时间：2023-05-30 10:06:55
《决定》表示:“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。”
这一表述,被舆论称为新“两个凡是”,并引起公众的极大关注。有学者表示,新“两个凡是”是对未来继续改革的一个指引,甚至可以说是一份政治遗产,是中国改革越来越尊重市场和个体的表现。
主要为小微企业、民间投资松绑
行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可,实践中经常表现为盖公章;行政批准是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为,实践中表现为许可证的发放。
“这是国家行政审批权限在做减法,”一位知情人士在接受《中国经济周刊》采访时表示,“取消或调整的项目由各个部委上报汇总,然后由行政审批制度改革工作部际联席会议办公室统一决定。”
据了解,自从2001年启动行政审批制度改革工作以来,国务院10年来分6批共取消和调整了2497项行政审批项目,占原有项目总数的69.3%;31个省(区、市)本级取消和调整了3.7万余项审批项目,占原有总数的68.2%。
国务院参事汤敏认为,这次重点对投资领域、社会事业和非行政许可审批项目,特别是涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目,进行了清理。
在投资领域,特别是对涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理。如,国家发改委下放了“扩建机场:总投资10亿元至20亿元的项目核准”、“在沿海新建年吞吐能力200万吨至500万吨煤炭、铁矿石、原油专用泊位项目核准”的审批权限,商务部下放了“外商投资道路旅客运输企业设立及变更审批”等18项涉及外商投资服务业领域的审批项目。
社会事业项目方面则是加大了对教育、医疗卫生、文化等社会事业和公共服务领域行政审批事项的清理、精简和调整力度。如,教育部取消了“高等学校设立、撤销、调整研究生院审批”、“中小学国家课程教材编写核准”,卫生部取消了“公园、体育场馆、公共交通工具卫生许可”,新闻出版总署取消了“期刊出版增刊审批”。
非行政许可审批项目作了相应的调整。如,发展改革委、水利部、农业部取消了“商品粮基地水利工程年度投资计划审批”,水利部取消了“组建公益性水利工程建设项目法人审批”,税务总局取消了“企业在缴纳所得税税前扣除财产损失审批”,林业局取消了“天然林保护工程省级实施方案审批”。
对于此轮行政审批项目清理的原因,汤敏认为,目前整个经济形势下滑,特别是国际经济形势不好,加快对小微企业、民营企业审批的减少,可以更多吸收民间资本的投入;其次,这与让多元化的经济形态参与改革的方向是一脉相承。
证监会调整项目最多
“你们媒体这么关注,是因为证监会在这次行政审批项目取消和调整中得了第一名吧。”一家大型期货公司的董事长接受《中国经济周刊》 记者采访时说。
在本次国务院部门第六批行政审批项目集中清理工作中,证监会共取消和下放32个行政审批项目,占国务院部门清理项目总数的10.2%,数量位居首位。而据证监会网站信息显示,经国务院同意,证监会还决定取消3项非许可类行政审批项目。
从2001年行政审批制度改革工作全面启动至今,证监会已6批次累计取消136项行政审批项目。
事实上,证监会主席郭树清上任之后的一系列改革措施就引人关注,在年初其提出的“IPO不审行不行?”被市场称为“惊天一问”。“这次取消的数量多,与证监会加大行政审批制度的改革力度有关。”一位接近监管层的人士告诉本刊。
一位证券界知名专家向《中国经济周刊》表示,“此前,证监会上报给主管部门要调整的行政审批项目,其实比这次调整的32项还多。”
“这说明监管层在采取措施,减少不必要的管制,这对市场来说,总体是一个好现象。”经济学家、燕京华侨大学校长华生向《中国经济周刊》表示。
记者梳理发现,在本次取消和调整的35项审批项目上,主要集中在证券公司、上市公司、期货公司方面。其中,直接与证券公司有关的包括保荐代表人注册、证券公司变更境内分支机构营业场所审批等。期货方面,则有金融期货交易所结算会员结算业务资格核准;证券公司为期货公司提供中间介绍业务资格审批等8项内容。上市公司并购重组方面,有4种要约收购义务豁免的取消行政许可。
华生认为,此次调整主要针对中介机构(期货公司和证券公司),这对增强中介机构的活力有帮助。与此前监管层对券业“松绑”的监管思路一脉相承。
多位业内人士表示,除了有更多的审批项目放开的期待之外,最为关注的则是如何执行,使政策落到实地。
证监会相关负责人表示,证监会将妥善做好过渡安排,确保取消和下放项目及时落实到位。对于证券公司设立集合资产管理计划、期货公司变更公司形式等9个项目,由于涉及较多后续监管,需要报备。报备均为事后行为,不进行前置审批。对于保荐代表人注册等7项涉及市场运行秩序、需要加强行业自律的事项,将交由相关社会组织实施行业自律管理。
对于要约收购义务豁免的若干情形和上市公司回购股份核准等9个项目,鉴于监管法规明确、检查手段完备且有较强的市场约束,将通过完善内部决策程序和信息披露、强化中介机构责任并加强事后监管的方式进行后续管理。由市场主体自行决定并履行必要的信息披露义务,无须向证监会报备。
指由政府决定资源配置的方式和结果的行政行为。审批行为与许可行为具有密切联系。许可行为通常是指行政机关对特殊的行政管理相对人依法解除特定的法律禁止事项,审批行为有时会发生在行政机关内部上下级机关之间。
审批行为并不一定只是解除法律禁止事项,有时还涉及到给予相对人特殊的政策帮助。审批行为是行政权控制社会资源的重要方式,也是行政权平衡社会各种利益的重要手段。审批行为很容易导致政府利用审批权力寻租,因此,对审批行为的依法控制是法治行政的重要内容。
第一条为了加强软环境建设，规范行政审批行为，促进依法行政，根据国家有关规定，结合鞍山市实际，制定本规定。
第二条本规定所称行政审批，是指行政机关以及法律、法规或者规章授权行使行政职权的组织（以下统称行政机关）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为。
第三条本规定适用于本市各行政机关。
第二章行政审批事项的设立
第四条行政审批事项须依法设定。所有行政审批事项须具有法律、行政法规、国务院具有普遍约束力的决定或省、市人大及其常委会、人民政府的地方性法规、政府规章作为依据，且明文授权。
任何部门不得自行设定行政审批事项。
第五条各行政机关要严格按照审批、核准、审核、备案的规定实施审批、核准、审核、备案行为。严禁擅自将审批的四种管理方式互相调整、代替、串用。备案只是一种告知行为，各行政机关无权拒绝。
第六条市机构编制管理部门负责对行政审批事项进行规范管理，认定各部门的审批职能权限，在各部门的工作职责中予以确认。
第七条设立行政审批事项（包括新增、取消和调整的事项）必须履行审批报批手续。首先要向市政府法制办公室提供行政审批事项的法律依据及相关资料，经审核同意后，再依据市机构编制管理部门规范的要求提出申请（包括行政审批项目内容、依据、标准、程序、审批监督管理办法等，详见附表），经市机构编制管理部门确认后，以市机构编制委员会名义授权行政机关行使、调整或取消行政审批权力。
第八条行政审批事项经批准后，须将其内容、对象、条件、标准、程序和时限等通过新闻媒体、政府网站、市经济政策查询中心及《鞍山市人民政府公报》等向社会公示后方可实施。
第九条市机构编制管理部门在受理行政机关的审批事项申请后，须及时进行审查，对符合规定要求的予以批准、登记、备案；对不符合规定要求的，书面通知申请行政机关。
第十条行政审批事项的取消，须由行政机关于取消审批事项的10日前向市机构编制管理部门提交取消行政审批事项的申请，市机构编制管理部门应在规定取消期限前批复。
第十一条市机构编制管理部门要按照一件事由一个部门为主负责的原则，确定各部门的职责和审批权限，避免多头管理、职能交叉、重复审批等问题，从源头上对审批事项进行规范管理。
第十二条设定行政审批事项或者根据法律、法规、规章对行政审批事项作出具体规定涉及政府部门之间职能调整的，由市机构编制管理部门提出审查意见。
第十三条市机构编制管理部门要根据经济的发展和政府职能转变的实际要求，对行政机关的审批事项进行定期或不定期的检查和必要的调整。
第三章行政审批程序、审批环节及审批时限
第十四条行政机关须依照法定的权限和程序实施行政审批，不得超越职权或。
第十五条行政机关要严格依照法律、法规要求，明确规定审批的内容、条件、标准和程序，严格界定审批的自由裁量权；对技术性比较强的审批事项，必须制定审批技术规范，保证做到各行政审批事项的审批环节最少，审批手续最简化。严禁以审批为由擅自增加不必要的前置条件。市机构编制管理部门和市公共行政服务中心共同负责对行政机关提出的审批环节、前置条件等进行审核认定。
第十六条行政审批申请自行政机关接到申请材料之日起即为受理。
申请材料齐全、符合法定形式的，必须予以受理，并在承诺的期限内对行政审批申请进行审查。对申请材料不全或不符合有关要求的，应当一次告知申请人补齐或者补正；对符合规定条件的，行政机关应作出准许的决定；对经审查不符合规定条件的，应及时通过书面形式告知申请人。
第四章行政审批方式
第十七条凡是面向自然人、法人或者其他组织的行政审批事项及审批人员（不含党政机关内部的审批事项和人员）一律进驻市公共行政服务中心。
第十八条自然人、法人或者其他组织的行政审批申请涉及一个政府部门多个内设机构职能的，该部门应当确定由一个内设机构受理，一个公章对外。
第十九条自然人、法人或者其他组织的行政审批申请涉及多个行政机关、前置条件可共享的，由市公共行政服务中心实行联合审批制度，指定主办部门统一受理，一条龙服务，严禁重复审批。
凡进驻市公共行政服务中心的行政审批事项，行政机关之间有不同意见的，由市公共行政服务中心负责协调；经协调不能取得一致意见的，应及时向市政府报告，并在规定的时限内将结果告知申请人。
第五章行政审批的监督管理和责任追究
第二十条建立多层次的监管机制，加强对行政机关行政审批行为的监督。
市行政监察部门、市经济发展软环境投诉中心为行政审批的监督机构，承担对行政机关行政审批行为实施监督职能，负责受理自然人、法人和其他组织对行政审批部门和行为人违反审批制度的投诉，对投诉事项进行核实处理，按管理权限实施责任追究或移交有关部门查处。
市政府法制办公室对行政机关在审批工作中依法行政的情况进行监督检查。
市机构编制管理部门对行政机关履行职责和行使审批管理权限的情况进行监督检查。
建立行政机关内部监督制度。制定内部约束和监督措施，实行监审分离制度，加强对审批后实施情况的监管；各项审批须明确规定审批人员的审批权限和审批责任，对审批人员进行监督；重大审批决定，必须经集体讨论。
第二十一条行政机关将行政审批事项依法委托给具有管理公共事务职能的事业组织实施，应当对其审批行为进行监督，并对其审批行为的后果承担责任。
第二十二条自然人、法人或者其他组织认为行政机关的行政审批行为侵犯其合法权益的，可以向有关部门和机构进行投诉或申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。
第二十三条对违反本《规定》行使行政审批行为，在社会上造成严重影响的单位和个人，将实行行政审批责任追究。有下列行为之一的，要分别追究行政主管部门、行政领导人和直接责任人的责任：
（一）擅自设立行政审批事项的；
（二）违反法定的职责、权限、条件、标准、方式和程序实施审批行为的；
（三）行政审批事项已被依法取消或撤销，仍继续实施审批的；
（四）擅自将审批的四种管理方式进行互相调整、串用、替代的；
（五）擅自增加审批环节，实施多处审批，搞体外循环的；
（六）擅自增加审批的前置条件，搭车审批，违规收费的；
（七）在行政审批中、、、失职渎职的；
（八）未及时处理社会公众、申办对象投诉，造成严重社会影响的。
第二十四条行政审批责任追究的方式：
（一）对违反本规定的行政机关和直接责任人实行“过失单”制度。各投诉受理机关在受理投诉并查实后，将情况及时通报市公共行政服务中心，由市公共行政服务中心按有关规定下达过失单。
（二）凡在社会上造成不良影响的，本年度不能评优；在公务员队伍的评估、目标责任制的评比考核中不能被评为优秀或先进单位。
（三）严重违纪，造成恶劣影响、被立案查处的，依法由行政监察机关分别给予警告、记过、记大过、降职、撤职、开除的行政处分。
（四）行政机关违法行使行政审批权侵害自然人、法人或者其他组织合法权益而造成损害的，除按规定追究行政责任外，还应当依法承担经济赔偿责任。
近年来，在省委、省政府的正确领导下，经过各级各部门的共同努力，我省行政审批制度改革工作取得了重要的阶段性成果。但随着改革的逐步深入，工作中仍存在审批项目过多、审批行为不够规范、对审批权的监督制约机制还不完善等一些不容忽视的问题。为切实解决当前工作中存在的问题，适应完善社会主义市场经济体制、加强和改善宏观调控的需要，按照国务院关于深化行政审批制度改革和省委、省政府关于扎实开展“两转两提”、加快推进服务型政府建设的要求，现就进一步深化行政审批制度改革的有关问题通知如下：
一、指导思想
深化行政审批制度改革的指导思想是，以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻实施行政许可法，按照合法、合理、效能、责任、监督的原则和服从大局、合理划分、责权统一、避免交叉的要求，进一步减少和调整行政审批项目，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，着力规范审批行为，完善配套制度，建立健全行政审批运行、管理和监督的长效机制，促进政府职能转变和管理创新，提高政府管理经济社会事务的能力和水平，加快建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的步伐，努力为全社会提供更加优质高效的服务。
二、改革的主要内容
（一）进一步取消和调整行政审批项目
按照加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，根据有关法律法规的出台、废止及变动情况，继续对现行的行政许可项目和非行政许可审批项目进行清理，进一步取消和调整行政审批事项。
1、凡国务院取消的行政审批项目，坚决取消。对一些与现实管理要求不相适应、难以达到管理目的但由法律、行政法规设定的应该取消的审批项目，按照法定程序提出修改有关法律、行政法规的建议，予以取消和调整。
2、对通过市场机制、行业自律能够解决的审批事项，予以取消或调整。其中，不应由政府管理且社会团体、行业组织和中介机构可以进行自律管理的项目，一律交给社会团体、行业组织和中介机构。凡已移交的审批项目，一律不得变相收回。
3、依据行政许可法和新修订的国务院部门“三定”规定，结合我省实际，调整理顺政府部门的审批职能。认真解决审批工作职能交叉、权责脱节和多头审批等问题，对一个审批事项多部门、多环节审批的，按照相同或相近的职能由一个部门承担和权责一致的原则进行调整。对一些审批程序存在矛盾、审批时难以操作的项目，明确部门协作关系和监管责任，调整理顺审批程序。
4、对通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的审批项目，予以取消或调整。
5、对一些由下级机关负责审查，上级机关批准发证的项目，按照方便申请人、有利于加强监管的原则下放管理层级；对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，视情况依法逐步交由符合条件的专业技术组织负责实施。
6、进一步规范企业登记前置审批项目。由法律、行政法规或者国务院决定设定，已明确属于企业登记前置审批，并与实际管理需要相适应的项目，予以保留；对不适应实际管理需要的项目，按法定程序向设定机关提出不再作为前置审批的建议。
7、省政府20*年6月公布保留、取消和调整行政许可项目后新设定的行政许可项目和非行政许可项目，需重新上报登记。凡未上报的，待本轮改革取消调整的审批项目正式公布后，一律取消。
（二）完善行政审批方式和审批运行机制
1、积极推进直接面对群众和企事业单位的“窗口”机构的改革，加强各级各部门行政审批服务中心(大厅)的建设和管理，完善“一门受理、统筹协调、规范审批、限时办结”的运作方式。凡符合有关规定应该公开且不涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的行政审批事项，要全部纳入审批中心(大厅)管理，进一步推动政府部门从过于注重抓具体事务转变到更加注重宏观政策研究、业务指导和加强监管上来。
2、对保留的行政许可项目和非行政许可审批项目逐项进行研究，针对审批事项的性质、特点和复杂程度，制定、完善具体的操作规程，明确各环节的标准、条件、权责、时限以及相关申请材料等，优化办理流程并及时向社会公布，增强依法行政意识，以最大限度地减少审批过程的随意性。
3、建立完善行政审批公开公示、联合办理、集中办理、首问负责、服务承诺、听证论证制度。建立行政审批事项动态评估机制和新设定行政审批事项的审查论证机制，促进行政审批运行和管理的规范化。
4、探索改进审批方式。进一步总结推广一些市县和部门运用信息网络技术实行网上审批的经验，鼓励和支持条件成熟的地方和部门对行政审批项目的受理、承办、批准、办结和告知等环节，开展网上审批、网络全程监控的试点工作，进一步提高审批效率，不断提高行政审批为基层为企业为群众服务的质量和水平。
（三）加强对行政审批行为的监督管理
1、抓好己取消、调整和保留的行政审批项目的落实工作，坚决防止已取消调整行政审批项目的反弹。
2、编制并公布保留的行政审批事项目录和企业登记前置行政许可事项目录。省、市、县各级要认真贯彻实施行政许可法和政府信息公开条例，对保留的行政审批事项的实施机关、设定依据、事项名称进行严格审核，编制行政许可项目、非行政许可审批项目目录和企业登记前置行政许可事项目录，以适当方式予以公布(事项除外)，并根据立法变化情况及时对目录进行调整，自觉接受社会监督。
3、加强对行政审批申请人行为的监督，认真履行监管职能，切实维护社会公共利益。逐步建立合格咨询机构目录，加强对咨询机构的管理，规范服务行为，禁止经过指定咨询机构认可才予以审批的行为。
4、加强对行政审批行为的监督检查。强化对行政审批权的监督制约，建立经常性、动态性、长效性的层级监督机制。以提供公共服务、直接关系公共利益的部门和行业为重点，开展行政审批管理和执行情况的监督检查，加大对行政审批违规行为和审批不作为的责任追究力度，坚决遏制利用审批乱收费和滥用审批权危害企业、群众利益的行为。
三、方法步骤
进一步深化全省行政审批制度改革工作，采取“自上而下、统一组织、分级实施”的方法进行。省政府行政审批制度改革工作主要分为五个阶段。
（一）全面清理阶段（9月8日前完成）。省政府各部门要对现有的行政许可项目和非行政许可审批项目进行彻底清理，逐项分析其设定的背景、设定依据、管理目标及必要性、有效性，提出拟取消和调整的意见，并填写《行政审批项目清理表》（附件1）;对20*年6月以后新设定的项目，填写《新设定行政审批项目登记表》(附件2)。省政府各有关部门需将上述表格一式10份及电子版（word格式），于9月8日前报送省编办。
（二）论证审核阶段（9月9日——9月17日）。省编办组织具有行政审批制度改革工作经验的同志和部分专家学者，对各部门提出的拟取消和调整意见进行评估论证。在此基础上，提出初步审核意见，提交省政府“两转两提”工作领导小组审查。
（三）协调确认阶段（9月18日——9月20日）。省政府“两转两提”工作领导小组审查后，由省编办就拟取消或调整的项目分别与有关部门进行协调，并签订确认意见函。
（四）报告审批阶段（9月21日——9月25日）。在协调确认的基础上，由省编办将审核和处理意见提交省政府“两转两提”工作领导小组审议后，及时编制取消、保留和调整的行政审批事项目录，提交省政府常务会议研究批准。其中，涉及需要修改地方性法规和政府规章的，按法定程序办理。
（五）公布结果阶段（9月26日—9月30日）。由省政府“两转两提”工作领导小组向社会公布取消、保留和调整的行政审批事项。
各市县按照改革的原则和要求，参照省清理工作进度安排，结合各自实际，本着从严从紧的原则，妥善确定工作步骤和时间安排。
四、工作要求
（一）要加强组织领导。进一步深化行政审批制度改革是完善社会主义市场经济体制、优化经济发展环境的客观要求，是落实省委“新解放、新跨越、新崛起”大讨论活动的具体行动，是开展“两转两提”、推进服务型政府建设的重要举措和主要任务。各级各部门要从讲政治、讲大局的高度，充分认识进一步深化行政审批制度改革的重要性和紧迫性，进一步解放思想，提高认识，切实加强组织领导。各级各部门的主要领导要亲自抓，并明确一位领导同志具体负责，抽调熟悉情况、了解政策的人员组成专门工作班子，务必采取有效措施，确保按时保质完成工作任务。
（二）要搞好配合协作。行政审批制度改革工作，政策性强，涉及面广，情况复杂，任务艰巨。省编办、人事厅、监察厅、省政府法制办及省各行政执法部门和各省辖市政府要密切协作，加强联系沟通，形成合力，共同做好工作。
第一条为进一步规范农委农业行政审批行为，提高行政审批效率，根据《区行政审批责任制暂行规定》，结合农委实际，制定本实施办法。
第二条本办法所称的行政审批责任制是指由法律、法规授权的或被委托的行政审批、审核、核准、备案等法律责任分解到有关职能科室（单位）和人员进行监督、考评的行政审批责任制。
第三条根据“谁审批、谁负责”的原则，按照审批的工作范围、职责、权限等，明确审批职能科室和责任人，实现岗位责任权责分明，防止重复审批和多头审批。
第二章责任范围
第四条领导班子对职能科室（单位）重大行政审批事项负集体领导责任。
第五条行政审批单位的行政首长是行政审批工作的第一责任人，对本部门（单位）行政审批的权限设置、政务公开、监督管理、责任追究负全面领导责任。
第六条分管领导对所分管的行政审批工作负分管领导责任，并协助行政首长工作。
第七条行政审批职能科室负责人对本科（室）的行政审批工作负直接责任。
第八条经办人员对经办的行政审批事项负具体经办责任。
第三章责任内容
第九条明确审批事项。审核、审批、核准、备案事项必须在法律、行政法规、地方性法规、规章设定的行政审批事项范围内实施。
第十条公开审批内容。各行政审批职能科室（单位）应逐项公开行政审批事项的名称、依据、申办条件、审批程序、收费标准、收费依据以及有关申办材料的示范文本。公开行政审批的工作纪律、联系（投诉）电话等。对行政审批事项的增设、变更、取消等应及时公布。
第十一条规范审批程序。凡具有行政审批职能的科室（单位）必须严格按权限、标准、程序审核审批事项，不得越权审批，违规审批，超时限审批。必须有明确的科（室）负责受理行政审批事项的咨询、申请及审批决定的送达。
第十二条优化审批流程。按照科学管理的原则，优化现有审批事项的各个环节。受理、审核、决定、送达等工作环节的时间节点和处理情况，应当有真实、准确、完整的记录。在办公场所提供受理条件告知单、办事指南和咨询服务。
第十三条承诺审批时限。各行政审批部门（单位）从提高服务质量和工作效率出发，在法律、法规规定的时限内向行政相对人承诺审批事项的办结时间。无特殊原因不得超出承诺时限。
第十四条严格审批收费。严格按照法律、法规的规定收取行政审批费用，做到“收支两条线”。
第四章责任监督
第十五条区农委政策法规科负责对农委行政审批事项有关资料的核查。负责受理有关行政审批方面的投诉和调查工作，提出处理意见和作出回复。
第十六条建立和完善行政审批责任制的检查、考核制度。由政策法规科、组织人事科、综合业务科、纪检等部门按年度对农业行政审批职能科室（单位）及其工作人员实施的行政审批工作情况进行考核。考核工作应与工作人员年度考核相结合，考核结果作为对工作人员业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。
第五章责任追究
第十七条对不履行或不正确履行行政审批相关规定而出现违法审批、越权审批、审批不当造成重大经济损失或严重社会影响的，应追究相关人员的责任。
第十八条责任追究的对象为：过错的行政审批职能科室（单位）直接责任人员、经办责任人员及负有失职、渎职责任的领导。
第十九条在履行审批管理职能时，有下列情况的必须追究其责任：
（一）对应当受理的申请，无正当理由拒绝受理或受理后不按规定办理的；
（二）违反程序和条件办理的；
（三）不按有关规定收费的；
（四）对应当受理的投诉、举报无正当理由拒绝受理的；
（五）对工作人员审批不当或因重大过失造成行政赔偿的，经查证属实的。
第二十条对违反上述规定，视问题大小给予以下处理
（一）批评教育，限期改正；
（二）通报批评；
（三）给予行政告诫；
（四）组织处理；
（五）涉嫌犯罪的移送司法机关追究刑事责任。
第六章附则
第二十一条法律、法规、规章和市政府、区政府另有规定的，从其规定；未作规定的，按本办法执行。
行政审批是指政府为了达到某些自身所预期的目的，根据自设的标准，通过审查公民或法人的条件具备情况，决定是否允许其从事某种活动。我国的行政审批制度主要由行政许可（持续性的授权）、行政审批（一次性的授权）、行政登记（确认权利能力或行政能力）和行政认证（认证自然人的从业资格或法人的从业资质）四大部分组成，核心是解决“谁可以干什么”这一问题。行政审批制度的精神实质在于为政府主观中的公共利益而限制公民和法人从业的权利与自由，使公民和法人的社会实践活动（营利的或非营利的）符合于政府偏好的价值序列。它集中体现了管制行政的一些基本理念：①公民和法人并非天然地具有追求自身利益和幸福的权利，此种权利的获得毋宁说是法律授权（在实践中表现为政府授权）的结果。②公民和法人并不确知自己的利益所在，只要能够做到依权威之令而行，就可以经济有效地实现自己的利益，并增进他人及整个社会的福利。③政府是全知全能的，它具有完全理性、目光敏锐、理解力强，能够根据对所掌握信息的解读和研判作出前后一贯的选择，其选择总是能使社会效用或社会福利最大化。④公民和法人的目标函数必须与政府的目标函数相一致。政府的任何旨在维护根本利益的政策或努力都被认为是天然的或自然的“利国利民”。那么只有当公民和法人的目标函数与政府的目标函数相一致时，公民和法人的此种逐利行为才是正义的，从而被社会所相容。
因此，行政审批制度与以管制为本质特征的全能统制型行政模式具有十分紧密的内生联系。它的建立并非像有些人所想像的那样是出于政府扩权、寻租的原始自利性冲动，而是有深厚的制度背景和理论基础。如果说，全能统制是我国建基于计划经济基础上政府行政管理的体制内容，那么行政审批制度则是此种政府行政管理的体制形式，后者的建构实出于前者的逻辑必然。行政审批制度是管制行政的制度典型。
二、行政审批的价值预期
1.避免资源浪费，保持总量平衡，促进产业结构合理化。
政府作为一个权威中心，同时也是一个信息中心，它能够基于其对现有资源和需求的全面透彻性了解，编制一个括约整个经济生活的指令性计划，然后根据这一计划对企业、公民的个别性经济活动进行审批，从而确保资源的具体配置吻合预定的指令性计划，这样一来，资源总是恰到好处地向最需要的地方流动，需求也总恰如其分地得到满足，总供给与总需求保持平衡，产业结构也保持在一个合理状态。这是一种理想化的经济生活状况，需要理想化的条件，然而在现实中理想化的条件并不存在。
我们并非一定要一个理想的市场秩序，其实只要有一个比较健全的市场秩序——确受保护的分立的财产所有权、自由的意志表示以及灵敏真实的价格机制——就能保证资源的有效配置与运用，保证经济总量的大体平衡，保证产业结构的动态性合理化趋向。
2.控制经营风险，防止商业欺诈，避免恶性竞争。
在长期实行计划经济的我国，控制经营风险、防止商业欺诈、避免恶性竞争的责任完全赋予了政府，而政府用以履行这一巨大责任的制度凭借就是行政审批制度。在行政审批制度的主张者看来，政府掌握着任何一个市场主体所无法想像也无法掌握的无比丰富的知识和信息，也拥有在众多复杂利益关系中进行精确的权衡比较和公正合理取舍的理性行为能力，它能够最大限度地消除不确定性因素，有效拒斥那些被认为不具条件或无责任能力的人进入市场，这样就从根本上控制了市场主体乃至整个社会的经营风险，并通过确保市场主体的行为能力和责任能力来防止商业欺诈现象的发生。而政府的审批从源头上保证了经济结构的合理性，从而使恶性竞争成为多余，纵然发生恶性竞争也能及时制止。
然而，经营风险、商业欺诈、恶性竞争，从根本上讲是一种市场现象，是经济生活的不确定性、市场机制的不完善性本身造成的，只要实行市场经济，就有逻辑地产生上述市场现象的可能性，行政审批制度非但无助于消除之，反而有可能使之更趋激烈。
第一，行政审批与经营风险，众所周知，经营风险来自环境的不确定因素及其不可预测性变化。行政审批却剥夺了直接栖身于市场环境的利益主体的自主决策权，使其无法动用所掌握的不为他人所知的地方性知识实现对风险的规避与控制；且审批者远离市场环境，对市场环境没有类似市场主体的切身感受。藉此之故，它所获得的市场信息虽然可能更广泛、更大量，但也必然是更抽象更滞后，失去了信息价值之所在的具体鲜活性，这反而给审批同意的经营项目带来巨大的经营风险。
第二，行政审批与商业欺诈。
消除商业欺诈的治本之策不是降低交易对象的流动频率，而是建立使人有恒心的产权制度和有助于交易信息传播的市场制度，如消费者投拆、信用登记、信誉调查和资质认证。有了这些自生自以的市场制度安排，交易信息的传递将十分迅捷普遍，任何交易人的第一次欺诈都将是他经营生涯的最后一次交易，利益主体惧此后果而抑制自己的欺诈冲动并转向注重诚信建设，以求交易的可持续性。行政审批制度则不然。它是一项非市场制度，它不当介入会破坏上述市场制度的作用。在审批制度下，市场主体交易权利的实现并不取决于其前期交易行为道德属性，而取决于政府意志。利益主体就没有兴趣和耐心去关心交易行为的合道德性，而是把自己的主要时间或精力（约占60%）以及相当一部分资源用于处理与政府各式审批机关的关系上。总之，政府部门的权力越大，企业面临的环境越不确定，坑蒙拐骗就越盛行。
第三，行政审批与避免恶性竞争。
在一个以私有产权为基础的市场经济中恶性竞争并不普遍，因为私有产权的利益损失和自由的市场出入机制是恶性竞争的硬约束。但是在公有产权下，就很容易形成所谓的恶性竞争。对于抑制这种恶性竞争，政府行使审批也是无能为力的。因为，在公有产权下，企业数量、经济产值都成了政府政绩的主要表现物，于是企业越办越多，远远超出市场需要。据说全国共有药厂6300多家，医药批发企业16000多家（超出医院数量）。如此众多的企业为求生存，怎能保证不出此恶性竞争之下策？此其一。其二，企业的成本、价格核算相当复杂，且我们据以生产某项产品的那个最低成本是我们要通过竞争去发现的东西，由此决定，从一般情形来讲，一个局外人是不可能对何谓“适当的”投资回报、何谓低价倾销作出客观判断。因此通过审批给出的价格很难说就是一个与市场机制形成的价格相近的公道价格，它虽然表面上抑制了生产者之间的竞争，但可能损害了消费者的利益，离开了消费者利益，也就没什么民族利益。因此，这实际上是一种更恶劣，后果更严重的恶性竞争。
3.控制外部性，降低社会成本。
政府审批的实践效果表明：行政审批并不是控制外部性、降低社会成本的理想制度安排。
首先，行政审批是一项高成本的管制性活动。为了实施审批，政府需要设置机构，配备人员，提供经费。而行政相对人要自行或委托他人递交材料、开展寻租，这些构成了行政审批的经济成本。除此之外，行政审批还可能导致道德成本和社会成本。
其次，行政审批使符合审批标准的外部性合法化。为了某种公共利益，政府在社会要求下针对某种市场交易行为的外部性制定一整套标准，据此标准对市场主体的交易申请进行审批，能够获得政府批准的交易行为具有了交易的合法性。然而交易的合法性并不意味着交易行为外部性的消失，也不意味着交易行为外部性的合理化。但市场主体却可能因此而失去进一步控制外部性的兴趣和积极性。许多污染企业一旦交了排污费或达到政府规定的污染排放标准，为不至于进一步增大生产成本，确实没有激励再进一步治理污染或减少污染物的排放，这是严格的管制与严重的污染并存在的一个重要原因。
再次，行政审批有可能驱使政府以审代管，以罚代治。在审批制度下，政府往往可能把复杂的管理工作简单化为审批和收费，以为只要按标准审批和收费，并对违规或超标的交易行为处以经济处罚就解决了交易行为的外部性问题，尤其当此种经济处罚与执法者自身经济利益挂钩时，更易导致平时疏于管理，一俟违规行为出现则重施处罚，以求谋利。
三、行政审批的逻辑后果
由于缺乏行政审批方面的立法基础与司法控制，我国的行政审批无论是项目设置、程序建构，还是审批监督，都尚处于非法治状态，并产生诸多严重负面问题。
第一，限制创业自由，抑制行为自主性，弱化社会的内源个体性活力。
一个有权威而没有自由的社会，可以是一个秩序井然的社会，但绝不会是一个充满活力的社会。
行政审批是政府管制系统里的重要制度安排，其实质是把对市场机会的把握、资源的配置——一种“本属个人的权利”转移给了政府。就此而言，任何一种行政审批都是对选择自由的限制，而选择自由恰恰是自由的最本质规定。一个人或者一个企业如果是不自由的，那就不可能有积极主动和负责任的心态，就不可能调动起他的所有潜能，就不可能对其所拥有资源作最佳分析判断和运用，也就不可能有被人视为“民族之灵魂”的创新。
第二，导致权力****。
政府不外是一批以某种名义合法地垄断着强制权的理性经济人的集合。由此决定了任何名义下的政府都存在****的可能性，体制的优劣就在于限制这种可能性转变成现实性的能力。
行政审批制度是一种授权政府的制度，巨大的审批权在计划经济年代即已存在：仅仅因为缺乏交易对象和严格的控制机制而免于****。自从实行市场化改革，交易意识及行为模式迅速泛化并浸及政府行政管理。人们发现了权力的经济价值，于是在行政审批当事双方各自效用最大化的心理驱动下，权钱交易的寻租性****具有基于经济理性的逻辑必然性。因为这种交易对审批者和贿赂者来讲是个“帕累托改进”，而由寻租行为所引发的社会成本则会成为消费者的额外负担，这实际上是规制者与被规制者对消费者福利的共同剥夺。目前的行政审批制度及其内在缺陷成了有权者利用权力谋取私利的条件。各国的经验均表明：只要存在着政府管制，****问题就会随之而来；管制越多，****越严重，****问题越难解决。
第三，破坏市场机制的作用。
历史地看，市场机制的萌发和定型是一个缓慢发育的过程，其中政府的正当作用不是创制规则，而是确保市场本身所孕发的规则得到良好的遵循，或者说“确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转”。然而行政审批制显然超越了政府的这一职能定位。①行政审批就内容而言是资源的权力配置，它深深地受制于政府的原则、价值偏好和目标函数，而政府的原则、价值偏好和目标函数又往往与社会、市场有别。一旦面临此种情况，政府就会打着维护公共利益或长远利益的旗号，利用强力压制社会、市场，破坏市场在资源配置中的基础性作用，使市场趋于萎缩。②在市场环境中，行政审批几乎与****相伴而形影不离，而以寻租为主要表现形式的****是公平竞争环境的最大破坏力量。它造就了一种以政府为圆心的差序性企业地位结构。③市场机制是依靠灵敏的信息传递发挥作用的，但审批制却阻断了市场信号与市场主体的直接联系，使之丧失原有的价值意义。当市场信号失灵，市场机制也就失效。因此，审批制度覆压下的市场不是真正意义上的市场，审批制度不革命，市场机制、市场秩序就断难建立。
四、行政审批制度改革的原则构想
随着社会主义市场经济这一科学概念的浮现，人们从市场经济角度对政府职能定位进行重新考察，提出了“转变政府职能”的改革要求。
然而，审视各地行政审批制度改革实践不难发现，由于改革理论上的不透彻、行政审批的制度惯性以及既得利益和控制权收益的阻梗，目前的行政审批制度改革还存在不少问题。最主要的是目前的改革大多是应急型、浅层型和减量型的，改革偏向审批项目数量上的压缩，有的地方甚至玩起行政审批制度改革的数字游戏。
导致行政审批制度改革诸多问题的原因是多方面的。但最主要的还是来自政府方面的观念制约、利益驱动和体制惯性。
在此过程中，首先确实一些基本的价值取向是至关重要的，否则改革就可能异变为没有明确趋赴的盲动。
第一，审批范围最小化。
行政审批作为一种管理行为尽管还有其存在的合理性，因为市场主体追逐利益最大化的努力有时会损及公共利益，为此，政府必须通过审批规约市场主体的此种努力，为公共利益提供屏障。但必须明确的是，行政审批的适用范围必须最小化。凡不符合社会主义市场经济条件下政府职能定位的行政审批事项，不符合政、事、企分开的行政审批事项，妨碍企业的自主经营、妨碍市场的开放、妨碍公开公正竞争的审批事项，都必须坚决裁撤。另外，审批范围也不能由政府单方面主观确定，而必须立基于市场社会的内生要求。市场通过一个试错过程终将逐渐型构出一种妥适的制度安排。
第二，审批程序最简化。
行政审批往往直接关涉行政相对人的权利与义务，为此必须注重建立环节简省、侧重于保护行政相对****利的行政审批程序，明确审批机关和责任人员，告知提交审批所必须具备的有关要件以及各个环节的法定逻辑次序和审批时限，建构有关审批的听证制度和申诉复议机制。
第三，审批过程公开化。
暗箱操作是现行审批制度的一大弊端，是滋生****的适宜条件。因此，铲除****的一剂猛药是审批权力运行过程最大限度地公开化，增强审批制度的透明度，尽力压缩审批机关自由裁量的空间，通过全方位全过程的监控，实现权力运行的规范化。
我国政府行政审批制度实际上脱胎于计划经济时期。在传统的集中计划体制下，整个社会经济体制是按照列宁的“国际辛迪加”模式组织起来的。宏观经济和微观经济的决策权，以及人力、财力、物力的支配权统统集中于中央，就业由政府统一分配，财政实行统收统支，物资实行统一调拨。在这种情况下，企业完全成了政府的附属物，几乎没有自可言；政府的行政审批成了一切经济活动所必需的环节，几乎覆盖了全社会的方方面面。这种覆盖全社会的行政审批制度，排斥而不是保护了市场机制，与市场失灵是完全没有关系的；它的主要功能是保证计划的顺利实施。
自改革开放以来，我国经济中的市场化程度不断提高，但政府的行政审批制度仍然存在；而且，市场化改革之后的政府行政审批制度，与计划经济时期的行政审批制度保持了相当大的连续性。以新建企业为例，目前新建企业所需行政审批事项与程序，尽管比计划经济时期有所减少，但基本框架几乎未发生变化（李郁芳，2001）。事实上，行政审批本身就是市场化改革的必要条件之一。我国的经济体制改革在很大程度上是一种政府主导的强制性制度变迁，政府在催生市场、扫除市场化改革障碍方面的作用无可替代。有学者认为，“特许式改革”是广东市场化改革的特点。事实上，在“摸着石头过河”的指导思想下，“特许式改革”贯穿于经济体制改革的各个方面。事情常常是这样进行的：先由企业或改革项目的实施者向政府主管部门提出申请，再由地方政府向上一级政府及中央有关部门申请，得到政府有关部门的层层审批、特许后方可实施某项改革。这种以行政手段强制性推动改革的方式，客观上必然强化政府的审批制度，使大量本应由市场本身实现诱致性制度变迁的过程，如企业上市、市场准入等，需要通过层层的政府审查、批准程序方可实现。这样，在经济转轨过程中，政府的行政审批制度在形式上发生了变化，由计划经济时期直接指挥微观经济活动，转变为目前通过审批标准来控制微观经济运行中的融资、市场准入等关键性环节；然而，政府行政审批的实质仍与计划经济时期一样，是政府企图控制微观经济领域资源配置的工具。
我国脱胎于计划经济时期的行政审批制度，与西方国家的行政审批制度有本质区别。西方国家的行政审批制度，其目的是弥补市场失灵，保护市场机制；而我国的行政审批制度，其功能却是保持政府在微观经济领域资源配置的权力。换句话说，我国政府行政审批制度的起源，应被理解为保持政府的微观资源配置职能，不需要寻找“市场失灵”或“帕累托最优”方面的原因。二者在性质上的区别可以归结为行政审批制度“为谁服务”的问题。西方国家的行政审批制度是政府为市场服务的工具；而我国的行政审批制度则是使市场机制服从政府意图的工具。
可见，我国的政府行政审批制度还带有计划经济的烙印。出现这种局面的原因，与政府的公共选择有关。具体说，目前在我国政府的公共选择规则方面，有三个问题使当前的政府行政审批制度长期延续：
1.政府机构和政府官员的利益结构。正如布坎南所指出的，在行政领域或“政治市场”上，“个人是严格按经济人的方式行动的……当人们改变角色（即从市场交易主体变为公共选择主体——引者）时，并没有变为圣人”。（注：布坎南.自由、市场与国家［M］.上海：上海三联书店，1989，347。）也就是说，政府并不是公共利益的天然代表，而是独立的利益主体。在我国的行政审批制度下，政府部门在履行管理职责时可以运用行政权力收取各种管理费用，并与本部门的收入和个人利益发生了联系。这就在客观上推动行政机关和公职人员谋求更多收费项目，获取更多审批权力。正由于政府官员的利益结果与审批所带来的收益有关，行政审批由政府的监督、管理职能演变为政府官员追求本部门利益以及个人奖金或福利的行为，形成政府本身不愿放弃行政审批的局面。如不久前广州市清理出的1050项审批项目中，各部门自报要求保留的有949项，占90.4％，自报取消审批的只有10项，仅占0.95％（注：李郁芳.关于政府审批制度的思考［J］.管理世界，2001，（4）：197－208。）。
2.政府规模膨胀。公共选择学派认为，由于政府官员的名誉、地位、权利、酬金经营与其所在的政府机构的规模大小成正比，因此政府官员必然千方百计地扩大政府机构，争取更多的职能和预算。这就在两方面要求行政审批的加强：第一，膨胀的政府规模需要更多的行政开支，在现有“吃饭财政”的状况下，财政难以满足政府机构膨胀的要求，导致相当多的地方政府因财政困难而发不出工资，迫使国家不得不默认行政机构审批收费。第二，扩大政府规模必然要求为新增加的公职人员提供工作机会，扩充政府行政审批项目是“因人设事”的简便办法。自改革开放以来，我国政府规模持续膨胀，从1979年的505万人增长至2001年的1104万人，在国有单位职工总数中的比例由1979年的5.8％增至2001的14.0％（注：参见，中国统计年鉴（2001）［M］.北京：中国统计出版社，2002。），对政府的行政审批造成较大刚性压力。
3.政府官员的“设租”和“寻租”。如果说审批收费还是政府官员以合法的理由获取个人利益，那么“设租”就是以非法方式获得个人利益了。寻租理论中的租金是指一种由政府官员带来的非生产性收益，它的存在必然刺激人们“寻求租金”，就像利润的存在刺激人们“寻求利润”一样。政府通过行政审批制度在许多领域制造了垄断租金（即“设租”），而那些企图进入这些产业获取垄断租金的人会通过游说、贿赂、雇佣官员的亲属等方式去讨好、接近官员，以便通过行政审批获取租金。在这里，行政审批变成了权钱交易的工具，而那些有行政审批权力的政府岗位则成为人们心目中的肥缺和争夺对象。这同样使行政审批制度形成长期持续的刚性。
可见，我国的行政审批制度，在某种程度上已成为政府官员出于个人利益而选择的控制微观经济资源配置的工具。政府行政审批的这种性质，产生了与西方国家行政审批制不同的政策后果。如在产业准入问题上，我国的行政审批缺席为企业（特别是民营企业）进入某产业制造了障碍；而西方国家的行政审批制度却是要取消或削弱进入障碍。当然，在西方管制理论中也有关于利用进入限制来防止新企业的“过度进入”而引起“过度竞争”的讨论，但这种讨论的目的同样也是要弄清“过度进入”是否会偏离帕累托最优，与我国行政审批制度企图控制市场机制的精神实质是不一致的。
二、政府行政审批制度的逆向选择效应
我国的政府行政审批制，阻碍了企业的产业进入，这种阻碍是通过逆向选择实现的。政府行政审批制的逆向选择效应，与常规的逆向选择有区别。常规的逆向选择，主要特点是当事人双方存在“信息不对称”，迫使信息劣势方对信息优势方采取一个武断的评价标准，低于此标准即停止交易；这使得高于此标准的信息优势方因不合算而退出交易，从而形成类似于“劣币驱逐良币”的逆向选择效应。而对于政府行政审批制，即使政府审批部门与申请进入市场的企业之间是信息对称的，同样会出现逆向选择现象。产生这种奇特现象的原因是，政府官员为寻求审批收费、租金等自身利益，无论政企之间是否存在信息不对称，也必须为企业制定一个武断的审批标准，以便从企业那里获得符合自己要求的收益，这就将产生阻碍企业进入市场的逆向选择效应。下面我们利用信息经济学根据具体说明这一问题。
假定存在欲进入市场A的企业i，它预期进入市场后将获得利润R；但如果企业i选择进入其他市场，可获得平均利润S，即企业i进入市场A的机会成本是S。假定S是一个常数且R＞S，即企业i进入市场A后将获得高于平均利润的利润率。这一假定意味着，由于政府通过行政审批对市场A的进入管制，使市场A出现了高于平均利润的垄断租金R—S，吸引新企业进入该市场。但企图进入该市场的企业未必就能够得到垄断租金R—S，因为企业i在进入市场时必须接受政府有关部门的行政审批，这种行政审批将使企业i的成本增加W个单位，增加的成本包括三个方面：政府审批机构的收费；因行政审批而耗费的时间；寻租过程中的成本。由于这些成本纯粹是在进入过程中遭遇行政审批而产生的，因此可视为进入成本。政府审批机构为了自身利益，将选择一个符合自己收益的审批标准，这个标准将使企业i付出进入成本W。在这种情况下，企业i是否选择进入市场A，将取决于R—S是否大于W，即进入市场后获得的垄断租金是否足以抵偿进入成本而有余；如果R—S＜W，则企业i选择不进入；如果R—S＞W，则企业i选择进入。
不过，除上述垄断租金、机会成本和进入成本因素外，企业i是否进入市场A，还需要考虑企业进入市场后成功的概率。如果成功概率过低，则企业将无法获得足够的垄断租金甚至亏损，它还是要选择不进入。而成功的概率则与企业的预期收益R有关，因为市场经济的普遍规律是，高收益的项目蕴含着高风险（即低成功概率）。假定企业i存在连续多个投资项目，每个投资项目有两种可能的结果：成功或失败；成功的项目产生收益
从（4）式可以看出，政府的行政审批标准越高，企业i的进入成本越高，则企业i所选择的投资项目的平均成功概率越低。造成这种现象的原因是，随着政府行政审批标准的提高，企业要进入市场将不得不付出更多的审批收费和寻租成本，耗费更多的时间，这就要求企业在进入市场后能够获得更高的利润或垄断租金来加以补偿。也就是说，只有那些拥有高收益项目的企业才会进入市场。只有低收益项目的企业，随着行政审批标准的提高，将因为不合算而逐渐被淘汰出局，放弃进入市场的尝试。但在市场经济中，高收益就意味着高风险和较低的成功概率。行政审批标准的提高，实际效果将是越来越多的低风险企业选择不进入市场，而越来越多的高风险企业选择进入市场，从而企业投资项目的平均成功概率将因此而逐步下降。这就是的形成机制。可见，政府的行政审批标准在这里导致了“高风险的企业驱逐低风险的企业”，因此具有逆向选择效应。在这种体制下，优质企业有可能因为进入成本过高而不愿再与审批部门纠缠，放弃进入市场的努力；而只有那些拥有高风险项目的劣质企业才舍得花功夫和成本继续向行政审批部门“公关”。显然，政府行政审批制的这种效应，在提高了企业进入市场的难度的同时，也使进入市场的企业的质量发生了下降。从长期来看，这是极不利于经济发展的做法。
三、政府行政审批制度改革
从上述论述可以看出，要解决企业产业准入问题，改革行政审批制度是必要的。市场经济中的市场失灵是不可避免的，因此政府对微观经济的管制，即政府的行政审批制是不可缺少的。问题是我们目前的行政审批制不仅没有弥补市场失灵，反而在制造市场失灵，亟需通过改革，使其由政府控制微观经济资源配置的工具转为政府弥补市场失灵的工具。在这方面，西方国家为我们提供了可以效仿的蓝本。但是，在目前政府行政审批制长期持续的深层次原因尚未解决的情况下，直接照搬西方的经验不现实。目前要改革行政审批制，实际上需要对政府本身进行改革。
1.重塑政府机构及官员的利益结构。据施蒂格勒对美国管制收费的研究，1969年美国的反托拉斯司、国家劳工关系委员会、关税委员会等基本不收费，其他管制机构的收费也很低，仅占总开支的0.022％—0.229％不等。这些费用只能弥补一些变动成本和手续费，政府官员的主要收入来源是财政拨款。这种利益结构足以保证官员不把审批收费作为“创收”的目的。因此，改革行政审批制实际上就是官员的利益结构的改革。政府官员的收入只能来源于财政拨款，不能与审批收费挂钩。如果做到这一点，就可大大消除审批项目的冲动。这就要求通过财政拨款适当提高政府工作人员的收入水平。
（一）行政审批
中国政法大学的王连昌教授曾在他的研究中为行政审批给出了定义。行政审批是一种具体的行政行为，国家行政部门以相对人，包括公民、法人及其他社会组织提出的申请为依据，通过依法以颁发特定证照等方式，是一种对相对人行使某种权利的准许行为，从而使相对人具有从事某种活动的资格[1]。
（二）ESIA理论的涵义
ESIA理论作为一种政府流程再造的理论工具，主要是指在辨析了解现有流程，并在现有流程基础上进行流程的改进与优化，不需彻底抛弃原有流程，而重新设计全新流程，因此，其风险较小，在国内外政府行政审批流程再造中被广泛运用，并取得较好的成效，为地方政府投资项目审批程序的优化积累了丰富的理论及实践经验[2]。
二、地方政府投资项目行政审批程序存在的问题及其原因分析
（一）地方政府投资项目行政审批程序中存在的问题
1．审批流程复杂影响项目进度目前大多政府部门缺乏精细的审批流程，加上各个审批部门之间的前后审批关系不清晰，部门之间各自为政，衔接不畅，审批流程难以发挥其应有的效用。项目申报者只能凭经验办事，出错的地方也就增多，甚至出现无用功。信息化建设领域“多头建设、以条为主”的格局并未得到实质性扭转，增加了二次录入的工作量。2．审批中介服务机构管理不到位主客体关系不清。挂靠在行政部门和事业单位的部分中介机构，享受先天的“法定机构”的资质，这些单位出具的鉴定或检验报告是各领域内唯一合法的文书，具有绝对的垄断地位[3]。同时，大部分中介机构在利益的驱动下，为业主违规。监管关系不清，政府对中介机构和中介市场的监管不力，主要是行业主管部门负责对中介管理，而政府对中介市场的监管则基本处于真空状态。3．项目业主前期工作缺乏指导前期工作深度不够，在项目建议书、可行性研究报告等程序上，没有严格执行，仓促赶工，导致项目风险性也随之增大[4]。具体责任难落实，针对具体项目的常态化跟踪监管措施不完善，项目出现问题后，上级领导难以确定具体的责任单位和责任人。缺乏有效的激励措施。对项目方实施进度缺乏完善的约束惩戒机制，当项目业主涉及自身利益时，宁可牺牲项目的办事效率。4．投资项目审批过程中信息不对称大部分业主对审批流程不熟悉，虽然政府设计并联了审批流程图，但是缺乏针对业主单个项目的具体计划表，业主仍然不明白具体要怎样操作。中介机构获得政府审批管理信息滞后，一旦没有及时获得相关的政策信息，无用功或服务事项质量不高将普遍存在。在技术服务的过程中，审批技术中介针对材料存在的问题与业主沟通不及时，并未能相应给出详细的补充材料说明，严重影响了项目审批效率。
（二）地方政府投资项目行政审批程序中存在问题的原因分析
1．权利格局制约着改革力度在社会主义国家，国家机关是本着为人民服务的原则，然而，现实过程中产生了“国家权力演变为部门权力、部门权力演变为个人权力、个人权力在实际操作中演变为商品”。许多审批部门利用自身的权力，打着审批的幌子，变相收费，审批就变成一种收费的名目。这样，一些部门和地方政府的行政审批体制改革大多停留在表面。2．依法行政与现行法律法规不相适应的矛盾当前行政审批制度改革过程中，出现了顶层设计跟不上基层实践过快的步伐。具体表现为：项目审批涉及部门多、程序复杂，每个环节都有相关的法律法规和部门政策规定，部门之间互为前置、扯皮打架。比如，环保审批既要求做区域环评又要做单个项目环评，在依法行政的原则下，各部门对审批事项非常严格，不敢冒险为了审批提速而突破“上位法”。3．项目推进过程中，统筹、组织、协调、监督职能缺位在当前审批体制框架下，职能部门往往过于夸大部门法规以及单个审批事项职能的法定权限和程序，不肯也无法有效牵头实现跨部门协调，审批过程中，存在着协调主体不明、协调难度大、且缺乏政府层面完善的协调体系。职能部门各业务科室之间也同样是各自为政,当项目推进出现问题时，科室间的协调职能薄弱，致使问题难以得到解决。4．针对投资项目中各大主体缺乏配套的管理监督制约针对具体投资项目涉及的政府审批部门、审批技术中介机构以及项目业主，常态化跟踪监管措施JournalofUESTC（SocialSciencesEdition）Feb.2015,Vol.17,No.19.不完善，目前大多地方政府采取了多种监查、考核、奖励方式加快投资项目进度，但缺乏配套制度的监督制约，执行不执行、执行好坏对各部门不会产生太多影响，因而落实不到位。
三、ESIA理论指导下地方政府投资项目行政审批程序优化的建议
地方政府投资项目行政审批程序的优化，主要依赖于两大方面：一是行政审批流程的优化，这是整个审批程序优化的核心。二是行政审批管理的优化，这是流程优化后达到预期效能的保障条件。
（一）地方政府投资项目行政审批流程优化
在ESIA理论指导下，本研究主要从流程清除、流程简化、流程整合及流程自动化四个方面对投资项目审批流程进行优化：1．审批流程清除在投资项目审批中，取消那些可以由企业决定，市场可以自行调整以及社会组织开展的自我管理事项。同时取消缺乏法律依据、由审批部门自行设定的前置条件，并规定凡是可以通过事后监管和间接管理的审批事项，都不得设置前置审批。另外，还可以通过改建管理方式和管理手段的方式，对与本级政府直接管理的审批事项，由原来的行政审批转变为核准或者备案管理。政府要明白自己的角色，对于一些不再需要政府部门审批的事项，可以交给市场，通过技术外包和购买服务的方式，由行业组织和社会中介机构进行管理。2．审批流程简化减少重复审批，对已经审核的区块规划和环境 影响评价，在基础设施项目中，不再单独编制环境影响评价报告，可由审批部门直接按照已经批准的区块环境影响评价报告及批复，由审批部门直接出具具体项目的环境影响评价批复。另外，在不影响各级审批部门发挥作用的前提下，后置部门可以按照法定程序事前审查，待项目业主完成相关前置审批手续后，及时给予下一步的审批，这样可以大大地节省时间。3．审批流程整合对于审批流程，要敢于打破部门边界，形成一个协调高效的审批程序。可以利用并联审批的方式，消除审批事项间互为前置的现象。并联审批可以通过召开并联审批会议，也可以通过网上联审的方式，比较容易决定的事项可以当场给出意见，对于复杂的问题可以在会议结束后的几个工作日内给出意见，同时，各个审批部门不再单独进行审批。4．审批流程自动化利用现代信息技术促进投资项目审批流程的自动化，进一步提高审批效率。审批流程自动化主要分为以下几个部分：实现项目业主的网上注册、网上申请等。政府机关内部的项目审批过程自动化，审批尽量以电子版的方式在网上进行。项目申请人可以通过项目查询系统查询项目审批状态。监督自动化，实现监督部门对整个审批过程的监督，网上预警制度等。5．正确处理流程优化环节的机构化关系现代科学技术对行政审批流程的作用在不同的条件下会起着反向作用。当前期审批流程得到了较好的优化，并经实践得出其是科学合理的，那么现代科学技术将会加速审批流程的进行，起到事半功倍的功效。相反，没有优化的审批流程这个前提，网络技术的参与，只会让原本复杂的流程更难以操作。因此，十分重要的任务是在做好对流程任务的清除、简化和整合工作，在这个的基础上应用自动化才能真正达到流程优化的目的。
（二）地方政府投资项目审批管理程序优化
1．投资项目审批部门管理程序优化一是成立强有力的领导班子。建立由市政府主要领导任组长，发改、建设、国土、环保、规划、政务服务中心等重要审批部门为固定成员单位的领导小组，建立长效推进机制。一方面领导成为带头人，加强各部门的重视，提高积极性；另一方面主体扩宽，由市政务服务中心一家变为政务服务中心和各重要部门共同组成，强化各部门的责任主体地位，形成共同推力。二是优化服务机制。建立投资项目代办机制。代办员可由现有的重点审批部门表现优秀的窗口人员组成，较好的人脉关系和专业的业务知识可以更好地胜任这一重要岗位。另外，以政校合作的方式，在国家重点高校公开招聘或由校方推荐优秀博士、硕士毕业生到代办岗位开展项目代办工作。由政府层面建立投资项目推进协调领导小组，同时下设办公室在市政务服务中心，建立科级、窗口、部门、市委市政府四级协调机制。一般事项由市政务服务中心负责牵头召集和协调解决，重大问题逐级提交领导小组研究决策。三是创新服务方式。窗口收到报送的资料后，政务服务中心负责召集发改、建设等部门对项目进行联合预审，提前对审批过程中可能出现的问题进行全面辅导，当场提出预审意见，并在项目预审表上签字。在每个审批环节进行时，审批部门可在材料上注明审批意见，请业主签字、确认，并做出修改承诺。审批部门盖章同意后进入到下个审批环节，针对修改内容，审批部门在最后验收时把好关。让业主在整个审批过程中加以修改、完善，可以有效节省审批时间。2．投资项目审批中介机构管理程序优化一是推进中介机构改革。为营造公平的中介市场环境，构建主体平等的市场竞争机制，对于那些挂靠在政府主管部门的审批中介机构进行整治，让其回归市场，参与市场竞争。同时，开放中介市场，政府部门不得为中介服务机构设置执业限制，在中介服务上，只有建议权，没有指定权，防止政府主管部门为项目业主直接指定中介机构，打破审批中介机构的垄断地位。二是进行中介绩效评价。设立评级系统或打分标准，在听取专家意见的同时，还应参考业主意见，让服务对象有充分的话语权，形成对中介的监管。通过建立中介服务库，从企业的基本情况、企业服务质量等方面对投资项目审批中介服务机构的绩效进行评价和分析，建立审批中介服务机构的绩效评价体系。三是完善中介监管机制。解决中介监管缺位的问题，建议成立中介服务办公室，通过中介服务库将分散在各个行业主管部门的中介服务机构纳入统一管理，实行服务评级、信用排名、末尾淘汰。充分发挥社会监督的作用。发挥社会对中介组织的监督作用，例如通过媒体报道、市民投诉等方式，让行政审批各个环节更加透明化。3．投资项目业主管理程序优化政府投资项目实行项目储备制度。以先储备、后建设的思想，将列入政府投资计划的项目，先从政府投资项目储备库中选取。简化重大项目审批环节，强化部门协同能力。按照项目“开工、开业、投产”三个结果进行考核，制定业主进度考核激励办法。对于提前完成的，给予相应的奖励；未按期完成的，处以罚金。
（三）有效沟通保障地方政府行政审批程序“双提速”
在前面的投资项目行政审批程序中，主要从审批流程以及审批管理程序两方面来进行，为了更好地实现“双提速”的目的，各个相关主体间的有效沟通成为程序优化的重要保障。首先，各政府审批部门要提前在网上前置条件、办事指南等信息，以便项目业主方能及时了解流程并下载填写。其次，为加强政府与审批中介机构的沟通，审批部门可以通过培训班、交流会及项目协调沟通专题会等多种形式，从根本上提升中介机构服务绩效，进一步提高项目审批服务质量与效率。最后，中介服务机构在接收服务相关材料时，针对材料存在的问题要及时与项目业主进行沟通协调，避免重复劳动影响项目进度。
四、结语
一、贯彻《行政许可法》首要步骤—掌握好行政许可及法律本身内容
贯彻实施《行政许可法》，首先必须对这部法律有充分的了解，有怎么样的意义、目的和内容，其精华又是什么，为什么会被法学界、广大媒体津津乐道。理清法律本身这些内容，就是贯彻落实的起点，也才能够在实践中更好地将《行政许可法》的真正内涵贯彻好、执行好、落实好，否则就会多走弯路，就可能出现类似哈尔滨市“人流审批”的荒唐规定。不可否认，哈尔滨市政府的立法初衷是好的，但其规定—“怀孕14周以上、出于非医学需要打算终止妊娠的妇女，必须经所在地计划生育部门的书面批准，未获批准的，不管出于什么原因，都不能做人工流产手术”本身就已经侵犯公民的隐私权，也不符合《行政许可法》关于设定行政许可主体的规定。究其原因，就是哈尔滨市政府事先没有学习领会好《行政许可法》的内容实质。因此，笔者认为，非常有必要对行政许可和这部法律的重点内容进行介绍。
(一)行政许可含义、类别
通俗地说，行政许可法就是规范行政审批制度的法律，内容主要是如何设置并运作协调好行政权力与公民、法人或者其他组织权利的纵向关系等问题。一般认为，行政许可就是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可分为五类:一是普通许可。即行政机关确认自然人、法人或其他组织是否具备从事特定活动的条件。如集会游行示威的许可、药品管理法规定的药品经营许可等。二是特许。即有权机关代表国家授予行政相对人某种权力，如海域使用许可、无线电频率许可、排污许可等。三是认可。即申请人是否具备特定技能的认定。如律师法规定的律师资格、会计师法规定的会计师资格、建筑法规定的建筑施工企业资质等。四是核准。即行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、规范的判断和确认，如消防法规定消防验收、国境卫生检疫法规定动植物出境检疫等。五是登记。即行政机关确立个人、企业或其他组织的特定主体资格。如公司法规定公司设立时的注册登记等。
(二)行政许可立法缘由
依法治国，依法行政，首先必须依法治吏，吏治的关键在于制度。邓小平同志曾经说过，一个坏的制度可以使好人变成坏人，一个好的制度可以使坏人变成好人。因此建立一套运作良好的吏治制度相当重要，《行政许可法》正是其中的一部法律，它是当前我国反腐败的一记重拳，是:规范政府行政权力的一把利剑，它的出台是全面推进依法行政、实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求。长期以来，我国的行政审判制度存在诸多不规范现象，如:行政许可范围不清，行政许可事项过多过滥;行政许可的设定权不明确、随意性很大，甚至县、市政府也用文件形式设定行政许可;行政许可环节多、周期长、手续繁琐，缺少必要的程序规范，群众办事很难;行政许可不透明、不公正;行政审批机关只讲权力不讲责任。一些地方和部门甚至还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断，妨碍统一市场的形成和公平竞争。因此，怎样规范行政权力的运作，作为政府管理的一种事前控制手段—行政许可，从法律空白变成法律有效制约，其意义和作用就变得十分重要。《行政许可法》的出台，改变了我国长期以来行政审批制度“无法可依”的状态，必将进一步促进了社会主义市场经济的健康发展，也是我国履行WTO协定的要求和承诺(即:行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度)的客观需要。
(三)《行政许可法》基本框架
上文提过，本部法律的出炉，主要是对1998年以来各级人民政府进行行政审批制度改革实践成果的制度化、理论化、法律化，目的是从源头上、制度上规范政府行政行为，消除政府权力“寻租”的“温床”。此部法律通篇体现了建设社会主义政治文明、依法治国、依法行政等进步思想，倡导建立责任政府、有限政府、服务政府、透明政府、诚信政府、人本政府等治国理念。本部法律共有8章83条，主要内容有以下三个部分:
1.立法宗旨:规范行政许可的设定和实施;保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护公共利益和社会秩序;保障和监督行政机关有效实施行政管理。
2.基本原则:合法原则;公开、公平、公正原则;便民原则;救济原则;信赖保护原则;监督原则。
3.基本制度:
(1)行政许可的设定范围制度对行政审批的范围作了明确界定，规定只有六类事项可以设定行政许可:一是直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，如集会游行示威、制造炸药等;二是有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置，以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等需要赋予特定权力的事项，如煤矿采伐权的取得;三是提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，比如，律师、会计师、医师、建筑施工企业、医院、餐馆等职业、行业的资质、资格;四是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品和物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。比如，电梯安装的检测、出人境卫生检疫等;五是企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项;六是法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。除此之外，《行政许可法》还规定了可以不设定行政许可的事项范围:一是公民、法人或者其他组织能够自主决定的;二是市场竞争机制能够有效调节的;三是行业组织或者中介机构能够自律管理的;四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
(2)行政许可的设定权制度A.设定主体:全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府，依照《行政许可法》规定的权限可以设定行政许可。其他国家机关包括国务院各部门一律无权设定行政许可。B.设定形式:法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，在《行政许可法》规定的权限范围内可以设定行政许可;国务院部门规章等其他规范性文件，一律不得设定行政许可。C.设定权限:在《行政许可法》规定可以设定行政许可的事项前提下，法律可以设定一切行政许可事项;对尚未制定法律的行政许可事项，行政法规可以设定;国务院的决定可以设定行政许可，但除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规;对尚未制定法律、行政法规的行政许可事项，地方性法规可以设定行政许可;省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。但是，地方性法规、地方政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。D.设定规则:内容上应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限;程序上应对拟设定的行政许可事项进行立法论证和听证;要对设定该行政许可的规定进行定期评价，及时予以修改或者废止。
(3)行政许可的实施制度A.实施主体，包括具有法定行政许可权的行政机关;法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织;行政机关依照规定委托的其他行政机关。B.实施程序。按照公开、效能与便民的原则，行政许可法对行政许可的申请、受理、审查、决定等程序和时限作了明确规定。C.费用。实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查一般不收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定。按规定要收取费用的，要按照公布的法定项目和标准执行，所收取的费用必须全部上缴国库，并严格执行收支两条线的规定。
(4)行政许可的监督与责任制度A.关于监督检查制度一是上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。二是行政机关对被许可人的监督，原则上应当采取书面监督的方式。对需要进行实地检查、核验、检测的，应当进行实地检测。行政机关应当将监督检查情况和处理结果的记录签字归档，供公众查阅。三是“谁审批、谁负责、谁监管”，即:作出行政许可决定的行政机关负有对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的责任。对被许可人在作出许可决定的行政机关管辖区域外从事行政许可事项活动，行政许可法规定由行为发生地的有关行政机关依法查处，并将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。四是每个公民和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。B.关于法律责任制度一是对行政机关违法设定行政许可的，有权机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。二是行政机关及其工作人员违法实施行政许可的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损失的，还应当依法承担赔偿责任。三是行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二、贯彻《行政许可法》关键步骤—建立科学化、规范化的行政管理制度
(一)对现行行政许可规定进行认真全面清理。
根据《行政许可法》的规定，许多现行的有关行政许可的法规、规章都要作相应修改或者予以废止，除国务院的文件之外其他规范性文件设定的行政许可都将失去效力。为此，各级行政机关对与行政许可法规定不一致的，要及时予以修改或者废止，对应当由政府管理又不宜实施行政许可的事项，要认真研究取消行政许可后加强后续监管的措施、方法，不能因取消行政许可出现行政管理上的“真空”;对确需制定法律、法规的，要抓紧依法上升为法律、法规，认真研究如何建立监督制约机制，规范行政许可行为、强化对行政许可的监督检查，把事前行政许可与事后严格监管有机统一起来;对因行政管理需要，必须立即实施行政许可又不能制定行政法规的，国务院部门应当报请国务院决定。
(二)建立科学化、规范化的行政管理制度
《行政许可法》把制度创新摆在突出位置，对现行行政许可制度进行了重新设计。比如:相对集中行政许可权制度，“一个窗口”对外制度，行政许可的统一办理、联合办理或者集中办理制度，行政许可信息共享制度，听证制度，行政许可决定中的招标、拍卖制度，行政许可决定的公示制度等。为此，各级行政机关必须按照《行政许可法》的规定，一方面清理或废止不适应社会经济发展的行政许可规定、制度，另一方面要及时更新观念，转换思维，要改变那种一出现问题就要审批、发证，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理理念和管理方式，进一步推进政府管理体制和管理方式的创新，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，不断提高依法行政的能力和水平。只有这样，才能够从源头上遏制各种滥设行政许可事项现象的重新抬头。勿庸置疑，正在我国各地兴起的贯彻《行政许可法》而进行行政审批制度改革，必定促进政府职能的进一步转变和依法行政、依法治国的全面推进，但如何充分发挥《行政许可法》长处，克服其本身不足呢?我国行政审批制度改革具体目标在哪里?到底该如何贯彻呢?笔者认为，正如《人民日报》2005年2月25日第二版《我国行政审批制度改革工作取得新的明显成效万一文提到的“行政审批制度改革既是经济体制改革的重要方面，也是行政管理体制改革和社会管理体制改革的重要内容”，也就是说我国改革后的行政审批制度必须适应市场经济、行政管理、依法治国等发展的需要，内容如下:
1.建立与市场经济相适应的行政审批制度在市场经济中，政府扮演的角色应该只是市场竞争的“守夜人”，政府的使命就是集中精力搞好宏观调控和创造良好的环境。凡是可以交由市场解决的事项，政府就应大胆放权，而不再大包大揽。对那些已经不适应社会主义市场经济运行规则，不属于政府职能或不应当由政府直接管理的事项;可以由企业、社会集团、中介组织和公民个人自主决定的事项;可以通过民事赔偿或者追究其他民事责任解决的事项;可以通过实施强制性标准加强管理的事项;可以通过市场竞争、招标拍卖实现资源配置的事项，坚决予以取消或调整。同时，由于市场经济的天生缺陷，一方面必须充分发挥好行政审批制度保障功能，另一方面又要注意避免政府管制的弊病。另外，还要积极学习和借鉴欧美发达国家有关行政分类审批制度的经验，结合我国市场经济的实际发展状况，建立并实行竞争性领域备案制、准竞争性领域准人制、非竞争性领域审批制、审批项目评估制度和审批许可拍卖制度等。
2.建立与依法行政相适应的行政审批制度目前，我国行政管理正逐步从全能性的政府管理体制向有限政府管理体制转变，这就要求我国行政审批制度改革必须适应行政管理制度转变的需要。(l)重新构建行政审批制度的权力体系。社会本身可以解决的行政审批事项，政府就应该将之转移给社会。同时，政府必须管制的事项，就应该采取合适形式加以确认，并合理分配其内部权力。
(2)按照“小政府，大社会”的模式有步骤、有计划地放权，促进多元化、分权化和服务化的公共行政的形成。(3)建立提供公共产品、公共服务和保障公共产品、公共服务质量的行政审批机制，满足社会的需要，促进社会公平。
(4)简化审批程序，提高行政审批效率。要合理划分和界定各级政府及部门之间的事项分工，理顺职能配置，改进审批方式，大力精简行政审批程序，实现行政审批程序的规范化。对政府各部门原有的审批事项逐一进行清理，该取消的取消，该下放的下放，该合并的合并。同一部门对同一事项实行多次重复审批的，调整为一次审批;同一事项由多个部门交叉审批的，调整确定一个部门为主审批，其它部门不再审批;确需审批的可告知内容由申请单位作出承诺。每一事项的审批必须规定合理时限，审批部门应在规定的审批时间内予以答复。
3.建立与法治国家相适应的行政审批制度
首先，设定行政审批权必须符合法定权限和法定程序。行政审批的赋予、审批事项的范围、条件、行政审批主体的资格及其法律责任等重要事项，都应由法律作出统一规定。其次，严格规范行政审批机关的自由裁量权。限制审批自由裁量权的最好办法就是将行政审批的条件法律化，由法律加以明确，凡是符合法定条件者，审批机关应当无条件同意，有些事项可以规定以申请申报制来代替审批制。第三，以法律的形式明确规定审批项目，防范滥设事项。新增加的行政审批事项，必经有明确的法律、法规依据，并按规定的程序报批。同一事项的审批依据有多个且相互矛盾，有新法和旧法的，以新法为准;有不同层次法的，以较高层次法为准。对现行法律法规和经济政策存遗留的空白领域和薄弱环节进行增补。尽快制定出与行政许可法相配套的制度和措施，保证行政许可法的顺利实施。第四，对审批重大事项引人听证程序，保证行政审批的公平、公正性。“听证是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式。通过向行政机关陈述意见，并将之体现在行政决定中，相对人能动参与了行政程序，进而参与了自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公正和民主。”第五，明确审批机关进行审批的程序和应负的责任，规范行政权力的行使，加强监督制约机制。对保留的每项审批都制定严格的审批操作规程和具有操作性的监管措施，凡审批机关不履行监督责任或监督不力，甚至的，审批机关的主要领导和其它责任人员都必须承担相应的法律责任。对行政审批行为从司法监督、内部监督和公众监督等方面进行必要的监督和制约，扩大人民法院对行政案件的受案范围，允许人民法院审查部分抽象行政行为，以有效防止行政审批权和审批事项的滥设滥用;就内部监督来看，要完善行政机关内部对行政审批的层级监督制度，需要有专门机构和人员来从事日常监督工作，督促审批机关及其工作人员依法实施行政审批;就公众监督而言，就是在行政审批过程中，除国家法律法规明确规定不能公开的外，要公开审批的机关、内容、依据、条件，程序、时限、收费标准和审批负责人，并及时在相关媒体上公布，接受公众监督，杜绝“暗箱操作”，真正做到责权统一。
三、湖北行政审批制度改革研究
(一)湖北行政审批制度现状分析
分析研究湖北行政审批制度，离不开我国行政审批制度这个大环境。因此，首先我们从我国行政审批制度说起。由于我国长期实行计划经济和全能政府的管理模式，因此我国行政审批制度具有涵盖面广、涉及领域多、对社会各方面的发展影响大的行政审批制度。但随着我国社会经济的发展和依法治国方略的推进，这种审批制度已经越来越不适应时展的要求，甚至在有些地方已经成为生产力发展的体制。作为我国内陆省份—湖北省和全国其他省份一样，其行政审批制度带有很强的计划经济和全能政府色彩，行政审批制度存在不少弊端，如:行政审批权的来源不确定，不符合职权法定的原则;行政审批机关设定行政审批规则非常混乱，标准不统一，范围界定不清，不符合法律优先和法律保留原则;行政审批制度的运行不规范，滥用行政审批权的情况相当普遍，等等。同时，在经济上，行政审批在很大程度上取代了市场的调节，直接阻碍市场经济体制的建立和完善;不仅没有阻止市场主体的垄断行为，反而在一定意义上助长了垄断的形成，非常典型的行政垄断如“诸侯”型垄断、行政权力型垄断都是与行政审批有着莫大的关系。因而，改革传统行政审批制度，势在必行，它不仅是适应社会主义市场经济发展的根本要求，也是全面推进依法治国、依法行政的根本要求。从上世纪70年代末至1998年，湖北省先后进行了4次规模较大的行政改革，取得了一定成效，但也存在不尽人意的地方，主要有:一是改革的主动性不够，每一次改革都是在全国统一部署下进行的，属被动型改革，“等、靠、要”政策的依赖性强，主动性、积极性不够;二是改革的目的性不明确，缺乏统一标准，哪些项目必须削减，哪些项目应该保留，也没有一个科学合理的改革程序可以遵循;三是改革成果难以巩固，一直在“膨胀一精简一再膨胀一再精简”的怪圈中循环。2004年7月1日《行政许可法》施行以来，包括湖北省在内全国各地政府机关按照国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革的意见》的要求，纷纷进行了大刀阔斧式的行政审批制度改革:一是对不符合《行政许可法》内容的有关行政审批规定进行了全面清理，该修订的修订，该废除的废除。自去年7月以来，全国人大常委会已修订或正在抓紧修订《公司法》《证券法》等九部法律中与《行政许可法》不相符合的有关条款，湖北省也对《大气污染防治条例))((技术监督管理条例》等法规进行了重新修订。二是大力削减行政审批项目的数量，大多数地方的减幅达40%以上，近l年来湖北省共裁减行政审批项目1000多件。三是广泛建立集中式的行政审批服务中心，许多地方包括湖北都建立了“政府行政审批服务中心”.四是大力推行电子政府，发展网上审批，简化审批程序，提高办事效率。五是实行行政审批信赖保护原则和一般不收费原则。六是行政审批制度进一步公开化、规范化，采取了行政审批事项公示制度和服务承诺制度，推行听证程序和论证程序。七是加强行政审批监管、跟踪，实行权责挂钩制度。但是，目前的行政审批制度改革还存在一些不足之处:
1.改革的目标单一、模糊，一味地追求削减审批项目的数量指标，而忽视了科学性和合理性、长远性和现实性的有机结合。行政机关减少行政审批的项目，建立“行政审批服务中心”，这种为改而减，并不能真正地起到作用。行政审批在当前是需要的，并不是不要，因而一味地减少，很可能会导致泼水连孩子也一同泼掉的情况。
2.《行政许可法》本身存在的不足，直接影响到行政审批的法治化进程。一是缺乏对行政审批类型的规定，在实践中还可能造成滥设行政许可;二是行政许可条件法律上没有一个基本框架;三是对行政审批设定的范围只作了原则性规定，对可以不设定行政审批的事项范围也只是作了模糊规定;四是赋予了省一级人大和政府较大的设定权力，而实际上《行政许可法》颁布前有很多的行政审批都是由省一级的人大和政府通过规范性的文件进行规定的，这种规定往往很难实现《行政许可法》的初衷，等等。
3.行政体制改革滞后，可能直接影响到贯彻《行政许可法》的实际效果。《行政许可法))规定，由各级财政保证行政许可实施的经费。但是，按照目前政府机关的财政收支情况看，由同级政府财政保障行政许可的实施经费，有一定困难。在这种情况下，行政机关很可能在《行政许可法》涉及范围之外，扩张自己的行政权力，加上《行政程序法》没有出台，无法对这类行政行为进行强有力的规制。因此，必须大力推进人事机构改革，改善各级政府的财政状况，保证行政许可实施的顺利进行。
(二)湖北行政审批制度改革建议
湖北行政审批制度改革要跳出“膨胀一精简一再膨胀一再精简”的怪圈，又要克服《行政许可法》本身不足，就必须做到:
1.积极更新观念，从社会主义市场经济发展的需要出发，主动地积极地参与和支持行政审批制度改革，树立服务思想，当好“裁判员”和“服务员”。同时，必须坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，大力发扬求真务实、勇于创新的精神，创造性地推进深化行政审批制度改革。
2.依法对现行行政许可的规定予以认真全面清理。凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简，将同部门不同事项的审批尽量归并到主要处室，不同部门的审批事项尽量归并到少数主要部门，把大多数行政审批改为行政部门内部事务。进一步改革省直审批的组织体系，建立省行政审批服务中心，实行“一门式审批”;行政审批权，能下放的尽量下放，不能下放的可采取委托制或备案制;实行“企业直接登记制”、“告知承诺制”、“网上审批”、“现场审批”等行政审批制度改革措施。
3.深化行政审批制度改革与整合机构、人员结合起来。依法对原有的行政机构相应地进行归并或整合，对原有的行政人员相应地进行重组或精简，以便从整体上提高政府的效能。对可能需要加强的政府部门，进一步加强管理，提高执法队伍素质，实行权责统一。
4.要切实加强对行政许可的监督，保障行政许可顺利实施。县级以上人民政府要切实加强对实施行政许可的监督检查，将行政许可实施情况列为行政执法责任制考核的重要内容。各级法制工作机构具体组织、承担对本级行政机关实施行政许可的监督检查工作。要把是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查，发现违法实施行政许可的，要坚决予以纠正，并依据《湖北省实施行政执法责任制规定》追究其行政执法责任。各级行政监察机关要认真履行监察监督职责，对在贯彻实施行政许可法过程中继续违法设定、违法实施行政许可的行政机关及其工作人员，要依照《中华人民共和国监察法》予以政纪处分。
对照省政府公布取消的审批事项，再取消一批行政审批事项，力争保持与国家和省同步。依照《中华人民共和国行政许可法》，结合《行政机关规范性文件管理规定》的实施，对保留下来的行政审批事项以及与之相关的设定依据、行政处罚、行政事业性收费项目作进一步的清理，
二、进一步规范审批行为。
(一)对取消后还需通过其他方式监管的审批事项，制订并落实后续监管的措施和办法，防止管理脱节。
(二)对转移和下放的行政审批事项，认真做好移交和接收工作。暂不具备移交条件的，设立移交过渡期，防止出现拖延现象。
(三)对转为内部职能的行政审批事项，各部门应参照《中华人民共和国行政许可法》的要求，制定具体的管理办法。
(四)对涉及有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入，需要赋予特定权利的行政审批事项，逐步由原来的特许制转变为招投标、拍卖等方式。
(五)对终审权不在市直部门的行政审批事项，根据省政府扩大县(市)管理权限的意见，下放县(区)管理，进一步扩大县(区)管理的权限。
三、健全行政审批公示机制。
(一)完善行政审批(信息)服务平台的公告公示及查询功能，制订《行政审批(信息)服务平台管理规定》，逐步将行政审批信息征集、信息公示、网上投诉受理等行政审批信息管理内容纳入统一、规范、制度化管理。
(二)推行行政审批信息公示评估制度，建立行政审批公示考核体系。
(三)建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的行政审批决策机制。对涉及全市经济社会发展的重大行政审批事项以及专业性较强的行政审批事项，实行法律分析和专家论证制度，在决策前事先组织技术专家、法律专家及社会各界人士进行必要性、合法性和可行性论证。
(四)建立健全行政审批决策的定期评估制度，定期对行政审批实施情况进行评估，及时纠正发现的问题。推进审批程序的公开化，提高实施的透明度。
四、加强监督检查。
(一)加强对被许可人从事被许可事项的活动的检查。各部门要根据行政许可法的规定，加强对本部门负责实施的行政许可履行监督检查。主要通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料的书面审查方式进行，必要时可以对被许可人生产经营的产品，依法抽样检查、检验、检测和实地检查，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，依照法律、行政法规规定进行定期检验，督促被许可人对设计、建造、安装和使用建立相应的自检制度。
(二)加强对行政机关实施行政许可的监督检查。充分发挥各部门职能作用，搞好组织协调，形成工作合力，对我市行政许可的设定，建立动态、长效的监督机制，市行政审批制度改革领导小组办公室定期或不定期开展行政审批的检查活动；
(三)加强行政审批实施的日常检查。市直各部门要认真落实重大行政许可集体决定与备案制、首问责任制度及过错责任追究制度。实行审批机关层级监督及部门内外分权等制度，加强行政审批实施的日常检查，及时纠正违法或不当的行政许可行为。
五、推进一站式网上行政许可服务系统建设。
在完善行政审批(信息)服务平台的各项功能的基础上，总结省内各地“网上审批”系统建设的经验，制订建设方案，积极稳妥推进网上许可系统建设。
六、促进行政审批制度改革与其他改革相结合。
一是与政府机构改革结合起来，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节等问题；二是与相对集中行政处罚权和开展综合行政执法试点工作相结合，积极探索适应新形势需要的综合行政执法体制和运行机制；三是与“收支两条线”管理改革结合起来，进一步规范行政事业性收费管理。
七、促进中介机构的发展与完善
今天召开全市行政审批制度改革工作会议，目的是进一步统一思想、明确目标、落实责任，动员和发动全市各级各部门扎实做好第四轮行政审批制度改革工作。刚才，市审批中心、建设局、工商局等三个部门作了表态发言。吕市长代表市政府部署了工作，讲得很具体，很有针对性和操作性，希望大家根据吕市长的要求认真贯彻落实。下面，我再讲三点意见。
一、深刻认识行政审批制度改革的重要意义
推进行政审批制度改革，目的是为了适应经济社会发展需要，进一步完善审批程序，提高办事效率，更好地服务于企业群众，服务于经济发展。特别在当前严峻的经济形势下，开展行政审批制度改革，尤其具有重要的意义。
一是加快政府改革的需要。党的十七大明确提出“要加快行政管理体制改革，减少和规范行政审批，建设服务型政府”，省和绍兴市也对行政审批工作提出了具体的要求。我们开展以网络技术和依法行政为依托，以政务公开和电子监察为手段，以提高效率和优化服务为目的的行政审批改革，是贯彻落实上级精神，顺应时展需要，努力打造服务政府、电子政府、效能政府和阳光政府的重要手段，是摆在我们面前的一项政治任务。
二是加速优化发展环境的需要。今年，市委、市政府为应对严峻的宏观形势，结合实际，出台了加强项目建设、加快产业转型升级等一系列政策措施。要确保这些政策措施顺利实施，关键是要创造一个便捷高效的发展环境，而推进行政审批制度改革，正是我们提升办事效率、优化投资环境的一个重要举措。各单位必须站在贯彻落实“保稳促调”工作要求，深入推进“工业强市、和谐惠民”工作主线的高度，扎实做好审改工作。
三是推进政府廉政建设的需要。推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，使权力在阳光下运作，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于增强行政审批的透明度，便于社会对行政机关及其工作人员的监督，是从源头上预防和解决腐败问题的一项重大举措。
二、抓住行政审批改革的重点环节
第四轮行政审批制度改革，核心工作是实施网上审批和电子监察，这是对传统审批模式创造性的改革，具体要抓好“两个进入”和“两个到位”。
（一）抓好“两个进入”。一是所有审批事项必须进入系统。各单位要进一步统一思想，提高认识，严格按照要求，不折不扣做好审批事项进入系统的工作。同时，要结合“扩权强镇”工作，探索建立覆盖城乡的网络审批系统，将下放给乡镇的审批事项纳入其中。二是明确的审批事项必须进入中心。对于市里确定要进入市审批中心办理的事项，必须严格实行审批中心“一地”办理，绝不允许“明进暗出”或“二头审批”。审批中心是政府的第一形象，有关部门要选派素质高、业务精、能力强的业务骨干入驻中心，并充分授权，确保事项在中心的受理和办理。
（二）确保“两个到位”。一是落实审改要到位。对于本轮审改后的审批事项，各部门要严格按照审改后的办事流程和审批时限规范执行，不得随意延长审批时限、设置审批条件、增加申报材料和审批环节，对出现上述问题的，一经发现将严格查处。二是监督检查要到位。要建立健全监督制约机制，畅通社会监督投诉渠道，确保审批行为接受多方面的监督。市纪检、监察部门要对四轮审改实行全程监督检查，并适时对改革力度和落实情况进行一次专项检查。对落后的部门和单位要进行通报批评，并限期整改，对拒不执行的将采取行政问责。
三、加强对行政审批改革工作的领导
行政审批制度改革关系到部门权力和利益关系的调整，涉面广、政策性强，各部门必须高度重视，统一部署，精心组织，积极稳妥地做好这项工作。
一是要落实责任。各部门要根据市里的统一部署和总体要求，落实责任，实行“一把手”亲自抓。同时要进一步解放思想，切实增强服务意识，坚持部门利益服从全局利益，不折不扣地做好审改工作。
二是要加强协调。四轮审改由市委、市政府统一领导，各相关部门和单位要密切配合，协调一致，有序实施。对涉及多部门的审批事项，市里已专门出台行政审批项目联合办理实施办法，有关部门要严格按照操作办法执行；审批中心和法制办要做好审改法律法规指导工作，确保审改扎实推进；市信息中心要加强对部门网上审批系统和电子监察系统建设的技术支持，加快审改工作进度。
一、从权力腐败看行政审批的主要特征
特征之一：行政审批在管理经济活动中的作用已经发生了变化。这种变化主要体现在三个阶段。改革开放之前，行政审批是政府调控经济的主要手段，通过层层审批实现对社会资源的计划配置。这种高度集中的计划体制，在建国后的一段时间内，集中必要财力物力，打破西方一些国家的经济封锁和垄断，迅速恢复国民经济，曾发挥了积极作用。在“双轨制”时期，计划经济时期延续下来的行政审批日益显露出弊端。一度出现“公章未盖完，腿先跑断”的奇怪现象，这种“马拉松”式盖公章的现实严重地束缚了生产力的发展，而且还成为滋生腐败提供了温床。实行市场经济以来，改革行政审批制度成为发展市场经济的必然趋势。计划体制改革取得重大进展，对微观经济活动的直接干预明显减少，市场配置资源的基础性作用逐步增强。
特征之二：当前的行政审批正向宏观调控加速过渡。通过缩小行政审批范围和内容，指令性计划和实物性指标大幅度缩减。在生产领域，全部取消了农业生产的指令性计划，工业生产的指令性计划减少了95％以上。在物资流通领域，由国家负责平衡和分配的物资，由1979年256种减少到目前的4种。在投资领域，当前国家安排的投资资金占全社会固定资产投资的比重已降低为8％左右，而且政府仅审核项目建议书、可行性研究报告和开工报告3道程序。在外贸外汇领域，国家主要通过汇率、关税、利率、出口信贷等经济手段和法律手段，调节对外贸易。在价格管理方面，除对极少数垄断性的公用事业和关系国计民生、不适宜竞争的重要商品和服务继续由政府定价外，绝大多数商品和服务价格都由市场形成。继续实行国家定价的，仅有药品、供电、邮政和少数服务价格等13种。
特征之三：行政审批腐败的低成本现象，成为滋生腐败的温床。清华大学国情研究中心指出，我国当前正处于转轨时期，腐败的收益远高于腐败的成本和风险。官员腐败受查处的概率更低。年至，我国因腐败而受查处的官员，被判刑的仅有6.6%。各种腐败活动因“低风险，高收益”而日益活跃、猖獗。最近，浙江省人大常委会派出6个检查组分赴11个市，对贯彻建筑法和工程招投标执法情况进行了检查，结果令人吃惊，违法现象触目惊心，许多所谓的“政绩工程”在建设过程中，以行政命令代替法律，以现场办公会代替审批，严重违法，尤其是招投标领域明招暗定、幕后交易问题突出，已经成为滋生腐败的一个重灾区，而腐败人为之付出代价的却寥寥无几。
特征之四：行政审批与部门收费相互依存的现象较为明显。从行政审批的历史来看，行政审批是政府管理经济的一种主流手段，很多建设基金、事业经费仍然是依靠行政审批来收取的，成了个别部门的生财之道。从行政审批的现实来看，许多行政审批权力，从设置的那天起就带来了一批收费项目，形成了“权力支持收费，收费养育权力”的怪圈。从行政审批的发展来看，行政审批的事项必将越来越少，但是行政审批部门仍然打着“拓展职能”的幌子与民争利。这种权费相互依存的关联倾向，值得各级领导关注，也是从源头治理腐败不可忽视的内容。
二、行政审批权力滋生腐败的主要表现及原因分析
由于体制缺陷，监权不力，利益驱动等因素，导致行政审批领域大量公权被私用，成为滋生腐败的温床，其主要表现为：
（一）先批条子后批项目------领导权力干预审批是腐败现象高发恶化的主要原因。审批领域许多大要案的发生发展，多数是从领导干部批条子，打招呼开始演变而成的，表现为“先批条子后批项目”。原宁波市委书记，一次一次的通过批条子，打招呼，书记现场办公会等形式，施加压力，指示宁波日报社购买港商钟圣宏投资兴建的宁波华宏国际中心大楼，还要求金融机构和有关单位给宁波五洲有限公司提供资金支持，结果造成数亿元资产损失。从到，从湛江走私案的150亿，到厦门远华案的530亿，不难看出，权力腐败出现了恶化的趋势和高官高发的态势。从众多涉及领导干部腐败案例的剖析看，无不是领导干部批条子、打招呼开始演化成权力干预插足所致。如原广西自治区主席收受大量贿赂后，通过权力干涉正常的招投标活动，直接下指令，指定某房地产开发商成为一块黄金地段的开发商。
（二）马拉松式盖公章-----行政不作为现象是腐败蔓延的催化剂。现行的行政审效率十分低下，有的可以不由政府来管的事政府要审批，可以只由一个或几个部门审批的事却需要许多部门层层审批，可以在一天内办完的事，却拖着不办或无限期地拖着，以致诱发索贿受贿。行政不作为最典型的现象就是“门难进，脸难看，事难办”的老三难问题。前些年媒体上披露了不少某某项目费时数年、盖了数百个公章的新闻，引起社会各界的强烈震动，一时“马拉松式的盖公章”成了政府部门在老百姓中的形象代表。许多地方部门和企业仍然要一趟一趟往北京跑，一些省级政府部门实际承担的审批事项仍然多达2000多项。一个建设项目从立项到开工，要经过一、二十个部门审批，盖上几十个、上百个公章，一年半载办不下来，成了花钱的“无底洞”。
（三）个人说了算-----体制缺陷、权力失控是腐败现象难以遏制的源头。中科院有关专家指出，九十年代的腐败高峰期的原因归咎于“家长制”的复活。而“家长制”的复活意味着“权力过分集中”，就是意味着权力的绝对化。这在广西玉林市原市委书记李乘龙陈，山东泰安市原市委书记胡建学的陈述中可以得到印证。从理论上讲，制度可以制约腐败。但是，现实中“有形的制度”往往敌不过“无形的家长制”，严密的制度和严厉的党纪国法，遇到有“绝对的权力”的“第一把手”，都变成了虚设，成了空文。通过对这种现象的深入剖析发现，设置权力者在认识上存在一些误区，认为下放权力就是上级管的事放给下级，结果把本应放给市场的权力下放给了部门。放权不是放给部门，而是应该放给市场，放给企业，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。体制缺陷和权力失控已经逐步成为人们反思腐败教训的共识。
（四）一切为了钱------个人和局部利益是诱发腐败的直接驱动因素。近几年，大大小小的腐败案例都与“钱”字有关，“明”钱易究，“暗”钱难查。只要获得审批权就等于拿到了收费的通行证，有的领导也为这些审批权，将大量时间和精力耗费在具体繁琐的事务当中。由于存在行政审批与部门收费相互依存的特征，在现实生活中的隐蔽处，存在收费对权力的诸多诱惑。权力能产生收费，收费能给部门带来实惠，这种直接的利益因素始终诱发着腐败问题的产生。面对1000万元“好处费”的诱惑，便同意南宁西园饭店门口的一块土地由广西银兴实业发展公司开发。随后，指示南宁市政府将该工程85亩用地的出让价格，从评估价每亩96万余元压到55万元。由此，广西银兴实业发展公司负责人周坤给、李平的“好处费”增加到1600万元。由此可见，“钱”成了诱发腐败最直接的因素。
三、从源头上遏制行政审批权力腐败的对策思考
政府管理经济依赖于行政审批，行政审批滋生了腐败现象，腐败让经济付出了沉重的代价。许多经济增长点不能有效培育和发展，非国有经济投资不旺的局面仍无明显改观，根本上是源于行政审批和收费提高了进入市场的门槛和风险。这种形势告诉我们，改革行政审批制度已是当务之急。
（一）加大行政审批制度改革力度，积极推进投融资体制改革进程。要坚定不移地引入招标、拍卖等市场机制参与行政审批，必须进行合理分解行政审批权力，遏制、权钱交易的行为。必须坚持不懈地营建“企业自主决策、银行独立审贷、政府宏观调控”的新模式。“企业自主决策”，就是要通过深化改革，把应由企业决策的投资决策权交给企业，使企业按照市场经济规律从事投融资活动，成为法人实体和市场主体。“银行独立审贷”，就是根据信贷原则独立评审项目，银行自主决定贷款的投向。任何机构和个人，都不能以任何理由、任何形式干预银行的独立审贷。“政府宏观调控”，就是政府按照国家的发展规划，制定产业政策、区域发展政策以及相关的投资政策，制定有关投融资的法律、法规，综合运用经济、法律和必要的行政手段，对全社会投融资活动实施以间接方式为主的宏观调控。
（二）加强配套制度建设，积极推行法定审批流程工作制。这是防止腐败现象滋生的根本途径和有效办法。第一，合理设置权力。对于审批权的设定必须进行科学的论证，要加强权力源头的治理力度，确保权力的源头是科学合理。分解审批权力，建立制约机制，使审批行为规范透明。赋予行政相对人一定的权利救济手段。对于某些重大事项的审批，应当建立听证会制度。第二，加强经济立法。为了使行政审批行为有法可依，要不断加强地方经济立法工作，以法律的形式明确行政审批部门的审批权限、审批程序。从法律上杜绝政府部门利用行政审批权干预企业经济活动，建议尽快出台《投融资法》。第三，推行稽察制度和复议制度。实行重大行政审批项目稽察制度和行政审批责任追究制度，对稽察出的违规违法审批问题，坚决进入法律处理程序。推行行政审批复议制，拓展行政复议承办渠道，切实保障行政审批相对人的合法权益。第四，加强内部程序监管。各级领导在考察调研等活动中，对审批事项一律不得自行承诺。坚持会签制和办公审批制，防止权力过于集中。
（三）提高公务员的工资待遇，实现“以薪奉职”。目前许多级别较低的领导干部存在相当多的不廉洁行为，一个不容回避的原因是，在低薪制下艰难地维持着正常生活的需要。特别是近年来，供给式的实物分配日益减少，公务员享有的许多福利待遇被逐步取消后，随着住房消费、医疗、子女上学等支出的增加，公务员的低薪越来越难以应付必要的生活支出，劳动报酬严重背离了按劳分配的原则。人类的活动逃脱不了利益指导。人类主动性、目的性的活动，无不与物质利益相关联。在任何历史活动的背后，皆有深刻的物质动因。我们现行的公职低薪制严重脱离了发展社会主义市场经济的实际，造成劳动报酬分配的严重不公。据国家计委社会发展司调查，目前公务员工资制度改革尚未完全到位，公务员工资水平明显偏低，收入差距在扩大，对党政机关公务员的心理造成了一定冲击。
