时间:2023-06-26 16:25:15
开篇:写作不仅是一种记录,更是一种创造,它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感,将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政法学研究,希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友,陪伴您不断探索和进步。
首先是比较行政法学承担翻译重任。翻译是从事比较法学研究的直接手段。通过外国行政法原始文献的翻译,直接为比较行政法研究的展开提供充分的材料基础。20世纪80年代,我国的行政法学研究逐步恢复以来,一批行政法学者在翻译领域辛劳工作着,翻译出大量的外国行政法的著作和论文,为国内比较行政法学研究的兴起及时提供了重要素材。从最初的对原苏联行政法著作的翻译,到对美国、日本零星著作的翻译,再到对西方诸多行政法治发达国家行政法著作的大规模翻译,可以这样说,外国行政法的翻译是过去的三十多年我国比较行政法学领域中最为耀眼的成就。在对外行政法进行大量翻译的基础上,以比较行政法命名的著作开始出现。比较行政法、比较行政程序法、比较行政诉讼法、比较公务员法等著作不断涌现。
其次是通过比较行政法学研究使得其他国家先进制度得以了解并以资借鉴。我国行政法学研究的恢复和发展是伴随着大规模的行政法制度建设而得以展开的,比较行政法学研究的立法性导向是十分明显的,德国比较行政法学大师茨威格曾说:“每一位追求高质量的立法者都认为,从比较法学方面拟就一般报告或者特别地以专家鉴定的方式提供资料,乃是不可缺少的工作手段。”从1986年行政立法研究工作组成立之后,组织翻译介绍外国行政法律制度就是其重要工作之一。行政立法研究组组织翻译了8个国家的26部法律。通过翻译,其他发达国家诸多先进的行政法制度为我国行政立法所借鉴和吸收。从20世纪90年代对外国行政诉讼制度、国家赔偿制度、行政程序制度的参考与借鉴,到近些年以来对国外规制理论、风险治理理论的翻译和整理,这些事件充分反映出我国比较行政法学研究服务于立法的倾向。
再次,通过比较行政法学研究使得学科基本范畴得以确认和提炼。学科的范畴问题和学科体系化问题是一门学科走向成熟的标志。随着比较行政法学研究的展开,西方国家行政法中的若干基本范畴逐一被介绍到中国,逐步为我国学者吸收,从而在提炼基本范畴的基础上完成了行政法学知识体系的初步框架。这里以行政主体的研究为例子加以说明。在中国的行政法学的历史中不曾出现行政主体这一概念,当时的行政机关的范围界定为行政权力的行使者,在行政诉讼被告资格确认上出现了严重滞后的问题,不是行政机关就不能充当行政诉讼被告,被告不符合行政诉讼法的规定,具体纠纷就丧失了司法救济的可能性。如何在行政诉讼被告的确认问题上予以突破,这个问题实际上是对行政机关这一概念的突破,所以行政诉讼被告确认的现实需要加速了行政机关范畴的重构。怎么办!比较行政法学研究方法发挥重要作用。引入行政主体的概念,这一新的范畴受益于法国和日本的行政主体理论研究。法国和日本对行政主体、公务法人的研究为我国确定行政主体的概念并推广使用发挥重要贡献,这就是笔者所说的比较行政法学研究方法使得学科中的概念范畴得以确认,并实现国内国外理论一致。随着比较行政法学的深入研究,我国行政法学初创时期的学科基本范畴正面临着重新调整,包括了行政主体在内的诸多基本范畴的内涵与外延都将在日益深化的比较行政法学研究中获得重生。
最后,通过比较行政法学研究方法使得法学研究范式发生变化。自从美国科学家库恩提出研究范式这一说话之后,在人文社会科学领域的学者不断采用这一工具分析各自领域的研究状况。在国内行政法学界中,研究范式或者范式转换也是时下学术流行词语。值得肯定的是,伴随着比较行政法学研究的日渐深入,国内学者的眼界不断打开,研究方法、关注主题在潜移默化中发生着变化。有的学者在回顾当代中国行政法学历程时,曾将行政法学的研究范式概括为政法法学、立法法学和社科法学等三种类型或者三个阶段。笔者以为,这三种研究范式的存在及其转换正是比较行政法学在我国三十多年来步履蹒跚的真实写照,同时在很大程度上亦与比较行政法学的发达与否有着密不可分的关系。伴随着近些年以来美国行政法最新文献的大量翻译,政府规制理论、风险社会理论逐步成为国内学术界所熟悉和运用,以关注真实世界行政法问题研究为己任的新行政法学研究逐步兴起,从而在很大程度上激活了部门行政法学、行政实体法学的研究,进而回应了规制国家对传统行政法学研究范式提出的诸多挑战。可以说,比较行政法学的研究必将进一步促进我国行政法学研究范式的转变,这将是比较行政法学弥足珍贵且最值得期许的贡献。
本报讯 记者蒋安杰2010年中国法学会行政法学研究会日前在山东省泰安市举行。本次年会由中国法学会行政法学研究会主办,山东省人民政府法制办公室承办。来自最高人民法院、最高人民检察院、国务院各部门、国务院法制办、地方人民政府、地方人民法院、高等学校、科研机构、律师事务所等行政法理论界和实务界的专家学者参加了此次会议。
开幕式由山东省政府法制办公室主任高存山主持。在开幕式上,山东省副省长李兆前代表省委、省政府致欢迎词。随后,中国法学会副会长周成奎在会上作了重要讲话,周副会长对一年来中国行政法学的发展以及中国法学会行政法学研究会的工作给予了高度肯定。随后,中国法学会行政学研究会会长应松年教授致开幕词。
应松年会长在致词时说,这次会议是具有纪念意义的大会。行政法学研究会成立整整25年,光阴似箭,行政法学研究会如果按照现在学生念书算,也已经是硕士毕业了!今天可以说是个毕业典礼,也是新学期的博士开学典礼吧!我们欣喜地看到,行政法学队伍不断壮大,人才辈出。本次年会的主题为“社会管理创新与行政法”,到会的二百二十余名会议代表还是历史上最积极参与的代表,提交157篇论文,170万字,是提交论文最多的一次年会,创历次年会之最。
应松年会长特别表达了本次年会在五岳独尊的泰山举办,期望我国行政法学研究也能早日达至“巅峰”状态的心愿。
在为期两天的讨论中,与会专家学者分别围绕社会管理创新与行政法、弱势群体保护、村民自治、志愿者立法和群体性事件五个议题展开,共有13名发言人就相关专题作了主题报告,13名评议人参与点评,共计八十余名参会代表参与了自由讨论,并从不同的角度发表了自己的观点,或肯定、或质疑、或温婉谦和、或针锋相对,妙语连珠、精彩纷呈,无不展现出深厚的学术积淀和敏锐的问题意识,年会讨论不断涌现。
关键词:行政;行政权;人权;逻辑起点
中图分类号:D912.1 文献标识码:A 文章编号:1007-5194{2007)05-0183-04
逻辑起点既是一个体系、一种理论、一个学科的出发点,也是其落脚点。作为出发点,该体系的所有命题都能从逻辑起点推导出来,它决定该体系的逻辑结构。作为落脚点,该体系的所有结论最终能归结到逻辑起点。这是逻辑起点的形式要求。另外,更重要的是逻辑起点决定体系的实质内容、价值目标、理论基础、学术导向和理论功能,这是逻辑起点的实质要求。
一、关于行政法逻辑起点的主要观点
(一)行政论
认为“行政”是行政法的逻辑起点,这是目前我国行政法学界的主流观点。在已见的行政法学著作中,多把“行政”作为其研究前提,即行政法的研究是以行政已然存在为前提条件。“翻开国内任何一本行政法教科书,我们会发现,行政法学的研究必然都是先从弄清行政的意义与范围人手的。”李健顺在《行政法与行政诉讼法教学参考书》中提出“行政的概念是行政法学研究的逻辑起点,它决定了行政法的特征、内容和范围”,认为“行政法学界对行政概念研究的目的并不在于揭示行政的实质,而在于通过对行政概念的分类找到一个通向行政法研究的切入点。”杨解君在《行政法学》的开篇写道:“从语义结构来看,行政是行政法的核心概念。可见‘行政’一词是我们理解行政法的关键性概念和起点。”任中杰在《行政法与行政诉讼法学》的绪论中明确指出“行政是行政法和行政法学的逻辑起点。”
(二)行政权论
沈荣华认为行政法学研究的逻辑起点应该是行政权而不是行政。胡建淼在2003年版的《行政法学》中指出:“没有行政就没有行政法,但没有行政权就不可能存在行政”。金国坤在《行政法论》中主张“行政权是行政的内核”,“行政权是行政法学研究的核心内容”。在这里金先生虽没有明确提出行政权是行政法学研究的逻辑起点,但据其论述,金先生是认可这一观点的。杨海坤在《中国行政法基础理论》中写道:“行政法及行政法学上的每一个原理、原则几乎都可以在行政权上找到它的起因和归属”。章剑生认为,重构现代行政法的基本原则应以有效率的行政权和有限的行政权为逻辑起点。
(三)市场论
袁署宏、宋功德指出,计划经济体制下行政法的逻辑起点可以归结为“政府、社会、市场”,而市场经济体制下,行政法的逻辑起点可以归结为“市场、社会、政府”。因此,在现在的历史阶段,行政法的逻辑起点应该是“市场”。曾祥华认为该论点在实质内容上具有合理性,但从“市场”出发,无法构建行政法的理论大厦。
(四)人权论
曾祥华提出“人权才是行政法的逻辑起点”。认为“既然‘人权’可以通过法律转化为法律权利,而‘权利’又是法学的中心范畴,具备抽象性、概括性、高度浓缩性的特征,以人权作为行政法的逻辑起点,就能很好地体现‘权利本位’的法学价值和理念”。
二、“人权”不是行政法的逻辑起点
曾祥华提出的人权论并没有真正解决行政法研究的逻辑起点问题。如果按曾先生提出的人权有两个基本的意义:道德权利和法律权利,那么关于道德与法律关系的争论又会使这一问题更加复杂化。而且法律权利是根据社会法律产生过程制定的,因此行政法是不是也应该包含在社会法律之内呢?如果是,那么这种论述就存在自然的有自我循环解释的可能。如果人权既是行政法的逻辑起点,也是宪法的逻辑起点,那么宪法和行政法的位阶关系又如何解释呢?
以“人权”作为行政法的逻辑起点,是可以说明行政权、行政法的来源,也便于确定行政法的目标和功能、以及为什么要控制行政权。实际上,如果把“人权”作为宪法、刑法甚至民法的逻辑起点,这些特征同样地可以体现出来。因为只要坚持自然法的传统,坚持天赋人权的理论假设,那么任何法律都是为了维持契约参与者的利益的。因此,我们是不是可以说“人权”是所有法律的逻辑起点呢?如果是这样,我们就把讨论的话题转变为“法律的逻辑起点是什么”了,而并没有真正回答行政法的逻辑起点问题。如果坚持这样的论证思路:因为所有法律的逻辑起点都是人权,而行政法只是法律之一,所以行政法的逻辑起点也应该是人权,那么就会产生这样的问题:一个理论系统的逻辑起点是应该存在于系统内部呢,还是应该去外部环境寻找。如果可以在系统外部寻觅,那么人权是不是终极的逻辑起点呢?而且即使找到某一个逻辑起点,它又能代表什么?它还是你当初期望寻找的东西吗?人权一旦成为行政法的逻辑起点,那么任何法律的逻辑起点都应该是人权。如果这样,又如何体现公法与私法之间的区别?以人权为逻辑起点不能体现公法的特点,而且不能直接体现行政法的目的与意义。毕竟行政法是规范和调整行政权的法律,这是不争的事实。至于调整的目的与意义,那是在为这种调整寻求理论支撑而已。而这种支撑已经超出了行政法自身的系统之外了。
三、“行政”也不是行政法的逻辑起点
笔者认为“行政”不是行政法的逻辑起点,主要原因有以下两个方面。
(一)形式原因――汉语思维模式
汉语词组的构成形式有并列式、偏正式、主谓式等。“行政”、“行政主体”、“行政权”三个概念中的后两个概念,从汉语的词组结构上看属于偏正式。“行政”同时修饰“主体”和“权”。按照汉语的思维方式,应该先分析“行政主体”和“行政权”共有的修饰部分――“行政”。按照逻辑原理,概念的内涵越大则其外延就越小。“主体”的外延大于“行政主体”的外延。“权力”的外延大于“行政权”的外延。“行政”给“主体”和“权”作出了一个范围上的界定,也就是在现有“主体”和“权”的概念基础上,发现“权”和“主体”在行政这个范畴与别的范畴有某种区别,当然这种区别不是本质意义上的,而是表现形式上的或别的非本质意义上的。因为如果是本质意义上的区别,这样“权”与“主体”将出现两者不同质的内涵,这样就不可能在汉语的词组结构形式上表现为偏正式。由于“主体”和“权力”是现存的,因此不论是借用“主体”与“权”来建立“行政”的研究领域,还是借用它们来分析“行政”研究方向上的问题,“权力”、“主体”都是我们剖析“行政”这一对象的理论工具。在援用这个工具时,必然要结合分析对象进行定位,利用这一定位来打开分析的视角,建立起分析该领域的根本性概念理论。因此,“主体”和“权力”被援用到“行政”领域的过程中,产生了“行政主体”和“行政权”。从这个角度看,是“行政”导致了“行政权”与 “行政主体”概念的产生。就像没有“中国”概念的产生就没有“中国人”概念的出现一样。是“中国”造就了“中国人”,而不是“中国人”促使“中国”的出现。“从语义结构来看,行政是行政法的核心概念。”从这句话可见,“行政”与“行政法”之间的关系是从语义结构分析出来的。这种语义分析的模式就是按照汉语词组结构进行分析。目前学术界正是按照这种逻辑来分析“行政权”与“行政”的先后顺序。因此,这种论证模式实际上是一种封闭系统的认知模式,是从汉语语法中衍生出来的分析模式。
(二)实质原因――政治与行政的绝对分离
这种认知模式从行政的角度去研究“行政法”时往往把逻辑起点定位在“行政”上。因为持这种认知模式者认为“行政法学”的前提是“行政”,同时也认为行政学的研究前提也是“行政”,在这样的研究前提下,区分出了行政学与行政法学在研究方向上的区别,即行政法学研究的是行政的合法性和合理性问题,而行政学研究的则是行政的效率和效果问题。因此,张成福、余凌云认为“行政”不是行政法学研究的任务,而应该是行政学所要解决的问题,行政法只要全盘地接受行政学的研究成果与结论就可以了。在行政法学的绝大多数专著或教材中,都是先分析“行政”概念,后分析“行政法”的概念,进而展开对行政法学的研究。这种研究方向上的划分是无可非议的,但这种划分只是确定了“国家行政是行政法的基本调整对象,从而是行政法学的基本研究对象”,即只是确定行政法学的研究对象而已。研究对象并不等同于研究的逻辑起点。不能因为这种划分而抹杀了“行政权”在其中的起点地位,忽略了“行政”产生的前提是“政治”的存在。正如古利克所分析的政治与行政的区别:政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。只有国家意志表达的存在,才会有国家意志执行的需要和可能。在用“主体”和“权力”来分析“行政”的过程中,他们忘记了这两个工具概念自身所具有的内在含义,也忘记了作为工具概念的“主体”和“权力”来自何处及与其衍生物――“行政主体”和“行政权”――之间的联系。行政法研究不述及行政权的直接来源和终极来源,是不可能做好这一研究工作的。它实际上把政治与行政二分绝对化,也就是还把行政学研究的思路停留在威尔逊及其以后的一个多世纪内。行政法学研究的起点是“行政权”还是“行政”,虽然一字之差,却一定程度上折射出对这一逻辑关系梳理的角度定位,也反映出对两个不同逻辑起点的把握程度。
以“行政”为逻辑起点的研究模式是一个以“行政”为中心的封闭模式。虽然不同的著作中对“行政权”、“行政”、“行政主体”的具体定义不同,但这些定义都体现了概念的本质内涵。根据目前国内行政法学界对行政、行政权和行政主体的各种界定。假设A代表行政,B代表行政权,c代表行政主体,我们可以抽象出这样一个定义模式:A=f(B+c)、B=f(A+C)、c=f(B+c),即形成了一个循环定义的逻辑错误。但是这个逻辑错误并不是因为三者自身的内在上的必然如此,而是人为的产物。因为把眼光局限在行政法的范围之内是必然要产生这样的循环定义的。以“行政”为行政法学的逻辑起点的理论原因之一在于受到政治与行政二分法的影响,因为行政法是有关行政的法,所有行政法的一切就停留在行政这一领域之内。这种模式下的行政法研究只会导致学术视野的狭隘和沉迷于支离破碎的微观研究,而不能建立一个相对完整的理论体系,因而缺乏系统思考的能力和习惯。这既是目前行政法学研究话语模式和思维模式趋同的原因,也是这种趋同导致的结果之一。
四、“行政权”才是行政法的逻辑起点
笔者认为对行政权、行政主体、行政这三个概念的定义,应该遵从其内在的逻辑联系,从政治学的视角去定义行政权,去分析国家产生之后的国家权力的产生、分配和运作模式。在完成了这个基础研究之后,运用已知的行政权来定义行政主体的内涵。从逻辑上讲,行政权产生之后必然要被赋予某个主体去行使,行使的过程才是行政。因此只有定义了行政主体才可能述及行政本身。
从社会契约论的国家产生理论来分析行政权、行政主体、行政,会发现另一种分析模式。笔者以为这种模式才能分析出三者的内在联系。从契约论来看,人民把天赋人权让渡出来以公意的方式形成了公共权力。只有把公共权力赋予某一个道德的与集体的共同体,才能实现人民结成社会契约的目的,也就是社会契约所要解决的根本问题――“要寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人有只不过是在服从自己本人,并且仍然像以前一样地自由。”此处的“社会契约”在《社会契约论》的初稿中意为“国家的创制”。因此,社会契约所要解决的根本问题也就是回答创制国家的目的。国家基于公共权力的使用目的而产生,国家创制的目的就是为了实现公共权力所能带来的生命、自由和财产的保障和维护。但若仔细分析国家创制的过程,可以发现国家政治体制的建立必然经过一定的过程。作为国家行为活动的“行政”应是由行政主体来实现的,而行政主体的设立必然是因为其拥有行政权的存在。虽然行政权与行政职权有区别,但在性质上二者是一致的。因此,我们研究行政主体和行政行为必然要从行政权作为起点。行政权成了解开行政法理论基础的一把钥匙,没有这把钥匙,任何关于行政法理论基础的观点都是空中楼阁。
行政诉讼法理应是与行政法相并列的法律部门,但行政法学界的主流观点认为行政诉讼法是行政法的一个组成部分,至多是行政法的独立分支部门,其主要理由是行政诉讼法与行政法不可分,行政诉讼法的普遍原理、基本原则来源于行政法。具体为:(l)行政诉讼法是调整行政诉讼关系、规范监督行政权的行为,规范监督行政权的法律是规范行政权行使的法律的实施保障;(2)行政诉讼往往是以行政复议、行政裁判为前置程序,行政复议和行政裁判程序与行政诉讼程序通常是解决一个行政案件的前后两个阶段,二者密切衔接并相互联系;(3)行政诉讼既是解决行政争议的手段和途径,同时又是对行政行为实施司法监督和对相对人实施法律救济的一种手段和途径,因而属于行政法中的“行政法制”和“行政法律救济”;(4)作为行政实体的法律文件,同时载有行政诉讼法的规范,而作为行政诉讼法的法律文件中亦往往同时载有行政实体法的规范二上述理由仅能说明行政诉讼法与行政法有密切的联系,不能作为二者之间“种属关系”的依据。笔者认为,行政诉讼法不是行政法的分支部门,而是与行政法相并列的法律部门。其理由如下:
第一,行政诉讼和行政诉讼法的性质与具体作用〔功能)不同。行政法学界一般认为行政诉讼是具有三重性质的制度,即行政诉讼是对行政行为的法律监督制度,是一种行政法律救济制度,是司法中的行政诉讼制度。对此,笔者 认为它混淆了事物性质与作用的结果。依照原理,事物的性质是事物间彼此区别的标志,性质决定行政诉讼是什么,而作用仅决定是否需要设置行政诉讼制度。行政诉讼作为诉讼的一种,在性质上应是解决行政争议的诉讼制度,而行政诉讼法实质就是有关解决行政争议的原则、制度和诉讼程序的法律规范的总和。通过行政诉讼解决行政争议会产生保护公民、法人和其他组织合法权益与监督行政主体依法行使职权的作用。监督行政主体依法行使职权、保护相对人合法权益的作用或任务是在解决行政争议的基础上发生,离开行政争议的解决则无从谈起。同理,民事诉讼和刑事诉讼也具有监督和救济作用,只不过其监督作用不如行政诉讼明显而已。笔者并不反对将行政诉讼视为行政法制监督和行政法律救济的一种形式或途径,持异议的只是由此而将行政诉讼法当然地归属于行政法并作为行政法的分支部门。
第二,行政实体法律文件中载有行政诉讼法的规范,行政诉讼法律文件中载有行政实体的规范,这是法的渊源问题,并非是法律部门之间、法律部门与其子部门的划分标准。行政诉讼法的渊源是指行政诉讼法的表现形式,我国《行政诉讼法》即行政诉讼法典,属狭义的行政诉讼法,是行政诉讼法中最基本、最主要的组成部分或表现形式,除此之外,行政诉讼的渊源(广义的行政诉讼法)还包括宪法和国家机关组织法及其他法律、行政法律、我国缔结或参加的国际条约中有关行政诉讼的规范以及有关行政诉讼的有权法律解释。同理,行政法律规范也散见于不同的法律文件之中,行政法的渊源包括宪法与法律,行政法规、地方法规与自治条例、单行条例,部门规章和地方政府规章,法律解释,条约与协定。所以,“任何一个国家的不同的法律部门就不仅仅只有一部法律或一部法典,还包括那些散见于其他法律中的有关法律制度和法律规范。因此,……法律部门……是以一部法律或法典为轴心,包括其他法律中的相关法律制度和法律规范在内组合而成。”由此可见,行政实体法律文件中载有行政诉讼规范或行政诉讼中载有行政实体法的内容,不是行政诉讼法成为行政法分支部门的理由,这在民法与民事诉讼法、刑法与刑事诉讼法中也有体现,法学界公认民事诉讼法、刑事诉讼法并非是民法、刑法的分支部门。
第三,理顺行政诉讼法与行政法二者的关系,将行政诉讼法定位于是与行政法相并列的法律部门为客观实际的需要,具有重要的意义。首先,这种定位有利于促进行政诉讼法学研究的繁荣和发展。同民事诉讼法学、刑事诉讼法学、行政法学的研究状况相比,行政诉讼法学的研究则相对滞后。出现这种局面,尽管原因很多,但学术界对行政诉讼法学的错误理解影响了行政诉讼法学的发展。相当普遍的观点认为行政诉讼法不是一个独立的部门法,行政诉讼法学不是一个独立的部门法学,而将行政诉讼法作为行政法的一个内容加以研究,导致了某种难以理解的矛盾局面的出现。近几年的实践表明,行政法学界关注的仍然是行政许可、行政强制、行政程序等问题而非行政诉讼问题。与此相适应,由于不承认行政诉讼法是部门法、行政诉讼法学的部门法学的独立地位,行政诉讼法学研究没有形成自己的专门队伍,行政诉讼法主要是由行政法学者进行研究,而行政法学者研究的重点多为行政法中的热点问题。行政诉讼法学研究的这种状况,至今并未有明显的改变。其次,它有利于行政诉讼制度及行政诉讼法的发展与完善。我国行政诉讼法颁行后,行政诉讼制度运行过程中存在很多向题,行政诉讼实践中也出现了不少新的问题,因此修改《行政诉讼法》完善行政诉讼制度的呼声越来越强。行政诉讼制度的实施状况不尽人意·行政诉讼中存在的亚待解决的问题尽管有司法环境的影响和行政诉讼法本身的缺陷,但也与理论界对实践中的各种问题未及时高度关注予以研究,从而提出既符合法的规律和发展趋势又符合国情的行之有效的措施直接相关。所以,承认行政诉讼法独立于行政法、行政诉讼法学为独立的部门法学科,将在很大程度上改变行政诉讼法学的研究现状,形成专}、刁研究行政诉讼法学的队伍,真正能及时地从行政诉讼的角度研究行政诉讼法和行政诉讼实践中存在的问题,为行政诉讼立法和司法提供决策参考,并研究、完善行政诉讼的基本理论与构建行政诉讼的理论体系,最终促进行政诉讼制度和行政诉讼法的发展完善,最大限度地实现行政诉讼的目的和发挥行政诉讼的作用。
第四,实践中在一定程度上已承认行政诉讼法是和行政法相并行的法律部门。虽然行政法学界普遍不承认行政诉讼法是独立的法律部门,但有关国家机关实际上肯定了、行政法学界也不经意地承认了行政诉讼法是与行政法相并列的法律部门。原国家教委曾规定法学专业应开14门核心课程,其中之一是“行政法与行政诉讼法”;行政法学者编写的教材名称也多为“行政法与朽政诉讼法气各法律院系或单独开“行政诉讼法(学)”课或开设“行政法与行政诉讼法”课程。如果行政诉讼法理应是行政法的分支部门扩则将“行政法与行政诉讼法”并列在逻辑上是自相矛盾的,也不符合常规。例如,合同法是民法的分支部门,但没有“民法与合同法”的课程与教材名称。
综上所述,行政诉讼法是和行政法相并列的法律部门,不仅有理论上的依据,而且被实践所承认。这将会必然促进行政诉讼制度和行政诉讼法的不断发展与完善及行政诉讼法学研究的与时俱进、繁荣和发展。
由法学博士周佑勇教授主编,武汉大学出版社出版的《行政法学》一书,对行政法学产生的基本原理和行政法学基础知识以及行政法学的基本概念进行了文字简明的阐述和诠释,其主要内容包括行政法概念、行政主体与行政组织法、行政行为与行政程序法、行政救济与国家赔偿法等。在我国高校法学课程教学中,由于行政法与行政诉讼法学冗繁错综的条文和理论体系秩序交叉不规范,加之适用法律的多元化,教师在行政法的教学中难以把握重点,学生难以系统有条理地学习。
我国的行政法学研究和教育起步较晚,行政法学作为一门系统的法律学科,正在慢慢地向“行政法科学”转变,在这一转变过程中,高校行政法学的学科教学研究和教学实践需要齐头并进地展开。我国的行政法以制定法为主,高校在行政法学学科课程的教学方面,一直以其原理形成、发展历程及法律条文诠释为主要教学内容,对行政法的具体实践教学却没有足够的重视。由于在行政法学教育开展的前期,行政法案例教学未受到充分重视,导致了教学与实际的严重脱节。
后来经过行政法学学科教学的实践和论证,发现了上述问题,才得以改进,但目前仍存在一些问题,有待优化。第一,要进一步加大行政法学学科的实践教学课时量。各个高校在改进教学以后,其课时量有了较大幅度的增加,但实践教学有时还停留在书本的案例上面,学生对其没有更多的感性认识和体验,因此即使是对案件分析起来头头是道,但是到了真正的工作实际当中,依然是理论跟实际脱离。所以,高校应当继续加大该学科实践教学的课时量,让师生有时间深入司法实际,亲自体验。教师要跟进学生到案件的处理现场,跟学生一同分析案情,讨论实际案例,最后总结出高质量的案例分析报告。第二,教师要摒弃单一、随意的教学方式。有的教师上课不关注学生的情绪是否调动起来,而是自己切入一个话题就滔滔不绝地讲起来,全然不顾学生的感受,这样的课堂教学收效甚微;有的教师采取了课堂大讨论式的教学方法,把讨论题扔给学生后,自己却不去引导和点拨,任学生无序地随意发挥,这种“大撒手”式的课堂教学效率同样不高。教师上课应当设计好课堂的每一个环节,多种教学方法并用,让学生积极参与,实现有效教学。第三,要充分突出学生在教学中的主体地位。行政法学的课堂教学跟其他专业学科一样要体现以学生为主体,教师在上课中应摆脱讲授为主的教学方式,要善于引导学生各抒己见并展开有序讨论,调动和发挥其主观能动性,促使其积极参与到教学当中,让学习变成学生的内在需求,成为学习的主人。
行政法学教学方法的优化构建与均衡的思路原则有以下两点:一是教学方式多元化原则,摈弃单一的教学方法;二是遵循教学规律,从实际出发的教学原则。无论何种教学方法,都要联系教学实际。教法的改革必须围绕教学目标的实现、教学任务的完成以及教学环节科学合理等方面来进行。行政法学在教学过程中应主要使用以下几种教学方法。第一,讨论式教学法。讨论式教学法就是在课堂上把预先设定好的讨论题抛给学生,让学生经过短时间的思考后开展课堂讨论,教师在学生的讨论中不断地引申学生围绕讨论题所拓展的新观点与新思维,并在此基础上展开课堂的二次讨论,通过更进一步的深入讨论,达到学生在对某个专业知识点上的去粗取精、去伪存真的教学效果。第二,案例教学法。案例教学法的最大优点就是能够锻炼和提高学生处理实际案件的法律意识和思维能力。
行政法学的案例教学法就是在课堂上使用行政法在实施过程中的实际案例,让学生就某一案例的某一角度切入进去,用行政法的法律条款分析案件的症结与解决办法。学生有关处理具体案件的具体结论的法律文书的撰写,也直接或间接地帮助学生掌握了有关行政法学的理论知识,同时还锻炼提高了学生的文字处理能力。第三,诊所式教学法。这种教学方法就是把学生在行政法学的学习过程中出现的各种问题列出清单并加以归类,把带有普遍性的问题返回到课堂教学中,让学生讨论分析和指出问题出现的症结所在,并且拿出解决方案,对于个别问题,教师应当与学生展开交流和讨论,通过带有问题诊断性质的教学,解决学生困惑,以提高学生实际运用法律的能力。学校的永恒主题就是提高教学质量。教法的持续改新,是提高各类学科教学质量的重要措施。就行政法学教学而言,优化与均衡科学的教学方法,对于提高行政法学的教学效果和人才培养的质量,就显得尤为重要。
作者:周佑勇
关键词经济法行政法经济行政法经济管理关系行政关系
自经济法在我国产生起,有关经济法的性质、地位及其经济法与行政法的关系一直是法学界久盛不衰的话题,但至今为止对这些问题的讨论多集中在经济法学界,本文则试图从行政法学的角度去认识经济法,分析经济法与行政法的关系。
一、对经济法学界关于经济法及其行政法关系认识的析评
1986年《中华人民共和国民法通则》的颁布,宣告了以“纵横统一论”为基础的大经济法的解体,尽管自此以后经济法学界仍有个别学者坚持以“纵横统一论”作为经济法的基础理论①[孔德固:《“纵横统一论”是科学的经济法基础理论》,《政法论坛》1997年第1期。],但属经济法学研究中的个别理论现象,多数学者转向“经济管理关系论”,将经济法定义为“政府管理经济的法律”②[李中圣:《经济法:政府管理经济的法律》,《吉林大学社会科学学报》1994年第1期。],将经济法的调整对象界定为国家调节社会经济过程中发生的社会关系,即国家经济调节管理关系③[漆多俊主编:《经济法学》,武汉大学出版社1998年版,第11页。],有学者甚至得出这样的结论:“在经济法学研究中,人们的最大共识莫过于‘经济法应调整经济管理关系’的判断”,并认为“把经济法的调整对象概括为经济管理关系,体现了社会主义国家管理经济的职能,也符合经济法的本来含义”①[王保树:《市场经济与经济法学的发展机遇》,《法学研究》1993年第2期。].因此,经济法学在近十多年特别是1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来的理论研究中,“经济管理关系论”基本上占据了经济法学研究的统治地位,成为经济法学研究中代表性的理论基础②[经济法学界关于经济法的基本观点很多。在诸多观点中,以“经济管理关系论”最具代表性,其他的观点或难引起理论界的共鸣,或为“经济管理关系论”的不同表述方式,所以,本文以“经济管理关系论”为基础展开讨论,其他的观点不再一一评析。].
由于“经济管理关系论”将经济法的调整对象界定为经济管理关系,因此,什么是经济管理关系或者说经济管理关系的本质是什么?这是经济法学界集中讨论的一个问题。在1992年以后,经济法学界逐渐从争执不休的状态中摆脱出来,从市场经济与国家干预的角度去认识和把握经济管理关系,把经济管理关系的本质理解为国家干预经济所形成的经济关系。但是,国家干预经济所形成的经济管理关系是否都属于经济法调整对象的范围呢?对此,经济法学界分歧较大:有的认为所有的经济管理关系皆属于经济法调整的范围③[谢次昌:《论经济法的对象、地位及学科建设》,《中国法学》1990年第6期。],有的认为笼统地讲经济法调整所有的经济管理关系是不妥的,因为经济管理关系中还包含有行政管理关系,而行政管理关系应由行政法调整,经济法只应调整部分经济管理关系④[王保树:《经济体制转变中的经济法与经济法学的转变》,《法律科学》1997年第6期。].但哪部分经济管理关系应由经济法调整经济法学界意见又不一致:有的认为经济法调整的是国家以公有财产和公共利益代表人的身份参与市场经济活动所形成的纵向经济关系⑤[尹中卿:《社会主义市场经济法律体系框架初探》,《法学研究》1993年第6期。],有的则根据国家经济管理手段的不同把国家的经济管理划分为直接管理和间接管理,认为在直接管理领域发生的经济管理关系,本质上是一种以权力从属为特征的行政关系,这部分管理关系应由行政法调整,而在间接管理领域发生的经济管理关系,则是一种非权力从属性的经济关系,这部分经济管理包括宏观调控经济关系和市场管理经济关系两个方面,它们才是经济法的调整对象⑥[同④。],还有的学者认为,经济法调整的仅仅是间接宏观调控性经济关系⑦[王希圣:《经济法概念新论》,《河北法学》1994年第2期。],等等。所以,尽管经济法学界多数学者主张或赞同“经济管理关系论”,但学者们对作为经济法调整对象的“经济管理关系”的理解和认识并不一致。
将经济法的调整对象界定为经济管理关系,虽然将经济法与民商法区分开来,但与行政法的调整对象-行政管理关系发生了碰撞,所以,经济法学界在诠释这一基础理论的同时一直致力于经济法与行政法关系的讨论,力图将经济法从行政法中分离出来。
(一)在经济法学界,学者们大多从以下诸方面阐述经济法与行政法的区别
1经济法与行政法的调整对象不同
从调整对象的角度区分经济法与行政法,这是经济法学界集中讨论的一个方面。但由于学者们对经济法所调整的经济管理关系的性质及其范围缺少统一认识,因而,在讨论作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系之间到底有哪些本质的不同和区别时其观点亦各不相同。从总体上说,凡主张经济法应调整所有经济管理关系的学者多依据管理内容有无经济性而将国家的管理关系分为经济性的管理关系和非经济性的管理关系,认为行政法调整的是非经济性的管理关系,而经济法调整的则是经济性的管理关系,从而依据调整对象是否具有经济内容而将经济法与行政法区分开来①[刘国欢:《经济法调整对象理论的回顾、评析与展望》,《法律科学》1996年第1期;梁慧星等:《经济法的理论问题》,中国政法大学出版社1986年版,第213页。].凡主张经济法只调整部分经济管理关系的学者则多从作为经济法调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系(包括部分经济管理关系)的不同法律属性方面去分析两者的不同和区别,他们从传统的行政管理理念出发,将行政管理关系理解为一种直接的、以命令服从为特征的隶属性的社会关系,因此,在经济管理领域,如果经济管理关系是依据行政命令而发生的,是一种直接的管理关系的话,那么,这种管理关系就是一种仅具经济外壳的行政关系,它应由行政法去调整;相反,如果经济管理关系的发生根据不是行政命令,而是普遍性的调控措施、间接的调节手段,那么,这种宏观的、间接的、非权力从属性的经济管理关系应由经济法调整,因为这种经济管理关系与一般的行政管理关系有着本质的不同②[王保树:《市场经济与经济法学的发展机遇》,《法学研究》1993年第2期。].
2经济法与行政法的调整手段不同
基本的看法认为行政法主要依靠直接的调整方式作用于管理对象,而经济法则主要采用间接的调整方式③[徐中起等:《论经济法与行政法之区别》,《云南学术探索》1997年第5期。];行政法主要采取单一的以行政命令为主的行政手段,而经济法的调整手段主要体现为普遍性的调控措施,体现为财政、税收、金融、信贷、利率等经济手段的运用,经济法发生作用的主要方式是通过充分发挥经济杠杆的调节作用引导市场经济的发展④[李中圣:《关于经济法调整的研究》,《法学研究》1994年第2期;徐中起等:《论经济法与行政法之区别》,《云南学术探索》1997年第5期。].从而以经济管理的方式是经济手段还是行政手段作为区分经济法与行政法的标准之一。3经济法与行政法的法律性质不同在经济法学界,有学者引证英美法系国家行政法的观念而将我国的行政法定性为“控权法”、“程序法”、“管理管理者之法”,认为行政法并不重在经济管理中的经济性内容,它重在经济管理中的程序性内容,并以行政程序监督权力的行使,防止权力的滥用;而经济法既不是也无需是控权法,经济法最关注的是用以干预经济的调控政策、竞争政策是否得当,并认为对作为经济法主体的行政机关制定这些经济政策的行为进行控制是荒谬的⑤[同③。].这种观点将经济法视为一种实体法、授权法。此外,还有学者从行政法与经济法所追求和实现的价值目标、行政法与经济法产生的不同历史背景等方面去分析经济法与行政法的不同:认为行政法所追求和实现的是国家利益,而经济法所追求和实现的是社会公共利益;行政法是在资产阶级革命胜利后在“法治国”、“依法行政”的理念下产生的,是政治法,而经济法则是生产社会化和垄断的产物,它产生于自由资本主义竞争向垄断过渡的阶段,是国家干预经济的结果;在我国,行政法是计划经济的产物,是计划经济的法律代名词,它无法承担起管理市场经济的任务,对市场经济的干预和管理只能依赖经济法,实质意义上的经济法是市场经济的产物,等等。
(二)经济法学界在讨论经济法以及其与行政法的区别时以下问题值得一提
1在关系到经济法地位的一系列基本问题上至今没有形成共识
具体表现在:(1)在经济法的调整对象方面,如前所述,尽管经济法学界多数学者赞成“经济管理关系论”,但作为经济法调整对象的经济管理关系到底具有哪些本质特征以及它与作为行政法调整对象的行政管理关系之间有哪些实质性的不同和差异至今未能解释清楚,至于不赞成仅以经济管理关系作为经济法调整对象的观点就更多、更杂。因此,经济法的调整对象到底是什么,这实际上是经济法学界讨论至今仍未能解决的一个基本问题。(2)在经济法的调整方式上,尽管多数学者将经济法的本质特征定性为国家干预经济之法,但是,国家干预经济(经济管理)的方式或者说“国家之手”有哪些具体表现形式说法不一:有的认为,国家之手有三种基本动作即强制、参与和促导①[刘国欢:《经济法调整对象理论的回顾、评析与展望》,《法律科学》1996年第1期;梁慧星等:《经济法的理论问题》,中国政法大学出版社1986年版,第213页。],有的认为国家干预经济的方式有两种,一种是非法律手段(包括价格、税收、工资等和行政手段如国有化和计划),一种是法律手段②[王保树:《市场经济与经济法学的发展机遇》,《法学研究》1993年第2期。],有的认为国家干预经济的方式是普遍性的调控措施③[徐中起等:《论经济法与行政法之区别》,《云南学术探索》1997年第5期。],还有的认为国家干预所使用的是一系列具有充分弹性的经济手段④[同①,目录第1-5页。],等等。(3)在经济法的体系结构方面,对经济法调整对象及调整方式的不同认识导致经济法体系构架上的分歧与混乱:有的认为经济法应由市场障碍排除法、国家投资经营法、国家宏观调控法及涉外经济法所构成⑤[同③。],有的认为经济法主要包括市场管理法和宏观经济管理法两方面⑥,还有的认为经济法仅是指宏观调控法⑦[王希圣:《经济法概念新论》,《河北法学》1994年第2期。],等等。
2理论研究中存在着理论与实践的脱节及研究方式上的牵强附会
具体表现在:(1)不少学者一方面坚持认为经济法调整的是宏观的、间接的经济管理关系,财政、金融、税收及其他普遍性的调控措施和经济手段才是经济法作用的主要方式,是经济法与行政法的本质区别,另一方面又将市场管理法纳入经济法的体系范围,并将竞争法视为经济法的龙头与核心,而在市场管理法中,无论是竞争法、价格法还是其他的管理法,立法上都是直接授予经济行政管理机关以监督检查权、处理处罚权,这些监督检查权、处理处罚权无一不是行政法上以直接管理为特征的行政手段。(2)由于经济法学界一再试图将经济法作为一个独立的法律部门去研究,因而,在实际研究中唯恐触及行政法的内容,为了以示与行政法的区别而不得不在具体的研究中标新立意。譬如在阐述经济管理法律关系时,为了以示与行政法律关系的区别而将行使经济行政管理权的行政机关及其他行政主体称之为经济法主体,将行政主体在经济行政管理中的职权与职责称之为经济法主体的权利与义务⑧[张守文等:《市场经济与新经济法》,北京大学出版社1993年版,第133-139页。],将行政主体在经济管理活动中对经济主体及个人实施的罚款、责令停产停业、没收违法所得、吊销许可证和执照等行政处罚称之为经济法律责任,将经济组织与个人不服行政主体作出的具体行政行为引起的诉讼称为经济诉讼,甚至建议制定统一的《经济责任法》和独立的《经济诉讼法》①[杜飞进:《论经济责任》,人民日报出版社1990年版,第192-195页。].
3对行政法特别是我国行政法的本质特征存在着重大的认识上的误解
具体表现在:(1)关于行政管理关系本质特征的误解。不少学者将行政管理关系理解为一种单一的、机械的、直接的、以命令服从为特征的隶属性社会关系,并得出结论认为这种社会关系只适用于计划经济体制下政府对经济的管理而不适用于市场经济体制下政府对经济的管理,市场经济体制下政府对经济的间接管理关系需要由经济法去规范和调整。(2)关于行政法手段的误解。与对行政管理关系的误解相联结,不少学者将行政法手段等同于行政手段,又将行政手段简单地理解为行政命令,同时将经济手段等同于经济法手段,是经济法作用的体现,并以示与行政法相区别。(3)关于行政法价值目标的误解。有学者将行政法所追求和实现的价值目标简单地归结为国家利益,认为行政法的直接目的就是为了满足国家利益的需求,而经济法所追求和实现的是社会公共利益。(4)关于行政法本质特征的误解。有的学者置我国行政法上诸如治安行政管理、工商行政管理、税收征收管理、城市建设管理、资源环境保护、司法行政管理、教育科技文化管理等方面的行政实体法、管理法于不顾,而片面地依据英美法系行政法的理念将我国的行政法定义为“控权法”、“程序法”、“管理管理者之法”,从而将作为我国行政法组成部分的行政管理法分割出去,并将作为行政实体法一部分的经济行政管理法纳入经济法的范畴。
二、经济(行政)法的实质及其法律属性
如果将经济法定性为调整经济管理关系的法律规范,那么这种意义上的经济法实际上就是经济行政法,对此学界早有论及②[梁慧星等:《经济法的理论问题》,中国政法大学出版社1986年版,第196-213页。].但关于经济行政法的性质及其法律属性经济法学界与行政法学界在认识上存有较大分歧:经济法学界认为,经济行政法是与行政法相并列的一个独立的法律部门,行政法仅是经济行政法形成过程中的一个渗透因素③[王保树:《关于经济法与行政法关系的思考》,《法学研究》1992年第2期。];而在行政法学界看来,经济行政法不构成一个独立的法律部门,它仅仅是行政法的一个分支学科,它与行政法之间是总则与分则、基本行政法与部门行政法的关系,经济行政法在法律属性上为行政法④[王克稳:《经济行政法论》,《法律科学》1994年第1期。].
在行政法学领域,经济行政法之为行政法,可以从以下几方面去认识:
(一)国家干预经济的本质是公权力(行政权)的作用亦如经济法学界所述,现代市场经济的健康发展离不开国家的干预与调控,我国也不例外,同时,在现代法治社会,国家对经济活动的干预和管理必须纳入法制的轨道,正因为如此,经济法学界多数学者将经济法归结为国家干预经济的法律。但国家如何去干预、管理经济活动或者说“国家之手”有哪些具体方式?经济法学界的概括模棱两可,让人难以捉摸。而从行政法的角度看,国家干预经济的方式无非包括两个方面:一是国家权力的干预,即通过国家行政权的运用和行使来达到调节经济活动的目的,而国家在运用行政权干预、调节经济活动方面,其手段是多种多样的:既可以是直接的干预,也可以是间接的调控,既可能是以行政命令、行政强制为主的行政手段,也可能是以税收、利率、信贷等经济杠杆为主的经济手段,选择怎样的干预和管理手段是由经济活动的具体情况所决定的①[在1997年爆发的东南亚金融危机中,各国和地区干预和处理这一危机的手段即不尽相同,其中印度尼西亚政府直接下令关闭了16家信誉不好的银行,而我国香港特区政府则采取提高银行贷款利率、增加投机交易成本的方式打击金融投机商的交易活动,上述就是两种完全不同的调节手段,但他们的本质及其所要达到的目的是一致的。];二是国家的非权力干预,即国家以非强制的手段在取得有关经济组织和个人同意或协助的基础上来达到调节经济活动的目的,这种非强制的手段通常称之为行政指导,主要有劝告、通告、建议、警告、注意、指导等形式。由于这种非权力的干预以取得相对人的同意或协助为前提,它不直接导致相对人法律上权利义务关系的取得、变更或消灭,相对人不服从这种干预和指导,亦不会导致法律责任的产生,因此,在行政法上,这种行政指导为不具法律效力的事实行为,所以,它属于国家干预经济的非法律手段。由于这种手段的非法律属性,因此,它不是行政法上所关注和规范的重点,行政法所关注和规范的重点是国家对经济活动的权力干预,即必须将国家对经济活动的权力干预纳入法制的轨道。因此,严格意义上说,经济行政法是规范国家权力干预经济的法律。在经济法学界,不少学者也注意到经济管理关系必须借助国家公权力(行政权)调整,经济行政法实际上是通过国家权力来完成民法所无力解决的市场主体的规制问题,正因为如此,经济行政法在法律属性上属于公法。②[刘大洪等:《现代经济法的反思与重构》,《法律科学》1998年第1期;王保树:《经济体制转变中的经济法与经济法学的转变》,《法律科学》1997年第6期。]但经济法学界的研究缺陷在于他们没有能够进一步认识和把握公权力(行政权)作用所发生的社会关系的性质以及规范公权力(行政权)的法律的本质属性。
(二)凡基于国家公权力(行政权)作用所形成的社会关系本质上皆属行政关系,为行政法的调整对象
尽管经济法学界对于国家运用公权力干预、调节经济活动所形成的社会关系的表述各式各样,但从行政法学角度审视,政府运用行政权干预、调节经济活动所形成的社会关系实际上就是经济行政管理关系,这种经济行政管理关系与政府运用行政权在其他领域进行干预和管理所形成的行政管理关系没有本质的不同和区别,它们都属于行政管理关系的范畴,为行政管理关系不可分割的组成部分。在中国行政法学界,尽管学者们对行政法所予的定义不完全相同,但对行政法调整对象的认识是一致的:即行政法的调整对象是行政管理关系,这种行政管理关系是行政机关在行使行政权过程中所发生的各种社会关系,也就是说凡是基于行政权的作用所发生的一切社会关系都属于行政法的调整范围,这一点不仅在行政法学界没有分歧,在其他学科亦是公认的。由于经济行政法所调整的经济管理关系本质上属于行政管理关系的范畴,因此,经济行政法在法律属性上为行政法。此外,经济法学界有学者将行政管理关系定性为一种单方面的命令服从关系,并据此认为经济管理中出现的一些间接的、非权力从属性甚至带有平等性质的社会关系为一种不同于行政管理关系的新型的社会关系。笔者认为,这涉及到对行政管理关系本质特征的认识:在计划经济体制下,计划经济的本质决定了政府管理经济的单方面性,一切经济管理关系皆因行政机关单方面的意思表示而形成、变更或消灭,因而命令与服从成为这种体制下政府管理经济的典型特征,同样,在一般的行政管理特别是公共行政管理领域,命令与强制也是经常使用的管理手段,这也容易理解,因为在一般的行政管理中政府如不具有这样的强制手段,政令将无法推行,法律将无法实施。但是单纯的命令与强制忽视了相对人的意思表示,因而它难以调动相对人的积极性和参与意识。在市场经济体制下,市场主体的平等、意思自治等特征使政府机关逐渐认识到如果单纯使用命令与强制手段反而不易达到经济管理的目的,因此,一些间接的、非强制性的、甚至带有平等性质的管理手段开始得到应用和推广,其中最典型的例子就是行政合同,它基于行政机关与相对人的意思表示一致而成立,在行政合同关系中,相对人不再仅仅是被管理的对象和义务主体,他的意思得到了尊重,他的利益得到了保护,因而,充分调动了相对人参与国家经济管理活动的积极性,在法国、德国、日本等发达的市场经济国家行政合同得到了广泛的运用和重视,被作为贯彻实施国家经济政策、经济计划及执行其他公务的一种重要手段。在我国,随着市场经济体制的推进,行政合同作为经济管理手段迅速发展起来,成为国家经济计划、经济政策贯彻实施,基础产业建设,国土资源开发与保护,国有资产经营与管理,农村产业开发与农副产品收购等领域中为人们所普遍熟悉和接受的一种新型的管理方式,甚至已经拓展到人事管理、治安管理、计划生育管理、生态环境保护等公共管理领域。尽管这种合同关系与传统意义上的以命令与服从为特征的管理有着极大的不同和差异,但谁也不能否定这种带有平等性质的行政合同关系在本质上仍是一种行政管理关系,调整这种行政合同关系的法律-行政合同法在法律属性上为行政法。因为行政合同关系的发生、变更与消灭实质上仍然是行政权作用的结果,行政合同的目的也是为了满足或实现国家利益或社会公共利益。这说明,在现代的行政管理特别是经济管理活动中,命令服从性管理关系仅仅是行政管理关系的特征之一而不是行政管理关系的唯一特征。
(三)在市场经济体制下,行政权作用的方式是多重的,但这些不同形式的权力运作方式在法律属性上是共同的,它们都属于行政法律行为
在经济法学界,也有部分学者主张以国家干预经济的方式作为划分经济法与行政法的标准,即将国家干预经济的方式划分为经济手段与行政手段,并以此作为经济法与行政法的重要区别。而实际上,经济手段和行政手段都不是法律范畴内的概念,至今为止我国法学界包括经济法学界也从未对经济手段、行政手段的涵义以及两者之间的区别做出科学的说明。从我国的法律制度及实践来看,规范、调整经济活动的法律手段只有三个方面:一是民法手段,二是行政法手段,三是刑罚手段。如果将经济手段理解为国家运用经济杠杆间接调节经济活动的手段,把行政手段理解为国家运用行政权直接作用于管理对象的手段的话,那么,无论是经济手段还是行政手段都仅是行政权作用于经济活动的不同方式,它们都属于行政法手段,在法律属性上它们都属于行政法律行为,其中颁布规范性文件、制定产业政策和经济计划、调整产业结构、税收、利率、汇率、价格的决定等宏观调控措施(经济手段)在法律属性上为抽象行政行为,而行政许可、行政征收、行政检查、行政强制措施、行政处罚等直接的管理措施(行政手段)则为具体行政行为。所以,无论是经济手段还是行政手段都只不过是行政法律行为的不同表现形式而已。
(四)在经济管理活动中,凡行政权的行使所引起的争议都属于行政争议,都只能通过行政救济途径解决
从法学理论上说,作为一个独立的法律部门,它不仅要有不同于其他部门法的调整对象和调整手段,而且必须有不同于其他部门法的法律责任体系及独立的争议纠纷解决机制。在经济法学界,尽管有学者曾极力主张将罚款、责令停产停业、没收违法所得、吊销许可证和执照等行政处罚作为一种独立的经济法律责任,将相对人不服经济行政处罚所引起的诉讼作为一种独立的经济诉讼,但是,这种观点已被国家的立法所明确否定。其中1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》明确将行政机关在行政管理活动中实施的所有罚款、没收违法所得及非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照等行政处罚行为统一纳入该法规范的范围,而《反不正当竞争法》、《税收征收管理法》、《产品质量法》等被视为经济法核心内容的法律也都无一例外地将政府经济管理部门实施行政处罚及采取其他诸如查封、扣押、冻结等行政强制措施所引起的争议统一纳入行政复议和行政诉讼的受理范围。这些立法清楚地表明,凡行政权行使所引起的争议都属于行政争议,都只能通过行政救济途径解决这些争议,经济管理领域亦没有例外。
从以上分析可以看出,经济法没有不同于行政法的异质的调整对象,没有区别于行政法的特别的调整手段,没有独立的法律责任体系及其相应的救济途径,因而,它作为一个独立的法律部门既没有理论基础,也没有法律依据。需要说明的是,对经济法作为一个独立的法律部门的否定并不意味着对经济法学研究成果及经济法存在价值的彻底否定,而是说明经济法学的研究需要转换视角,即将经济法放在行政法这个大的法律框架内,将它作为行政法的一个分支学科并相对独立地进行研究,利用经济法学现有的研究成果,汲取行政法的基本原理,这样才能彻底解决长期困扰经济法学研究的基本理论问题,理顺经济法与行政法的关系,从而科学地构建经济法的理论体系,为经济法及经济法学的发展注入生机与活力。从行政法学的角度看,随着我国行政法的不断健全和完善及行政法学研究的不断深入,行政法学理论研究亦需要从一般理论问题走向具体实践问题,从行政法学原理走向部门行政法学,以增强我国行政法的应用性及可操作性,也才能推动我国的行政法学研究向着更高的层次拓展,因此,经济行政法作为一个独立的部门行政法,这也是行政法学研究不断深入及行政法制建设不断完善的必然趋势。
三、经济行政法的涵义及体系结构
在明确了经济行政法的性质及其法律属性后,笔者给经济行政法的定义是:经济行政法是调整国家经济行政主体在运用行政权调控、监督、干预、管理市场经济运行的活动中所形成的社会关系的法律规范的总体,它是行政法的一个分支学科。经济行政法的调整对象为经济行政管理关系,简称经济管理关系,也就是说,凡是国家行政权干预经济生活所形成的一切社会关系都在经济行政法的调整范围之列,这既符合经济法的研究宗旨与目的,也不违背部门行政法划分的基本准则。在我国,因国家对市场经济运行的干预集中体现在宏观调控、市场管理及国土资源、资产管理三个方面,因此,我国的经济行政法也就相应地由宏观调控法、市场管理法及国土资源、资产管理法三个方面组合而成。
(一)宏观调控法
宏观调控法是规范国家宏观调控经济活动的法律规范的总称。从总体上说,国家宏观调控经济的活动包括国家经济政策的制定和经济政策的实施两个方面,因此,宏观调控法实际上包含了规范国家经济政策制定行为的法律和规范国家经济政策实施行为的法律两个方面,规范国家经济政策制定行为的法律主要是计划法、国民经济稳定增长法、改善地区结构法、产业政策法、预算法、中国人民银行法、农业法等,规范国家经济政策实施行为的法律主要是税法、价格法、金融法、投资法、财政法等。
(二)市场管理法
市场管理法是调整国家监督、管理市场活动的法律规范的总称。由于国家对市场的管理包括了对市场主体的管理、市场交易行为的管理和市场客体的管理,因而市场管理法也就相应地包括了管理市场主体的法律、管理市场行为的法律及管理市场客体的法律三个方面。其中管理市场主体的法律主要是公司法、企业法、商业银行法等规范市场主体的法律中有关公司、企业及其他经济组织注册登记管理的法律规范,管理市场行为的法律主要是反垄断法、反对限制竞争法及反不正当竞争法、反倾销法、反补贴法、反价格欺诈法、反暴利法等,这部分法律是市场管理法的核心,而广告法、证券交易法、房地产法、产品质量法、消费者权益保护法等则为规范市场客体的法律规范。需要提及的是,规范市场秩序的法律规范大多具有双重法律性质,这种规范市场秩序法律的双重法律属性体现了国家在监管市场活动中行政法手段与民法手段的结合运用,因此,我们这里所讲的市场管理法指的仅是规范国家权力监管市场活动的那部分法律规范。
行政机关为了实现特定行政目的(公共利益)往往针对相对人实施各种活动,例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等,这些行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究,传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板,结合行政法作为公法的特点,创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念,并以该概念为核心,围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系,即行政行为理论,进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系,并以此为基础构建了中国的行政法律体系,例如,制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的类型、内容等理论为基础的,而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见,行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看,随着行政机关运用的行政手段的多样化,传统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动,于是出现了对于行政行为之外的行为如何进行法律规范和控制的问题;同时,在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联,而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的上述缺陷以及现实行政的过程性特点,本文立足于行政过程论的视角,提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中,并赋予其行政法学上的意义,以此来弥补行政行为概念的不足。
一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求
在现实的行政中,行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为,从而形成作为整体的动态过程,即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念,从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”,并对单个行政行为的合法性分别进行考察,而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征,对此,行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。
(一)传统行政法学以“行政行为”作为核心概念
行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中,当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式,将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握,在此基础上进行体系性的考察,这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质,因此必须适用与民事法律行为不同的法律,即行政法,这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上,以该概念为中心,形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论,构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性,行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件,并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为,对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性,进而予以撤销或宣布无效。可见,行政行为是传统行政法学的核心概念,在传统行政法学理论中具有重要意义。
具体而言,在方法论上来看,行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先,行政行为概念促使行政法独立于私法,是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为,与平等主体之间作出的私法行为相比,行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力,因此,规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律,这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次,行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。①现实行政中的行政活动复杂多样,在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时,必须借助分类的方法,从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为,在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等,分别进行法律的规范和控制。可见,行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次,行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象,并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法(行政行为的主体)、行政行为法(行政行为的行使)、行政程序法(行政行为的程序)、行政监督及救济法(对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济)四部分,其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后,行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如,从公定力理论来看,存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看,对于无效行政行为可以提起确认诉讼,而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼,这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外,在一国的行政诉讼制度中,往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围,例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见,行政行为是行政诉讼的对象,行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。
(二)行政具有过程性的特征
“过程”是指事物发展所经过的阶段,是指物质运动在时间 上的持续性和空间上的广延性,是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质,行政在客观上表现为一个过程,具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察,而且同时也是一种具有时空上连续性的过程,可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如,从行政学的角度来看,“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程,具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程,可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上,现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为,但各行为之间并非毫无关联,正是基于这种行为之间的关联性,即使从行政法学的视角来看,也可以发现行政的过程性特征。
行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程,其中又包含有动态性和整体性的特性。首先,行政的过程性表明行政具有动态性②的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程,一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察:“①行政目标的确立;②就目标的有关情况进行调查研究;③拟订方案,进行决策;④进行可行性分析,选择最佳方案;⑤制定具体的执行计划、方案;⑥监督执行情况;⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案;⑧实施调整后的方案,并再次进行反馈。”③而从行政法学的视角来看,也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段性行为。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出,由此表现为行政的动态性。其次,行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样,为实现同一行政目的,不同的行政机关往往作出各种不同的行为,各行为之间纵横交错,但围绕着同一行政目的,基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性,是一个独立的整体。
(三)传统“行政行为”概念的局限性
如上所述,行政行为是传统行政法学的核心概念,传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系,认识和分析各种行政行为的特征,借助于这种逻辑体系,可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位,从而准确地适用法律。④具体而言,传统行政行为理论运用概念分析法学方法,在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中,选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象,从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为,即将行政行为类型化,在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序,通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。⑤行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性,使得依法行政原则具有现实的可行性。因此,从法律技术来看,应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。
然而,由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义,⑥面对现代行政中行为形式的多样化以及现代行政的过程性特征,这种传统的行政行为概念并不能完全应对,主要表现为以下两个方面。第一,传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察,但由于行政行为概念外延的限制,使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展,行政领域的不断扩大,行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势,主要表现为行政行为功能的变化(如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等)以及合意形成型行政手段(如行政指导、行政契约、行政计划等)的出现。⑦例如,国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》,要求各级行政机关“改革行政管理方式”,“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”,同时“创新管理方式,方便人民群众”。可见,随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革,现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用,在这种现实背景之下,传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求,例如,在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。⑧第二,行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为,切断了各个行为形式之间的联系,静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程,此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分,而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。
二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念
对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题,行政法学者们已经意识到了该问题的存在,并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。⑨这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延,采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。
(一)扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷
行政行为概念是行政法学中最基本的概念,但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展,行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念,因此“各国行政诉讼的范围和条件不同,影响各国对行政行为的理解不同”。⑩在德国,行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的,对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。(11)日本的学者在明治初期从德国引进“Verwaltungsakt”的概念,并将其译为“行政行为”,但起初对于该概念的含义存在着争议,以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为 为顺序从大到小取舍,共有七种不同的定义。(12)现在一般采用最狭义的行政行为概念,即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”,(13)或者“行政机关根据法律的规定,基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。(14)可见,从德国、日本的主流观点来看,行政行为概念具有外部性(针对外部的行政相对人)、权力性(具有强制性)、法律效果性(变动或影响相对人权利义务)、具体性(针对特定相对人)、单方性(由行政机关单方决定)等性质,由此排除了行政处分等行政内部性行为、行政指导等非权力性行为、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象性行为、行政合同等双方性行为。
在我国行政法学界,对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”(15)、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”(16),囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的,并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为,(17)包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为,即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的,只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。(18)“在界定行政行为概念时,除了参考外国的有关理论外,还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”,“必须从行政诉讼的角度出发”。(19)在我国,行政行为不仅是一个法学术语,而且还是一个法律用语。例如,我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念(例如第2条、第5条等),但没有对该概念作出明确解释,引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践,1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》,明确规定了具体行政行为的概念,即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念,将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”,对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化,特别是非权力性行为形式的运用,该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围,不利于对相对人的权利进行充分救济。为此,1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法,而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念,但很明显,该解释中的行政行为概念较为宽泛。
为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题,有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延,使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式,并以“开放”为特征的新概念。(20)这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念,可以涵盖行政活动所有的形式。然而,根据逻辑学中概念外延与内涵的关系,外延越大内涵就越小,过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵,例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且,随着现代行政的发展,行政活动的形式也不断增多,因此,广义的行政行为概念也必须随之不断改变,失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见,采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式,在解决冲突行政行为概念不足之处的同时,也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且,随着对行政行为概念解释的不断扩大,必将导致行政法学理论和实践中的混乱。
(二)在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷
为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性,同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题,在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法,而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念,例如,有学者使用“行政作用”、“行政处分”(21)、“行政决定”(22)、“行政处理”(23)、“行政执法”(24)、“行政活动”(25)等概念来取代行政行为的概念。此外,也有学者作为对行政行为概念的补充,在行政法学中引入“非权力行为”(26)、“未型式化行政行为”(27)、“非强制行政行为”(28)、“非正式行政行为”(29)、“柔性行政方式”(30)、“非要式行政活动”(31)、“非单方处理性行政行为”(32)等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题,但一方面,这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题,即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用,而其概念本身的特征性内涵却很少,其作为行政法学核心概念的存在意义不大;另一方面,这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑,如果采用这些概念来构建行政法学理论,仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此,必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念,以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。
三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入
为了应对现代行政发展的需要,针对现实行政的过程性特征,本文从行政过程论的视角出发,认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。
(一)传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡
“行政过程”这一用语本身并非新生事物,在行政学研究中就普遍地被使用。 而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感,作为德国最近行政法研究倾向之一,德国的部分行政法学者重视认识“作为过程的行政”,例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定(如行政行为),而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能,这被认为是对Otto Mayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。(33)随着现代行政的发展,传统行政法学理论逐渐显现出其弊端,因此,在现代行政法学中,如何对应于现代行政的发展,重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此,各国的行政法学者在批判的同时,积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。
在现实行政中,为实现某一特定行政目的,行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式,这些行为之间存在着一定的关联性,由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为,忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系,仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性,试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上,单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果,而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性,因此,在考察某一行为的合法性时,必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外,在行政过程中,除了要求行政行为必须合法之外,对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对,随着现代公共行政的发展,这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此,行政过程论认为,现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时,直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性,并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性,对行政过程进行全面、动态的考察。
(二)行政过程概念在行政法学中的导入
“行政过程”,简而言之,是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中,(34)行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者(如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等)行使各自的权力(或权利),相互影响,相互作用,设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。(35)行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写,而传统行政法学中,一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念,(36)而将“行政过程”概念作为非法学概念,而认为是不具有法学意义的“事实概念”。(37)
行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用,有些并不具有行政法学上的特别的理论意义,而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展,行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多,行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此,有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如,在日本,第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的,大概是今村成和所著的《行政法入门》(1966年)中的“在行政过程中个人的地位”。(38)而此后,原田尚彦所著的《行政法要论》(1976年)中,设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。(39)而且,室井力、盐野宏所著的《学习行政法Ⅰ》(1978年)中追加说明了其意义,并将“行政过程”构成其中的一编。(40)但从其内容来看,上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。(41)在中国,也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题,但从其具体内容来看,并没有涉及过程论的内容,而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。(42)其实,“行政过程”用语具有特别的理论意义,而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时,并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。(43)即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义,而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。
因此,在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时,必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义,即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷,基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上,最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫,其所著的“行政程序”(1966年)将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。(44)1969年,远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。(45)此后,积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。(46)此外,在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究,认为行政过程是行政行为的过程,例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》(47)、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》(48),以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》(49)中都研究了行政行为的过程性,不可否认,行政行为本身也具有过程性,但除此之外,行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程,而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不明确。对此,本文从行政过程论的视角出发,基于现实行政的过程性特征,认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时,引进“行政过程”概念,行政过程概念不仅包 括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为,而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。
四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义
基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义,这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的,行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中,可以弥补行政行为概念的不足,对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。
(一)行政法学中“行政过程”概念的含义
行政过程是指一系列连续的作用,(50)是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程,由若干环节或步骤组成并分段进行。(51)就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样,以该过程的合理性为课题。(52)从行政的动态性、整体性来看,“行政过程”是指为了实现一定的行政目的,行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言,为实现特定行政目的,行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为,这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。
从上述行政过程的定义来看,行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一,行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的(公共利益)为目的,而公共利益是行政过程正当性的根据。但是,公共利益或公共性的概念极为抽象,是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下,各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性,而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如,行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益,实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下,有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应,行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的,行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式,在这种意义上,行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程,是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二,行政过程的主体,即使得行政过程得以运行的人的要素。(53)传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的,在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下,自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民主权原则,国民具有主体性,具有参与行政过程的权利。因此,从国民的视角来看,行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛,行政主体是行政过程主体的一部分。第三,行政过程中的行为形式。在现实行政过程中,为实现特定行政目的,往往运用复数的行政行为或其他行为形式,例如在区域开发行政过程中,行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见,行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上,由于现实行政过程的复杂性,在对行政过程进行法学考察时,必须将其分解为各种行为,分别考察它们的法律构造。第四,各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成,但这些复数的行为之间并非毫无关系,而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础,各种行为构成作为整体的行政过程。此外,就单一行为来看,该行为按照一定的步骤实施,其内部各阶段存在着明显的关联性,由此构成该行为的整体过程。在这种意义上,可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为,而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。
从上述行政过程的定义来看,行政过程具有目的性(公共性)、连续性(动态性)、统一性(整体性)、法律性(合法性)等特性。第一,目的性(公共性)。行政目的(公共性)是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象,为最终实现公共利益这一行政目的,实施一系列的行政活动,由此构成行政过程。因此,行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为,不论是以公法或私法的形式为之,均应维护公共利益,始具有正当性及合法性。”(54)也就是说,维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础,追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念,但从现实的行政过程来看,作为行政过程目的的公共利益并非抽象的,而是具有一定的具体内容,一般由单行法个别规定。对此,有学者提出“公共性分析论”,即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析,对行政过程进行规范和控制。(55)第二,连续性(动态性)。行政过程是行政的运行、发展过程,呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中,为实现特定行政目的,行政主体往往相继作出一系列的行为,这些行为之间具有连续性,由此构成的行政过程则体现为动态性。第三,统一性(整体性)。行政以实现统一的行政目的为目标,因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的,各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为,各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看,各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说,为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性,由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性,即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四,法律性(合法性)。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念,要求行政行为必须符合法律规定的法律要件,而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。(56)“行政过程”作为事实概念 ,并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外,也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先,行政是执行法律的活动,行政过程就是行政执行法律的过程。(57)其次,从行政过程与法律的关系来看,行政过程必须依法运行,要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”,“有了法律性,行政过程才有了法律意义”。(58)也正是基于行政过程的法律性,由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。
(二)“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义
狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点,是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上,行政行为是行政过程中的行为形式之一,是构成行政过程的要素之一。可见,行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型性行为的行政行为仅仅是行政过程的构成部分,并不能等同于作为整体的行政过程,两者的区别主要表现为以下几个方面。第一,行政行为仅仅是行政过程中的行为之一,在行政过程中,除了行政行为之外,还包括其他行为形式,例如事实行为等。第二,行政行为的主体只能是行政主体,而行政过程中的法律主体除了行政主体之外,还包括行政相对人以及第三人等主体,相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样,都是行政过程的组成部分。第三,行政行为是一个单一行为,而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体,具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加,其本身具有独立性。此外,行政过程还具有动态性,在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此,行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外,还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系,追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看,作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象,但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后,行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念,还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果,也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上,行政过程概念具有上述法律性(合法性)的特性。根据“依法行政”原则,行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权,实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解,将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权,实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性,具体包括行为的合法性与过程的合法性,行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件;过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外,还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此,行政法除了对行政行为作出考察外,还必须对行政过程进行法律的规范和控制。
基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识,现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上,引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足,并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上,现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发,将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中,对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上,现代行政法学应当从实质行政法治主义出发,不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性,而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野,重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联,对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。
注释:
①[日]山田幸男等編:《演習行政法(上)》,青林書院1979年版,第139页。
②在行政学上,行政的动态性还含有另外一层含义,即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步,相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编:《公共行政学》,华南理工大学出版社2004年版,第6页。这是行政与外部环境之间的动态性,但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。
③李盛平主编:《公务员百科辞典》,光明日报出版社1989年版,第243页。
④叶必丰:《法学思潮与行政行为》,《浙江社会科学》2000年第3期。
⑤李琦:《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》,中国政法大学2005年博士学位论文,第12页。
⑥有关行政行为概念的定义虽然并不统一,但总体而言,我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主,而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,1999年版,第141页。
⑦[日]大橋洋一:《行政法学の構造的変革》,有斐閣1996年版,第5-11页。
⑧参见莫于川:《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》,《重庆社会科学》2005年第8期。
⑨参见章志远:《行政行为概念重构的尝试》,《行政法学研究》2001年第4期;张春荣:《行政行为概念的反思与重构》,《西南政法大学学报》2004年第2期。
⑩王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第134页。
(11)[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第181页。
(12)[日]和田英夫:《现代行政法》,倪健民、潘世圣译,中国广播电视出版社1993年版,第182页。
(13)[日]田中二郎:《行政法総論》,有斐閣1957年版,第259页。
(14)[日]桜井昭平、西牧誠:《行政法》(第五版),法学書院2005年版,第18页。
(15)王珉灿主编:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第97页。
(16)应松年主编:《行政行为法》,人民出版社1992年版,第1页。
(17)参见姜明安:《行政法学》,山西人民出版社 1985年版,第295页。
(18)罗豪才主编:《行政法论》,光明日报出版社1988年版,第150页。
(19)杨建顺:《关于行政行为理论与问题的研究》,《行政法学研究》1995年第3期。
(20)田文利、张艳丽:《“行政行为”论》,《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。
(21)在日本行政法中,理论上多数使用“行政作用”概念,法律条文中较多使用“行政处分”概念,此外,还有“公权力的行使”等概念。当然,这些概念的含义并不完全相同,存在着一定的差异。参见江利红:《日本行政法学基础理论》,知识产权出版社2008年版,第176-180页。
(22)例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。
(23)参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第146页;叶必丰:《行政法学》,武汉大学出版社1996年版,第179-182页;宋功德:《聚焦行政处理——行政法上熟悉的陌生人》,北京大学出版社2007年版。
(24)参见罗豪才主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1997年版,第183页。
(25)参见朱新力:《行政法学》,高等教育出版社2006年版,第284页。
(26)参见莫于川:《非权力行政方式及其法治问题研究》,《中国人民大学学报》2000年第2期。
(27)参见李傲:《未型式化行政行为初探》,《法学评论》1999年第3期。
(28)参见崔卓兰:《试论非强制行政行为》,《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。
(29)参见蒋红珍:《非正式行政行为的内涵——基于比较法视角的初步展开》,《行政法学研究》2008年第2期。
(30)参见莫于川等:《柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角》,厦门大学出版社2011年版。
(31)参见[德]平特纳:《德国普通行政法》,朱琳译,中国政法大学出版社1999年版,第87页。
(32)参见[德]汉斯·J.沃尔夫等:《行政法(第1卷)》,高家伟译,商务印书馆2007年版,第140页。
(33)[日]室井力:《行政法学方法論議》,载広岡隆等編:《現代行政と法の支配——杉村敏正先生還暦記念》,有斐閣1978年初版,第14-15页。
(34)在行政学中除“行政过程”概念外,还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。
(35)张立荣:《中外行政制度比较》,商务印书馆2002年版,第287页。
(36)例如,有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”,即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编:《现代行政管理学》,长春出版社2003年版,第174页。
(37)[日]兼子仁:《現代行政法にぉけゐ行政行為の三区分》,载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集·公法の理論(上)》,有斐閣1976年版,第303页。
(38)[日]今村成和:《行政法入門》,有斐閣1966年版。在1975年的新版中,增加了“对行政决定住民意思的反映”章节,设定“行政过程和个人”一章。
(39)参见[日]原田尚彦:《行政法要論》,学陽書房1976年版。
(40)参见[日]室井力、塩野宏:《行政法を学ぶ1》,有斐閣1978年版。
(41)另外,行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说,在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多,但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点,没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]遠藤博也:《実定行政法》,有斐閣1989年版等。
(42)例如张建飞、古力:《现代行政法原理》,杭州大学出版社1998年版,第85页;王锡锌:《行政过程中相对人程序性权利研究》,《中国法学》2001年第4期。
(43)[日]藤田宙靖:《行政法Ⅰ総論(第三版再訂版)》,青林書院2000年版,第131页。
(44)[日]園部逸夫:《行政手続》,载雄川一郎、高柳信一编:《岩波講座現代法4現代行政》,岩波書店1966年版,第99页。
(45)[日]遠藤博也:《複数当事者の行政行為——行政過程論の試み》,《北大法学論集》第20卷第1-3号。
(46)从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有原田尚彦:《訴ぇの利益》,弘文堂1979年版,第166页以下、218页以下(1979年)。
(47)朱维究、阎尔宝:《程序行政行为初论》,《政法论坛》1997年第3期。
(48)朱维究、胡卫列:《行政行为过程性论纲》,《中国法学》1998年第4期。
(49)李琦:《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》,中国政法大学2005年博士学位论文。
(50)[日]山村恒年:《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》,慈学社2006年版,第49页。
(51)朱维究、阎尔宝:《程序行政行为初论》,《政法论坛》1997年第3期。
(52)[日]山村恒年:《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》,慈学社2006年版,第55页。
(53)也有学者分别论述行政过程与行政主体,将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如,[日]小早川光郎:《行政法(上)》弘文堂1999年版,第49页。对此,本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一,因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。
(54)翁岳生编:《行政法(二版)》(下),中国法制出版社2002年版,第163页。
(55)参见[日]室井力:《国家の公共性とその法的基準》,载室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編:《現代国家の公共性分析》,日本評論社1990年版,第14页。
论文摘要:我国着力推进社会主义民主政治、改善民生、建设法治政府和服务型政府,这些国家政策的调整为我国行政法学发展提供了宝贵契机。尤其是,改善民生的国家政策将推动行政诉讼研究,有序参与的民主政策促进行政司法救济的研究,而利益统筹政策将促进多元化纠纷解决机制研究。对这一领域的热切关注将直接影响我国行政法学的未来发展。
论文关键词:民生行政司法救济
改革开放30年来.我国的行政法学在激烈的社会变迁中已成为一门充满无限生机的学科。每一种行政法理论背后,皆蕴藏着一种国家理论。党的十七大报告不但确立党的纲领而且确立了国家的未来发展纲领,随着我国的国家政策对民生问题的高度关注,对我国的行政法学研究提出了一系列崭新课题。
一关注民生促进行政法学研究
党的“十七大”报告明确提出必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生。把改善民生作为当前社会建设的重大任务,表明了执政党及其政府力图解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题的勇气和决心,彰显了对现代国家社会功能的崭新认识。在转型时期的当下中国,民生问题已非简单的衣食住行.教育、医疗,就业、环境、社会保障、公共福利、收入分配等都与民生改善息息相关。在民生问题成为政府基本的施政目标之后,行政法学无疑应当更加关注社会性规制研究。从“十七大”报告的论述上看,发展民主政治将成为我国未来社会主义现代化建设的重要任务。在行政过程中的公民有序参与将打破政府对公共事务的垄断,然而,在公共部门与私人部门之间进行密切合作的背景下,行政法学的使命就远非拘泥于对公共权力的驯服,它不仅要防范公权力作恶更要激发公权力行善。随着公民法律意识的提升,因公权力的行使侵犯私权利而引发的行政争议也日趋复杂,如何确定及依法保护行政诉讼中诉之利益已成为行政司法领域急需探讨的问题。
二关注民生定位行政诉讼中诉之利益
“诉之利益”的定位是行政诉讼中的基础性概念,它与当事人行政诉权的行使、法院审理范围的界定密不可分。虽然行政诉讼能够为公民利益提供有利的保障,但审判权不是万能的,法院只对能够审查的行为,由合格的当事人在适当的时候提起的诉讼才能受理。行政诉讼中对诉的利益的审查,旨在明确何种私权利可以对公权力的行使提出质疑,进而避免无意义的诉讼阻碍行政效率的实现。由于诉讼途径是保障公民利益免遭公权力侵害的最后屏障,而诉权是公民利益得到司法救济所必需的程序权。
随着国家政策对民生的高度关注,纳入行政诉讼受案范围需依法维护的“诉的利益”也产生了重大变化。第一,从“自然权利”到“社会权利”的扩大。公共事业的提供和社会福利的保障成为了政府必须承担的义务,与之相对应的是公民享受这些服务的权利,就业权、环境权等新型权利被纳入了法律保护的范围,法律对于权利的保障已经不限于人的自然属性,转而强调为个人充分发展物质、智力和精神活动提供必要的条件;第二,从“法定权利”到“法律保护的利益”扩大。随着政府角色的转变,对传统行政诉讼模式构成了极大的冲击。一方面,在行政行为已经“无孔不入”的情形下,公权力与私权利的接触范围扩大,对公民利益构成了更大的威胁,另一方面,在给付行政的理念下,越来越多的政府行为不再是针对具体相对人做出,而是提供给社会大众;第三,依法维护的诉讼主体资格扩大化。我国的行政诉讼法颁布之前,公民对行政机关的一直适用民事诉讼法,可以说我国的行政诉讼是从民事诉讼发展而来的,因而民事诉讼中“诉的利益”界定标准对日后的行政诉讼产生了深远的影响。虽然2000年的《若干解释》将原告资格扩大适用于“法律上利害关系人”,但《若干解释》也只是将可以请求司法救济的“个人利益”的范围适当放宽,所谓的“法律上利害关系人”仍然是为自己的利益提讼的。随着社会的发展,政府行为已经渗透到人们生活的每一个角落,在一些公民曾经只能被动接受而没有任何发言权的领域,有越来越多的人站出来对政府决策说。不”,这对现行法律的空白与滞后形成了巨大的冲击。从2000年起,垒国范围内出现了各式各样的公益诉讼案件,人们纷纷以维护公共利益为己任,有人将其称为“一场方兴未艾的法律运动”。然而面对公众的热情关切,由于缺乏制定法的有力支撑。法院只能予以谨慎的回应,这促使我们对如何构建多元化纠纷解决机制进行法理思考。
三关注民生掏建多元化纠纷解决机制
利益统筹促进多元化纠纷解决机制研究。在利益主体和利益内容日益多元化的今天,贯彻落实科学发展观的根本方法就是“统筹兼顾”,利益统筹贯穿于利益的激励,表达、协调和保障的垒过程,但关键还是体现在对不同利益冲突的化解上。也就是说,多元的利益诉求和多元的利益表达不可避免地会引发不同利益之间的冲突,而利益冲突的消除实际上也就是一个统筹不同利益的过程。在社会冲突不断加剧的情况下,利益统筹的理念应当贯穿于各种社会纠纷尤其是行政纠纷的解决之中。
(一)构建以行政司法为核心的多元化纠纷解决机制
目前,处于社会转型期中多元利益主体之间的冲突在不断加剧。特别是随着城市房屋拆迁、农村土地征收的强力推行,民众与政府之间的关系在局部地区日趋紧张.甚至暴力事件也时有发生。尽管行政诉讼制度的实施已有20年之久,但民众在与政府之间发生纠纷时往往首先采取的都是内部施压、上访等非常规性的方式,最后通过司法寻求解决的并不占据主流。私力救济的盛行特别是潮的涌现反衬出公力救济尤其是行政诉讼的无能。我国行政复议、行政诉讼受案数长期处于低迷状态即是明证。也许救济与法治之间亦敌亦友的悖论关系可能会成为其作为具有补充性的“特殊行政救济”的理论基础,但正式行政救济社会认同度的下降却值得格外警醒。
笔者认为,鉴于我国当前行政纠纷解决机制的现实状况.应当着力恢复司法在行政纠纷化解中应有的核心地位.从根本上扭转行政纠纷解决无序的局面,进而把权利受到侵害的公民从家庭的血缘关系、从居民委员会或村民委员会的地缘关系、从单位的计划管制关系、从国家机关的非权力化关系(调解关系)中解脱出来。以司法为核心的多元化行政纠纷解决机制的构建至少有三项急迫任务:一是系统改造现行制度,彻底改变是行政纠纷化解主渠道的现状,二是吸收域外“替代性纠纷解决”(ADR)机制的合理成分建立起公正、透明,专业,有效的行政裁判制度,为行政纠纷的及时化解提供新的渠道;三是进一步修正现行行政复议特别是行政诉讼制度,扩大行政司法救济的受案范围,使司法常规手段成为民众最为信赖的行政纠纷解决机制。
(二)在行政司法救济中贯彻纠纷解决观
关键词:税法学;中国税法;税收制度;税收管理
中图分类号:F810 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)02-0157-04
税法学是研究税收分配规范活动的一门科学,是税收学和法学有机结合的学科。随着我国社会主义市场经济的不断发展和税收法制建设的强化,中国的税法学体系如何建立与发展需要进一步研究。
一、建立税法学的必要性
第一,研究税法学是规范税收制度的客观要求。长期以来,我国对税收研究基本停留在经济学的视野中,未从法理上对其进行深入的论证。多数著述和论文一般只看重要素的具体含义,而没有充分认识其内在的结构性,更未从法律运行机制对要素予以归整。税法学则从法律角度着眼于税收主体之间权利与义务关系的定位,从宪法学国家权力来源的角度设计出纳税人的实现过程,以体现对征税权的制衡和对纳税人权益的保护。因此,建立税法学从法律角度去梳理税收法律制度,并总结出规范系统的逻辑结构。这是规范税收制度的客观要求,是税收研究发展的必然趋势,是税收学与法学共同发展的必然结果。
第二,研究税法学是完善税法体系的客观要求。在我国现行有关税收的法律体系中,宪法学主要研究国家政治经济制度,较少顾及税收行为的合宪性;经济法学主要致力于宏观调控的政策选择,不能深入税法的具体设计;行政法学只注意最一般的行政行为、行政程序而难以触及税法的特质。而税法中既有涉及国家根本关系的宪法性规范,又有深深浸透宏观调控精神的经济法内涵,更包括规范管理关系的行政法则。此外,税收犯罪方面的定罪量刑也具有很强的专业性,税收保护措施还须借鉴民法的相关规定。因此,将所有与税收相关的法律规范集合起来进行研究,博采众长,形成税法学研究尤为重要。
第三,研究税法学是实现依法治税的客观要求。加强税法学研究,建立健全税法学体系,对税收法治的建立与完善有重要的促进作用,有利于形成指导税收管理的法治思想。在税法学上研究依法治税的意义,主要在于一种观念的启迪和更新,特别是当税收领域无法可依、人们税法意识残缺不全时尤其如此。时代在前进,税法要发展,必须将依法治税的理念与具体的法制建设紧密结合,积极深入地进行税法学研究,真正为税收法治的实现起到助推器的作用。因此,税法学的建立和完善,是税收法治化的重要基础和标志,有利于增强税收法治观念,提高税收法律意识。
第四,研究税法学是加强税收管理的客观要求。我国从事税收和税法方面研究的学者中,经济学者往往只重视税收制度中对效率有重大影响的内容,而法学学者只满足于对现存规则就事论事的诠释,税法学在法学体系中基本处于被遗忘的角落。随着社会主义法治进程的深入,依法治税越来越成为人民日益关心的现实问题,人们不仅关心税收行为的经济效果,更关心如何通过周密细致的法律措施保证自己的合法权益不受侵害。税法学是以法律的形式对相关主体的行为进行约束和监督,使其在既定的框架中运转,不至于侵犯公民的应有权益,因此,建立和加强税法学研究,对规范税收管理活动有着重要的积极作用。
二、税法学研究的历史进程
税法作为一种社会现象和上层建筑早已存在,原始社会末期就已经有了税和税法的萌芽,但对税法研究的税法学并没有自然产生。将税法学作为一门独立的学科,至今只有几十年的历史。
(一)西方学者对税法学的研究
西方国家普遍实行市场经济,税收是市场经济的一个重要手段,而发达国家又普遍实行法治,税收法律制度比较成熟完善,税法学也较为丰富。税法学体系的建立大体上可追溯到20世纪初期,其中,德国的研究最为透彻,日本次之。
德国早期的税法学是作为行政法学的一个组成部分,著名的行政法学家奥托.梅耶撰写的行政法著作中就包括税法的内容。随着德国1918年设立帝国财务法院,特别是1919年颁布(德国税收通则),德国的税法开始从行政法中独立出来。1926年在明斯特召开德国法学家大会时,德国税法学开始作为一个独立的学科而兴起。对税收法律关系的研究有权力关系说和债务关系说两种观点:《德国租税通则》颁布前,奥托・梅耶将税收法律关系界定为一种权力关系,认为税收法律关系是国民对国家课税权的服从关系;《德国租税通则》颁布后,德国学者对税收法律关系的性质认识发生了重大的变化,著名的税法学家阿尔伯特。亨泽尔提出了税收债务关系说,认为税收是国家对纳税人请求履行税收债务的关系,该学说对税收法律关系作了更加符合市场经济规律和法治理论的解析。
日本在接受夏普建议之前,只是将税法学作为行政法学的一个分支。与德国早期一样,税收法律关系在传统行政法学中,被理解为一种命令与服从的权力关系,并不研究如何维护纳税人的权益。二战后,日本的经济情况发生了很大的变化,税收领域也随之发生了变化,呈现出税负重、人性化等特点,并且纳税者逐渐成为税收法律关系的主角,税法学作为一门独立学科成为必要。从20世纪50年代起,日本的税法学研究正式起步,至今已形成相对完整的研究体系。日本学者北野弘久的《税法学原论》是税法学理论的集大成之作,对日本税法学界具有重要影响。北野教授把税法学视为对税法现象的研究,视为与行政法学、民法学等相并列的法学的一个分支学科,并形成了一个完整、统一、和谐的税法学理论体系,被称为“北野税法学”。2001年,陈刚、杨建广等译,北野弘久的第4版《税法学原论》《中国检察出版社》在中国发行,对中国税法学的研究提供了有益的参考。
(二)我国学者对税法学的研究
中国法学研究自20世纪30―40年代起步后,遭受50―60年代的挫折,在80年代初期进入复兴和发展时期。我国台湾法学界于20世纪60年代初开始重视税法学的研究,并迅速在税法基础理论、税收实体法和税收程序法等领域出版了大量的研究成果,其研究偏重于理论概括和逻辑统一,深受税收法定主义思潮的影响。
我国80年代中期逐步重视税法学的研究与发展,最初中国税法学的研究方向不够明确,研究力量分散,学术底蕴不足,理论深度欠缺,基本是散见的一些文章,但经过20多年的税制改革与完善,以及专家、学者们的探索,现代中国税法学体系已初步形成并逐步走向科学、完善的发展方向。大
体上看,我国第一本专门的税法学著作是1985年北京大学刘隆亨教授编著的《国际税法》(时事出版社)。但一般认为,1986年刘隆亨著的《中国税法概论》(北京大学出版社)一书的出版,标志着我国税法学的初步形成。
我国实行社会主义市场经济体制以来,人们对税收和税法的认识发生了重大变化,在税法学研究方面产生了诸多高水平的论著。包括1993年高尔森主编的《国际税法》(第2版,北京大学出版社),1995年刘隆亨著的《中国税法概论》(第3版,北京大学出版社),1997年刘剑文主编的《财政税收法》(法律出版社),1998年涂龙力主编的《税收基本法研究》(东北财经大学出版社),1999年严振生编著的(税法)(北京大学出版社),徐孟洲主编的《税法》(21世纪法学系列教材),2001年王曙光主编的《税法》(东北财经大学出版社),廖益新主编的《国际税法学》(北京大学出版社),2002年刘剑文主编的《税法学》(人民出版社),2004年刘剑文主编的《国际税法学》(第2版,北京大学出版社),2005年徐孟洲主编的《税法学》(普通高等教育“十五”规划教材),等等。这些专著或著述的问世,对加强税法理论与实践研究、构建具有中国特色的税法学体系都起到了积极的重要作用。
在税法学蓬勃发展的同时,有关税法学研究的组织也逐渐组建起来。1998年3月28日中国税法学研究会成立,它是全国税法学界教学、科研和实际工作者自愿参加的全国性社会团体和学术团体;在此基础上,中国法学会财税法学研究会、中国财税法学教育研究会等学术团体成立,为税法学研究做出了积极、有益的努力,使税法基础理论与实践有了更广、更深、更高的研究。但税法学目前的研究现状仍不能令人满意,基础理论研究尚没有大的突破与发展,具体制度研究则暴露出理论深度不足、学术视野狭窄和研究方法单一的缺点。税法学研究的现状不仅与我国税收法制建设的实践不相适应,而且也不能满足纳税人权益意识逐渐增强的现实需要。因此,加快税法学研究的步伐、增强税法学研究的理论深度、拓宽税法学研究的领域、挖掘税法学研究的方法,成为中国税法学发展亟待解决的重要课题。
三、税法学的学科属性
(一)税法学的学科性质
税法学是一门以法学等原理去研究税收活动规范性问题的法学分支学科。我们认为,税法学基本性质可概括为:
1.税法学是研究税法现象及其规律的一门法学学科。税法学以税收分配的科学性、合理性、规范性和可行性为基础,要对税收法律关系、税法地位、税法原则、税法要素和税收立法等税法基础理论,以及税收基本法、实体法和程序法等法律内容作出解释并阐明法理依据。它是与经济法学、行政法学、民法学等相并列的法学的一个分支学科。
2.税法学是涉及多方面学科知识的一门边缘性学科。税法学是在吸收有关学科的理论、知识和方法的基础上逐步形成、完善与发展起来的,是与经济学、财政学、税收学、会计学、法理学、行政法学、民法学等学科有着密切联系的一门综合性很强的边缘性学科。也可以说,税法学是一门年轻、需要完善与发展的新学科。
3.税法学是理论密切联系实际的一门应用性学科。税法学不是纯理论科学或基础研究,而是一门应用性较强的学科,体现着理论与实践的统一。税法学在研究基础理论的同时,应结合税务工作中的实际业务研究,从实践中发现新情况和新问题,拓展税法学研究的领域,探索出研究问题的新方法与新视角,进而可以更好地发挥理论对实践的指导作用。
(二)税法学的研究对象
根据唯物辩证法的观点,任何一门学科都以客观世界的某一类事物、现象及其过程作为自己的研究对象。由于税法学发展时间尚短,还没有真正确立其科学的界限,但作为一个独立的学科,税法学有其相对独立的研究对象和领域。
日本学者北野弘久在《税法学原论》中对税法基础理论的许多重要理论问题都进行了研究和探讨,包括税收的概念、税法学的出发点、基本研究方法等一系列基本问题,并主张结合判例进行研究,以拓展税法学研究对象的领域。
在我国,有的学者认为,税法学应当成为以税收法律关系为研究对象的法学学科;也有学者认为,从一定意义上说税权是整个税法研究的核心。我们认为,税法学的研究对象是税法及其相关的一切社会现象。主要包括税法基本理论及其要素设计两个部分,即研究税收基础理论及税法地位、税法作用、税法原则、税法要素、税收立法和税收法律关系等理论,以及税收基本法、税收实体法和税收程序法等法律内容。随着税法学的不断完善与发展,其研究对象也更加系统化和科学化。
(三)税法学的基本特征
税法学的基本特征是税法学性质的具体体现。税法学性质是内在的、质的规定性,而税法学的基本特征则是外在的、形式的反映。我们认为,税法学的基本特征可以概括为:
1.研究内容的规范性。税法学作为法学学科,与经济法学、行政法学、民法学等学科一样,其内容体系应主要依据现行法律、法规进行学理阐释,不排除必要的理论探讨,但所阐明的规范必须符合现行的税收法律规定,也不能用理论探讨来代替现行的税收法律规定。
2.专业基础的广泛性。税法学是一个专业性很强的学科,需要具备一定的相关理论为基础,如会计学、经济学、税收学等。如果税法学研究就税论税、就税法论税法,而没有将其放到与其他学科的广泛联系中,所得出来的结论必定有失允当,难以成为国家科学的法律体系的有机整体。
3.理论知识的实践性。税法学主要包括税法理论和税法规定两部分,税法理论部分突出其学科的“法性”,而税法规定部分则将税法理论与税收实务结合起来。税法学只有经过长时期的“实践、认识、再实践、再认识”的过程,才可能逐步走向科学与成熟。
(四)税法学的学科体系
刘剑文教授认为,税法学体系应当包括国内税法学、国际税法学、外国税法学和比较税法学。其中,国内税法学指以国内税法特定现象及其发展规律为研究对象的税法学分支学科;国际税法学指以国际税法特定现象及其发展规律为研究对象的税法学分支学科;外国税法学是站在本国角度研究以某国或多国税法特定现象及其发展规律为研究对象的税法学分支学科;比较税法学是指研究以世界各国税法共同性、差异性及其发展趋势为研究对象的税法学分支学科。本文主要讨论国内税法学的学科体系,包括以下三个部分:
1.税法学基本理论。主要包括税法学的研究历程、学科属性及与其他学科的关系,税收与税法基础理论,税收法律关系和税法历史沿革等。
2.税收实体法研究。主要包括流转税法、所得税法、财产税法、行为目的税法等基本规定、税额计算及其征收管理。
3.税收程序法研究。主要包括税收征管法、税务行政管理法和税务信息管理法等法律制度规定。
四、税法学与相关学科的关系
(一)税法学与经济法学的关系
经济法学是一门研究经济法现象及其发展规律的学科,侧重于经济法的基本理论、体系和内容的研究。总体上说,税法学是经济法学重要的分支学科,它与企业法学、公司法学、合同法学、商标法学等共同构成经济法学体系。税收作为国家调控经济的一个重要手段,在经济法学的宏观调控内容中应有涉及,但税法学与经济法学在阐述税收与税法的内容上应各有侧重。经济法学应围绕税收和税法的宏观调控手段进行研究,主要应阐明税收宏观经济调控的手段运用;而税法学则应围绕税法的基础理论和税收法律规定进行研究,主要应阐述税法的具体法律内容,并明确各税应纳税额的计算及其征收管理。
(二)税法学与财政学的关系
财政学是一门研究财政现象及其发展规律的应用理论学科,主要包括对财政理论、财政活动和财政政策的研究。其中财政活动包括财政的收入和支出,而税收是财政收入的主要来源,所以财政学收入理论的核心必然是税收。因此,财政学为税收立法提供了宝贵的资料,即财政学在税法的立、改、废过程中发挥着重要的影响。财政学中的宏观财政政策、分税制财政体制、税款缴库和转移支付制度等方面内容,都与税法学有着密切的关系。财政学是从宏观角度来分析财政现象,更多地关心税收资金的运动过程,研究如何提高税收经济活动的效率,减少税收的负面影响;而税法学是对财政学研究领域的税收问题侧重法学角度进行分析,更多地着眼于主体之间的权利义务关系,并考虑纳税人基本权责的实现过程,以体现对征税权的制衡和对纳税人权利的保护。
(三)税法学与税收学的关系
从某种意义上说,税法学与税收学是站在不同的角度对同一个问题进行研究,因为税收法律关系与税收关系从来就是合二为一的整体。税法学是研究如何对税收关系进行法律规范的学科,是从宪法出发确定权利与义务,并使这些权利与义务得以实现作为研究目标的;税收学是研究如何对经济活动进行分配的学科,探索税制各要素与经济变动之间的函数关系,不断优化税制结构,达到税收的最佳调控目标。二者研究对象重叠,研究视角各异,研究内容各有侧重。税收学更多地关注作为财政收入的税收资金的运动过程,而税法学则应该更多地着眼于税收主体之间权利义务关系的定位,从宪法学国家权力来源的角度设计出纳税人的实现过程。如果将二者完全混同,就等于取消了税收学与税法学的学科界限以及税法学的存在价值。
(四)税法学与会计学的关系
会计学是一门研究会计现象及其发展规律的学科,侧重于会计理论和资本运营的研究,并构成税法学研究的重要基础。在研究对象上,会计学主要研究企业资本运营状况和效益最大化措施,而税法学研究包括企业纳税人和自然纳税人以纳税义务为核心的经济活动。会计学研究讲求会计核算的真实性和效益性,真实性即为经济业务发生的真实与可靠程度,效益性即要求不断降低成本、追求利润最大化;税法学研究讲求经济运行的合理性与合法性,合理性即讲求核算的相对平均社会成本及税收分配的公平与效率问题,合法性即在依照税法的基础上不考虑征税成本而做到应收尽收。此外,当两者研究的法律内容不协调、不一致时,则应按税法计算调整企业纳税数额的规定进行研究。
总之,税法学已具有综合社会科学的典型特点。在对税法现象进行全方位研究时,应当综合政治学、行政学、财政学、经济学、会计学等一切社会科学加以分析。这种综合分析方法是研究现代法学的共同方法。当然,它们彼此之间在具体运用过程中存在着一定的差异和共性。
五、税法学的研究方法
税法学是一门综合性学科,应采用交叉学科研究方法,该方法在研究方法的层次上多方引进来自原属其他学科范畴的研究方法,是一种新颖的、重要的、多元的、开放的税法学研究方法。
(一)经济分析法与价值分析法
经济分析法是指以经济学的假设和方法来分析制度、揭示制度的经济性成因,并以此来指导制度的确立。税法学的经济分析即是对税收法律制度所产生的相关经济后果进行经济分析,核心在于税收法律制度的效率,基本方法是成本效益的比较。如果制定的税法能对经济发展产生促进作用,则说明税法具备实施的可行性;反之则需要及时调整,暂缓实施或停止实施该项税收法律制度。
价值分析法是法学研究中的基本方法,通常用它来论证某一原则、规则、制度的正当性和合理性,或者批判某一制度或现象的非正义性。在税法学领域,价值分析法是指对各种形式上合法的税收法律制度进行分析,提升税法在道德、社会等方面的合理性。价值分析法在税收法律制度的制定和实施方面的作用是不可替代的,是从道义和理念层面促进税收法律制度的正当与合理。
(二)历史分析法与比较分析法
历史分析法是指不仅要对不同时期的税收法律制度进行制度对比,比较其异同,还要联系当时的政治、经济、社会及文化背景,找出变化的原因和规律。税收是历史发展的产物,税法学也应该放在历史的背景中去研究,总结税收法律制度在发展变化过程中的动态规律。不仅重视社会发展的一般必然性,更要重视存在的偶然因素,使制定的税法更加符合税收法治建设和经济社会发展的需要。
比较分析法是经济学和法学等学科普遍采用的研究方法,包括横向比较和纵向比较两种。税法学中运用比较分析是指对不同国家或一个国家不同时期、不同区域的税收法律制度所进行的比较。通过税法的比较分析,在国家税收历史文化和制度发展的基础上,制定适宜于一国国情或区域性的税收法律制度,这样才能为税收法治建设作出科学性、创新性的贡献。
(三)实证分析法与案例分析法
实证分析法包括逻辑实证分析和经验实证分析两个基本层面。通常所说的实证分析法一般只是指后者,也就是“社会分析方法”。实证分析法是一种基本的研究方法,属于描述性方法的范畴。在税法学领域应用实证分析法,它是对现实存在的税法现象和税法制度内容作出经验性的表述和说明,注重的是税法的逻辑分析和内容的解释,即通过分析回答税法是什么、为什么等问题。
案例分析法由来已久,特别在医学、法学和社会学的研究中应用最多,也最有成效。税法学是理论密切联系实践的一门学科,将税法理论与税收实务有机结合,运用案例分析来理解税法理论是必要的。通过剖析税法个案,研究税收实务内容,抽象分析和逻辑演绎,从各个方面进行观察和描述,探寻其发展变化的条件和途径,从而制定和完善现行税收法律制度。
(四)定性分析法与定量分析法
定性分析法是一种最根本、最重要的分析研究过程,是对研究对象进行“质”的分析,主要是解决研究对象“有没有”或“是不是”的问题。研究税法学就是运用归纳和演绎、分析与综合、抽象与概括等方法,对税法学的各种现象进行思维加工,从而去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里,以揭示税法学的本质特征及各税种的具体含义和特征。
定量分析法是研究如何利用数据信息进行分析的一门学科,是对研究对象进行“量”的分析,主要解决研究对象“是多大”或“有多少”的问题。如在税收弹性、税收负担、税率设计等基础理论研究中有数学模型或涉及数据分析,以利于确定最优税制结构;在税额计算和定量处罚等税法实际处理分析中是用数据来体现的,因此计算分析在税法学中显得尤为重要。
从科学认识的过程看,任何研究或分析一般都是从研究事物的质的差别开始,然后再去研究它们的量的规定,在量的分析基础上再作最后的定性分析,得出更加可靠的分析。因此,在税法学的研究中,更应该注重定性分析与定量分析相结合。
论文摘要:在回顾以凯尔森为首创的纯粹法学的基础上,主要论及其成为行政法的方法论渊源,从五个方面延伸:一、经验的实质的方法;二、准立法者;三、法位阶说;四、法化;五、法律关系等,进而提出纯粹法学在方法论上对未来行政法学发展的借鉴意义。
范扬曾言:“行政法学为法学之一分科,当以就法律的现象及以法学的方法组织而成立者,较为合于理想。著者于方法论一端,不敢谓有深造,但平时亦颇注意,尤其近时发达之纯粹法学学说,觉其颇有可采之处。”[1]笔者素来知道纯粹法学在法理学尤其是德国法哲学中的意义、在宪法裁判权领域、法与国家关系、国内法与国际法的作用,而对其于行政法的方法论的作用,略知一二,于是进行探究,形成此文。
一、纯粹法学概述
纯粹法学是现代西方法哲学中分析实证主义法学的一个主要流派,它以“科学”的方法对法学基本概念的界定和分析作为基本任务。在20世纪40年代中期以前的西方法学理论界影响极大,凯尔森是这一理论的首倡者,其代表人物还有奥地利法哲学家维德罗斯、德国法学家孔兹。纯粹法学在方法论原则和研究目的等方面与奥斯丁的分析法学一致,但是比奥斯丁的著述更严格、更彻底地贯彻了分析法学的方法。同时纯粹法学以新康德主义哲学为思想基础,“把一切‘非法律因素’从法学理论中排除出去,建立一个纯粹的法学理论。”[2]纯粹法学严格区分实然与应然,纯粹法学只涉及后者,但作为实证主义的理论,纯粹法学仅能以法律规范的形式的(逻辑)结构为对象,而不是其内容。
其主要特征有:一是方法论是描述法(说明的)观察方式,与规章的(规范的)观察方法划分开来。其绝对目的是认识和描述对象,试图回答法是什么和怎么样的,而不是回答法应当如何。二是法律规范的运用,即法学是关于法律规范的科学,以具有法律规范的特征,使某种行为合法或非法的规范为对象的科学。作为法律体系的基本结构单位的法律规范不再是个别的、孤立的,而是相互联系。什么是法律规范?纯粹法学认为,“法律规范就是意志的客观意义。”[3]法学必须严格区别“应当”和“是”这两个不同领域。
规范是“应当”这样的行为,而意志行为是“是”这样的行为,意志行为的意义总是意在针对一定的人类行为,可以是命令、授权或许可他人以一定方式行为,其意义才能成为具有客观效力的法律规范。法律的这种“应当性”是法律的根本特征之一。这不仅使法律区别于自然界的定律和社会现实,而且使法学区别于具有自然科学性质的社会学。三是两种不同类型的静态秩序和动态秩序体系相结合。静态的法律秩序就是指由基本规范组成的法律体系,动态的规范体系是由基本规范权威的委托授权而形成的规范体系。因此,所谓的法律秩序就是法律的等级体系。四是国家和法律一元论主张。“国家只是作为一个法律现象,作为一个法人即一个社团来加以考虑。”[4]国家并不是一种现实实体,而是法学上的辅助结构。国家是由国内的法律之创造的共同体。国家作为法人是这一共同体或构成这一共同体的国内的法律秩序的人格化。传统法律理论在处理法律与国家关系上的基本错误在于坚持法律与国家的二元论,从而使法律理论变成一种意识形态。二元论理论的目的在于让法律为国家辩护,使国家从一种纯粹的权力事实变成一种受到法律统治的合法制度。二元论的目的不在于理解国家的本质,而在于强化国家的权威。纯粹法学直接反对传统国家理论把国家作为权力和义务的主体,并把它从属于法律是为了防止国家权力的专断导致对公民权利的侵害。其理论主张,所谓的国家的权力和义务只不过是某些特定的个人的权力和义务。国家的义务只有在对某种可归于国家的作为或不作为规定了制裁的条件下才能存在。
二、纯粹法学是行政法学发展的方法论渊源
关于法律的研究方法,有些许种,也有如法学史家的任务,是为了现存的情况而理解法律的意义。加达默尔提出历史理解的真正对象不是事件,而是事件的意义。“谁想对某个法律作正确的意义调整,他就必须首先知道该法律的原本意义内容,所以他必须自身作法学历史性的思考”[5]。即布罗代尔言“从事件到结构,再从结构和模式回到事件”。以下,我们具体从几个方面考察纯粹法学如何是行政法的方法论渊源。
(一)经验的实质的方法
纯粹法学用经验的、实质的方法来研究法律,而行政法学亦采用此方法。一些研究不外乎如此,即“欲使理论认识结果具有‘合理讨论之可能’及‘批判可能性’,须用以下二种方法,始能获致。其一,逻辑的、形式的方法。其二,经验的、实质的方法。”[6]故凯尔森的理论首先是一种实证主义的理论,因为他把其理论的研究对象严格地控制在实在法的领域,即所谓的“共同体的法”,比如美国法、法国法、墨西哥法。凯尔森把法学理论的主题限定在法律规范及其要素和相互关系,法律秩序及其结构,不同法律秩序的相互关系,法在法律秩序中的统一。体现其精髓的那句话是:“所提出的一般理论旨在从结构上去分析实在法,而不是从心理上或经济上去解释它的条件,或从道德上或政治上对它的目的进行评价。”[4]他把法理学的研究范围限定在一个共同体的实在法,严格区分法律科学和政治学及法律社会学,进而明确区分经验的法和先验的正义,拒绝把纯粹法的理论变成一种法的形而上学,从对实际法律思想的逻辑分析所确立的基本规范中去寻找法律的基础,即它的效力的理由。
而行政法也是偏向于用经验的、实质的方法去考察,并以此为框架构建行政法体系及现行的行政法律制度。行政法的定义规定,公共当局的权力是从属于法律的,就像国王与大臣以及地方政府和其他公共团体一样。所有这些下级权力都有两个固有的特点:第一,它们都受到法律的限制,没有绝对的和不受制约的行政权力;第二,也是必然的结果,任何权力都有可能被滥用。因此,行政法的首要目的就是要保证政府权力在法律范围内行使,防止政府滥用权力。简言之,行政法致力于行政法律规范及其各要素和相互关系,其目的是为了达到行政法在行政法律秩序中的统一。故“行政法学与行政学或政策学,究有分际,彼此不容侵袭;应属行政学详细讨论之点,则著者不得不认为非法学的问题,而勉力避之矣”[1]。其含义也就是:其一,就学科间分野而言,旨在排除行政学或政策学对行政学的干扰,确定行政法学研究的适当对象;其二,侧重于从纯粹法学的立场分析和组建现行的法律制度,而不过多地以超验的价值判断来评论法律。
(二)准立法者
凯尔森的纯粹法学承认“准立法者”所立之法,行政法学在其构建发展演变过程中也沿袭这一传统。纯粹法学承认“法官在法律漏洞或法文不明确的范围内,可以自由地创造法律,无异承认法官在一定限度内,具有准立法者的作用,有权造法”[6]。
英美行政法的现实和趋势也无法回避“准立法者”的行为。古德诺在《比较行政法》和《美国行政法的原则》这两部美国行政法学的开山之作中,他试图摆脱传统“平衡宪法”的束缚。他不强调分权与制衡,尤其是不强调议会和法院对行政的控制,而是强调行政法既要注重保障个人自由权利,又要尊重行政自由裁量权和提高行政效率。于是尊重行政自由裁量权成了普适的准则。“美国人应当根据一种对公共官员的信任理论来重建政府”这种思潮在罗斯福执政时期达到高峰,凯恩斯主义也为政府干预提供了新的理论基础。即使是上世纪30年代末,社会各界对行政专横和法治的重新关注的压力下成立了“美国检察总长行政程序调查委员会”,重新肯定法律尊重政府官员为公共利益和行政效率而运用自由裁量权的必要性。即便到了全球化时代的行政法,尽管其发展方向是多元主义或市场导向型行政法模式,世界经济一体化和国际市场的压力要求政府更具效率、灵活性和回应性,国际统一贸易规则的推行最先废止、取代和修正了国内管制性法律,后延及对行政程序和司法审查的改革。国际贸易与全球竞争、全球化环境与发展问题等均已超出一国行政法的调整范围,随着商贸、政治与文化等渠道的多边接触和互动影响,创造一个新的国际行政法体制成为可能。
在当代行政法的发展中也有这样的走势,即解释立法。尽管行政法规大量增加,然而现在行政事务细密繁杂,非法律法规所能列举,客观形势变化无常,亦非法律法规所能适应,而随时发生的特殊具体事项,更非抽象的法律法规所能规范无遗,况且立法者在制定法律法规时,事实上也无法毫无遗漏地预测将来可能发生的一切事件,尚须采用解释的方法予以解决。为此,立法、行政及司法机关对法规均有解释权,其中行政机关因处于行政法的执行机关地位。故解释法规、法令的机会最多,所作的释例数量极为可观,起到“补偏救弊”的作用。虽然行政法的内在架构对此发展趋势进行限制,但是历史传统还是推动着行政法一如既往地前行。
(三)法位阶说
纯粹法学的法位阶说成为了行政法学对法律规范的层次进行划分的根据。凯尔森的法位阶说,认为首先一个国家之法体系,犹若一个圆锥形,法院之判决以及行政机关之处分等,皆构成此圆锥之底层,此种底层之法规范,与实际的社会相接触,而发生规范的作用。底层之上的法规范为法律,法律之上的法规范为宪法,宪法的规定具有高度的一般性或概括性,其用语较为抽象。法律的规定则较具体,其下层之法院判决或行政处分,则已与实际个案接触,不再含有抽象的成分[6]。
其次,从法律的创造以及具体化的过程言,下位规范的内容当然应受上位规范内容所拘束,惟此之所谓拘束,并非意味着毫无裁量余地,仅在依据上位规范创造下位规范时,其创造的范围,须由上位规范加以规律而已。换言之,上位规范犹若一种“框”,法律的解释,即在认识这种“框”。在“框”内有许多造法的可能性,每一种造法可能性,只要符合上位规范的“框”,即属合法。上位规范只能在指示此“框”内可“制定法律”、“作成判决”,并未具体的指示须制定何种法律或须作如何之判决。在“框”内造法,仍拥有甚多之自由[6]。
所以其“框”之理论,也可以这样理解,法律规范之事项,苟在“框”之中心,最为明确,愈趋四周,则愈为模糊,其色彩由浓而薄,几至分不出框内或框外,此等法律事实,是否为法律之规范所及,暧昧不明,自须由法官予以利益衡量,始克明朗。盖立法者于制定法律时,殆就“框”中心之事例而为设想,此乃一般之原则也[6]。
最后,法位阶说的突出体现还在于效力(实效)是法律规范的基本特征。凯尔森认为,效力(实效)是法律规范的基本特征。法律规范的效力从何而来?来自于另一个更高的规范。凯尔森把法律规范分为高级与低级规范,“决定另一个规范的创造的那个规范是高级规范,根据这种调整而被创造出来的规范是低级规范。”法律秩序“是一个不同级的诸规范的等级体系”。在这个体系中,“一个规范(较低的那个规范)的创造为另一个规范(较高的那个规范)所决定,后者的创造又为一个更高的规范所决定,而这一回归以一个最高的规范即基础规范为终点,这一规范,作为整个法律秩序的效力的最高理由,就构成了这一法律秩序的统一体。”[7]由基础规范经宪法规范到一般规范再到个别规范,每上一级规范决定并授权下一级规范形成一个秩序井然的严密体系。如在这一体系中,一个行政命令如果取得一个法规的授权和认可,它就是有效的;法规如果符合宪法,该法规即有效;如果一部宪法的制定得到先前一部宪法的认可,则该宪法有效;第一部宪法的有效性则来自基础规范,基础规范来自于预先设定。这一预定的作用在于它赋权给人类第一部宪法的制定者,只有他们有权制定法律。即基础规范的任务就在于创立法律规范。
在行政法中,法位阶说也起着指导范式的作用。宪法在行政法的法规范体系上,立于最高的位阶,优越于其他法规范。而行政法的一般法原则乃属于整体或部分法律秩序的根本基础。因此也属于最高位阶。而法律则优越于法规命令与地方自治法规,法规命令优越于职权命令与自治规章。一切中央法规范优越于地方法规范。如各级地方自治法规与中央公布之法律或法规命令相抵触者,应认为无效。根据法位阶理论,仅于相抵触之规范本身有效为前提,因此如中央法律抵触宪法地方自治权之规定而无效时,则该法律并未优越于现行地方自治规章。
倘若相同位阶的规范竞合时,则一般适用于下述法规解决:新法规定优越于旧法规定,特别法规定优越于普通法规定。倘若依据上述法则仍无法解决其矛盾时,则相互矛盾的规定彼此互相废弃,均属无效,因而产生需要填补的法律漏洞。又在法律的领域,一般抽象的法律,优越于执行该法律之法律规定。另上级机关所颁布之法规命令优越于下级机关之法规命令[8]。
(四)法化
实在而言,纯粹法学将行政法学这门学科进行了“法化”[9]。相对于传统学术理论而言,具体的行政法规定在法律之中,并且通过行政命令得到进一步执行。行政法却通过行政处分进一步将之具体化,通过适用法律以及遵守法律的行为转换为社会的文化。换言之,行政法必须由国家机关加以适用,并由人民加以遵守。在从宪法到最后因遵守或强制而实现,有关行政法生成形成的阶层结构中,对于法律经验的传统行政法学而言,这是相当容易理解的。因此传统行政法学的概念首先表现在从“归纳”到“获得经验”的行政法抽象概念上,其次表现在这个客体之上建构的一般法学上秩序化与体系化概念。故在对行政法总论的研究方法就表现在企图建构出非常概括的制度来涵盖生活中各领域的行政法建制,特征是体系性和客观性。
如果说传统行政法是通过经验来掌握的实证法形式展现行政法。那么,纯粹法学的思考路径则迥然相异。它将经验可掌握的对象、行政法的对象、学术上的对象融合为一体。行政法并不意味着实证法本身。纯粹法学舍弃具体实证法律上的经验回顾,建构行政法的学术上基础概念,当作其方法论上遵从应然一元理论的法律思想客体。于是,认识的客体与经验的客体的结合成概念上的同一性。故行政法理论是一般法理论中无法区分出来的一部分。在此,我们可以说纯粹法理论所针对强调的只在于“方法”,更甚至于,对于一个着眼于形式逻辑的规范思想而言,纯粹法理论强调的是一个应然性建构的概念结构,即方法决定、创造了对象。
纯粹法学的对象是对象的思维而非对象本身。它虽然提及到传统学术是从实在法秩序的行政法中建构出来的基本概念,但是它视这些均只是概念上掌握的意识形态而已。对它而言,行政法仅止于一个应然一元法学理论思考上而非独立的“规范集合”。纯粹法学藉由法规范思考模式之助,将这些概念“去意识形态化”,并在形式逻辑上进行拆解,终于在规范应然层面上使之统一化。或具体而言,如“法人”(国家)仅可能是法规范的集合,它只是整体法秩序的部分秩序,而这个整体法秩序也只是全球国际法秩序中的部分秩序。如“机关”也仅仅可能是法规范的集合,它只是整体法秩序的部分秩序,而这个法规范的集合也只是整体法秩序的部分秩序。还有如“权限”,它也只是法规范的集合,也仅是广泛部分法秩序中的其中一部分,而这个广泛部分法秩序也只是整体法秩序的部分秩序。
相较于其他法律学科来说,行政法学是一个极为年轻的学科,基于这一角度出发,行政法学总想避免与民法的立法、法制史或自然法方法混用,力求拥有一个尽可能异于民法学的独立方法。于是行政法中假设有一个行为“人”,代表他的利益,遵守特别重要的目的(这个人在民法领域中顶多扮演被动或者想像的角色)。这个“人”就是“国家”。这个“人”一方面在法律上被视之为如自然人,但是另一方面因为他的重要性、价值与强度却又远远异于屈服在他之下的个体——公民,所以法秩序下的法律关系主体,可能是国家也可能是公民。这一论说略显牵强,原因是如行政处分中并未蕴含与民法可相比拟的(行政——个人间)法律关系。它除了作为一个源于高位权力的单方产物外,没有其他可能。纯粹法学一方面反对基于对规范考察中纳入无关的要素或概念,例如权力或高位权力,一方面也消弥了至少在本质无异的区别。这动摇了行政法作为公法,而与私法相区别的传统公私二元理论。对于行政法这门学科作出贡献的纯粹法学,并非强调行政法异于民法而作为公法之独特体系,而是将行政法此学科进行“法化”。
(五)法律关系
在行政法学中“法律关系”理论的发展,深受凯尔森纯粹法学的影响[10]。在其纯粹法理论中,法律关系占据极重要的地位。前期其理论中的法律关系指的是主体们与法或法秩序的关系(权利与法规)的关系、义务与法规的关系以及主体关系本身与法规的关系。他特别反对所谓的上下隶属秩序的关系,将国家与其他法律主体等同视之,并与其他法律主体一同面对秩序。后期其理论将国家与法等同视之,通过这一架构,国家就是一个法秩序,法秩序整体就是作为法律主体来掌握,而国家也可当作一个法律主体。凯尔森在后期的《纯粹法学》一书中一再声称,他视法律关系为两个主体间的关系。其中不仅包括有义务为特定行为之一方以及作为义务相对人的他方间的关系,同时还包括被授权适用规范者与被授权制订规范者之间的关系,还甚至包括被授权制订规范或适用规范者以及因为这个规范而被授予权利或承担义务者之间的关系。法律关系由此是指由法规范所形成的两个或多个主体之间的关系。纯粹法学这一理论的铺垫,为现代法律关系理论的拓展奠定了坚实的基础。根据这种对法律关系的理解,个人之间的社会关系由法规范加以形成,社会领域就包含了法的领域,各种法的关系也同时反映了社会的关系。这样也不用对规范制订主体与规范适用主体之间的法律关系进行概念界定,原因是它属于法律关系中的一个下位概念,这种关系可以用内部职务的内部机关关系称之。只是这种内部职务或功能上的赋予义务,是基于人的行为形式而从法规范上加以规定的,也是由法加以决定的。如此以来法律关系就成为了以“法”作为手段所作用的社会关系。
因此,整体的法秩序便解释成一个法律关系秩序。“一个法律秩序的类似的等级结构。”[11]法律关系可能仅取决于法规范条文规定,同时且还可能取决于事物的特性,如社会、政治等其他因素。即大部分法律关系除了法规范决定外,还受到事物特性的影响。也即行政法学的概念和体系建构应从个别法律关系中寻找基础。
纯粹法学对行政法学的方法论的形成,其着眼点远远不止以上几个方面,还有其他诸多方面,如“展开了实证行政法学与规范行政法学的研究,前者是关于事实判断的,而后者是关于价值判断的。”[12]如对传统国家三要素的否定,建立国家四要素,再如强调法律规范效力的实在性和普遍性等等。
三、研究纯粹法学在方法论上对未来行政法学发展的借鉴意义
上世纪,以法律社会化的背景,引发了自由法学和社会法学的勃兴,修正了法律理论的学术价值和作用。继之,纯粹法学、批判法学、现象法学、价值论法学等问世,它们交汇为一种价值开放的重要法学方法论,行政法学自此走出误区而形成结构严谨、体系完备、理论成熟、具有相当规模的体系。近20年来,西方国家进行了一场以公共选择理论和管理主义为取向的改革,置换了行政官僚制的政治经济学基础,对行政法尤其是政府管制与行政规章进行了结构性的改造。笔者思索:对于新的理论出现,作为传统的行政法的理论基础之一的纯粹法学能否为行政法的制度创新继续提供规范性基础和学术支持?面对21世纪经济全球化以及各国经贸行政法律制度的趋同[13]。如何在新的背景下运用法学方法论?“一直存在争议的是:法学方法是应当单独应用,还是应当结合应用其他社会学科有关法律作用的认识成果?……我们认为,应当反对行政法学必须唯现实是从的做法,广泛应用来源各不相同的方法研究行政法有助于问题的解决。”[14]从纯粹法学对上世纪行政法学发展的影响,应该能得到某种启示。综之,一方面通过反思传统法理论的学术根源和学术传统,把握一种对行政法模式的技术性调整和改造。另一方面“通过新的模式如‘公共选择理论’、‘利益代表理论’来超越传统。”[14]这两方面的结合应当为未来行政法的发展提供了某种合理性基础。
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关键词:行政法 价值定位控权法 平衡法管理法
前言:现代社会的行政法是控权法行政法是一个独立的法律部门,它是调整国家行政权力的行使过程中产生的行政关系以及由于国家行政权力行使而产生的监督行政关系的法律规范体系。行政法的价值定位是行政法学研究和行政法制建设的理论基石,是行政法各项具体制度的基础。在对行政法价值定位的研究和探讨中,有着不同的学术观点,具有代表性的观点有“控权论”、“平衡论”和“管理论”等等。本文试从中国社会的现状及发展趋势来看,认为行政法的主要职能是控制行政权力,行政法的价值定位应是控权法。以“控权”作为行政法的价值定位,无论是理论上还是实际上均优于“平衡论”及“管理论”。
一、行政法的主要职能是控制行政权力,而不是保障行政权力的行使
西方学者认为,行政法的主要作用是控制行政权,行政法是控权法。如美国行政法学家施瓦茨明确指出:“行政法是控制国家行政活动的法律部门,它设置行政机构的权力,规范这些权力行使的原则以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济。”在不同的国家存在着社会和经济制度的差异,但行政权的性质是相同的。行政法之所以存在,是因为行政权的存在及运行有可能损害他人的利益,需要行政法加以控制。从中国的实际出发,我们的政府是人民的政府,我们讲控权就是由人民来控制政府,使政府能依法行政。加之现代行政权扩张倾向的事实,使“控权”必然成为行政法的重心。
强调控制行政权,我们应对行政权的授予和行政权的保障有明确的认识。行政权的授予是一个法律问题。在现代法制国家,所有权力都必须通过法律赋予,否则任何行政机关不能享有和行使任何权力。与此同时,任何权力都必须通过法律来制约和控制。西方学者麦迪森说过:“首先你必须使政府能控制统治者,然后还要迫使它控制其本身。”对于行政权的保障而言,行政权本身就无须行政法加以保障。因为行政机关有足够的力量(这种力量来源于赋予其行政权的其他法律)实现其意志,惩罚违法者。相对一方的个人、组织处于被管理和支配的地位,相对于拥有强大力量的行政机关是弱者,从这一角度看,行政权更不须以行政法加以保障了。明确了控权、授权及保权三者之间的关系,我们可以看出,行政权应是足够强大以管理社会而又必须受行政法的控制。正如西方学者所说:“政府必须强大到足以维持社会安定并抵抗手中掌握的权力的人施加压力,如果政府认为应当这样做的话。但政府不能强大到企图使它的官员不受法律控制的地步。
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此,必须“以权力制约权力”,否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。我们认为行政法应当强调对行政权的控制作用,内容上以保护个人、组织合法权益不受非法行政行为侵犯为目标,因此,行政法是控权法。
二、行政法以控权为主,不仅仅是一个平衡的问题
“平衡论”观点认为:行政法有两方面的作用,一方面,行政法监督和控制行政权,防止行政机关滥用行政权;另一方面,行政法保障行政权的运用,防止个人、组织滥用权利。“平衡论”也可称为“兼顾论”,即兼顾国家利益、公共利益和个人利益。平衡论者认为,在我国,国家利益、公共利益和个人利益根本上和总体上是一致的、统一的,这是平衡论的客观基础。在平衡的具体表现上还包括公共利益与个体利益的平衡以及效率与公正的平衡等,认为平衡是行政法的基本精神,是行政法追求的价值。平衡论者还认为,平衡(行政机关与相对一方权利义务的平衡)是现代行政法的实质,是行政法的精义。我们认为,当行政权力与相对一方权利发生冲突时,就无所谓平衡的问题了。而兼顾论者所持兼顾国家利益,公共利益与个人利益的看法,是我国法律普遍的价值准则,并非行政法所独有,故作为行政法的理论基础似乎并无多大的实际意义。行政权具有支配性和强制性的特征,行政机关是权力的主体,而个人、组织是权力的客体,在行政权的行使过程中,双方无平衡可言。在行政关系中,政府和公民之间的权利义务关系恰恰是以不平衡为特征。从中国的实际情况来看“平衡论”只能是一种理想。中国有漫长的封建历史,人治重于法治,不可能有所谓的平衡。要实现行政法制的目的,做到依法行政,更需要的是控权,而不是所谓的平衡。
三、行政法不仅是管理工具,更重于对行政权的监控
“管理论”者认为行政法是管理行政机关与公务员的法,又是行政机关进行管理的法。“管理论”有一定的积极意义,但却忽视了行政法的本质,无形中强化了政府对社会的控制。以管理论为本位,把法律视为管理个人与组织的工具,这就忽视了行政法保障个人、组织合法权益的功能。
我们认为,行政机关具有实现其意志的人力、物力和国家强制力,总是处于强者的地位,而个人、组织总是居于“弱者”地位。基于这种力量对比,行政法应以监督行政权、保障公民权作为根本目的,致力于控制和约束政府权力,救济因违法和不当行政给个人和组织造成的损害。“管理论”是高度中央集权和计划经济时期的产物,已不适应我国目前的社会发展状况,而加强控权才是我国行政法的发展方向。因此行政法不应是管理法,而应是对管理者进行管理的法,即管理管理者的法。
结束语
行政法作为控权法是现代社会发展的必然,在行政机关日益扩张其权力的事实面前,从控权法的价值定位审视行政诉讼法及整个行政法体系,必然要求更积极的保护公民权利,更严格的限制行政机关的权力。因此对行政诉讼法——这个公民保护其合法权益的重要工具必然提出重大的改进要求。无论受案范围的改变还是规章法律效力的确定,无不是为更进一步保护公民权利并使行政机关权力行使更符合立法者的意图,这将是中国走向法治国坚实的一步。
参考文献:
[1]美B·施瓦茨着:《行政法》,群众出版社,1986年版,第一页。
[2]《(联邦党人文集》,商务印书馆,1980年版,第264页。
[3]彼德斯坦等着:《西方社会的法律价值》,中国人民公安大学出版社,1990年版,第37页。
[4]法-孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张燕生译,商务印书馆,1982年版,第154页。
[5]罗豪才等:《现代行政法的理论基础》,《中国法学》1993年第一期。
[6]王锡锌:《在论现代行政法平衡精神》,《法商研究》,1995年第二期,第37页。
西方学者认为,行政法的主要作用是控制行政权,行政法是控权法。如美国行政法学家施瓦茨明确指出:“行政法是控制国家行政活动的法律部门,它设置行政机构的权力,规范这些权力行使的原则以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济。”在不同的国家存在着社会和经济制度的差异,但行政权的性质是相同的。行政法之所以存在,是因为行政权的存在及运行有可能损害他人的利益,需要行政法加以控制。从中国的实际出发,我们的政府是人民的政府,我们讲控权就是由人民来控制政府,使政府能依法行政。加之现代行政权扩张倾向的事实,使“控权”必然成为行政法的重心。
强调控制行政权,我们应对行政权的授予和行政权的保障有明确的认识。行政权的授予是一个法律问题。在现代法制国家,所有权力都必须通过法律赋予,否则任何行政机关不能享有和行使任何权力。与此同时,任何权力都必须通过法律来制约和控制。西方学者麦迪森说过:“首先你必须使政府能控制统治者,然后还要迫使它控制其本身。”对于行政权的保障而言,行政权本身就无须行政法加以保障。因为行政机关有足够的力量(这种力量来源于赋予其行政权的其他法律)实现其意志,惩罚违法者。相对一方的个人、组织处于被管理和支配的地位,相对于拥有强大力量的行政机关是弱者,从这一角度看,行政权更不须以行政法加以保障了。明确了控权、授权及保权三者之间的关系,我们可以看出,行政权应是足够强大以管理社会而又必须受行政法的控制。正如西方学者所说:“政府必须强大到足以维持社会安定并抵抗手中掌握的权力的人施加压力,如果政府认为应当这样做的话。但政府不能强大到企图使它的官员不受法律控制的地步。
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此,必须“以权力制约权力”,否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。我们认为行政法应当强调对行政权的控制作用,内容上以保护个人、组织合法权益不受非法行政行为侵犯为目标,因此,行政法是控权法。
二、行政法以控权为主,不仅仅是一个平衡的问题
“平衡论”观点认为:行政法有两方面的作用,一方面,行政法监督和控制行政权,防止行政机关滥用行政权;另一方面,行政法保障行政权的运用,防止个人、组织滥用权利。“平衡论”也可称为“兼顾论”,即兼顾国家利益、公共利益和个人利益。平衡论者认为,在我国,国家利益、公共利益和个人利益根本上和总体上是一致的、统一的,这是平衡论的客观基础。在平衡的具体表现上还包括公共利益与个体利益的平衡以及效率与公正的平衡等,认为平衡是行政法的基本精神,是行政法追求的价值。平衡论者还认为,平衡(行政机关与相对一方权利义务的平衡)是现代行政法的实质,是行政法的精义。我们认为,当行政权力与相对一方权利发生冲突时,就无所谓平衡的问题了。而兼顾论者所持兼顾国家利益,公共利益与个人利益的看法,是我国法律普遍的价值准则,并非行政法所独有,故作为行政法的理论基础似乎并无多大的实际意义。行政权具有支配性和强制性的特征,行政机关是权力的主体,而个人、组织是权力的客体,在行政权的行使过程中,双方无平衡可言。在行政关系中,政府和公民之间的权利义务关系恰恰是以不平衡为特征。从中国的实际情况来看“平衡论”只能是一种理想。中国有漫长的封建历史,人治重于法治,不可能有所谓的平衡。要实现行政法制的目的,做到依法行政,更需要的是控权,而不是所谓的平衡。
三、行政法不仅是管理工具,更重于对行政权的监控
“管理论”者认为行政法是管理行政机关与公务员的法,又是行政机关进行管理的法。“管理论”有一定的积极意义,但却忽视了行政法的本质,无形中强化了政府对社会的控制。以管理论为本位,把法律视为管理个人与组织的工具,这就忽视了行政法保障个人、组织合法权益的功能。
我们认为,行政机关具有实现其意志的人力、物力和国家强制力,总是处于强者的地位,而个人、组织总是居于“弱者”地位。基于这种力量对比,行政法应以监督行政权、保障公民权作为根本目的,致力于控制和约束政府权力,救济因违法和不当行政给个人和组织造成的损害。“管理论”是高度中央集权和计划经济时期的产物,已不适应我国目前的社会发展状况,而加强控权才是我国行政法的发展方向。因此行政法不应是管理法,而应是对管理者进行管理的法,即管理管理者的法。
结束语
行政法作为控权法是现代社会发展的必然,在行政机关日益扩张其权力的事实面前,从控权法的价值定位审视行政诉讼法及整个行政法体系,必然要求更积极的保护公民权利,更严格的限制行政机关的权力。因此对行政诉讼法——这个公民保护其合法权益的重要工具必然提出重大的改进要求。无论受案范围的改变还是规章法律效力的确定,无不是为更进一步保护公民权利并使行政机关权力行使更符合立法者的意图,这将是中国走向法治国坚实的一步。
参考文献:
[1]美B·施瓦茨著:《行政法》,群众出版社,1986年版,第一页。
[2]《(联邦党人文集》,商务印书馆,1980年版,第264页。
[3]彼德斯坦等著:《西方社会的法律价值》,中国人民公安大学出版社,1990年版,第37页。
[4]法-孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张燕生译,商务印书馆,1982年版,第154页。
[5]罗豪才等:《现代行政法的理论基础》,《中国法学》1993年第一期。
[6]王锡锌:《在论现代行政法平衡精神》,《法商研究》,1995年第二期,第37页。
[7]沈归:《试析现代行政法的精义——平衡》,《行政法学研究》,1994年第三期,第12页。
[8]张尚族主编:《走出低谷的中国行政法学》,中国政法大学出版社,1991年版,第694页。