时间：2023-06-21 08:56:53
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政管理的公共性，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、引言
我国在新时期适时推出了海洋发展战略，制定了海洋事业、海洋人才发展战略规划。为了对接国家海洋发展战略，各高校，特别是海洋类高校，纷纷设立涉海类专业及在其他专业设立海洋通识课程，扩展大学生的海洋视野。国内海洋类高校的学科布局一般都有海洋技术、海洋科学、海洋渔业科学与技术等涉海类专业，另外还有行政管理、农林经济管理、物流管理、工商管理、信息管理等管理类专业。国内海洋类高校的发展定位一般都是国内或国际一流海洋特色大学，打出“海洋特色牌”，以期实现海洋特色定位下的理、工、农、文、经、管、法多学科协调发展的格局。所以，为了适应海洋大开发的新形势及海洋类高校的特色战略定位，在涉海类专业、管理类专业乃至其他相关专业开设《海洋行政管理》通识课程具有重要意义。而欲开出《海洋行政管理》课程，建构该课程的教学内容体系则是其中的重要一环。
二、前期研究综述
通过期刊网以“海洋行政管理”为题名和关键词检索后发现，目前已经发表的论文有60篇左右，研究内容可做如下归纳：一是奠基于其他专业之上的海洋行政管理研究。探索在行政管理专业内开设海洋科技、海洋法、海洋管理等课程，把行政管理专业办成具有“海洋行政管理”特色的专业。二是作为特色研究学科的海洋行政管理研究。探讨海洋行政管理的公共性、外部性、利益主体的多元性特征，并把学科体系归纳为海洋职能、海洋制度、海洋决策、海洋实施、海洋财政、海洋伦理等。梳理现有海洋行政管理学科体系的争论分野，并提出海洋行政管理学理论体系构建原则，如工具性原则、差异性原则、系统化原则、生态化原则，并对学科体系进行宏观架构，探讨其概念、理论基础、管理理念、管理主体、行为工具、管理实践等问题。提出以行政管理理论体系为基础，在适应海洋实践活动规律、海洋行政管理历史经验的基础上，建构海洋行政管理学科体系。三是海洋行政管理体制研究。一些学者在分析了现有海洋行政管理体制弊端的基础上，沿着决策权和执行权相分离的思路，建构了分散管理、统一执法，以及决策部门、执行部门和信息部门相互合作、相互制约的海洋行政管理宏观体制。探讨我国海洋行政管理体制发展历史的路径依赖，职能配置交叉重叠与多头管理等问题及其克服。四是海洋行政管理某一领域的研究。对于海洋石油勘探开发、海洋倾废、海底电缆、管道、海域使用等进行海洋执法监察的研究；提升海洋行政管理促进海洋经济发展的研究；提升地方海域管理水平的研究；海洋行政管理的法制化研究；海洋发展战略的研究。前期学者对于海洋行政管理问题的研究内容非常丰富，视角多元，具有一定的深度和广度。但对于海洋行政管理作为一门课程来看，其内容体系如何建构？其内涵和外延如何界分？遵循怎样的逻辑？这些问题尚无学者研究，本文的研究是对上述问题的解答。尽管如此，学者们的前期研究成果，为本文的研究提供了素材和支撑。
三、研究方法与设计
《海洋行政管理》课程教学内容框架体系的厘定，采用以下研究方法：（1）深度访谈法；（2）文献研究法；（3）比较研究法；（4）头脑风暴法。在研究设计上，由于《海洋行政管理》课程教学针对的对象为管理类和涉海类专业的学生，课程定位为涉海类专业、管理类专业的海洋通识课，在学科归属上又属于管理学科，同时在研究题域上又具有海洋的特殊性，所以在研究设计上必须考虑两个维度，即“管理”的维度和“海洋”的维度。另外，由于海洋行政管理具有公共性，所以还需要考虑一个维度，那就是“公共性”的维度。
四、研究结论
《海洋行政管理》课程教学内容体系的框定，可以从海洋行政管理与私营部门管理、公共行政管理的比较，沿着管理的属性、公共的属性、海洋的属性三个维度着手建构。公共行政管理与私营部门管理的共同点在于两者都遵循管理的逻辑，履行计划、组织、指挥、协调、控制等基本职能，在一般职能的履行上两者是重合的。两者的不同点在于公共行政管理还具有公共性，追求公共利益。从概念的内涵与外延来看，海洋行政管理是公共行政管理的一个子集，只是公共行政管理众多领域中的其中一个题域。所以，海洋行政管理既具有管理的属性，也具有公共的属性，还具有海洋的属性。与私营部门管理相比，它具有私营部门管理不具有的公共性；与公共行政管理相比，它又拘囿于海洋的特有属性。循此理路，首先，《海洋行政管理》课程内容体系的设计必须遵循管理的逻辑，计划、组织、指挥、协调、控制五大职能须在内容体系中融入，包含管理主体、管理客体、战略规划等内容。其次，《海洋行政管理》课程内容体系的设计还必须遵循公共的逻辑，考虑其政治性和公共利益的追求，教学内容涵括海洋立法、执法、司法体系，以及海洋环境等公共产品的维护。最后，《海洋行政管理》课程内容体系的设计还必须遵循海洋的逻辑，教学内容涵盖海域功能区划、海岛管理、海洋权益维护等海洋特色属性条块知识体系。
作者：孔凡宏 金龙 郑建明 单位：上海海洋大学人文学院
二、“公共性”的由来及演变过程
根据《辞海》的解释,“公”的中文含义为“公共;共同”,与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也,天下为公”,即为此意。《汉语大辞典》中,“公共”意为“公有的,公用的,公众的,共同的”。因此,自古以来,“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源:一是起源于古希腊词汇(pubesormaturity),强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon),英语词汇“共同”(common)就起源于该词,意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里,公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体,其主要职责是建立一些永久的标准和规则,目的是为了获取最大之善。因此,从起源上看,“公共”更多地意指社会层面的非个体性,在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了,随着时展,当代的“公共”概念已发生很大改变,公共成为政府和政治的同义词的观点。
哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中,公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门,而是指一种建立在社会公/私二元对立基础之上的独特概念,它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上,并具有独特批判功能。关于公共性的演变,哈贝马斯认为,自古希腊以来,社会有明确的公私划分,公代表国家,私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马,公私分明,所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所,那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪,公私不分,公吞没私,不允许私的存在,公共性等同于“所有权”。直到近代(17、18世纪)以来,在私人领域之中诞生了公共领域,才有了真正意义上的公共性(注:[德]哈贝马斯着、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。)。
受到国外对这一问题研究的启发,国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为,公共领域与私人领域,国家与市民社会,政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程,都在于使公共领域与私人领域日益分化,这样一来,整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中,国家的职能也开始了分化的历程,除出现了国家职能的多样化趋势,其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的,所以,虽然它表现出一定的现代公共性的内容,但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中,公共性则是其最为根本的特性,甚至可以断言:归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此,社会领域的分化引发国家职能的分解,从而导致公共性的彰显。
在论及公共性在近代的演变时,国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为,在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下,古希腊公共性的含义进一步丧失,现时情况是,“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(privatewell-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义,有的只是原子个人的集合体;这里没有公共利益,有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论,包括以利益集团形式表现出来的公共(多元主义视角);以理性选择人形式表现出来的公共(公共选择视角);以代议的形式表现出来的公共(立法的视角);以消费者形式表现出来的公共(提供服务的视角);以公民权形式表现出来的公共(公民权视角)等,但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础,公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上,此外还需要听证系统和程序的保持及发展,及对集体公共群体和弱势群体的关怀,等等。
哈贝马斯也认为,随着资产阶级社会的发展变化,出现了公共领域的结构转型(哈贝马斯理论中的公共性一词,可以译成公共性,也可以译为公共领域,二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面,而用公共领域指称社会层面。——笔者注),由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解:它越来越深入社会领域,同时也失去了其政治功能,也就是说,失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里,哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透(注:[德]哈贝马斯着、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。)。
在我看来,关于“公共性”本源及演变,其实离不开整个社会环境的变化背景,这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先,最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性,如古希腊民主制。其次,在古代社会,由于没有明确的公/私领域划分,在政治领域,代表国家权力的“公”吞没了“私”,在经济领域,表现为国家对经济生活的全面控制,因而公共性等同于国家权力。再次,按照哈贝马斯的看法,直到近代,“公”与“私”才截然分离,各有自己的独有领域,与此同时,经济领域盛行自由主义和市场经济理论,在政治领域采取国家放任主义,公共行政在政治与行政“二分法”的影响下,热衷于对纯粹管理技术和效率的追求,从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击,于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后,现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势,经济领域表现为国家干预与自由经济并存,而在政治领域,以第三部门为核心的公民社会成长壮大,社群主义盛行,引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮,“公共性”问题再一次被重视起来,此时,突出“公共性”不仅是公共部门的内在要求,同时也是公民社会外力推动的结果。
三、公共管理的“公共性”内涵
在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后,我们仍然不得不面临一个根本性的问题,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在没有给出自己明确的答案之前,我们发现,对公共性问题的阐述可以有很多角度,不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点,就可以归纳为以下六个方面:
1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为,“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下,是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者,应按照社会的共同利益和人民的意志,从保证公民利益的基本点出发,制定与执行公共政策。具体表现为:从基本理念上讲,“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此,衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是,公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利,是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志,政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向,而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上,“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务,明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求,并在政策制定与执行过程中,防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上,“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上,存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里,“公共性”的获取及其保证,具体化为政府政策利益导向的选择过程,它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性,以使公民能够充分了解有关政策的信息,并能够与政策制定者进行磋商;公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合;公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择,决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中,评价“公共性”价值是否满足的核心要素,应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标,以及相关的财政制度和规则的安排(注:孙柏瑛:《公共性:政府财政活动的价值基础》,《中国行政管理》2001年第1期。)。
2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为,公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一来源;法的精神,它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约;公正的精神,即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害;公共服务的精神,即政府的公共服务应尽可能公平分配,政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是:逐步实现政府与公民平等化;行政权力既受到保护又受到制约;行政活动既有效率又有责任;公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程,等等(注:张成福:《论公共行政的“公共精神”》,《中国行政管理》1995年第5期。)。
3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,强调了为公众服务的出发点;它明确了管理的范围是那些公共事务,揭示了管理所依据的权力为公民所授予,因而其行使必须接受公民的监督,以公民认定的是非为是非,不能违背公民的意志;它体现着行政过程中的责任,要求行政行为必须对其后果无条件承担责任;它强调了行政过程中必须有公民参与,强调注意听取公民的意见,这就要求行政过程中的公开性与透明性;它强调公共行政的结果必须取得公民的认可,这就要求有向公民报告的制度,工作一定周期后,政府应按程序向公民报告,以接受公民审查并予以通过,等等(注:刘熙瑞:《理念·职能·方式——我国地方行政机构改革面临的三个转变》,《人民论坛》2000年第7期。)。
4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为,由于行政体系的价值基础是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说,政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则,政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等,都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体,但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望,也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表,它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性,而且这种公正性是一种制度公正,是包含在行政行为机制之中的,有法律法规和公共政策体系提供的,是一种制度安排(注:张康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。
5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向,新公共行政主张:(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责,以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素,需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务(注:参见[美]张梦中等《寻求社会公平与民主价值》,《公共行政》2001年第3期。)。
6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为,“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”,从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出,在资产阶级哲学那里(霍布斯、卢梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里,公共性需要法律和道德元素支撑,所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则,又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出,哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神(注:[德]哈贝马斯着、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。)。
综合起来,有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面:首先,在伦理价值层面上,“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次,在公共权力的运用上,“公共性”要体现人民和政府行为的合法性。第三,在公共部门运作过程中,“公共性”体现为公开与参与。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的,必须克服私人或部门利益的缺陷。第五,在理念表达上,“公共性”是一种理性与道德,它支持公民社会及其公共舆论的监督作用(哈贝马斯)。总之,倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观,在此之下,才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。
尽管在公共性问题上,不同时期、不同角度的理解存在差异,但对于公共管理,基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动,我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面:一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体(这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的)。作为公共管理主体,这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征,主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同,公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上,把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石,是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言,“契约,没有刀剑,就是一纸空文”。恩格斯也认为,国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动,因此,公共权力是公共管理活动的后盾和基础,公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务,即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务,无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手,公共问题是公共管理的逻辑起点。同时,由于对公共事务的管理,最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益,因此,公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。
四、公共管理的公共性与社会性的异同
“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵,与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系,这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向,即它是实证的过程还是规范的研究,或是两者兼而有之。
我们认为,就总体而言,作为公共管理的本质内涵,公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期,公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的;随着阶级与国家的产生,国家成为公共性的代表,公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来;而在阶级与国家消亡之后,公共性与社会性又再次融为一体。因此,本文所讨论的公共性,是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外,从上述公共性的自然发展过程可以得出,社会性是公共性的存在基础,公共性则是社会性的特殊体现;社会性具有量的规定性,公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展,公共性将不断扩张与壮大,最后发展成为社会性。
1.公共性与社会性的区别
首先,从概念的定义上看,社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中,社会有两层意思,一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体;二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会,既可以指最广义的“人类社会”,也可以指狭义的社会性事务,如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此,理论上对社会这个概念作界定并不简单,从不同的角度都可以定义社会。认为,物质实践创造了社会,社会本质上是一种人与人之间的关系,“生产关系总和起来就构成所谓社会关系,构成所谓社会,并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会,具有独特的特征的社会。”(注:孙晓莉:《中国现代化进程中的国家与社会》,中国社会科学出版社2001年版,第9页。)
政治科学常用的社会概念,最初在思想家眼里是与国家等同的,例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后,大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域,即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出,“我们可以在这里提出一个前提:即一切政治形态都可归纳为两种基本方式,此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说,先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础,我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族;第二种方式以地域和财产为基础,我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产,政治社会即由此而产生。”(注:(美)摩尔根:《古代社会》,杨东莼等译,商务印书馆1995年版,第6页。)把社会性看成是人的本质属性,并认为社会的产生先于国家,因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。
其次,在公共管理实践中,公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式,是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现,表明在政府与社会二元对立的情况下,政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言,公共性表示一种权力或权威,而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。
2.公共性与社会性的联系
其主要表现在于:公共性来源于社会性,在一定条件下它们是一致的,比如在非阶级社会里,公共性实际上和群体性是等同的。然而,公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性(群体性),比如建立在契约之上的“公意”,体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下,公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在:
首先,从起源看,早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的,表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为,国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里,他是把国家与社会等同起来,混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合,因为还没有出现与人民相分立的公共权力(注:邹永贤主编:《国家学说史》上,福建人民出版社1987年版,第9页。)。直到亚里士多德那里,才区分了国家与社会,认为国家起源于社会,是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说,同时指出,“在这里,国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”(注:《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社1972年版,第165页。)。因此,我们认为,国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。
其次,从哲学意义上讲,社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的,公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开,二者有交叉之处,即所谓“公中有私(局部和个人),私中也有公(共同事务和利益)”(注:夏书章:《现代公共管理概论》,长春出版社2000年版,第3页。)。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时,公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华,是建立在一定条件(契约等)基础上的群体一致的意志或者意识表达,因此,公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序,成为一定团体的集中意志。还应看到,在发展趋势上,随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡,公共性与社会性将再次趋同,达到终级目标的社会性,实现古人所称颂的社会大同。如《礼记·礼运》所说,“大道之行也,天下为公。选贤与能,讲信修睦,……故外户而不闭,是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立,再到在新的社会领域内的统一,体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。
再次,在具体实践中,公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会,其公共性越明显;越远离社会,其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变,从管理中心向服务中心转变,管理原则从对上负责向对下负责转变,如此等等,其结果都使公共管理活动更趋向民主,更能保障公平,并尽可能给公众带来效益。
五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义
公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念,同时二者的异同在一定程度上体现出国家(政府)与社会之间的相互关系,由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具,从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义,更有实践上的方法论意义。
首先,认为,人类社会生活中的问题或现象都具有自然和社会双重属性。公共管理既是一项主观见诸客观的管理过程,又是一种现实状态,因此我们在分析这一现象时,就必须既看到它自然发展的演变过程,又要注意这一过程的社会属性。针对这种社会属性,人们的态度、方法不是企图超越或跨过它,而应该是在承认它的前提下,不断根据时展和环境变化的需要,探索公共管理不同的运行模式。
二、“公共性”的由来及演变过程
根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源：一是起源于古希腊词汇(pubesormaturity)，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon)，英语词汇“共同”(common)就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。因此，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了，随着时展，当代的“公共”概念已发生很大改变，公共成为政府和政治的同义词的观点。
哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社会公／私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上，并具有独特批判功能。关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会有明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所，那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”。直到近代（17、18世纪）以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。
受到国外对这一问题研究的启发，国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为，公共领域与私人领域，国家与市民社会，政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，除出现了国家职能的多样化趋势，其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此，社会领域的分化引发国家职能的分解，从而导致公共性的彰显。
在论及公共性在近代的演变时，国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为，在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，现时情况是，“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(privatewell-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义，有的只是原子个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论，包括以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民权形式表现出来的公共（公民权视角）等，但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展，及对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。
哈贝马斯也认为，随着资产阶级社会的发展变化，出现了公共领域的结构转型（哈贝马斯理论中的公共性一词，可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面，而用公共领域指称社会层面。——笔者注），由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解：它越来越深入社会领域，同时也失去了其政治功能，也就是说，失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里，哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。
在我看来，关于“公共性”本源及演变，其实离不开整个社会环境的变化背景，这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先，最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性，如古希腊民主制。其次，在古代社会，由于没有明确的公／私领域划分，在政治领域，代表国家权力的“公”吞没了“私”，在经济领域，表现为国家对经济生活的全面控制，因而公共性等同于国家权力。再次，按照哈贝马斯的看法，直到近代，“公”与“私”才截然分离，各有自己的独有领域，与此同时，经济领域盛行自由主义和市场经济理论，在政治领域采取国家放任主义，公共行政在政治与行政“二分法”的影响下，热衷于对纯粹管理技术和效率的追求，从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击，于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后，现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势，经济领域表现为国家干预与自由经济并存，而在政治领域，以第三部门为核心的公民社会成长壮大，社群主义盛行，引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮，“公共性”问题再一次被重视起来，此时，突出“公共性”不仅是公共部门的内在要求，同时也是公民社会外力推动的结果。
三、公共管理的“公共性”内涵
在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后，我们仍然不得不面临一个根本性的问题，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在没有给出自己明确的答案之前，我们发现，对公共性问题的阐述可以有很多角度，不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点，就可以归纳为以下六个方面：
1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为，“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下，是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。具体表现为：从基本理念上讲，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此，衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向，而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上，“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里，“公共性”的获取及其保证，具体化为政府政策利益导向的选择过程，它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性，以使公民能够充分了解有关政策的信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合；公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中，评价“公共性”价值是否满足的核心要素，应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标，以及相关的财政制度和规则的安排（注：孙柏瑛：《公共性：政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》2001年第1期。）。
2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源；法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约；公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是：逐步实现政府与公民平等化；行政权力既受到保护又受到制约；行政活动既有效率又有责任；公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程，等等（注：张成福：《论公共行政的“公共精神”》，《中国行政管理》1995年第5期。）。
3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点；它明确了管理的范围是那些公共事务，揭示了管理所依据的权力为公民所授予，因而其行使必须接受公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志；它体现着行政过程中的责任，要求行政行为必须对其后果无条件承担责任；它强调了行政过程中必须有公民参与，强调注意听取公民的意见，这就要求行政过程中的公开性与透明性；它强调公共行政的结果必须取得公民的认可，这就要求有向公民报告的制度，工作一定周期后，政府应按程序向公民报告，以接受公民审查并予以通过，等等（注：刘熙瑞：《理念·职能·方式——我国地方行政机构改革面临的三个转变》，《人民论坛》2000年第7期。）。
4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为，由于行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说，政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体，但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性，而且这种公正性是一种制度公正，是包含在行政行为机制之中的，有法律法规和公共政策体系提供的，是一种制度安排（注：张康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向，新公共行政主张：(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素，需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务（注：参见［美］张梦中等《寻求社会公平与民主价值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为，“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”，从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出，在资产阶级哲学那里（霍布斯、卢梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里，公共性需要法律和道德元素支撑，所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则，又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出，哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。
综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民和政府行为的合法性。第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。第五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用（哈贝马斯）。总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。
尽管在公共性问题上，不同时期、不同角度的理解存在差异，但对于公共管理，基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面：一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体（这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的）。作为公共管理主体，这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征，主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同，公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上，把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言，“契约，没有刀剑，就是一纸空文”。恩格斯也认为，国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动，因此，公共权力是公共管理活动的后盾和基础，公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手，公共问题是公共管理的逻辑起点。同时，由于对公共事务的管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益，因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。
四、公共管理的公共性与社会性的异同
“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵，与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系，这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向，即它是实证的过程还是规范的研究，或是两者兼而有之。
我们认为，就总体而言，作为公共管理的本质内涵，公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期，公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的；随着阶级与国家的产生，国家成为公共性的代表，公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来；而在阶级与国家消亡之后，公共性与社会性又再次融为一体。因此，本文所讨论的公共性，是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外，从上述公共性的自然发展过程可以得出，社会性是公共性的存在基础，公共性则是社会性的特殊体现；社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展，公共性将不断扩张与壮大，最后发展成为社会性。
1.公共性与社会性的区别
首先，从概念的定义上看，社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中，社会有两层意思，一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会，既可以指最广义的“人类社会”，也可以指狭义的社会性事务，如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此，理论上对社会这个概念作界定并不简单，从不同的角度都可以定义社会。认为，物质实践创造了社会，社会本质上是一种人与人之间的关系，“生产关系总和起来就构成所谓社会关系，构成所谓社会，并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”（注：孙晓莉：《中国现代化进程中的国家与社会》，中国社会科学出版社2001年版，第9页。）
政治科学常用的社会概念，最初在思想家眼里是与国家等同的，例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后，大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域，即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出，“我们可以在这里提出一个前提：即一切政治形态都可归纳为两种基本方式，此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说，先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础，我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族；第二种方式以地域和财产为基础，我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产，政治社会即由此而产生。”（注：（美）摩尔根：《古代社会》，杨东莼等译，商务印书馆1995年版，第6页。）把社会性看成是人的本质属性，并认为社会的产生先于国家，因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。
其次，在公共管理实践中，公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式，是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现，表明在政府与社会二元对立的情况下，政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言，公共性表示一种权力或权威，而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。
2.公共性与社会性的联系
其主要表现在于：公共性来源于社会性，在一定条件下它们是一致的，比如在非阶级社会里，公共性实际上和群体性是等同的。然而，公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性（群体性），比如建立在契约之上的“公意”，体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下，公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在：
首先，从起源看，早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的，表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为，国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里，他是把国家与社会等同起来，混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合，因为还没有出现与人民相分立的公共权力（注：邹永贤主编：《国家学说史》上，福建人民出版社1987年版，第9页。）。直到亚里士多德那里，才区分了国家与社会，认为国家起源于社会，是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说，同时指出，“在这里，国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第165页。）。因此，我们认为，国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。
其次，从哲学意义上讲，社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的，公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开，二者有交叉之处，即所谓“公中有私（局部和个人），私中也有公（共同事务和利益）”（注：夏书章：《现代公共管理概论》，长春出版社2000年版，第3页。）。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时，公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华，是建立在一定条件（契约等）基础上的群体一致的意志或者意识表达，因此，公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序，成为一定团体的集中意志。还应看到，在发展趋势上，随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡，公共性与社会性将再次趋同，达到终级目标的社会性，实现古人所称颂的社会大同。如《礼记·礼运》所说，“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，……故外户而不闭，是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立，再到在新的社会领域内的统一，体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。
再次，在具体实践中，公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会，其公共性越明显；越远离社会，其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责向对下负责转变，如此等等，其结果都使公共管理活动更趋向民主，更能保障公平，并尽可能给公众带来效益。
五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义
公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念，同时二者的异同在一定程度上体现出国家（政府）与社会之间的相互关系，由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具，从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义，更有实践上的方法论意义。
首先，认为，人类社会生活中的问题或现象都具有自然和社会双重属性。公共管理既是一项主观见诸客观的管理过程，又是一种现实状态，因此我们在分析这一现象时，就必须既看到它自然发展的演变过程，又要注意这一过程的社会属性。针对这种社会属性，人们的态度、方法不是企图超越或跨过它，而应该是在承认它的前提下，不断根据时展和环境变化的需要，探索公共管理不同的运行模式。
1公共管理思维的档案管理意涵
“公共管理”一词对档案管理的涵义，主要体现它是一种管理实践。管理活动具有一种基本模式，这种基本模式主要包括与组织发展目标相应的制度和机制，符合规范的工作流程，绩效评价指标和评价体系。同样地，医院档案管理活动也应遵循这种一般模式。值得重视的是，与时俱进的开放性思维，对于应对时代变革给档案管理带来的挑战，积极根据环境变化调整档案管理目标和策略，和提高医院档案管理的服务水平是至关重要的。公共管理思维下的档案管理意涵还体现在“公共性”这一概念当中。行为目标的公共价值和公共责任问题是“公共性”概念所关注的内容。所谓“公共”，涵盖了最广大的人民和最广泛的社会组织，对于一项与社会大众关系密切的事业来说，它所承担的公共职责即为它的公共产品，也就是这一事业“公共性”的直接体现。对于医院档案管理的公共性，主要是指为公民或社会组织的医疗实践提供可靠的信息和有利于公民维护其切身利益的医疗档案、医学参考信息和医疗咨询服务等。公共管理的思维体现于医院档案管理工作中，就是解决医院档案资源的全面性问题。这就需要以更开放和宽广的视野扩建医院档案资源，“把体现了文明价值变迁、社会结构和功能变化和人民自身各方面建设等成果的档案资源囊括到医院档案管理中来，以满足社会全面发展对储备档案信息资源的需要[1]；”转变医疗档案管理理念，从医疗档案管理扩大至医疗档案服务，开通更多医疗档案信息和资源获取的通道和途径，丰富医院档案管理功能的多元性，提升服务水平和管理效率。另外，应该从“公共性”这一概念出发去设计医院档案管理的理念和机制这些核心内容。这是因为，公共管理思维的模式决定了档案管理活动最基本的特性和使命是追求“公共性”，根据公众的需求决定档案管理的一系列活动，以实现公共组织档案管理应有的价值。作为最典型的一类公共组织，医院档案管理的机制选择也应遵循“公共性”这一出发点。
2公共管理范式下的医院档案管理理念
2.1公共责任理念
医院这类的公共组织是指被赋予了公共责任的组织。而公共责任被许多学者认为是政府善治的关键所在。例如，有学者认为，“公共责任”是公共管理者的公共形象和其管理合法性的前提，从某种角度上来说对公共责任的承担是一种对公共管理者的保护，如果公共管理者对公共责任置若罔闻，就会陷入自我逐利的危险。作为一种典型的公共组织，履行公共责任是医院档案管理工作的基础和前提，是促进医院档案管理水平提高的内生力量，是医院档案管理具有合法性的前提。现代医院档案管理中的公共责任，与医院传统上的档案管理相比存在着明显的不同。“这主要体现在履行责任的范围上，现代医院档案管理履行的是包括社会和人民发展在内的全面的公共责任，主要是为社会和人民服务，而传统档案管理主要履行的是政治责任，主要为政治和行政管理服务[2]。”
2.2全面发展理念
全面发展的理念是指医院的档案管理事业涵盖的方面应该尽可能广泛，应以社会各项事业的全面发展作为出发点，摒弃传统上服务于编撰史料、存档研究和行政管理的档案信息建设和档案服务工作，而是从社会全面发展的角度出发进行档案资源建设。在档案管理服务的对象上，除了传统档案管理意义上的行政管理人员或其他档案信息研究者之外，还应面向最大的人民群众。因此，现代医院公共管理范式下的档案管理工作应将服务范围延伸至社会全面发展的各项事业和最广大的人民群众，这也反映了社会主义社会的本质诉求，即以最广大人民群众的根本利益为根本出发点和最终目标。
2.3公平服务理念
公平服务理念对应着社会主义核心价值观中的公正与正义。这两个词语，是政治学和社会学等学科研究所追求的核心价值观点之一，被认为是衡量文明发展进步的重要标志，是人类社会的共同目标。这一理念所代表的价值是公平正义，这一价值的本质是公共服务均等化。当医院在进行档案信息资源开放过程中，应遵循严格的时间规定按时开放，并在最大程度上允许各类社会组织和公众按规定利用医疗档案资源。相同的政策、原则和标准是医院在提供档案管理资源时应遵循的规则，切不可差异化对待服务对象，“不允许出现可以优先利用医疗档案信息的特权群体，即便是政府部门也应与普通大众按相同的规则共享资源。档案管理者对各类服务对象的服务标准和限制规定等方面也必须是相同的，这样才能真正体现服务均等化的理念[3]。”对于特殊的档案资源且因国家规定暂时不能开放的档案资源，除国家和政府管理等特殊需求外，对其他各类组织包括中外的组织或个人应当同样采取拒绝提供服务的规定，绝不可以差异化对待中外对医疗档案资源有需求的任何组织或个人。
3医院档案管理的机制选择
3.1开放机制
所谓开放，是指医院出于某种公共性的目的对档案管理工作和档案资源的开放，“即档案管理认识与实践的开放[4]。”总之，也就是档案管理思维的开放，实践的开放即档案管理活动的开放。这种机制对于医院档案管理工作具有重要的实践意义，是促使医院档案管理理念和实践活动社会化的重要途径，可以在整个社会发展的框架之中审视医院的档案管理工作，将医院档案管理纳入到社会发展和人的发展过程之中。这样一来，医院档案管理工作就可以贴近社会变迁的线索，向更远的方向和更深的层次开拓医院档案管理的视域和落脚点，摒弃传统医院档案管理的僵化体制和思维理念，为医院档案管理工作实践开拓更广阔的天地，促进调整档案管理活动的方法和方式，确立医院档案管理合法化基点。医院的档案管理实践长期以来得不到突破发展的限制因素是它的封闭性，因为封闭性的特征，“在档案信息资源集成建设、档案资源信息输送与传播和档案服务方式和方法等方面取得的进步甚微，这主要源于医院对档案管理工作的自我封锁，直接导致了医院档案管理与社会环境变迁脱节，也无法充分利用社会资源和社会发展的成果来解决档案管理实践中的问题[5]。”
3.2互动机制
所谓医院档案管理的互动机制，是指医院档案管理社会化过程中通过与其他协作部门和档案资源使用者进行经常性的互动交流，以促进医院形成社会化的档案管理方式。从医院档案管理部门与外部相关者的关系来看，“始终处于传统的档案形成、发送和接收的原始阶段，这不符合医院档案管理现代化的发展需要。与其他社会实践部门保持良好互动和共同进步的关系才是真正符合社会事业全面发展的要求[6]。”在对互动机制的研究方面，有学者认为，在人类文明发展进步的进程中，具有“共同愿景”的社会共同价值促使人类互动协作去实现他们共同的价值目标。当前我国，社会主义核心价值观所代表的“共同愿景”为我们互动协作提供了共同的价值目标。作为公共组织中的档案管理人员，我们应该根据我国社会发展的共同价值观和共同愿景，科学地将医院档案管理工作与社会愿景相结合，确定医院档案管理的战略目标、价值追求和应当履行的社会义务。同时，建立与其他社会实践主体良性的互动关系，梳理医院档案管理在这些关系中的责任与价值定位，摒弃传统档案管理封闭性的运作模式和封闭思维，立足社会全面发展的共同目标和需要，重新审视医院档案管理在社会上存在的价值和意义，促进医院依据现实需要履行社会责任。这一机制，可以使医院这一类型的公共服务组织挣脱传统管理机制所带来的负面影响，调整医院档案资源建设的目标和各个环节，补足在档案资源服务过程中的缺陷和不足，对档案资源管理和服务的重点进行调整，整合各类服务资源和提供服务的方式，促进医院档案管理为社会全面发展服务。
3.3公众参与机制
与互动机制相比，公众参与机制是实现医院档案管理公共管理范式的具体措施。传统的档案管理是没有公众参与的，这一机制之所以应当存在，是因为公众参与是实现医院档案管理公共性和社会性的本质需要。这主要包括公众对档案管理机制的选择、对档案管理水平的评价和参与档案管理问题的解决等。公众参与对公共组织的工作过程和结果评价，是推动公共服务事业向前发展所必需的手段。医院的公共性，使对其工作的评价必须是开放的且面向最广大人民群众的。医院档案管理在建立评价标准时，不仅要包括档案资源的丰富性、服务的及时性和充分性以及管理的系统性，还必须包含和体现公众对医院档案管理实践活动的建设性的意志。另外，医院档案管理活动的评价主体，必须包含具有充分代表性和最充分的社会公众，为医院档案管理实践提供合法性基础和社会动力。“所以，医院档案管理应当从社会全面发展的角度出发，依靠社会力量大力进行全社会医疗档案信息建设和档案信息化管理建设，以建立适应社会发展的医院档案资源管理体系[7]。”另外，医院档案管理部门应与信息建设部门、其他相关机构和组织合作，更广阔地开发资源，实现医疗档案资源信息的网络获得、利用和传播，进一步提高档案资源服务的水平。
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Abstract: in this paper the new public management theory basis, according to China's current national, explores the characteristics of Chinese public administrative mode.
Keywords: administrative system; Public management; Management mode
中图分类号：D631.43文献标识码：A 文章编号：
作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，新公共管理是公共部门改革的必然产物。新公共管理倡导以顾客、结果和竞争为导向的行政理念，对传统的公共行政体制和方式进行了深刻地扬弃。新公共管理有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。如何运用新公共管理理论构建中国特色公共管理模式，值得探讨。
一、新公共管理模式的内涵
新公共管理运动起源于英国、美国等西方经济发达国家，并逐步扩展到包括中国等发展中国家在内的其他国家乃至全世界。在当代，新公共管理经过20多年的发展和完善，其作用和影响日益突出。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代公共行政领域持续进行的改革运动。其主要包括八个方面的内容:让管理者进行管理;衡量业绩;产出控制;顾客至上;公共服务机构的分散化和小型化;引入竞争机制;采用私人部门的管理方式;改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。
新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位。“公共性”作为新公共管理的一种基础性内涵，决定了新公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要；新公共管理模式力图将政府市场化，冒着让社会步入危险的风险让市场扮演一个重要角色，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。一味注重实效的新公共管理模式由于过分强调对“绩效”、“效率”的追求，反而易导致急功近利的短期行为。二、新公共管理理论应用于我国行政管理改革的构想
(一)加强政府的治理作用
。随着我国社会主义市场经济体制的不断建立和完善，政府的管理职能正在经历一场深刻的历史变革。在经济转轨时期，各级政府普遍面临一方面政府要放权于企业、放权于市场、放权于社会，另一方面政府还要承担起培育市场主体和社会中介组织的任务。建立和完善现代企业制度，完善公司治理结构，促进社会自主化管理，培育和发展社会中介组织，都要政府的支持和扶植。现阶段我们仍然存在政府直接参与市场活动、政府管理经济的方式不够规范，对国有企业的直接干预仍然很多、有效的国有资产管理体制仍未形成，市场配置资源的基础作用未能很好发挥的问题。有鉴于此，当前政府把注意力集中在了进一步调整组织结构，加强和统一宏观调控部门，改革国有资产管理体制、流通管理体制和金融监管体制，强化市场监管力度的改革上。通过这样的措施，可以进一步重新构建政府新的职能体系，明晰政府与市场各自的责任关系。使政府得以充分发挥在建立市场经济体制中的领导和治理作用。
(二)不断改进管理方式和手段。
受传统体制的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府形象，也妨碍了行政效率的提高。十六大提出了通过改进管理方式，推进电子政务来提高行政效率，降低行政成本的新思路。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府通过现代管理手段，转变传统行政方式，提高政府行政效率，降低行政成本。
(三)理顺中央和地方的职权。
要依法规范中央与地方的职能和权限。属于中央职能范围的事务由中央政府统一管理，属于地方政府职能范围的事务由地方政府自主管理；处理好中央垂直管理部门和地方政府的关系。必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央与地方的行政管理权限。中央与地方的权力分配及相互关系应当由宪法加以规定。
(四)大力推进以事业单位为代表的管理体制改革。
按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制是我国今后机构改革的重点。我国政府改革的重点是推进政事分开、管办分离，加强政府社会管理和公共服务职能，创新社会管理体制，培育公共服务体系，遵循着“政企分开—政事分开—政社分开”的历史进程不断向前推进。在未来进一步的体制改革中，建立有效的激励与约束机制是一个必须认真解决的问题。中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。
三、构建有中国特色的公共管理模式
随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题。(一)建立新公共管理理念。
信息化和经济全球化正在带来经济社会各个方面飞速变化，带来社会各个群体行为和要求的变化，也要求政府管理社会、服务社会的方式必须发生变化。公共管理所涉及的转变观念实质上是转变对政府作用的定位认识。新公共管理是公共部门应对社会要求、顺应市场化浪潮的时代产物。新公共管理重视公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上;强调政府组织与其公共组织相统一，重在政府组织上；主张社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；关注结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上;提倡管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上;要求公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上。公共管理内涵的本质是公共性。这种公共性是社会性的升华或抽象。公共管理的主体、价值观、手段、对象和目标都体现了公共性，从而与私营部门的管理区别开了。公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责到对下负责转变，等等，也都体现了公共性对公共管理的基本要求。
(二)准确定位服务对象。
新公共管理以公共选择等理论为基础，认为在政府与社会的关系上，政府不再是高高在上的官僚机构，政府服务应以顾客或市场为导向，主张建立一个“企业式政府”。一个政府官员，应该是负责任的“企业家或企业管理人员”，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。公民对政府的制约主要通过行使政治权利来实现，顾客对企业的控制主要通过购买其商品和服务来实现。企业家式的政府应是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。为此，政府应该以服务对象为顾客，以顾客为上帝，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。新公共管理将市场模式引入公共领域后，试图运用顾客驱使制度原理，迫使政府降低公共服务成本，提高效率和质量。我国政府的主要精力和主要财力应当集中到满足公共需求，为老百姓提供更多、更好的公共产品上。“十一五”规划纲要体现了这个要求，首次划定了政府公共服务领域范围，并在经济社会发展的主要目标中，明确提出“基本公共服务明显加强”，将更多的财力投向公共服务领域。
一、区域公共管理的理论模型
我国现今的行政管理体制是行政区行政管理体制，各地行政区只能在本地进行行政管理，如果超出本地的行政管理范围，其行政权力是无法涉及到的，行政结果也是无效的。我国的行政管理形式主要是自上而下的进行管理，由上级领导对下属下达任务，再由下属将任务下达到下一层，一层连接一层，最后到基层，这种管理形式很有层次感，避免了管理中的混乱现象的出现，提高了行政效率。但是这种行政管理方式只能适用于行政区内部事务的方面的管理，对于跨区域之间的公共治理是无效的，主要是因为行政区行政的权力只能在本行政区有效，超出了管理区域，权力的行使是无效的。行政权力无法干涉外部区域的行政。这就出现了一个问题，两个行政区之间如果有同样的公共问题，以传统的公共行政方式，各个政府只能解决本地区的问题，不能解决外部区域的问题，要想更好的解决问题，两个行政区之间就要相互合作。
由于公共管理治理模式与行政区行政的模式是不同的，所以区域公共管理之间要进行合作管理，在传统的公共管理模式中，各区域只对本区域的公共问题进行管理，虽然能够解决公共问题，但是，区域之间的界限确实永远存在的，导致了无法解决所有的区域公共问题，所以，要想很有效的解决区域公共问题，实行行政区域政府合作是最好的方法，只有行政区公共管理之间进行有效的合作，才能对公共问题进行很好的解决。地方行政政府之间是属于平等的关系，对于区域公共问题，各政府之间共同管理，平等合作。
二、区域公共管理跨界治理新路径
1.传统区域政府合作治理途径
传统的区域治理途径主要有三种方式。①行政首脑联席会议制，由各区域行政首脑一起进行商谈，探讨对公共问题的解决方法；②建立跨区域协调合作组织，主要负责跨区域管辖区的公共问题的解决处理，协调区域内的事务利益关系；③利用网络途径，利用网络平台，各政府进行交流合作。
2.传统区域政府合作中的问题
传统的治理模式虽然在一定程度上起到了作用，但是也存在很多的问题。①对于行政首脑联席会议，有些时候对于公共问题商讨，会出现意见不合的现象，最终导致合作失败；②虽然建立了跨区域协调组织，对公共区域内的公共事务进行处理解决，但是这种组织没有权威性，没有相关的保护惩罚机制，导致了处理事务的效率较低；③作为网络治理途径，虽然代表多样化的利益集团，能够将公共问题反映出来，但是却无法提出有效的解决方法。另外，在进行公共事务的处理时，会出现有些政府不合作的现象，导致了问题无法解决。
3.整体性治理：区域政府合作治理新路径
传统的公共管理方法中存在很多问题，而整体性治理则会很有效的解决这些问题，整体性治理结合了传统的公共性治理方式，通过各种形式，实现了对公共问题的协商解决。整体性治理为区域性政府合作治理提供了新思路，整体性治理以解决问题为出发点，建立了跨组织多功能的治理机构，该机构将整个社会治理机构都联系起来，从而避免了各区域各自为政，视野狭窄的弊端，并且对各种问题都进行了有效的解决。区域公共管理整体性治理加强了各政府间的密切联系，并提供了面向区域的公共服务。区域公共管理的整体性治理有效的解决了各政府之间不合作的问题。
三、区域公共管理视域下的政府合作整体性治理路径
1.构建区域性整体政府
公共服务机构为了更好的解决区域性公共问题，进行跨部门合作，组成联合机构。整体政府可以有组织、有效率的对公共问题进行解决，区域政府可以实现区域的公共性管理。
2.构建整体性的治理模式
区域政府要有各行政区共同的上级领导建成，并赋予地方政府管理权，使政府双方可以进行合作管理，如有不合作的政府，可以采取等级式治理模式，使其能够进行合作。合作式治理模式可以使双方进行协商讨论对公共问题进行解决，对于较难的问题，可以通过网络平台进行商讨并解决。
3.构建整体性治理能协调机制
对于区域性整体治理的协调机制主要包括以下几个方面。①沟通机制，建立对话交流机制、协调组织以及网络办公制度等。加强内部沟通；②建立利益分享补偿机制，通过各地区间的合作发展，实现共同富裕；③诱导与动员机制，在区域公共管理政府的整体性合作下，利用诱导动员机制可以促进行动者积极参与，通过各种宣传方式，加强政府与人民的合作。
【关键词】社会实践;发展;研究
一、公共管理的内容
如今的公共管理是将现今的经济学以及社会中的企业管理方法结合后作为管理思想的基础，同时行政管理改革推动了现今的公共管理的发展，通过行政管理的改革让政府的职权行使范围发生了改变，政府对组织涉及的政治活动及其与政府的关系的管理一直在改进，政府通过对这些事项的管理，使得非营利组织的能够发挥的作用更多。公共管理课程在大学及其以上的教育中都占用一定的地位，人们越来越重视公共管理的实际作用了。但是由于国家的经济体制一直在调整、企业的管理方法也一直在改进，公共管理所具备的作用以及运行的手段也在变化着，所以对公共管理的研究还是有着很大的问题。也正是因为这样，我们才得尽早制定出一套比较科学的、完美的、效果明显的管理方案，注重挖掘优秀的、有潜力的公共管理人才。也因为公共管理的发展，政府现在所能够行使的职权一直在改变，许多管理工作逐渐由非营利组织负责处理，组织对人才的吸引力越来越强，在这种情况下，政府部门开始组织更多的招生工作，让公共管理的学习以及实践方法变得更加的科学有效，同时也使得公共管理的未来更加明媚。作为市场经济体制以及社会结合的结晶，公共管理的管理对象、管理目标以及管理模式都非常明确。对于公共管理事业来说，最重要的就是结合中国的实际情况。公共管理事业不只需要管理国家、政府的相关事务，还需要管理一些社会事务。公共管理的组成部分包括很多，例如慈善个人以及机构、私人单位等等。公共性是公共管理的一个显著特点，也就是按照法律的规定使用被赋予的公共权力，通过借助公共产品以及服务获取公共的利益，与此同时还无条件的允许公共进行监督，这也可以说是公共管理相较于其他管理的不同之处。
二、两种管理的相同处与不同之处
人们开始关注公共管理与行政管理已经有很长的一段时间了，而对于它们之间的关系也是备受关注。这两种管理体制的对象、目标、管理方式都有相同之处。想要分清此两种的关系就必须要根据其产生的背景以及其所具备的意义来进行分析方可。我国的行政管理通过产生、发展以及科学化最终形成如今的管理体系。而公共管理理论是伴随着经济体制以及社会的发展才形成的，所以说公共管理体制可以是社会的折射，它已经发展成为了一门学科专业。公共管理从最初的对政府行政管理研究转向研究公共行政方向，再转至公共政策以及公共管理方向。这两者的不同之处在于：
（一）研究目标不同。行政管理研究的是公共部门，通过对公共部门的行为进行管理监督来实行行政管理理论。而公共管理是对国家、政府以及社会事务进行管理，公共管理更注重公益性。公共管理的研究内容是政府管理用的方法，行政管理研究的是公共部门用的管理方法。
（二）管理性质不同。公共管理侧重的是为政府服务，但是行政管理侧重的是为社会提供服务。
（三）权利的限制性不同。公共管理是政府对公共部的管理，政府所具有的公共权利很大，甚至需要对社会的一切生活负责，限制性较小。行政管理因侧重的是社会公共事务，所以权利的限制性较大。但是无论权利大小都应该将人民放于首位，这样才能为社会做出更多贡献。
三、借鉴意义
（一）管理方式的借鉴。我国的很多组织都一直偏向采用权力高度集中化的管理方式，权力集中在上层，下层的员工的自主性较小，领导与群众难以进行真正的交流，底层的实际情况难以被真正知晓，这也不利于人才的开发和利用，这样不利于促进国家以及经济的进步，在很大程度上这是限制了经济的发展和国家的进步的。对于现今的这种等级森严的组织结构应该要进行更正，将这种类似金字塔形的结构管理形式换成水平式的结构管理形式能够帮助公共管理的管理范畴扩大，同时还能让信息更加开放化，组织间的信息沟通更加频繁也能帮助行政管理的实行。
（二）服务方向的借鉴。现今的中国正在经历着经济发展以及社会的更新阶段，怎样让政府的职权也随之产生相应的转换，同时又能够成功的改革政府体制是现今的比较重要的问题。对于国家的调节市场及经济政策的政策首先要进行完善，根据实际的情况安排市场资源，借助法律的威力促进国家对市场经济的控制。另外就是要确实把公共服务作为政府职权的重点，准确的区分政府组织和以及非营利组织的具体权力以及工作范畴。
（三）加大业绩与效果的借鉴。加大对业绩与效果的管理对于体制改革来说也是其中所必不可缺少的重要部分。传统的业绩与效果管理只是浮于表面，并未将其与法律联系起来，所以落实起来效果不佳。所以我们可以通过借助人大立法，以加强业绩与效果的管理力度。同时也需要注意对职员的评估与专业素质考察，要将服务于人民的理念灌输、落实到日常工作中，建立起一个真正的服务型政府。
四、结语
总的来说，公共管理以及行政管理存在着很多的相似点，并且它们也一直备受社会的关注。所以在我们实际工作中分辨出它们的内在联系以及对市场经济所具备的作用。当然我们也了解到只有政府体制出现改革才会有政府职权的真正改革，这样公共管理才能更好地在我国的市场经济建设中做出成效。
参考文献
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[关键词]海洋行政管理海洋管理行政管理公共管理
随着陆域资源的稀缺性越来越大，海洋资源逐渐引起各国的重视，海洋的地位也日益凸显，世界各国都在不同程度上加强对领海甚至公海的开发。由此，海洋管理的重要性与日俱增。尽管各国政府和学术界都对海洋管理表现出极大的热忱，但实际上关于海洋管理的涵义及学科构建尚没有一个清晰统一的框架。尤其是海洋行政管理，没有一个明确的定位。
当前对海洋行政管理的界定主要集中在两个角度：一是从行政法的角度对海洋行政管理及其它海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一书即是按照行政法的角度来编撰。二是从管理学的角度阐述了海洋管理和海洋行政管理的关系，如郑敬高等人编撰的《海洋行政管理》一书。但是目前尚没有学者从公共管理的角度加以论述。而明确海洋行政管理在公共管理中的学科地位，不仅有利于海洋行政管理（学）自身的理论构建和发展，而且可以从一种全面的视角来审视海洋行政管理与其它海洋管理概念的关系，有利于整个管理学科的完善和发展。本文尝试从公共管理的学科角度对海洋行政管理的定位及构建作一初步的探讨。
一、海洋管理与海洋行政管理
关于海洋管理与海洋行政管理的关系，部分的学者已经作了一定的阐述。鹿守本把海洋管理的对象分为自然系统对象；海洋使用者和海上活动者对象两部分，将海洋管理定义为：“在海洋事业（含开发、利用、保护、权益、研究等）活动中发生的指挥、协调、控制和执行实施总体过程中所产生的行政与非行政的一般职能，即是海洋管理。”[1]（P49）鹿守本对海洋管理的定义着眼于一般管理的角度，未体现出对海洋行政管理与其他管理的区别。郑敬高对其作了进一步的阐述，把人类以海洋为对象的实践活动和以这种实践活动为对象的管理活动区别开来，前者称为海洋管理，后者为海洋行政管理。[2]或者更为详细一些，前者称为海洋经营管理，后者称为海洋行政管理。笔者也认同这种划分，只是认为海洋行政管理还应该包括政府对自身介入海洋活动的管理，因此，海洋行政管理的定义可以表述如下：海洋行政管理指海洋行政机关及其人员依法对自身及社会组织介入海洋活动的管理行为。他至少应该包括两个层面的含义：一是政府在介入海洋活动过程中对自身的管理；二是海洋行政机关对社会其他主体在海洋活动中的管理、协调和监控。
此外，笔者更倾向于将海洋行政管理理论作为海洋管理理论的发展主体。首先完善海洋行政管理，由此带动海洋经营管理的发展，其学科的发展脉络与陆域的有所不同，甚至截然相反。如果说陆域管理理论沿着一条“企业管理理论——一般管理理论——行政管理理论（包括公共管理理论）”的脉络发展，后者的发展更多的建立在对前者理论的借鉴上，那么海洋领域管理理论则应该相反。其脉络是“海洋行政管理——一般海洋管理理论——私人海洋管理理论”。其原因主要在于：
1.海洋实践活动更具公共性，需要政府行为的有效介入。人类诞生于陆地，发展于陆地，在陆地上的活动较之海洋，成本较低，个人和私人组织有能力支撑自己活动的成本，且收益的周期较短，个人和私人组织也愿意为其活动进行投资。因此，在陆域，私人管理的理论占据主要地位，行政管理理论的发展有赖于借鉴私人管理理论的发展。而海洋活动和陆域活动不同，其不可预测性较之陆地要大的多。个人和私人组织在面对海洋活动时，由于力量和承受能力的有限，或是不愿过多的介入，或是其开发多带有短视效能，其成本—收益比例远远低于陆地，影响对海洋的进一步开发。换言之，人类探索海洋规律的活动，其“公共性”更加明显，这种具有不可分割性的规律探求，由政府来提供更为适合。政府在介入海洋活动时，必然需要建立对自身活动有效管理的理论体系，海洋行政管理的价值正是体现于此。
2.海洋活动具有更强的外部性。所谓外部性（externalities），即不属于买卖或交易双方的预测，但却是组织运作过程中可能产生的事物。[3]（P9）它体现出一种活动不仅产生活动者所希望的或只影响他自己的结果，而且对他人和环境造成影响。通常而言，活动的外部性倾向于特指其负外部性。绝大多数海洋活动都产生影响公共利益的负外部性，尤其是海洋环境的破坏更是具负外部性的公共问题。海洋行政管理的主要任务之一是就这些外部性很强，影响公共利益的海洋管理活动进行管理，而且也只有海洋行政管理能更好的消除海洋活动的外部性。[4]（P39）
3.海洋活动涉及更多重要的利益主体，其协调需要政府的参与和主持。尤其是当今社会，世界各国都加强对海洋的开发。美国在1998年全国海洋工作会议上提出了开发、保护、恢复海洋资源的建议，并从2001年起对海洋环境和法规进行全面研究，对国家海洋管理政策重新做出全面评估，从而为21世纪美国海域经济开发政策勾出基本框架，在此基础上又于2004年4月了一份长达514页的研究报告。1997年日本在《海洋开发年度推进计划》中，已经把“探求新的海洋开发的可能性，立足于国际角度推进海洋的开发”作为国家经济发展的基本原则确立起来。[5]各国对海洋资源的争夺，不可避免的会发生利益摩擦，我国如果要在海洋开发和利用方面取得成效，不仅需要完善国内的开发管理，而且需要探求国际开发的协作和协调。这两方面都属于海洋行政管理的研究范畴。
如果将海洋行政管理作为海洋管理理论的发展主体，即将探索政府管理行为作为重点，那么，首先需要解决的一个问题就是：如何界定海洋行政管理与行政管理、公共管理之间的关系？三者关系的明确是海洋行政管理进一步发展的前提。
二、海洋行政管理、行政管理与公共管理
上个世纪末，国务院学位委员会决定进行学科结构的调整，其重大举措之一是设立公共管理一级学科，下设行政管理、教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源管理等五个二级学科。作为一级学科的公共管理学，其研究对象和范畴可以划分为三个层次：政府自身的运作和管理；政府对社会不同领域的管理（部门公共政策和管制）；非政府公共部门的内部运作和管理(如学校和医院的内部管理)。[6]但实际上，公共管理学科的五个二级学科，对这三个层次的划分并不明显，或者说，很难界定五个二级学科到底应该归属哪一个层次，它们之间更多的是一种重叠和交叉的关系。尤其是面对新的领域扩充时，很难明确新领域的学科地位，至少现在的学科体系就并没有凸显海洋行政管理的位置。[1]这说明当前的公共管理学科体系存在需要完善的地方。周志忍为公共管理的学科发展提出了两条思路：第一，公共管理应该留有向外发展的余地，随着社会需求和基础条件的成熟，增设或新添其他的二级学科，只是增设的二级学科应该着眼横向分工的专业领域如环境保护等，而不是具有综合特征的学科；第二，将行政管理作为公共管理学的基础和平台，建立开发式的学科体系，即行政管理与其他的四个二级学科不是并列关系，而是某种基干与分支的关系。在不变动现有的学科体系下，可以容纳增加的研究领域。[7]
暂且不论这两种思路，哪一条更有利于公共管理学科的发展，我们所关注的是，对于海洋行政管理的发展，哪一条思路更有力呢？如果选择第一条思路，作为与土地资源管理并列的二级学科，海洋行政管理称为“海洋资源管理”更为合适一些，这就面临着学科名称的再次变化。[2]笔者倾向于第二条思路，即海洋行政管理以行政管理为学科平台，将行政管理的理论体系作为基础，借鉴其他二级学科的成果，逐渐完善自身的学科体系。其原因主要有以下三个方面：
1.可以厘清海洋管理的学科类别，完善各自的发展。如上所述，当前海洋管理与海洋行政管理的关系存在一定的模糊，本文赞同海洋管理划分为海洋经营管理和海洋行政管理，而且以后者为主体的观点。若坚持第一条思路则面临“海洋资源管理”概念的诞生，如何界定海洋管理、海洋经营管理、海洋资源管理和海洋行政管理之间的关系，又是一个新的课题。这将为整个海洋管理的发展人为增设一些壁垒，不利于学科的相互借鉴和发展。
2.当前海洋行政管理的学科构建不足以成为一级独立的学科。至少到目前为止，我国关于海洋行政管理的研究还处于起步阶段。其自身的理论体系不仅不能和行政管理相提并论，也远不如其他的四个二级学科。海洋行政管理所借鉴的行政管理理论，要远多于自身的独特理论。将海洋行政管理归属于行政管理的一个研究系统，一方面可以继续沿着当前的研究脉络发展下去，继续借鉴，另一方面也不会与当前的公共管理学科体系发生冲突。有利于整个公共管理学科的发展。
3.海洋行政管理以行政管理为学科平台，可以突出海洋行政管理以完善政府行为为核心的学科特点。如上所述，与陆上管理行为和理论的发展脉络不同，海洋活动的有效开展需要政府组织强有力的介入。行政管理学作为一门探索如何有效提高政府效率和加强政府行为的学科，经过一百多年的发展，在如何管理政府和政府如何管理方面，积累的大量的理论和经验。这些理论和经验如果作为海洋行政管理学发展的基石，可以在较短的时间内有效的促进海洋行政管理学的发展和学科完善。
三、海洋行政管理的学科构建
在明确了海洋行政管理的内涵和学科定位后，如何构建海洋行政管理学的学科体系，也是一个需要面对的课题。当然，国内外的部分学者对于海洋行政管理的研究在范畴上作了一定的诠释。美国的J.M阿姆斯特朗和P.C赖纳在他们合著的《美国海洋管理》一书中，将国家对海洋活动的管理分为十项职能：组织海洋研究；从事海洋资料的收集、存储与分配；财政赞助；税收；监测；实施法律；解决冲突；制定政策；制定法规；制定规范等。而国内的学者郑敬高在《海洋行政管理》一书中将海洋行政管理的体系分为海洋行政管理体制；海洋立法与执法管理；海洋政策与决策；海洋权益管理；海洋资源管理；海洋环境管理等几个方面。滕祖文的《海洋行政管理》一书主要从行政法的角度进行阐述，全书的体系也类似于行政法教材的体系。[9]
笔者在综合不同学者的分类基础上，根据行政管理的学科构建，认为海洋行政管理的学科体系，主要应该包括以下几个方面：
1.海洋职能。其内容主要涉及国家在海洋活动中的职责定位，政府应该介入何种海洋活动，介入的程度多大，应该采取何种方式介入，以及随着海洋环境和行政环境的变化，政府应该做出何种反应。
2.海洋制度。针对海洋职能，国家在履行职能的过程中，应该建立何种的组织体系，其机构的设立、权责、相互关系等一系列内容；此外，权力机关针对海洋管理的立法，行政机关涉及海洋方面的行政立法，都应该属于这一层面。
3.海洋战略。尽管传统的行政管理理论并没有涉及战略管理，但是公共管理，尤其是新公共管理将战略管理作为政府的一项重要内容，并且要将战略思维融入行政管理的所有阶段之中。[8]对于海洋行政管理而言，其战略思维更为重要。战略的涵义本来就蕴含着一种竞争，世界各国对海洋资源的争夺，正是战略思维的体现。海洋战略的重点在于探讨海洋环境和海洋资源的变化，海洋未来的国际地位，世界各国针对海洋的举措，以及我国如何保护领海和有效参与公海开发。
4.海洋决策。提高政府决策的科学化水平是公共政策研究的主要内容，海洋决策的研究范畴同样应该立足于此。在借鉴公共政策的理论模型的基础上，结合海洋战略和海洋环境，提高政府的海洋政策水平。
5.海洋实施。即海洋立法或海洋决策做出后，海洋行政机关及其人员贯彻法规和政策的全部活动或整个过程。它至少包括五个方面的内容：海洋行政指挥、海洋行政沟通、海洋行政协调、海洋监控和海洋方法。海洋实施应该是整个海洋行政管理内容最为庞杂的部分，也应该成为其他海洋管理汲取海洋行政管理理论和方法的主要部分。
6.海洋财政。主要涉及政府在海洋管理活动中的财政支出和财政收入。它包括两个方面：一是权力机关如何界定海洋开发的财政支出在整个财政预算中的比例和地位；二是政府如何利用财政手段有效的调控整个海洋开发的进度和规模，以达到海洋开发的最佳效果。
7.海洋伦理。主要探讨在开发海洋资源的过程中，人类与海洋之间的关系、海洋环境保护与海洋资源利用之间的关系、海洋长期利用与近期利用之间的关系、各国在公海的行为规范等。
[参考文献]
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OceanPublicAdministration:ConceptandBuildingfromPublicManagement
[Abstract]howtodefiniteoceanpublicadministrationanddistinguishoceanpublicadministration,oceanmanagement,publicadministrationandpublicmanagement,somescholarhavemade.Buttheyhavenotmadefromtheangleofthecourseofpublicmanagement,whichisthefirstproblemoceanpublicadministrationneedface.
[Keyword]oceanpublicadministrationoceanmanagementpublicadministrationpublicmanagement
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二十世纪中后期出现了新行政管理理论，其核心观点在于尊重公民的权力和意愿，主张社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能，提出变革妨碍实现社会公平的政策和制度结构，突出政府行政管理的公共性质，构建新型的政府组织形式。
“先做该做的事，再把它做好”不仅仅是战略管理的基本出发点，也是行政创新必须考虑的基本原则，要形成有利于落实科学发展观和构建和谐社会的体制机制，更大程度发挥市场配置资源的基础性作用。要建立落实科学发展观的体制机制，必须着力推进行政管理体制改革，加快政府职能转变。
政府创新要从无限型政府向有限型政府转变，合理定位政府职能，避免政府错位、越位，增强其纠位、补位功能，不断减少行政成本和交易成本，提高政府管理效率和效果。政府创新要从管制型政府向服务型政府转变，由政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变，以公众为导向，不是以部门、职能为导向，更不能以数量、规模为导向，使政府的各项资源投入和服务能真正而有效地符合民众的需求。
政府创新要从行业责任型向国家责任型转变，行业管理的根本不是对行业的发展壮大负责，而是对国家和社会经济发展负责，要摒弃行业保护主义，淡化部门利益，强化国家利益和社会效益，对国家和人民负责。
政府创新要从回应性政府向前瞻性政府转变，即由被动向主动转变，不要忙碌于面向问题的处理和轰轰烈烈的项目运作，而提倡建立长效的管理机制，充分发挥市场的资源配置作用，更加关注前瞻性的研究与决策，实施战略管理。
交通行业管理创新的基本原则是转变职能、准确定位、长效管理、提高效率，不能错位，也不要越位。
“不错位”就是一方面要求政府部门要站在国家的高度履行职能，为社会、经济和民众服务，另一方面要站在使用者的角度进行管理，摒弃行业保护主义，淡化部门利益，强调整体利益和社会效益，自觉打造综合运输体系。
“不越位”就是重点强调政府要不断完善市场经济体系，尊重市场规律，充分发挥市场的资源配置作用，让权、放权于市场，提高政府管理效率和市场效益。同时政府管理职能要清晰，责权明确。
交通行业管理创新要坚持以科学发展观为指导，全面提高政府执政能力，努力建设责任交通、法制交通、能力交通、效率交通与和谐交通。要树立科学的管理和服务理念，建设一个对国家负责任的交通行业主管部门；要切实加强法制建设，实现从人治和权治向法治的转变，要实现有法可依，更要保障有法必依；要通过创新不断加强宏观管理能力和公共服务能力；要强化市场意识和成本意识，整合行政资源，提高行政效率，降低行政成本和交易成本；要努力实现交通与社会的和谐，与社会共同发展进步，增加就业，提高人民生活质量。
第一，当前我国的社会经济的发展正处于快速增长的阶段，行政管理的体制与当前经济形势的联系十分密切。我国的经济体制不够完善，并且人口众多，不同地区的经济发展能力都不尽相同，相比于其他发达的欧美国家，我国的生产力水平仍然存在一定的欠缺。在社会矛盾逐渐得到凸显的今天，生产力水平的发展仍然是当前行政管理工作的重点内容。做好行政管理体制改革工作，是打造具有特色化、民主、法制化、创新化政府行政服务的关键。
第二，市场经济体制发展对行政管理提出了更高的要求。我国市场经济体系在国民经济发展的过程中，不断完善，并且逐渐体现出我国的特点。改革开放以来，越来越多的政策出台，使得我国市场经济体制逐渐完善，并且为我国市场经济的良性发展铺垫了良好的政策环境。新的经济形势下，政府的职能也发生了很大的变化，如何更好地对宏观调控能力进行提高，并且构建统一、开放化的市场体系成为了当前的工作重点需求。通过行政管理制度的改革，可以更好地实现政府的管理创新，并且将社会主义制度的优越性进行发挥，为我国社会的发展提供良好的制度保障，为经济建设提供良好的创新推动力。
第三，行政管理改革对于实现创新、特色发展是非常必要的。行政管理体制改革工作的开展，需要采取循序渐进的方式和原则，并且与其他经济、政治体制改革进行配套。当前国内外形势较为复杂，行政管理工作的开展，也要与之进行更好的适应，并且坚持正确的理论方针，不断地开拓进取，为行政管理制度的改革提供良好的基础，更好地突出行政体制改革的特色性与创新性。
二、行政管理体制改革工作的开展核心与重点
第一，明确思想。在开展行政管理体制改革时，要明确思想，并且关注核心问题。行政体制的改革，要将政企分开、政资分开、政事分开以及政社分开作为工作的核心内容，充分地将市场调节机制的优势进行发挥。各级政府要树立相应的责任思想，对于自身的审批过程进行改革，规范政府权力。不同部门和岗位要确立不同的权责，并且给予企业充分的自主决定空间，让社会组织自身的作用得到有效地发挥和实现。
第二，加强宏观调控。在开展宏观调控的过程中，要对于调控的体系和机制进行不断的调整，对宏观调控的效果进行有效的强化。我国经济发展正处于快速政治的阶段，农业化、农业化与城镇化逐渐推进，并且各地的经济发展水平都处于快速增长的阶段。面对快速增长的经济形势，要对当前人口问题、就业问题、环境问题等进行深入的研究，并且以提高经济发展稳定性为目标，制定相应的宏观调控政策，将稳定经济、就业增长，促进从而对于产业结构进行优化调整，平衡经济发展。
第三，确定政府职能范围和改革目标。在行政管理体制改革的过程中，要对于改革目标进行确立，并且将构建社会主义公共行政体制，作为整体改革发展的重要方向。在改革过程汇总，要对于制度、机制以及体制等多方面进行统一的创新和发展。管理体制的创新改革应该实现权责一致、分工合理、决策科学、执行顺杨、监督有力。市场经济环境下，行政体制的改革要不断的完善，并且真正地适应当前市场经济的发展需求，凸显政府行政管理的公共性、服务性与公正性的特点。
第四，行政管理内容的确定。在公共管理职能的确定上，要对于公共的责任和权利进行明确，并且关注优势的公共领域，集中精力针对于当前社会中的热点问题（公共医疗、公共教育、社会保障以及公共科技等）进行服务。在行政权利体制的确定上，要保证相关权力行为的约束力度。行政管理机制的改革，必须要对于人民、法律以及立法机构进行负责。在公共组织体系的构建上，要将政府的执行职能与决策职能进行分离，进而提高公共组织体系的科学性与规范性。在公共治理结构的创新上，要实现公共服务补给结构的多元化发展，并且采取分权化和自治化的权力结构模型，落实基层、地方与社区自治相结合的治理结构。另外，在公共效能管理上，要对于公共行政管理活动进行关注，对于服务流程进行不断的完善，充分地落实政务公开化的要求，保证行政活动符合经济性、效能性的原则，提高行政服务的质量。
第五，管理机制的创新。行政管理体制的创新，是为了实现政府职能的改变和效能的提高，从而更加适应当前社会发展的基本需求。在管理机制创新上，要关注政务公开的落实，提高广大群众的参与积极度。在改革过程中，也要对于决策过程进行合理的调整，并且落实相关责任，提高决策的民主性与科学性。政府还要提高法制建设水平，落实依法行政，并且推进电子政务，调整和再造政府管理流程。对于公共危机管理上，要提高政府应对突发事件的能力，改进和完善当前危机管理制度。与此同时，政府还要积极推进绩效管理制度的落实，设立政府管理质量奖，并且行政问责制度，提高行政监督能力。
三、结语
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
(一)关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起,专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上,可谓见仁见智。不说中国,就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形,以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”,难以确定。在此,本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试,把公共管理的概念界定为:对公共事务进行管理的社会活动。具体说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。作为管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和运作等方面,有许多共同之处。但作为“公共”管理,它在研究对象及其特点上,又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例,公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程,而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是谋求社会公共利益,工商管理的目的是谋求组织利润;二是管理性质不同,传统的公共管理具有垄断性,工商管理则具有竞争性;三是管理手段不同,传统公共管理以行政手段和法律手段为主,辅之以经济手段;工商管理以经济手段为主,辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点,更要着力找出二者的差异处,以求对公共管理有全面的认识。
(二)关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识,我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识,我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为,就宏观而论,世上所有的公共事务可分为三类:一是国家公共事务,二是政府公共事务,三是社会公共事务。
1•国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义:“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能:①立法;②司法;③执行、行政管理。”①这是广义的政府(国家)观。应当指出,这里所指的国家是特指狭义的国家,即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和,制定法律、法规,维护社会秩序等,侧重于与国体、政体方面有关的,关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2•政府公共事务。《美国百科全书》指出:“政府—词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序,就这一方面而言,政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见,政府就是一个国家或社会的治理机构。”②应当指出,这是狭义的政府,它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。③
3•社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义,而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”,这里的“社会”,即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域,它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括:教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业;社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密,同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象,因此,它所显示的社会公共性也最强。④如前所述,公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类,因此,我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异,又要从共性去归纳它们的统一,用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述,公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的,因此,“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一,然而,比较而言,只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此,可以从如下几方面阐述:
(一)公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1•国家的社会职能。正如恩格斯所言,国家不是从来就有的,国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面,这些经济利益相互冲突的阶级,不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’内,这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。⑤因此,国家来自社会,国家的产生是社会发展的需要,是社会内部矛盾发展的结果。西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发,认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为,在国家产生之前,人类处于一种自然状态之下。在这种状态下,每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而,每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候,产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭,于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商,将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”,权利让渡的过程就是国家产生的过程,而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核心的社会契约学说,把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突,把国家说成是人们契约的结果,从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物,这固然不对,但是,它肯定了消除冲突,维护社会秩序的社会契约内容。因此,社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果,是阶级矛盾不可调和的产物,但表达了国家的产生是社会发展的需要,国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量,是社会矛盾运动的结果,社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有,国家不仅不是从来就有的,而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时,国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外,国家根据社会发展的不同,对社会也发生不同的作用。也就是说,国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言,社会越向前发展,社会自我管理、自我调节的能力越强,国家对社会发生作用的领域就越小,作用的强度也越弱。由此,国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势:在政治统治职能不变的同时,国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展;政治性、统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之,国家存在于社会之中,以社会的存在为基础,我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2•政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府,与国家一样,仅仅同社会发展的一定阶段相联系,既不是从来就有的,也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分,不仅其产生是社会发展的需要,而且其对社会作用所形成的政府职能,也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异,都是因为社会的发展在政府的各个特性中,注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有,历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同,并不取决于统治者个人的意志,而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求,如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力,那么,这个政府就是一个没有能力的政府。因此,从某种意义上我们完全可以说,政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向,而不以政府自身规定的规则为行为导向,其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力,而不是要削弱它,是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3•社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者———各种社会性组织,它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会,各种社会组织是依附于国家和政府组织的,是作为国家和政府组织的附属物而存在的,并且在不同程度上打上阶级的烙印,有着不同程度的政治色彩。但是,随着社会的发展,特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强,这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下,整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理,规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为,在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候,这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内,各种社会组织还不能真正成为独立的组织,社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善,随着政府职能的进一步转变,政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流,不断扩大社会组织的社会自主性,扩大这些组织的社会性成分,向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
(二)公共管理对象的社会性
公共管理的对象,即公共管理客体,就是社会(这是广义的“社会”)公共事务。根据各自性质的不同,社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里,可以说,公共事务的公共性和社会性是同义语。因而,我们研究公共管理对象的社会性,也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性,可以大略从以下几个侧面去分析。
1•公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构,而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的,公共事务的管理者,即公共管理的主体,就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2•公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的,在于为社会公众提供公共利益和公共服务。正如所揭示的,国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”⑥,是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样,在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中,运用公共权力所进行的政治统治,也必须是以为社会公众提供服务为基础,以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出:“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”⑦他还指出,不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少,它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”⑧这些论断表明,理论作为有鲜明阶级性的革命的理论,也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反,而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上,揭示资产阶级国家的本质,指出:“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”⑥这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质,而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过,它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式,它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此,国家、政府的公共性(社会性)特征,主要的表现在于,它是整个社会的正式代表,是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量,因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。此外,还要认识到,为社会公众提供服务的性质和目的,也在于为了维护和实现公共利益,有时甚至实现个人利益本身就是公共任务,如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动,主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向,强调顾客意识,树立服务对象为上帝的观念,正是在这种公共事务的社会性要求压力下,采用新的统治手段与方法,从而也使西方国家政治统治进一步巩固,实现其自身的利益。应当指出,这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴,现实的“公共”、“社会”却是十分具体的,是依时间、地点、条件为转移的,因此,资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的,马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述,是很确切的。但其社会性是显而易见的,我们不能因此而抹煞它的存在。
(三)公共管理活动和过程的社会性
1•公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面,公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量,而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论,基于对传统行政学以经济和效率为基本目标,忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任,其结果是在前所未有的经济发展时代,长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望,构成对现有政治制度的根本威胁的批判,从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”,建立民主行政模型。为此,提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标:其一是顾客导向的行政组织形态,即以公众———公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提;其二是应变灵活的组织形态,即加大组织结构的弹性,以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标,倡导民主行政,是新公共行政学理论的主要贡献。为此,这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向,纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论,有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2•公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与,以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与,主要表现在社会公众对政府决策的影响,通过立法、司法机构对政府行为的约束,以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等,从自身利益的关心和实现角度,影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面,由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段,把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化,将其投放市场,由各个竞争主体和社会公众自己来提供;对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供,也改用合同的形式,以竞争招标手段,交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面,也由原来的“黑箱”操作,变为“金鱼缸里生活”,让社会公众知晓,让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容,随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行,使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化,实际上都是公共管理社会性的体现。总之,无论是国家公共事务、政府公共事务,还是社会公共事务,都是公共事务的有机组成部分;无论是国家公共事务、政府公共事务,还是社会公共事务,社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵,并以其为一个重要依据,搞好公共管理的理论与实践建设,包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题
上面集中阐述了公共管理的社会性特征,但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具,一定阶级的国家机器(包括政府)是实现该阶级政治统治的政治组织。因此,历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性,这已是常识性的问题了。一般而言,就是前述意义上的社会公共管理组织,也或多或少具有阶级性、政治性的特征,其中不少本身就是社会政治团体,不可能没有政治性。一言以蔽之,讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此,这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
(一)公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1•公共管理的社会性是政治性的基础,政治性寓于社会性之中,没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时,一定要明确社会性的这种基础地位与作用,坚持以是否推动社会进步,是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2•政治性是社会性的保证,社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里,没有政治性也就很难或者无法体现社会性,实际上,没有全面地体现社会性,在阶级社会里,不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内,社会难以存在,更不用说进步与发展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
(二)积极创造条件,不断向最高(终)目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系,从彻底的唯物辩证的宇宙观来看,从时间论,社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了,国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡,而社会将长期(不是永远)存在着。再者,从空间论,广义的“社会”是指人类社会,包括国家、政府以及社会上的一切存在,而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分,简言之,社会性要比政治性宽泛的多。从时间论,政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段,社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者,“路就在脚下”,应该着眼长远,着手当前,正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作,为实现无阶级、无国家、无政府的,我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程!
