时间：2023-06-05 09:55:50
各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局，广东、海南省和深圳市地方税务局：
为做好20**年度外商投资企业和外国企业（以下简称企业）所得税汇算清缴工作，现就有关问题通知如下：
一、加强组织领导，搞好部门协调。企业所得税汇算清缴工作是一项涉及面广、政策性强的常规性基础工作。汇算清缴质量的好坏，不仅关系到涉外税收政策的贯彻落实和税款的足额入库，而且关系到吸引外商投资软环境的改善、涉外企业税收基础管理和纳税评估、税务审计以及反避税工作的深入开展。对此，各级税务机关必须高度重视，要按照汇算清缴工作规程的要求成立企业所得税汇算清缴领导小组和工作小组，确保各项工作有序进行。近期，总局已经实现了汇算清缴软件与综合征管软件的数据衔接并下发了软件升级补丁，各级国际（涉外）税收管理部门应牵头负责组织实施，信息中心、税源管理、计划征收等相关部门要各司其职、协同配合、形成合力，确保汇算清缴软件与综合征管软件数据接口工作安全进行，共同做好20**年度企业所得税汇算清缴工作。
二、加强业务和操作技能培训，做好申报期间的纳税服务。为了配合各地的业务培训和宣传辅导工作，方便纳税人填报申报表，总局今年重新修订了《外商投资企业和外国企业所得税汇算清缴辅导材料》（总局将通过服务器或其他形式下发），从每张申报表的填表目的、口径、栏目逻辑关系和电脑操作作了说明，对每张申报表涉及的相关法律法规进行提示，并强化了申报审核软件的政策提示功能。各地要加强对基层税务机关的业务指导和工作督导，使人员的知识结构、思维方式适应信息化建设的需要，进一步提高汇算清缴人员的业务素质和服务本领。要通过各种形式为纳税人提供更高层次、更为便捷的服务，帮助纳税人了解和履行纳税义务，协助他们解决申报中遇到的困难和问题，正确填写企业所得税申报表，做好年终税款的决算申报，提高税法遵从度。
三、核实户管情况，夯实征管基础。税源户籍管理是汇算清缴工作的基础，各地应以全国换发税务登记证的工作为契机，切实摸清辖区内的正常企业、非正常企业和筹建期企业的真实情况，及时归纳、整理和分析户管的各类信息，保证户管情况统计的准确性，夯实管理基础，堵塞税收漏洞。除按规定可不参加汇算清缴的外，确保其他企业纳入企业所得税汇算清缴范围。
四、规范工作流程，实现数据共享。为进一步实现企业所得税汇算清缴数据的共享，保证数据的准确性和一致性，减轻基层税务人员的工作压力，总局已组织开发了汇算清缴软件与综合征管软件数据接口程序，并制定了相应的业务工作流程（见附件1）。各地应重视数据接口程序的应用，加强工作衔接，认真落实前期各项准备事项，严格按照软件衔接业务流程的要求开展工作。对应用过程中出现的问题，应及时上报总局。
五、严格加收滞纳金，确保申报准确率。为制止滞纳金加收的随意性，确保企业所得税的申报准确率，根据《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》的有关规定，对企业年终所得税汇算清缴应补缴的税款未在5月31日前缴纳入库的，主管税务机关应从6月1日起按日计算加收万分之五的滞纳金。
六、注重数据质量，确保数据的增值利用。各地在受理企业年终所得税申报时，要严把申报数据的录入关和审核关，及时发现和纠正数据的各种逻辑性、常识性错误，并防止垃圾数据进入汇缴系统，注重数据质量，确保20**年度上报汇算清缴数据的完整、准确。此外，总局最近编制下发的《20**年度涉外企业所得税基础数据资料》，是在归集、整理、分析20**年度涉外企业所得税申报资料的基础上编印而成的，内容丰富、数据翔实，可广泛应用于涉外税收管理各工作环节。各地可充分利用汇算清缴信息资源，依托现代信息技术，按照一体化工作运转机制的要求，逐步实现汇算清缴、税源监控、纳税评估、税务审计和反避税调查工作的良性互动，进一步提高企业所得税管理质量和效率，实现企业所得税科学化、精细化管理。
七、做好软件的升级及运用工作。为加强纳税评估和税务审计，根据各地的意见和建议，总局在申报系统中试挂了4张企业会计决算报表（按照财政部门规范的格式）和7张企业与其关联企业间交易申报附表（见附件2）。在20**年度企业所得税申报中，总局暂不统一要求纳税人填报，由各地根据工作需要自行选择并指导纳税人填报。此外，根据上一年度汇算清缴工作中发现的软件问题，总局将在近期内对汇算清缴软件进行修订、升级，届时请各地及时下载软件补丁，并通知纳税人对软件进行升级。
近年来，随着对外开放和招商引资步伐的加快，xx市涉外经济发展迅速，外资企业和在外资企业任职的外籍管理人员逐年增加，目前，全市共有外资企业xxx家，外籍管理人员xxx人。由于外籍人员具有流动性强、各项收入比较隐蔽、纳税意识参差不齐等特点，其个人所得税的税源监控和征收管理历来是税务部门的工作难点。在外籍人员个人所得税管理工作中，xx市地税局按照“入境登记、申报纳税、审核评税、约谈核实、离境清税”的涉外税收征管思路，以实施外籍人员税收约谈为突破口，针对外籍人员的不同情况，实行科学管理，分类约谈，促进外籍人员依法申报纳税，提高了外籍人员个人所得税管理质量和水平。2003年，全市外籍人员申报缴纳个人所得税xxx万元，2004年实现xxx万元，2005年达到xxx万元，占全市个人所得税总收入的xx%。在实施外籍人员税收约谈工作中，我们的主要做法是：
一、加强宣传培训，为实施税收约谈创造良好条件
实施外籍人员税收约谈是税务部门加强涉外税收管理工作的一项重要措施，其“涉外”工作的特殊性，决定了这项工作的复杂性和敏感性。为给税收约谈工作的顺利实施创造良好的条件，我们主要做了三方面工作：
一是加强干部业务技能培训。通过培训辅导、讨论交流、走出去学、请进来教等多种形式对涉外税收管理员系统地进行个人所得税法、涉外税收政策、反避税知识、涉外礼仪、税收外语等相关知识和业务技能培训。近年来，我们先后组织了xx期税收外语培训班共培训涉外税收管理人员xxx人次，选派名外语基础较好的干部外出参加专业培训。我局xx税务所干部xxx，目前已能熟练运用韩国语与韩籍人员交谈，解决了税收约谈工作中的语言障碍问题。为提高约谈水平，我们争取市局支持，先后几次邀请xx市局负责税收约谈工作的专业人员来我局授课辅导，讲解税收约谈工作的实施方法、步骤和操作技巧，为税收约谈工作的开展提供了智力支持和人才保证。
二是争取纳税人配合参与。税收约谈涉及到外籍人员的切身利益，为使纳税人积极配合，我们通过召开纳税人、扣缴义务人座谈会等形式，积极宣传税收政策，为外籍人员提供通畅的咨询渠道，帮助他们了解我国的相关税收法律法规，熟悉税收征管程序，并有针对性地收集、整理了外籍个人所得税的法律、法规中、外文对照汇编，全面的介绍了具体的涉税事项及纳税义务，消除因语言差别对我国税收法律、法规理解存在的偏差，增强外籍人员纳税意识，理解并主动配合税务部门的税收约谈工作。
三是积极争取政府的支持配合。针对社会上存在的加强外籍人员税收管理会影响投资环境的片面认识，我们把取得政府部门的理解和支持作为实施税收约谈工作的一项重要工作，局党委主要领导多次向市委、政府领导汇报沟通，并专门向市政府提报了《关于对外籍人员开展税收约谈工作的报告》，将当前涉外税收管理现状、实施税收约谈工作的重要性和必要性、税收约谈工作的性质目的、方式方法及工作措施作了专题汇报，引起市委市政府的高度重视，主要领导给予充分肯定并专门作了批示，要求相关部门积极配合支持，为税收约谈工作的开展创造了良好的社会环境。
二、科学组织实施，提高税收约谈效果
外籍人员税收约谈的实质是针对申报收入明显偏低、存在偷漏税嫌疑的外籍人员，通过约见、会谈等比较和谐的方式，耐心、细致地对其进行税法宣传、政策解释、纳税释疑等服务，通过面对面交流的方式提高纳税人的纳税意识，促使其自觉依法如实申报纳税。具体工作中，我们根据外籍人员的实际情况，在掌握大量基础性资料的基础上，通过综合分析比对，将外籍人员分为abc三种类型，即，境内境外收入申报比较正常，且申报纳税数额较多的，为a类纳税人；境内收入申报较多、境外收入申报明显偏低的，为b类纳税人；境内收入申报偏低且不进行境外收入申报的，为c类纳税人。为增强约谈工作的实效性，我们结合实际，对不同类型的纳税人采取不同的约谈措施：
1、对a类纳税人，加强沟通交流，巩固其纳税意识。由于a类纳税人纳税意识普遍较高，一般很少采取故意隐瞒真实收入偷逃税有现象，在约谈中，我们重点是向其解释税收法律、法规的疑点难点，与他们加强交流沟通，通过税收约谈，宣传税收政策，解决因对税收政策的理解差异而导致的申报不准、不实等问题，通过税收政策沟通和纳税申报辅导，帮助其正确理解和把握税收政策，提高纳税申报准确率，避免漏申报、多申报等现象，以优质的服务巩固其良好的纳税意识，并通过他们带动其他的外籍人员如实申报纳税。如我局所辖某日资企业的一名日籍经理，来华第一月领到薪水后主动申报纳税，由于不了解中国的税收政策，申报时只申报了中方发放的4000元工资，尚不达个人所得税起征点。我们及时对其进行了税收约谈，详细解释了个人所得税法及相关税收政策，该人员了解了税收政策后，主动将日方发放的80000元工资合并申报，依法缴纳了税款。自此，该人员每月自行主动申报纳税，年申报收入xx万元，缴纳个人所得税xx万元。
2、对b类纳税人，设定收入警戒线，促其如实申报。为防止个别外籍人员隐瞒境外收入，我们通过外籍个人管理软件将所有外籍人员申报的收入、缴纳的税款，按月份进行统计，全面收集外籍个人有关信息，以及不同国家的工资制度和薪酬标准。对来自不同国家、担任不同职务的纳税人分类掌握月收入最低“警戒线”。对境内收入足额申报、境外支付的申报收入与我们掌握的情况相比相对不足的外籍人员，我们根据掌握的最低收入警戒线，通过召开通气会、座谈会的形式对他们进行税法宣传，用以案说法等形式，有针对性地对外籍人员及其扣缴义务人进行纳税辅导，帮助他们了解我国的税收法律环境，熟悉税收征管程序，提高对我国税法的遵从度，并通过对外籍人员所在单位的规模、收入利润以及个人担任的职务、任职年限等相关信息进行横向和纵向的对比分析，促其如实申报，从思想上杜绝偷税的念头。在大气候的带动下相当多的外籍人员会主动提高申报收入。以韩籍人为例，去年以来，通过设定最低收入警戒线，有针对性地加强约谈，许多人员主动提高了境外申报收入，从约谈前的xx提高到xx，全年申报个人所得税增加xxx万元。
3、对c类纳税人，加强涉税信息交流，迫其如实申报。这类纳税人境内收入申报偏低，且隐瞒境外收入，偷逃税意图比较明显，是税收约谈的重点。针对这种情况，约谈中，我们坚持内外并重，对内，严格约谈程序，准确把握税收政策；对外，积极与相关部门搞好信息交流，通过社会综合治税网络，与工商、外经贸、公安、银行等部门建立工作联系制度，通过多渠道、多途径的信息交流和税收情报交换，掌握其境外收入情况。同时，注意工作方法和约谈技巧，做到既耐心细致、以情感人，又坚持政策，有理有据，让事实说话，迫使其承认隐瞒收入事实，如实申报收入。如某韩国企业的三名外籍人员申报收入明显偏低，对其进行税收约谈前，我们通过多种渠道了解了他们境内、外的收入大大高于申报收入，约谈中，三人形成攻守同盟拒不承认境外支付的收入，对其收入与消费明显不符解释不清却又百般抵赖。我们约谈人员在反复向其宣传税收政策不见效果的情况下，通过出示税务部门掌握的证据资料，并强调税法的严肃性，明确告知违反税收政策的危害性，用以案说法的形式，列举一些被公开查处的税收违法行为，发挥税收政策的威慑力，抓住被约谈人趋利避害的心理，教育和引导被约谈人主动终止税收违章、违法行为，自觉依法履行纳税义务，尽量减轻因税收违章、违法带来的损失。迫于大量的涉税资料和政策威力，最终三名外籍人员，主动将韩国支付收入情况报送到主管税务机关，一次性补税56万元，补交滞纳金6万元，在全市境内韩籍人员中产生了强烈反响，有力地促进了韩籍人员的纳税意识。目前，全市境内韩籍人员主动纳税申报率达xx%，今年上半年申报纳税额比去年同期增长了xx%。
三、完善制度管理，推进税收约谈工作不断深入
我们认为，外籍人员税收约谈工作看似简单，实则是一项涉及部门多、政策性强、操作难度较大的复杂性工作。税收约谈工作的深入开展，除了宽松良好的社会环境和科学严密的约谈技巧，还需要规范完善的配套管理制度作保障：
一是做好外籍人员登记管理。近年来，为加强外籍人员登记管理，我们根据市局有关办法要求，逐步健全完善了“外籍人员个人档案管理暂行办法”，与有关涉外职能部门加强工作联系和信息反馈交流，使外籍人员入境后的各种涉税信息都能及时传递到主管税务部门，按照“一人一档”信息管理软件的要求及时将信息录入，为每一名外籍人员建立电子档案，随时掌握外籍人员的工作单位、职务、收入情况、出入境时间等信息。从而为税务部门加强外籍人员税收管理、开展税收约谈提供了基础资料。
二是建立科学规范的外籍人员税收管理制度。近年来，我们先后制定了“外籍人员约谈核实管理办法”“外籍人员审核评税管理办法”等管理制度，制度的建立健全和完善，使得外籍人员的税收管理有章可循、有据可依。如通过“审核评税”软件，可以根据外籍人员的职务、国籍、所在企业规模及效益等建立逻辑分析系统，通过对采集信息的纵向、横向逻辑对比，将本企业、本行业、本地区的外籍人员申报收入与其他企业、行业、地区进行比较，筛选出申报异常的外籍人员，从而有针对性、有重点地对认为申报不真实的纳税人实施税收约谈。仅今年上半年，我们就通过对不同地区但同一行业的xx名外籍人员收入对比，发现纳税人有隐瞒收入嫌疑，经过税收约谈和核实，补缴税款xx万元。
三是深化涉外税收服务管理。税收约谈既是管理手段，也是一种服务手段。实施税收约谈，税务部门必须正确处理执法与服务的关系，努力做到寓执法于服务之中，积极主动地为外籍人员提供税收政策、纳税申报等方面的服务，特别是要多提倡人性化的沟通交流，注意方式方法，以纳税人容易接受的方式，宣传政策，晓以利害，加强思想教育和政策引导，做到有理有据，刚柔并济，程序规范，敦促其自觉依法如实申报纳税。
个人所得税汇算清缴流程根据《中华人民共和国个人所得税法》第十一条规定，居民个人取得综合所得，按年计算个人所得税；有扣缴义务人的，由扣缴义务人按月或者按次预扣预缴税款；需要办理汇算清缴的，应当在取得所得的次年三月一日至六月三十日内办理汇算清缴。预扣预缴办法由国务院税务主管部门制定。个税所得税汇算清缴是需要在税务局网上申报的，按照您个人收入情况填写申报表，按照个人所得税申报。需要办理汇算清缴的纳税人，应当在取得所得的次年3月1日至6月30日内，向任职、受雇单位所在地主管税务机关办理纳税申报，并报送《个人所得税年度自行纳税申报表》。1、网上申报：个人所得税APP和自然人电子税务局WEB端，这两款软件都是国家税务总局推出的，放心使用，而且退税更快！2、邮寄申报：需要将事先填好的《个人所得税年度自行纳税申报表》及其他资料寄送到指定的税务机关。3、办税服务大厅申报：比较传统的办理方式，也要填写纳税申报表，并携带本人有效身份证件，前往主管税务机关办税服务厅或专区办理申报。
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度的不少问题。以此为契机反思我们的税收法律制度，有利于我国的税收法制建设。
一、个税自行申报遇冷暴露出来的问题
（一）个税申报制度权利义务配置失衡
从法经济学的角度来说，法律规则下的行为人时刻都在进行得与失、利与害的比较分析，从而对自己的行为方案加以符合自我利益最大化的选择。这就要求在具体的法律制度设计上，合理配置当事人的权利义务，妥善安排守法利益与违法成本。而个税申报制度的设计只对征税机关有利而纳税人享受不到任何直接好处：自行申报只有纳税人向税务机关补税的可能，而无税务机关退还税款的可能，同时我国尚未明确规定纳税人计算其税收收入出错时的申报修正制度，《个人所得税管理办法》第35条还规定税务机关对纳税申报的调整权，仍体现了税务机关主导性的管理色彩。而且更为突出的是，缺乏相关的激励措施。在征管不严格，应该申报而事实上没有申报的纳税人比较多的情况下，诚实的纳税人如实申报，计算并补交一部分个人所得税款，而不诚实的纳税人既不申报也不补交个人所得税，不利于激发纳税人的申报热情，反而影响更多的人不主动申报纳税。
个人纳税申报制度权利义务配置的失衡折射出了我国长期受“国家本位”思想的影响，始终没有摆脱浓烈的政治色彩和功利特征，过多关注国库的利益，关注公共财产的取得，漠视纳税人权益的维护。在具体法律制度设计上更多的是规定纳税人的义务，而对基本权利的规定相当不足。由此产生的是税收立法的失范和失序以及财税执法的随意和恣意，造成纳税人对税收法律制度的认同感低，税法意识淡薄，自行纳税申报积极性不高。
（二）“一刀切”规定申报起点过于僵化，有违量能负税原则之嫌
从个人申报制度的设计看，“一刀切”地事先设置一个年收入12万元以上必须申报的“门槛”，其科学性值得推敲。一方面，未考虑到我国地域广阔、各地经济发展水平和收入水平差异较大的现实情况；另一方面，其不问纳税人的家庭结构、婚姻状况，家庭的教育成本、医疗成本以及抚养子女、赡养父母的成本等家庭情况，这样，很可能使收入不同、负担各异的人站在同一个缴税水平上，难以体现个税调节收入的实际效率，更不助于纳税人积极申报。
（三）个人所得税制度不合理，阻碍主动申报制度的实施
自行申报改革推进过程中暴露出的问题，从根本上说是税收体制上的问题。首先，综合申报挑战现行个人分类所得所得税制。分类所得所得税制将个人所得按来源划分成若干类别，对各种不同来源的所得分别计算应征所得税。这种模式固然便于征管，但也宜为某些人化整为零偷税漏税打开方便之门，同时，不用纳税却要申报反映了综合申报与分类计征所得模式之间的冲突。当今开征个人所得税的国家中大都是综合所得税制或分类制与综合所得税制相结合的混合所得税制。以个人申报制度为基础，建立综合所得税制是大势所趋。其次，所得税的费用扣除制度不合理影响纳税申报的积极性。现行制度分别按不同的征税项目采用定额和定率扣除两种办法，对于工资、薪金所得，采用定额扣除，每月扣除2000元，对劳务报酬、稿酬所得，采用定额和定率相结合的办法，每次收入4000元以下的，定额扣除2000元，每月收入4000元以上的，定率扣除20%。这种扣除办法，一方面，造成计算上的繁琐，给征纳双方都带来计算上的困难；另一方面，费用扣除的规定对纳税人的各种负担考虑不充分，对净所得征税的特征表现不明显。纳税人的家庭情况千差万别，婚否、教育子女以及赡养老人的多寡都是影响家庭税收负担能力的重要因素。而且随着教育、住房和社会保障等领域改革的不断深入，个人负担的相关费用也将呈现出明显的差异。显然，现行税制并没有充分考虑每个人所面临的各种负担，自然也就不能将不反映税收负担能力的部分进行合理的扣除，因而也不能真正按照纳税人的负担能力贯彻税收的公平原则，更不能体现量能负担原则，妨碍自行申报的全面推进。
（四）征管沉疴难除，申报制度面临征管的制度瓶颈
根据相关报道，个税申报仍然由工薪阶层“唱主角”，私营企业主、自由职业者、个体工商户申报者偏少。真正的高收入人群大量地游离在监管之外，造成“老实人吃亏”的纳税心理。真正的高收入人群成为“漏网鱼群”，暴露出“鱼网”亟待缝补，解决其制度瓶颈。现行征管水平和配套措施很难掌握每个人的收入情况，特别是灰色收入。归因于现行制度不能消弭监管部门与纳税人间的信息不对称。目前还没有健全的、可操作的个人财产登记核查制度，分配领域存在个人收入隐性化、多元化现象，并且收入货币程度和经济活动信用化程度较低，加之银行现金管理控制不严，流通中大量的收付以现金形式实现；致使税务部门无法对个人收入和财产状况获得真实准确的信息资料，许多达到征税标准的纳税人可以轻易地规避申报义务，继而逃避纳税义务。
（五）纳税服务意识差，官僚作风遗风不减
个税自行申报在我国是第一次，很多人对12万元所得的构成有很多的疑问，比如股票转让所得申报后是否都要纳缴等问题迫切需要税收部门主动利用各种途径详加解答，深入浅出普及税法常识，以便弥补纳税人信息不对称的缺陷，保证《办法》顺利实施。而我国纳税实践中，工作流程不规范，申报纳税过程中存在程序繁琐、手续繁琐、票表过多的问题，税收服务概念模糊，存在形式主义倾向。在纳税申报遇冷之后，税务部门不断声明：4月2日后，将对应办理而未办理自行纳税申报的人进行严厉惩处。这样做，政府征税行为的至上性和崇尚权力的心理依赖一览无遗，“衙门”作风不减，有暴力滥用之嫌。
二、反思：观念转变与制度完善
（一）观念转变
观念是人的主观意识，人的主观意识指引着人们的行为。建立现代个税自行申报制度，要求人们必须对残存的旧观念、旧思想及陈腐的思维定式进行清除更新。
首先，在制度设计与实践过程中树立人本理念和人本税法观，加强纳税人权利保护。台湾学者杨奕华教授说：“法之生成与消亡，系于人，因于人，由于人，法律以人为本源。”人是法律之本，如果没有人，任何法律都无存在的必要，也无存在的可能。因此，在制度设计和实施中树立人本理念，“以实现人的全面发展为目标，以尊重和保障人的合法权利为尺度，实现法律服务于整个社会和全体人们的宗旨。”具体到税法领域，纳税人是根本，在税收法治中有效地体现人本理念，注意纳税人权利保护，这样才有利于调动纳税人申报的积极性。
其次，税负公平概念的重申。自行申报须公民以纳税公平感为基础。个税申报制度遇冷，暴露出纳税人的税负公平感不足。税务公平是税收课征的重要原则，正如一位学者所说：“税捐课征，着重公平，即对相同负担能力者课征相同税捐，对不同负担能力者应予合理之差别待遇，故应兼顾水平公平及垂直公平，至于衡量公平标准，则应依个人给付能力为之。”强调税负公平，不能着重政府支出需求，而忽略个人因素。就此，又有学者提出：“税法为了强制性对待给付，不能仅以有法律依据即有服从义务，因此可能有多数暴力或民主滥用事情，为保障少数人，税法应受严格平等原则之拘束……”法律的效力不止来自其强制力，更多来自大多数人的认可。纳税申报要获得纳税人的认可，除了具有程序合法性外，还须公平合理，这样才有生命力。人本税法观的匡正和税负公平观的重申，协调互动，有利于税收法治由肇始的随机无序状态逐渐实现逻辑的历史的统一而日渐成熟。
（二）制度完善
1、合理配置个税申报制度的权利义务
个税自行申报不能只是一个单行道，只有补税的可能，没有退税的可能。国际上个人所得税通常是采取先预征后汇算清缴再退还的方式，一般在纳税当年采取代扣代缴，但在第二年申报的时候对个人获得的工资薪金收入扣除赡养纳税人及其生活开支和其他必要开支后，多退少补，往往可以给予缴纳人部分退税，而我国目前对个人所得税采用的则是“一刀切”的综合扣除方式，对纳税人来说，有高昂的纳税申报成本，却没有相应的退税激励，纳税人自然就不会有太高的积极性。
鉴于此，可考虑将纳税申报制度与退税制度以及相关的福利政策挂钩，对每个纳税人提出“正向激励”，提高这项制度的普遍可接受性，调动纳税人申报的积极性。采用代扣代缴方式的税务部门要返还代扣代缴单位相当于已缴税额2%的代办费用，公民自行申报纳税制度也应该享有这一政策。同时，可考虑将个人所得税纳税申报义务履行情况作为个人信用评价体系的一项重要指标，以法规形式将个人纳税信用作为个人申请注册企业、担任企业负责人以及进入公共部门的必要条件。此外，由于任何一个纳税人都可能在计算其税收收益时出错，出于保护纳税人权益的考虑，应当尽快完善纳税申报修正制度。
2、拓宽申报模式
按着量能负税原则，可考虑“允许省级税务机关针对各省经济发展水平、收入水平和征管水平，制定相应的实施办法”。同时，可借鉴美国的多种申报模式，规定纳税人可以根据自己的实际情况，选择单身申报、夫妻联合申报、丧偶家庭申报、夫妻单独申报以及户主申报等5种形式之一种，不同的申报形式有不同的扣除额和宽免额。这样，既照顾到不同纳税人收入不同、负担各异的个体差异，又体现了人性化的制度设计，保障纳税调节收入差异的实际功效，也有利于推动申报模式有序发展，让纳税人充分享受申报方式自由选择的便利性。
3、完善个人所得税法的相关规定
首先，要完善个税扣除制度。按照纯收入征税是个人所得税最为显著的特征，因此，也就必须对有关的项目进行必要的扣除。随着个人所得税法的发展，扣除制度完善与否已成为衡量个人所得税法发展水平和完善程度的重要指标之一。世界各国扣除制度中的扣除项目一般包括成本费用、生计费用和个人免税三部分内容。成本费用是指为了取得该项所得所必须支付的有关费用，扣除这些费用体现了“纯益”原则，其扣除形式多采用按实际列支或在限额内列支的方式。生存费用是指维持纳税人及其赡养人生存所必须的最低费用，它是扣除制度的核心内容，世界各国大多根据赡养人口、婚姻状况、年龄大小等因素进行扣除。个人免除主要是为了体现量能公平的原则而设置的对某些所得给予照顾性的减免项目。我国2005年对工薪所得部分的起点做了调整，但却未从根本上系统地解决整个个人所得税的费用扣除问题。结合其他国家的立法实践，可考虑将纳税人9项费用在法定限额内允许扣除。包括个人生活费、给付18周岁以下子女的抚养费、给付18-24周岁正接受大学全日制教育的子女的抚养费、给付其他没有独立所得来源的受扶养人的抚养费、给付自己父母的赡养费、在家庭与工作场所之间的交通费、为购买自住房发生的抵押贷款利息、给付与其共同生活的70岁以上老人的生活费、缴纳的社会保险费。个税征收前扣除制度的完善，有利于解决我国经济和社会发展所面临的税制困境，有利于调动个人所得税的积极性。
其次，改进个人所得税税制模式。个人所得税的课税依据是人的总体负担能力。只有综合纳税人全年各种所得的总额，减除各项法定的宽免额和扣除额后，才能够对应税所得按统一的累进税率课征。各国在个人所得税法发展初期一般采取分类所得税模式，而在个人所得税发展成熟以后则转向综合所得税模式，但综合所得税模式也具有其自身缺陷，比如计算复杂，容易造成透漏税等，因此，很少有国家实行单纯的综合所得税模式，原则上是在采取综合所得模式的同时对个别所得采取分类所得税模式，也就是所谓的分类综合所得税模式，或混合所得税模式，这是世界上绝大多数国家所采取的个人所得税模式。从长远看，综合所得税课税模式是较好的选择。结合国情，在具体改革的步骤上，我国应先推行分类综合所得税制，待时机成熟后，逐步向综合所得税制过渡。
4、完善税收征管相关辅助制度
首先，个税申报制度的全面推进，离不开对纳税人涉税信息的掌握，离不开对纳税申报准确性的监管。这就需要形成有效的税务机关、相关的公共管理部门（工商、海关、财政、劳动保障等社会各部门）和支付单位之间信息传递的协调配合联动机制，制定具体操作程序和细则，明确相关部门和组织向税务机关及时传递个人涉税信息的法律义务和法律责任，实现信息及时传递和准确查询。
其次，建立个人财产登记制和全面推行储蓄存款实名制，辅以个人支票制度和完备的会计审查制度，完善抽查和惩戒制度，将纳税人的财产收入显性化，在一定程度上克服和解决税源不透明、不公开、不规范的问题。
再次，推进个人收入支付货币化、规范化和信用化。即个人所得，无论是什么性质的收入，都应该尽量通过银行进行转账支付，不使用现金。因此，应该修改《税收征管法》和《银行法》等法律的相关规定，规范企业和个人的支付方式，以利于国家对个人所得进行全面的监督管理。另外，在条件成熟时，可考虑推广应用个人身份证号码作为个人纳税号码，使之固定化、终身化，形成制度，同时推广应用个人身份证号码作为个人财富代码制度，依法规定该代码在纳税、储蓄、保险、就业、救济金领取、领取奖金、出国购买大宗财产时强制性地使用，为税务机关掌握个人收入创造有利条件，保障个人所得税申报制度的良好的外部环境。
此外，针对高收入下的“高逃税”现象，要对高收入者实施纳税重点监控。对演艺（体育）界明星、高级企业管理者、航空、电信、金融等高收入行业和个人建立专门档案，强化对高收入行业和个人的征管。
5、优化纳税服务并逐渐使之制度化
纳税服务是税收征管的重要组成部分，是购建现代税收征管新格局的基础环节。优良的纳税服务对个税申报制度推进和税收征管的高效运作的作用不言而喻。要本着“纳税人至上”的原则，把纳税服务贯穿于纳税的整个过程，税前为纳税人提供咨询辅助服务，税中为纳税人监督投诉、争议仲裁、损害赔偿提供渠道，优化纳税服务流程，使之逐步现代化，构建一个公平、公正的纳税服务体系，最终确立纳税服务的法律框架。
结语
个人所得税自行申报有利于增强纳税人权利意识，有利于营造诚信纳税的税收文化氛围，有利于助推我国税收法治建设的全面深入，乃大势所趋。良法善治是解决个税申报之困的根本之道。欲促进个税申报制度的全面推进，除需要完善其本身制度设计、转变理念、健全与跟进以上相关配套法律制度之外，还要加强税务等其他税务中介的建设，同时，探索如何平衡申报公开与纳税人信息保护的冲突。这样，制度的“梦想才能照进现实”。
参考文献：
［1］刘剑文.税收征管法[M].武汉大学出版社，2003：150.
同年日公布的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》，明确“国务院规定数额”为年所得12万元，年月国家税务总局出台《个人所得税自行申报办法（试行）》日施行）明确规定年收入12万元以上，从中国境内两处或两处以上获得工资、薪金所得的，从境外取得所得的，取得应纳税所得但没有扣缴义务人代为扣税以及国务院规定的其他情形的等五类纳税人，需在纳税年度终了后3个月内申报年收入等信息。年日是纳税人按年修订的个人所得税法自行纳税申报的第一年的申报期。然而根据国家税务总局公布的数据，截止日，全国各地税务机关受理年所得12万元以上，纳税人自行纳税申报的人数仅137.5万人，实际申报人数仅占专家估计的应申报人数的1/5。个人所得税申报结果不尽人意，申报制度遇冷，暴露出了我们现行税收法律制度的不少问题。以此为契机反思我们的税收法律制度，有利于我国的税收法制建设。
一、个税自行申报遇冷暴露出来的问题
（一）个税申报制度权利义务配置失衡
从法经济学的角度来说，法律规则下的行为人时刻都在进行得与失、利与害的比较分析，从而对自己的行为方案加以符合自我利益最大化的选择。这就要求在具体的法律制度设计上，合理配置当事人的权利义务，妥善安排守法利益与违法成本。而个税申报制度的设计只对征税机关有利而纳税人享受不到任何直接好处：自行申报只有纳税人向税务机关补税的可能，而无税务机关退还税款的可能，同时我国尚未明确规定纳税人计算其税收收入出错时的申报修正制度，《个人所得税管理办法》第35条还规定税务机关对纳税申报的调整权，仍体现了税务机关主导性的管理色彩。而且更为突出的是，缺乏相关的激励措施。在征管不严格，应该申报而事实上没有申报的纳税人比较多的情况下，诚实的纳税人如实申报，计算并补交一部分个人所得税款，而不诚实的纳税人既不申报也不补交个人所得税，不利于激发纳税人的申报热情，反而影响更多的人不主动申报纳税。
个人纳税申报制度权利义务配置的失衡折射出了我国长期受“国家本位”思想的影响，始终没有摆脱浓烈的政治色彩和功利特征，过多关注国库的利益，关注公共财产的取得，漠视纳税人权益的维护。在具体法律制度设计上更多的是规定纳税人的义务，而对基本权利的规定相当不足。由此产生的是税收立法的失范和失序以及财税执法的随意和恣意，造成纳税人对税收法律制度的认同感低，税法意识淡薄，自行纳税申报积极性不高。
（二）“一刀切”规定申报起点过于僵化，有违量能负税原则之嫌
从个人申报制度的设计看，“一刀切”地事先设置一个年收入12万元以上必须申报的“门槛”，其科学性值得推敲。一方面，未考虑到我国地域广阔、各地经济发展水平和收入水平差异较大的现实情况；另一方面，其不问纳税人的家庭结构、婚姻状况，家庭的教育成本、医疗成本以及抚养子女、赡养父母的成本等家庭情况，这样，很可能使收入不同、负担各异的人站在同一个缴税水平上，难以体现个税调节收入的实际效率，更不助于纳税人积极申报。
（三）个人所得税制度不合理，阻碍主动申报制度的实施
自行申报改革推进过程中暴露出的问题，从根本上说是税收体制上的问题。首先，综合申报挑战现行个人分类所得所得税制。分类所得所得税制将个人所得按来源划分成若干类别，对各种不同来源的所得分别计算应征所得税。这种模式固然便于征管，但也宜为某些人化整为零偷税漏税打开方便之门，同时，不用纳税却要申报反映了综合申报与分类计征所得模式之间的冲突。当今开征个人所得税的国家中大都是综合所得税制或分类制与综合所得税制相结合的混合所得税制。以个人申报制度为基础，建立综合所得税制是大势所趋。其次，所得税的费用扣除制度不合理影响纳税申报的积极性。现行制度分别按不同的征税项目采用定额和定率扣除两种办法，对于工资、薪金所得，采用定额扣除，每月扣除2000元，对劳务报酬、稿酬所得，采用定额和定率相结合的办法，每次收入4000元以下的，定额扣除2000元，每月收入4000元以上的，定率扣除20%。这种扣除办法，一方面，造成计算上的繁琐，给征纳双方都带来计算上的困难；另一方面，费用扣除的规定对纳税人的各种负担考虑不充分，对净所得征税的特征表现不明显。纳税人的家庭情况千差万别，婚否、教育子女以及赡养老人的多寡都是影响家庭税收负担能力的重要因素。而且随着教育、住房和社会保障等领域改革的不断深入，个人负担的相关费用也将呈现出明显的差异。显然，现行税制并没有充分考虑每个人所面临的各种负担，自然也就不能将不反映税收负担能力的部分进行合理的扣除，因而也不能真正按照纳税人的负担能力贯彻税收的公平原则，更不能体现量能负担原则，妨碍自行申报的全面推进。
（四）征管沉疴难除，申报制度面临征管的制度瓶颈
根据相关报道，个税申报仍然由工薪阶层“唱主角”，私营企业主、自由职业者、个体工商户申报者偏少。真正的高收入人群大量地游离在监管之外，造成“老实人吃亏”的纳税心理。真正的高收入人群成为“漏网鱼群”，暴露出“鱼网”亟待缝补，解决其制度瓶颈。现行征管水平和配套措施很难掌握每个人的收入情况，特别是灰色收入。归因于现行制度不能消弭监管部门与纳税人间的信息不对称。目前还没有健全的、可操作的个人财产登记核查制度，分配领域存在个人收入隐性化、多元化现象，并且收入货币程度和经济活动信用化程度较低，加之银行现金管理控制不严，流通中大量的收付以现金形式实现；致使税务部门无法对个人收入和财产状况获得真实准确的信息资料，许多达到征税标准的纳税人可以轻易地规避申报义务，继而逃避纳税义务。
（五）纳税服务意识差，官僚作风遗风不减
个税自行申报在我国是第一次，很多人对12万元所得的构成有很多的疑问，比如股票转让所得申报后是否都要纳缴等问题迫切需要税收部门主动利用各种途径详加解答，深入浅出普及税法常识，以便弥补纳税人信息不对称的缺陷，保证《办法》顺利实施。而我国纳税实践中，工作流程不规范，申报纳税过程中存在程序繁琐、手续繁琐、票表过多的问题，税收服务概念模糊，存在形式主义倾向。在纳税申报遇冷之后，税务部门不断声明：日后，将对应办理而未办理自行纳税申报的人进行严厉惩处。这样做，政府征税行为的至上性和崇尚权力的心理依赖一览无遗，“衙门”作风不减，有暴力滥用之嫌。
二、反思：观念转变与制度完善
（一）观念转变
观念是人的主观意识，人的主观意识指引着人们的行为。建立现代个税自行申报制度，要求人们必须对残存的旧观念、旧思想及陈腐的思维定式进行清除更新。
首先，在制度设计与实践过程中树立人本理念和人本税法观，加强纳税人权利保护。台湾学者杨奕华教授说：“法之生成与消亡，系于人，因于人，由于人，法律以人为本源。”人是法律之本，如果没有人，任何法律都无存在的必要，也无存在的可能。因此，在制度设计和实施中树立人本理念，“以实现人的全面发展为目标，以尊重和保障人的合法权利为尺度，实现法律服务于整个社会和全体人们的宗旨。”具体到税法领域，纳税人是根本，在税收法治中有效地体现人本理念，注意纳税人权利保护，这样才有利于调动纳税人申报的积极性。
其次，税负公平概念的重申。自行申报须公民以纳税公平感为基础。个税申报制度遇冷，暴露出纳税人的税负公平感不足。税务公平是税收课征的重要原则，正如一位学者所说：“税捐课征，着重公平，即对相同负担能力者课征相同税捐，对不同负担能力者应予合理之差别待遇，故应兼顾水平公平及垂直公平，至于衡量公平标准，则应依个人给付能力为之。”强调税负公平，不能着重政府支出需求，而忽略个人因素。就此，又有学者提出：“税法为了强制性对待给付，不能仅以有法律依据即有服从义务，因此可能有多数暴力或民主滥用事情，为保障少数人，税法应受严格平等原则之拘束……”法律的效力不止来自其强制力，更多来自大多数人的认可。纳税申报要获得纳税人的认可，除了具有程序合法性外，还须公平合理，这样才有生命力。人本税法观的匡正和税负公平观的重申，协调互动，有利于税收法治由肇始的随机无序状态逐渐实现逻辑的历史的统一而日渐成熟。
（二）制度完善
1、合理配置个税申报制度的权利义务
个税自行申报不能只是一个单行道，只有补税的可能，没有退税的可能。国际上个人所得税通常是采取先预征后汇算清缴再退还的方式，一般在纳税当年采取代扣代缴，但在第二年申报的时候对个人获得的工资薪金收入扣除赡养纳税人及其生活开支和其他必要开支后，多退少补，往往可以给予缴纳人部分退税，而我国目前对个人所得税采用的则是“一刀切”的综合扣除方式，对纳税人来说，有高昂的纳税申报成本，却没有相应的退税激励，纳税人自然就不会有太高的积极性。
鉴于此，可考虑将纳税申报制度与退税制度以及相关的福利政策挂钩，对每个纳税人提出“正向激励”，提高这项制度的普遍可接受性，调动纳税人申报的积极性。采用代扣代缴方式的税务部门要返还代扣代缴单位相当于已缴税额2%的代办费用，公民自行申报纳税制度也应该享有这一政策。同时，可考虑将个人所得税纳税申报义务履行情况作为个人信用评价体系的一项重要指标，以法规形式将个人纳税信用作为个人申请注册企业、担任企业负责人以及进入公共部门的必要条件。此外，由于任何一个纳税人都可能在计算其税收收益时出错，出于保护纳税人权益的考虑，应当尽快完善纳税申报修正制度。
2、拓宽申报模式
按着量能负税原则，可考虑“允许省级税务机关针对各省经济发展水平、收入水平和征管水平，制定相应的实施办法”。同时，可借鉴美国的多种申报模式，规定纳税人可以根据自己的实际情况，选择单身申报、夫妻联合申报、丧偶家庭申报、夫妻单独申报以及户主申报等5种形式之一种，不同的申报形式有不同的扣除额和宽免额。这样，既照顾到不同纳税人收入不同、负担各异的个体差异，又体现了人性化的制度设计，保障纳税调节收入差异的实际功效，也有利于推动申报模式有序发展，让纳税人充分享受申报方式自由选择的便利性。
3、完善个人所得税法的相关规定
首先，要完善个税扣除制度。按照纯收入征税是个人所得税最为显著的特征，因此，也就必须对有关的项目进行必要的扣除。随着个人所得税法的发展，扣除制度完善与否已成为衡量个人所得税法发展水平和完善程度的重要指标之一。世界各国扣除制度中的扣除项目一般包括成本费用、生计费用和个人免税三部分内容。成本费用是指为了取得该项所得所必须支付的有关费用，扣除这些费用体现了“纯益”原则，其扣除形式多采用按实际列支或在限额内列支的方式。生存费用是指维持纳税人及其赡养人生存所必须的最低费用，它是扣除制度的核心内容，世界各国大多根据赡养人口、婚姻状况、年龄大小等因素进行扣除。个人免除主要是为了体现量能公平的原则而设置的对某些所得给予照顾性的减免项目。我国年对工薪所得部分的起点做了调整，但却未从根本上系统地解决整个个人所得税的费用扣除问题。结合其他国家的立法实践，可考虑将纳税人9项费用在法定限额内允许扣除。包括个人生活费、给付18周岁以下子女的抚养费、给付18-24周岁正接受大学全日制教育的子女的抚养费、给付其他没有独立所得来源的受扶养人的抚养费、给付自己父母的赡养费、在家庭与工作场所之间的交通费、为购买自住房发生的抵押贷款利息、给付与其共同生活的70岁以上老人的生活费、缴纳的社会保险费。个税征收前扣除制度的完善，有利于解决我国经济和社会发展所面临的税制困境，有利于调动个人所得税的积极性。
其次，改进个人所得税税制模式。个人所得税的课税依据是人的总体负担能力。只有综合纳税人全年各种所得的总额，减除各项法定的宽免额和扣除额后，才能够对应税所得按统一的累进税率课征。各国在个人所得税法发展初期一般采取分类所得税模式，而在个人所得税发展成熟以后则转向综合所得税模式，但综合所得税模式也具有其自身缺陷，比如计算复杂，容易造成透漏税等，因此，很少有国家实行单纯的综合所得税模式，原则上是在采取综合所得模式的同时对个别所得采取分类所得税模式，也就是所谓的分类综合所得税模式，或混合所得税模式，这是世界上绝大多数国家所采取的个人所得税模式。从长远看，综合所得税课税模式是较好的选择。结合国情，在具体改革的步骤上，我国应先推行分类综合所得税制，待时机成熟后，逐步向综合所得税制过渡。
4、完善税收征管相关辅助制度
首先，个税申报制度的全面推进，离不开对纳税人涉税信息的掌握，离不开对纳税申报准确性的监管。这就需要形成有效的税务机关、相关的公共管理部门（工商、海关、财政、劳动保障等社会各部门）和支付单位之间信息传递的协调配合联动机制，制定具体操作程序和细则，明确相关部门和组织向税务机关及时传递个人涉税信息的法律义务和法律责任，实现信息及时传递和准确查询。
其次，建立个人财产登记制和全面推行储蓄存款实名制，辅以个人支票制度和完备的会计审查制度，完善抽查和惩戒制度，将纳税人的财产收入显性化，在一定程度上克服和解决税源不透明、不公开、不规范的问题。
再次，推进个人收入支付货币化、规范化和信用化。即个人所得，无论是什么性质的收入，都应该尽量通过银行进行转账支付，不使用现金。因此，应该修改《税收征管法》和《银行法》等法律的相关规定，规范企业和个人的支付方式，以利于国家对个人所得进行全面的监督管理。另外，在条件成熟时，可考虑推广应用个人身份证号码作为个人纳税号码，使之固定化、终身化，形成制度，同时推广应用个人身份证号码作为个人财富代码制度，依法规定该代码在纳税、储蓄、保险、就业、救济金领取、领取奖金、出国购买大宗财产时强制性地使用，为税务机关掌握个人收入创造有利条件，保障个人所得税申报制度的良好的外部环境。
此外，针对高收入下的“高逃税”现象，要对高收入者实施纳税重点监控。对演艺（体育）界明星、高级企业管理者、航空、电信、金融等高收入行业和个人建立专门档案，强化对高收入行业和个人的征管。
5、优化纳税服务并逐渐使之制度化
纳税服务是税收征管的重要组成部分，是购建现代税收征管新格局的基础环节。优良的纳税服务对个税申报制度推进和税收征管的高效运作的作用不言而喻。要本着“纳税人至上”的原则，把纳税服务贯穿于纳税的整个过程，税前为纳税人提供咨询辅助服务，税中为纳税人监督投诉、争议仲裁、损害赔偿提供渠道，优化纳税服务流程，使之逐步现代化，构建一个公平、公正的纳税服务体系，最终确立纳税服务的法律框架。
关键词：零申报 成因分析 法律责任 申报建议
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）11-0059-02
按照国家税务总局的定义，零申报是指一般纳税人的纳税申报既无销项税额也无进项税额，应纳税额为零。按照《国家税务总局关于合理简并纳税人申报缴税次数的公告》（国家税务总局公告2016年第6号）的规定，“随增值税、消费税附征的城市维护建设税、教育费附加免于零申报”。零申报是指企业纳税申报的所属期内没有发生应税收入，此情况一般存在于未开展经营或者当期有收入但未按规定如实申报的企业。
一、零申报的成因及分析
（一）未取得批文或不确定经营行为。工商登记改革后，市场主体虽然办理了营业执照，但由于存在未能取得相关部门审批或者尚不确定从事何种经营行为等多种原因，较长时间内没有发生经营行为的情况增多，导致出现零申报，此类零申报属于正常申报。
（二）企I处于筹建期间。纳税人开业后处于筹建期，但并不意味着纳税人可以随意申报。《国家税务总局关于企业所得税若干税务事项衔接问题的通知》（国税函[2009]98号）关于开（筹）办费的处理如下：新税法中开（筹）办费未明确列作长期待摊费用的，企业可以在开始经营之日的当年一次性扣除，也可以按照新税法有关长期待摊费用的规定处理，但一经选定，不得改变。企业在新税法实施以前年度未摊销完的开办费，也可根据上述规定处理。
按照《国家税务总局关于贯彻落实企业所得税法若干税收问题的通知》（国税函[2010]79号）的规定，企业开始生产经营的年度，为开始计算企业损益的年度，企业从事生产经营之前开展筹办活动期间发生的筹办费用支出，不得计算为当期亏损，应按照国税函[2009]98号文件的规定执行。《国家税务总局关于企业所得税应纳税所得额若干税务处理问题的公告》（国家税务总局公告2012年第15号）规定：企业在筹建期间，发生与筹办活动有关的业务招待费支出，可按实际发生额的60%计入企业筹办费，并按有关规定在税前扣除；发生的广告费和业务宣传费，可按实际发生额计入企业筹办费，并按有关规定在税前扣除。因此，纳税人一定要按照相关规定进行申报。
（三）经营管理不善，无经营收入。企业由于经营管理不善，市场营销策略不当，产品滞销，陷入困境，处于停产、半停产状态，造成长期无经营收入，为寻找商机谋求发展，扭转局面，仍保留证照，形成零申报。
（四）会计利润等于或小于零。当企业成本费用等于或大于营业收入合计，核算会计利润为亏损额，纳税人理解为未实现会计利润作零申报处理。
（五）隐瞒收入。企业当期存在收入，但为了偷逃税款，涉嫌虚假零申报。
二、企业非正常零申报需承担的税收法律责任
通过上述对零申报成因的分析，因未取得批文或不确定经营行为所进行的零申报属于正常申报，随着批文下达或明确经营行为后企业将进入正常经营模式。企业处于筹建期间，应按相关政策规定进行费用归集和税前扣除，筹办期结束后正确进行申报。企业会计利润为亏损额，也应进行正常申报，否则会将亏损转移到以后年度申报，人为造成延长亏损可弥补期间，企业可能会承担不利后果。若因隐瞒收入涉嫌虚假零申报，造成少缴税款或偷税，最终将承担法律后果。税收征管法规定：纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据的，由税务机关责令限期改正，并处五万元以下罚款。国家税务总局《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》（国家税务总局公告2016年第24号）第六条规定，“重大税收违法案件”是指符合下列标准的案件纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款，查补税款金额100万元以上，且任一年度查补税额占当年各税种应纳税总额10%以上。
三、长期零申报带来的后果
税务机关会将非正常零申报纳税人纳入重点监控范围，并按照相关规定进行纳税评估，在评估过程中发现其存在隐瞒收入、虚开发票等行为，要求其补缴当期税款与滞纳金，并按规定对其处以罚款，情节严重的移送稽查；纳税人为走逃户的，按规定纳入重大失信名单并对外公告，同时利用系统核查“受票方”，核查其是否存在善意取得虚开增值税发票、恶意串通等情况，并按照规定进行查处，同时将走逃户纳税人直接评定为D级纳税人，并承担相应后果。
对长期零申报且持有发票的纳税人，发票降版降量。通常情况下，税务机关认定半年以上为长期，具体时限以各省、市税务机关的规定为准。同时可以按规定要求纳税人定期前往税务机关对发票的使用进行核查；税务机关通过核查，可以按照相关规定采用成本费用公式核定纳税人收入。
四、对税务机关管理企业零申报的几点建议
（一）强化分析。宏观上，要从国内外形势、行业、工艺流程、生产技术、规模等开展复合式的梳理分析，尽可能排除合理因素，根据市场经济发展形势建立风控模型。微观上，要牢牢把握企业的实际生产经营状况，重点加强对零申报的日常监管。
（二）整合数据，充分发挥信息的支撑作用。加强信息的对称性审核，充分运用征管系统、一窗式、一户式等信息化系统实施全方位、多层次、多角度的税收监控。目前的申报系统暂不能实现增值税申报数据与所得税申报数据的对称性审核，给税源管理的准确性增加了难度，建议尽快进行改造升级；税务部门、工商行政管理部门、开户银行、海关、统计部门等应建立数据交换与互联互通渠道，制定信息交换与数据共享制度，丰富“一户式”电子档案信息，实现征管信息互联共享，增强税源管理实效；充分利用数据整合的信息资源优势，为基层税务人员提供全面、直观的信息支撑，提高共享度和实际运用水平，强化比对分析，区分原因，并采取不同的针对性措施。
（三）多管齐下，综合运用各种征管手段加强监控。（1）突出分类管理。对重点税源企业、行业进行重点管理，对规模小、业务量少、经济效益不好、固定资产投入不多的外资企业，要控制其用票量。对财务核算不够规范、成本核算不准确的企业，要促进其准确核算，做到征管环节全覆盖、管理过程全监控、税收服务全方位。（2）强化申报审核。建立增值税申报数据与所得税申报数据审核机制。增值税低税负的外资企业，往往也是亏损企业，要加大对长亏不倒的外资企业的重点监控，不断加强月度和季度申报监控。切实把握企业的实际生产经营状况，重点加强对零申报和长期低税负企业的日常监管。落实责任区管理人员巡查制度，采取不定期实地调查，对企业法人、经营者和财务人员进行约谈，查看生产车间和仓库，调阅账册，了解企业真实的经营状况。对非正常零申报的原因进行分析，加强评估力度和深度，促使企业规范运作，不断降低零申报。
（四）建立有效的关联交易制度，加强反避税工作。新企业所得税法实施后，大型集团企业特别是跨国企业均将转让定价作为首要税收问题。目前关联企业转移利润主要集中在集团内部企业间的各种往来，具体表现为：（1）高进低出。即以较高的价格向关联企业购进原材料，以较低的价格将产品售给关联企业，将企业利润税前转出。（2）虚列或多列租赁费。即以同关联企业签订财产租赁合同的名义，将企业利润转移出去，有的实际上并未发生租赁行为。（3）提高佣金费用标准。以高额劳务报酬费、技术咨询费、中介业务费等名义，将利润转移到关联企业。（4）向关联企业融资。与关联企业签订借款合同，以高于同类业务的利率支付利息，将利润税前转移。目前，反避税工作还是一个薄弱环节，税务人员对反避税工作在思想认识上还存在不足，业务素质与反避税工作要求不尽适应。税务机关对国际市场行情缺乏了解，税务人员缺乏丰富的反避税经验和能力，这些都给反避税工作带来困难。应建立有效关联交易制度，加强反避税工作力度。
（五）合理配置，建立科学完善的奖惩体系。按照税收精细化、科学化管理要求，合理配置资源，建立完善的奖惩机制，多激励少惩罚，多指导少追究，充分调动税务人员的积极性、主动性和创造性。责任区管理人员处在基层第一线，风险高，责任大，应坚持责任与利益、褒奖与惩戒相结合，按岗位责任轻重、难易程度、工作量大小确定标准，切实解决平均主义、干多干少、干好干坏一个样的问题，建立干一事成一事的办事制度。
（六）税务人员应积极更新知识，增强管理力度。部分税务人员开展纳税检查和评估工作还依靠手工账册，对会计信息化特别是ERP系统应用还不熟悉、不熟练，应加强对税务人员的相关技能培训。在日管工作中税务人员仍存在认识误区，主要表现为重增值税，轻所得税；重税负，疏管理；对重点税源户比较重视，对中小企业管理和监督偏松。一些税务人员过度依赖管理软件和工作流程，没有进行深入调查分析，实地管理监控力度不够，应转变观念，采取有效措施。
（七）以人为本，进一步提高税务人员的综合素质。要切实加强对责任区管理人员的业务学习培训、经验交流、资源共享、案例分析等工作，做到常态化、制度化、系统化，使之掌握各项税收政策，熟悉行业特点、企业财务制度和财务核算方法，特别要普及日常税收征管中的关联交易知识，使其具有更强的职业敏感性和敏锐的洞察力。
参考文献：
[1]李雪，刘智利.应加强一般纳税人零申报管理[J].税收征纳，2016，（10）.
[2]孙雪梅.企业所得税汇算清缴常见涉税问题及检查要点[J].商业会计，2015，（10）.
（一）坚持“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税、坚决落实各项税收优惠政策”的组织收入原则，坚决杜绝寅吃卯粮、转引税款、虚收空转和摊派征收现象，确保所得税收入平衡较快增长。
(二)加强税源调查和监控，开展税源普查，准确、详细掌握税源结构、分布及增减变化趋势，加强收入预测、分析和调度，掌握组织收入工作的主动权；充分利用税源档案、管理台帐、纳税评估等税源管理平台，加强基础税源管理；认真落实企业所得税预缴税款比例不低于70%的要求。
(三)强化重点行业和征管薄弱环节的税收管理，着重加强对房地产、建筑、交通、制造、商贸等支柱性税源的征管，加强餐饮、娱乐、社会服务、股权转让等征管薄弱环节的所得税征管。
(四)加大监督检查力度，继续按照统筹安排、统一部署的原则，通过综合执法检查、专项检查等形式，加强对税收政策贯彻执行情况的监督检查，减少税收流失，促进收入增长。
(五)认真开展收入分析，开展分税种、分行业收入信息比对分析，及时发现组织收入中存在的问题，对收入增减幅度超过20%的行业或企业，进行重点分析，把握所得税收入动态变化情况。
二、落实政策，发挥税收职能作用
（一）认真贯彻落实国家出台的各项税收政策，正确把握宏观政策目标，积极探索税收促进经济发展方式转变的途径；落实发展战略性新兴产业、鼓励循环经济发展和节能减排、支持企业创新和科研成果转化、加快基础建设等税收优惠政策；落实国家对个人收入分配的调节政策，确保调节收入分配的目标顺利实现。提升政策宣传效果，加大政策落实力度。
(二)支持地方经济发展，围绕促进皖北地区的发展战略，发挥税收职能，助力崛起；对重大项目进行跟踪管理和个性化服务；促进重点骨干企业做大做强，扶持中小企业有序发展。
(三)用足用活税收优惠政策。充分把握税收优惠政策的导向作用，拓展政策应用空间，释放税收政策效应，支持地方经济发展；落实支持就业税收政策，促进城镇居民、农民工、高校毕业生充分就业。
(四)努力提高纳税服务水平。认真做好税收优惠政策宣传、辅导，让纳税人充分了解税收优惠政策；整合纳税服务资源，细化服务措施,注重服务实效；优化税收优惠审批、备案流程，精简审批环节，提高行政效率；健全信息公开制度，推进个人所得税申报数据网上查询。
(五)努力提高纳税服务水平。认真做好税收优惠政策宣传、辅导，让纳税人充分了解税收优惠政策；完善纳税服务制度办法，整合纳税服务资源，细化服务措施,注重服务实效；优化税收优惠审批、备案流程，精简审批环节，提高行政效率；健全信息公开制度，主动接受纳税人监督。
三、强化税收征收管理水平
（一）深化建筑业、房地产业项目管理工作，完善房地产及建筑业税源监控体系建设，搞好房地产及建筑业管理软件的运用。做好房地产及建筑业跨部门涉税信息联网工作。
（二）推广应用财产行为税税源监控管理平台软件，逐步将城镇土地使用税、房产税、车船税等各税种纳入监控范围，实现税源动态监控。
（三）按照货运发票税控系统管理工作的相关要求和政策规定，加强货运自开票纳税人管理工作。
（四）加强两税信息比对工作，运用数据比对成果，切实提高城建税征收水平。
（五）完善车辆税收一条龙管理的信息化建设，强化保险部门代收代缴车辆车船税管理，通过综合治税、部门配合等手段，加强车船税税源控管。
（六）强化土地增值税清算工作，深入开展督导检查。建立健全“项目登记、项目开发、项目清算”的全过程税源监控机制，逐步实现土地增值税清算工作的常态化管理。
（七）强化同期资料管理，加强对避税行为的防范；拓展反避税新领域，加大反避税调查力度。
(八)大力推进分类管理，对重点行业开展调查研究，了解经营模式、掌握业务流程、熟悉核算方式、把握适用政策，有针对性地制定行业管理办法。推广实施总局《企业所得税行业管理操作指南》。对企业兼并重组、股权收购等业务、汇总纳税、清算所得等特殊事项，加强调查研究，及时发现和解决新情况、新问题。积极推广应用企业所得税汇总纳税信息管理系统。
（九）切实做好汇算清缴管理，明确企业所得税汇清缴工作流程和工作重点，着重把好企业年度申报表的审核关、优惠政策的落实关。严格按照规定的范围、条件、标准和程序进行审批或备案税前扣除项目，对大额资产损失进行实地核查。继续推行企业所得税电子申报，全面推广涉税通汇算清缴软件。对企业汇缴申报中发现的重大问题，及时反馈稽查部门，通过税务稽查，巩固汇算清缴成果。做好汇算清缴与税源结构分析、开展纳税评估的结合。
（十）开展企业所得税纳税评估，充分依托综合征管信息系统和银行、工商等外部门提供的第三方涉税信息，全面完整准确掌握企业有关数据，科学确定评估对象。加强企业监控预警分析，着力加强对税负明显偏低企业的评估。每年的纳税评估面不低于所管企业所得税户数的20%。
（十一）加强高收入者个人所得税征收管理，结合县经济总体水平、产业发展趋势和居民收入来源特点，确定我县高收入者相对集中的行业和人群，摸清高收入行业的收入分布规律，掌握高收入人群的主要所得来源，建立高收入者所得来源信息库，有针对性地加强个人所得税征管。加强对规模较大的个私企业、个体工商户管理。
（十二）全面推进全员全额扣缴明细申报，省局个人所得税管理信息系统服务器升级后，在所有代扣代缴单位推广个人所得税管理信息系统。提升管理信息系统应用效果，借助管理信息系统，全力推进全员全额明细申报工作，到年底，全面实施全员全额明细申报。以全员全额明细申报为基础，开展企业所得税工资、福利费税前扣除与个人所得税工资薪金比对工作，比对户数不得低于规定的标准。
（十三）加强12万元以上自行纳税申报管理，将高收入群体纳入重点税源监控和管理范围，全面完成12万元以上自行纳税申报任务。注重提高申报质量，对纳税人应申报未申报、申报不实少缴税款的，严格按照征管法的规定进行处理。
（十四）加大开具完税证明工作力度，对已实行明细申报的扣缴单位，要为所有纳税人开具完税证明。明确目标，全力推进，多措并举，通过邮寄、上门服务等形式，把完税证明直接发送给纳税人。
四、继续开展培训与调研
按照国家税务总局的定义，零申报是指一般纳税人的纳税申报既无销项税额也无进项税额，应纳税额为零。按照《国家税务总局关于合理简并纳税人申报缴税次数的公告》（国家税务总局公告2016年第6号）的规定，“随增值税、消费税附征的城市维护建设税、教育费附加免于零申报”。零申报是指企业纳税申报的所属期内没有发生应税收入，此情况一般存在于未开展经营或者当期有收入但未按规定如实申报的企业。
一、零申报的成因及分析
（一）未取得批文或不确定经营行为。工商登记改革后，市场主体虽然办理了营业执照，但由于存在未能取得相关部门审批或者尚不确定从事何种经营行为等多种原因，较长时间内没有发生经营行为的情况增多，导致出现零申报，此类零申报属于正常申报。
（二）企?I处于筹建期间。纳税人开业后处于筹建期，但并不意味着纳税人可以随意申报。《国家税务总局关于企业所得税若干税务事项衔接问题的通知》（国税函[2009]98号）关于开（筹）办费的处理如下：新税法中开（筹）办费未明确列作长期待摊费用的，企业可以在开始经营之日的当年一次性扣除，也可以按照新税法有关长期待摊费用的规定处理，但一经选定，不得改变。企业在新税法实施以前年度未摊销完的开办费，也可根据上述规定处理。
按照《国家税务总局关于贯彻落实企业所得税法若干税收问题的通知》（国税函[2010]79号）的规定，企业开始生产经营的年度，为开始计算企业损益的年度，企业从事生产经营之前开展筹办活动期间发生的筹办费用支出，不得计算为当期亏损，应按照国税函[2009]98号文件的规定执行。《国家税务总局关于企业所得税应纳税所得额若干税务处理问题的公告》（国家税务总局公告2012年第15号）规定：企业在筹建期间，发生与筹办活动有关的业务招待费支出，可按实际发生额的60%计入企业筹办费，并按有关规定在税前扣除；发生的广告费和业务宣传费，可按实际发生额计入企业筹办费，并按有关规定在税前扣除。因此，纳税人一定要按照相关规定进行申报。
（三）经营管理不善，无经营收入。企业由于经营管理不善，市场营销策略不当，产品滞销，陷入困境，处于停产、半停产状态，造成长期无经营收入，为寻找商机谋求发展，扭转局面，仍保留证照，形成零申报。
（四）会计利润等于或小于零。当企业成本费用等于或大于营业收入合计，核算会计利润为亏损额，纳税人理解为未实现会计利润作零申报处理。
（五）隐瞒收入。企业当期存在收入，但为了偷逃税款，涉嫌虚假零申报。
二、企业非正常零申报需承担的税收法律责任
通过上述对零申报成因的分析，因未取得批文或不确定经营行为所进行的零申报属于正常申报，随着批文下达或明确经营行为后企业将进入正常经营模式。企业处于筹建期间，应按相关政策规定进行费用归集和税前扣除，筹办期结束后正确进行申报。企业会计利润为亏损额，也应进行正常申报，否则会将亏损转移到以后年度申报，人为造成延长亏损可弥补期间，企业可能会承担不利后果。若因隐瞒收入涉嫌虚假零申报，造成少缴税款或偷税，最终将承担法律后果。税收征管法规定：纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据的，由税务机关责令限期改正，并处五万元以下罚款。国家税务总局《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》（国家税务总局公告2016年第24号）第六条规定，“重大税收违法案件”是指符合下列标准的案件纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款，查补税款金额100万元以上，且任一年度查补税额占当年各税种应纳税总额10%以上。
三、长期零申报带来的后果
税务机关会将非正常零申报纳税人纳入重点监控范围，并按照相关规定进行纳税评估，在评估过程中发现其存在隐瞒收入、虚开发票等行为，要求其补缴当期税款与滞纳金，并按规定对其处以罚款，情节严重的移送稽查；纳税人为走逃户的，按规定纳入重大失信名单并对外公告，同时利用系统核查“受票方”，核查其是否存在善意取得虚开增值税发票、恶意串通等情况，并按照规定进行查处，同时将走逃户纳税人直接评定为D级纳税人，并承担相应后果。
对长期零申报且持有发票的纳税人，发票降版降量。通常情况下，税务机关认定半年以上为长期，具体时限以各省、市税务机关的规定为准。同时可以按规定要求纳税人定期前往税务机关对发票的使用进行核查；税务机关通过核查，可以按照相关规定采用成本费用公式核定纳税人收入。
四、对税务机关管理企业零申报的几点建议
（一）强化分析。宏观上，要从国内外形势、行业、工艺流程、生产技术、规模等开展复合式的梳理分析，尽可能排除合理因素，根据市场经济发展形势建立风控模型。微观上，要牢牢把握企业的实际生产经营状况，重点加强对零申报的日常监管。
（二）整合数据，充分发挥信息的支撑作用。加强信息的对称性审核，充分运用征管系统、一窗式、一户式等信息化系统实施全方位、多层次、多角度的税收监控。目前的申报系统暂不能实现增值税申报数据与所得税申报数据的对称性审核，给税源管理的准确性增加了难度，建议尽快进行改造升级；税务部门、工商行政管理部门、开户银行、海关、统计部门等应建立数据交换与互联互通渠道，制定信息交换与数据共享制度，丰富“一户式”电子档案信息，实现征管信息互联共享，增强税源管理实效；充分利用数据整合的信息资源优势，为基层税务人员提供全面、直观的信息支撑，提高共享度和实际运用水平，强化比对分析，区分原因，并采取不同的针对性措施。
（三）多管齐下，综合运用各种征管手段加强监控。（1）突出分类管理。对重点税源企业、行业进行重点管理，对规模小、业务量少、经济效益不好、固定资产投入不多的外资企业，要控制其用票量。对财务核算不够规范、成本核算不准确的企业，要促进其准确核算，做到征管环节全覆盖、管理过程全监控、税收服务全方位。（2）强化申报审核。建立增值税申报数据与所得税申报数据审核机制。增值税低税负的外资企业，往往也是亏损企业，要加大对长亏不倒的外资企业的重点监控，不断加强月度和季度申报监控。切实把握企业的实际生产经营状况，重点加强对零申报和长期低税负企业的日常监管。落实责任区管理人员巡查制度，采取不定期实地调查，对企业法人、经营者和财务人员进行约谈，查看生产车间和仓库，调阅账册，了解企业真实的经营状况。对非正常零申报的原因进行分析，加强评估力度和深度，促使企业规范运作，不断降低零申报。
（四）建立有效的关联交易制度，加强反避税工作。新企业所得税法实施后，大型集团企业特别是跨国企业均将转让定价作为首要税收问题。目前关联企业转移利润主要集中在集团内部企业间的各种往来，具体表现为：（1）高进低出。即以较高的价格向关联企业购进原材料，以较低的价格将产品售给关联企业，将企业利润税前转出。（2）虚列或多列租赁费。即以同关联企业签订财产租赁合同的名义，将企业利润转移出去，有的实际上并未发生租赁行为。（3）提高佣金费用标准。以高额劳务报酬费、技术咨询费、中介业务费等名义，将利润转移到关联企业。（4）向关联企业融资。与关联企业签订借款合同，以高于同类业务的利率支付利息，将利润税前转移。目前，反避税工作还是一个薄弱环节，税务人员对反避税工作在思想认识上还存在不足，业务素质与反避税工作要求不尽适应。税务机关对国际市场行情缺乏了解，税务人员缺乏丰富的反避税经验和能力，这些都给反避税工作带来困难。应建立有效关联交易制度，加强反避税工作力度。
（五）合理配置，建立科学完善的奖惩体系。按照税收精细化、科学化管理要求，合理配置资源，建立完善的奖惩机制，多激励少惩罚，多指导少追究，充分调动税务人员的积极性、主动性和创造性。责任区管理人员处在基层第一线，风险高，责任大，应坚持责任与利益、褒奖与惩戒相结合，按岗位责任轻重、难易程度、工作量大小确定标准，切实解决平均主义、干多干少、干好干坏一个样的问题，建立干一事成一事的办事制度。
“一窗式”管理和“流程再造、业务重组”是对多少年来我们传统税收征收管理的一次深刻变革，是新的经济形势和国税创新、发展的自身需要。“一窗一人一机”，将增值税的纳税申报，金税工程的发票认证、抄报税，全部在一个窗口办结，并进行“票表的稽核”，体现了科技税收理念、效率税收理念、民本税收理念和服务税收理念；而“流程再造、业务重组”是根据我们国税管理工作的实际，将过去税收管理的事务，组成咨询—受理—调查—核批—评估—检查—执行等7个节点的主流程，按照职能导向型向流程导向型重组机构职能，用“点对点”的服务方式切实让纳税人感到事好办，事快办，更加的体现国税管理“操作规范化、岗责明确化、工作高效化”。在新的征管格局下，如何更有效的防止“淡化责任，疏于管理”现象的发生，本文从如何加强税源监控管理，实现应税销售收入与应征税金和应征税金与入库税金两个“零距离”的角度出发，谈一点个人粗浅的看法。
一、当前税源管理工作的现状
所谓税源管理简言之就是指对各税种税基的控管，它是做好各项征管工作的基础。它包括对经济运行的管理和税收执法的管理两个方面。税收来源于经济，来源于社会产品价值C+V+M中的国民收入V+M部分，它们又分别构成税制中不同税种的税基。而现代税收理论中对商品流转额的课税税基又涉及全部的社会产品价值C+V+M，这就意味着必须把全部的经济活动纳入税源管理的范围，充分利用现代化的管理手段进行跟踪监控。但这只是理想的目标。
税源管理还有另一方面，就是对纳税人的管理。因此，对税源的管理离不开对创造和拥有财富的纳税人的管理。在现实工作中，由于多种原因，税源流失，偷税、漏税、骗税、欠税等影响税收收入的情况仍较为普遍，具体表现在：
从税务部门看：
1、由于受管理资源短缺的限制，税源监控管理乏力，纳税申报质量不高。当前，税收监控水平低主要表现在以下几个方面：一是监控网络不健全。由于税收信息化网络建设步伐滞后，国税与地税、银行、工商等部门联接的全国性信息网络尚未建立，再加之法人支付单位"多头开户"现象普遍和现金结算的大量存在，致使税务机关通过系统外的信息对纳税人收支状况、纳税申报真实程度的监控非常有限。二是监控管理不到位。一方面，纳税人的生产、经营、申报、税负、纳税、税源等变化情况没能得到有效监控，申报资料的准确性、真实性和合法性偏低，出现了大量低税负、零申报、负申报等异常申报。另一方面，没有充分发挥发票、税控设备、账簿等税收监控手段对纳税人的生产经营情况进行事前和事中的有效监控作用，纳税评估等监控也未完全到位。
2、由于管理的缺位，依法治税还未能真正落实到位。1996年以来，各级税务机关逐步建立起了新的税收征管模式，初步实现了税收的相对集中征收，实现了税收管理从“保姆”式管理向按环节管事的根本转变。但由于新的征管模式取消了专管员管户制度，使许多地方在建立新的税收征管模式中出现了税收管理职责不清，责任不明，税源管理出现缺位和内部岗位、环节间工作衔接不够严密等问题。主要表现在两个方面：一是对纳税人经营情况深入了解不够，税交多少由企业申报，税务机关主要从纳税资料上进行分析，无法做到对每一户纳税人实行税源监控：二是注重了大户的管理，而忽视了小户及个体工商业户的管理，以致造成漏征漏管增多，税收流失加大。
3、由于缺乏整体的管理监控机制，管理的效能不能充分的体现。虽然税收信息化建设取得突破性进展，计算机已广泛应用于税收征收、税务管理、税务稽查、公文处理等诸多领域。但从总体上看，目前征管基础信息普遍存在不完善、不准确等情况，税收征管软件还难以对征管信息进行集中处理、深加工，信息共享程度低，计算机应用于税收征管的功能、作用还相当有限。“以计算机网络为依托”的实质并未被大多数基层税务部门充分理解。计算机信息资源共享不充分。其次，税收征管基础资料不规范、不完善，不能为税务管理、税源监控和税务稽查提供可靠的信息资料。
在从社会和纳税人的角度看：
虽然我们进行广泛的税法知识的宣传和辅导，应该说治税的环境和纳税人的纳税意识有所提高，但偷逃税现象仍较为普遍，税款流失教为严重，每年税务稽查查处的大要案和纳税评功的税款都有相当大的数额，从一个成面反映稽查和评税的效果，从另一方面也反映出我们管理上的缺位和企业偷漏税的严重，纳税人不遵从税法要求，不登记，包括不办理工商登记和虽然办理工商登记但不办理税务登记。不申报，包括办理税务登记后不申报纳税和虽曾申报纳税但因种种原因又中止申报纳税。申报不实，零、负申报居高不下，通过各种办法少列收入或多列支出，企业财务信息失真，利用所谓的“税收筹划”进行虚假的申报。严重干扰了税收秩序的良好运行。
由于上述问题的存在，在新的管理模式下，切实加强税源监控管理，实现两个“零距离”非常必要，具有重要而现实的意义。
二、加强税源监控管理，实现两个“零距离”的途径
随着“一窗式”管理和“流程再造、业务重组”的顺利运行，各调查执行分局的一个重要职责就是加强对所辖地区税源的监控管理，确保应征税款的及时足额入库，完成好组织收入任务。
税源管理包括宏观税源管理和微观税源管理两个方面。而各级基层税务机关的税源管理主要是对微观税源管理。其?管理的内容主要有两个方面，即行为主体和标的物。税收政策的执行主体是纳税人，施行的对象是纳税人生产经营的过程及其结果，体现为纳税人的收入或支出，收入是生产行为，支出是消费行为。税款收入最终是来自纳税人的收入，意味着纳税人的可支配收入的减少，是对纳税人收入的一种转移，是一种经济资源或社会财富的转移。而在现代社会中，税收具有的内在的调节功能使征税的对象不只局限于纳税人的收入，还有纳税人的资产、行为等。因此，对税源的监控就不能只停留在对纳税人的收入上，还要对纳税人的资产、行为实施监控。当然，资产是由收入不断转化积累形成的，因此，需要对纳税人进行动态监控。
同时由于基层税务机关管理缺位，税源不清、监控不力是其中的一个主要原因。加强税源管理，可使税务机关摸清税源变化状况，分析税源的地区分布、行业分布、税种分布、纳税人分布；抓住税收管理工作的重点，调整管理的目标，落实责任，有针对性地实施管理，堵塞税收流失的源头，从根本上治理收入流失的问题。因此，加强税源监控管理，实现两个“零距离”的途径，应从加强对纳税人管理和税务机关本身管理两个方面入手。
（一）以《税情监控册》为载体，构建三级税源监控体系。
以《税情监控册》为主要手段的税情监控是镇江国税的特色性工作。税情监控的重要性，体现在它是流程再造理论落实到具体税收工作中的重要的理论补充和手段延伸，是对流程再造的一次完善和提高。在目前征管改革刚刚到位的背景下，做好税情监控工作，加强对税源的管理，具有很大的作用。对于如何用好这本监控册，除了在要做到“二个实”，即真实、务实外，重要的是要突出发挥它的作用和价值，真正在落实上发挥监控册应有的效能。结合我们征管工作的实际，要以《税情监控册》为载体，构建税情监控三级体系，强化税源监控，使监控工作做到全面监控，突出重点，抓住异常，及时处理。
1、以责任片、责任人实施一级监控，即零距离监控。税源所依存的经济基础和社会环境每天在发生变化，税源的流动性和可变性大大增强。一级监控是根据所辖地区经济发展的形势和特点，对税源实行全面、细致的监控，其特点是各责任片、责任人掌握自己辖区内纳税人的涉税信息，由点成面，使全地区税源监控不留空白，形成最为严密的税情监控。一级监控要求纳税人信息完整、正确、及时。在实现“零距离”一级税源监控管理方面，要采取了以下四项措施：一是明确岗位责任。对所有的一般纳税人按户分配到税源监控管理岗位，并明确和落实监控管理责任。通过把监控管理工作落实到具体人员身上，使基层监控管理岗位的工作变得更加明晰、具体、有效。二是动态管理监控。按照《税情监控册》的要求，动态了解掌握纳税人的涉税信息，重点掌握对税源变化有影响的各项监控指标。三是监控报告制度。各监控管理人员到企业进行调查了解，取得动态监控数据，进行比对分析，检验纳税人申报数据的真实程度，定期写出《分析报告》。四是深入企业。要求责任片人员，要经常深入到企业相关科室，从总体上掌握企业生产经营情况和相关财务指标；到生产一线去了解生产流程、原材料耗用情况以及实际生产情况；对商业企业，到经营场所了解实际经营项目、经营规模等情况，对其涉税情况必须“一口清”。
2、以分局为责任人实施二级监控，即关键性监控。作为分局一级要对分局所管辖的入库税款前30或50位的企业，以及重点个私企业列入分局一级重点税源档案库。明确分局负责人对重点企业的税源监控，分局领导必须亲自掌握。要经常对这些企业实施“管户制”，对企业生产情况、营销情况、原材料、产品库存等情况要了如指掌。对重点企业监控做到位，基本上确保税情监控总体上到位。对企业采取二级监控中，有助于得到正确性、真实性的信息。这有利于及时摸清收入家底和税源增减变化情况，据此编制税收计划、分析收入增、减变化情况就比较客观、真实，能符合当地经济发展的实际，增强税收计划编制的科学性，收入分析的真实，从而有效解决以往收入计划编制、分析过程中的盲目性和机械性，从根本上杜绝“有税后收”现象的发生。
3、在全局实施三级监控，即督察性监控。一是以重点税源监控软件来进行税收预警。以重点税源户的实际销售等相关财务指标、应征税款、实际缴纳等税收数据作为监测指标，及时把握全方位重点税源大户的生产经营和税收的变化发展动态。二是对异常申报户进行纳税评估，通过高平台系统、金税工程提取相关数据进行分析，筛选异常数据，确定税源监控目标，下达监控指令，提出具体的监控意见和上报时限。三是对实施税务稽查提供案源。
实行三级税情监控，可以使我们的监控工作有了三个变化：
一是变事后监控为全程监控，采取事前介入，事中管理，事后监督的方法，把监控工作贯穿于企业涉税行为的始终，变被动为主动，使服务、管理、检查等各个工作环节紧密衔接，产生联动，发挥合力，一方面督促纳税人严格执行各项规定，依法照章纳税，另一方面税务机关也能够及时、准确地掌握企业纳税能力，正确把握税收发展趋势，做到底数清楚，情况准确。
二是变时点监控为动态监控，企业的经营信息瞬息多变，按月、按季的时点监控只能反映企业某一阶段的经营状况、纳税信息等，而动态监控则可以反映企业任一时期的相关信息，较时点监控更加灵活、更能够反映企业的实际情况。
三是变表层监控为深层监控，从以往的单纯掌握重点税源户基础信息、纳税数据等情况，转变到建立在纳税能力评估、行业综合水平评估基础上的指标监控。
（二）以现代税收征管体系为依托，建立有效的税源监控网络
税源监控是现代税收征管体系功能的体现和作用对象，而征管从收入角度看是掌握税源、把税收从潜在状态转化为实际入库税收的管理过程。在其他条件一定的情况下，税收征收管理对税收的基本方面具有决定性影响，也是税务部门内部唯一可以控制的方面。
随着税收信息化建设的不断推进，计算机网络建设基本到位，江苏征管信息系统、金税二期工程、税收信息集中等都已经稳步运行，以现代税收征管体系为依托，建立有效的税源监控网络，实行对税源进行立体监控的条件已经具备。
1、建立税收预警系统，研究微观税源控制方法。
为了建立现代税收征收管理体系、有效地监控税源，应该在全面估算各地区纳税能力，制定征收率控制目标的基础上，建立税收预警系统，研究微观税源控制方法。一是开发设计出税源管理信息管理软件，建立纵向可与各级税务部门联系的征管数据库，横向可与各部门、重点行业、重点企业互相交流的反映市场动态的数据库，并科学地将这些信息分类、解释、分析，对相关指标超过设定值的地区、行业、企业及时给予“报警”，充分发挥“团队”管理税源的效应，以便税源管理者比较及时、直观的了解所辖地区的税源变化发展的动态情况。二是建立异常申报的预警系统，这样可以使管理责任人根据日常管理情况和纳税人自查情况，把异常申报纳税人列为重点管理对象，加强巡查力度，严密监控其发票使用、库存、销售情况，发现问题及时反馈。同时，纳税评估人员可根据税源管理责任人的监控情况，确定评估重点，找出管理漏洞，制定管理措施。从而使增值税一般纳税人和小规模纳税人的零、负、低申报现象得到有效遏制。三是建立税款征收入库预警系统，通过对已申报税款的开票、解缴、入库实现全过程的监控，使日常管理人员及时掌握企业未申报、已开票未入库、在途税款等，以实现应征与入库的“零距离”。
2、发挥“票表比对”效能，实行双向监控体系。
要实现税源管理信息由利用单一的纳税申报信息向利用综合信息转变。金税二期工程较好得做到了对增值税发票的“防伪”工作，企业开具发票的信息全部集中在系统中，“一窗式”的管理不仅方便纳税人申报、报税、认证的便捷，更重要的是对企业的申报信息和金税工程抄、报税的信息可以及时的比对，实行有效的“票表稽核”。从而加强对企业纳税申报信息的监控力度。对两者信息不符的要及时查明原因，并作为纳税评估和税务稽查的重点，从而保证税款的及时足额入库。
3、加快“税银库”联网步伐，实现多渠道监控。
“以计算机网络为依托”并不意味着只依靠税务部门自身的计算机网络，而应“借水行船”。有必要在统一规范的前提下，抓紧研究制定和完善税收信息的法律法规，以保证税务机关获得真实可靠的数据资料和联网后所建立的制度具有法律效力。如对税银库一体化上，要加快联网的步伐，同时，在联网的方式上要通盘考虑，不要单兵作战，各自为政。在此基础上实现税收信息与金融、海关、外汇管理、工商管理以及千家万户的企业等各种信息资源的充分和自动交换，提高税收信息的社会化程度。借助社会网络及银行、电信等部门的计算机系统优势，分别进行网上申报纳税、银行网点申报纳税、电话申报纳税等，使纳税人缴税难的问题得以解决。在目前纳税人资金流难以有效控管、货物流仅靠纳税人自行申报信息又难以掌握真实情况的情况下，只有把纳税人放到行业和产业链中，全方位采集其货物流和部分资金流信息，包括企业自身提供的信息（企业基础信息和纳税申报信息）、行业信息、产业链信息，以及从行业主管部门、工商、银行、技术监督、海关、统计、审计等职能部门获得的第三方信息，缓解征纳双方信息不对称问题。通过将这些外部信息与企业的纳税申报信息、一窗式管理信息相比对，从而加强对企业纳税申报信息的监控力度。
（三）加强税源管理基础建设，建立健全规范的管理体系
完整的税收收入管理体系是一个具有内在逻辑性的严密的整体。税收收入管理体系不是简单地以组织收人为中心，而是从经济与税收的内在关系出发，利用税收收入预测技术和纳税能力估算结果，制定科学的税收收入计划，利用现代税制、征管体制和综合考核体系，实现税收的宏观调节职能，同时获得税收收入最优化。
一是要建立税收收入预测体系。税收收入预测体系技术在现代已经非常成熟，尤其是依靠计算机可以很容易地处理大型预测模型。对于税收收入预测应建立一套大型动态组合模型。这个组合模型应包括决定税收收入的四类因素：经济因素、税政因素、征管能力因素和征税环境因素。预测目标应包括总目标、分税目标、分地区目标、分行业目标以及动态目标等。
二是要建立税收收入分析体系。对于月度、季度、年度税收收入情况分析，主要是针对本期的收入情况分析收入的特点，收入增、减的主客观原因，完成收入所采取的措施。其分析的基础信息应该是?《税情监控册》以及征管信息系统中的基础信息，而不是凭空捏造，靠个人的主观臆断。
三是以落实“五清”完善“五责”为基础，形成税情监控的责任体系。??市场经济社会最需要“理性精神”，人们必须依靠“理性”思维研究制度建设。提高税源管理现代技术手段的应用水平，取决于技术和管理两个方面，二者相辅相成，缺一不可。而在具备了一定技术手段的前提下，管理就是决定的因素。科学严格、合理合法的管理，可以创造条件，改变环境，提高素质，培养人才。强化税源管理就应该建立一套科学合理、严密有效的规章制度。
（四）建立社会信用体系框架下的诚信纳税机制，健全税情监控的法律规范。
税收管理必须有完善的法律作保障，必须赋予税务机关相应的权力。除正常的管理权和检查权之外，税务机关还应有对企业开设账户、资金往来、对外投资等的知情权，要从立法上赋予银行等金融部门一定的义务，这也是新经济时代电子商务快速发展的必然要求。由于网上支付越来越多，必须通过立法形式明确银行和其他金融机构向税务部门定期提供纳税人开立账户、资金流动等信息。银行部门要加强对纳税人开户的管理和现金使用的管理，严格执行银行法、现金使用管理办法等金融法规制度，严格限制现金交易的额度，超过一定金额的现金提取要问明用途，及时报告税务部门。否则，追究银行部门主管人员和当事人的责任。
建立工商、地税、国税等部门的联合信息交换、同步受理登记等制度，明确工商行政管理部门地税部门、国税部门相互传递信息的具体义务和责任。工商部门在办理开业登记时，应先查阅税务部门对开业申请人以前的纳税资信评估信息，看是否有不良记录，对有不良纳税记录者不予以登记，直至其履行完应纳税义务为止，从法律上使有不良记录者在社会上逐渐无立足之地，从而加大违法者的社会成本。
（一）根据四川省国家税务局关于印发《2010深化征管主题活动及作风建设活动督导调研税收业务类风险问题汇集》的通知，查看县局缓缴税款申请资料、审批程序是否符合要求；
（二）了解个体工商户核定定额程序（电脑定税）、个体双定户定额执行期汇总申报的情况；
（三）调研以农副产品为原料生产加工企业情况。包括：农副产品收购发票的管控、深入企业了解其生产工艺、农产品耗用、农产品增值税进行规模、“投入产出”管控应注意的问题（如区分生产工艺、产品、生产规模等进行测算定额）。
重点内容：（1）了解农副产品收购发票样式；县局对收购发票的控管措施；到具体企业了解农副产品的收购途径、资金结算等，研究收购发票的控管措施。（2）到企业调查了解生产工艺。目的是为下一步采用“投入产出法”提供依据：主要是“消耗定额”的测算，其中又区分电力的“定额”和“原料－农副产品”的消耗“定额”。 “原料－农副产品”消耗定额的测算又要区分生产环节测定约当产量（取得期初在产品约当产量、期末在产品约当产量、本期实际产量、本期实际投入原料，并据以测算原料消耗定额）
（四）县局数据分析应用工作开展情况；
（五）灾区停业个体双定户的资料的归集情况；
（六）灾区受灾企业、恢复情况、税源情况；
（七）小规模企业零（小额）申报的原因；
（八）征管资料的收集、整理、装订及归档情况；
（九）《税收征管法实施细则》第十七条的贯彻情况，即“从事生产、经营的纳税人应当自开立基本存款账户或者其他存款账户之日起15日内，向主管税务机关书面报告其全部账号；发生变化的，应当自变化之日起15日内，向主管税务机关书面报告。”
（十）税源监控、户籍管理是否到位。县局工商税务信息交换系统的使用情况及效果；
（十一）纳税人银行账号报告制度及在税务登记证件中登录执行情况。《国家税务总局关于换发税务登记证件有关问题的补充通知》（国税发〔XX〕104号）（XX年7月13日）：“换发税务登记证件后，纳税人在银行开户时，开户银行必须按照规定在税务登记证副本登录新的账号。对原有账号暂不作登录要求，但纳税人必须向税务机关报告。”
（十二）增值税专用发票最高开票限额行政许可执行情况；
（十三）增值税、企业所得税减免审批情况；
（十四）地震受灾企业增值税专用发票保管情况；
（十五）基层税务机关企业所得税管理情况；
（十六）增值税、企业所得税重点税源企业生产经营情况调查；
二、调查研究方式
本次调研，我们主要采取抽阅历史征管资料、组织管理、征税人员座谈、现场上机演练或查询、深入企业生产经营场所调查等方式进行。
三、调研活动中发现的主要问题
本次调研活动发现的主要问题类型有：征收管理类、流转税管理类、所得税管理类、干部队伍素质类等问题，暴露的问题都不同程度存在税务执法风险隐患。
（一）征收管理类问题
1.延期缴纳税款审批、管理不规范，主要表现在：
（1）企业缓缴税款报送资料不齐全，存在缺自产负债表等申报资料的企业申请资料；
（2）审批手续不完整，存在企业报送的“延期缴纳税款申请审批表”无主管税务机关签注意见的情形；
（3）调查核实工作不到位。部分县局没有严格按照规定到企业实地调查核实，没有形成调查核实报告，或对申请缓缴税款金额达到100万元以上的，缺货币资金余额调查核实报告；
（4）对企业申请资料案头审查不仔细，甚至未进行审查。如：未对可疑的资产负债表“货币资金余额”作进一步的关联审查等。
（5）未对金融机构出具的货币资金余额时间与申请日期进行比对审查，存在不符合规定的问题。
2.纳税人申报资料填写不规范、资料不齐全。普遍存在个体双定户（包括达起征点和未达起征点）无定额执行期汇总申报的纸质申报资料问题；加油站纳税申报资料不齐，主要表现为：缺《加油站月份加油信息明细表》、《加油站月销售油品汇总表》、《成品油购销存数量明细表》等；
3.存在达起征点个体双定户月度申报资料填写项目不全、错位、无纳税人签字等不规范问题；
4.征管档案资料管理不规范。各县局征管资料的完整度、归集的方式方法、装订的整洁美观度等参差不齐，缺乏统一的标准。存在征管资料未及时按照要求整理归档的问题。
5.数据分析应用工作力度不够、方法简单，未建立有效的税收征管实时预警机制；
6.普遍存在纳税人未按规定向主管税务机关报告所有开户账号的问题；
7.普遍存在银行或其他金融机构未在税务登记证件副本登录银行账号的问题。
（二）流转税管理类问题
1.农产品收购、加工行业普遍存在税负偏低，农副产品跨省收购普遍，收购业务真实性难以核实，税务机关对农产品收购发票使用及收购业务管理难度大；
2.增值税专用发票配售审核不规范。部分县局存在增值税专用发票最高开票限额审批未遵循规定的行政许可程序。主要表现为：缺《税务行政许可受理通知书》、实施机关对申请材料的实地审查未形成核查报告、未向申请人送达《准予行政许可决定书》等资料、个别县局存在超额审批现象：
3.享受增值税优惠政策资格认定审批不规范。未按规定审定国有粮食购销企业、民贸企业和销售少数民族生产生活用品县以下供销社减免增值税资格，存在政策性减免税已到期限未及时恢复征税的情形；
4.地震受灾企业增值税专用发票保管存在安全隐患。地震后，部分企业只能将专票存放在板房内，不具备“三铁”保管条件。
（三）企业所得税管理类问题
1.管理粗放
（1）季度申报和年度申报方面。季度申报多体现在企业未申报时进行催报。但受理申报时部分管理人员不注重细节，如存档的申报表显示：申报表有ctais直接打印无企业和税务签章的，有企业提交但企业或税务签章不全的，这种情况下申报表缺少法律效力。对于年度汇算清缴工作，所得税科原制定的工作底稿汇算模式流于形式，部分县局管理人员并没有进行汇算审核，即使审核也仅是对ctais录入时出现错误的申报表进行逻辑审核。通过汇算审核对企业的申报数据进行纳税调整的情况很少。
（2）政策的宣传方面。对企业集中的宣传和培训较少，基本体现在下户调查时宣传政策（形成调查日志）、汇算清缴时进行相应的政策提示。
2.所得税管理人员少，业务素质普遍偏低。其中部分县局缺少所得税管理业务骨干。管理人员学习的主动性和积极性较差，内部培训和在岗培训未有效开展。
3.企业所得税审批事项存在以下问题：
（1）个别财产损失审批无县局管理人员的调查核实报告；
（2）已取消审批的项目或者不需要审批的项目，部分县局仍然进行审批，并下正式文件予以批复；
（3）未建立重大涉税事项（如减免税、财产损失审批）集体审议制度，程序上不健全；
（4）部分县局未按年度要求企业上报减免税申请。
（四）干部队伍素质类问题
县局一线工作人员普遍存在税收业务素质参差不齐，综合业务素质较低，业务学习积极性不高，工作责任心和服务意识不强，税收执法风险意识淡薄等问题。部分税收管理员难以胜任管户工作，突出表现在企业所得税的管理方面。
四、工作建议
针对调研中发现的普遍性问题，拟提出进一步加强全州国税系统税收征管工作的若干意见，并以正式文件下发执行。具体措施有：
（一）结合我州实际，突出重点税源和管理漏洞大的行业分类管理，着力于行业精细化管理。对农副产品收购、加工行业的管理，由流转税科、征管科、所得税管理科在调查的基础上，形成农副产品收购、加工行业税源管理办法，并加强对县局的管理指导，择重点农产品收购、加工行业进行专项评估、重点剖析。核心和重点是采取措施进一步规范和强化对农产品收购发票的领购、使用，从农产品收购发票环节减少纳税人“舞弊”的空间。另外就是要在重点实地调查的基础上，建立我州农产品收购、加工行业评估“定额”预警指标体系和评估模型，通过强化纳税评估，发现纳税遵从的疑点和线索。
（二）各县局要严格按照《四川省国家税务局缓缴税款审批管理办法》的规定，对已报批的缓缴税款资料进行逐户资料清理和问题补正。管理人员要牢固树立风险意识、责任意识，仔细做好企业缓缴税款申请资料的案头审查工作，认真落实缓缴税款的调查核实工作，及时形成调查核实报告。对缓缴税款报批资料要按户完整归集，按年集中装订归档。考虑企业申请缓缴税款报送资料中增报《纳税人全部存款账户》书面报告的复印件。
（三）各县局要在广泛宣传的基础上，按照《个体工商户定期定额管理办法》规定，要求个体双定户（包括未达起征点户）严格履行定额执行期汇总申报义务，管理人员要做好个体双定户月度、定额执行期汇总申报的审查、催报工作，个体双定户纳税申报必须有本人的签字，严禁代办、包办申报情形的发生；
（四）在税务部门统一的税收征管档案管理办法出台前，州局在调研的基础上，先暂制定全州国税系统统一的税收征管资料归集、整理、装订、归档的标准；
（五）规范税收日管活动。包括：
1.清理、自查和补正填写不规范、报送不齐全的纳税申报资料；
2.要求各县局要责令未按规定向主管税务机关报告所有开户账号的纳税人要限期报告；
[论文摘要]纳税申报是税收民主的一种具体体现形式，基于此，世界各国普遍建立了纳税申报法律制度。我国的纳税申报法律制度也已经有20年的历史，其间经过多次修改和完善。也曾极大地促进了税收法制与税收民主的进程。但从总体来看，我国现行的纳税申报法律制度依然存在相当多的问题，不仅与税收征管改革不配套，还存在侵害纳税人权益的问题。因此，有必要修改相关法律法规，以完善我国的纳税申报法律制度。
一、纳税申报是税收民主的具体体现
税收法定原则是“税法的最高法律原则”，因而，在当今社会，纳税义务皆因国家税法而产生，或者说，国家税法是纳税义务产生的基础与根据。但是，纳税义务的成立并不等于纳税义务的确定，因为在课税法定原则下，抽象的纳税义务的成立只是税收法律关系产生的条件或事实，在未经过征纳双方的认可之前，它也就是一个条件或者事实。要使抽象的纳税义务落实为具体的可实现的纳税义务，还须按照税收程序法规定的要求，对纳税义务及其程序予以确认。
众所周知，在课税法定主义原则下，纳税人、税率、纳税期限等都是相对固定的，对纳税义务的大小并不发生实质性的影响，只有计税依据即应税收入与应税所得处于不断的变化中，并对纳税义务的大小产生决定性的影响。很显然，对纳税义务的确认，实际上就是对纳税人应税收入与所得进行确认。但是，直接掌握和了解纳税人收入与所得信息的，只有纳税人自己，包括税务机关在内的其他任何部门都是通过纳税人来了解其收入与所得信息的。因此，在纳税人未向税务行政当局报送收入与所得信息的条件下，税务机关要得到这些信息只能到纳税人的生产经营场所进行检查。但这无疑是一件费时费力的事情，不仅会引发税收行政效率低下，也不符合现代的税收民主思想，因而，这种由税务行政当局单方进行确认的做法并不可取。
在长期的税收征管实践中，人们最终发现，先由纳税人依照法律规定，在发生法定纳税义务时向税务行政当局报送书面报告，确认其纳税义务，再由税务行政当局审核、监督的做法更为有效。按照这种思路，纳税义务的确定原则上由纳税人自己进行，只要其申报符合法律的规定，且不存在怠于申报以及不实申报等情形，税务行政当局即无须介人，也无权介入。由于这种申报纳税的方式具有让纳税人自主地、民主地分担国家在行政上的各种课税事务的功能，而被认为是一种国民基础上的最佳的确定税额方式。于是，现代意义上的纳税申报法律制度得以建立和发展，并为当今世界各国所普遍采用。世界各国的税法普遍都要求纳税人向税务机关报送纳税申报表，全面和准确地进行所得、财产、支出等事项的申报。
事实上，这种纳税人自主确定纳税义务的申报制度的建立并不单单体现了税收民主的思想理念，而且也具有法律上的意义：第一，纳税申报制度有利于依法治税。由纳税者自主确定其纳税义务，有利于减少行政机关的自行擅断和。税务机关只是在纳税人未依法申报和申报不当的情形下履行补充性职责，使得征纳双方以税法为依据互为监督。第二，符合税收公平和效率要求。让纳税者自己来承担申报义务，有助于实现公平课税的目标；纳税人广泛参与各种课税功能，又能极大地提高税收征管的效率，减少行政机关有限资源的制约。第三，自主纳税申报方式有助于提高国民的纳税意识和权利意识。让纳税者自身承担申报义务，能促使纳税人提高依法纳税意识，形成牢固、健康的主动履行纳税义务的观念。在此过程中，会促使纳税人积极关心税收的来龙去脉，对决定税收用途的机构、人员行使监督职责，积极维护自身的权利。
二、我国现行纳税申报法律制度的弊端分析
我国纳税申报法律制度的建立只是近二十多年来的事情。1986年4月《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》的制订，标志着我国着手建立纳税申报法律制度。1992年9月制定的《中华人民共和国税收征管法》则标志着纳税申报制度在我国正式成为一项税收法律制度。2001年5月1日施行的新《中华人民共和国税收征管法》(以下简称《税收征管法》)以及2002年10月15日施行的《中华人民共和国税收征管法实施细则》(以下简称《税收征管实施细则》)等，则进一步完善了我国的纳税申报法律制度。
应该说，我国现行的纳税申报制度在规范税收征管，保护纳税人权利方面发挥了重要的作用。但是，从总体上看，现行的纳税申报法律制度还存在不少问题，并在相当程度上影响了税收法治。可以概括为以下几个方面：
第一，现行税收法律法规所确定的纳税申报期限相对复杂和混乱，不便于纳税人实际操作。新《税收征管法》第二十五条规定，纳税人必须按照法律、行政法规或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的纳税申报期限等办理纳税申报。如《增值税暂行条例》规定：增值税的纳税期限分别为1日、3日、5日、10日、15日或者一个月，究竟选择哪一种则由主管税务机关确定。《营业税暂行条例》的规定是：营业税的申报期限分别为5日、15日或者一个月，具体的纳税申报期限也由主管税务机关确定。《企业所得税暂行条例》则规定，纳税人应当在月份或季度终了后15日内进行所得税纳税申报。《个人所得税法》则规定纳税人(含扣缴义务人)应当在次月7日内将应纳税款或所扣缴的税款申报缴纳入库。如此等等，规定极不统一。在实际的税收征管工作中，主管税务机关一般要求纳税人在次月1～10日内申报缴纳营业税、增值税等流转税，在1～15日内申报缴纳企业纳所得税，在1～7日内申报缴纳个人所得税。面对这样的纳税申报期限规定，纳税人在15天内可能要进行三次申报。为了节约纳税成本，纳税人最合理的选择就是在7日前一次性完成所有的申报。但是，这样对纳税人来说也是不方便的，工作强度和难度都增大了，而且申报的准确率会大打折扣。从实际情况看，将纳税申报期集中在1～10天左右也不妥。在每个征收期内，征收服务大厅内都会出现人满为患的局面。但是征收期一过，申报大厅内就再也难得见到纳税人了。
第二，现行的纳税申报制度与税收征管改革不相协调。应该承认，规定每月的l一10日为纳税申报期即税款征收期，在税收征管改革之前的“保姆式”的税收征管模式之下是有其合理性的，因为当时税务人员是征管查集于一身的，既要负责税款的征收，又要负责税收稽查，还要负责税收资料的整理与归档管理，因而规定每月用10天进行税款征收，其余20天进行税务稽查和资料的管理是比较科学的。但是现在税收征管模式发生了变化：一是纳税人的数量迅速增多，几乎每4～5年就会翻一番；二是各地税务机关都实行了征收、管理与稽查的分离，税款征收已经走上了专业化道路，如果仍然延用旧体制下所形成的申报期限的规定显然不妥。
第三，在纳税申报资料方面，现行纳税申报制度存在与财务会计制度不协调的问题。新《税收征管法》第二十五条第一款规定：“纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求报送的其他有关资料。”这里《税收征管法》使用了“财务会计报表”字样，根据现行的会计法律法规，所谓的“财务会计报表”只是“财务会计报告”的一部分。《会计法》第二十条第二款明确规定“财务会计报告由会计报表、会计报表附注和财务情况说明书组成。”可见财务会计报表只是财务会计报告中的一个组成部分，在一般情况之下，“财务会计报表”并不可能单独存在，单纯的“财务会计报表”也并不能说明纳税人的财务经营状况。而税务机关使用纳税人的财务会计报告资料是为了分析纳税人的业务经营情况、财务状况、现金流量情况，利用其中与纳税申报的勾稽关系，为税收征管服务。因此，税务机关需要的并不仅仅是纳税人的财务会计报表，而是全部的财务会计报告。
第四，延期申报制度不便于实际操作。新《税收征管法》第二十七条规定：“纳税人、扣缴义务人不能按期办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告书的，经税务机关批准，可以延期申报。”同时又规定，经核准延期办理申报的，纳税人“应当在纳税期内按照上期实际缴纳的税款或者税务机关核定缴纳的税额预缴税款……”这一规定似乎解决了纳税人利用延期申报来拖欠国家税款的问题，但却产生了新的问题。其一，税务征收机关征税的主要依据是纳税人的申报表，没有纳税人的申报表，征收人员还能凭什么东西开出税票?在同意纳税人延期报送申报表的同时，又要求纳税人缴税；而纳税人缴税又必须填写申报表，这两者的矛盾是显而易见的。其二，税务机关评价纳税人是否如实纳税，常常是依据其申报的真实与否。而纳税申报实与不实，一个主要的评价参照物又是纳税人的申报表。那么，纳税人在延期申报情况之下填写的纳税申报表如果与其实际应当填写的申报表出现较大差距，造成税款少缴或不缴，税务机关是否会以纳税人申报不实，而将纳税人的这种不缴或少缴税款行为定性为偷税呢?这两个问题都是税收征管实践中难以解决的。第五，税务行政当局所设计的纳税申报表常常侵害纳税人的权益。纳税申报表是纳税申报制度的重要内容之一，从严格意义上讲，纳税申报表的格式、内容以及填写上的要求等也应当由法律予以规定。但是在我国由于多方面的原因，纳税申报表均由国家税务总局设计，并且还允许各地各级税务机关根据自身的实际需要对纳税申报表的格式和内容进行调整。这样做虽然并不符合课税法定原则的要求，但是却比较适合我国税收政策多变，纳税申报表需要不断调整的现实情况。但是在实际工作中，税务行政当局设计的纳税申报表却常常侵犯纳税人的权益。《企业所得税暂行条例》第六条规定：纳税人用于公益、救济性捐赠占年度应纳税所得额3％以内的部分准予在所得税税前扣除。按照该方法，允许列支的公益救济性捐赠限额=应纳税所得额×3％(仅以一般企业为例，下同)，而应纳税所得额=包含公益救济性捐赠支出的所得额一应纳税所得额×3％，即应纳税所得额=包含公益救济性捐赠支出的所得额/(1+3％)，所以允许列支的公益救济性捐赠限额=包含公益救济性捐赠支出的所得额/(1+3％)×3％。但是国税发[1998]190号文，即《国家税务总局关于印发并试行新修订的(企业所得税纳税申报表)的通知》中却规定：“‘公益救济性捐赠的扣除限额’=主表第42行‘纳税调整前所得’×3％(金融企业按1.5％计算)。”企业所得税纳税申报表主表第42行“纳税调整前所得”的内容是按照税收法律规定收入减去扣除项目后的余额，没有考虑纳税调整项目中计税所得的调增额，因而在金额上，“纳税调整前所得”远远小于法律所规定的“应纳税所得”，按此方法计算得出的公益救济性捐赠税前扣除限额将远远小于法律允许扣除的限额，即在相当程度上侵犯了纳税人的合法权益。虽然国家税务总局于2006年4月18日下发国税发[2006]56号文，即《国家税务总局关于修订企业所得税纳税申报表的通知》修正了这一做法，但是新的企业所得税申报表却在纳税人的工会经费的税前扣除上出现了同样的问题。早在2001年10月27日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议对《中华人民共和国工会法》修改并通过了《关于修改<中华人民共和国工会法>的决定》。修改后的工会法第四十二条第一款第(二)项规定：“建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨的经费。”第二款又明确：“前款第二项规定的企业、事业单位拨的经费在税前列支。”据此规定，纳税人在申报表中填列的可以在税前扣除的工会经费应当是纳税人实际计提的工资总额的百分之二。由于《工会法》在法律位阶上高于《企业所得税暂行条例》，因而这一修改甚至可以看作是对《企业所得税暂行条例》的修改。但是国税发[2006]56号文，即《国家税务总局关于修订企业所得税纳税申报表的通知》却规定：纳税人在申报表填列的可以在所得税前列支的工会经费为计税工资总额的百分之二，考虑到大多数纳税人实际计提的工资总额均大于计税工资总额，那么按照国税发[2006]56号文的规定执行，也就意味着大多数纳税人均须多计缴企业所得税，负担了超过法律规定的税额，税收权益显然遭到侵害。
第六，有关司法解释存在严重的法律问题。2002年11月，最高人民法院制订颁行了《关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，该解释中规定：“具有下列情形之一的，应当认定为……‘经税务机关通知申报’：(一)纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的……”这一司法解释对于打击偷税违法无疑是一记重拳，但是这一司法解释又有多大的合理性呢?从司法解释的规定可以看出，司法解释将办理税务登记与“经税务机关通知申报”在一定程度上画上了等号，这样也就在实质上将现行法律法规所规定的“经税务机关通知申报而拒不申报的是偷税”演变成了这样的界定：办理税务登记的纳税人不申报的即是偷税。也就是说对那些已经办理了税务登记手续的纳税人来说，不申报就会构成偷税。因此会带来以下的几个问题：其一，法律的不协调问题。无论是《税收征管法》还是《刑法》在文字表述上都规定：经税务机关通知申报而拒不申报的才是偷税；法律在此特别强调了这个条件，即只有具备了这个条件的不申报行为才是偷税。但是按照司法解释，对绝大多数纳税人而言，不申报就是偷税。如此，在绝大多数条件下，“经税务机关通知申报”几个字就显得多余了。在一般情况下，法律要求具备某一条件，而司法解释却不要求这一条件，两者显然是不协调的；从严格意义上讲，甚至是相互矛盾的。其二，该司法解释将使现行的有关法律条款形同虚设。对于已经办理了税务登记手续而且又不申报的纳税人，税务机关应当按照《税收征管法》第六十二条的规定进行处罚，即“由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，可以处二千元以上一万元以下的罚款。”但是现在司法解释还规定，已经办理了税务登记的纳税人，如果不申报就是偷税，税务机关就必须按照《税收征管法》第六十三条的规定对纳税人实施处罚，否则就是不依法办事，将构成违法。那么，很显然，有了这个司法解释之后，《税收征管法》第六十二条的规定也就是多余的了。也就是说，有关偷税的司法解释不仅仅与《税收征管法》第六十三条的规定不协调，而且还与第六十二条的规定不协调。其三，扩大了打击面。对违法行为人不进行法律惩处是错误的，而扩大打击面也是不正确的。但是司法解释的施行，所带来的恰恰是打击面的扩大。已经办理了税务登记的纳税人不申报就是偷税，纳税人就要受到税务机关的处罚，如果这种处罚累计了两次，纳税人又实施了不申报行为，那么该纳税人不申报的行为就构成偷税犯罪。也就是说，如果纳税人有三次的不申报行为就很可能构成偷税犯罪。但是从税收征管实践看，那些已经办理了税务登记手续的纳税人，在3～5年之内由于种种原因不按照规定及时办理纳税申报，并且不申报次数超过三次的纳税人占全体纳税人的比例不会低于25％。这么多纳税人是不是都应当被视为偷税犯罪而接受刑事处罚呢?因此，按照司法解释，偷税犯罪的打击面将过于庞大。
三、完善纳税申报法律制度的若干建议
鉴于上文的分析，笔者认为，就目前而言，我们有必要进一步改革和完善我国现行的纳税申报制度：
第一，应该重新确定纳税申报期限。对此，电信部门的收费改革已经为我们做出了一个示范。过去，电信部门规定每月10～20日为收费期，结果用户极为不满，后来改为每月1～20日为收费期，现在又规定每天都可以交费。改革之后，情况大为转变，用户不再不满了，收费员也不再是劳逸不均。因此，我们完全可以借鉴电信收费改革的经验，延长税款征收期。可考虑将每月的1～20日规定为纳税申报期，每年的1～4月份为所得税类的汇算清缴期。
第二，修改《税收征管法》第二十五条，将“财务会计报表”改为“财务会计报告”。虽然只是一个字的差别，然而意义却大不相同：财务会计报告在内容上远比财务报表丰富，而且相关的数据与变动、会计处理的调整及变更等等都有介绍和说明，透过财务会计报告，税务人员可以更为全面地了解企业的生产经营状况。更重要的是，目前各级税务机关都按照国家税务总局的要求，积极地开展纳税评估工作，需要更多的纳税信息，将财务会计报表修改为财务会计报告无疑适应了这种改革需要，可以为评估人员提供更多的评估信息与数据。
第三，修改《税收征管法》第二十七条的规定，取消纳税人延期申报需要缴纳税款的做法。延期申报必须缴纳税款的规定应予以取消，理由并不仅仅在于我们上文所分析的在实践中难于操作。我们说纳税申报和税款缴纳本属于两种税收法律义务，不仅如此，履行这两种义务也有着程序上的先后顺序，申报是对纳税义务及程度的确认，这种确认是双方的行为，即对纳税人来说是一种自行审核义务，而对税务机关来说也是一种认定、判定。纳税义务在未经认定之前是无法履行的，只有经过认定、判定才具有法律效力。两者间的顺序关系在本质上类似与审判与执行：一切犯罪与刑罚在未审判之前都是不可执行的。因此，就一般的法理而言，申报与纳税的顺序是不能颠倒的。法律现在既然同意纳税人延期履行前一道义务，那么作为在其后才可履行的义务当然也应当“顺延”，因此，税务机关批准延期申报的，视同批准延期纳税。但是，有权批准延期申报的税务机关必须是地市级税务机关，县(市)局、分局级税务机关则无权批准。
第四，鉴于有关的司法解释存在较多的问题，可考虑将这些司法解释予以废除，或者重新做出更为合理的解释。司法解释不仅引发了相关法律条文的冲突，而且严重地侵犯了纳税人的权益，当然应予以废除。不仅如此，依据司法解释处理税收违法行为本身也不符合课税法定原则。因为按照公认的课税法定原则的要求，可以规定纳税人税收法律义务的法律只能是由立法机关制定的法律。
关键词：企业注销;清算;纳税申报
一、企业注销的基本原因概述
（一）按法律规定解散注销
按法律规定注销包括两种情形，一是按《公司法》规定注销，二是按其他法律规定解散注销的。其中，按《公司法》规定注销的包括：由于无法继续经营，由股东向法院申请解散;股东大会决议解散;公司合并、分立解散;处罚性解散等。同时，解散的企业需要按照《公司登记管理条例》进行企业清算，清算结束后向原登记机关申请注销。其它法律主要指《个人独资企业法》、《合伙企业法》等，或变更注册登记地至境外，需清算注销。
（二）按企业活动解散注销
企业活动引起注销一般包括企业破产与企业重组两种类型。其中，企业重组包括分立、合并、收购、出售四种，其清算都按公允价值计算。企业破产，即公司发生重大经营困难，股东利益将会受到重大损失或者无法收回投入资金时，按照其他途径不能解决的，由持有10%以上的股东进行表决，请求解散，向原登记机关提出申请。
二、清算期间
清算期间即终止正常经营活动开始，到注销税务登记的期间，这一期间也是企业注销税务处理的期间，其开始标志有多种，如股东表决向人民法院提出解散申请，法院予以解散的判决日;吊销营业执照、责令关闭相关文件签发的签发日等。清算时，应该选取一定的时间作为独立的纳税年度和纳税期间，以便可以依法计算清算所得和应该缴纳的所得税额。在清算的期间，企业在存续时期内不能够开展与清算工作无关的经济活动，不能够违反相关的清算规定来开展经营行为，企业必须在自身实际经营终止60天之内要积极与税务机关进行沟通和交流，要积极主动的申报并缴纳所得税;对待涉及的增值税和营业税，企业也应该在期限内积极报送和缴纳，不得可以隐瞒，要及时结清税款，做好纳税工作。
三、清算期主要涉税项
（一）流转税类
清算期间，企业往往会有存货、固定资产等交易行为，包括直接销售或转让、资产分配两种。对于资产的直接销售和转让行为，企业在清算期间要将其视为正常的货物销售行为，要按照增值税和所得税的纳税要求来及时缴纳税金，对于企业的不动产，纳税应该由购买方承担，该项税额可以进行适当的转移。资产分配，即注销企业资产直接分配个股东或投资者，纳税人资产进行分配的，都应当按照视同销售进行税务处理。
（二）所得税类
所得税是企业开展日常经营管理工作时必须要缴纳的税种之一，是企业在清算期间结束经营业务之后，对企业自身的剩余财产和债务分配进行清算，并对自己的经济行为进行所得清算、分配企业的股息;根据《财政部、国家税务总局关于企业清算业务企业所得税处理若干问题的通知》财税[2009]60 号）规定，企业清算期间所得税处理主要包括：可向股东分配的剩余财产、应付股息;确认债权、清偿债务所得或损失;处理预提、待摊费用;弥补亏损，确认清算所得;全部资产按变现价值或价格，确认资产转让所得及损失等。其中，清算所得的计算为资产处置损益减去清算费用、税金及附加、债务清偿损益、往期亏损及其他所得或支出，即为清算所得。
（三）其他税类
其他税类主要包括清算中土地增值税、印花税、契税等。这类税种对企业的经营发展具有重要的作用，企业在清算期间要重视其他类税种对企业清算工作的影响。
四、注销所得税申报流程及注意事项
（一）申报表注意事项
根据国家颁发的388号文件可知，该文件印发了企业清算所得税申报表，供包括一项主表及三项附表。主表中，包括应纳税所得额计算与应纳所得税额计算，分项填写计算金额，如清算费用、清算税金附加、应纳税所得额等，填写过程中，应当注意数字准确性，认准清算期间，清算得出的应付职工补偿金、欠付工资等，应作为减项内容计入其他所得或支出中，清算收益若为0或负数，均以0填列，后续项目不填。
附表包括资产处置损益明细表、负债清偿损益明细表、剩余财产计算和分配明细表，其中，资产处置损益表及负债清偿损益明细表的主要内容来自主表中，分别为主表1项与2项，应注意与清算期间相符，清算计算不考虑已确认清算损益，计算清算过程中实现的所得或损失，如“可变现价值或交易价格”，重组企业应经过各方确认，并经过税务机关价值评估，若按程序进行拍卖，则梯恩列拍卖成交价格。剩余财产计算与分配明细表包括剩余财产计算与剩余财产分配两类，其中，剩余财产计算包括清算费用、职工工资、清算税金及附加、清算所得税额等，该表具备一定现金流量表特征，与清算损益的直接联系不大，此表意义在于确认股东可得财产，应当特别注意职工工资的计算。此外，表中所有金额及填写都应按照不同清算业务法律规定进行计算，注意报送其他如增值税、营业税、印花税等申报表，以结清税款。企业所得税法第十八条规定，企业纳税年度发生的亏损，准予向以后年度结转，用以后年度的所得弥补，但结转年限最长不得超过五年。
（二）清算注意事项
清算期间作为单独纳税年度，之前年度的亏损清算可以用清算所得弥补，由于清算期间不属于正常经营期间，因此期间内企业无法享受税收优惠政策。
实际工作中，一般企业清算鉴证报告由中介事务所出具，要注意报告期间，应当为当年一月一日至经营终止日。
清算期间盘盈、盘亏都需计入清算所得，资产损失必须报警主管税务机关审批，未审批资产不得扣除。
应付款项中，确定不需支付的应付款项，且与清算前，并入生产经营所得税中，期间款项，并入清算所得税中，期间应支付但由于资产不足无法支付的款项，无需并入清算所得税。
其余事项按相关程序法律文件具体确定。
参考文献：
[1]程辉.企业税务注销清算中的问题及应对[J].税收征纳，2013，08：14-16.
