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同，但可以按合同约定，协助建设方与工程项目的总承包企业或勘察、设计供货、施工等企业签订合同，并受建设方委托监督合同的履行。
在国际上，工程项目管理承包企业可称为：
- 项目管理承包商（Project Management Contractor）
- 管理承包商（Managing Contractor）
- 管理服务承包商（Management Services Contractor）
而国内的工程项目管理承包企业，称为代建单位、项目管理单位以及前文提到的监理单位。
下图是工程项目管理承包内容的基本框架：
工程项目管理承包的主要方式根据其服务范围和深度，方式多种多样，既有全过程全方位的项目管理服务，也有阶段性的项目管理服务；既有咨询服务性质的项目管理，也有责任更大具有一定经济风险的项目管理承包。
工程项目管理承包的具体方式及服务内容、权限、取费和责任等，由建设方与工程项目管理承包企业在合同中约定，比如：
- 代表建设方全面管理项目，则约定高风险的回报方案；
- 作为建设方的延伸机构进行项目管理，则约定中度风险的回报方案；
- 代替建设方监督项目进展，并向建设方及时报告问题，则约定低风险的回报方案。
项目管理承包有以下几种基本方式，在进行具体项目管理承包实践时，可以根据合同约定对某一方式内容进行增减。
全过程全方位的项目管理主要有以下几种方式：
- 项目管理服务（PM）
- 项目管理承包（PMC）
- 一体化的项目管理组（IPMT）
- 代建制
阶段性的项目管理服务很多，常见的有：机会研究、可行性研究、施工管理（CM）、招投标、造价咨询、工程监理等。
阶段内容就不再展开详述，工程监理的内容也一并略过，下面重点介绍全过程全方位的项目管理。
四、 工程项目管理承包的主要模式
（1）项目管理服务（PM）
项目管理服务（PM）主要内容：首先，在项目决策阶段，为建设方提供机会研究、可行性研究、项目定义等；其次，在项目实施阶段，提供招标、设计管理、采购、施工管理和试运行等服务，进行安全、质量、进度、费用、合同、信息等管理和控制。
在PM的条件下，建设方的主要职责：
- 与PM签订项目管理服务合同，并明确授权；
- 与工程承包商签订合同；
- 报批和审批有关文件；
- 筹措项目资金，支付项目管理费用和工程价款；
- 监督和验收等。
（2）项目管理承包（PMC）
从上面的关系结构图可以看出，建设方给予PMC更大的授权，PM扮演是辅助建设方的角色，是参谋，而PMC则是完全的人角色了。
项目管理承包（PMC）的主要内容：首先，PMC是建设方的延伸，并与建设方充分合作，确保项目目标的完成；其次，完成投资估算，负责编制初步设计并取得政府有关部门批准，为建设方融资提供支持；再次，负责组织工程的承发包工作；最后，在项目执行阶段，通过工程承包合同对详细工程设计、采购和施工进行管理，也包括试运行的管理。
在PMC的条件下，建设方的主要责任与PM方式基本相同，但更多地对PMC进行授权，因此，PMC方须具备：精通项目管理的专家，丰富的项目实践经验，经实践检验的完善的管理手段和体系，充足可供调用的各种资源，其中最重要的是技术资源。
在PMC模式中，建设方聘请项目管理承包企业作为建设方代表，把自己的责、权、利几乎全部转移到PMC方，建设方只保留对一些关键问题进行决策的权利，而绝大部分的项目管理工作都由项目管理承包商PMC方来进行。
在PMC模式中，建设方、项目管理承包方（PMC方）和施工承包方三方构成一定的关系，其中，建设方与PMC方和施工承包方分别签订合同，而项目管理承包方与施工承包方之间不存在合同关系，项目管理承包方只是代表建设方来管理和监督施工承包方的工作。
（3）一体化的项目管理组承包（IPMT）
从上面的关系结构图可以看出，IPMT就是建设方和项目承包方（PM方）组成联合体，在这种结构中，建设方和项目承包方（PM方）处于相对平等的关系，其背景在于项目承包商在项目中扮演了融资角色，或拥有某种特定技术的控制手段。
IPMT的工作内容和职责由合同确定，不同项目有不同的要求；IPMT作为联合管理组，在IPMT中进行决策，建设方代表决策权相对大一些，IPMT方的人员相对小一些。
（4）代建制
代建制和工程监理制度一样是国内特有的，不是国际通行的项目管理承包模式。
代建制最早出现在政府投资项目，特别是公益性项目。针对财政性投资、融资社会事业建设工程项目法人缺位，建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的缺陷，通过招标和直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些具有实力和工程管理能力的专业公司实施建设，而建设方则不从事具体项目建设管理工作，建设方与项目承包商通过管理服务合同来明确双方的责、权、利。
2001年上海市率先在政府投资项目中试行代建制，随后，2005年浙江省政府根据《国务院关于投资体制改革的决定》和相关法律、法规制定了政府投资项目实施代建制暂行规定，并首先在省级非经营性政府投资项目中试行。
政府投资综合管理部门负责代建制的指导、协调、综合监管工作。财政、审计部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督，省级其它有关行政主管部门按照各自职责监督管理，代建单位负责代建项目建设。
代建制实行合同管理制，由政府投资综合管理部门、使用单位、代建单位三方签订《项目代建合同》，在满足项目功能的前提下，确定项目的投资、质量和进度要求。
五、 工程项目管理承包的国内现状
早在1985年，华东勘测设计研究院，作为当时全国第一批12家工程建设总承包试点单位之一，以设计单位牵头，组织施工单位、设备供应等单位，成功实施国内水电系统中首个总承包项目 — 浙江石塘水电站（装机容易为78MW，投资为1.78亿），确保了工期和质量，并节省了投资，得到国家计委的好评，这里的“工程建设总承包”可以理解为上文提到的项目管理承包（PMC）的扩展形式。2010年10月，华东勘测设计研究院承接了越南上昆嵩水电站引水洞线设计和施工总承包工程，该工程水头高900余米，隧洞长17公里，是华东勘测设计研究院近年来承接的规模最大、难度最高的工程总承包项目。
在上海水务系统，每年投资额为80亿元，所有的政府投资项目都通过竞争性招标，选择工程管理公司进行代建管理。而浙江省已在浙江美术馆，省委党校搬迁，省人大政协办公大楼等重点工程中实施代建制。
六、 工程项目管理承包的国内发展趋势
国际、国内工程建设的经验表明，工程建设实行工程项目管理承包是改善基本建设管理、提高投资效益的基本措施，也是我国基本建设体制改革的发展方向。目前国内有部分行业，尤其是石化行业，按国际惯例采用了工程项目管理承包进行项目建设，并已经取得了较好的社会效益和经济效益。
普通项目管理是由建设方组织管理班子，根据建设程序组织各有关单位开展工作，建设方一般指派建设方代表与勘察方、设计方、监理方及施工方联系，负责有关的项目管理工作。其优点是：由于长期的、广泛地采用，并有国家法规依据的支持，各方都对有关程序熟悉，运作方便。但缺点是：建设方管理费较高，项目管理班子成员组成难，前期投入较高，变更时容易引起较多的索赔。
工程项目管理承包则灵活性大得多，简单的说，由专业单位干专业的事，由专业人员完成专业工作，同时避免了建设方项目管理班子从设立至解散带来的成本及管理上的问题。
前文详述了国际上通行的工程项目管理承包模式PM、PMC、IPMT、CM以及国内特有的代建制，因国情不同，国内并没有项目实施真正意义上的PM、PMC、IPMT和CM，而出现了具有中国特色的“工程总承包”、“项目管理”，这里笔者要提醒的是，国内的“工程总承包”模式完全不等于国际上通行的EPC模式，而更接近于上文提及的PMC模式，限于篇幅，有关国际EPC模式内容就不展开讨论。同样，国内的“项目管理”模式是介于监理方和PM方间一种工程项目管理承包模式，与PM模式也有着非常大的不同。
国内的工程总承包模式是指项目管理商受建设方委托，承担工程建设项目管理、勘察设计、设备和材料采购、工程施工、生产准备和竣工投产全过程承包服务，并且与建设方共同承担工程建设期的投资风险。
国内的项目管理模式是指项目管理商受建设方委托，代建设方进行工程建设项目管理、勘察设计、设备和材料采购、工程施工、生产准备和竣工投产全过程的项目管理服务，但在项目建设全过程中不承担项目的投资风险。
上述两种模式是国家目前都在积极推广的建设模式。
工程项目管理承包最大优势是：
1、充分利用工程项目管理承包企业在人才、技术、管理和经验等方面的优势，为建设方提供优质、高效的服务，以达到最佳的投资效益。
2、利用工程项目管理承包企业专门从事工程建设项目管理队伍，使建设方不需要再招兵买马来筹建相应的管理机构，避免建设方的临时聘用人员太多，减少了用人的风险。专业化的队伍从事管理，有利于提高管理水平与效益。与此同时，节省了管理费用与开支。
3、如果采用工程项目管理承包中的工程总承包进行工程项目管理，工程总承包方将与建设方共同承担建设期的投资风险，从而降低了建设方在建设期的投资风险。当然，建设方应选择有总承包资质、履约能力和实力，市场商誉和财务状况好的单位作为总承包方，否则将承担比自己组织项目管理机构运作更大的投资风险。
1、建设市场与代建制
理论上的建设市场应该是：需方首先提出建设项目的功能要求，建方作为供方向需方提出满足项目功能要求的报价，得到需方承诺后，建设合同形成；实际上建设项目的主体情况很特殊、也很复杂。例如在一个水利工程项目中，地方政府作为需方提出了建设项目的功能要求；但没有建设资金，它需要国家资金进入，于是需方的所有权（资方）和使用权（用方）会发生分离。
目前，国家出资方式有两种。一种，国家资金以资本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以独立的需方组建建设单位；另一种，随着国家投资体制改革的实行，国家资金可以以投资方式进入非经营性政府投资项目中，国家将作为资方、地方政府作为用方合作成为项目的需方，并委托社会专业化项目管理单位组建建设单位。为了区分由地方政府部门作为独立需方组建建设单位的传统指挥部模式，我们把后者称作代建制。
因此代建制具有如下特点：
1）资方是国家，需方分离为用方和资方。
2）建方是社会专业化项目管理单位，被称作代建单位。
2、代建制的探讨
目前，国家希望通过建立代建制，来解决其出资项目存在的“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，但在如何建立代建制的问题上，还有很多问题需要进一步的落实和探讨。如代建制下谁是委托方、从什么时候开始、是否需要分阶段进行、各阶段的目标和任务是什么、如何划分建设各方的责权利等等，这些问题不探讨清楚，其他问题就不能迎刃而解，最终还是会回到这些问题上来。下面分阶段就这些问题谈点看法：
2.1国家资金开始投资至项目初步设计批准为止
使用单位必须认识到：当项目建设需要实施代建制时，为了让代建单位在实施阶段更好地控制风险，国家资金最早可以在项目立项批准时开始介入，最迟可以到初步设计批准。因为，施工图设计必须由代建单位负责实施，以便代建单位能够协调设计与施工的矛盾。
当国家资金需要在初步设计批准前介入时，确定项目造价、工期和功能的任务可由代建单位来完成，但此阶段的重点是保证项目功能满足使用方的要求，因此由项目使用方委托代建单位来实施更合理一些。由于此委托由代建单位向使用者负责，所以工程造价有可能会处于失控状态，国家应通过建立目标责任制来作为控制造价的措施。如：在委托合同中明确对代建单位进行奖罚考核，奖罚额度可以按超过上一阶段目标值的10%-30%来控制，此奖罚的对称性体现了合同双方的公平性，同时也保证了各建设主体各自的利益。由于这次对目标值的预计节省，不是真正意义上的节省，所以奖罚比例不宜过高。
但是，由于代建方为降低项目实施时的风险，希望最终的初步设计预算留有余地，所以，奖励作用较小，形成的初步设计预算可能会偏高。因此在项目初设批准后，国家应通过招投标重新确定代建单位，并通过比较标书中的工程师预算来重新选择代建单位，这一措施可以消除导致工程预算偏高的一些消极因素，促使代建单位在目标责任制的作用下降低工程预算价格。
事实上本阶段不存在“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，因此可以由使用方按照国家资金介入前的建设模式进行，即由使用单位按照项目管理制的要求委托工程建设咨询单位来完成。这样既可以简化程序，提高工作效率；同时能使得在有限资金下实现项目功能最大化。国家可以采用“先借后给”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制预算”的原则，审查初步设计，不符合这一要求的初步设计有权不予支付建设资金。
2.2项目初步设计批准之后
该阶段主要任务是实现初步设计中的各建设目标。为了解决“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，必须改革传统的指挥部模式，实行代建制，国家资金由注入方式变为投资方式。为了保证实现预期目标，代建单位应由国家投资管理部门委托，让代建单位对国家负责，并通过招投标确定。
（1）资方的作用
该阶段主要的关注焦点是建设目标的动态控制。国家可以建立目标责任制、费用索赔制、履约担保制等来分配主要的建设风险。
为了发挥目标责任制的作用，应该对代建单位提出的造价目标进行考核，奖罚额度可以控制在超过目标标准的50%-70%；由于这是真正意义上的节省，标准过低，代建单位会产生宁可花钱不愿省钱的动力，当然标准过高也不符合市场双赢的规律。
在索赔制问题上，假如不给代建单位索赔权，代建单位只能增加风险费用。那么当风险不发生时，国家因无故支付此项目费用受到损失；当风险发生时，由于此项费用不能抵御风险，造成代建单位破产，结果还是国家受损。因此，费用索赔制是降低工程造价的最合理制度。
（2）建方的作用
代建单位可以自营设计、监理业务，考虑到代建单位以工程咨询单位为主，注册资本较低，因此不宜承担施工任务，以便国家控制建设风险。但是，由于代建单位具有市场行为特征，当代建单位具有自营能力时，国家不应强行规定代建单位必须将各专业工作，通过招标形式委托别的社会专业化项目管理单位实施。尽管委托方对代建单位进行了上述限制，但代建单位还是根据合同法向委托方提供业务额10%（包括自营业务）的履约保证金，作为履约担保。（3）用方的作用
使用单位应协调好参建各方（代建、监理、设计、供货商、承包商）与当地的各种关系，解决好建设用地、用水、用电等资源问题。考虑到政策处理所需的费用弹性很大，且系政策性很强的工作，不宜由以技术型为主的代建单位承担，所以该项工作宜由使用方负责实施，国家资金宜以补助的形式由使用方包干使用。
同时，使用单位需要对工程初步设计进行变更时，应首先取得代建单位的书面意见，然后再报国家投资主管部门审批；代建单位应本着对国家负责，作好参谋工作；国家投资主管部门应根据使用单位和代建单位的意见，再决定是否批准进行初步设计变更。不管此类变更有否批准，使用单位不得以此来为难代建单位，并在工程验收时发难，所以建设项目验收应由国家投资主管部门组织。
3、建设市场上几种常见的建设管理模式与代建制的关系3.1项目管理制
项目管理制又分项目管理服务和项目管理承包。由业主委托社会项目管理单位对其项目管理行为进行咨询、服务，称作项目管理服务；由业主委托社会项目管理单位全权行使建设单位项目管理职能，称作项目管理承包。
这种模式与代建制比较接近，只是由所有权和使用权合一的业主代替了所有权和使用权分离的地方政府和国家。理论上说，代建单位和建设单位一样，都可以通过委托社会项目管理单位进行项目管理；但是实际上，由于代建单位本身就是项目管理单位，它不存在再次委托问题，因此可以理解为代建制是项目管理制的一种特殊形式。
在政府参与的项目建设中，项目管理制与传统的指挥部模式相比，由于专业化的社会专业化项目管理单位介入，解决了“只有一次教训，没有两次经验”问题；但在解决“工期马拉松、投资无底洞”问题上，笔者认为没有实质性帮助。建议采用代建制模式来解决这一难题，即由国家投资主管部门委托社会专业化项目管理单位实施建设单位职能。
3.2建设监理制
建设监理是指监理单位受项目法人委托，依据国家有关工程建设的法律、法规、规章和批准的项目建设文件、建设工程合同以及建设监理合同，对工程建设实行的管理。
其实它是项目管理服务的一种特殊形式，目前实行的是施工阶段的建设监理制，设计阶段和招标阶段的建设监理尚不成熟，因此较少实施。在实行项目代建制后，由于代建单位本身就是社会专业化项目管理单位，因此一般不需要监理单位介入。但监理单位可以在建设市场中继续为项目法人提供项目管理服务或咨询工作；也可以作为社会专业化项目管理单位成为代建单位，为国家提供代建服务。
3.3“交钥匙”模式
由建设单位承包全部建设任务的一种建设管理模式。它是一种费用包干制，除此之外它和项目管理承包制相当接近。
由于“交钥匙”模式采用费包干制风险较大，由社会专业化项目管理单位担任建设主体已经不大适合；一般应由具有一定规模的施工企业来实施较为合理，但这种模式的如何保证项目的使用寿命值得探讨，因此笔者认为不适合公益性项目。
3.4总承包模式（EPC）：
建设单位将施工图设计、预备采购和工程施工全部委托给一家单位实施的管理模式。这种模式可以降低建设单位的风险，将一部分风险转移到了参建单位身上，因此无论是项目管理制还是代建制，建设单位均可采用此类管理模式来降低建设风险。
4、结束语
由于在传统的指挥部模式下，指挥部由地方政府建立，并对地方政府负责；所以，当国家资金介入时，资金控制完全靠建设单位的责任感；因此在这种机制下容易滋生“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。
一、代建的概念：
2004年国发[2004]20号《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。
代建制期望解决的是 “投资－建设－管理－使用”四者间的关系。故代建的概念是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。
代建企业是或协助进行项目建设中的管理，其实质就是国际通行的工程项目（委托）管理。代建单位是得到业主授权的“代甲方”，按照合同约定，履行自己的管理职责，不具备法律意义上的投资主体，在项目建设阶段不具有法人地位。同时，应该考虑到作为市场经济中的代建企业时刻有着运转危机的可能。
二、代建的目的：
1、转变政府职能，解决越位问题，深化机构改革
2、提高政府投资工程的投资效益和工程控制
3、促进形成市场竞争机制，建设良性循环建筑市场秩序
4、推动组织方式的改进，促进工程管理和咨询业的发展，提高核心竞争力
三、代建的模式
就保障房指挥部而言，委托代建公司并直接委托项目建设，作为项目建设法人，负责项目的融资、投资，经过招投标择优选择代建单位，指挥部向代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等等。按照所承担的职责，可分为两类。一类是理论上指挥部不直接参与管理工作，而是通过向代建单位发出宏观指令和对后者管理工作的监督来实现自己的管理目标。另一类是指挥部既成为项目建设法人，作为投资控制的主体，又承担具体建设管理的职能。
对于指挥部，按照其承担和负责项目数量的范围、工程项目复杂程度，考虑吸纳承担项目管理的代建单位成为指挥部的投资者。将代建单位吸纳到项目中，将增加代建单位的授权和所承担的风险，以激励其管理潜能，使其主观能动性得到最大程度的发挥， 增强各方面及投资人（主要政府机构及有关部门）对代建单位的信心和信任。代建单位派出的管理人员融入到指挥部的各管理部门，并在工程建设的管理中起主导作用。而对于常态的项目，代建单位主要承担“代甲方”的独立“管理承包人”，代建单位实际上承担“代甲方”的角色。
由指挥部委托代建公司直接管理项目建设，对代建公司专业要求和代建人员素质要求很高，就实践操作层面而言，其内部制度建立和项目管理能力的发展上，需要加以完善。
四、代建的选择
委建公司代指挥部对工程项目进行管理，代建公司与指挥部之间具有密切的关系，能够更充分地反映和贯彻指挥部的意图，并且使指挥部接收到合理的建议和决策信息，有利于指挥部做出合理和正确的决策。与设计、施工、监理比较，代建公司处于管理者和协调者的地位。在指挥部的委托管理合同授权下，进行全部项目的管理协调工作，直到项目完成。在建设各阶段，代建公司要及时向指挥部报告工作，指挥部则派出少量人员对代建公司的工作进行监督和检查。代建公司的受益组成应为工时费用部分、利润部分和风险金部分之和。项目的最终决算要同在定义阶段结束时批准的预算相比较，若节约了则按约定的分成办法就节约部分初步计算，再按项目的可用性、性能、工期三个方面的指标考核而得最终奖励额；若超支了，则要按协议约定承担罚款，直至罚没全部担保金，服务方式除完成项目管理服务的全部工作内容外，还按照合同约定承担相应的管理风险和经济责任，是高风险、高回报的服务。
1、总承包方式：设计—采购—施工／交钥匙总承包 EPC 方式，指挥部通过委托咨询公司研究拟建项目的基本要求，初步确定了作为合同基础的工程总价，而后通过招标等方式选定一个设计建造总承包商对整个项目的成本负责，由总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。
2、工程项目管理：项目管理服务PM方式，代建公司按合同约定，在项目的决策、实施阶段为指挥部编制相关文件，提供招标、设计、采购、施工、试运行的管理和服务。代表指挥部对工程项目质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制，并按照合同约定收取报酬和承担一定管理责任的服务方式。
3、工程项目管理：项目管理承包PMC方式，项目管理承包商代表指挥部对工程项目进行全过程、全方位的项目管理。
五、代建的条件
1、法人地位代建单位必须具有与所要求的经济责任相适应的经济能力，只有代建单位具有一定的经济实力，才能真正落实对代建单位的经济制约机制，而且只有在一旦出现问题的情况下，代建投资损失才可以得到相应的经济补偿。
2、 充分竞争代建单位要通过竞争来产生，因为通过竞争产生代建单位，不仅能打破垄断，而且可以实现代建单位选择过程的公开透明，实行代建单位的优胜劣汰。另一方面，也能通过竞争出效益。通过公开竞争的过程，来引导代建单位降低政府投资项目的总体造价，尽可能实现少花钱多办事。尽可能提高投资者的资金使用效益。
3、执行合同必须实行严格的合同管理机制。在代建项目中，代建单位必须在委托代建合同中明确权利、责任和义务。
4、绩效考核在代建过程中必须实行履约担保机制和相应的奖惩机制。在代建过程中，代建单位按规定应提交总投资额一定比例的银行履约保函，并且在委托代建合同中，明确投资控制的奖惩条款。
5、执行与配合代建是一个很复杂的过程，特别是手续的问题，以及协调执行方面，应取得各方的理解和配合。
六、功能的需求：
1、咨询功能工程建设是一项耗资巨大、回收期长、涉及面广的重大固定资产投资活动。增加咨询功能是非常必要的，它为代建参与项目提供了机会。
2、设计水平如果没有相应的设计能力，要进行真正意义上的代建是不可能的。
［关键词］ 政府投资；投资项目；代建制
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 16. 027
［中图分类号］ F810.4 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）16- 0039- 02
1 代建制分析
代建制作为我国独有的一种政府投资项目管理模式，在学术界尚无统一的定义，但是代建制的实行无疑改变了我国传统的政府投资项目管理模式中的一些弊端。
1.1 传统的政府投资项目管理模式分析
我国的传统政府投资项目管理模式可概括为“建设、投资、监管、使用”一体化，管理的模式一般采用“基建处型”以及“工程指挥部型”。“基建处型”的模式主要特点为自建自用，代表的是所在部门或者单位方面的利益，能够充分体现出领导的意志；“工程指挥部型”的模式主要特点为临时性、目标单一性以及一次性，常出现在需要按时突击完成的工程项目中。传统的项目管理模式弊端主要为所有者缺位、产权不明确、效率低下、人员素质偏低等。
1.2 代建制的含义分析
我国政府通过借鉴一些发达国家项目管理的成功经验，根据传统政府投资项目管理模式中的弊端，对政府投资项目进行代建制的管理模式进行了尝试，从根本上改变了传统模式中的投、建、管、用不明确的情况，将临时性、自营性以及分散性为生产项目管理方式的基本特点，逐渐实现从专业性的管理机构转为集中性的管理，将投、建、管、用进行分离。根据《国务院关于投资体制改革的决定》中关于代建制的表述可知，代建制的特征为适用非经营性政府投资项目；选择专业性较强的项目管理单位来代替传统的临时结构；利用市场化竞争来选择代建的单位；将代建单位和使用单位进行分离；将严格控制项目投资以及质量、工期作为代建单位的管理目标和管理责任。
1.3 代建制与其他项目管理模式比较分析
工程项目管理模式指工程项目建设的基本组织模式和在项目实施过程中各个参与方扮演的角色及合同关系。目前，在国际上比较常用的项目管理模式主要有DBB、EPC、CM、DB等。DBB模式，也就是设计—招投标—建造的模式。业主要分别和专业的咨询公司、设计公司、施工单位签订咨询的合同、设计合同、施工合同，业主单位多指派业主代表和咨询方以及承包方进行联系，负责项目的管理工作，在项目实施阶段中的质量和安全控制的工作，多授权给建筑师或工程师来进行。CM模式，也就是建设经理制。此模式是业主委托一些具有施工经验的CM单位来参与建设工程实施，方便设计人员提出一些施工方面的建议，并负责管理施工过程。此模式分为型以及风险型，在型的CM模式中，CM单位只是业主的咨询单位，在风险型的CM模式中，CM不仅是咨询单位，也是施工总承包商。DB模式也成为设计—建造模式，指由单一的承包商来负责项目的设计和建造，在此种模式之下，对于业主来讲，只需要在项目原则确定之后，选定一家公司来负责即可，业主也可以保留一位咨询工程师来作为代表，进行监督工程实施的工作。
总体来讲，代建制管理模式和上述管理模式具有一定的共同点：都是由专业化的咨询公司通过专业化的组织管理模式及方法来为业主提供一些投资项目服务的，能够实现业主投资项目中的各项预期的目标。同时，两者之间也具有一定的区别：代建单位为项目建设期的法人，但是在其他的管理模式中与代建单位对应的并不是法人，两者的主题属性具有差别，因此合同关系、主要合同类型、项目流程、责任分配等都具有明显的差异。在我国，代建制通过政府投资人和代建单位组成经济合约的关系，代建单位也就不单单局限于业主只能延伸出来的咨询顾问的角色，还被赋予了项目法人的地位。
2 我国政府投资项目代建制中存在的问题
2.1 法律地位不明确
代建制最初实施是要让代建单位在代建期间，能够作为项目法人来履行职责和权利，但是代建制的相关法律和法规目前处于缺失的状态，因此代建企业的法律地位尚不明确，也不具有传统意义的建设单位的法律地位，无法得到政府和相关管理部门的认可，在实践中便会面临各种阻力以及困难，对代建职能的发挥以及代建效率造成严重的影响。
2.2 代建费用过低
根据财政部财建［2004］300号文件规定，代建费用不能高过建设单位的管理费用，因此，全国各地的代建费用多是参考建设单位管理费用来设定的，建设单位的管理费一般是在建安投资的1％左右。这样的规定虽然能够节约建设资金，却损伤了代建单位的积极性，对于吸引高水平的项目管理公司产生一定的消极影响。
2.3 现行体制阻碍代建制企业的发展
我国的代建制企业大都隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求，代建制企业正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，将极大地阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展是相当不利的。
3 我国政府投资项目代建制对策建议
（1）要完善法制建设。为了实现政府投资工程投资、建设、管理、使用目标分离，需要确立代建制度的法律地位，完善代建制的相关法律法规，明确代建方的职责和管理范畴。
（2）要合理确定代建费取费标准。要着手培育代建市场的竞争主体，适当地提高代建费用，提高代建单位的积极性，便于吸引高水平的项目管理公司。
（3）要深化体制改革，建立现代企业制度。应该借鉴国外的经验，采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，以适应未来社会发展的需要。
4 结束语
目前在我国，代建制已经初见成效，政府投资项目代建制的发展不能脱离我国的国情，针对我国目前的情况来看，代建制的发展要以集中代建为主，不可急功近利，等到条件成熟之后，再开始逐步实现企业的代建模式。
主要参考文献
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［2］王直民．政府投资项目代建制模式的比较研究［J］．经济论坛，2010（7）.
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［4］张伟．代建制项目管理模式辨析［J］．广东建设信息，2007（8）.
【关键词】代建管理；项目管理
代建管理，也可称项目管理，是以工程项目为管理对象，代建管理可以实行全过程代建，由代建单位（也可称项目建设管理单位）负责项目的可行性研究、勘察、设计、施工、竣工验收直至工程保修期结束有关工作的组织和管理；也可以根据项目具体情况实行项目前期阶段工作或和建设实施阶段代建。代建管理是以项目经理责任制为中心，以合同为依据，按工程项目的内在规律，实现资源的优化配置和对工程项目进行有效的计划、组织、指导、控制，取得最佳效益的过程。
目前，我国已有30个省市都不同程度地推行了工程项目代建制，各地的代建制做法有相似的地方，也有不同的差异，但基本上都是政府投资项目为主。结合贯彻国务院 《关于投资体制改革的决定》有关加快推行代建制的要求，在2004年对使用市政府财政投资进行建设的政府投资项目，进一步加快推广实施代建制，与此同时一批批的代建单位不断摸索，为工程项目的代建管理积累着宝贵的经验。
从整体情况看，代建制实施过程中普遍取得了良好成效。代建制构建起政府投资约束机制和多方利益制衡机制，有效地提高了政府投资效益和专业化管理水平，推进了政府机关党风廉政建设。但同时也有很多值得总结和改进的地方。
1 代建单位的选择
目前代建单位的选择大致有以下三种：一种是招标模式，由委托方通过招标择优选择社会上企业单位为代建单位。第二种是直接委托模式，由委托方直接委托具备一定项目管理能力的企事业单位作为项目代建单位。第三种是统建模式，政府成立专门代建机构负责具体项目的建设管理工作。其实现在在很多地方都是根据项目的特点和要求运用不同方式选择代建单位，以利于不同项目的运作。例如能源、交通或跨地域的工程项目一般还是采用统建模式。其它工程项目则由过去直接委托模式为主慢慢向现在的招标模式为主转变。但从现在大多数代建单位的性质看，基本上都是国有大企业。一方面因为尤其经过近十年激烈的市场竞争仍能屹立不倒的国有企业确实都是实力不凡的行业龙头，二方面几十年建立起来的社会信誉和取得的辉煌业绩也令其在市场竞争中占尽先机。但相信随着工程项目代建制推广步伐的加快，带动起更多的有志发展代建管理的二线企业包括股份制企业或民营企业，甚至国外企业加入工程项目代建管理的市场，那么，委托方便可以因应不同工程项目的需要拥有更多的选择。我们应一步一步朝着职业化、专业化、社会化、市场化的方向发展。
2 代建单位的资格
根据规定，代建单位资格必须具有法人资格、具备独立履约能力；具有总承包资质、或甲级工程设计资质、或甲级监理资质、或综合甲级工程咨询资质、或一级房地产开发资质；具有与开展项目代建工作相适应的资产；具备相应的建设管理组织机构和项目管理能力；具有与工程建设要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程建设管理的经验。并且规定对已被行政或司法机关责令停业或停止承接工程任务的；出现严重的信用和信誉危机又未能提供相应担保的；近3年发生过重大建设项目责任事故的；无法履行代建职责的其他情形的代建单位不能参与代建项目投标。这些就目前的社会条件下为代建单位设定的入门条件还是科学合理的。它对有志于加入代建行业的单位提出了基本的要求，接下来应该是如何让它成为提升代建水平的动力。可以考虑建立一套可行的代建单位动态评价系统和制度，从资质、资金、工程建设业绩、专业管理人员、信用记录等方面进行评审，进而通过一定的激励和处罚手段加以管理，营造良好竞争环境，从而真正有效地改善并促进项目实施的技术革新和项目管理水平的提升，真正提高项目的投资效益和社会效益。
3 代建单位的定位
如前所述，代建单位作为项目建设期业主，应承担起工程项目的全面管理和协调工作，对委托方负责。而委托方主要负责提出项目使用功能配置，参与、配合、监督代建单位管理项目。委托方应通过相应法律法规和代建合同调动代建单位的积极性和责任感。然而，由于目前代建制还在起步和摸索阶段，有小部分代建单位的全面能力和那种切身的主人翁态度还有所欠缺，以及委托方因权利利益的驱动或认识的滞后，传统惯性上过多的插手和干预（当然指超出合同约定的职责），尤其在资金拨付、招投标以及建设规模、标准、投资等方面，代建单位一般都会尊重雇主的意见满足其要求，令代建单位往往成为“傀儡单位”，未能在项目管理上发挥专业优势，代建实施流于形式。代建单位要承担项目业主的责任，却难以行使其权利，无权有责的情况时有发生，代建单位沦为监理单位，这都不利于代建管理的健康发展。因此代建必须要真正起到工程项目管理者的作用，充分行使代建合同赋予的权利。另外政府应尽快完善与之相配套的法律、法规。明确代建单位在国家基本建设中的主体地位，且因有限的代建收费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也对委托代建持疑虑态度。合作双方这种相背的期望目标，便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时有发生。因此，建立和完善相关法律制度对推行代建制是十分重要的。在法律上应明确代建人是独立承担责任的法人，是实际上的业主，要给予相应的权利，并承担相应的风险。
4 对代建单位的约束
有权利必有义务，有权力必要监督，管好一个工程项目，代建单位必须要有高度的管理权，但同时对代建单位必须要有良好的监督、约束。首先，签订代建合同一定要明确双方的权利与职责，尽量详细具体，有奖有罚。其次，通过设立履约担保，建立了经济风险约束机制。履约担保应可以采用多种形式，而且额度应适中。例如，有一个投资1亿元的项目，按照规定代建单位签订合同前提供工程总投资10%的银行履约保函，即代建单位需压住1000万元流动资金，这样给代建单位在项目管理中管理资金的使用带来较大的制约，要知道想推进项目的进程，尤其是政府投资项目，很多时候代建单位须垫付费用。因此，我们可以采取银行保函、保险公司担保、担保公司担保甚至质押等。首先在方式上不仅仅是银行保函，形式上多样化，让代建单位可以根据其自身不同的实际情况选择更适合自己的一种。费率尽量降到3%－10%，根据不同的工程，工程投资比较大的基数比较大，那采用的费率就相对低一些。
5 代建单位的主要职责
代建单位一般负责以下工作：依据批准的项目建议书组织开展项目可行性研究报告编制及报批工作；组织开展工程勘察、设计等招标工作，并将招标投标情况和中标通知书报省代建项目管理部门备案；组织开展项目初步设计及概算的编制及报批工作；组织施工图设计文件的编制及报审工作；组织工程施工、监理和设备、材料采购招标，并将招标投标情况和中标通知书报省代建项目管理部门备案；办理计划、规划、土地、拆迁、施工、环保、消防、水电、园林、绿化和市政等有关报批手续；负责工程合同的洽谈与签订；编制项目年度投资计划和年度基建支出预算，报送省代建项目管理部门和使用单位；按省发展改革部门下达的投资计划和省财政部门批准的年度基建支出预算，提出项目拨款申请送省代建项目管理部门审查后报省财政部门；代编项目年度财务决算报表，并按月向省财政部门、代建项目管理部门及使用单位报送工程进度和资金使用情况；向省建设行政主管等有关主管部门报告工程质量安全情况；组织工程中间验收和竣工验收，并将验收结果报告省代建项目管理部门；编制项目竣工财务决算报告，经省代建项目管理部门审查后报省财政部门审批。负责将项目竣工及有关项目建设的技术资料完整地整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。代建单位还应严格按照合同约定做好投资、质量、工期的控制工作，确保投资不超过初步设计概算，确保工程质量，按期交付使用；按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，建立有关档案。项目建设各阶段的文件资料，都要严格按照规定收集、整理、归档。在向使用单位办理资产移交手续时，一并将工程档案、财务档案及相关资料向使用单位和有关部门移交。从以上工作内容以及文件精神看，代建单位可以说是建设单位，其重点应该是比监理单位更广泛更高层次的协调组织管理，对专业技术的全面要求和工程管理经验要求更高。在代建合同中应明确规定项目建设过程中合同各方的权利和责任，确定各方在协议中的风险，细化工程的工作内容和要求。
6 代建单位报酬
既然部分代建项目需要通过市场竞争选定代建单位，那么必然触及经济报酬问题，企业不同于政府部门和事业单位，要生存就要讲经济效益，不能光强调社会效益和零利润运营。就目前情况而言，代建单位责任大，任务重，尤其是一些政府重点项目，项目能否如期甚至提前完成，效果如何，社会评价如何，所有焦点从政府业主转到代建单位身上，取费标准普遍认为偏低，如果碰上某些外界原因工程项目陷入纠纷之中，伴随着没完没了的沟通协调工期被迫拖长，那对代建单位将是沉重的经济打击。对投资总额小而影响较大的项目，代建单位自然缺乏内在动力。例如一个投资1亿的项目，按照取费为工程概算总投资的2%，就是200万元的服务报酬，略低于设计费和监理费，如果再加上开工前期和竣工后继工作管理费，以及缴交履约保函，就只有150万元，代建管理的利润就较低了。因此，代建服务费就不宜再作为选择代建单位的主要指标更不宜随意下浮压低。
一、“代建制”提出的原因
长期以来，在基本建设领域，对非经营性公益性建设项目，我国政府一直实行的是政府出资、建设单位负责建设实施、对形成的资产拥有使用权和所有权的体制。在这种政府投资管理体制下，便出现了政府投资项目投资失控、建设周期和质量难以保证、政府投资效益难以按预期有效发挥、甚至孳生腐败的问题。这些问题的出现，原因是多方面的，但归集到一点，就是出资人与产权使用人的异体化矛盾造成的。政府作为项目投资管理中的出资者和审批者，由于其对最终形成资产不具有所有权，因此对项目的建设管理和使用必定缺少发言权，因此必然形成重重投资必要性和投资量管理、轻项目建设过程管理的倾向；而建设单位作为项目投资的最终获益者，便利用工程建设项目投资的不可逆性、项目使用的决定性以及建设资金的外来性，谋求建设单位自身利益的最大化，千方百计争取政府投资资金为我所用，其利益关注点与出资方形成倒置。这也是长期以来政府在投资项目管理中不得不面对的现实。
因此，“代建制”的提出是政府实施廉洁和公正、发挥项目投资效益，规范项目投资管理行为的必然。
二、“代建制”应解决的主要问题
《国务院关于投资体制改革的决定》中提出“对非经营性政府投资项目，加快推进”代建制“，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”的要求，其根本目的应是解决现行投资管理体制中出资与使用之间的利益关系问题。要解决这种由于投资管理体制形成的利益矛盾冲突，问题不在于“代建制”采取何种工程项目管理模式，不在于代建人是否应具有项目建设法人主体地位，不在于项目建设资金应由谁管理，不在于代建管理费的多少等表面问题上，根本的问题是在于如何处理解决好出资人、使用人和代建人三者之间的利益关系。如何将出资人和使用人从体制上构建成为利益相关的统一体，即形成项目投资管理的单一业主，这是“代建制”能够正常开展的有效保证（见图1）。因此，我们探讨“代建制”应将工作重点放在研究如何建立一种与工程建设管理相适应的业主体制构建上。只有构建起了政府投资项目管理单一业主制，“代建制”推行过程中的其它具体问题都可以通过投资项目业主在实践中逐步加以解决和完善。
三、“代建制”实施的可行模式
就“代建制”实施的模式而言，可以针对政府投资项目的不同要求、不同特点，选择适合的工程项目管理模式实施，没有必要采取固定的、单一或统一的模式。下面对工程项目管理的几种模式进行分析来加以认识。
1.项目管理（PM）的基本形式
项目管理（PM）就广义而言，泛指为实现项目的工期、质量和成本目标，按照工程建设的内在规律和程序对项目建设全过程实施计划、组织、控制和协调，以项目目标为导向，执行管理各项基本职能的综合活动过程。
从狭义上理解，项目管理（PM）是指项目业主委托专业化的项目管理机构为其提供全过程的项目管理服务，其基本特征是业主不再自行管理项目，而是委托项目管理机构帮助其对项目进行管理，项目管理机构按照委托合同的要求代表业主行使项目管理职能，为业主提供的是项目管理咨询服务，包括提供项目的前期策划服务。项目管理（PM）不承包工程，只代表业主利益，是业主的延伸，行使业主方项目管理的有关职能。在这里，业主既是投资者，也是未来项目产权所有者，由于业主的投资、使用与产权关系的一体化，使得项目管理机构除关注自身利益外主要考虑业主的各种利益，在实施中可以较好的协调处理投资与使用需求的矛盾，监督服务商、供货商、承建商对合同的履行。
在这种关系结构下，PM寻求的是为业主提供一个实现投资与使用需求达到最佳平衡的管理咨询服务。PM在性质上不属于承包商，其只与业主签订管理咨询服务合同，与服务商、供货商、承建商没有合同关系。PM模式下，需要业主对项目管理要有一定程度的介入。
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2.项目管理承包（PMC）的基本形式
在上个世纪九十年代中期，国外开始应用项目管理承包（PMC）模式，即项目管理机构受业主委托，作为业主的代表，帮助业主在项目前期策划、可行性研究、项目计划、融资咨询，以及设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中控制工程质量、进度和费用，保证项目成功实施。
PMC使用的管理理念、管理原则、管理程序、管理方法与PM相比没有本质的不同，但根本区别在于PMC在性质上属于承包商，即项目管理承包。在合同关系上，PMC除与业主有合同关系外，在项目实施过程中，还与各服务商、供货商、承建商分别签订分包合同。PMC模式下，业主对项目管理介入的程度较浅。
3.工程总承包的基本形式
工程总承包是发达国家根据市场需要演变和发展起来的，已有近百年的历史。在20世纪八十年代，发展出通常我们所见的“设计＋采购＋施工”总承包（EPC）模式。在EPC模式下，业主只与总承包商建立合同关系，即由一个承包商承包工程项目的全部工作，包括设计、供应、工程施工，甚至包括项目前期策划、方案选择、可行性研究和项目建成后的运营管理。承包商向业主承担全部工程责任。
由此可见，EPC承包的是工程，PMC承包的是项目管理，两者服务于业主的本质是相同的。两者的区别在于EPC要求承包商具有设计、采购和工程施工能力；PMC可以没有工程施工能力。EPC更适合于工程公司，PMC更适用于项目管理公司。实施工程总承包，对于业主来说，有一个对工程整体功能负责的总承包商，项目的责任体系是完备的。对总承包商而言可以有效地减少合同纠纷和索赔。同时，由于总承包模式的工程建设过程是连续的，因此可以减少责任盲区，保证业主既定项目目标的实现。
从实践中我们可以看出，无论PM、PMC还是EPC等模式都是为了一个共同的目的，就是利用专业化的项目管理技术和手段为业主的投资项目管理提供服务，实现业主投资项目的预期目标。就此而言，“代建制”实质上是在为政府投资项目进行工程项目管理服务采购，因此，采购的服务内容、方式原则上可由政府确定的项目投资业主根据项目特点和实际情况，有针对性地按PM模式或PMC模式或EPC等模式选择代建单位，任何适合投资项目管理需要的工程管理模式对“代建制”都是适用的。目前北京市实施的“代建制”采用的基本是PMC模式。
四、几点建议
1.在国家进行投资体制改革的同时，配套进行政府投资资产管理体制的改革，从根本上解决出资人与产权所有人两权分立的问题给政府推行“代建制”带来的影响。建立起一种能够代表政府行使出资权又具有资产所有权合一的业主主体机制。
2.政府在制定“代建制”相关政策时，不应进行一刀切，应当允许各种成熟的项目管理模式服务于政府的投资建设项目，并鼓励在项目管理领域内的制度创新。
【关键词】工程项目管理;代建制;必要性;对策
本文简要介绍了工程项目管理代建的含义，分析了工程项目管理实行代建的意义及应注意的问题，并探讨了推行工程项目管理代建的必要性及其对策。
随着我国国民经济的发展、建设脚步的加快，工程建设在我国的国民经济建设中占据了越来越重要的地位。在政府投资工程领域里推行代建制，是我国政府在现行体制下的一种制度创新，它不仅是改革开放建设领域改革成果的体现，也是国外先进经验的借鉴．是一种具有中国特色的政府采购制度。
一、“代建制”的起源和含义
项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。
政府投资项目代建制，是指政府对非经营性投资项目通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（代建单位），由代建单位负责项目前期阶段和建设实施阶段的组织管理工作，控制项目投资、保证质量和工期，项目竣工验收后移交使用单位。
二、国内、外关于“代建制”的探索
（一）国外实行情况
近代项目管理起源于上世纪50年代，特别是60年代美国在阿波罗计划中运用CPM（关键线路法）和PERT（计划评审计划），使项目管理研究进入了一个飞速发展的时期。目前，发达国家工程总承包的主要方式有：（1）设计-建造总承包（Design-Build），承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；（2）设计-采购-施工总承包（Engineering Procurement Construction），总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；（3）交钥匙总承包（Turnkey），与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。
（二）国内推行情况
国家对政府投资项目管理方式的改革高度重视。2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究。2004年7月16日，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
代建制在我国已经有相当多的省、市、地区在实行或者试行。厦门市从1993年开始，并于 2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初，上海市收教收治综合基地项目开始了财政投资项目以"代建制"形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制”试点，2004年，北京市发展和改革委员会发出关于《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》。
三、推行“代建制”的必要性和意义
长期以来，我国各级政府对投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式。随着改革开发的不断深入，我国政府投资工程项目已由单一的投资主体改变成了多元的投资主体，该模式即显露出诸多的弊端：1）、政府投资项目管理水平较低，工程质量难以保证；2)、政府投资项目的建设标准及投资规模难以控制；3)、政府投资项目的投资决策机制不够完善。
为了适应社会的发展，政府在建设领域也推行了一系列的改革，监理制度、项目法人制都是应运而生的新生事物，在一系列的改革基础上2004年国家提出了在政府投资建设项目里推行代建制的管理模式即是多年经验的积累也是与国际接轨的举措。工程项目管理实行代建后,代建单位作为项目建设的管理主体,可以充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势,给项目建设带来益处。
因此，对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。
四、推行“代建制”应注意的问题
虽然代建制从国外到国内都已经实行了很多年，现在可以说在国内也比较普及，但是我国的代建制可以说仍处于一个不成熟的探索阶段，要使代建制真正发挥其优势，还需解决好以下问题：
（一）克服固有习惯是当前推行代建制存在的主要问题
一项制度设计的宗旨如何才能体现在实践中，是这项制度实行成败的关键。首先，要克服固有的习惯让“投、建、管、用”各施其责、各尽其能，摆正自己的位置，在思想上树立立党为公、执政为民的思想；其次尽快制定相关法律，用法律的形式规范、监督政府投资的运行过程；再次，加强代建制的宣传及培训工作，让这项新的制度深得民心，执行的过程中各个环节都能摆正位置真正克服习惯造成的先天疾病。
（二）选择代建单位是实行代建的关键
用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位，执行合同约定的代建任务，享受应有的权利，同时也承担相应的义务。因此，应首先把好项目代建单位的选择关，让真正有能力的代建单位成为项目代建市场的主力军。
关键词：代建制; 水利项目; 实践
1.代建制的涵义
项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制(CM制) 。现已在美国、加拿大和澳大利亚等国家和地区的工程项目管理中得到广泛应用。CM制是业主委托建设经理来负责整个工程项目的管理, 包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作, 但不承包工程费用。采用CM制进行项目管理, 关键在于选择建设经理。
所谓“代建制”是指将项目建设人与项目使用人分离, 由项目出资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业, 投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理, 项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义: “代建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用(即建设项目总承包) ; “制”是制度, 规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。现行“代建制”是指政府通过招标的方式, 选择社会专业化的项目管理单位( 代建单位) , 负责项目的投资管理和组织实施
工程建设工作, 项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。
2.代建制在我国的发展现状
我国从二十一世纪初起, 在政府投资项目已经开始推行“代建制”。1999年初, 上海浦东咨询公司受原上海市计委委托, 全过程建设上海市收教收治综合基地项目, 开始了上海市财政投资项目以代建制形式委托中介机构进行建设的试点。2001 年上海市建委《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》, 试点范围涉及水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、住宅局等单位。北京市从2002 年10 月开始, 对全额使用政府投资的公益性建设项目进行代建制试点, 到2003 年底实施了北京回龙观医院1 号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目。结合各地试点的成功经验。
2004 年7 月16 日, 国务院了《关于投资体制改革的决定》,明确“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’, 即通过招标等方式, 选择专业化的项目管理单位负责建设实施, 严格控制项目投资、质量和工期, 竣工验收后移交给使用单位。”同年11 月16 日, 建设部又出台了《建设工程项目管理试行办法》, 进一步规范了代建制的操作,为代建制的深入开展和有效运作奠定了基础。财政部也很快推出“财政部关于加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见”, 对实行代建制后有关预算申报、编制和下达及建设资金拨付和监
督检查等作了规定。
在国家法规、部门规章和有关政策的鼓舞下, 近十几年来, 我国部分省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市的政府投资项目逐步推行“代建制”, 并纷纷出台了关于代建制的管理方法, 已初见成效。目前, 全国已有二十多个省市在进行代建制试点, 青岛市的做法比较有代表性。青岛市在认真探索公共产品理论在政府投资项目管理改革中的实现方式的基础上, 提出了对政府投资项目实行代建制的构想, 变财政提供建设资金为政府直接提供公共产品, 即“交钥匙”工程,并于2004 年全面实施。实践证明, 这项改革完全符合《国务院关于投资体制改革的决定》精神。其主要做法是: 先按照实际需要确定待建项目, 上报相关部门审批后, 通过政府采购平台招标确定代建单位, 选择了代建单位之后, 由市发改委、市财政局、项目主管部门与代建单位签定代建合同, 在合同的履行期间, 加强对代建项目的监督管理, 最后根据具体的实施情况, 总结经验, 建章立制。从试点情况来看, 改变过去用行政手段控制投资的做法, 引入市场经济机制, 用经济手段控制投资。政府部门与代建单位签定代建合同, 明确规定项目超概算投资部分由代建单位自负, 节约投资由政府给予代建单位适当奖励。代建制实行以前, 由于缺乏有效的制约手段, 政府投资项目超标准、超概算的老大难问题一直难以得到有效解决。实行代建制后, 政府投资项目超概算、拖延工期的现象从根本上得到了有效控制。
3.南水北调工程中代建制的实践
南水北调工程是世界上最大的调水工程项目, 按照规划, 南水北调工程分东线、中线、西线三条调水线路。整个工程的总工期长达50年, 总投资高达5000 亿。中线工程南起湖北省丹江口水库, 北至京津地区, 跨越鄂、豫、冀、京等省市。该工程是一项优化我国水资源配置、促进全面建设小康社会宏伟目标实现的重大基础性战略工程, 对国民经济全局和中华民族的长远发展具有重大而深远的意义。
南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制、委托制相结合的管理模式。按照《南水北调工程代建项目管理办法( 试行) 》中规定“代建制”在南水北调的具体实施是指在南水北调主体工程建设中, 南水北调工程项目法人( 以下简称项目法人) 通过招标方式择优选择具备项目建设管理能力, 具有独立法人资格的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利的其他组织( 即项目管理单位) , 承担南水北调工程中一个或若干个单项、设计单元、单位工程项目全过程或其中部分阶段的专业化管理, 目前在三个标段进行试点工作。在南水北调中
实施“代建制”一方面是出于自身建设需要的考虑, 避免了项目建设单位临时组建现场管理的部门, 政府不用组织相应的管理机构, 而把主要的精力放在工程的总体决策和监督指导上面, 另一方面也是对我国建设体制改革的一种探索, 把现场的主要管理职能通过招标的形式委托给有相关资质的专业化管理公司进行管理, 分担了大型水利项目政府投资建设的风险。
4.代建制在水利工程项目建设的思考
代建制在我国的施行将近十年, 在南水北调中线工程三个标段的试点工作, 证明代建制有自身的优势, 同时代建制作为一种新生事情,处于不断发现不断解决问题的阶段。
4.1 明确代建单位的法律地位
代建制在水利建设项目实践过程中, 代建人履行职责的法律环境尚不健全, , 在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此应该进一步完善与代建制相关的法律法规。通过法律法规的形式明确代建单位的合法地位。建立和完善代建单位的工作制度、工作规范、对代建单位的奖励和处罚机制, 按照合同约定, 明确项目各方的职责, 保障代建单位正常地开展工作, 避免出现业主越权干预代建单位的正常工作。
4.2 加强政府引导, 规范市场选择
推行水利工程代建制应以政府引导、指导为主, 直接干预为辅, 加强项目实施过程的控制和监督, 实现管理要素的优化配置。实行“代建制”, 政府主管部门主要从事行业的指导监管工作, 政府作为投资方,受到合同的约束, 有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性, 并使项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色。通过市场选择相应的建设管理模式, 允许多种管理模式共存, 包括专业项目法人、事业性代建机构、项目管理公司型代建机构。
4.3 制订合理的代建取费标准
水利工程中的代建单位不仅要对工程前期的施工准备, 工程施工过程中的管理控制, 工程后期的移交、档案移交等, 还必须熟悉水利工程项目管理的每一个环节, 从不同角度推进工程的顺利实施。目前代建管理费的计算方法是以建设管理费的一定百分比(多为80%～90%)作为计算标准, 这种计算方法导致代建费用总体水平偏低。鉴于代建制需要大量的智力密集型的单位和相应的高技术、经验丰富的管理人员参与, 代建费用过低不利于吸引高素质的代建队伍和人员的参与, 更不利于提高代建单位的管理水平, 严重制约着企业参与代建制的积极性。
4.4 建立和完善代建相关制度
在代建制的具体实施过程中, 应该不断总结经验, 建章立制。建立合理的代建单位激励约束机制, 可以鼓励代建单位结合工程实际实施情况加强对工程建设管理过程中的“三控、两管、一协调”, 从而节约建设资金、保证工期、控制投资。目前在水利工程代建单位信用体系没有完善、代建市场没有成熟的条件下, 为保证工程资金安全, 工程建设资金应专款专用, 经代建单位审核同意由项目法人或财政部门经直接将款项支付给施工单位、监理、设计等有关单位。因此有必要完善代建单位的保险体系, 代建单位作为名义上的“甲方”, 对工程建设的中主要是充当监督角色, 需要提高代建单位的抗风险水平。
一、实施代建制的意义
保证建设项目的投资目标、依靠市场配置资源、改革政府投资项目的职能、落实对政府投资项目的监管，这些是我国投资体制改革长期以来不断探索的主题。多年来，国家实施了多项改革措施，如：拨改贷、项目审计、后评价、项目法人责任制、施工监理、稽查制度等，但这些多属于行政性措施。然而，即将全面推行的代建制将真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段的市场化政府建设项目的管理体
1．外购服务，使政府的项目管理向市场化转变
实施代建制通过市场招标选择项目代建人，即：政府投资人从市场采购项目管理服务资源。由代建人在项目整个建设过程中提供专业化的项目管理服务，对投资人负责，承担相应的法律责任、并获得合理的经济收入(代建服务费)。这种体制既保证了政府投资人对项目监管的深度和力度，又使政府对建设项目的管理真正向市场化和目标化管理转变。
2．依托代建服务，提高政府投资项目的管理水平
通过充分发挥代建企业的专业优势和积累的工程经验，可切实保证对工程质量、进度和成本的有效控制。例如，代建企业可以通过优化建设方案，控制建设成本；可以按照规范的招标程序，选择优秀的施工队伍和技术设备供应商；可以准确核定工程量和工程进度，避免高估冒领建设资金；可以有效地减少工程风险。根据代建合同，代建企业有责任随时向投资人报告项目的进度、质量和成本的进展情况，使政府投资人始终心中有数。对政府投资人来说，委托代建是真正把政府投资人对项目的监控溶入建设工程中，同时政府又从具体的工程管理工作中解脱出来，把精力集中到目标性监控和规范市场规则的本职工作中。
3．遵循市场规则，规范政府投资行为
招标、合同都是市场规则，受法律保护，约束合同双方。在市场体系中，政府投资人也要根据委托合同来履行自己的职责，规范政府自身投资行为，遵循市场规则，接受市场监督。代建制可有效地防御建设项目中的暗箱操作和腐败交易。
4．积累项目管理经验，提高建设项目的管理水平
专业化的工程项目管理企业能够根据积累的工程经验和教训，使继后的其他项目受益，而临时筹建机构很难做到。代建企业积累的知识、技能、经验和教训对投资人来说十分宝贵，使业主既可以获得专业化的项目管理能力，又可规避很多常见的风险损失。
5．加速我国工程项目管理与国际接轨
为满足业主对项目代建服务的客观需求，项目代建服务必须对实现项目建设的整体目标负责，必须贯穿于项目建设的全过程，而不是只承担其中一部分或某个阶段的管理。因此，项目代建服务必然要符合国际对项目管理所确定的标准。这将从根本上推动我国建设项目的管理从分段交接、总责模糊、管理水平低下的现状向全过程建设项目管理转变，加速与国际水平接轨。
二、实施代建制存在的问题
代建制度是顺应时展的产物，我国目前还处于不断完善的过程中，难免会出现一些与社会发展不相适应的问题，需要在今后的实践中不断改进。
1．风险转移问题尚未解决
代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系，在理论和实践方面都提出了这个问题。一方面，代建制普遍存在一个实际矛盾，即委托代建的房屋建起来了，委托人――各相关政府，作为直接的当事人，且不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，这种情形在危房改造等安居工程建设中普遍存在。另一方面，国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实施代建制而产生转移。实施代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签定协议时，就可能有这么一种情况，通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标对建设项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。
2．代建制度与现有的建设工程管理制度交迭
我国建设工程管理体制是伴随着市场经济的发展而逐步变化的，加上建设行政管理体制上的条条分割情况，便产生了一些具有条条分割特征的管理制度和机制形式，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。这些制度和机构组织的业务不仅具有同性质的重迭性，还与政府的某行业的管理职能关联，通过各自的资质、资格及业务范围的管理而形成相对封闭的运行机制，导致建设工程的中间管理服务环节过多，造成资源浪费，管理低效等问题。现在再增加一个代建环节，是否会影响工程建设效能，也是客观存在的一个问题。根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制的义务和对项目的合同管理、信息管理以及工作协调责任。而目前实行的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。如果不能有效地处理好两者之间的关系，可能会对工程建设产生一些副作用。
3．项目前期工作的风险
由于运用代建制，项目的组织实施工作由项目管理公司来完成，而在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题，过去这些工作往往是依靠政府强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为。而运用代建制后，则改为管理公司完成此项工作，作为企业，往往是举步维艰的。并且在企业行为下，花费在房屋动迁的费用相对以前要多出许多，对工程总投资会造成不利的局面。
4．现行体制阻碍代建制企业的发展
我国的代建制企业大都隶属于政府部
门。虽然根据政府体制改革的要求，代建制企业正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，将极大地阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展是相当不利的。
5．从业人员素质有待提高
我国目前的代建制行业，项目管理人员的专业水平都很高，现场实践经验较多，可知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、双语人才、复合型人才，而熟悉国际惯例，能从事国际工程咨询的人才就更少。并且我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。
三、解决代建制存在问题的对策
1．完善法制建设，确立代建制度的法律地位
现阶段，由于代建制度出现而产生的风险转移问题，主要因为委托代建的法律不明确，以及责任无法转移的情形，应通过立法来确立代建制度，将委托代建后的行政责任转移给代建人。
2．改变经营机制，拓展服务领城
根据代建制的地方法规，代建制服务领域为政府投资项目，但近年来我国的投资主体结构已发生了很大变化，民间投资和境外投资所占的比重越来越大。服务对象的变化，其服务范围、服务层次和服务内容都将发生重要变化。与国家投资相比，民间投资和境外投资对管理咨询企业服务的要求更严格甚至是苛刻的。因此，国内的管理咨询企业应该有计划地在各方面进行必要准备，以适应由投资主体变化出现的市场需求的变化。
3．深化体制改革，建立现代企业制度
在我国具有代建制资质的企业，几乎清一色是隶属于某个政府机关，有的甚至就是政府机构的原班人马，对外挂出一个企业的牌子而已。现阶段，这个明显带有垄断色彩的行为对于企业的长期发展是相当不利的，行业的垄断限制了竞争。我们应该借鉴国外的经验，采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，以适应未来社会发展的需要。
4．加强从业人员素质培养，增强企业核心竞争力
关键词：公益性项目；代建制；代建单位
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：
1积极推行市场化运作
1.1过程机制
过程机制，是指合同涉及方如委托人、代建人、工程业主三方，各方通过签订合同明确各自职责，并按约定履行完成。因此，其出发点是各方对应哪些职责内容。其中出资人、承建商和业主是代建市场主体。通过引入市场机制，不断提高效率。出资人的角色一般是发改委等政府职能部门，它主要负责审批使用人的项目申请、项目可行性评估、开展招投标、解决工程资金等工作；工程业主是指工程项目竣工后的使用者，具有对建设项目管理、使用、接管等权利。其中，出资人和工程业主可以总称为业主。在政府工程项目代建制下，一般出资人和工程业主为拥有同一个社会身份。承建商，是指代建合同中规定的，是工程项目的实际施工组织者和管理人，具有法人地位。在代建制模式下，工程项目的管理过程实质上是上述三者为实现各自目标，互相合作的过程。
1.2激励机制
经济激励仅仅是激励机制的一部分内容，企业行业内知名度的提高、大型项目经验的积累、优秀的企业人才队伍的打造、企业市场综合竞争力提高、企业在社会上的认可度等都属于激励范畴。因此，要根据委托关系的具体情况来制定与之相对应的激励方案，而不可采取一刀切的模式简单使用经济条件作为单一的激励手段。
1.3约束机制
监督机制就是指代建制下的约束机制，它有两种监督方式，一种为内部监督，另一种为外部监督。梳理和明确企业产权关系，促进企业建立现代企业管理制度，是内部监督的核心工作。外部监督主要目标是，依靠签订合约的方式来确定人的权利和义务，在契约的约束下，人按委托人设定的目标工作，并尽最大努力使成果最大化，从而帮助委托人实现预定目标。通过契约约定，人与委托人之间的风险得到明确的划分，并将人的绩效与其工作表现直接对接。外部监督机制主要目标在于为企业打造良好的竞争环境，将委托关系纳入到市场机制的管理之下，以提高其效率。当前，针对外部监督的研究文献较多，主要集中在市场许可、信用评级等方面。
2加强资质管理，明确代建单位的市场准入条件
2.1对代建单位进行资质管理的必要性
工程业主与承建商长期面临着一个尴尬的问题：虽然市场上存在不少具有较高施工资质的建筑企业，但是对工程业主而言，特别是具有多个建设项目的业主来说，在实际情况中却很难找到这样的施工单位。其实，在代建市场上，也同样面临着这个问题的困扰，在签订合同之前，工程业主一般很难摸清楚承建商的技术实力和管理水平，如何挑选施工单位往往都是令业主头疼的问题。因此业主急需一个“平台”，在这个“平台”上，业主可以获得可靠的信息服务；而承建企业通过这个“平台”，可以有效提升自身在行业内的知名度和影响力，得到业主的青睐。这个“平台”实质上就是指资质认证。资质是指企业开展工程建设活动过程中所体现出来的实力和能力，因此必须要在在建筑市场上得到检验，得到市场的认同。
开展招标前的企业资质调查，在全社会范围内来说，实质上是一种极度浪费掉的重复工作，严重损害了社会效率。要解决这个难题，必须充分发挥社会力量的作用，利用行业组织和政府部门的功能，对其加强资质管理和认证，客观公开地披露代建企业资质信息。
2.2由专业机构进行资质管理，明确代建单位的市场准入条件
许多地区对代建企业的市场许可管理，己制定了一系列的可行性标准和规范。虽然各地区都制定了代建企业的遴选条件，但标准和规定显得较为凌乱。要加强代建企业的资质管理力度，首先，可以借鉴国内管理施工、监理、设计等企业资质的经验和做法，例如对监理企业资质的审查主要按照注册资本、技术人才队伍和企业综合业绩等方面加以考察；对施工单位资质的评价，则是从企业的注册资金数量、企业总资产、技术人才团队、固定资产数量和过去承建的建设项目作为考察维度；而对勘探设计企业资质的考察，则是从注册资本、技术人才队伍、注册执业资格师、以往综合业绩等方面来评估其资质水平。
3加强对代建单位的管理
3.1加强对代建单位的管理
(1)加快法治建设步伐，尽快出台利于代建行业发展的法律法规。为奠定代建行业下一步发展基础，向公众发出积极信号，需在实践调查的基础上，打造良好的法律环境空间。
(2)强化合同管理。业主与代建企业之间签订的合同内容，决定了代建企业所需提供服务的种类和范围。合同一般会对服务具体对象、职责范围、权利内容、管理费用以及工程风险等作出具体规定。
(3)要不断引导代建企业提高其工程服务水平，为政府工程项目管理发挥重要作用，需结合具体工程情况，改善和健全现有政府工程项目管理监督和激励机制，大力推广建设项目法人制。
(4)加强代建企业资质审查力度。当前，国内对代建企业资质尚未出台相关法律文件，提出如下几点资质管理建议：首先，必须明令要求代建企业具有丰富的项目管理经验。其次，建议政府牵头，成立代建项目资格审查组织和专业部门，该单位人员从发改、财政、建设、规划等相关部门抽调，以强化部门职能的专业性。
3.2培育有竞争力的代建企业
在许多发达国家，项目管理通常选择专业化程度较高的项目管理企业来实施。与先进国家相比，我国在项目管理应用方面相对落后，普及范围十分狭小，巨大的差距也意味着我国代建项目管理水平存在较大的改进空间。一个国家总体代建服务水平与代建企业的资质高低密切相关，为有效缩小与发达国家的差距，必须加强代建企业的培养和扶植力度。代建制企业应尽快提高综合服务水平，扩大服务范围；培养良好的企业文化氛围，提高人力资源管理效率；努力提高工程项目管理的信息化水平；加快项目管理集成化发展步伐；与国际项目管理公司搭建深度合作机制；引入国际工程担保做法和经验对代建制项目担保。
4防范委托管理风险的措施
4.1激励机制
以契约明确各方的权利和义务。从实际情况来看，许多代建项目合作关系中，出资人、业主单位和代建企业之间存在权责模糊，导致出资人和业主过度干涉代建企业的决策和计划，出现问题又相互推卸责任，导致项目管理一团糟，大大伤害了代建企业的积极性和项目管理效率。加强合同管理，提升治理效率。政府作为出资人，业主单位作为项目最终用户，需要一定的项目管理权，人作为项目法人，拥有对项目的全程管理权。而这些都决定于合同约定。合同不仅规定了出资人、代建企业和业主的权利范围，还有明确三方的职责界限，尽量平衡项目控制权与剩余索取权之间的关系，保证代建企业享有一定的剩余索取权。
4.2监督机制
在委托关系中，委托人必须对人的行为决策承担责任，因此作为产权主体，出资人必须约束代建公司的行为，建立有效的监督机制，主要做好如下几方面工作：构建科学合理的代建人遴选体系，充分发挥招投标制在挑选代建企业时的作用，明确规定招标对象和资格；化解委托关系的非市场配置；缩短委托流程，改善机制运转效率；成立项目后期评估体系。
项目管理单位要将竣工验收和后续评估工作作为重点工作任务对待，要在工程预算、资金支配、工程质量和项目综合效益等方面做好综合评估工作，全面提高政府项目工程的总体效益。
参考文献
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[2]康克龙，代建与项目二种模式的制度分析[J]，中国招标，2006年，P11-20
关键词:市政工程；代建制;管理；存在问题;对策措施
中图分类号：TU99文献标识码： A
前言：代建制管理模式是上世纪90年代在我国逐渐发展起来的，其项目投资主体是政府部门，政府部门通过招投标公司将投资项目以委托--合同形式委托给代建单位，政府部门保留对代建单位施行不定期监督管理的职能。由于实践时间尚短，国内政府工程代建制的管理方式并不统一，代建制仍然需要在实践过程中不断完善。本文通过分析代建制下存在的主要问题，探讨进一步完善代建制的政策措施。
一、相关基础理论的解读
政府投资项目关系到民生和百姓的利益，传统的建设模式是由政府统一组织人员进行建设，项目建成后统一归政府管理这种建设模式下政府对公共项目的投资和运营处于高度集权的位置，而且政府相关部门本身缺乏丰富工程建设管理经验的人员这就直接导致现场管理混乱、效率低下的局面;同时临时组建的管理班子在项目完成之后就解散了这也在一定程度上产生人财物的浪费。在这种情况下政府投资项目代建制应运而生。
二、代建制的内涵
研究代建制，首先要对其内涵有一个清晰明确的认识。强调代建制的委托关系和过程。政府对其所投资建设的项目，按照招标等规定的程序委托社会专业化的项目管理单位作为代建单位，由代建单位负责项目的建设组织实施，建成后交付项目使用单位的项目管理模式。一些学者侧重于从主体角度定义代建制，突出强调主体或利益相关方，如投资方、代建单位或使用单位。着重强调代建企业，用建设工程认知程度、专业技术和相应资格对其详细界定。
无论侧重于哪一角度，在各代建制含义中其关键要素均有所体现。其一，涉及代建制的主体，如管理主体、代建主体和使用主体;其二，代建制的基础是委托关系;其三，体现代建的运作流程;其四，政府投资项目通过招标等方式选择专业化项目管理单位实施。
四、“代建制”存在的问题
1、业主单位越权干预项目管理
代建制的实施过程中，有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真正的分离。业主单位多采用强势控制，尤其是业主单位的管理人员大多对于工程管理不自觉的参与较多，摆脱不了“大业主”的思想，甚至于一些业主为了部门或者自身利益在项目实施过程中，仍然对一些本属于代建单位应做的工作进行干预。这些行为在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。
2、代建制下的委托风险分析
一般而言，在政府工程代建制中存在两种风险:逆向选择和道德风险。逆向选择问题是山于交易双方在缔约前的信息不对称，委托方不了解某个工程管理公司的综合实力，仅对市场中的该行业整体水平有所了解，并且是根据对整体行业综合实力的评估来出价购买服务。于是，优秀的工程管理企业在这种情况下，就不愿意出售自己的代建服务，而实力比较差的工程管理企业反而愿意在这个价格下提供服务，从而造成了一种劣币驱除良币的逆向选择现象。道德风险是山于合作的双方是各自独立的利益体，合作时会隐藏不利于自己的信息。比如代建单与施工、监理、材料供应等单位串通，以虚假招标、偷工减料、虚报价量或进行不正当的合同变更，将本应山纳税人获得的工程节约据为己有，但是政府却不一定能完全了解。在代建制条件下的委托关系中，逆向选择的风险并没有在模型中体现出来，至少是体现得不显著，主要体现了道德风险的问题。代建单位掌握着项目各方面的实施控制权或影响力，而最终的效益责任仍然山政府这个业主方承担。解决道德风险问题，应采取激励和约束相结合的手段，这对处理业主与单位之间的利益冲突起着很重要的作用。
3、市场化代建模式也有不足
管理比较分散，难以监督;市场主体目前的诚信度不高，经济实力不强;代
建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学;委托关系在激励和约束两方面都还不完善，容易造成效益损失。
4、代建费偏低、代建单位缺乏动力
现阶段代建取费普遍以建设单位管理费为标准，但代建单位的职责、投入与建设单位基建办（或筹建办） 的工作量不可相提并论。加上建设单位管理费是按财建［2002］394 号文规定计取的，这么多年物价明显上涨，人工成本也不断提高，相比较之下，代建管理费用就显得很低，不但低于监理费收费标准，更与国外项目管理取费标准无法比拟。这种低取费情况损伤了代建单位的积极性，特别是对于利润高的房地产开发企业、施工企业来说参与项目代建的热情大大降低，不利于吸引高素质的代建队伍参与项目管理，不利于提高工程项目的建设水平，不利于代建单位吸引人才，提高代建单位的工程管理水平，更不利于体现代建制度的优越性。这个问题已成为推广项目代建制度的一个绊脚石。因此，代建队伍的选择主要应考察其项目管理的水平、公司的业绩以及项目班子的构成等，而不应只把代建费高低作为选择代建队伍的主要标准。
5、没有法律依据、社会认可度低
代建制是项目管理制度的改革。代建制实施的初衷是代建单位作为项目法人的角色履行其职责和权利的。目前代建制实施过程中，代建人的法律定位不明确，由于代建制度的相关规定是由发改部门为主在推动，而项目管理和监理制度是由建设主管部门在负责，使得代建制在项目管理时出现了脱节现象。其主要表现是在质量管理过程中代建单位在所有的验收表格中无签字之处，在办理方案报批、规划许可证等前期手续时与发改、住建、人防、供水、供电等部门沟通困难。加上相关代建管理办法也只是建议采取代建制，很多项目业主单位不希望或抵触将项目交给代建单位管理。
6、代建单位的水平需提高
无论是房地产企业还是施工企业从事代建，都是在某一领域或某一阶段专业，而代建工作应该是贯穿建设项目全过程，涉及的知识面和领域比较广，特别是对于在使用功能方面有特殊要求、专业性较强的代建项目（如剧场、医院等），代建单位缺乏这方面的专业人才。且由于代建费用偏低，代建单位往往无力派驻足够的管理人员或高水平的专业技术人员。
五、应对措施
1、完善代建制的对策
1.1健全法律法规方而。
我国代建制法律法规建设滞后于实际发展情况。加强法制建设，尽快将代建制纳入到法制轨道，确立代建人的法律地位。学者建议应尽快出台权责明确的全国性法律、地方性法规和建立行业标准，进一步明确代建制适用范围、代建单位权利和义务、代建项目取费标准和实施过程等方而。
1.2防范和控制风险方而。
目前，主要有委托合同、政府作为投资人，代建单位履约保函、针对风险防控的制度项目风险管理制度等。通过委托合同将工程风险转移给代建单位。以工程担保制度和工程保险制度为主要内容的代建制项目风险管理制度，主要着眼于建筑市场的风险，转移代建人无法承担的工程风险，从而抑制道德风险和逆向选择问题。同时，建立代建制多项目管理的风险防范体系，能够有效地降低风险水平。
1.3代建项目治理优化方而。
项目治理优化措施主要包括建立代建单位绩效考评体系、实行履行担保和相应的奖惩机制、加强代建委托合同的管理、建立合理的代建报酬体系等。理顺整个代建制项目治理体系，有利于加强项目管理、提升项目质量、保障项目效率，杜绝“三超”现象发生，不断推进代建制的专业化、社会化和市场化水平。
1.4完善代建市场方而。
首先，完善代建市场准入机制。设立准入标准，只有符合资格的企业才能进入代建市场，承接代建任务。其次，建立代建市场诚信机制。建立政府对市场主体的守法诚信评价体系，用于记录违法违规不良失信行为;建立社会中介信用机构综合信用评价体系，用于对守法、守信和综合实力等进行全方位的评价。
1.5完善监督机制方而。
完善包括监督政府、政府监督和社会监督在内的代建制监管机制。其中，监督政府机制包括政府权力监督机制和政府权力制约机制;政府监督机制包括投资、财政、建设、审训一和稽查等政府部门的监督;社会监督则是指公众、社会团队和社会舆论的监督。对代建制监督体系的完善，无疑可以遏制腐败，预防项目风险。
2、建立代建工程履约担保制度
履约担保是发包人在招标文件中规定的要求承包人提交的保证履行合同义务的担保，一般采用银行保函方式。履约担保对承包商的履约能力形成很大的考验，有助于促使承包商诚实守信和提高能力，有效保护公共利益。政府工程履约保函的要求对承包商的资金实力起到了很好的甄别作用，承包商履约能力越低所开具的银行保函的成本越高，资金实力不强和挂靠的承包商很难过银行保函这一关。履约担保制度对促使承包方履约、防比承包方违约、督促承包方履行合同义务具有重要的作用。
3、建立多部门协调合作机制的“绿色通道”
代建制涉及到政府多个职能部门，目前，在代建制实施过程中还缺乏相关法律法规进行部门间的统一协调，各部门之间的利益关系可能会引发一定的矛盾。针对这一问题，建议政府投资项目管理职能应重新整合配置，理清职责关系，消除政出多门、各自为政的状况，建立程序化、高效率的联合办公“绿色通道”，加强对代建制的正确引导和统一管理，这将直接关系到代建制发展的成败。
4、推进项目代建制良性发展的对策思考
对政府投资项目实行代建制，其本质是从机制上较为彻底地解决原有自建制模式中存在的制度性弊端，通过对法规、组织、技术等多方面的研究解决代建制实施过程中存在的诸多问题可以从以下几个方面进行完善:
5、强化代建过程的监督管理
代建制管理相对比较分散，涉及的关系复杂，人可能利用自己的信息优势损害业主的利益，给政府有关部门的监督带来一定的难度。一是要充分发挥项目主管部门和使用单位的积极性，通过代建合同约定其责权，使之与代建单位既相互制约、相互监督，又相互促进;二是探索建立代建项目的静态估算指标体系和动态计算方法，为项目估算编制提供专业参考意见，从而提高政府投资决策的科学性、合理性，降低代建项目投资风险。
六、结束语
综上所述，随着项目管理的发展和建设体制改革的深入，我们对代建制在实际应用过程中出现的问题进行了较多的分析和探讨，但是目前各个部门对代建制仍然没有达成一致的共识很多代建单位对自身的定位都处于比较迷茫的时期整个代建制的改革方向也还处于不断的探索中。对此我们应该相信通过不断的实践和探索，代建制模式一定能够更趋完善更加具备可操作性真正展现代建制在市场化运作、政府职能转变和项目管理等方面的优势。
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