时间：2023-05-30 09:04:30
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇单位论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
(一)业务与财务在往来单位的核算上存在较大的数据时间性差异
在业务操作层面，业务员更加注重业务的实质性过程是否完成，并不关注业务相关交易的程序性处理。如进口商品环节，往往注重采购的商品是否办理完成相关手续，是否能够满足生产排程的需求，而忽略了相关环节应取得票据与财务结算人员的衔接。在订单完成的商品或劳务的交付阶段，业务操作人员注重订单的交付与款项的结算，同样忽略了应当取得的票据与财务的衔接。由此，造成业务与财务在国外往来单位结算上的时间性差异，需要财务人员持续跟踪核对国外往来帐目，否则造成财务业务脱节，影响报表真实性。
(二)零星进出境货物
在外汇核算与管理上存在脱轨现象作为OEM合作厂商，零星出口商品，为便于操作，采取快递出口，企业银行收汇的模式，如定制样品；零星进口，也通过快递收件，人民币兑换外币以劳务形式支付，如采购样品材料等。尽管便捷了业务层面的操作，却增加了财务税务环节的成本。如需要补交进口环节相关增值税，出口环节未报关视做内销交纳增值税等等。
(三)信息交叉重叠
国外往来单位的交易实时余额难以保障其真实性国外往来单位、经办人等有交叉重叠，使得往来单位的交易实时余额难以保障其真实性。如某国外客户甲单位，同时是进口商品的供应商，公司内部的业务员A和B或C都与其有交易，由此造成单位与经办业务员信息交叉重叠，不能准确界定某业务人员所经办业务的实时交易数据，财务核算的准确性不高，不利于对业务部的业绩进行客观真实的评价，进而影响到公司整体绩效的评估。
(四)往来账款管理制度和执行有待加强
由于财务管理风险意识淡薄、往来账款缺少专人定期或不定期核对、财务会计人员不辨清业务的真实交易属性即进行会计处理、不严格按照会计准则的要求进行核算等等，诸多因素累积造成往来单位的核算准确性差、时效性难以满足企业管理的需求。
二、加强国外往来会计核算与财务管理的方法探讨
(一)加强财务与业务的密切配合
以便做到无缝衔接往来账涉及到成本和收入，关系到企业的潜在盈亏，此外往来账管理工作中仍隐藏着各类企业管理上的问题。对业务操作层面的财务管理事项需要提前跟进、对相关票据的信息共享提出要求。力求对国外往来单位保持物流、信息流、资金流与实际相符。对于业务层面出于简化方式进行的业务进行梳理，在遵守国家相关法律法规的基础上进行优化，使企业效益最大化。财务部门应当建立一套完整的往来账管理流程，而且明确往来账管理的岗位职责，也需要制定相应的往来账奖惩机制。往来单位的结算与企业的库存紧密关联，同时也影响到相关期间费用，如客户从应当支付的货款中直接扣减佣金、从结算应付款中直接扣减因质量问题的赔偿等类似业务，如果财务部门与其他部门的信息沟通不畅，会导致产生往来账款金额的永久性差异。
(二)改进往来单位的科目核算方式会计科目的初始设置
影响到财务核算的准确性，便于往来单位的财务管理。在一级会计科目下设置以业务员为基础的二级科目，三级科目定义为“国别+单位英文名称”，形成会计科目格式如：“应收账款—张三—美国A公司”。也可以在财务信息化核算软件中利用项目核算进行相关往来单位的明细核算和管理。经过重新设置后的会计科目，便于解决往来单位核算的责任主体，使业务员真正承担业务和财务信息的真实准确责任。对于业务量不太大的外向型会计核算主体，为简化核对的工作量，建议不设立“预付账款”“预收账款”科目，而将相关业务分别登记“应付账款”“应收账款”科目。
(三)建立强化企业往来账款管理的规章制度和执行措施并不断优化
首先需要企业经营者树立财务风险防范意识，优化内部控制环境，在合同管理、购销业务、资金往来等各个环节加强企业内部控制制度的建设，在事前建立规范的制度体系和执行措施。财务应当设立专人或岗位定期核对国外往来单位的往来余额进行稽核。对于形成的差异，应当进行归纳汇总分析，并与业务员等衔接沟通，及时改进，避免类似差错再次发生。进行科学的账龄分析，对往来款账龄进行分类总结与有效管理。按照时间的长短对往来账进行分类管理可以增强管理工作的效率，也是进行内部控制的基础工作。
三、结束语
事业单位在中国社会主义市场经济发展中仍然占有重要地位。解决现有事业单位存在的问题必须依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事业单位，重点在于调整和规范。
改革后的中国事业单位，其性质应当是：主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非盈利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。
正文：
事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业、政府管理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。在国有企业和政府管理体制改革已深入进行并取得积极进展的今天，推进事业单位改革显得非常迫切。但中国事业单位性质模糊、职能混杂，分布广泛、涉域交叉、利益关系复杂、责任边界不清等特点，使得对它的改革又极为艰难。全面深化事业单位改革，有必要在一些关键问题上理清思路，形成共识。
事业单位的地位
中国事业单位形成及演进至现状的原因极为复杂，但大体上说两个方面起了关键作用。一是基于提高政府效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。这是导致中国事业单位分布广、数量多、规模大的主要原因。二是基于解决经费短缺窘况和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又必须保持现有的体制构架。这是导致中国事业单位政事不分、事企不分、职能繁杂、行为混乱的主要原因。
迄今为止，中国全部事业单位130多万个，其中独立核算事业单位95．2万个。纳入政府事业单位编制的人员近3000万，各项事业经费支出占国家财政支出的30％以上。一般地说，可以把现有中国事业单位分为如下三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。但是，从实际运作看，其性质则极为复杂。譬如，有的享受着事业单位的待遇，却完全从事着与政府部门一样的行政管理活动，拥有比一般政府部门大得多的行政权力；有的挂着事业单位的牌子，却直接从事着如企业一样的经营活动；有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由主管部门直接和间接转移过来的行政职能；有些单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经营活动；等等。
从总体上看，事业单位对中国经济社会发展作出了重要贡献，尤其是在推动社会事业发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。但也有一些事业单位，占着国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。其结果是扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。许多事业单位甚至成为了腐败现象滋生的良好土壤和国有资产流失的有效渠道。
这就有一个在改革中对事业单位地位重新确认的问题，也就是说，在未来改革的进程中，事业单位还有没有必要继续存在？答案无疑应当是肯定的。第一，在经济社会活动中，的确存在那些既不适宜于政府部门直接从事，也不适宜于企业直接经营的事务，处理这些事务为事业单位的存在提供了根据。第二，在某些情况下，作为除政府和企业之外的“第三部门”，事业单位在处理许多经济社会事务时具有比政府和企业更便利、更富效率的优势；而在另一些情况下，作为介于政府和企业之间的“第三者”，事业单位在协调和沟通方面具有不可替代的作用。第三，作为一个庞大的群体，中国的事业单位承载了巨大的就业量，并为政府和企业分担了巨大的社会负担。从中国实际出发，事业单位的这种功能决定了其存在的必要性和走完全消除之路的不可行性。否则，不仅会加剧旧有矛盾，而且会引发新的问题，从而形成社会危机。
这就是说，事业单位在中国社会主义市场经济发展中仍然占有重要地位。解决现有事业单位存在的问题必须依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事业单位，重点在于调整和规范。
事业单位的性质
中国事业单位改革走调整、规范之路，需要准确界定其性质。中国学者对事业单位的性质众说纷纭，莫衷一是；外国学者对中国事业单位更是说不清道不明。造成这种状况的原因不仅是由于事业单位这一名词本身具有模糊性——在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织（NGO），要么与企业相比称之为非盈利机构（NPO），还由于中国的许多事业单位职能繁杂、角色混乱。更为特殊的原因则是，一些事业单位实际的运作与其本身的定位大相径庭，甚至是背道而驰。因此，如果继续采用“事业单位”这个在中国已经深入人心的提法的话，则明确界定事业单位性质的重心应该是划定其涉足的基本领域、履行的基本职能，并对其正常运行的筹资模式、取利边界做出规定。
既然事业单位作为既非政府又非企业的第三方存在，那么很显然，它所存在的基本领域首先应该是政府和企业都不能和不宜涉足的领域。其次，有些领域虽然明确属于政府和企业运作的范围，但由事业单位进入可能使相关的运作更为便利、协谐，成本也更为低廉，根据国情需要、经济社会发展总任务要求以及不损害经济运行秩序的原则规定，事业单位可以代替政府或企业，长期存在于这些领域，也可以接受政府或企业的委托，阶段性地涉足这些领域。第三，事业单位还应该存在于并非专属于政府运作的领域，以及不属于政府运作范围但企业干不了、干不好或不愿干的领域。从这种认识出发，事业单位存在的空间主要应该是与公共事业、公益服务、社会共济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。
依此，事业单位的主要组织形态包括三类：第一类主要是从事社会服务和公用事业服务的机构；第二类主要是从事推进社会保障、社会救济、慈善施助事业发展的服务机构；第三类主要是从事政府和企业之间沟通协调服务的机构。相应地，它们分别承担着以下的职能：推进公共产品的生产和公共服务的提供，不断满足社会日益增长的公共消费需求；推动扶贫济困事业的发展，促进全社会成员的共同富裕与和谐相处；通过沟通协调，促进政府目标和企业行为之间的对接，最大限度地帮助政府和企业满足自身的需求。
事业单位的正常运行和可持续发展需要有必要的经费保障，而经费来源应当依据不同事业单位的职能及与政府、企业之间关系的具体状况来确定。
大体上说，事业单位的资金筹集模式似可分为如下几种：第一，从事必需的纯公益性社会服务的事业单位，如从事基础教育、公共卫生、基础性科技研究等的事业单位，仍应采取政府财政全额拨款的方式。一般地说，这样的事业单位，宜由政府组织设定。在特殊情况下，也可由社会依法组织设定。第二，从事推进扶贫济困事业的事业单位，可以依法从所募集的捐赠款项中按一定比例提取运作经费，并控制使用方向和接受严格的审计监督。第三，接受政府委托从事公益活动的，除政府组织的财政全额拨款的事业单位外，其他事业单位可根据委托工作量从政府部门获得相当的资金支持或补偿。换句话说，政府部门通过购买的形式使某些政府性质事务和政府需要推动的事务交由事业单位委托办理。第四，从事政府与企业间中介服务的事业单位，可以在其职能范围内通过自身的主动服务或委托服务依规获取相应的收益或报酬。
很显然，从事纯公益社会服务的事业单位不可能盈利；从事扶贫济困服务的事业单位不应该以盈利为目的。复杂一些的是，从事政府和企业间沟通协调服务诸如行业协会一类的事业单位，在某些特殊情况下，它们是可以通过自己的努力实现盈利的。但是，如果这些事业单位以盈利为目的，势必造成其职能的异化，行为的不规范和协调中的不公正性。因此，不盈利应该是这类事业单位法定的取利边界。
综上所述，改革后的中国事业单位，其性质应当是：主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非盈利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。
事业单位改革的路径
明确了中国事业单位在未来的地位和性质后，其改革方向也就比较清楚了。从操作路径上看，中国事业单位的改革应从两个方面着力展开。
一分类改革，大力调整事业单位结构
按照改革后事业单位的性质定位，清理、甄别现有事业单位，从总体上收缩规模、调整结构，是推进事业单位改革的第一步，也是关键性的一步。总的调整思路是：其一，能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销。其二，目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的事业单位，应明确转变为企业。承担着非沟通协调职能，其服务与市场经营活动密切相关的中介性事业单位，应明确转变为市场中介组织。其三，把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度，依此原则，对现有全额拨款的事业单位，通过合并、重组进行整合。对承担着一定公益事业职能和任务的差额拨款事业单位，视具体情况，可以全部或部分整合到保留的全额拨款事业单位中，也可以通过剥离相关公益服务，或者通过政府有偿委托进行相关公益的途径，取消对其的财政差额拨款，从而推动其规范转制。其四，不宜再由政府出资兴办，且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者。
二创新机制，强化事业单位内部管理
在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能，恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进事业单位内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。一是建立新型的法人治理结构。原则上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责的制度。考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，其理事会应由通过竞争方式选出的，包括出资者、业内专家等在内的若干有代表性人士组成。日常运营由执行人负责。执行人由理事会向社会公开招聘选出，并向理事会负责。建立科学的效绩评估制度，由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，会商有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加财政拨款数额，以及决定理事会成员的更换和奖惩。形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。二是建立竞争性的劳动人事制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。三是建立有效的激励和约束制度。实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚。
事业单位的监管
确保改革后事业单位的运营既富活力、又合规范，关键在于实施有效的监管。事业单位往往拥有重要的公共权力、特许经营权利，承担着与公众直接相关的社会服务，因而有必要对其是否合理地行使了权利、充分履行了义务，所提供服务的内容、质量与价格是否符合要求等依法进行严格监督，从而达到规范其行为的目的。缺乏监管、监管无法可依，是导致目前中国一些事业单位行为混乱并不断加剧的重要原因。因此，从推进事业单位改革一开始，就应同时推进相关监管制度建设，形成符合国际惯例，体现中国国情，规范、严整和健全的事业单位监管体系。
一是科学设立监管机构。从中国事业单位分布广、战线长的实际出发，宜于把政府各行政部门依不同职能进行的具有普遍意义的一般性监管和独立的事业单位监管部门的专门监管有机结合起来。因此，有必要在科学划分事业类型的基础上，分别设立专门的事业单位监管机构。
专门监管机构的主要职责是：制定具有法律效力的行为规则和管制标准；颁发和修改事业单位服务准入许可；对相关事业单位的服务内容、质量、价格进行监督和依法依规处罚；调查事业单位的运营状况并合理公开相关信息；听取专家和社会人士对相关事业单位提供服务情况的意见并适时提出改进意见；等等。
北京市工会干部学院自2003年就开始试行人事制度改革，通过基于战略性人力资源管理理论的不断探索，学院确立了“以战略定结构、以职责出标准，以贡献讲报酬，以评价促发展”的管理理念。为适应学院业务发展和保证学院“十一五”五年规划的完成，从2008年以后开始推行组织绩效管理，按绩效计划制定、绩效计划的实施与管理、绩效考核、绩效反馈和改进四个闭合循环系统，实施了的组织绩效管理。
（一）绩效计划制定
年初，学校根据北京市总工会对学院年度绩效考核指标、学院五年战略规划和年度工作计划，结合各部门年度重点工作制定各部门年度绩效计划。做到将学院级的绩效考核指标层层分解到各个教学和职能部门，结合关键业绩指标KPI和平衡记分卡等绩效管理理论，经主管院领导和部门负责人充分沟通后，签订《部门绩效目标责任书》，《部门绩效目标责任书》由部门关键业务、部门运行管理、部门满意度三部分构成，根据部门业务和类别的不同设定三部分不同的考核内容和权重。部门关键业务考核指标主要包括：根据每年市总对学院下达的年度绩效考核责任书、学院年度工作计划及部门工作计划三方面内容确定部门关键业务指标；部门运行管理考核指标：从制度建设、工作创新、执行力、内部管理、团队建设五方面考核；部门满意度考核指标：从大局观念、组织氛围、部门间支持与服务、工作态度、工作效率五方面考核。根据部门性质的不同，学院将部门分为教学部门、职能和教学保障部门两大类，由于工作重点不同，两类部门考核内容的权重也各有侧重，如数学部门的关键业务考核权重占70%，而部门运行管理的考核权重仅占20%。
（二）绩效实施与管理
各部门在绩效目标实施过程中，强调绩效沟通和痕迹管理，针对工作目标完成情况及时进行观察、记录、总结、反馈。学院则建立中层干部月例会制度，每月初，主管院领导与各部门负责人充分沟通后，在例会上布置各部门的月度绩效工作进展情况；每月末，各部门负责人汇报月绩效工作的完成情况和改进措施，院领导也在例会上与各部门一起面对面的分析问题，总结经验。
（三）绩效考核
部门绩效考核从三个方面分别进行：第一部分部门关键业务是考核重点和难点，在实际操作中强调考核数据来源的充分性和可靠性，关注评价过程的公平、公正。为此学院成立了部门关键业务评议小组，成员由学院指标资历深的管理、教学科研等岗位的教师，各岗位类别的普通教职工构成，负责对各部门各项完成情况进行评价，针对有争议或不明晰的指标与主管领导及部门进行核对确认，扣分项目注明原因；第二部分部门运行管理的考核由全体院务会成员进行评分，取平均数得到各部门运行管理考核结果；第三部分部门满意度考核由部门主要负责人牵头背靠背对其他部门进行评分，取平均数得到各部门满意度的考核结果。
（四）绩效反馈和改进
实行部门绩效管理必须建立绩效反馈和改进制度。绩效管理不仅仅是考核，而是一个持续循环的过程，目的是为了改进工作，提高工作质量和效率。学院实行部门绩效管理后，人力资源部门都会多渠道、多层次将各部门绩效考核的结果转化为改进工作的措施和建议，并将其反馈至院领导和有关部门，让绩效考核结果和分析报告通过公开、透明的渠道发挥作用，指导和服务各部门工作。
二、实行组织绩效管理的作用
（一）搭建了学院绩效目标层层落实的通道
实行组织绩效管理后，学院将级绩效目标层层分解到各部门，各部门又将关键业务指标进行分解并落实到每位员工，使每位员工都有明确的努力方向，从而搭建了实现学院战略规划目标的通道，保证了个人绩效行为与学院绩效目标的一致性。
（二）树立了目标管理理念
在组织绩效管理实施过程中，通过自上而下参与和各层次充分沟通的目标分解模式，引导教职工建立任务导向的工作思路，避免团队与员工偏离组织目标,树立了绩效目标导向的校园文化，从而引导教职工以团队任务完成为目标。
（三）增强了团队精神与合作意识
组织绩效考核体现了员工考核结果与部门考核结果的紧密挂钩，强调团队精神和合作意识，它将职工的关注点从个人转向部门，也将部门关注点从部门转向全院，从而形成了良好的内部协作氛围，不但有利于全校绩效总目标的高效完成，也促进了和谐校园文化建设。
（四）强化了学院各部门的服务意识
学院在不同部门的绩效考核中，分别设立了“学员满意度”、“部门满意度”等考核指标，教学部门等对外服务的部门，在关键业务指标中设立了由外部客户评价的满意度指标，职能和教学保障部门主要面向内部教学部门和学员，其满意度指标以内部及学员的评价为主。通过这些考核指标的设立，有效引导学院各部门不断强化了对外对内的服务意识，提升了教学质量和服务水平。如学院保障部是个既有对外部客户又有对内部群体服务的部门，在实行组织绩效管理后，他们主动向其它院校学习取经，自觉在内部开展岗位技能练兵、厨艺比拼等活动，不断提升服务水平，一举扭转了服务保障工作托学校后腿的局面，在满意度测评中成绩一直名列前茅。
（五）提升了学院财政预算管理能力
学院是北京市工会系统第一个由财政拨款的事业单位，财政资金的使用绩效是衡量学院内部管理水平的一项重要指标。在推行部门绩效管理后，学院陆续将“预算执行率”、“学员人均成本费用率”、“人均公用经费变动率”等指标作为考核管理部门和教学部门的关键业务指标进行考核，经过几年实践，很多部门已经从不理解过渡到离不开这种预算绩效的管理模式，学院财政资金的管理使用也在北京市财政局的历次检查中获得肯定。
三、推行组织绩效管理的三个前提
（一）积极营造绩效管理的环境
实现绩效管理必须先有正确的理解，才有有效的执行。在实行组织绩效管理的过程中，从领导、中层干部到广大职工，进行分层级培训，通过培训层层宣导，提升管理者绩效管理能力，保证学院绩效管理的实施；同时，通过培训转变员工观念，使他们正确理解执行绩效管理的目的和意义，把绩效目标与个人工作业绩和报酬形成有机融合。
（二）形成全员参与的绩效管理格局
实行绩效目标管理重要的一点就是要保质保量的完成，要让每一个员工认识到，每一个人的工作岗位不同，职责也不同，但是每做一件事的最终目标都是相同的，都要有助于组织整体目标的达成。绩效管理的制度设计、计划制定、实施过程、考核评价和结果反馈应该是一个事业单位的全局工作，考核委员会的成员也应由事业单位领导班子组织人事、纪检监察、工会或群众代表（科研教学专业技术人员）组成，以体现全员参与和监督，从而形成上下联动，协调一致的绩效管理格局。
（三）建立组织绩效管理的配套制度
这是两个非常重要，又非常大的问题，国内的许多专家和学者倾注了多年的心血进行了深入地研究，我认识的专家中许多人把一生的精力潜心于南水北调工程研究，终于看到了南水北调工程的开工，与他们相比我没有更多的发言权，因此只是作为一个研究者、观察者来谈一些看法。由于问题太大，无法细谈，只能就一些重要观念略抒己见。
谈水资源的可持续利用首先要理清它与社会可持续发展的关系。可持续发展的观念是被普遍接受的新观念，它是在充分总结了20世纪后五十年人口膨胀、发达国家经济高速发展对地球环境和生态系统造成严重破坏的现实经验，对人类社会发展提出的一项重要基本原则。但是，作为一种理论它还是很不成熟的，尽管已经发表了相当多的论文，可供操作的成果很少。而水资源的可持续利用是我们水行业为了支持社会的可持续发展提出的，在可持续发展理论没有进入成熟阶段之前，水资源的可持续利用也只能停留在观念阶段。但是，由于水资源在社会可持续发展中的重要性是毋庸置疑的，在社会可持续发展理论指导下提出水资源的可持续利用是非常有远见的。
可持续发展说起来很简单，就是实现社会经济、人口与资源、环境、生态系统的协调发展。前一阶段是非常热门的话题，很多省、市都制定了各自的可持续发展规划，但是都是很难操作的。目前流行的可持续发展理论最大的问题是普遍忽略了“流域”的概念，我认为可持续发展必须以流域为“单位”，离开流域的大背景谈行政区域的可持续发展缺少必要的边界条件和制约条件。我认为目前要解决好社会的可持续发展和水资源的可持续利用，首先要解决好以下三个问题：
首先大力强调流域在社会可持续发展中的重要地位。因为：①流域是天——地——生大系统的基本单元，具有明显的独特天象（天文、气象等）、地象（地形、地质、土壤等）特征，以及由此决定的生态特征；②流域除了具有上述的自然特征之外，经过长期的流域内生活人群与流域自然条件（特别是水、土等资源条件）的相互作用，还形成了流域独特的人文特征和经济特征，即社会特征。③对大多数流域来说，水资源往往成为流域可持续发展的制约条件，面临水资源不足、水域污染以及由此引起的生态环境恶化。流域的水文特征、自然特征、社会特征都会直接影响到流域社会的可持续发展，流域是客观的存在，是不容忽视的。所以需要我们重新考虑流域在现代社会的重要地位，用可持续发展的理念来指导我们的流域管理工作，发挥流域水资源科学管理对流域社会可持续发展的服务功能。
第二个问题是社会可持续发展理论缺少定量的分析模型。人口、经济、资源、环境、生态等五项考核指标之间，在定量上如何评价和把握是否在协调发展的范围之内。其中社会人口、经济的发展是主动因素；资源、环境、生态等三项是被动因素。对被动因素要研究它们的承受能力，人口和经济的发展不能超过它们的承受能力，也就是我们常说的资源承载力、环境承载力、生态承载力。需要强调的是三项承载力的计算也必须以流域为单位，首先评估流域的三项承载力，再以此为背景分析流域内某一地区的承载力。由于现代流域具有相当的开放性，在考虑流域的资源承载力时，还要考虑与流域外的资源交换条件。关于流域三项承载力的研究还刚刚开始，还有很多问题需要深化，其中关键的问题是如何正确把握“人与自然的协调”和“经济与环境的协调”等重要概念。保护自然、保护环境究竟要保护到什么程度？对这个问题的认识不同，三项承载力的评价结果也不相同。在这方面受人为因素的影响还比较大。一般来说还存在着重视人类自身的需求，轻视其他生物的需求；重视社会经济的发展，轻视对环境的改善。这恰恰是实现社会可持续发展的主要障碍。
第三，发挥水利行业的主动性，抓紧研究以流域为单位的可持续发展理论，主动参与，制定以提高流域安全度、舒适度、富裕度为目标，以流域国土综合整治为基础的流域可持续发展规划。同时制定相应的流域水资源可持续利用规划，协助各省、市制定与流域可持续发展规划，协调地方的可持续发展规划，提高流域管理机构在流域可持续发展中的参与、协作、服务、指导作用。最近我提出了“以流域为单位，流域——区域——地域相协调的三层次可持续发展理论”，就是为了突出强调流域在社会可持续发展中的重要作用。
目前在水资源可持续利用方面面临的最大问题是加大社会经济的调整力度，形成节水社会、控制水域污染、加紧流域生态修复。在水资源十分紧缺的地区，如何保障实现可持续发展必需的环境用水和生态用水是非常困难而又十分迫切的问题。作为我们水利行业应当抓紧研究，尽快制定相应的法规和保障措施。同时，水资源可持续利用目标的实现需要有全社会广大民众的参与，加强宣传，开展多种形式的志愿者活动，在水利工程的规划、设计、施工、管理等各个环节将公众参与制度化，满足水资源利用过程中居民的多方面要求，接受公众的监督，都是必不可少的措施。
关于南水北调，经过多年的激烈争论，经过大量的调查研究，经过充分的协商，国家已经做出了实施南水北调的决策。对于过去有过争论，现在已经决策了的问题，就不去谈了。还有些问题，目前还在进行研究或讨论的过程中，如南水北调工程的水价和调度管理问题，随着国家经济的发展，自然会有合理地解决，不是什么大问题。我在这里还是想谈一下与流域社会可持续发展和水资源可持续利用有关的问题。
第一、我们应当用什么样的心态来看待南水北调工程。
南水北调的北方广大受水区域，目前实际上已经处于不可持续发展的状态，特别是广大的华北平原，长期靠超采地下水来维持区域的经济发展。包括深层地下水大幅度下降，地区的生态环境持续地恶化。这固然是由于区域水资源不足使然，然而在过去的发展中、经济结构不合理、水资源的浪费，超出了水资源的承载能力也是重要的原因。在今后如果不解决受水区域自身存在的问题，过分地依赖跨流域调水，即使可利用的水资源量增加，也难以实现地区的可持续发展。不能以为调水成功就解决了大问题，为实现可持续发展，还必须首先解决本地区的节水和经济结构的调整，减少社会经济发展对生态环境造成的压力，使受水地区的生态环境逐步得到改善。
第二、南水北调工程调来的是救命水,要充分作好用水计划。
南水北调工程完成后，受水区域的缺水问题将得到缓解，必然会推动区域的经济发展，并有可能刺激耗水产业增长。这样就有可能在短期内出现新一轮的水资源危机，耗巨资兴建的南水北调工程也就失去了原来的意义。只不过是刺激了一下受水地区的经济发展，而依然是处于不可持续发展的状态。从根本上说，受水地区出现不可持续发展的状态是社会自己本身的问题，调水解决不了社会机制本身的问题。在受水地区水资源严重不足，很多地区水源严重污染，饮用水质威胁居民身体健康的情况下，首先把调来的水作为救命水，优先满足生活用水和城市用水。特别是中线的优质水，要用到最恰当的地方。如果作一个比喻，目前的受水地区可以比作是一个不健康的人，自身功能失调，而南水北调工程可以比作是输液管，在需要的时候适当输液可以帮助恢复健康，但是如果将输液当作不可缺少的一部分，则永远不能属于健康状态。
把南水北调的水比作救命水，一方面说明它的重要性，在受水区域出现水危机时，调水可以缓解危机，保持社会的正常运行和稳定发展。另一方面由于调水的成本较高，而且水体的物理、化学、生物特征与受水地区的原有水体有所差别，还很难普遍地用于改善受水地区的生态环境，但是调来的优质水可以替换等量的城市用水，这部分水可以考虑优先用于改善生态环境。由于调水的重要性和高成本，在调水和用水过程中必须注意水的保护，防止浪费和污染，首先要作好用水和水资源保护计划。
第三、用调水的契机作好受水区域的生态修复规划。
南水北调的受水区域主要在黄淮海大平原，在近半个世纪的开发中，成为我国的政治、经济、文化的发展中心，为国家经济的发展做出了重大贡献。但是由于水资源的过度开发利用，美丽、富饶的华北大平原的生态环境已经到了岌岌可危的程度，而且生态环境的修复不仅需要一定的水资源，还需要有较长的时间。南水北调无疑给华北大平原的生态修复提供了非常好的机会，增加受水地区的水域和绿地面积，减少沙尘、增加湿润性，提高人居环境的舒适度，逐步地增加生物多样性。作为我国的政治、经济、文化中心，实现这样的基本生态环境目标应是起码的要求，也是实现可持续发展的基本要求。所以在今后的用水计划中如何通过节约用水保障生态环境用水量，仍然是最重要的课题。但是在华北大平原地下水严重超采的现状条件下，实现这一目标的困难也是相当大的。而且，很多人认为在水资源如此紧缺的条件下，谈论保障生态环境用水是不现实的，从眼前的利益出发这种看法无可厚非，但是从流域可持续发展的长远利益来看，这种观点又是非常有害的。所以即使在实现了南水北调的情况下，也还是要以调整为主调，适当地抑制社会的用水需求，优先改善地区的生态环境，逐步实现流域的可持续发展。
最后我再概要地总结一下我的主要观点：
南水北调工程的实施，对受水地区应对水资源危机，改善生态环境、实现可持续发展提供了条件。但是调水不能解决受水地区社会发展机制本身存在的问题，受水地区不能过分地依赖调水，而是应当充分利用南水北调所创造的有利条件，抓紧对社会发展机制的调整，实施以增加流域水绿面积为主的生态修复，提高流域的安全度、舒适度和富裕度。如果借调水之机，盲目发展经济，则可能失去流域生态修复的难得机会，而且不久就可能出现新一轮的水资源危机，后果可能比现在还要严重。
【摘要】近几年来,部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等四项改革逐步在基层全面铺开。政府采购作为财政四项改革之一,在加强财政支出管理,提高财政资金使用效益,维护国家和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设等方面发挥着相当大的作用,但由于其运行环境并不完善,特别是在基层单位执行政府采购困难重重,如何应对。
【关键词】政府采购基层单位难点透视
一、基层堤防单位执行政府采购难点
湖北省汉江河道管理局属湖北省水利厅直管单位,下辖十二个堤防、涵闸管理分局,五个局直单位,所辖单位分布在江汉平原七个县市,担负着汉江中下游752KM堤防的常年维护、管养及防汛任务。2008年,我局列入部门预算的政府采购项目经费571万元,利用自有资金列入政府采购商品180万元。项目经费571万元包括堤防维护经费533万元,正常防汛经费38万元,按湖北省2008年政府采购目录规定,堤防维护费和正常防汛费支出必须纳入政府采购范畴,截止10月底,通过政府采购程序项目经费实际到位291万元,未到达280万元,包括1.4万元正常防汛经费。堤防维护经费和正常防汛经费是我局完成年度堤防岁修养护、涵闸整修任务不可缺少的经费,资金到位的早晚对当年的安全渡汛影响极大,然而2008年汛期已过仍有近半的资金没到位,由于资金不到位,有的分局仍没能完成当年的堤防岁修计划。此外利用自有资金采购商品实际申报112万元,其中已下达政府采购计划函70万元,正在申请办理政府采购确认函。因得不到及时批复,为了保持单位的正常运转以及工作的顺利开展,有的单位不得已对堤防管养所需的除草机、堤林翻耕机等急需物品未待批准自行采购。当前,政府采购工作已成为我局正常运转的最大障碍,造成我局政府采购进展缓慢、执行困难的原因是多方面的。
1、政府采购手续繁琐,操作难度大
2007年湖北省根据《政府采购法》制订了《湖北省政府采购工作规范》(以下简称《规范》),分采购程序、采购行为、采购文本三部分规范共22章,12.5万字。其中采购程序就有预算管理、计划管理、公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、质疑和投诉、合同签订、履约验收等程序,每一程序又有若干环节,具有较强的规范性,但是对基层单位(特别对省直、厅直在武汉市外单位)可操作性不大。依照《规范》我局各二级单位所需政府采购物品首先经汉江局汇总,再上报水利厅,然后由水利厅汇总上报财政厅,小到传真机、碎纸机,大到工程项目,一概必须此程序,而现行《规范》明确规定,绝大部分协议供应商在武汉市区,我局所辖却分布在江汉平原的七个县市,包括询价、协议等必须跑很远的路,有的二级单位分散在偏僻的乡镇,这样层层上报,层层下达,加之政府采购本身的繁琐程序,大大增加了工作强度和运行成本,有的单位为几百元的急需物品,也得跑出几百元的申购费用。此外,按照《规范》,有的基层单位在加油、打印、会议费等支出根本无法实施政府采购。
2、政府采购行为滞后,造成隐患多
按照现行的财政改革要求,政府采购是部门预算的重要组成部分,必须将各单位采购活动纳入部门预算,而部门预算的编制本身就有“二上二下”的漫长过程,一般在次年的三月人大会通过后才得以实施,在部门预算没有批复之前为保持工作的连续性,各级财政部门为各预算单位预拨经费,但政府采购却只有在人大批准部门预算后方可执行。部门预算的批复在基层单位一般也就拖到四月份以后了,这意味着每年的前五个月无法购回所急需的办公用品、设备等。我局2008年堤防岁修任务按原计划拨付体制,应在前一个年度的冬季即预付开工,2008年汛前即已完工,然而今年汛期已过,却有近半数的资金没有到位,造成应维修涵闸无钱维修,很多堤坝无钱养护,这无疑加大了我局所辖的堤闸的隐患,对堤闸安全渡汛产生极为不利的影响。此外,有的管理段危房改造、维修项目因当年采购工作推迟而推迟,有的管养点用房甚至在房屋倒塌后仍没有等到房屋整修的批复。
3、政府采购刚性有余,缺乏灵活性
按湖北省政府采购目录,项目经费必须进行政府采购,而作为我局正常的堤防维护费和防汛经费即被纳入政府采购的范围,可是堤防维护费实际用于全局堤防日常维护,其开支主要有诸如堤面整修、堤身除草等项目,防汛费也是用于日常防汛检查等支出,况且全长752公里的大堤分布在江汉平原的七个县市,项目支出涉及到上百个点,无法集中实施政府采购。而政府采购的这一硬性规定,正是造成我局2008年项目经费无法及时到位的主要原因。《政府采购法》及其《规范》虽然对所须按政府采购的商品、工程、服务等进行了规范,但没有对临时性、突发性的采购行为作具体规范。《政府采购法》第三十条提到了“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”货物或者服务,可采用竞争性谈判方式采购。《规范》第三章也只提到“不属于年度政府采购预算的项目,采购人需要调整政府预算的,按照政府采购预算调整有关规定执行。”但这只是使采购工作回到了重新申报的起点,无法起到指导作用。我局今年5月在水管爆裂的情况下,采取紧急措施,将本已纳入2009年部门预算的水管项目提前开工,在申报政府采购时,水管改造已经完成,这暴露出了部门预算和政府采购缺乏灵活性。
4、采购单位对政府采购认识不足,重视不够
《政府采购法》虽然颁布实施多年,但在基层才刚刚起步,有的基层单位对政府采购的认识十分肤浅,重视不够,主要表现有几点。一是认为自有资金不需办理政府采购手续,随意购买,自行其事仍很普遍。2008年各二级单位利用自有资金自行采购的设备、办公用品等41.99万元,没纳入采购计划的项目工程70万元。二是对政府采购与集体采购的概念没有分清,以为只要是集体行为的采购就是政府采购。三是对政府采购工作人员配备不强,不能及时按《规范》程序办理政府采购申报手续,造成已申报的政府采购材料多次被打回,有的询价单不是真正由供应商参与填表,而是由采购单位一人完成,有的中标单位与发票开列单位不一,甚至银行账号也填错,没有采购小组签名等等。四是政府采购计划编制粗糙,没有进行细致的市场调查。在编制年度政府采购计划时,一定要对本单位所需商品进行初步的市场询价,做到心中有数,如有的单位,需要10万元的小车,在编制部门预算时,没有认真作市场调查,结果在政府采购计划下达后,再进行询价才发现市场没有所同价位的小车,致使当年的采购行为大打折扣。五是政府采购工作后续管理混乱,《政府采购法》第四十二条明确规定,政府采购资料保管期为十五年。可是有的基层单位在当年申报完成后,就无法查找申报资料的踪迹。
5、现行政府采购工作与有关法规相抵触
依照《规范》,列入《政府采购目录》范畴的商品、工程项目必须进行政府采购,这就包含了纳入预算之内利用自有资金采购的《目录》中规定的商品及工程项目。自有资金采购程序是:采购计划申报,政府采购主管部门下达计划函,基层单位再组织询价、签订采购合同等,将此资料上报采购主管部门批准采购确认函。按规定的程序,确认函下过后,基层单位即可实施采购行为,在询价、签订合同的申报材料中,规定必须附上采购发票,然而真正的采购业务并没发生,按《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第三十三条规定填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票,未发生经营业务一律不准开具发票。在实际工作中,许多基层单位为开发票的确犯难,特别是在现今发票管理越来越严的条件下。
二、对政府采购工作的建议
1、完善并创新《政府采购实施规范》
《政府采购法》虽已颁布实施几年,但要达到其最终目标,必须经历从实践中来到实践中去的不断完善和创新的过程,只有经得起实践检验并不断创新的《政府采购实施规范》,才能真正发挥《政府采购法》应有的作用。省级预算管理部门应在《政府采购法》的框架内深入调查,制订符合本省实际切实可行的《政府采购实施规范》。
2、省政府采购管理部门适当放权
政府采购管理部门应在“管而有序,放而有度”的原则上,适当下放当前政府采购目录下的货物、工程项目、服务等政府采购权。一是将用于堤防维修项目经费、防汛经费与重点工程项目经费分别对待,对纳入部门预算的堤防维护费和防汛费可视同人员经费一样,按工程进度拨付,或由上级主管部门直接审核即可。二是对利用自有资金采购的手续进一步简化,探索并扩大分散采购的办法,如将自有资金采购审批权改为属地审批原则,这样既节省了采购繁琐的手续和时间,提高了政府采购效率,也节约了采购成本。事实上,《政府采购法》第七条明确了政府采购实行集中采购和分散采购相结合。这为分散采购行为提供了强有力的法律依据。
1.明确事业单位财务目标。
事业单位财务部门根据事业单位内其他各部门的工作内容和职能将总体的财务管理工作具体落实到各部门，使事业单位的每个工作人员对自己的工作有具体的目标。会计核算工作人员定时对各部门财务工作进行总结和整理，不仅有利于实现整个事业单位的财政目标，还能促进事业单位整体运行效率的提高。
2.监督事业单位财务管理。
对事业单位会计工作进行集中核算能够有效地监督事业单位内部财政资金的管理。会计核算工作可以实现对事业单位内部所有财务工作进行统一管理，通过核查事业单位资金的流向以及每一笔财政资金的用途的真实可靠性，加强对事业单位财务工作的监督，保证了事业单位资金安全，提高资金利用效率。会计核算是计算事业单位的盈亏、运行成本等一系列工作的综合，对事业单位资金进行预算、支配、管理以及记录，对事业单位的资金进行直接的管理和调配，决定着资金的安全性与否，对事业单位的各项工作的正常运行具有重要的意义。探索新制度下事业单位会计核算工作的有效方法，完善事业单位财务管理工作对于事业单位的管理和发展是必要的。
二、目前事业单位会计核算工作中存在的问题
会计核算基础有权责发生制和收付实现制，目前，事业单位会计核算基础选择的是“双轨制”，即对于经营性收支业务核算采用权责发生制，而对于非经营性收支业务核算采用收付实现制。这种对事业单位进行的经营性工作进行核算成本、计算盈亏，而对于非经营性工作不核算成本、计算盈亏的制度虽然已经针对新制度作出了相应的调整，但还是仅仅对事业单位的部分财务工作实现管理，不能满足对事业单位整体财务的管理，因此在实际操作中还存在一些问题。
1.不利于事业单位整体的资产评估。
这种“双轨制”仅是根据事业单位与国家预算的角度制定的，没有考虑到市场经济的运作方式、发展速度、事业单位自身的特点以及发展方向，因此对核算工作中出现的相关折旧资产问题管理不到位，也就不能对事业单位现有资产做出准确、科学的评估。多数采用这种制度的事业单位在对于固定资产的核算工作中均采取原值核算法，导致核算出的结果大于实际的固有资产值，不利于事业单位对于整体资产的评估。
2.缺乏对作废固定资产的处理规定。
目前一些事业单位中作废的固定资产仍然存在于事业单位的整体核算中就是因为现有的核算制度中没有对于作废的固定资产的处理规定。这不仅会给核算工作人员的工作造成不必要的麻烦，而且事业单位中一旦某项固定资产出现变动，根据这项固定资产的数据和有关资料得出的核算结果就会被无形地改动，影响了会计核算工作的准确性。
3.资产的会计处理以及数据报表的缺陷。
多数事业单位对于资产信息的统计不能有效地反映资产的变动情况，随着资产的价值不断变动，事业单位对于资产价值的评估跟不上资产价值变更的速率，因此也就无法统计出事业单位真实的资产总值。另一方面，事业单位的财务数据报表也存在一定的问题，财务数据报表是工作人员判断财务工作的唯一资料，是核算工作的总结和最终的表现形式，在会计核算的具体工作中，数据报表存在缺陷会严重影响整个事业单位对于整体财务工作的管理。
三、新制度下事业单位会计核算的可行措施
1.完善财务管理，加强财务监督。
国家的财政拨款和事业单位的自行创收是事业单位的主要资金来源，对这两种不同的收入方式建立起统一的财务管理，并且统一计算事业单位的财务预算是完善事业单位财务管理模式的有效措施。与此同时，还要不断加强对会计核算的监督工作，严格按照国家规定对事业单位的每一笔财务收支进行管理、记录，保证会计核算工作的安全性。
2.提高财务会计工作人员的素质。
财务会计工作人员是落实事业单位财务核算工作的关键，财务工作人员的能力和素质决定了事业单位会计核算工作的质量。要定期对财务工作人员进行专业技能的培训，使工作人员能应对不同科目的会计核算工作；提高工作人员自身的道德素质，加强工作责任心，组织会计工作人员学习国家相关规定和法规，保证每一项财务会计核算工作能够严格按照相关规定有序、准确地进行。提高了财务工作人员的能力和素质，也就保障了事业单位会计核算工作的顺利进行。
3.强化事业单位的预算考核。
强化事业单位预算考核主要是规范预算的编制和执行情况。预算考核作为事业单位财务预算的主要工作，强化预算考核的管理可以使预算的内容更加真实可信，预算的执行也会更加顺利。
4.规范会计凭证的管理。
会计原始凭证的管理，是会计核算管理工作的基础，因此，必须严格管理会计原始凭证。对各种数据报表、账簿等相关财务证据，必须统一规范格式，以确保每项资金的处理方式都严格遵守相关规定，并且要对不同的财务活动进行分类管理、记录，保证数据资料和各附件的完整性，以备后续的查看和检验。
四、结束语
关键词：函证；问题；应对措施
1函证的含义及目前存在的问题
1.1被审计单位不愿意在询证函上盖章
被审计单位阻挠函证，不愿意在询证函上盖章的主要原因是：(1)被审计单位账面少反映资产(如隐瞒销售收入导致应收账款少反映)或者多反映负债(如隐瞒销售收入导致预收账款未转销、为了增加成本虚列采购业务等)，惧怕被询证者拿到询证函后对被审计单位不利益；(2)被审计单位账面多反映资产(例如部分货款已经收回，资金被隐藏或侵占)或者少反映负债，怕被询证者回函纠正而被注册会计师查出舞弊行为；(3)被审计单位与被询证者存在合同纠纷等(这种情况主要发生在采购业务中，例如被审计单位对购入的商品质量不满意，正在与被询证者协商折扣折让的或者拒绝付款的)，惧怕被询证者把询证函作为被审计单位承诺付款的诉讼证据；(4)应付账款、预收账款或者其他应付款等债务余额中账龄较长的项目，可能已经超过诉讼时效，如果被审计单位在询证函上盖了章，询证函送达被询证者后可能导致诉讼时效中断的法律后果。
1.2询证函回收率低
询证函回收率低的原因，除了上述被审计单位不愿意在询证函上盖章的原因外，还有：(1)询证信息与实际相符，但是与被询证者账面记录不符；(2)询证信息不符并对被询证者有利，就保存询证函企图用以不当用途；(3)询证信息不符，如果回函会增加与对方单位核对账务、查找不符原因等工作，并且认为自己也没有回函纠正的法律义务，那么就“多一事不如少一事”不予回函。
1.3难以确认收回的询证函是否真实、可靠
(1)被审计单位与被询证者存在关联方关系，特别是存在控制关系的，被询证者收到询证函后根本不核对账务，不管信息是否相符一律盖章确认。
(2)虽然不存在关联方关系，但是在购销、资金往来等方面有较为密切关系的，被审计单位与其客户之间可能签订“共同应付审计询证”协议，约定收到对方的询证函后无论询证的信息是否与实际相符，均在签署“信息相符”的意见并盖章。
1.4不能避免被审计单位在函证中实施舞弊
被审计单位有侵占资产等舞弊行为时，根据有关审计准则的要求，注册会计师计划询证的内容、被询证者名单等都不能为被审计单位预见或事先了解。但是由于询证函要经过被审计单位盖章，函证计划就必定为被审计单位了解，被审计单位就可以通过与被询证者串通使函证无效。
1.5实施函证影响审计工作效率
即使询证的信息完全与实际相符，被询证者也没有收到询证函就立即回函的动因，往往要经注册会计师多次催促(甚至要商请被审计单位协同催促)后才能收回询证函，有些被询证者干脆就不回函，注册会计师需要再次到被审计单位现场实施替代程序，影响了审计工作效率。
1.6替代程序的不理想
当前实务中应收账款函证的替代程序有：(1)检查期后收款记录，(2)检查销售合同、销售发票、发货记录等会计资料，(3)检查被审计单位与客户之间的函电记录、对账单等。被审计单位存在舞弊时候，这些替代程序的效果是很不理想的：(1)“检查销售合同、销售发票、发货记录等会计资料”只能核实销售业务的发生，无法证明应收账款余额的存在(可能已收回并存入账外存款账户)，也无法证明应收账款发生额和余额的完整性；(2)“检查期后收款记录”，由于银行进账单上没有写明是支付哪一笔货款，该货款可能是收回的期末应收账款，也可能是收到期后货款，或者可能是收到未入账的销售款等，均无法核实；(3)被审计单位不会将其与客户之间的真实、完整的函电记录、对账单提供给注册会计师，即使提供了，也是已经过伪造、篡改的。因此替代程序获取的审计证据往往不能达到实施函证所获取审计证据的证明效果。
2应对措施
2.1明确被询证者的回函义务和法律责任
《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》(以下简称“法释[2007]12号”)第七条规定：“会计师事务所能够证明存在以下情形之一的，不承担民事赔偿责任：……(二)审计业务所必须依赖的金融机构等单位提供虚假或者不实的证明文件，会计师事务所在保持必要的职业谨慎下仍未能发现其虚假或者不实；……”《函证准则》第七条规定：“注册会计师应当对银行存款、借款(包括零余额账户和在本期内注销的账户)及与金融机构往来的其他重要信息实施函证。”毫无疑问，向金融机构函证是《函证准则》规定的必须实施的审计程序，金融机构发回的询证函是注册会计师必须依赖的审计证据。如果金融机构提供虚假或者不实的证明文件(询证函)，应该承担法律责任，同时法释[2007]12号也明确免除了注册会计师的民事赔偿责任。
《函证准则》第八条规定：“注册会计师应当对应收账款实施函证，除非有充分证据表明应收账款对财务报表不重
要，或函证很可能无效。……如果认为函证很可能无效，注册会计师应当实施替代审计程序，获取充分、适当的审计证据。”如果金融机构以外的被询证者不回函或者注册会计师认为回函不可靠的，应当实施替代审计程序。《函证准则》不但没有明确规定收回的询证函是注册会计师确认应收账款有关认定必须依赖的审计证据，而且要求注册会计师判断被收回的询证函是否可靠，从而无法适用法释[2007]12号第七条第二项的免责规定。
注册会计师需要对其出具的不实审计报告向广大的社会公众承担民事侵权赔偿责任，却没有任何调查取证的权利；而社会公众享有使用审计报告的权利却不用承担相应的配合注册会计师审计的义务，不符合现代法律强调的“权利与义务的平衡”原则。笔者认为，应该在法律上规定被询证者及时回函的义务，以此赋予注册会计师函证权利；另外，还要规定不回函或者提供虚假或者不实回函的法律责任，增强被询证者履行回函义务的动因，落实注册会计师的调查取证权利。具体有以下三点：
(1)被询证者应当自收到询证函之日起三日内核对询证的信息，并发出回函。
(2)如果不回函或者没有及时回函的，视同放弃要求该会计师事务所承担民事侵权赔偿责任的权利；在诉讼中，如果会计师事务所向法院提交了曾经向该利害关系人发出询证函的证据，该利害关系人应该提供已经回函的证据，否则就失去该民事侵权赔偿请求的权利。
(3)如果被询证者不认真核对询证信息，过失提供不实询证函回函，或者明知询证信息与实际不相符却不予指明的(包括不回函和提供虚假回函)，应该对利害关系人承担民事侵权赔偿责任，并相应免除会计师事务所能的民事赔偿责任。
2.2建立企业存款账户数据库
注册会计师协会与人民银行、商业银行等金融机构合作建立企业存款账户查询信息系统，注册会计师协会可以在该信息系统中查询企业存款账户开立、变更和撤销情况。注册会计师协会根据该信息系统的数据建立企业存款账户数据库，供会计师事务所查询。注册会计师在审计时，应当将查询到的企业存款账户信息与被审计单位银行日记账等账簿资料核对，以发现账外银行存款账户。
2.3提高函证效率的措施
(1)在函证的时间上，注册会计师在了解被审计单位及其环境阶段就发出询证函；发出询证函后，为了避免被询证者不回函时再去实施替代程序的被动局面，应该对拟通过函证来确认的有关认定获取其他来源的审计证据或者不同性质的证据。
(2)在法律规定了被询证者回函义务和法律责任的情况下，在注册会计师实施的替代程序和其他程序没有发现重大错报时，可以将被询证者未回函推定为询证信息“相符”或“很可能相符”。为了保证审计工作的及时完成，在具体审计业务中可以确定一个“合理期限”，将超过合理期限后仍未收到询证函的推定为“相符”或者“很可能相符”。合理期限根据具体情况考虑询证函送达被询证者所需时间、被询证者核对并回函的法定时间、被询证者将询证函发出后到达注册会计师所需时间等因素后确定。
参考文献
[1]王芳.国际审计准则505号：函证[J].审计月刊，2005，(8).
地勘单位在明确实施精细化管理的目标后，要充分利用本单位的网站、宣传栏等平台，特别是通过各类会议、简报、文件等多种形式，对精细化管理的内容、要求、步骤进行集中宣传。只有精细化管理的内涵本质、重要意义和预期成效等重点内容，被单位领导、中层干部和全体职工认真领会、充分理解、形成共识以后，实施精细化管理的工作重点、重要环节和工作流程才能得到程度较高的落实，才能获得更大的管理成效。精细化管理重在管理的过程，在每一个管理环节里都会有所体现。这就要求每一名员工都要立足于自身岗位，把精细化管理理念进一步落实到具体实践中，体现在每一项实际工作上。
二、从精细化管理制度建设入手，构建规范的管控体系
地勘单位首先在全面分析现行制度的基础上，根据现代企业运作模式构建内部控制规范，逐步完善工作流程、工作标准、职工行为等规章制度，在预算和成本管理体系、质量管理体系、安全管理体系、风险管理体系等方面，构建全面、规范、严格的制度体系。在管理控制方面，要结合地勘单位的发展特色、目标任务，研究制定细致的管理和控制措施，并做到及时反馈情况，不断纠错纠偏，确保目标任务的完成。
1.建立预算管理体系和成本管理制度，实现全过程的全面预算管理。要结合地勘单位的实际情况，通过科学测算确定单位的全面盈亏成本费用指标，建立成本分级控制的资金收支预算模式，将所涉成本项目逐项分解落实到具体操作部门。
2.建立全面质量管理制度，实现全过程的质量管理。要以国家出台的有关生产标准、规范和流程为基本原则，结合地勘单位的行业特点、生产标准和工作要求，组建成立高规格的质量监控领导小组，严格按照生产、安全等方面的管理制度，实施全面的质量监控。
3.建立健全安全管理制度，实现全过程的安全管理。要以安全生产各项规章制度为基础，消除人的不稳定因素和物的不安全状态，地勘单位要结合自身实际，逐步建立定期隐患排查、检修检查、安全培训、岗位作业等安全管理制度，从“人、机、物、环境”等各个方面全面提升地勘单位的安全生产水平和能力，推进安全生产的长效管理，从而实现安全管理系统流程精细化和安全细节管理精细化。
4.创新风险防范理念，强化风险意识，完善风险制度。地勘单位在企业化运营的环境下，机遇前所未有，风险也不可低估。要科学分析外部环境，增强决策责任意识，建立健全风险管理制度和风险识别、预警和防范机制，实现对经营风险、市场风险等各种风险的有效防控。全面运用风险规避、风险降低、风险分担、风险承受等风险化解应对策略，促进地勘单位持续稳定健康发展。地勘单位在转型发展的过程中实施精细化管理需要有充足的准备，做大量细致的工作。实施精细化管理的本质内涵就是以制度为依据，最终实现提高管理效率和企业效益的目标。在实施的过程中，要坚持“以人为本”的原则，对基础管理不断规范细化，严格执行。要针对过程中出现的新情况、新问题、新要求，及时反映研究应对办法，不断完善、随时补充各项工作制度、工作要求和工作标准，构建既科学规范又容易操作的制度体系，使地勘单位在改革发展和动态管理中不断创新，推动精细化工作不断取得新成效。
三、以完善监督考核机制为抓手，建立健全精细化管理的长效机制
地勘单位在不断完善企业化管理体系的同时，要严格落实职工岗位责任制，细化各项工作标准、工作任务和工作要求的考核，及时总结分析取得的成效和存在的不足，跟踪制定改进方案，使精细化管理工作体现在每个岗位和生产经营的每个环节中。在推行精细化管理的过程中，要及时总结评估精细化管理实施效果，对于成效明显的部分要大力推进，对于出现的问题要及时解决。要以标准和制度体系将精细化管理工作转化为全体员工的自觉行为，并根据条件的变化和发展的需要，不断发展和完善精细化管理工作机制。要通过精细化管理的实施，建立起“人人有标准、事事有考核、时时有规范、处处有监督”的长效机制，不打折扣地落实精细化管理的工作要求，从而实现管理和效益双提升。
四、结语
地勘单位完善内部控制的主要作用是可以保证其资金的安全、会计信息的可靠以及经济活动的有效，具体而言其作用体现在下述环节。第一，保护地勘单位的资产完整安全，避免出现资产流失问题。资产和完整安全是地勘单位从事经营性的市场活动并履行其职能的重要物资保证，而通过内部财务控制能够及时发现并纠正舞弊现象，从而减少甚至避免盗窃政府财产以及挪用单位公款等违反乱纪问题。第二，保证地勘单位财务会计信息以及经营管理信息的完整真实。财务会计信息以及经营管理信息对于地勘单位做出经营管理活动的科学判断有着重要的依据，建立完善内部控制制度，从而为地勘单位提供准确及时的财务会计信息以及经营管理信息，可以减少甚至避免经营决策出现的偏差的问题。第三，有利于地勘单位降低各种风险，从而改善其经营管理的效益。地勘单位工作因为工程项目的环境复杂、不确定因素较多、工程款的回收困难并且人员的流动性比较大，使得风险管理工作的地位更加重要。因此对地勘单位而言，如何尽量降低甚至避免各种财务风险以及经营风险，是管理人员需要高度重视的问题。内部财务控制可以有效评估各种经营风险，推动地勘单位不断强化对于经营管理过程当中薄弱环节的健全完善，从而将风险扼杀在萌芽当中，是地勘单位防范风险最为有效的一种途径。第四，有利于地勘单位实现经营目标。内部财务控制是由一整套的制度、方法、措施以及程序构成的，同时贯穿于地勘单位经营管理活动整个的过程当中，可以将地勘单位各个部门以及各个环节的工作有效结合到一块，使地勘单位的各个部分可以运转协调，从而顺利实现地勘单位的经营目标。
二、地勘单位内部财务控制存在的问题
1.内部财务控制难度较大地勘行业自身的特点决定其内部财务控制工作的难度比较大。地质勘查除了风险高以及未知性大的特点之外，还有着流动性大、分散程度高以及勘探范围广的特点。由于地勘单位行业的性质导致一些基层的工作单位在其日常经营管理的过程当中存在着很多无法控制的影响因素。这些影响因素在很大程度上直接阻碍者内部财务控制的执行落实，因此地勘单位实施内部财务控制的过程当中面临着比其他企业更严峻的挑战。除此之外，地勘单位还存在着人员流动性比较大的特点，导致内部财务控制分工无法长期持续下去，财务会计工作的信息无法实现共享以及及时的反馈，从而加大了地勘单位实现会计信息覆盖的难度。
2.内部财务控制理念落后很多地勘单位内部财务控制的理念落后，认识不到其重要意义，由于地勘单位特殊的行业特点，从而影响到内部财务控制发挥其应有所有，这就导致一些地勘单位的管理人员片面地认为财务部门工作就是会计核算，只需要做到正常报账、正确算账以及提供会计报表。财务工作的优劣通常是同地勘单位的效益直接联系的，地勘单位的效益好就肯定会计工作的成绩，对于内部财务控制缺乏足够的重视。首先，一些的地勘单位没有建立完善的内部财务控制措施，或者是内部控制的制度不够健全，无法发挥出内部财务控制所具备的控制作用。其次，一些地勘单位内部财务控制的措施比较健全，不过却最终沦为形式主义，一些内部财务控制的措施同地勘单位的实际不符，或者是制定出来后没有真正落实，从而使得地勘单位的财务控制无法取得具体效果。最后是忽视地勘单位的企业文化建设，由于地勘单位对财务人员缺乏足够的重视，甚至部分地勘单位的管理人员利用自身权力抵制相关规定，使得内部财务控制的措施难以落实到位。
3.内部检查监督不够严格我国很多地勘单位目前还没有设置独立内部审计的部门，从而有针对性以及有计划地对地勘单位的各项相关业务加以审计检查。同时虽然有部分地勘单位设置独立的内部审计部门，不过这些审计部门却缺乏足够权限，甚至导致内部审计的部门被架空，从而难以真正落实内部审计的权威性以及独立性。内部审计人员在发现问题之后，往往只停留于认识阶段，而没有引起地勘单位管理人员的足够重视主动解决发现的问题，这样一来就严重影响了内部审计监督工作的有效性以及积极性。
三、完善地勘单位内部财务控制制度的措施
1.强化内部财务控制意识要想发挥内部财务控制的重要作用，地勘单位的管理人员需要高度重视内部财务控制制度建设及其落实，同时要带头严格执行。这是因为内部财务控制涉及到对地勘单位的人、财、物等因素的控制以及使用管理，会涉及到地勘单位的各项经营活动以及每个经营环节，这就要求地勘单位的管理人员要从思想上高度重视单位的内部财务控制工作，将单位内部财务控制的制度建设以及落实作为重要工作来抓。除此之外，强化内部财务控制意识还需要地勘单位完善相关组织机构的建设。地勘单位需要根据自身行业特点以及经营规模等相关的因素设置专门的组织机构，同时要配备完备的职能部门，科学界定各个部门职能，同时确保内部会计控制任务得到实现，尤其是要明确界定各个机构的权限以及职责，一方面要防止权力重叠，另一方面也要避免出现漏洞，根据互相牵制原则而让地勘单位的每项业务活动都需要一定的授权，并且要实现信息沟通渠道的畅通。
2.健全风险管理机制地勘单位需要健全风险管理机制，从而提高其抵御风险的水平，需要尽可能地降低风险带来的损失。地勘单位在日常经营的过程当中会面临内部或者是外部的各种风险，并且这些风险往往伴随着经济环境以及地勘单位发展而不断变化。所以地勘单位需要提高风险意识，完善风险的评估机制，从而提高驾驭风险能力。此外，地勘单位需要根据经营环境的变化，而及时更新内部财务控制系统，从而强化对环境改变之后的控制管理，并且在内部要设置专门的机构以及工作人员，来制订防范风险的措施以及流程，划定重点监控的风险防范治理环节，从而迅速掌握风险信息并组织信息的处理，尽快采取针对性的措施加以化解，将地勘单位经营风险控制在最低的水平，这是内部财务控制的重要内容之一。
3.完善内部监督机制内部审计可以说是内部会计控制执行情况的有效监督，因此地勘单位需要发挥内部审计作用，强化内部审计的工作，并完善内部控制监督的机制。首先要建立健全地勘单位的内部审计机构，同时配备专业的内部审计工作人员。其次是要提高内部审计地位，保证内部审计机构要有独立性，确定内审机构的地位要高于其他部门，同时赋予其足够权力，这样才可以抱着个内部审计的权威性以及独立性。再次是要督促内部审计职能从监督转向服务，从财务的审计转变为管理审计，从而真正实现内部会计控制的目的，促使内部审计工作的重心转变为内部控制制度以及单位经济效益的审计。
机关车辆管理是为机关中心工作服务，保障的重要方面;机关车辆管理水平也是机关管理水平的重要体现;为事业机关单位的日常工作提供快捷、安全的用车服务;机关单位的车辆管理制度在一定程度上促进机关单位管理水平和对事业机关单位提供高质量的服务，机关车辆管理代表机关形象。车辆管理的科学性影响着机关单位的日常工作和形象问题，公车管理制度在油费、洗车费、维修费都要做好相应的记录，然后机关车辆管理中心在财务部门进行好成本预算，根据实际情况登记好每辆车的加油量、维修费用及洗车费。车辆管理中心也定期核对车辆的使用情况，对每辆车的核对无误后，再向有关部门反馈。要建立起车辆保养维修等有关部门专门管理制度，提高有关事业机关部门的重视。建立起车辆管理相关责任分配制度。此外，制度的健全固然重要，有关部门也要严格按照制度具体实施执行。提高机关车辆管理的意识，为机关单位赢得社会利益和提供高效率的服务。提高对机关车辆管理及工作的认识，保证机关部门对车辆管理有效管理的进行。
2建立规章制度
机关车辆要高效科学的使用，就要建立相关的车辆管理制度。机关车辆的使用要严格按照有关部门的统一管理和调度的规定，部门用车和个人用车要区别开来，机关车辆用车要遵循先领导、后科室、先急后援的原则。正常工作期间，车辆的调配都由办公室安排，事业机关部门用车统一实行派车制度，要提前一天想办公室提出申请。由配车局签字后，再由办公室统一调度安排车辆。要严格按照“定人定线”的车辆使用制度这不仅是加强机关部门对车辆的使用管理制度的要求，还是深入贯彻落实道路安全行驶的要求，做好没有特殊情况，各个部门除高层领导固定用车外，统一由办公室调培车辆。没有制度的管理是不科学的管理，根据机关部门改革的变化和职能的转化，机关部门对车辆管理出现的新问题，做出健全车辆管理制度改革，吸取先急后援的管理经验，做出了有效地车辆管理来协调机关部门的整体管理。健全车辆管理制度后，加强公车编制审批的管理强度，对机关车辆的编制、调配做出严格的规定，严格按照人员安排及领导级别来配车，服从办公室的调配。对机关部门车辆的购置、保险、维修、加油等方面大力引进管理机制。从各机关单位对车辆管理需求，就要求机关单位的车辆管理的制度具有政治的强制性，在相关规定上也必须遵照规章制度。在日常实际操作上，严格按照机关车辆管理的制度规范使用车辆，来保证机关规章制度的有效实行。
3科学安排、合理调度车辆
机关单位对车辆的需求量是很大的，要科学的安排车辆的行程是极其重要的。合理调度车辆，就要在细节中好好把握。机关事业单位的有关部门对每天的日常车辆安排，必须具有远见性、细节性。对提前一天提出出车要求的，要及时了解出车的任务、目的地，合理有效、统一安排车辆。在出车的地点、方向一致的情况下，可以让事业单位工作人员乘坐一辆车。在安排车辆时，也要注意出车的任务和时间，对于紧要事情，要优先发车。对于车的性能，出车任务，出车时间要求的不同要合理调度不同的车辆。为了及时完成出车任务，提高车的灵活性，科学安排、合理调度车辆。针对一些突发紧急事件，相关部门要做出明确的规定，根据需要紧急用车的实际情况，及时处理，合理调度车辆。防止对紧急事件处理不当造成的不良后果，制定合理的用车制度，提高用车的灵活性。时刻保持良好的用车状态，做到紧急时间随叫随到。保证每天值班的车辆外，在现有车辆通讯的情况下，随时掌握车辆空闲的信息，利用车辆使用的实际需求，掌握车辆使用的特点和规定，选择备用车辆保持良好的车况，能够做到及时、快速、安全为一体的出车要求，应对急需。
4以人为本，提高驾驶员素养
车辆管理工作的核心应该是一批具有责任意识，素质高的驾驶员队伍，驾驶员在机关车辆管理中的作用非凡。驾驶工作外表看似简单，但是在事业机关单位中，因为紧急突发事件，要在外地长时间处理事务时。会遇到天气恶劣，道路崎岖，这就要求驾驶员具有很强的责任心和事业心。对驾驶员本身的车技来说无容置疑。为了完成任务，驾驶员起早贪黑，在其他工作人员可以在乘车的时候稍作休息，但是驾驶员在一路上就必须克服困难，集中精力。这不仅是对驾驶员自身身体素质的考验，也会是对驾驶员的事业心的考验。驾驶员的职责就是急办案人之所急，想办案人之所想。在车辆行驶安全的前提下，就要节约时间，赶速度，协助机关相关部门人员完成任务，做出自己的贡献。驾驶员在具有车辆安全行驶的技术前提下，理应还具备一定的技术素质和政治觉悟。在遇到经济突发事件时，有能力去协助工作人员。提高驾驶人员的安全意识;在驾驶员优质服务意识中，培养勤俭节约的思想，要提倡人性化的管理模式。
5对机关车辆进行保养
机关车辆的使用不仅多，而且情况复杂。对机关车辆要实时维修保养，以此来面对不同突发事件。对机关车辆的预防和保养制度，是车辆正常运行的前提。对车辆定期状况的检查，对车辆进行检测、维修，来准确掌握车辆的基本情况。对车辆情况准确无误掌握，才能确保车辆的指挥配调。对于车辆的一般基础情况，如车型、使用性能、定期保养等都要有充分的了解。使得驾驶员可以有效地对车辆实行全局把握和办公室对车辆的及时调度。要确保车辆调度准确无误，保证车辆运行的流畅性，就要全面消除车辆的不利面。对于车辆的实时线路及车辆出行的天气变化等，都要与机关单位的相应部门进行有效地联系。要切实掌握用车情况，及时解决车辆的使用问题和程序性问题，对突发状况实行及时补救，保证用车任务的顺利进行。认真贯彻车辆的保养制度与全面维护，加强车辆运行的质量和安全。对机关单位的车辆零部件及车身进行全面维护保养，及时有效了解车辆的实际情况，减少车辆突发事故的发生。为了对车辆管理做到有序的调配和安排，不断改善车辆管理制度，把不同时期、不同阶段、不同需求、不同状况的车辆调配，合理科学的研究出方案。驾驶员对自己驾驶的车辆要做到定期检查，进行维护保养，车容、车况的及时保养，安排驾驶员掌握一些基础的汽车维修知识，掌握临时排除故障的技能。能够及时有效的解决突发故障，提高机关有关部门车辆出行效率。确保任务的完成。提高信息的准确性，推动机关有关部门用车的科学性，完成制度建设的完整性。
6结论
南京烟草作为政企合一的中央企业，所属县级分公司的企业法人资格已经取消，财务上不再独立核算，但其仍然承担本行政区域内国有资产保管和使用、卷烟市场营销、市场监管、行政许可、内部管理等重要职责。同时，国家局要求“要把加强对非法人实体的审计监督，作为一个重要的课题来研究”。在新形势下，南京烟草深化经济责任审计内容，探索形成了“经济责任+绩效审计”的审计模式，较为有效地解决了这一难题。
二、绩效审计在非法人单位领导干部经济责任审计中的应用意义
(一)绩效审计是开展非法人单位领导干部经济责任审计的内在需要
非法人单位一般实行预算管理下的财务报账制，而以财务收支为主线的经济责任审计模式已不能适应非法人单位领导干部经济责任审计需要。因此，引入绩效审计理念，来扩大经济责任审计的外延，丰富经济责任审计的内涵，符合非法人单位领导干部的经济责任审计的需要。
(二)绩效审计是强化对非法人单位领导干部监督的需要
在非法人单位领导干部经济责任审计中，运用绩效审计不仅对经济活动真实性、合法性进行监督和鉴证，还对领导干部所在单位的经营管理状况的考查；不仅关注财务收支活动中有无违法违规问题，还关注资金使用是否节约，有无损失浪费；不仅检查决策机制的健全性、决策程序的规范性、决策内容的合法性，还检查决策事项的效益性、实施过程的效率性、实施结果的效果性等。
三、非法人单位领导干部经济责任绩效审计模式的构建
(一)拓宽审计内容，解决“审什么”的问题
1、深入评审非法人单位内部控制
主要评价内控制度在需要控制的所有主要环节是否都建立了控制制度，内控制度的设置是否符合国家的有关法律、法规和制度的规定，制定的内控制度能否有效地防止违规违纪行为。
2、深入审查非法人单位经济工作目标任务完成状况
审查非法人单位领导干部任期各年度经济责任目标的完成与否。通过对任期内逐年目标任务完成情况、与任职初期相比较的经济指标增减变化情况，客观公正地评价非法人单位领导干部任期内的工作业绩。
3、审查非法人单位的财务收支情况
南京烟草非法人单位实行预算管理下的非独立财务核算体系，主要审查预算编报是否及时、真实、准确，有无虚列预算项目；审查烟草专卖打假经费的分配、使用、管理的真实、合法、合规性及效益性；审查卷烟罚没收入是否纳入财政专户存储，是否严格执行“收支两条线”规定。
4、审计非法人领导干部个人经济行为
审查领导干部及所在单位依法履行职权过程中决策行为的合法、合规、效益性；评价领导干部任期内是否严格执行国家的各种廉洁纪律和国家财经法纪的规定。
(二)转变审计方法，解决“怎么审”的问题
1、整合内外部审计资源
以审计项目为单位，以内部审计人员为主导，合理借助中介机构人员，有效解决经济责任审计过程中绩效审计遇到的技术性难题，充分发挥审计组的整体优势。
2、多个监督部门联动
实施经济责任绩效审计过程中，牵涉到非法人单位经营管理的各个领域，审计部门一般与人事、监察等职能部门联动，共同参与项目，形成监督合力，以保证审计成果的质量。
3、多种审计程序并举
在审计实施过程中，不仅采用查阅账簿、审阅资料、实地查验、询问调查等传统的审计程序，还运用经济活动分析、数量分析、技术经济论证、统计及非统计抽样等科学分析方法，合理确定审计重点和抽查范围，提高审计监督的覆盖面。
(三)完善评价体系，解决“怎样评”的问题
1、确立绩效评价的原则(1)实事求是原则
绩效评价围绕审计的内容和所取得的审计证据，以可靠的数据和客观事实为依据。(2)客观公正原则以写实和量化的方法描述事实，对被审计领导干部的工作成绩既予以肯定，又要指出存在的主要问题及应承担何种经济责任。(3)重要性原则着重评价与履行经济责任有重要影响的经济事项，一般依据经济事项的性质和数额的大小来选择评价的重点。
2、明确绩效评价的内容
在经济责任审计评价过程中，客观描述审计事项的结果，反映领导干部任职期间的工作业绩和问题，分析列举领导干部任职期间为企业发展所采取重大措施，并评估领导干部所采取的措施的实施结果。应依据审计方案确定的审计内容，审计什么评价什么，没有审计的不做评价。
3、制定绩效评价指标
1.从公共财政角度看，公路管理机构的职能具有公益性和为社会服务属性。
公路管理机构现在的职能主要是负责国省道干线公路的管理与养护，同时提供公共服务产品，这是其承载的社会功能，且主要以社会效益为主，不以营利为目的。交通运输部也将公路管理机构的职能定位在公益性、公共服务性质上。
2.从国家法律、行政法规层面看，也规定了公路管理机构为具有行使公路行政管理职责的公共部门。
根据《公路法》第八条的规定，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定；县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责；依照《公路安全保护条例》第三条的规定，公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。可见，从国家法律及行政法规层面上对公路管理机构承担行政管理职能的定位做了明确规定。按照《关于分类推进事业单位改革的指导意见》精神，将承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益事业单位确定为基本公共服务和公益一类事业单位。前已从公共财政角度对公路及公路管理机构所具有的公益性、社会性及公共性有所论及。而且结合我区实际情况，人民政府年初业已明确规定：自治区交通运输厅所属公路管理机构负责自治区境内国省道公路的养护与管理，对收费公路及农村牧区公路养护与管理进行行业指导。至此自治区公路管理与养护体制从国家法律制度上、从其所从事的基本社会职能定位上，以及从公共财政角度等方面得到了制度基础保障并得以确立。
二、事业单位分类改革对公路养护资金来源的影响
依照《公路法》第三十六条的规定：国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金。2009年国务院实施成品油价格和税费改革后，公路养护资金改由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。随着我国公共财政改革的逐步深化，财政部决定自2011年1月1日起，将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。《公路安全保护条例》第五条也明确规定，县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算。就目前而言，公路管理机构使用和管理的公路养护资金，整体上仍属于预算外资金，仅有极少部分由财政预算安排。事业单位分类改革后，公路管理机构养护经费将由预算外资金管理纳入本级人民政府财政预算，彻底改变原来的资金条块分割、财政预算体系不完整等状况，进一步体现公共财政内在要求。人民政府年初也作出政策性规定：旗县级以上人民政府应将公路管理和养护所需经费，以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算，并按照公路管理权限的划分和事权与财权相一致的原则及时足额拨付管理单位。至此，公路管理机构的公路养护资金依法得到了保障。
三、事业单位分类改革后，立法机构（人大）、政府对公路管理机构监管方式的变化
1.由行业监管为主转向预算监管为主
公路管理机构养护经费纳入预算管理后，单位预算一经审查批准即成为具有法律效力的文件。单位预算的执行将贯穿于整个预算年度的始终。改变了过去资金条块分割状况，过渡到以财政预算监管为主的新阶段；业务上，交通运输主管部门及公路主管部门进行业务指导。
2.公路管理机构单位预算的法制化、规范化大大加强
公路管理机构养护经费纳入预算管理之后，同级人大要对政府预算进行审查并批准；同级政府财政部门将根据《预算法》等相关法律及行政法规，对纳入预算的公路养护资金从资金拨付、使用及管理等方面（比如是否实行收支两条线管理制度、是否足额上缴路政赔偿费收入及罚没款收入等）加强进行监管；政府审计部门将依据《审计法》等相关法律法规，对公路管理机构执行预算情况进行审计。因此，面对监管方式的重大变化，公路管理机构自身应提高依法履职的各种能力，强化执行单位预算的法制意识，改变过去公路行业支出计划的随意性和不规范性，履行好立法机构、政府部门及社会公众的受托责任，提供满足社会公共需要的公共服务产品。
四、事业单位分类改革对公路管理机构会计核算的影响
1.对资金管理方式及会计组织系统及核算能力要求大大提高
目前，公路管理机构的会计组织系统分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。其养护经费纳入预算管理之后，将实行事业单位统一的资金管理方式，即“国家对事业单位核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法”。资金管理方式的变化会引起会计组织系统的变化。我们认为：由于单位预算一经批准即成为具有法律效力的文件，具有刚性约束，如果不改变习惯过去的养路费支出计划的相对软约束和伸缩性，将不能适应预算的法律硬约束。我们也认为未来可能这是一个政府公共财政的大趋势：公共财政资金管理方式将高度集权、高度监督管理、高度公开透明，同时强化公共部门的问责制，强化对人大、政府以及社会公众的受托责任。所有这些要求，必将深刻影响包括公路管理机构在内的公共部门，对公路管理机构预算执行力、依法履职能力及受托责任的承担能力，是一大挑战。故公路养护经费纳入预算管理之后，使预算外资金收支全过程处于人大、政府及其财政部门的监督之下，有利于规范预算管理，提高依法理财水平，并将逐步建立国库集中收付制度、实行政府采购制度等。这些会对会计核算形式及内容产生重要影响。
2.对会计核算形式的影响
在公路管理实务中，大多数公路管理机构基层会计单位采用独立核算形式，有的采用对二级会计单位报账制，究竟采用何种核算方式，要视纳入财政预算管理后国家有关法律、行政法规及财经规章具体要求，取决于公共财政下的预算管理要求。在现行体制下采用集中核算形式的优势是：可以统筹考虑资金运作，优先安排人员工资、社会保障费用、公路养护生产费用、自然灾害造成的公路应急处置费用等。其优势是一定程度上预防公路养护资金的挤占、挪用，劣势是不利于调动基层养护作业单位的积极性，有的会产生抵触情绪。实务中，应根据单位预算管理目标、财务收支状况及财政政策和会计制度及会计核算等要求，决定采用集中或分级核算。
3.会计核算的依据发生变化
公路管理机构现行的会计制度是原交通部印发的《公路养护会计制度》（黄本），具有行业会计制度性质。纳入预算管理之后，开始执行《事业单位财务规则》和《事业单位会计制度》，意味着从行业会计制度过渡到统一的事业单位会计制度。我们认为，随着政府公共财政的加强以及公路管理机构职能的明晰，公路及公路管理机构的行业特点将慢慢淡化，其公益属性、社会属性及公共属性将得到进一步强化，是一种发展趋势。
4.会计核算的具体内容发生变化
第一，改革后，公路管理机构按法律、法规收取的路政赔偿费（原来收取的补偿费按国务院规定已取消）和罚没收入，按照现行《事业单位会计制度》规定：上缴国库的罚没收入款项，应通过“应缴国库款”科目核算；取得按规定应上缴财政专户的路政赔偿费款项时，应通过“应缴财政专户款”科目核算，而不是再按原《公路养护会计制度》的规定在“其他损益”科目核算路政管理的赔偿款。第二，改革后，因执行新的《事业单位会计制度》，固定资产标准有了变化。关于计提折旧方面，由于现行《公路养护会计制度》要求计提固定资产折旧，而按照《事业单位会计制度》规定，只要求事业单位提取修购基金，并没有要求提取折旧，又规定，对固定资产计提折旧的，按照本制度规定处理。《事业单位财务规则》中也规定，实行固定资产折旧的事业单位不提取修购基金。但我们认为，公路管理机构所属的基层养护作业单位，具有养护生产性质，为了准确而全面计量、计价并进行养护成本核算，继续计提折旧是适当的。
五、事业单位分类改革后遇到的几个难点问题解析与探讨
1.如何理顺公路养护与管理体制
笔者认为，这是一个最大的难点。前已述及，依照《公路法》及《公路安全保护条例》的规定，公路管理机构具有行使公路行政管理职责和公路保护监督管理职责。自治区人民政府依法作出政策性规定，由自治区交通运输厅所属公路管理机构（即内蒙古公路局）负责自治区境内国省道公路的养护与管理，对收费公路及农村牧区公路养护与管理进行行业指导。这一规定显然将《公路法》第八条第三款的规定，即“县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责”排除在外。这就是说：从自治区人民政府最高决策层面上首先确定了下一步公路养护与管理体制这一最根本性的制度基础框架，为其他相应改革打下了牢固基础。由之，可合理作出推断：事业单位分类改革后，我区公路养护管理体制可能的考虑是：自治区交通运输厅所属公路管理机构（即内蒙古公路局）直统管理各盟（市）公路管理机构。
2.强化了公路管理机构所承担的使用公共资源（纳税人）的责任。权利与义务是对等的，公共财政的内在本质要求政府对公共资源承担受托责任，对立法机构（人大）及社会公众承担受托责任。
第一，一方面《公路法》及《公路安全保护条例》赋予了行政管理权利，另一方面，事业单位分类改革后，公路管理机构承担的责任也相应加大。首先同级人大要问责，问询公路管理机构法定受托责任的履行情况，单位预算执行情况。第二，同级政府财政、审计部门要问责，问公路管理机构执行国家法律、法规及财经纪律的情况。第三，上级主管部门（包括业务主管部门）要问责，问执行上级部门预算的情况。第四，社会公众要问责，问社会公众（纳税人）期望的公共服务是否得到了满足与提供。可见，公共财政框架下的公路管理机构，随着公益性及社会属性的不断强化，所承担的法律责任与社会责任将更重，对全面正确履责提出了更高的要求。
3.路政管理单位隶属谁更合适
实务中，常有人提及路政管理单位隶属谁的问题，社会公众对路政管理关注度也非常高。依照《公路法》第五十七条的规定，路政管理单位不能作为一个行政主体行使路政管理职责，只能依照《公路法》的规定隶属于公路管理机构方可行使路政管理职责。如前述，既然自治区人民政府已依法决定由内蒙古公路局负责自治区境内国省道公路的养护与管理，那么据此是否可以得出这样的判断：内蒙古公路局也同时负责行使自治区境内国省道公路的路政管理职责。这两者是相辅相成的，缺一不可。这也自然解决了路政管理单位隶属谁更合法更合适的难题。
4.如何解决当前面临的养护生产经费不足与基层养护人员缺乏的问题
一是“养人”与“养路”的矛盾比较突出如果按照现行的《公路养路费使用管理规定》，养路费使用安排的比例，用于养护工程方面的费用比例，每年不低于养路费总支出的80%。实际情况如何呢？现以我区某市公路管理机构2013年公路养路费支出结构为案例分析。该市2013年人员工资占养路费总支出比例达71%左右，社会保障费支出约占养路费总支出的15%，也即用于“养人”的费用两项合计达86%左右。用于养护生产费用仅占养路费总支出的11%，余为机构管理费，约占3.35%。这种养路费支出结构的实际状况与规定的用于养路80%相比，正好是“倒二八”情形，即用于“养人”的费用占80%以上，用于养路的费用还不足20%.我们认为：“养人”与“养路”的矛盾属结构性矛盾，养了人就不能养路，过去就存在，公路养路费纳入预算管理之后也将长期存在，纳入预算并不是解决根本问题的一剂“良药”。这是因为，我国经济发展速度每年大约以7%左右的较高增长速度增长。如果以7%为最低工资增长率计算，该市也将年增约800万元人员工资费用，是相当可观的。此外，随着国家对社会发展投入的加大，社会保障支出也将逐年加大。这种情形势必导致本来就突出的“养人”与“养路”的矛盾更加突出，最终影响公路管理机构向社会提供公共服务产品的能力和社会满意度。建议政府相关部门早做准备，实事求是，妥善处理好“养人”与“养路”这一矛盾。二是基层一线养护人员相对不足问题突出与养护生产费用不足直接相关的是，基层养护管理站人员相对不足，劳动强度较大，即相对于数量偏大的行政管理人员（含路政管理人员）而言显得相对占比小。由于国省道基层养护管理站人员作业环境相对艰苦，尽管其待遇有所倾斜，但一线养护人员相对不足与行政管理人员相对过剩的矛盾将长期存在。解决之策在于继续向一线养护作业岗位倾斜薪金等待遇，进一步改善工作环境、生活环境，提高其经济地位与社会地位。
5.基层养护作业单位从事代养公路问题
公路管理机构主要的业务活动是公路管理与养护，具有公益性、公共性和非营利性的特点。实务中，为弥补经费不足，有的基层养护作业单位对外承揽代养公路等经营性业务，该业务具有营利性。因此，应将公路管理事业单位专项业务活动与非独立核算经营活动区分开来，两类活动原则上应分别核算，经营活动应当尽可能地进行独立核算，执行企业财务制度。笔者认为：纳入本级人民政府财政预算的公路养护资金应与经营性质的代养业务划清界线，不得相互挤占、挪用，不得以预算资金弥补经营性业务（代养公路业务）亏损，但允许经营性业务弥补预算经费的不足，这是应遵循的基本原则。
六、结论
