时间：2022-09-08 11:33:40
关键词:农村；环境法；政策
内容提要:我国农业生产的农药化肥污染、畜禽养殖污染、农村生活垃圾污染、废水污染和工业污染等问题越来越严重，农业环境日益恶化，不仅影响到农业经济的可持续发展，而且还严重威胁着城乡居民的身体健康，成农业建设和农村发展中亟待解决的问题。应针对当前农业环境的污染和破坏情况，加强农业环境政策法律建设，完善政府职能，健全环境管理体系，加强环境执法力度、深度，加强环境宣传教育，增强公众环保意识，推进农业建设。
我国正在开展社会主义新农村建设，总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这表明建设的社会主义新农村，是经济建设、环境建设、文化建设、社会建设、政治建设和党的建设协调推进的新农村，也是富裕、民主、文明、和谐的新农村。农业及农村的可持续发展，是我国可持续发展的根本保证和优先领域，也是建设社会主义新农村的重要内容。然而，目前农业与农村环境保护现状不容乐观，农业生产环境污染严重、生态环境退化加剧，农村生活垃圾和生活污水没有得到无害化处理，如何搞好农业环境保护工作，如何防治农业环境污染、逐步改善农村环境，如何提高农民的环境意识，在转变农业增长方式，使农业生态环境由恶性循环走向良性循环，是关系到农业能否持续发展重要问题，是建设社会主义新农村的重要任务。应针对当前农业生态环境的破坏情况，加强我国农业环境政策法律建设，完善政府职能，健全环境管理体系，加强环境执法力度、深度，加强环境宣传教育，增强各级政府工作人员、企业经营人员和农民群众等广大公众环保意识，推进社会主义新农村建设。
一、农业环境存在的主要问题及其成因
（一）存在的主要问题
农业环境保护是我国整个环境保护工作很重要的领域，也是当前我国环境保护的薄弱环节，农业环境破坏及污染不仅严重影响农村居民的生活和身体健康，而且直接制约农业生产和农村的发展的后劲。当前农村环境问题十分突出，存在的问题主要有：
1、土壤污染严重、土地质量退化，制约农业生产发展、给食品安全构成隐患
由于长期的不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质，以及工厂企业“三废”超标排放，导致我国1.5亿亩耕地遭到不同程度的污染，而且呈现重金属与有机物复合污染的复杂情况，土壤质量退化，农产品欠收和有毒物超标的情况屡有发生，农业生产可持续发展受到阻碍。
据统计，我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%。1995～1999年黑龙江、江苏等19个省、自治区、直辖市共发生药害2000多起，药害面积达200多万亩，经济损失达5亿多元。
工业和生活污染导致的环境酸化问题也严重地影响了农村环境。酸雨（pH＜5.6）从1985年的约175万km2扩大到1993年的280万km2，受重酸雨（pH＜4.5）影响的区域由1986年重庆和贵阳等局部地区至1993年扩大到南方广大地区。环境酸化会产生一系列不利影响，如森林、草地的衰亡，土壤酸化板结，农作物减产等。
农膜污染的面积也逐年扩大，1995年已达到64913万公顷，农膜年均残留率约20%，平均每公顷达60公斤。
2、农村水源污染问题突出，治理任务十分艰巨
农业生产以及畜禽养殖导致的水源污染日趋严重，难以有效控制，造成湖泊等水体的富营养化，使之失去生产和生活的使用价值，水源污染还可能造成地下水污染甚至食品污染。
农村化肥使用量逐年增加，全国1995年是1978年的4倍。2003年的每亩化肥投入量从1980年的每亩12.3斤（折吨量）提高到43.1斤，比1980年高出348%。而且，目前盲目偏施化学氮肥，氮、磷、钾比例失调的现象比较严重，且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失，加剧了湖泊和海洋的富营养化，成为水体面源污染的主要来源。
我国农村养殖业排污量剧增，目前畜禽粪便的农业利用减少，畜禽业的集约化程度提高，加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多，大部分未被利用。湖北省每年畜禽养殖废弃物产生量约2亿吨，其化学需氧量的排放量是工业和生活污水的5倍以上。
农作物秸秆污染。我国每年秸秆产生量约6.5亿吨。由于缺乏能在短时间内大量消耗秸秆的经济实用技术，且产业化水平不高、出路不畅，造成秸秆的大量焚烧和废弃。不仅浪费了生物资源和能源，而且严重污染了大气和水体，给居民生活和交通安全带来重大影响。湖北省每年产生约3000万吨秸秆，进行资源化利用的不到40%，很多都直接焚烧，造成严重的资源浪费和环境污染。
3、生态破坏严重，水土流失量大面广
我国是世界上荒漠化、水土流失危害最严重的国家之一，水土流失使4540万hm2耕地受损，占我国耕地总面积的34.3%。水土流失从黄土高原向其他地区如我国西南地区和长江中下游地区以及华北地区的扩展，使我国可耕地面积进一步减少，从而危及我国粮食安全。
在南方省区的丘陵与山地（母岩以花岗岩、砂岩、砂页岩、红色粘土及碳酸盐岩类为主），以水蚀形成的劣地及石质坡地为标志的土质与石质荒漠化土地，呈小面积斑点状分布的型式，当地群众常以“红色沙漠”、“白沙岗”、“石漠”等名词以形容其土地退化。其侵蚀方式以面蚀及沟蚀为主，在花岗岩地区还有水蚀与重力侵蚀共同作用的崩岗侵蚀，在碳酸盐岩类地区溶蚀是主要的侵蚀方式。
4、农村基础设施建设落后，农村生存环境恶化，威胁农民健康
据有关统计表明：我国农村有3.6亿多人喝不上符合卫生标准的水，每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放；城市工业的转移，导致近郊污染加重；村镇及工业建设无规划或不按规划实施，使得农民生活条件雪上加霜；小作坊式工厂工作环境恶劣且缺少防护措施，严重损害职工身体健康。
据2005年做的典型调查，9省三县74个村105项做了调查，其中40%村庄没有集中供水，60%的村庄没有排水沟渠和污水处理，40%的村庄雨天出行难，晴天是车拉人，雨天是人拉车，90%的村庄没有任何消防设施，90%的垃圾是随处丢放（访谈者认为：“显然这样一种人居环境是不能容忍和接受的）。
5、农村环境污染事故、环境纠纷增多，环境污染引起的矛盾激化
尤其是工厂企业的“三废”排放和污染事故引起的民事纠纷日趋增多，农民往往难以寻求法律途径，而采取一些极端的做法，成为社会安定的隐患。而且，有关环境纠纷往往涉及者众多，处理困难，例如屏南榕屏化工厂造成屏南县溪坪村环境污染，1700多村民身心健康、财产损害严重，事件、纠纷与诉讼历时十多年难以解决，等等。
（二）造成农业环境问题的原因
农村环境问题是自然因素与人为因素综合作用的结果。自然因素仅为农村环境问题的形成提供了外在条件，而人们不合理的生产活动与生活活动及其他有关社会经济因素，才是导致农村环境问题的主要原因。
1、不合理的农业生产活动造成环境污染与破坏
面广量大的农业生产活动是造成农村环境恶化的主要原因之一，其中尤为突出的是不合理地使用化肥、农药、不可降解的塑料薄膜，以及日益增加的畜禽养殖业排泄物所带来的污染。化肥、农药及其他农业化学物质的使用，在农业生产中使用有见效快、效果高、面广等特点保证了作物的增产丰收，减轻了劳动强度，降低了人工费用，因此，使用种类日益繁多、范围日益扩大、用量增加。但是，由于低效率的或不合理的使用，对环境造成严重污染。
2、乡镇工业污染不断加剧
乡镇工业已成为我国国民经济的重要组成部分，为广大农村地区脱贫致富、安置富余劳动力，作出了很大贡献。但由于农村经济条件的限制，致使乡镇企业在大规模发展的同时，不可避免地暴露出一些问题，如生产技术、方式和生产工艺落后，许多采用土法生产，生产能力低下，设备陈旧，乡镇企业经营管理水平低，从业人员素质低，“跑、冒、滴、漏”严重，资源和能源消耗高、浪费大，“三废”污染严重，给经济社会发展带来了近忧和远患。乡镇工业的主要污染物排放量占全国工业污染物排放总量的比重已接近或超过50%，已成为农村环境保护的一个突出问题。另外，由于受利益驱动和地方保护主义的影响，国家明令取缔关停的“十五小”和“新六小”企业还有反弹现象。
3、农村的贫困伴随着落后的生活方式
不少贫困的农村地区都缺少燃料，由于没柴烧，不少地区挖草根、剥树皮、折树枝甚至乱砍滥伐，在一些地区，森林覆盖率急剧下降，部分地区覆盖率不足5%，甚至在1%左右。由于粮食与燃料的压力，贫困地区人民居住在这一特殊环境中，受环境条件的限制，商品经济难以发展，为了生存不得不以原始落后的生产方式“靠山吃山”，对土地实行掠夺式经营，盲目开发利用自然资源。并且，随着人口的增加、生活水平的提高、农民传统生活习惯的改变，农村生活废物的种类、数量都不断增长，包括塑料袋、快餐盒、废电池等许多难以降解的物质，但是，农村环境基础设施建设普遍滞后，生活废物的收集处理设施远不能满足需要，大部分农村既没有垃圾存放点，也没有处理场所，农村生活废弃物随意排放，最终成了污染源，严重地污染了水源和土地，有些农村“脏、乱、差”现象突出。
4、工业和自然资源开发利用活动造成的农村环境污染、城市生活污染的转移
工业和城市环境污染向农村转移加重了农村的环境污染。在农村，工业固体废物占用农田、侵占河道、随处焚烧等现象屡见不鲜。我国固体废物产生量持续增长，工业固体废物每年增长7%，城市生活垃圾每年增长4%；但是固体废物处置能力明显不足，导致工业固体废物（很多是危险废物）长年堆积，而固体废物处置标准不高，管理不严，不少工业固体废物仅仅做到简单堆放，城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右，危险废物集中处置设施建设严重滞后，大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态，不符合安全处置标准，2002年工业危险废物处置率仅为24.2%，1996年到2002年危险废物累计贮存量达到2633.9万吨。由此而污染的农田已达100万亩，加重了耕地矛盾的突出。
在我国的一些农村地区由于矿产资源等自然资源开发利用不当，盲目追求经济的发展，重开发利用，轻生态保护，致使生态环境受到破坏。少数地方农村的小矿点林立，有的甚至乱采滥挖，采富弃贫，废渣石乱倒乱弃，致使生态环境受到破坏。突出表现为粗放式的资源开发方式导致资源的浪费、植被生态破坏、地层塌陷和水土流失。据有关资料统计，全国万吨煤塌陷率就在1000m2~3000m2间，平均塌陷率为2000m2。
5、环境保护机制与制度原因
长期以来，我国环境保护工作的重心放在了城市，而极少关注农村，农村环境保护政策法律存在严重问题，使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保证。
（1）在农村存在着重经济发展、轻环境保护的发展观。广大农村的基层领导和基层组织在加快发展农村经济，解决农民温饱奔小康的同时，往往忽视环境建设和生态保护。农民的环保意识比较淡薄，受到的宣传教育的机会较少，缺乏环境资源的保护与可持续性发展的理念，同时也缺乏遏制环境污染的主观能动性和权利意识。
由于贫困和发展落后，使得农村地区对农业的依赖程度较大，贫困率高、缺乏可持续发展的经济增长方式，不良的经济和社会基础，加上机构能力比城市地区薄弱，严重制约农村地区的发展，而长时期的不良土地利用方法和不正确的发展战略，最终导致严重的环境污染与破坏，又加重了贫困。
（2）落后的农村环境，主要是由于城乡之间环境差距不断加大，这是现实制带来的，我们必须要认真对待。由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及不适当的经济发展战略，从而使得我国二元社会结构的表现更为突出，其实质在于城乡不平等。在很大程度上，这种特定的二元社会结构的存在和作用，是农村污染问题日益严重的深层原因。
由于长期的城乡分割，使得我国的城市化进程比较缓慢，大量人口被滞留在农村，从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系；在我国二元社会结构下，城乡差距持续扩大，很多农村居民无论从绝对意义上，还是从相对意义上，都还处于贫困状态，面临着巨大的生存和改善生活的压力，从而无力顾及污染控制；在二元社会结构的作用下，农村的产业结构过于单一，农业是主要产业，相当多的人是以农业为生的。劳动密集型的小规模农业生产增加了面源污染的控制难度；面对差距悬殊的二元社会结构，农村中的精英分子竭尽所能流向城市，从而导致农村中从业人员的素质较低，掌握环境知识的能力较弱，环境保护意识较差。在二元社会结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足，这是农村面源污染失控的一个重要背景。
（3）农村与乡镇建设缺乏环保意识，规划布局不当、基础设施建设滞后，致使环境综合质量低。农村与乡镇在发展中，土地规划使用中考虑环境保护因素不充分，没有合理处理好工业区、居民区、自然保护区和风景名胜区的关系，形成工业区、自然保护区和居民区混杂的局面，致使对生态环境造成破坏，造成难以解决的环境问题。有的农业与农村环境建设缺乏规划。农业用地、农民建房用地随意性大，农业废弃物随意排放，常出现“有新房无新村”、“有新村无新貌”的局面。并且，农村环境基础设施建设普遍滞后。
（4）农村环境管理缺乏有效的综合管理机制和制度，环境监督管理、保障体系不健全。对于量小、面广、变化快、差异性大的农村环境污染源，我国环境法还缺乏有效的防治机制和制度。而且，农村环境治理的范围广，牵涉的部门多，需要社会各界的配合，而按照现行的分部门监管体系，有关职能部门各自为政，没有形成相互衔接的综合管理系统。同时，农村的环境保障体系仍比较薄弱，环境管理机构及其能力建设不足，环境监督管理机构、人员队伍、执法手段、资金都很缺乏，而由于农村地大面广，环境污染与破坏行为发生在广泛地区，发现困难，又不同程度地存在着地方保护主义现象，有关职能部门在监管或执法时往往力不从心。同时在农村也缺乏公众参与环境监督管理的机制、途径与基础。因此，农村的环境保护工作实施困难。
（5）农村环保执法的监督机制需要建立。随着环境执法的发展，监督机制显得更加重要，它是保证环境执法依法进行的必不可少的条件。但环境执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足，公民参与环境保护缺乏制度性保障。
二、我国农业与农村环境保护法律规定
（一）农业环境保护政策法律体系
农业环境保护政策法律体系，是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整保护和改善农业环境所发生的社会关系的各种法律规范和其他法律表现形式所组成的有机整体。它是我国环境法体系的有机组成部分。关于农业环境保护的规定主要由国家和地方关于农业环境保护的法律法规的规定所组成。主要包括：
1、宪法。我国《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”（第二十六条）；国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”（第九条）；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”（第十条）。
2、法律。我国《环境保护法》（1989）对保护农村环境保护作了基本的规定；《农业法》（2001）对农业资源与农业环境保护作了专章规定；《固体废物污染环境防治法》（2004）、《矿产资源法》（1996）等环境资源法律也对农村环境保护作了规定。
3、行政法规。主要有《基本农田保护条例》（1998）、《土地复垦规定》（1988）、《自然保护区条例》（1994）等。
4、地方法规。例如《湖北省农业环境保护条例》（1993年2月13日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，1993年2月25日公布施行）等。
5、部委规章。例如，《畜禽养殖污染防治管理办法》（国家环境保护总局2001）等。
6、地方政府规章。例如，《湖北省农产品基地环境管理办法》（湖北省政府人民政府令第180号，1999年9月1日施行）等。
7、其他政策法律规范性文件。例如，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发展现代农业、改善农村面貌、加强农村环境保护等建设社会主义新农村的措施；《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）等。
（二）农业环境保护政策法律的主要内容
1、保护农业生态环境的规定
《农业法》（2001）规定，发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。各级人民政府应当制定农业环境保护规划，组织农业生态环境治理。
《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调加强农村环境保护，规定开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染。防治农药、化肥和农膜等面源污染，加强规模化养殖场污染治理。推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌。禁止工业固体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）规定，以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。要求结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，污染严重且难以修复的耕地应依法调整；合理使用农药、化肥，防治农用薄膜对耕地的污染；积极发展节水农业与生态农业，加大规模化养殖业污染治理力度。推进农村改水、改厕工作，搞好作物秸秆等资源化利用，积极发展农村沼气，妥善处理生活垃圾和污水，解决农村环境“脏、乱、差”问题,创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县域经济要选择适合本地区资源优势和环境容量的特色产业，防止污染向农村转移。
按照党中央、国务院的总体要求，国家环保总局联合国家发改委等部门组织编制了“农村小康环保行动计划”。这项涉及全国农村环境保护的行动计划的目标是准备用15年左右的时间，基本解决农村“脏、乱、差”问题，有效保护和改善农民的生活与生产环境，为社会主义新农村建设提供可持续发展的环境基础。
2、防治农业环境污染的规定
《环境保护法》（1979）各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。
《农业法》（2001）规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。
《水污染防治法》（1996）规定，向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品（第三十七条）。使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药，必须加强管理，防止造成水污染（第三十八条）。县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染（第三十九条）。
《固体废物污染环境防治法》（2004）将农村固体废物防治纳入法律规制范围，关注保护与改善农村环境。1995制定的《固体废物污染环境防治法》规定，使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》增加了规模化畜禽养殖的污染防治要求，规定从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便；首次将农村生活垃圾纳入管理范围，强化了农村固体废物污染防治的规定，规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”（第四十九条）。既将农业和农村的污染问题纳入法律调整的范围，避免出现法律调整空白；又可以考虑农业固体废物污染法律控制的可操作性和实施条件，通过授权立法方式交由各地自行规定。
3、土地利用规划和耕地保护的规定
《土地管理法》（2004修正）将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地确定为我国的基本国策。规定了土地利用总体规划制度，要求各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划（第十七条）。土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡（第十九条）。《土地管理法》规定对耕地实行严格保护，《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》规定了我国的基本农田保护制度。
三、保护和改善农业环境的政策法律思考
近年来，我国党中央、国务院对农村环境保护工作高度重视。总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上做出了“要启动全国农村小康环保行动计划”的重要指示；曾培炎副总理2005年4月提出，要统筹城乡环保工作，积极推进农村环境污染防治，实施农村环境综合整治。国务院在最近发出的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中专门提出要“结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划”。国家近年加大了农村环境保护的力度，今后在农村环境保护方面将有几项重大举措：第一，启动农村小康建设环保行动计划。用5至10年时间，使农村现在的水源地、垃圾污染、土壤污染等一些重要环境问题要有比较大的改善。第二，在原有工作的基础上，继续加大生态示范区建设的力度，大力开展生态省、生态市、生态县和环境优美乡镇的创建工作，从而使当前农村环境条件和社会基础比较好的一些地区实现可持续发展、可协调发展。第三，结合我国当前“菜篮子”基地的建设，加大对“菜篮子”基地建设的环境管理，在食品安全方面做好环境方面的有关工作。第四，加强有关法制法规的建设，特别是针对当前规模化养殖以及相关的生态环境的破坏情况，今年要在立法方面加强工作。旨在解决农村突出环境问题、推进农村全面建设小康社会进程的“农村小康环保行动计划”已在全国各地陆续启动。江苏省、吉林省、宁夏回族自治区、四川省成都市、湖南省常德市、安徽省绩溪县等已不同程度开展了示范试点工作。
为了促进城乡环境的协调发展，应根据农业和农村的特点，加强农村环境保护的政策法律，采取有效措施保护农村环境，推进社会主义新农村建设，实现农村经济社会可持续发展。
（一）提高认识，依法加强领导和监督管理，制定和落实计划
各级政府及其环境保护部门要提高对农村环境保护工作认识，加强领导，协调配合，将农业生产污染和农村生活污染纳入环境保护工作重点范围。结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划，解决农村“脏、乱、差”问题，有效保护和改善农民的生活与生产环境。
各级政府应当按照环境保护法和农业法的规定，把农业环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划，采取有利于农业环境保护的政策和措施，建立环境保护责任制度，落实环境保护资金，采取有效措施，防治在农业生产活动中产生的废气、废水、废液、废渣、粉尘、恶臭气体等对环境的污染和危害。
各级环境保护和农业管理部门，应发挥监督管理作用，将农业生产污染防治纳入管理工作的内容，指导和支持有利于环境保护的农业技术和方法的研究、开发以及示范和推广工作。强化各项农业环境管理制度的执行。
走城镇化发展之路。建立垃圾清运及集中处理系统，按照建设社会主义新农村的标准，加大财政投入力度，有规划、有重点、分期分批帮助农村建立垃圾存放池、公共排水道、生态厕所等，使农村人居环境得到明显改善。
建立健全各级政府政绩考核制度，将农业环境保护工作指标纳入领导年度目标考核中去。
（二）积极发展节水农业与生态农业，走生态农业发展之路
循环经济是生态保护型经济。用循环经济理念指导农村经济发展，对推进农村环境保护，实现农村经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。一是应用循环经济的运作规律来防治农业点源和面源污染；二是以农业循环经济的理念引导传统农业向现代农业转变。通过打造各种循环经济链条，走“优质、高产、高效、可持续”的农业发展道路，从根本上降低经济活动对环境的破坏，保护并改善农村生态环境。各级政府应大力扶持建设集研究、开发、生产、销售为一体的化废为利的生物科技企业；推广养殖场和种植业紧密结合的生态农业模式，促进粪便还田；大力发展农村户用沼气，推行“猪—沼—果（草、渔）”等立体生态种养模式，实现废物综合利用和零排放。目前，在农村污染中，畜禽养殖产生的污染较为严重，可以说养殖污染已是农村水源污染的主要因素。对此，各地都在积极寻求对策，在国内也已有不少“变废为宝”的办法，如用畜禽的粪便生产沼气，制成有机肥，提高林地单位面积综合效益，发展循环经济，促进农、林、牧协调发展的林农牧复合经营工作等。
（三）完善农业环境保护法规和规章，严格执行农村环境污染防治法律制度
在新的历史条件下，我国农业和农村环境保护的政策、法律规定已经难以适应新形势的需要。针对农村环境保护存在的问题，应将农业和农村环境保护的政策、法律的制订、修订纳入立法规划。在总结近年来我国环境保护与管理实践的基础上，吸收和借鉴了国外成功经验，结合农村环境保护与管理管理的实际需要，对《环境保护法》、《农业法》关于进行修订农业和农村环境保护的规定进行修订，制定土壤污染防治的专门法律。同时，针对农村环境保护的发展，组织制定和修订地方农业环境标准。加强农药、化肥、农用薄膜、植物生长调节剂等农用化学物质的环境无害利用的规范，控制农业面源污染，制订农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。
地方各级环保部门要严格执法，依法行政，环境法律法规规定的各项管理制度和措施，特别是建设项目环境影响评价审批制度和污染防治设施管理制度、强制淘汰工艺设备制度、有关农业环境保护的禁限制度等，有效预防和控制固体废物等污染物造成的环境污染。对违反该法的各种违法行为，依法严肃查处；对构成犯罪的，及时移送司法机关，依法追究刑事责任。
（四）抓住重点，大力推进土壤污染防治的环境管理
以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。要紧紧抓住土壤污染工作，严格执行相关环境：(1)申报登记，明了情况。要加强土壤污染源的申报登记与调查工作，摸清农村土壤污染物的产生来源情况，提出相应的管理措施，并对有关污染者依法提出监督管理要求。(2)规范颁证，严格监督。从事农药等农用化学物质的经营活动的单位，必须依法取得经营许可；对违法经营者，要依法严肃查处。(3)制定预案，防范事故。应当抓紧制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地县级以上地方环保部门备案；发生事故或者其他突发性事件的，应当立即采取有效的防范措施，环保部门应当及时报告人民政府，由政府采取防止或者减轻危害的强制应急措施。(4)严格控制工业和城市环境污染向农村转移。要按照法律规定严格控制危险废物、城市垃圾、工业废物的污染；对造成农村环境污染的应依法排除危害、赔偿损失、并采取措施恢复环境原状。
（五）建设机构和队伍，提高监督管理能力，依法保障农民的合法权益
环保部门根据本地区农村环境管理的实际需要，加快推进农村环境保护与管理管理机构的建设，建立较为完善的农村环境监督管理网络，同时培养高水平、高素质的环境管理人员，加快农村环境管理专业队伍的建设，提高农村环境监管能力。
（六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力
结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村。
摘要:农村水电水利开发为经济建设和社会发展作出了重大的贡献，但在开发的过程中引发了一系列的环境问题。解决水电水利建设工程中生态环境保护问题必须坚持以法律为依据，加快农村水电水利开发中环境保护的法制建设。本文着重分析了贵州省农村水电开发的现状及其对环境的影响，并分析环境保护的必要性及法律对策。
关键词:贵州;农村水电开发;法制建设;生态环境
一、我国农村水电现状
全国于1978年后大力发展农村小水电，至21世纪初期，我国已实现农村小水电初级化。与此同时，在我国的西部贫困的地区，农村水电具有巨大的开发潜力。据报道分析，今年上半年全国农村水电发电量达到1266亿千瓦时，“十三五”明确提出要对农村老旧水电站进行科学地改造，合理地增效扩容，提高农村水电运行效率，促进绿色小水电发展。
二、贵州农村水电现状
位于我国西南地区的水能资源非常丰富，其中贵州是水能资源比较丰富的省份之一，据报道可知，贵州省可开发的水能资源总量占全国第六。其中，中小水能资源可开发量更为理想，位列全国第四。近几年，农村水电负面影响不断，主要原因是由于制度不完善，其次主要是建国初期设计建造的农村水电站设备差、低效率等原因造成。因而，政府积极采取措施，将对贵州省农村水电进行改造投资。据可靠数据分析，目前贵州省农村水电站需要进行改造扩增的共计110座［1］，计划将使每座农村水电站的发电量平均提高70%，使每家每户都能用上电，不再是上山砍柴烧煤，以水电代替燃料的方式可节约煤炭的使用，达到节能减排的效果。
(一)贵州农村水电发展的必要性
水电是通过对水能资源的开发利用，具有发电、造坝等用途。农村小水电不仅方便于就地发电，还可以就地消耗，而且有着输电距离较短、损耗少、电价低等显著优势，最主要是减少了煤炭的使用，保护森林、保护大自然。在一定程度上，可以为贵州西电东送给予补充，同时省内城市用电需求也越来越多，农村水电的发展还可以缓解省内城市供应不足的作用。水电带给人类的不仅仅是电力，更是通过稳定、清洁、可承担的电力帮助人类提高生活水平。以前的农村居民生活贫苦，经常上山开采林木，现在水电的普及，可以改善农村的生活质量，同时减少焚烧林木产生的二氧化碳等气体污染环境，有力地保护了生态环境。同时，电站的修建也提高了当地居民的就业率和收入。
(二)贵州农村水电发展的环境保护影响
水电开发面对越来越多的质疑声音，需要做的应该是如何综合权衡利弊，如何合理科学地进行水电开发，推进水电可持续发展，使水能资源健康利用，这也正是世界水电发展需要化解的难题所在。
1．水生生态环境问题
贵州的水生生态环境敏感区较多，农村水电站的开发肯定会引起一些水生生态环境问题，比如河道水生生物自身的生存环境的破碎化，导致一些鱼类种类濒危物种的绝灭。
2．引发社会问题
贵州属少数民族地区，交通不便，社会经济较落后，资源开发和利用水平较低，尤其是贵州水资源丰富，但基本没有开发利用。农村水电的有效开发，就是为了推进贵州少数民族地区的经济发展，但同时，水电站建设也会因水库淹没、移民搬迁等带来各种社会问题，因此，贵州水电开发可能对地区社会经济、民族及宗教等社会环境各方面产生不利影响。移民问题农村水库的蓄水淹没一定的陆地面积，会造成大部分居民搬迁安置，移民安置牵扯到更多的问题，安置前的搬迁手续、居民的心里负担、一些后续补偿问题，安置后的部分的工程建造引起的环境生态方面的影响，比如水土流失产生的环境负担等，还有部分移民的生产开发、房屋设施重建的影响不容小觑。
三、贵州农村水电开发的法律问题
农村水电法律问题随着水电开发过程中引发的环境影响接踵而至。由于法律法规的不完善，致使出现了不少违法和违规现象。现有立法管理体制不完善，缺乏监管，公众参与度不够等问题，更为注重的是如何通过经济手段得到相应的利益，而忽略水能开发过程中环境保护的重要性。
(一)水能资源开发利用权不规范、缺乏可持续发展的理念
我国关于农村水电开发方面的法律尚不存在，虽然贵州省制定了一些相关的规定，如《贵州省取水许可和水资源费征收管理办法》、《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》，只是明确了水能资源的界定，而且给出了有偿出让开发权的规定，但是仍在存在两大问题。一是水能资源开发利用权缺乏可持续发展的理念，偏注重水电开发来促进当地的经济增长，忽视对环境保护、移民权益等关键问题，忽视了应该以水电开发与环境保护、经济效益、社会效益相协调的立脚点;二是仍然存在一些非法行为、比如违法出让、非法开发和无偿开发等一系列的问题，这都归咎于现存的法律中水能资源开发使用权的规范不严谨，而且缺乏对取得水能资源开发利用权的单位、个人存在以上违法行为的所承担的相应法律责任的规定。
(二)缺乏环境评估
环境规划评估是保障环境安全的前提，农村水电开发规划的滞后，往往一些地方农村水电开发的规划、施工运行各个阶段并没有进行很全面的环境评估，更过分的是有一些地方为了节省麻烦追求经济效益，没有制定规划及评估直接开发，无序开发，严重的污染当地农村的生态环境。
(三)管理体制不完善和缺乏监管
根据《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》规定，县级以上水行政主管部门都负责管理和监督方面的工作，这就出现了一门多管、管理监督重合的问题，也会同时出现各个行政部门管理不明确，没有明确的职权划分，没有对乡级、村级进行进一步的职权分责，也没有规定水能资源开发项目的施工前、施工中和施工后的相应主管部门，导致了权属管理方面工作滞后，造成贵州农村水水能资源开发的一系列问题，相关的主管部门往往只从自身利益着想，无法对水能开发进行监督和制裁。
四、贵州农村水电开发的法律问题的解决措施
贵州农村水电的开发在带给整个社会效益的同时，很多问题也随之产生，在全面依法治国的社会主义的背景下，要依靠法律来解决的，并且遵循经济利益和环境利益相协调统一，促进当地经济发展。对以上的出现的法律问题，笔者提出以下四点措施。
(一)借鉴国外农村水电开发的立法状况，建立水能资源开发利用权制度和许可证制度，完善贵州农村水电的法制体系
美国的水能资源开发利用权制度规范着水电的开发权、利用权，并且有着健全的农村电气化管理机构，各机构之间分工明确，从公众角度出发，用电越多优惠越多。《农村电气化法》与《联邦电力法》规定各机构紧密合作，共同帮助农村水电开发。《加拿大环境评价法》中严格规定，水电开发的项目审批这一项，要求公众的参与，公众关注的问题的解决对策与措施会及时反馈给当地公众，让广大公众更加理解和支持本次水电开发建设活动。挪威、日本等国公众参与的意识非常高，特别是挪威的水电许可证制度是非常著名的，明确规定在水电开发利用过程之中，对于每个环节、每一步都要获得许可证［2］。日本的补偿机制是值得借鉴的，日本的《水资源开发法》、《河川法》等法律中对水资源开发生态效益补偿做了很明确的一整套规定，对库区周边居民的生态补偿提供了法律依据［3］。贵州农村水电行业仍没有对应的法律保障，应该积极建立农村水能开发利用权制度、主动推进行业立法，并且水电项目的每一个环节着重需要严格把关和必须获得许可证，审批项目需民众参与，遵循《新环保法》的公众参与原则，共同努力使贵州农村水电开发建立在科学有效、合理开发的基础上。
(二)建立健全的贵州农村水电开发管理体制
农村水电开发是需要多个部门相互合作、紧密配合的，管理体制的缺陷，部门的协作会直接影响农村水电开发。应明确各部门的职责，确定责任主体，各司其职，互不推卸责任，在各自岗位尽职尽责，学习国外通过许可证制度来步步把关、严格管理的方式共同推进农村水电开发。针对贵州110座老旧农村水电站实施增效扩容的改造，政府投资改造老旧水电站，必须严格各个环节要制定规划，合理开发，同时要加大对农村水电规划评估的资金投入。
(三)完善农村水电生态补偿制度
贵州农村经济落后，往往在水电开发的过程中会注重经济利益，采取先破坏后治理的方式，应该充分学习国外农村水电开发的成功经验，以保护优先，然后建立农村生态补偿制度，如对当地农村移民的安置可以通过法律进行保障，利用生态补偿制度来弥补当地居民，促进当地农村的经济发展。(四)法律责任的健全《贵州省取水许可和水资源费征收管理办法》、《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》等现行立法中的法律责任行为已作出明确规定，但是对于法律责任后果更应予以重视，现行立法惩治力度小、致使违法违规现象越来越多。同时要加大法律责任的力度，尽早制定农村水电法，完善农村水电法律体系，更快地促进农村水电开发。
作者:林晓明 朱四喜 单位:贵州民族大学法学院 贵州民族大学化学与生态环境工程学院
进入21世纪以来，我国民营企业异军突起，迅速发展。在去年被中央电视台评为“中国十大最具经济活力城市”之一的温州，是一座经济繁荣而又充满活力的城市，其经济的支柱和主要特色就是民营经济。据不完全统计仅温州市就有13多万家民营企业，这些民营企业在发展过程中创造了大量的社会财富同时也为社会提供了大量的就业岗位。民营经济作为社会主义市场经济的组成部分的法律地位已被写入宪法,但是民营企业的高速发展却引发了一系列的生态环境问题。若不认真加以解决这些问题，势必对我国的生态环境造成重大的冲击，反过来也必将制约我国经济包括民营经济的发展。
任何一个企业，不论是国有企业还是民营企业要激烈地竞争中获得一席之地，那么就必须追求较高的经济效益，经济效益是一个企业的生存之本。民营企业要谋求自身更很的发展，就必须以追求经济效益为目的。可以说众多的民营企业都有这样一个目标：“低投入，高产出”，有点数学知识和经济学头脑的人都知道，投入和产出这两个量之间是成反比关系。当固定产出的时候要获得高的经济效益就必须降低投入，所以民营企业就不愿意增加环境保护方面的投入。前几年在治理淮河过程中，有些企业就为了应付上面的检查配备治污设备，白天排放处理后的“白水”，晚上没人看见的时候排出来的水就变了颜色，为了降低生产成本，一味地追求经济效益，导致企业的污水处理设备成为摆设品。
在我国民营经济发展初期，无论是地方政府还是企业自身，考虑环境因素的比较少，人们更多把目光放在经济蛋糕的增长问题上，更多地关注GDP数字的攀升，而直到最近几年以来，由于一系列环境问题开始危及到增长甚至已影响到整个社会发展的时候，人们才开始重新认识并重视起环境问题来。
不可否认，GDP的增长必然要付出一定的环境代价，但是，能否找一种最优选择，把这种代价降到最低？
我们知道，在一个健康的社会中，每个社会主体都应该为其行为负责。民营企业在发展的过程中不可避免地造成了生态环境的破坏，应该为其行为负责，民营企业作为社会的一个主体，在其自身的发展过程中应该承担起维护我们公共的生态环境的社会责任。民营企业追求经济效益是可以理解，但是在追求经济效益的过程中不能以牺牲公众的环境利益为代价。固体废物，污水，废气的排放，使必会造成环境的污染，环境污染将会侵犯公众的环境利益，这就导致社会的一种不公平。社会的每一个成员都平等地享有环境权，但是自己的环境权却很难行使。虽然根据《中华人民共和国环境保护法》第四十一条明确规定：造成环境污染危害的，有责任排除危害，对于已经发生的环境侵权行为应当立即停止该侵权行为，妨碍他人行使民事权利的应排除这种行为。有权利要求环境侵害的一方赔偿损失，但是由于环境污染的潜在性，一开始它对公众造成的环境侵害不是很明显。虽然有环境侵害的存在即使公众也认识到了，但是不是到了环境污染严重侵犯了自己健康的时候公众是不会提起诉讼要求赔偿的，因为从我国的环境立法来看，有关的法律法规过于简单，用语含糊，可操作性不强，很难成为公民主张环境权的直接依据。即使民营企业对环境污染的事实存在，如果不是很严重的话不会被公众要求环境侵害赔偿，但是民营企业作为社会成员应该认识到环境保护既是自己的义务，更是对社会应负的一种责任。
随着入世和中国融入经济全球化的程度加深，国内民营企业要在全球竞争中生存和发展壮大，关键还在于民营企业本身，只有具有良好企业形象，得到社会高度认可的企业及其产品才具有持久的竞争力。为此，温州天正集团董事长高天乐提出了企业社会责任的观念，强调企业责任就是企业在赚取利润的同时要对员工负责、对消费者负责、对社会资源环境负责。
在过去的理解中，很多民营企业只关注最低层次的社会责任，他们认为只要企业能赢利、纳税就是尽到了社会责任，或者仅仅把企业的社会责任等同于社会公益事业。而忽略了企业社会责任的重要方面，即对环境保护的关注。因为认识不够，造成了很多民营企业的社会责任问题层出不穷。特别是一些规模较小的民营企业中，普遍存在着污染环境和资源浪费等一系列问题，没有形成一种对整个社会负责的社会责任感。
民营企业关注社会责任是全球化背景下参与国际竞争的必然要求，除了民营企业经营者自身的道德良知和长远眼光，还要依靠政府的积极推动和引导。政府可以从以下几个方面来推动民营企业社会责任意识的提高。
首先，政府应当灌输一种企业社会责任的意识。各级地方政府部门的领导者要深刻理解社会责任大于企业发展和社会经济协调发展的重要意义，政府应当帮助企业树立社会责任的观念，要建立企业社会责任的管理体系。
其次，政府应该完善法制建设。将企业的相关社会责任要求以法律的形式确定下来，使企业在生产经营过程中遵守劳动法、生产安全法以及环境保护法等，企业在做到守法经营的同时也就体现了社会责任。
第三，有必要建立一套企业社会责任的评价体系。如今中国对企业的评价标准还仅仅停留在经济标准上，远远不能适应经济全球化背景下提高企业竞争力的要求。我们有必要建立一套从经济、社会、环境三方面全方位评价企业的指标体系，采取绿色GDP统计。
第四，在舆论导向上，政府应当扩大对企业社会责任的宣传，引导社会关注和重视企业社会责任，积极评价重视社会责任的企业，营造一种推进企业社会责任的良好氛围。如在企业评优评强的活动中，将增加企业社会责任意识作为评比的一项标准。
此外，公众应该建立起社会舆论的监督体系帮助民营企业提高社会责任意识。
政府和社会舆论可以帮助民营企业意识到社会责任，但是这些毕竟是外部因素，关键是民营企业自身应该意识到企业应负的社会责任。
如何更好地解决民营企业的环境污染问题光凭借民营企业逐渐意识到的社会责任感还是不够的，社会责任说到底就是民营企业或者说是民营企业老板道德层面的问题。有些民营企业有强的社会责任，自觉遵守环境保护法规；有些民营企业社会责任意识淡薄把没有处理过的污水，固体废物，废气直接排放，这就需要国家建立一套完善的环境保护法律体系。
如对严重破坏生态环境效益又差的民营企业可以强令关闭。
对一些超标排放的民营企业应该予以处罚，造成重大环境污染事故的民营企业应该承担刑事责任。此外，政府部门应该加强对民营企业的监督管理力度。
民营企业意识到环境保护是一项社会责任的同时，应该引进先进的管理制度，加大对环境保护的投入。
为了有效解决境保护问题民营企业就应该推行被称为是民营企业的“绿色通行证”的ISO14000系列标准认证。
推行ISO14000会给民营企业带来丰厚的经济效益。这主要表现在两个方面：一方面是在企业的内部，从强化管理、规范流程到品质提高，改善工作关系，提高员工素质，增强环保意识，在日常生产经济活动中，注意节约资源，从而达到降低成本；同时由于改进工艺，既减少了生产过程的污染物，又降低了污染物的处理费用。另一方面是在企业外部，可增强客户信心，扩大市场，提高企业知名度，美化企业形象等。
推行ISO14000有利于破除国际贸易中的“绿色壁垒”。早在1996年公布ISO14000的同时，国际标准化组织宣布对这一新的认证标准只给两三年的缓冲期。缓冲期过后，国际市场就可能会对未获证企业和产品作出若干限制，一些发达国家很可能借此对第三世界国家的产品构筑非关税贸易壁垒。如在美国，国家能源部已要求其所有合约厂家在1998年9月前通过ISO14000认证，否则将取消合约。因此，民营企业有了这张“认证证书”就等于取得了一张国际贸易的“绿色通行证”，就可以打破一切国家正积极设置的绿色贸易壁垒。为此，民营企业应做好以下几方面的工作：
1、提高全体职工的环保意识。必须认识到推行ISO14000是企业自身发展的需要，加强环境管理，认真贯彻ISO14000是对人类赖以生存的环境负责，是对消费者负责，是对子孙后代负责，也有助于企业开发绿色产品，发展环保技术，建立起有利于可持续发展的出口商品结构。
2、大力推进科技进步，推广清洁生产和绿色技术，建立生态化生产体系，积极引导民营企业向绿色产业转移，实现民营企业发展的生态化和工农业一体化。民营企业分布于广大农村，应大力支持和鼓励其充分利用其资源条件和特点，引入绿色科技，发展绿色产业。
3、按ISO14000的要求，建立环境管理体系，实现民营企业经营模式的战略转移。要根据企业自身的具体情况的规模大小，按照ISO14000的要求，或单独建立环境管理体系，或把环境管理内容纳入质量管理体系中，从产品的设计、材料选购、工艺制造、成品出厂、安装使用和产品使用后处理的所有活动和过程都严格按标准要求，加强环境保护，防止污染，从而在企业内部建立起一套立足于生态文明的现代科学技术管理体系和生态环境。
为此，民营企业应实施以下经营战略转移：
（1）绿色化经营战略。这种经营模式是要求民营企业在发展战略上自觉把环境保护、节约资源放在突出的重要地位，将环境资源价值纳入生产核算体系，作为衡量企业效益和企业决策的重要依据，逐步淘汰落后的技术和工艺，加大可以投入力度，加强绿色科技产品的开发，积极采用先进的生产技术和管理技术，采用清洁生产、少废无废工艺，在生产流通的各个环节都注重节约资源和保护环境，努力降低直至消除污染排放，实现企业产值的绿色增长，开展绿色贸易，推动建立绿色市场，树立企业绿色形象，引导社会的绿色消费。
（2）集约化经营战略。传统的生产方式是一种“原料？产品？废物”模式，其技术原则和组织原则是线性和非循环的，因而表现为排放出大量的废弃物。而集约化经营模式则要求企业在其经营活动中，致力于节约和合理利用自然资源，从资源密集型向知识密集、技术密集型转移，依靠技术进步实现产品的最大增值，努力提高自然资源的利用效率，降低能源和原材料的消耗系数，在节约资源的同时加强废物的综合利用，实现废弃物资源化，建立生态工艺，实现资源的循环利用。
（3）社会化经营战略。虽然企业有各种方式可以选择创造社会价值，促进社会发展，但是企业承担社会责任最有效的途径是“学会如何将我们所面临的主要社会挑战转变成新型的有利可图的企业机会”。这是民营企业实施社会化经营战略，全面承担其所应负的社会责任和义务的优秀和本质特征。
在我们一般的认识上认为民营企业在生产过程中只会对环境造成污染，其实环境保护是我们全社会共同的社会责任，在环境治理的过程中我们应该积极引导民间资本参与环境治理，一方面能减轻政府财政的压力，另一方面可促进民间资本的合理循环，并带动其他产业的发展，可谓一箭双雕，何乐而不为呢？我们知道，加快环保产业发展，追求人与自然环境的和谐发展，是实践科学发展观的重要内涵，是经济社会实现可持续发展的重要基础。自然，这种可持续发展也是民营企业持续健康发展的前提条件。因为追求人与自然的和谐，应是一切经济活动和经营行为的出发点，无论是国有企业还是民营企业，都应该将此奉为圭臬。同时，应该看到，由于环保产业的滞后，国家资本的投入明显不足，也给民营企业民间资本的介入提供了用武的天地和广阔的舞台。就是说，民营企业参与环保产业的建设，既是一种义务，一种利他，也是一种责任，一种自利。
【摘要】民族地区蕴涵着丰富的物产和资源，但由于种种因素，并未发挥出优势。相反，由于环境保护工作薄弱，法律制度的不完善，生态环境恶化十分严重。民族地区水资源匮乏、土地荒漠化严重、草原生态恶化和污染严重西部民族地区由于相对贫困、人口的增长以及自然资源的产权不清等是造成西部生态环境不好的重要原因，为了实现经济社会和生态环境保护的和谐发展，文章从立法、司法与守法等方面探讨了民族地区可持续发展环境保护法律制度的有关问题，并提出了相应的建议，力图通过完善民族地区的环境保护法律制度，从法律方面保障民族地区的可持续发展。
【关键词】民族地区环境问题法律保障
【作者简介】：×××姓名，×××单位，主要研究方向为×××。
一、民族地区环境概况
根据中央民委的统计资料，中国现有少数民族55个，主要分布在祖国中西部自然条件差，经济发展滞后的地区，西部拥有丰富的物产，煤炭，水利，石油、风力、太阳能、地热等资源大多居全国首位。虽然西部拥有各种优势，但是由于种种因素的制约，这些优势并没有发挥出来。虽然生态系统丰富多样,但生态环境十分脆弱的地区。由于大部分地区经济、文化相对落后,环境保护工作薄弱,社会经济活动对环境造成的破坏性影响十分严重,生态恶化现象日益突出。充分发挥我国民族区域自治制度的优越性,加强民族自治地方的环境法制建设,依法保护生态环境,是解决民族地区生态环境恶化问题的根本措施。
民族地区大开发面临生态环境恶化的现实不容忽视。民族地区在人口和经济高速增长的双重压力下,相当长的时间内在资源开发过程中忽视环境保护,治理速度远远赶不上破坏速度的问题十分严重,以致于良好的生态环境日趋退化。譬如,土地沙漠化速度加快、森林资源锐减、水土流失严重等。例如：1995年就因环境污染和生态破坏,对我国经济造成的损失达到18175亿元,占当年GNP值的3127%。损失主要由三部分组成:大气污染造成的经济损失、水污染造成的经济损失、固体废弃物和其他污染物造成的经济损失。在这里,“发展第一、发展至上”的观念是环境问题日趋严重的根源。西部民族地区是我国主要江河如长江、黄河,以及珠江最大支流西江等河流的发源地,为我国重要的生态屏障和水源保护要地。其生态环境状况维系着国家生存环境安全,一旦受到破坏,短时期是难以恢复的。它不仅严重影响中西部民族地区的生存环境,而且会危及东部及中部的经济持续发展。所以,环境问题不是局部的、孤立的,而是与经济发展有着密切关系的全局性问题。
二、民族地区现有的环境保护法律资源
1、全国性的有关少数民族地区可持续发展方面的法律、法规
首先，自然环境保护方面的法律、法规。
一是《中华人民共和国宪法》有关环境保护的规定。宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防污染和其它公害”，确立了国家环境保护立法的总方针。
二是1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境保护方面的综合性基本法律。
三是环境保护的单行法规有《城市规划法》、《村镇规划原则（试行）》和《村镇建房用地管理条例》等。
四是污染防治方面的法律、法规有：1982年9月颁布的《中华人民共和国大气防治法》、1984年5月颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1982年8月颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》、1989年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》、《固体废弃物管理法》等。这些有关污染防治方面的法律、法规，内容涉及空气、陆地以及水、土地等方面，对于保护少数民族地区的脆弱的生态环境具有十分重要的作用。
五是自然资源保护方面的法律、法规有：1988年8月颁布的《中华人民共和国水法》、1984年9月颁布的《中华人民共和国森林法》、1985年6月颁布的《中华人民共和国草原法》、1985年6月颁布的《中华人民共和国矿产资源法》、1986年3月颁布的《中华人民共和国渔业法》和1988年11月颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》等。我国自然资源分布集中在少数民族地区，优质的自然资源也是少数民族地区经济发展的一个主要优势，但这些资源大多是不可再生的，即便是再生资源，一旦滥用也会造成严重的后果。
2、民族地区的可持续发展的法规
少数民族地区有着丰富的地方性自治法律性条例，为可持续发展奠定了法律基础。1984年六届人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》以后，中国民族区域自治制度得到了较大的发展。截止1997年底，全国有123个民族自治区地方自治条例已批准生效，共188个单行条例、62个变通规定和补充规定获得通过。这些自治条例和单行条例有很多是与少数民族地区的可持续发展战略相关。如《贵州省黔西南州布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》、《贵州省黔东南布衣族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》、《贵州省道遵仡佬苗族自治县水资源保护条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州城市水污染防治条例》、《贵州省紫云苗族布衣族自治县格凸河穿洞风景区管理条例》、《贵州省威宁彝族回族苗族自治县草海保护条例》、《贵州省沿河土家族自治县乌江沿岸生态环境保护条例》、《贵州省务川仡佬族自治县城镇环境管理条例》、《贵州省印江土家族苗族自治县非耕地开发管理条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州荔波樟江风景名胜区管理条例》、《贵州省黔南布衣族苗族自治州天然林保护条例》、《贵州省关岭布衣族苗族自治县封山育林条例》、《贵州省关岭布衣族苗族自治县古生物化石资源保护条例》、《贵州省镇宁布衣族苗族自治县水资源管理条例》等。
3、民族地区的可持续发展的习惯及习惯法
民族在长期与自然的对话过程中，形成了一些人与自然和谐相处的朴素观念，形成和制订了一系列关于保护生态环境的习惯和规约，这些习惯于和规约对少数民族地区的生态平衡及可持续发展起着积极有效的作用。因此，在不违背社会主义法治统一原则的基础上，可以借鉴这些法治的本土资源。如贵州省黔东南州苗族禁打到家里做窝的燕子，燕子到家里做窝是一种吉利。这种世代相传的习惯和禁忌很好地保护了这种益鸟，其效果不亚于《野生动物保护法》的作用。
二、民族地区环境法律存在的问题
1、少数民族地区立法工作相对滞后，远不能适应形势发展的需要
现行民族法律体系是在计划体制指导下制定的，不适应市场经济发展的需要。少数民族地区由于立法技术、民族法学研究的相对落后，且少数民族地区人员素质相对偏低，导致少数民族地区民族法制跟不上当前社会、经济的发展。西部少数民族地区开发是可持续性开发，应力避破坏生态环境的掠夺式开发，它要求尽快建立健全与之相应的法律体系。
2、保护生态环境观念的缺乏
民族地区大都地处偏远,交通不便,经济发展缓慢、社会和文化教育相对落后是很多民族地区的共同特征,有的地区至今还保留着刀耕火种的原始耕作方式和落后的生活习惯。许多农民对保护环境的意义几乎一无所知,往往不自觉地破坏了生态环境。即使是在经济、文化发展比较快的地区,对生态环境、人口增长、资源开发和经济发展之间必须协调发展的重要性也往往缺乏深刻的认识。
3、环境管理体制立法体系不完善
首先，环境管理体制立法体系不完整。在中央没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方没有专门的环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制机构的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律、法规和规章制度中，甚至主要以党委或政府的红头文件下达。由于没有法律的专门明确的规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。其次，各种立法规定之间缺乏相互协调和配合。完善的环境管理体制立法，应是法律、法规、规章以及不同方面的立法之间相互衔接、协调和配合。法律的规定可以比较综合和概括，行政法规比较具体，而规章的规定只规定具体实施办法。但现有的立法，有时法律的规定特别具体，而规章的规定反而较抽象。最后，规范性文件经常替代正式的立法。环境管理体制的立法作为环境保护立法的重要组成部分，应当具有严肃性和相对的稳定性。反映在立法形式上，应当是让具有较高位阶通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位。但我国关于环境管理机构的设置及其职责，往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机构，或者将某一职权归某一部门。这样往往造成规范性文件与法律规定相冲突。
4、一些地区不能正确处理脱贫与环境保护的关系
我国民族地区的贫困问题比较突出。在全国592个贫困县中,少数民族居住的县就有259个,占全国贫困县总数的44%。这些少数民族地区的贫困是与不良的生态环境相伴而生的。生态环境恶劣、自然资源贫乏,使生产和生活资料不能满足人们的需要。反过来,由于贫困,人们为满足对资源的需要而过度地、甚至是无节制地利用森林、草地等自然资源,造成资源的枯竭和生态环境的退化,从而导致人们生活水平的进一步下降。同时,由于一些地区人口迅速增长,超出了环境承载能力,使有限的资源面临更大的压力,生态环境恶化的状况日益加剧。而当地政府在领导人民脱贫致富中,又没有充分认识到如果不从根本上改变生态环境恶化趋势,就不能彻底摆脱贫困。
5、环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾
首先，环境管理机构设置的重复。例如，在自然保护方面，国家环境保护总局设置专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个方面。其次，统一监管部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”，“某某……部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。到底如何“统一”？没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统管部门的，因而缺乏管理的积极性。最后，不同部门、级别和层次的立法规定相矛盾。法律有效执行的一个重要因素在于不同部门、级别和层次立法对同一管理对象的规定应当相互协调和一致。特别是关于管理机构的规定，如果授权不一，互相矛盾，就会影响法律的权威，也影响法律的执行和遵守。如《矿产资源法》规定，开采矿产资源由地质矿产主管部门颁发许可证，同时国务院颁发的行政法规也明确地下水（包括矿泉水和地热水），都属于矿产资源。而《水法》规定，抽取地下水应当向水行政主管部门申请取水证。那么，仅从地下取水，就要申请两个许可证。而且按照规定，既要缴纳矿产资源补偿费，又要缴纳水资源费。
6、民族地区的习惯与现行法的冲突
民族地区许多有益于可持续发展的法律性文化习俗和传统。但是这些文化习俗和传统多是建立在人们对自然环境认识不足的基础上的，它里面有着一些朴素的生态意识，但也有着浓厚的封建迷信和宗教色彩，与现代可持续发展思想不完全一致。在西部开发中，现行法律与习惯法的并存必须带来一些冲突，对于西部少数民族地区的可持续发展有着不可忽视的消极作用。
三、完善民族地区环境保护法律的建议
针对目前民族地区所存在的各种环境保护问题，如何从法律角度对环境进行保护，同时兼顾经济和社会的发展，这是个不能回避的问题。在人类发展的历史上，为了发展经济曾罔顾周围环境而为招致惨痛的教训。随着环境法的发展，可持续发展原则已成为众多国家公认的基本原则。我国早在1983年年底召开的第二次全国环保会议就制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益；环境效益的统一。”的战略方针。我国在经济建设和社会发展过程中，也必然面对与环境保护工作协调统一的问题。有了西方发达国家的前车之鉴，我国一向都不主张走“先污染后治理”的老路，反对以牺牲环境资源为代价发展经济。在当前的西部大开发活动中,我们也应注意吸取以往的经验教训,避免以牺牲环境为代价的经济发展,避免只注重经济发展,忽略环境保护的现象再次发生,切实保护和改善人类赖以生存的物质源——环境和资源,从而实现民族地区环境和经济的可持续发展。
1、建立环境影响评价中的公众参与制度
由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累加性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度中的重要一环。其主要目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对污染性设施的建设与开发的审查等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽可能采取有效、可行的措施以减轻和防止环境侵害。因此，我国在现行《环境保护法》中应增加公众参与条款，使用其具有约束力。同时还应制定《环境影响评价法》充分肯定事前评价的预防功能，又强调公众参与的重要性。只有这样，我国环境评中的公众环评中的参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。
2、加强对环境保护管理体制立法的研究
要健全和完善环境保护管理体制的立法，必须对如下问题开展深入的研究。1、环境保护管理体制与我国整个行政管理体制的关系；2、我国环境保护管理体制立法的现状及问题；3、国外环境保护管理体制立法的经验、教训及其对我国的借鉴作用；4、我国环境保护管理体制立法的最佳形式和模式；5、我国环境保护管理体制立法应遵循的原则；6、有关环境保护的各部门职能分工的原则和标准；7、促使有关环境保护的各部门相互协调与配合并积极履行职责的途径和方法等。
3、制定综合性的环境保护管理体制立法
目前我国有关环境保护管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章、甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾。为了完善环境保护管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境保护管理体制立法，确立环境保护管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上，再由各部门、各地方将自己的职责具体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境保护管理体制立法体系。这样的一个立法体系是保障法治社会各行政机构有效运行的必要条件。
4、建立退耕还林与禁伐的良性制度
关于退耕还林和禁伐的决定。1998年特大洪灾后，为了保护森林，提高森林的覆盖率，政府作出了退耕还林以及天然林禁伐的决定。数年来，该决定并没有得到有效的执行，一些地方在划定天然林区域时受到阻碍，一些地方的天然林还在被砍伐。这就需要我们研究这个决定没有得到有效执行的原因。
法律是确立社会秩序的工具，也是协调人们利益的手段，但我们的立法在较大程度上只关注秩序的形成，而忽视被规制对象利益的平衡；只重视社会公共利益，而轻视被规制对象的私人利益；我们的立法者在很大程度上只注重法律的强制性，认为既然是法律，就必须被得到遵守并且肯定会得到遵守，而很少研究法律为何不被遵守。影响法律被遵守的因素很多，但最关键的是该法律是否考虑了被规制对象的利益问题。具体就退耕还林的决定和禁伐令而言，实行退耕还林计划，将导致3700万人无地可种，更多人的耕地占有量将减少，从而减少粮食拥有量，如坡度25度以上的陡坡地的退耕还林，将导致四川甘孜州农牧民平均每人减收粮食48公斤。为了保护天然林而实行的禁伐，将导致天然林所在区域政府和人民收入大大减少。如在贵州省黔东南地区，1998年“木头经济”为财政提供1.33亿元，1999年提供7639万元，而2000年预计要锐减为900万元，因而导致严重的工资拖欠问题。所以，禁伐令的实施将严重影响林区农民的收入及生活和林区政府的财政状况。政府的决定如果无视此现实，将导致该决定的低效率实施，数年来的现实也正好说明了这一点。我们必须看到农民也是经济人，他们是规范遵循者，当他们发现遵循现有制度会使他们的状况比遵循原有制度更差，那么这种制度就不会被得到普遍的有效遵守。所以，政府应该提高对被涉及利益农民的补偿标准，以尽可能地达到其损失额，重视被规制对象利益的平衡、重视被规制对象的私人利益。我们的立法应该考虑如何使国民守法，而不仅仅考虑违法以后如何处理；我们的制度应该立足于对不良行为的预防，而不仅仅是对行为人的处罚；我们的立法者应该对个人利益和社会秩序进行协调，而不偏废任何一方；还应该对法律的效率有一个全盘的量化的科学分析，而不能仅仅关注目前的支出。只有这样，才会有高效益、高质量的法律出台。
5、建立环境影响评价中的公众参与制度
由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累加性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度中的重要一环。其主要目的在于通过广泛听取利害关系人的意见和要求，使政府在对污染性设施的建设与开发的审查等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽可能采取有效、可行的措施以减轻和防止环境侵害。因此，我国在现行《环境保护法》中应增加公众参与条款，使用其具有约束力。同时还应制定《环境影响评价法》充分肯定事前评价的预防功能，又强调公众参与的重要性。只有这样，我国环境评中的公众环评中的参与才能得到落实，并作为一项制度予以贯彻执行。
摘 要：近年来，随着经济快速发展，环境污染和破坏达到了前所未有的地步，环境保护相关法律跟不上社会需求问题越来越突出，本文试从分析《环境保护法》等相关环境保护法律入手，为完善我国环境保护相关法律制度提出一点浅见。
关键词：环境保护；法律制度；局限性；缺陷；完善
当今，新技术的不断运用使得经济快速发展。然而人们在享受科技发达、经济的发展所带来的便利的同时，却发现环境污染和破坏达到了前所未有的地步。各种资源短缺、生活环境恶化已经成为制约我国现代化建设的一个重要社会问题。保护环境刻不容缓。但遗憾的是，我国现行的环境保护法律制度已远远跟不上现实生活的需求。因此，当前我国环保工作最紧迫的任务就是通过立法建立并完善适应社会发展要求的环保法律制度。
一、我国现行环保法律的局限性和存在的缺陷
关于我国环保法律的局限性和缺陷，笔者认为主要有以下几点：
（一）我国许多环境保护法律法规制定的时间较早，许多法律规定的设计并不符合可持续发展的理念。如《环境保护法》制定于1983年，虽然贯彻了当时十分先进的“协调发展”理念，但对于可持续发展的认识尚未达到相应高度。1992年联合国环境与发展大会形成可持续发展共识，《环境保护法》已经颁行。因此这部法律没有也不可能彻底贯彻“可持续发展”理念，有好多制度是缺失的，如：公众参与制度，风险预防原则，生态补偿机制、清洁生产制度、许可证制度、环境标志制度等等。
（二）现行环境保护法律对自然资源的保护重视不足，偏重于污染防治，导致我国自然资源的滥用、破坏以及整个生态环境的持续恶化。对自然资源保护的规定不够充分，使人们衍生出环境保护仅限于污染防治的模糊认识，加剧了资源的无偿占用、掠夺性开发和浪费严重的现象，以致全国环境形势十分严峻，相当多的地区环境污染和生态破坏状况没有得到改变，有的甚至还在加剧。
（三）环境法律责任不够明确，法律救济途径十分不通畅，导致环境污染与破坏更加严重。环境法律责任同其他法律责任一样，也是由环境法律法规明确加以规定，以国家强制力保障实施，由国家授权机关依法追究的不同于其他社会责任的法律制裁。然而，实际工作中由于政出多门、职责不清、权责不明，往往在环境事故发生后无法找到法律责任主体。权力与权利配置的空白，政府责任的忽视，使得实践中环境法律责任的难以明确。也因此导致在司法实践中，责任主体不明确，导致无从救济。也就是说司法在解决环境纠纷中的功能还远未充分发挥。问题集中反映为环境案件受理难、审理难、判决难、执行难。在环境纠纷的解决过程中，环境诉讼遭受诸多尴尬，出现许多一般民诉，行诉中不可能出现的“非正常”的现象 ，最终导致环境污染与破坏更加严重。
（四）我国环境保护相关法规原则规定多，缺乏可操作性。比如《海洋环境保护法》第91条规定，对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，可依法追究刑事责任。但是在实践中，何为“重大事故”、“重大损失”、“严重后果”？这些模糊的、不具有现实操作性的犯罪构成量化标准，主观性强，在目前海洋环境保护法律法规中都缺乏切实明确的内容，使得执法者在实际办案中无法参照。
除上述笔者认为比较突出的几个问题外，我国环境保护相关法规还存在着一些别的问题，比如很多环保相关的规定只停留在政策上还未法律化，行政执法与刑事司法缺少衔接，法规中逻辑结构很不完整有行为无后果等等不一而足。
二、我国环境保护法律制度的完善
（一）我国需要环境保护方面的基本法
1989年颁布的《环境保护法》很大程度上已经落后于这个时代了，笔者认为有必要对其进行全面的修改完善，进一步使其上升为我国环境保护的基本法：（1）明确宣示可持续发展战略，将实施可持续发展作为环境基本法的立法宗旨，确立可持续发展的法律地位。（2）按照法治政府建设的原则，确立处理环境保护中的政府与市场、公权与私权、国家与社会关系的原则，明确国家环境管理权力与公民环境权利的配置方式。（3）确立国家环境管理的基本体制，打破行政区划，按照生态规律设置生态区域管理为主的新型管理体制。规定环境管理的权力分配、协调、运行、监督的基本规则。（4）确立公民环境权，规定环境权与民事权利、行政权力的关系与协调原则。（5）完善环境责任制度，明确规定责任的构成要件与法律后果，规定环境法律责任的社会性、公益性判断标准。（6）建立专门的环境程序制度，根据环境权运行的特殊性，确立环境司法救济以及其他救济的方式与程序。（7）完善《环境保护法》的监督管理制度，根据风险预防、代际公平、全过程控制、公众参与等可持续发展的基本要求，重新构建环境管理的基本制度。在充分认识市场规律与环境保护关系的基础上，引进市场化的管理手段与措施。
（二）提高立法质量
我国环境保护相关法律制度在立法上由于指导思想、观念，立法水平等方面的原因出现了诸多问题，为了从根本上克服环境立法的“缺陷”，切实提高环境立法质量，笔者认为在立法中重点要全面贯彻可持续发展思想和科学发展观思想，坚持法制统一，坚持环境与经济发展综合决策，充分发扬环境立法民主，法律法规完整和可行，对于中央立法而言，就要本着实事求是，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则，遵循法制统一，确立环境管理体制，建立高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务，通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度；并进步确定有关主体的权利、义务和违法责任。地方环境立法要从具体问题具体分析出发，坚持为保护环境服务，强化环境管理，突出重点，兼顾其它的指导思想，以环境的保护为环境保护立法的重点，具体说来要坚持现实性与超前性相结合原则，在科学预见基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性；强化污染责任制原则，进一步明确和加强污染者的法律责任，地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化。
（三）执法与司法需要改进
行政主导是我国环境保护的一大特点，环境保护强调政府的主导作用。近几年环保行政主导还呈现出不断加强的趋势。行政主导固然有其优势，如具有较高的效率，能适应我国生态环境复杂的特点，但其局限性也很明显。首先，它主要适用于污染防治，而对环境保护和生态环境建设则另当别论；其次，行政主导具有严格的隶属关系，很容易出现部门分割，条块分割，不能形成一个有机联系的整体造成体制上的混乱；再者，行政主导的方式降低了环境司法的地位和功能，也降低了环境执法的功能，因此，要实现环境法治，必须改进执法与司法。笔者认为应当从以下几个方面努力：首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与其中。其次，生态保育要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权的完善，与取决于经济建设与环境保护关系的正确处理以及大众环境意识的提高等各种因素。再次，建立起以检察院为主体的公益诉讼制度，检察院代表环境公害的受害者提起诉讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的，由于环境侵权的受害民众较广，在诉讼中容易出现“搭便车”现象，不利于共同诉讼人的共同求偿，而公益诉讼制度的建立能够克服此弊端，并且在当今我国公众法律意识普遍淡薄的情况下实施此举不失为良策。最后，要正确理解和掌握加大环境执法力度。笔者认为，在我国环境法制建设系统工程中，执法是末端环节，前面的问题不解决而仅靠末端一刀切，无异于以堵口子治洪水，是治标不治本，甚至会激化矛盾，为环境法治的发展埋下隐患。
（四）完善环境保护中公益诉讼
完善环境公益诉讼的必要性毋庸质疑的，通过改革开放以来的法律实践和近几年理论界的研究，环境公益诉讼法的立法是可行的。环境公益诉讼是指“特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环境受到可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起民事、行政诉讼的诉讼活动”[1]。笔者认为，应在《中华人民共和国环境保护法》中详细规定公益诉讼内容，以保障诉权的行使。同时，也要对环境民事公益诉讼责任承担方式进行进一步修改完善。笔者建议在环境民事公益诉讼中，赔偿损失应置换为承担损失，且以承担直接损失为限；恢复原状应置换为恢复原态且以恢复到破坏前的初步生态为限，这并不意味着损害者的责任将会减轻，因为各种承担方式是可以合并适用。
（五）通过立法保障环保科研投入
一般说来，环保科研资金的来源主要有两个途径：一是来源于国家财政资金；二是通过国家动员、社会广泛参与的方式筹集资金。第一个途径是环保科研资金的主要来源，但目前的现状是，所投放的资金远远达不到实际所需。加之一些地方政府因为自身利益等问题，环保科研资金的发放往往不到位。
如何加大和确保环保资金的投入不能只是纸上谈兵，必须将其上升到政策甚至法律的高度，因此，有必要通过立法的方式严格规定环保科研资金的投入比例，投放到位问题。从中央到地方，严格执法，并且要完善官员问责机制、考核机制以及社会的监督和制衡机制，这是宏观调控方面的要求。具体到微观层面上，即在市场层面上，应强调市场机制的作用，应努力做到：“（1）把环境代价列入生产者和消费者的决定中，以扭转将环境视国家或转移给后代的趋势；（2）更充分地使社会代价和环境代价与经济活动相结合，以使各种价格能够恰当地反映资源的相对稀少和总价值；（3）在制定经济手段和政策以促进可持续发展方面，可使用市场原则。”
三、小结
完善环境保护相关法制建设是一项长期的过程，不可期望于一触而就，但是面对全球和我国国内现实的迫切需求，我们又必须高度重视起来，尽快修改和完善相关法律法规。环境问题常常没有国界，国内环境问题常常也关系到世界环境问题，因此也要加强国际交流与合作。基于我国国情和环境问题成因的特殊性，国外环境治理举措并没有多少可以值得借鉴的经验，我们应该立足于本国的实际情况去探索一条适合我国的切实可行的法治化道路，不断完善环境保护相关法律法规。现代社会法治先行，时代赋予我们的法治保护环境的重任，我们也必将沿着这条路一直向前。
摘 要：中国在加入《联合国海洋法公约》后，以此为契机制定了多部规范，初步构建了中国海洋环境法律保护体系。然而，在多年的实践中，仍然导致了海洋环境保护现实问题的凸显。结合实践与立法，尝试提出了完善环境保护法律制度的对策建议。
关键词：联合国海洋法公约；海洋环境保护；海洋强国
由于海洋潜藏着大量的资源，在经济高速发展的背景下对其开采也愈来愈加频繁，使得对海洋生态环境的污染也日益严重。在近几年大力宣传环保的基础下，公民对于环境的保护的意识逐渐加强。即便如此，海洋环境污染问题依旧严峻。不仅是海洋环境的规范值得我们关注，海洋环境保护的规范落实更值得我们总结，把脉问诊，不断提高中国海洋环境保护水平。
一、中国海洋环境保护的相关立法
早在1982年，联合国审议通过了《联合国海洋法公约》。该公约构建了海洋环境保护法律的制度框架，在对以前海洋相关规范进行总结的同时，更加详尽地对海洋环境保护在法律的角度进行了说明。同年，中国通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，在1999年对其作出了修改。为了使《中华人民共和国海洋环境保护法》更好予以落实，国务院相继于1983年颁布了《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法》，于1990年颁布了《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，初步形成了中国海洋环境的基本保护框架。
1994年，《联合国海洋法公约》生效，使得中国海洋环境发展到了一个新的阶段。中国在1996年被批准加入公约，对1983年《海洋环境保护法》进行了修订和补充，在原有基础之上增加了海洋生态保护、海洋工程建设、海洋废物倾倒、海洋污染应急等。在1999年修订的《海洋环境保护法》与《中国海上船舶溢油应急计划》中，对于海上溢油应急系统的建立作出了规定，当发生了溢油等突发事件时，要第一时间做出相应，最大化减小海洋污染造成的损失。除此之外，还建立有相应的海洋污染民事赔偿责任，如在《国际油污损害民事责任公约》中就有所规定。总之，对于海洋环境保护的法律体系，中国已经形成了法律、行政法规、规章等多位一体的体系雏形，共同保障中国海洋环境安全。
二、中国海洋环境保护的现状
（一）海洋环境污染严重
海洋环境的污染主要表现在海水污染、生物多样性减少、河水淤积、海岸侵蚀严重、海洋灾害频发等。中国的海洋遭到污染，近年来水质明显下降。海域内生物种类多达数万，但在大肆捕捞的情况下，也导致了物种锐减，某些物种甚至濒临灭绝。在各个主要的河口淤积现象较为严重，某些沿岸城市的海岸中化学物质连年增加，出现了侵蚀问题。另外，由于对于海洋资源的不断挖掘，也导致诸如海啸等自然灾害频发，给国家造成了巨大的经济损失。
（二）公众保护意识不够
近年来，人们对于环境保护的意识逐年增高，但仍然受到长期以来老旧农耕文化的影响，对于海洋环境保护的意识还有较大差距。这就导致了近年来出现了过度捕捞等不合理的开采现象，公众对于海洋环境污染的保护与治理工作参与不够。即使在出现了海洋环境污染的现象之时，对于事后救济的相应不够，不能较快遏制污染的扩大。与此，当自己的海洋权益受到侵害时，也不能通过有效的途径来维护自己的应有权益。
（三）海洋保护规范与执法力度均不足
完善统一的规范是具体政策落实的基石，在海洋资源利用范围不断扩大之时，对于海洋环境保护的法律要求也越来越高。中国目前缺乏海洋领域的根本大法，即使有一些法律、法规，综合性也不够，对于违反海洋环境保护的处罚力度也远远不够。在一些地方，对于海洋环境保护有自己的地方立法，但是缺少实施细则。在现有的规范体系中，对于突发应急事件的处理，不能够得以有效的落实，不利于应急问题的有效控制。另外，海洋环境的违法成本很低，一些污染者在权衡利益之后，甘愿承担这较小的违法成本。
（四）政府监管缺失
海洋是一个整体的生态系统，对于海洋中的物种进行开发，可能打破其中的生态平衡，可以建立一个综合的管理系统对其进行管理。中国幅员辽阔，各省市对海洋问题分散管理，建立了自己的管理系统。因而，这也导致了问题的出现。在信息公开的问题上反馈不及时，各政府部门之间的联动做得不够，缺乏协作。在出现了海洋污染事故之后，各部门也相互推诿，导致工作效率不高，监管缺乏力度。
三、中国海洋环境保护的制度建议
（一）完善海洋环境保护法律体系
法律体系的构建是上层建筑，加强法律体系的顶层设计。在现有法律基础之上，要迎合新的发展趋势，对海洋环境保护的法律、法规体系进行重新梳理，制定相应的配套政策，解决法律的滞后性难题。在进行海洋环境法律修改的同时，也要注意对尚未纳入保护体系的内容进行设计，诸如对于海岸线的管理没有同意的保护，对于尚未纳入部门要尽快填补空白，使得海洋环境保护体系更加全面而完整。同时也要发挥地方政府的主观能动性，因地制宜，制定符合当地发展实际的海洋法律法规。在制定海洋环境保护法律规范的同时，也要让各种标准的完善跟进。中国应该以国际标准为蓝本，制定出符合中国国情的海洋环境标准。对于尚未制定出的标准，要注意在符合中国保护的标准前提下，有效填补法律规范空白。地方政府也可以根据当地实际，以国家标准为基础，制定出本地适用的地方性标准。在法律规范和海洋环境标准的共同完善下，能够为中国海洋环境保护提供科学有力度的指导。
（二）提升公民海洋环境保护意识
有了完善的法律规范仍然不足，必须将法律规范转化为实践。这就要求广泛的公民拥有海洋环境保护的主人翁意识，自己亲身参与到海洋环境的保护中来。对于现今一些人缺乏海洋环境保护意识的，要积极运用一些现代的宣传手段，充分发挥电视媒体、互联网、微博、微信公众号等新兴媒体，树立保护海洋环境的先进典型，让广大公民学有标兵、赶有方向，早日树立海洋环境保护的危机意识，这也是海洋环境保护的有力保障。
（三）加强海洋环境保护的队伍建设
中国现有的海洋环境保护执法力度不足，需要一直有协作精神、高校有力的执法来予以补足。目前的海洋环境队伍散漫，没有形成向心力，由此，可以考虑把可将他们集合到一起，接受统一调配和培训，强化他们的团队协作能力，同时，配备先进的执法装备，提高海洋环境保护执法队伍的执法水平和能力。另外，选拔海洋环境保护的执法队伍，应该秉持较高的标准，从心理素质、团队意识、业务能力等多个方面进行考察，确保优中选优，真正选拔出适应于当今海洋事业建设的高素质人才。
（四）加强海洋环境保护的国际合作
在海洋环境保护的国际规范中，中国先后加入了《联合国海洋法公约》、《海洋生物多样性公约》等国际条约。此外，还加入了一些全球性或者区域性的海洋环境保护组织，与其他国家广泛合作，加强海洋环境保护的交流。还积极学习其他海洋强国的先进技术，加强对于海洋环境保护专业人才的培养，提升中国海洋环境保护的软实力，与其他国家展开项目计划，获得国际组织的资金支持，也提高中国海洋环境保护的硬件设备。
中国的海洋环境保护任重而道远，要通过多措并举，共同提高海洋环境保护的法治环境。要完善海洋环境保护的法律规范和标准，加强人才队伍建设，提高公民海洋环境保护的意识，加强国际合作，有效推动海洋环境保护建设。十八大报告指出，要将中国建设成为“海洋强国”，只有及时总结经验和教训，对各种不足进行不断完善，才能早日将中国从“海洋大国”提升为“海洋强国”。（作者单位：武汉大学法学院）
摘 要：农业在海南经济中占据着非常重要的地位，因此只有发展好海南的农业，才能推进海南经济不断发展。农业发展中最为关键的因素就是农村发展，而农村生态文明建设在其中扮演了重要的角色。当前，海南农村生态环境发展在整体上十分严峻，制约着农村的可持续发展，虽然政府一直以来都十分重视相关法律政策的制定，但是在此过程中依然存在着体系化程度不够、地位较低等问题，亟待解决。因此，完善农村环境保护法律制度、改善农村生态环境是势在必行的，也是海南生态文明建设的最主要目标。
关键词：生态文明建设；海南农村；法律制度
由于独特自然条件和国家政策鼓励的影响，海南农村经济在海南经济中占据了非常重要的位置。然而，在海南农村经济发展的过程中，也出现了一系列的制约因素，这就导致了海南农村生态环境被严重破坏，对于海南农村的生态发展有着非常恶劣的影响。为了坚持海南农村可持续发展的道路，推动海南经济的不断发展，海南农村生态文明建设迫在眉睫。
一、海南农村生态文明建设存在的问题
海南农村生态文明建设取得了一定的成果，但是还是存在着较大的问题，比如农村经济结构上的问题等，具体如下所述：
第一，自然资源过度开发，导致了能够直接开采的资源正在急速减少，并且生态环境也在不断的恶化。从地理条件和历史条件上来说，海南处于“南荒地带”，和大陆的长时间脱离，导致了其余大陆其他地区相比，生态环境系统更加的脆弱，经济发展也长期处于发展不快的情况。而且由于海南地理位置特殊，导致其文化传播和大陆其他省份有着较大的差距，导致了海南自然资源开发和利用方式不当，目前部分地区还存在着乱开乱采的现象，也就致使海南部分农村的自然资源损耗严重，生态环境恶化速度较快。
第二，由于海南农村经济结构存在一定的问题，农村的基础建设跟不上经济建设的步伐，也就导致了农村经济结构的转型缓慢，在很大程度上限制了海南农村发展的脚步，同时也造成海南农村生态文明建设的发展缓慢。由于农村的基础建设跟不上，所以道路、水利等设施都不达标，在台风和暴雨天气的侵袭之后，土路被冲毁，田地受到侵害。
第三，主人翁意识的缺失。在海南农村生态文明建设过程当中，海南农村群众没有认识到自己主人翁的角色。在我国，农村人口占着总人口约四分之三的比例，农村的群众是否接受了良好的教育，直接的关系到了农村现代化建设的进程。对于海南来说，农村人口占到了总人口的一半以上，其素质水平直接的关系到了海南省生态文明建设、经济发展的进程。由于海南的独特地理环境，再加上城乡之间的差距，海南人口的教育水平较为低下，生态环境保护意识较差，对于生态文明建设的相关知识的知晓率就更加低了。
二、当前海南农村环境保护的法治分析
（一）缺乏农村环境立法理念
当前，我国的环境立法还是以城市为主，也就是说环境立法首先应该将目光聚焦在工业污染的治理上，而后再去考虑农村生态环境保护的问题，所以城市和农村的立法存在着二元结构问题，因为存在着一些问题，所以导致环境立法在农村中比较缺失。由于我国政府在环境保护问题上，主要将目光集中在工业污染和城市污染方面，所以没有体现城市和农村的平等重视，经常是在牺牲农村的生态环境基础上来改善城市的环境问题，也导致了农村无法得到生态效益的有效补偿，最终使得农村环境更加恶化。在生态环境的相关立法当中，缺乏了农村生态环境保护，不仅对我国的农村环境改善不利，而且也影响了我国新农村建设的步伐。
（二）农村生态环境保护法律不完善
虽然当前我国已经建立起了基于《环境保护法》的环境保护法律体系，但是对农村环境保护还缺乏相应的法律条令。在2007年我国出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》之前，我国没有过任何关于农村环境保护的任何政策。在现行的农村环境保护相关法律规定当中，也有一些法律法规是缺乏原则和系统性的，也对农村的实践情况有所脱离，导致了法律法规没有可行性。例如在《环境保护法》的第三十三条中提到了保护农村环境，要推动农村环境的综合治理；第五十五条当中虽然对各级政府安排资金对农村饮用水和污染防治等治理工作进行了规定，但是没有出台配套的规章制度进行相应规定；在《固体废物污染防治法》第四十九条中，农村生活污染垃圾的防止具体方法有地方性法规进行规定，但是海南省还没有出台相应的地方法规。在农业法的第八章当中对农村环境保护仅仅做了原则性的规定，但是没有进行具体的配套措施规定。可以说当前我国环境法大多都是针对城市制定的，缺乏专门针对农村的环保法律。
（三）农村环境执法存在一定的问题
当前海南省的农村环境问题严峻，究其原因主要有如下几点：第一，海南省的环保部门设置存在一定的缺陷。当前海南的环保部门设置只达到了县区级，而没有覆盖乡镇级，而县区级的环保部门重点是城市环境问题和工业污染，农村环境问题变成了环保工作的盲区。第二，当前我国实行的环境管理体制是统一管理和分部门合作的方式，除了环保部门，水利、农业等部门掌握了农村环境的执法权，由于执法主体多，导致了权责不明，权利分散的问题，这样就会使得环保法律的执行力度不够；第三，地方政府环境责任缺失，当前政府为了经济的发展，对一些环保评价不过关的项目进行批准，法律的执行不到位，尤其是一些环境污染严重、但是经济效益高的企业，政府采取睁一只眼，闭一只眼的策略，这样做的后果严重的损害了环境保护。
（四）环境保护的投入不足
2009年设立农村环保专项基金前，我国的环保投资几乎只用于城市环境和工业污染的治理过程，而且一般只作为环保专项资金的排污费。由于相关法律法规的不完善，导致了在环境污染治理的过程当中，忽视了农村的治理，治理城市的过程是以牺牲农村为代价的。由于农村环保投入严重不足，导致了农村环保设施落后，在海南，很多农村没有建立起排污系统，产生的污水何垃圾等没有经过处理就被排放到了环境中，严重的破坏了农村环境。
另外，由于农村的检测站设备落后，设施不完善，导致了农村环境的情况无法被真实的反应，正是这些问题，导致了我国农村环境治理十分困难。
（五）农村群众的环保法律意识比较薄弱
由于当前收到了经济和生活习惯的限制，海南的农村群众环保意识比较薄弱。当前海南的农业技术并不发达，为了经济的快速发展，无论是政府还是群众都只注重眼前的利益而忽视了落后生产行为会产生的严重环境污染。此外，由于农村的法律教育比较落后，导致了农民的法律观念不强，维权意识也比较差，在环境污染行为的面前，鲜少有人会进行法律维权。在环保的过程当中，必须要认识到，农民才是环境保护的主人翁。对于农村环境的影响是不容忽视的，所以必须要提升农民的环保法律意识。
三、生态文明建设下海南农村环境保护法律制度的完善
（一）树立起生态文明建设的理念，推动相关立法
要意识到生态文明建设需要法律的支持，完善立法是建设生态文明新农村的必要条件。但是当前的实际情况往往是只重视城市环境的保护，忽视了农村。就我国目前农村环境十分恶劣的现状，必须要加强农村环保立法，改变立法过程当中边缘化农村立法的现状。以《立法法》为基础，《环境保护法》应当是当前农村环境保护法律立法的基础。《环境法》提出了以环境保护优先的原则，和“推进生态文明建设，促进经济社会的可持续发展”理念，因此在农村环保立法的过程当汇总，要以环境法确立的原则和理念为基础，摒弃立法服务于经济发展的老旧观念，将农村环境保护立法提升到城市环保立法的同等地位，推动城乡一体化的发展。
（二）完善农村环境保护法律体系
当前我国的环境保护法律中的很多条款和制度都是基于城市、工业环保的要求的，并不能够适用于农村环境保护的实践当中。由于农村的环境保护油这独特的生活背景，因此，应当从立法的层面上给予农村特别的关注。立法机关应当加强农村环保立法的建设，完善法律体系。尽快制定农村保护的相关法律条例，吧农业污染、畜禽养殖污染、农村居民的生活污染等问题作为重点的防范对象。并且将《农村环境保护法》提上日程，将其作为农村环境保护的基本法。可以说，土地是农民的生活基础，当前我国农村的土壤污染十分严重，但是当前海南对于土壤污染的相关防治条例却稀缺。当前应当转进对土壤和畜禽养殖污染进行保护立法，才能够弥补空白。
（三）加强执法力度
加强农村环保执法，首先要建立起农村环保执法的机构。根据当前海南盛环境行政管理部门的设置，笔者认为应当在乡镇设置环保局的派出机构，派遣专门的环保人员，依法对农村的环保行为进行管理。此外，在农村，居民的自治组织在日常食物的管理上有着不可替代的作用，所以可以考虑给予这些组织一定的管理权限，协同管理。其次，要明确环保部门的职责，明确在工作过程当中的分工。在环保的过程当汇总，应当以环保部门为主，其他部门协同管理的方式。同时，也要明确环保法执法的程序和责任，加大执法的力度。最后，要完善政府在环保过程当中的责任。由于环保法当中对于地方政府的责任规定的十分笼统，没有具体的规定乡镇政府的环保职责。现阶段，海南的农村环保工作一定程度上，仍然以来政府的行政力量，因此，要对环保考核体系加以重视，早日建立起完善的环保考核体系，明确管理职责，引导全体农民对于环保的重视。对于由于政府不作为导致的环保问题，应当依法追究责任。
四、总结
海南是我国的“四季生态花园岛”，并且可以向世界亮出中国的生态名片。海南具有得天独厚的自然条件，赋予了海南十分重要的使命。所以当前海南农村环保建设迫在眉睫，我们要不断的进行海南农村环境保护法律建设，推动海南新农村的建设，走可持续发展的道路，不断的改善海南的生态环境，推动海南经济持续的增长。
[摘 要]近年来人类在南极地区的活动越发频繁，南极环境面临多重威胁正承受着来自多方的压力。国际社会，尤其是南极条约协商国渐渐意识到保护南极环境的意义，意识到保护南极环境、维护南极生态系统平衡稳定是人类和平、长久利用南极的前提和基础，必然不能忽略人与自然和谐相处是亘古不变的真理。要始终秉持南极条约体系中养护南极资源、保护南极环境、维持南极生态平衡的可持续发展理念。要形成保护环境、合理利用资源、长久发展的良性循环系统造福全人类。
[关键词]环境保护；南极条约体系；可持续发展
人类文明的不断向前发展，科学技术的日新月异，使得人们的足迹遍布地球上的每一寸土地，南极作为“世界第五大陆”、“自然科学的天然实验室”和“全球气候的调节阀”自然更是不例外。各国科考站相继在南极大陆建立，科考团队不断探索南极奥秘，探险者的探险精神充斥着整个南极大陆，旅行者们也不甘落后地踏上南极这片地球净土。人类活动的日益频繁导致的后果是南极环境的恶化，例如南极上空臭氧层空洞、温室效应带来的南极冰山融化使得海平面上升等，南极环境保护问题逐渐演变成为了世界关注的焦点。
1 南极环境现状
南极的一切似乎都与世隔绝，南极的静谧与城市社会的喧嚣遥相呼应，但是人类无限的智慧让遥远的南极好像来到了眼前，让它仍然不可避免地受到人类活动的影响。生产工业化和科技革命给南极洲带来了各种环境问题：废物丢弃、过度捕捞、动植物生存环境的毁损、过度资源开发、旅游行为等。南极环境问题愈发严重、更加突出，引起国际社会的高度关注，例如，迈入21世纪的南极却极度创伤，卫星数据显示南极臭氧层空洞面积是有史以来的最高纪录。南极环境整体结构是存在缺陷的，不均一和不平衡的特征较为明显，环境结构的不稳定势必导致南极景观的不稳定性和脆弱性，因此也造成了南极大陆边缘无数大小冰川和大部分的露岩区，这些地区成为动植物主要栖息场所和人类活动的主要地带。另外，景观单元的多样性使大陆边缘成为整个南极地区景观分布最多的地区。当然，景观稳定程度和抵御外来因素干扰的能力，与景观的自我修复能力息息相关。
南极地区的环境和生态系统十分脆弱。尤其是在20世纪以来人类活动区域范围不断拓展到南极地区，打破了南极地区生态平衡，破坏了南极地区的环境，虽然人类活动影响是区域的、局部的，但是势必对整个南极地区的环境产生影响。从原始的捕鱼狩猎，到现今的科考勘探，人类一味地索取都或多或少地伤害着南极。又因为自然条件限制，长期低温寒冷，使人类的污染废弃物会长期存在。温室效应导致南极冰川大面积融化，作为“全球气候的调节阀”的南极功能效用降低，势必影响全球气候、打破全球生态平衡。因此，维护南极地区稳定，保护南极地区环境迫在眉睫且势在必行，对维护地球环境和保证人类生存都具有极其重要的现实意义。
2 南极条约体系的价值
南极条约体系是一个区域性国际法律制度，是以1959年《南极条约》为优秀和其他多个南极相关法律条约共同构成发展起来的，包括1964年《南极动植物养护议定措施》、1972年《南极海豹保护公约》、1980年《南极海洋生物资源养护公约》，以及未生效的1988年《南极矿产资源活动管理公约》、1991年《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件，同时还包括南极条约协商会议上制定的一系列决定、建议和措施。该体系秉持的主要价值目标是和平、科学和环境保护，得到了国际社会的普遍认可，确立了南极条约体系在国际社会中的优秀法律地位，充分发挥了其应有的作用。虽然《南极条约》本身的有效期限是在1961―1991年的30年之间，现已期限届满，但是世界各国还是以南极条约所规定的那样看待南极。说明该体系在维护南极的态度上是诚恳的，措施是有效的，所做出的一系列努力和贡献赢得了国际社会的尊重。
2.1 《南极条约》的价值所在
《南极条约》既是南极条约体系的优秀，又是该体系的基础。首先，《南极条约》明确了和平利用和科学发展研究的可持续发展目标，在序言中写道：“承认了全人类的利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象”，这就要求签约各国乃至世界各国都应该以和平的态度对待南极。其次，《南极条约》的签约国基于签约在科学领域形成了有效的国际合作方式，主要集中在科学数据交流互通、科技人才相互交流经验学习、国际组织之间合作三个方面。再次，《南极条约》提出了冻结领土主权要求。这项要求被视为南极条约最大的贡献，虽然《南极条约》期限已满，但是世界各国仍然按照该条约规定的那样遵循着领土主权冻结原则。这项原则让南极主权暂时独立于世界各国，“主权自主、自成一国”。主权独立也就意味着不得侵犯，有利于保护南极地区的和平安定。最后，《南极条约》规定了对南极生物资源进行法律保护，其中第9条就规定了保护环境尤其是保护生物资源，但是并没有在实际行动上采取一定的措施。直到《关于环境保护的南极条约议定书》的出台，真正意义上有了南极环境保护法律机制。对南极环境保护也有了相应的法律文件，本文件虽未生效，理论上却向前迈出了坚实的一步，对后来有关南极环境保护理论提供了宝贵经验。《南极条约》用法律的形式确定保护南极环境，这是世界各国针对南极问题思想上的又一次升华，为后来保护南极环境提供了借鉴。
2.2 《南极动植物养护议定措施》的重要性
《南极动植物养护议定措施》是在1964年的第三届缔约国协商会议上制定的，宣布南极地区为特别自然保护区，旨在保护南极动植物资源的基础上，合理开发、研究利用南极动植物资源。它规定了一系列维护南极生态平衡的措施，禁止任何破坏动植物生物圈平衡的行为。只有经过特殊许可才能在一定限制范围内损害生态物种。该议定措施以附件的形式列举了特别保护物种和具有突出科学价值的特别保护区，在保护南极动植物资源方面贡献较大。
《南极海豹保护公约》和《南极海洋生物资源养护公约》在维护南极生态系统稳定方面也贡献了一份力量，很好地保护南极环境。
3 南极环境损害赔偿责任承担制度
南极环境损害赔偿责任承担制度，最主要的是找到责任承担的主体，按照公约规定的责任主体应该是在南极从事损害南极环境活动的国家、法人组织或者是自然人。因为很多旅游活动范围已经延伸到南极地区了，所以主体有可能是法人组织或者是自然人，而国家作为责任承担主体多数是因为科考行为导致的损害。笔者认为对待南极环境保护问题应当实行严格责任，《南极条约环境保护议定书责任附件六》第6条也规定了严格责任制度，只需要证明损害行为是因某个主体的行为造成的，并且该损害属于《南极条约环境保护议定书》所不容许的，而不管行为主体主观上是否具有过错。这应当不同于民事责任。民事责任承担方式包括：停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等方式。
南极环境保护体制必须在整体上维护南极环境：第一，停止侵害+消除危险，行为主体应在第一时间停止损害行为，世界各国共同监管南极，着重监督针对南极的毁坏行为，态度一致勒令损害主体停止侵害。第二，恢复原状+赔偿损失，责任主体必须针对破坏部门尽可能恢复原状，在这里赔偿损失应该看作是惩罚性措施，在恢复原状的基础上增加其损害行为后保护南极环境的责任，例如，追加更多出资建立南极特别保护区。第三，排除妨碍+返还财产，不仅是南极条约体系各国甚至是世界各国都要尽力排除南极损害阻碍，人类在南极地区的索取应该更多地还给南极，这样才能够形成循环利用、可持续发展的良性生态系统。
人与自然的和谐相处将会给人类来带来的是长久的生存和无限的财富，保护南极地区环境是人与自然和谐相处的题中之意也是必然要求，更好的南极能为人类提供更好的基础。维护南极环境将会为人类带来更大的福利。
摘 要：随着农村城镇化的加速发展，农村的经济得到大力推动，城乡的差距在不断缩小，但城镇化在促进农村经济发展的同时，也给农村的环境带来了威胁和挑战。该文旨在考察农村环境在城镇化背景下的现状以及目前中国农村环境保护的法律现状，分析导致农村环境污染的原因，从法治的角度提出保护农村环境污染的法律措施。
关键词：城镇化；农村环境保护；法律问题
城镇化的发展，促进了农村产业结构的调整，农村剩余劳动力向城市转移，促进了工业化和现代化。然而，在城镇化进程中，农村的环境受到了极大的挑战，从而影响了新农村的建设和农村环境的可持续发展，因此，农村环境保护已成为新农村建设的重要课题。
1 城镇化背景下农村环境问题现状
由于我国长期的城乡二元结构分割，造成了城乡发展的不平衡，环保设施几乎都建在城市，农村的环境保护被忽视，致使农村的环境污染和生态破坏已经到了很严重的地步。目前，农村的环境问题主要有以下几个方面：（1）化肥农药及地膜污染严重。随着我国农业现代化的发展，在农业生产中，农药化肥的使用量巨大，甚至已经超标，加之，大棚的普及，农用地膜的使用量也不断增加，不仅使土壤造成了不同程度的污染，生态环境遭到破坏，生物多样性减少，而且还危害人体健康。（2）农村的农作物秸秆的燃烧造成了农村的空气污染，还有农村的畜禽粪便污染加剧，由于我国的畜禽养殖场大都没有建立相应的配套设施，所以，畜禽的粪便处理就造成了问题，养殖场的污水排放问题，污水得不到处理，直接排放到河里，污染水源，同时还会引起水体的富营养化，还有，畜禽摄入并排出的过量的氮磷对环境的污染[1]。（3）农村生活垃圾未能得到及时处理。随着农村生活水平的不断提高，农村的生活垃圾也不断增加，垃圾得不到及时的处理，使周围的环境恶臭，蚊蝇滋生，不利于人体健康。（4）乡镇工业污染。农村的乡镇企业虽然带动了当地的经济发展，解决了当地的就业，但是，由于乡镇企业的布局不合理，加之，对乡镇企业的管理力度不够，使得乡镇企业的污染物排放量大量增加，工业废气、废水、废渣大量排放，污染了当地的大气、水源，导致农村的天不再蓝，水不再清，空气不再清新。（5）城市污染向农村转移。城市环境的改善以农村环境的污染为代价。现在，城市环境日益改善，而农村环境却不容乐观，究其原因，是农村一直处于弱势地位，城市的污染向农村的转嫁。《中国环境绿皮书》认为，当前环境问题的一个新特点是由城市向农村、由东部向西部转移[2]。城市垃圾大量运往农村，随意倾倒在河流、田间，堆积成山，时间久了，垃圾渗到地下，污染当地的水源，危害人体健康。
2 农村环境保护的法制现状
2007年，国家环保局等7个部门联合发文《关于加强农村环境保护工作的意见》，对我国农村问题给予了极大关注，从宏观上指出了农村环境保护的原则、方针和目标，对我国农村环境保护治理提出了具体的指导和建议[3]。尽管国家重视农村的环境保护问题，但是，实践中农村的环保问题与立法相脱节，比较落后，还存在立法和执法上的问题。
首先在立法上，目前我国有关农村环境保护的立法主要包括国家层面的立法的地方层面的立法。国家层面的立法如《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《农业法》、《大气污染防治法》、《农业技术推广法》、《水土保持法》《固体废弃物污染环境保护防治法》等法律，地方立法层面如辽宁省、河北省、山东省、安徽省、江苏省、广东省、福建省、厦门市等全国大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级农业环境保护条例。我国已经制定并初步形成了一个以《环境保护法》为主体的环境保护的法律法规体系[2]。但是，我国还没有形成一个完善的防治农村环境污染、保护农村环境的法律法规体系。
其次在执法上，《环境保护法》规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。在农村，环境保护的执法主体是乡镇政府，乡镇政府的环保意识本来就薄弱，加之，乡镇条件落后，对环境保护工作的监管不够，环境监测、执法能力，网络化建设，环保队伍建设等方面都比较落后，对违反破坏环境的行为执法约束力不够等问题，制约着农村环境保护工作的开展。
3 城镇化背景下农村环境污染的原因
3.1 农村群众环保意识薄弱，缺乏公众参与 所谓环境意识，是指人们在认识环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己在基本价值观念而发生的参与环境保护自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上[4]。在我国农村，生产力发展水平不高，农民的文化水平较低，对环境保护的意识及其淡薄，就是农村干部，他们的环保意识也是很模糊，只是片面的追求经济利益，以牺牲当地的环境为代价，乱砍树木，乱捕杀野生动物等，“杀鸡取卵、竭泽而渔”完全不在乎环境的好坏，只看到了当前利益和局部利益，而忽视了长远利益和整体利益，违背了自然规律和可持续发展的规律。
环境保护靠大家，维护环境只靠政府的力量还是不够的，只有真正地全民参与，才能保护我们美好的家园。然而在农村，农民和农村干部的环保意识淡薄，加之，农村对环保的宣传力度不够，社会环保组织缺位，农村环境的保护自然就缺少公众及社会组织的参与了。
3.2 农村环境保护立法体系不完善 首先，我国的环境立法存在明显的城乡差别，我国只有针对城镇环境保护的专门立法，而没有专门针对农村环境保护的立法，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《山东省城镇容貌和卫生管理办法》，但是没有关于农村的环境卫生管理条例。现行的立法中涉及农村环境保护的法律法规很少，以城市为中心，未充分考虑城镇化进程中农村环境问题保护的问题，城市与农村的落差大，由此导致了我国农村环境立法的缺位。其次，在农村环境保护的一些领域如土壤污染防治方面、化肥农药的污染防治方面、环境侵权民事责任方面、农村环境基础设施建设方面和环保执法手段等方面地方环境立法也都存在一定的欠缺和空白。再次，我国的地方环境立法立法思想陈旧，只以经济建设为中心，没有体现科学发展观的要求与精神，立法技术落后，立法能力有待提高，部门利益和地方保护主义突出。
3.3 农村环境保护执法体制缺位 《环境保护法》规定，我国的环保执法体制为国家监察，地方监管，单位负责的多部门多层次的执法管理体制，国务院设环境保护主管部门，省市政府建立专门的环保机构，县一级的环保机构为最基层的。这样，就会造成执法主体势力割据，权利分散，权责不明，基层的环保机构会成为上一级环保机构的附属机构。同时，乡镇一级并没有设专门的环保机构，而县级环保部门对乡镇的环保事务的监管受各种条件的限制，不能对其进行有效的管理。这样就直接导致了乡镇接受一些污染环境的企业入驻农村，使得城市的污染转移到农村。加之，农村的资金投入不足，执法队伍建设薄弱，执法人员素质不高，对违反环境保护的行为反应迟钝，不能及时地惩处，执法程序不规范等。由于体制的不完善，监督力度自然也就上不去，往往为了地区利益、部门利益，形成了上有政策，下有对策的局面，使许多监督政策不能得到实施，法律得不到执行，监督变得苍白无力，环境污染日益严重[5]。
3.4 农村环境违法成本低 由于环境污染具有很强的外部性和非排他性，污染者和破坏者所承担的成本低，甚至在农村都没有成本可言，乡镇企业就会肆无忌惮地污染当地的环境，而环境污染后的负担则会转嫁给当地的居民和政府。目前，我国的资源及环境的核算制度没有建立起来，资源消耗和环境污染的成本无法计算，就会导致资源的浪费和过度使用以及生态的破坏和环境的污染。我国现有的环境保护制度还力不从心，不能从根本上解决问题，譬如排污收费制度，尽管它对污水的排放起到了很大的限制作用，但是，无法将外部性全部内化，而且排污费实行的补助原则，还会将80%的费用返还给企业，加之没有建立排污权交易制度，使得污染严重的局面还是难以得到彻底解决。
4 保护农村环境的法律措施
4.1 树立法治理念，提高环境保护法律意识 环境保护要法治不要人治。十八届四中全会强调，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家。《立法法》修改后，享有立法权的地方可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护方面的事项制定地方性法规。农村环境的保护更是要提上法治的日程，将农村的环保纳入法治化轨道，完善农村环境保护的法律规范体系、高效的法治实施体系以及严密的法制监督体系。摒弃环境保护靠政府，转变旧观念，引导宣传法治的观念来保护农村的环境，鼓励引导公众参与和社会组织的参与，调动人民群众的环保积极性，实现政府和群众共同治理农村环境。农村学校、村委会要积极做好教育、宣传工作，定期向人民群众开展环境保护的教育宣传工作，提高他们的环保意识和法制意识，从思想上改变旧有的观念。
4.2 完善农村环境保护立法 完善农村环境保护的立法，填补立法空白。要立足全局，科学立法，在立法中贯彻可持续发展的思想。立法要坚持公平、持续、协调、生态安全的原则。把农业、农村、农民看作一个有机的整体，尽快制定农村环境保护及污染治理的综合性地方法规，或者制定专项农村环境污染防治法规，对农村环境保护的相关问题作出明确规定[6]。在立法中做到城乡均衡发展，另外，填补土壤污染防治方面、农药的污染防治方面、环境侵权民事责任方面、农村环境基础设施建设方面和环保执法手段等方面的欠缺和空白，通过立法填补空白，以保证有法可依。
宪法中明确规定公民的环境保障权，公民参与环境保护立法，保障立法的民主性与科学性，统筹城乡环境一体化发展，农村环境保护法借鉴国外环保法制经验，与国际环境法接轨。完善环境标准与制度，完善排污许可证制度、收费制度等，建立农村环保责任制度。
4.3 加强环境执法，提高执法水平 “天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。环境执法是保障环境质量的手段和关键。要改善农村的环境质量就必须完善环境的执法体制，健全执法机构，明确执法责任，完善执法程序，提高执法意识，规范执法行为。
首先，完善环境保护的执法体制，健全执法机构。建立一个从中央到地方统一管理的专门环保机构，各地的环保工作由统一的环保机构行使职权。其次，法律中明确界定执法责任，依法履行职权，按“有权必有责”来确定执法责任，对环境执法进行客观公正的评议考核。切实做到责任到位，责任到人，措施到位如改排污浓度限定为总量限定、提高收费标准等。再次，改变“重实体，轻程序”的观念，严格环境保护的许可、审批、收费、赔偿、强制执行等程序。最后，提高执法意识、依法行政的意识、执法责任意识和服务意识，规范执法行为，完善农村环境执法队伍建设，提高农村环保执法人员的素质和水平。
4.4 完善监督制度 在坚持原有的监督机制的基础上，完善现有的监督机制，建立内外结合，多种监督手段综合运用的环境监督制度。发挥上下级政府间的监督、环保机构内部的垂直监督、社会监督三者共同起作用的监督模式，尤其要保障公民的监督权，鼓励并奖励公民检举和揭发污染农村环境的行为，畅通投诉渠道，如电话、电视、广播、新闻媒体等，尤其要充分发挥网络的优势，充分发挥社会舆论监督的作用。同时，健全过错责任追究制度和内部行政监察制度，按照“有法必备、有备必审、有错必纠”的要求，完善地方立法的监督审查制度。建立备案审查制度，以及违宪、违法的专门审查制度，加强社会公众的监督作用。及时定期的清理环境保护的规章和规范性文件。
摘 要：从旅游环境保护的视角出发，对我国旅游法律法规中关于旅游资源保护、环保设施建设及旅游者行为的相关条款进行研究梳理，进而发现与环境保护相关的旅游法律法规在内容方面存在的主要问题，并针对这些问题展开分析，同时提出相关对策，以期为相关旅游环境保护法律法规的制定与完善提供借鉴与参考，推动旅游环境保护进程。
关键词：旅游环境保护；旅游环境保护法律法规；对策
一、研究综述
（一）旅游环境保护研究综述
旅游环境保护的相关研究主要针对生态旅游、资源开发、设施建设及游客行为等问题展开。李健（2006）、赵慧丽（2010）分别针对旅游环境承载力、农村旅游生态环境保护、草原生态旅游的开发在生态环境领域展开研究。姜明星（2012）、陈娟（2011）分别针对旅游资源开发与保护、旅游水域环境、海岛旅游开发在旅游资源领域进行了研究。黄家玲（2011）、范钧（2014）分别针对旅游者生态意识、游客环境责任行为的影响因素、构建游客管理体系三方面展开研究。陈觉（2013）、Hielke（2007）分别针对景区前后台环境污染问题、景区交通设施的影响、旅游区饭店设施的环境问题进行了研究。
（二）旅游法律法规研究综述
旅游法律法规的相关研究主要体现在资源保护法、旅游立法、法规内容及执行效能几个方面。章尚正（2010）对于如何完善旅游资源环境保护法进行了探讨。刘海洋（2005）、张补宏（2008）分别针对立法缺失、立法创新及立法体系的构建展开研究。彭荣胜（2012）、牛婷（2010）分别针对法规内容不完备、法律责任规定不具体等问题展开研究。胡抚生（2012）对地方水资源法规执行效能、旅游综合执法的体制机制及面临的问题进行了研究。
（三）总结评论
综上所述，在旅游法律法规领域的研究多从立法模式、法规内容及执行效能等角度展开，把旅游法规作为一个整体进行分析，未能将旅游环境保护法规分离出来研究。本文将把这两个独立的领域结合，从旅游环境保护视角出发来探讨旅游法律法规在环保法规内容及执法与监督方面存在的问题并据此展开对策研究。
二、不同位阶法律法规关于旅游环境保护规定的现状
《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》四部高位阶法关于环境保护的内容都接近50%，对旅游设施、资源及游客的规定较多。各条例关于环境保护规定所占比重较少，四川和北京对旅游资源保护的规定较多，浙江省侧重于旅游设施的环境保护，各地方性法规对旅游者的环保行为及活动做出的规定偏少。由此可见，不同区域对旅游环境保护的重视程度是有差别的，部级法规和地方法规在旅游环境保护方面的规定仍存在一些亟待解决的问题。
三、不同位阶法律法规关于旅游环境保护规定存在的问题
（一）旅游环境保护法规内容较为单薄、指导性和操作性不强
在旅游产业范围内，部级法规及地方性法规关于环境保护的内容相对较少。《旅游法》《城市规划法》《自然保护区条例》及《绿色饭店标准》等关于环境保护的规定总体比重较小。其中各省旅游条例关于环境保护的内容分别只占7%左右。各部法律法规关于旅游资源、设施的规定较多，关于旅游者的活动行为规定处于淡化状态。其中《旅游法》在旅游设施、资源及旅游者三方面的环境保护规定总和约为7%，其中环保设施要求占1.8%，资源保护和游客行为规范分别为2.7%左右。由此可见，《旅游法》在环境保护方面的规定不能够有效凸显环境保护在旅游发展中的重要地位。
（二）旅游法规内容与时代脱节
随着旅游业的发展，很多全新的情况对旅游环境设施、资源保护等法律的执行提出挑战。一是新兴旅游产品的出现，例如“智慧旅游、低碳旅游”的兴起等一些新项目建设及管理成为环境保护的重要内容，但是相关景区条例却缺少与之对应的条款。针对这种执法“瓶颈”政府部门还没有对相关景区制定相应的法律条款。二是新技术的出现，如《水污染防治法》虽然已经对水资源环保设施做出详尽的规定，但是已应用于世的新技术设备和产品却与相关条款不协调，从而导致一些地方或景区的环境污染加重。法规滞后性会带来负面的联动效应，在执法过程中造成无法可依的现象。
（三）地方法规与部级法规缺乏有效衔接
我国已建立一个完整的法律体系，部级法规在内容上不可能对各个行业规范面面俱到，也不可能要求每个行业建立相应的法律体系。因此，各地方政府部门需要在国家出台的相关法规基础上做好地方法规的调整与完善，使之与高位阶法有效衔接。《旅游法》作为旅游产业的高位阶法，提出了对旅游环境依法保护的原则和总体要求，对各旅游法规之间的衔接做出原则性规定，指导各地方法规的修订与完善。然而，在地方性法规中，除《云南省旅游条例》针对《旅游法》做出修订并与之衔接外，其他省市尚没有对各地方旅游条例进行修订以适应旅游法。
四、完善旅游环境保护法律法规的对策
（一）增加旅游环境保护法规内容
旅游法并没有涉猎过多的旅游资源保护，而是将低位阶法没有涉猎的、有旅游特点的问题进行规范，同时环境保护领域的法律一样可以适用于旅游资源的保护。然而众多低位阶法淡化环境保护的情况普遍存在，对于这些法律规定淡化环境保护的情况，相关环保部门和旅游部门需要重新审视由国家到地方的各级法规关于环境保护的相关条款，适当地增加和调整法律法规内容或制定新的法规政策，强调环境保护在旅游发展过程中的重要地位。
（二）旅游环境保护法规内容应与时俱进
作为旅游立法机构，应依据旅游行业的动态性，适时出台新的旅游法规，修订已颁布的旅游法规，有效地克服法律的滞后性。相关旅游法规需增加“低碳旅游、智慧旅游”等内容，强化对旅游环境的保护。针对发展低碳旅游、智慧旅游的景区，主管部门应当联合环保部门共同协商制定专门的法规或者在原有法规基础上增加相关环境保护内容。随着旅游的发展，游客更加倾向于乡村游、古镇游，因此旅游部门应当对法规进行更新、调整，克服“重城不重乡”倾向。
（三）加强地方性法规与部级法规的衔接
不同位阶相关法规之间有效的衔接是实施旅游环境保护工作的必要条件。例如法律规定风景名胜区和文物景观的管理权分别归属于建设部门和文物部门，如果《旅游法》规定风景名胜区的管理权归属于旅游部门，必然引起与现行法律的冲突。《云南省旅游条例》作为《旅游法》实施后首部与之衔接的地方性旅游法规，对于上位法没有明确规定的，设置了相应的法律责任，强化了法规的可操作性。各地方旅游主管部门有义务对本地方法规进行修订，使高位阶法与低位阶法在内容有效对接，从而实现地方法规对部级法规的技术支持。
五、结论
为了更好地落实对地文、水域、生物、和人文景观等旅游资源环境的保护，本文通过对我国旅游法律法规中关于资源保护、设施建设及游客行为等相关条款的研究梳理，认为旅游法律法规在相关环境保护内容及执行与监督方面仍存在一定的不足。国家或地方有关部门在旅游法规环境保护内容方面应该加大环境保护内容的比重，及时更新相关条款，突出地方环境保护特色，增强法规强制性，提高高位阶法与低位阶法的衔接度。完善相关旅游法律法规，把旅游环境保护工作纳入法制化轨道，使旅游环境保护由末端治理转化为源头控制，从而实现旅游业的可持续发展。
【摘 要】海洋资源保护非常必要性。一方面这是吸取陆地资源已经破坏严重、生态难以恢复的历史教训产生的必然选择。另一方面，海洋资源开发利用的现状使得我们有必要重新审视现行海洋资源保护与管理的制度体系，更加重视海洋资源的保护问题。
【关键词】海洋资源;环境保护;法律制度
前言：除了是孕育生命的摇篮，海洋对人类而言，还是巨大的资源宝库，蕴藏了大量人类所需要的食物资源、药物资源、矿产资源和其他能源，并为人类提供了舟楫之便和各种优美的自然景观，是各大陆人们进行商业、文化交流以及迁徙的重要通道和文化、娱乐尤其是旅游发展的一大场所。长久以来，海洋以其自身的环境承载和净化能力为维持人类与自然界的平衡发挥了无可替代的作用。所以，海洋对人类的生存和发展有着不可或缺的重要意义。
一、海洋资源与环境保护的概念和特征
（一）海洋资源属于自然资源的一个类型
所谓自然资源，是能够为人们所利用作为生产资料和生活资料来源的自然要素，从最广泛意义上说包括在改造自然与征服自然过程中自然界一切可以被人类利用的物质和能量，它包括有形的土地、森林、水体、动物、植物、矿藏和无形的光、热等可供人类开发利用的资源。自然资源经过人类劳动投入和改造就成为经济资源即社会财富，它是社会物质财富的源泉，是社会生产过程中不可缺少的物质要素，是人类生存的自然基础。
（二）海洋资源的定义及其特征
有的学者从狭义和广义两个方面界定海洋资源的内涵，认为从狭义上讲，海洋资源是指与海水水体本身有着直接关系的物质和能量。也就是说，海洋资源指的是能在海水中生存的生物、溶解于海水中的化学元素和淡水、海水中所蕴藏的能量以及海底的矿藏资源。广义上讲，所有在一定时间内，能够产生经济价值以提高当前和未来人类福利的海洋自然环境因素都称做海洋资源，通常把港湾、海洋航线、水产资源的加工、海洋中的风能、海底地热、海洋景观、海洋空间以及海洋的纳污能力等等都视为海洋资源。
海洋资源的自然性体现在以下几方面：其一，海洋资源是不依赖于人类的主观意志而客观存在于海洋空间的自然要素和自然条件，它的产生、发展和变化遵循一定的自然规律，不依人的意志为转移。其二，海洋资源是地球生物圈的组成部分。生物圈理论指出，地球是由大气圈、岩石圈、水圈构成的，海洋资源分布在海洋的海面、水体、海床及底土之中。其三，海洋资源没有凝结必要的社会劳动，即海洋资源是非劳动产品，这就使其区别于一般的物和社会财富。从某种意义上说，海洋资源是大自然对人类社会的恩赐。其四，海洋资源具有质、量、形态、时间、空间等多种自然属性。
二、海洋资源与环境保护的必要性
（一）海洋资源开发过度，严重衰退
近年来，我国近海资源开发利用过度。以海洋渔业资源为例，我国近海传统优质渔业资源日趋枯竭，生物资源严重衰退，一些珍稀物种处于濒危状态。中华白海豚近年来数量骤减，已成为濒危物种，斑海豹、宽吻海豚、江豚、克氏海马、黄唇鱼等国家保护动物也遭到人类过度捕捞。80截至2002年底，我国共有海洋机动渔船27.9万多艘，其捕捞强度大大超过了海洋渔业资源的再生能力。由于海洋渔业捕捞活动大多集中于我国近岸海域，强大的捕捞力量与有限的作业渔场、薄弱的资源基础之间的矛盾日益突出。目前渤海优质鱼类占总渔获量的比例已从20世纪六七十年代的50%下降到不足30%。由于掠夺式的捕捞生产，使主要经济鱼类品种逐渐衰退，海洋生物之间的平衡被打破，种群交替现象明显，导致渔获物构成的营养级水平逐年下降，低龄化、小型化和低值化日益加剧，给海洋渔业生态循环和资源恢复带来很大难度，海洋捕捞业面临着前所未有的困境。
（二）海洋资源综合利用不合理，水平低
海洋资源综合利用不合理、水平低是造成海洋资源破坏与浪费的一大原因。由于在海洋经济发展过程中，缺乏对海洋资源环境的总体规划，造成了海洋产业布局的不合理和资源的不合理配置。如砍伐红树林，把典型的海洋自然生态区域破坏而进行水产养殖区建设等等，未能根据海域自然属性、可利用条件确定海洋资源的开发利用，把资源和经济增长优势变为劣势。不合理和低水平利用资源的后果往往是资源的浪费，不能让海洋资源向最有利于经济发展的方向转化。
三、海洋资源与环境保护法律体系研究
（一）我国海洋资源保护法律体系的现状
海洋资源保护法律，是指由全国人民代表大会及其常务委员制定的有关合理利用、保护和改善海洋资源方面的法律。我国目前还没有以直接保护海洋资源为名义的法律，但是我国已经制定了很多自然资源方面的法律，都涉及海洋资源保护问题。
我国《环境保护法》、《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》等法律颁布实施后，沿海各省市大都根据这些法律规定的精神，结合本地情况制定或修改完善了相应的地方性法规或政府规章，以使其与法律的规定相一致并保证其有效地贯彻实施。
（二）我国海洋资源保护法律体系存在的缺陷
虽然从立法体制来看，我国海洋资源法律体系已经初步建立，但是整个体系仍然存在很多问题亟待解决：如有关海洋资源开发利用方面的法律仍显不足;海洋资源管理综合性法律和专项管理法律法规稀缺;我国管理海洋事务或活动的机构众多，制定海洋法规部门众多，条块分割十分严重，造成现有法律法规的不系统、不协调等。
我们必须重新规划海洋资源立法体制，规范授权立法，杜绝部门立法的弊端;制定急需的海洋资源法律法规，废除不合时宜的法规;颁布司法解释或者相关规定，解决法律交叉，加强薄弱环节的立法。
四、结语
海洋环境保护这项艰巨的工程不是靠一个公约或几个合作议定书就能完成的，海洋环境保护法律制度的建立也不能预防和解决所有的海洋环境问题，毕竟法律不是万能的。但伴随着日益严重的海洋环境污染威胁，我们不能坐以待毙，必须对我们的子孙后代负责，努力了不一定有收获，但不努力一定没有收获。
【摘要】我国古代是以农业为主要生产方式的国家，环境保护与农业生产有着密不可分的关联。由于对自然资源的过度开放利用，历朝历代的统治者都很重视对环境的保护。秦代沿袭了先秦时期关于利用自然资源和朴素的生态学思想，制定有关环境保护的法律规定。本文通过对《田律》《商子》《吕氏春秋》有关思想的分析，简要论树秦代环境保护的法律制度。
【关键词】田律；秦代环境保护
春秋战国时期，中国出现了百家争鸣的局而，不少优秀的思想都在这一时期产生。秦代沿袭了先秦时期关于利用白然资源和朴素的生态学思想，秦朝的《田律》《厩苑律》《仓律》《工律》《金布律》中都有一系列的关于按照季节合理开发、利用和保护森林、土地、水流、野生动植物等自然资源的规定。但是秦朝对自然环境保护的力度反而有所退步。这主要是由于战国中后期商鞅变法的实行，在秦国封建土地国有制的基础上，重新建构了新的环保法制，更多的是侧重农业生产的开发利用，对生态环境的保护相对较弱。
商鞅变法推动了秦国社会的进步，促进了经济的发展。同时对整个秦国土地资源进行“规划有序”的开发，在其规划范围内建立对生态环境的有效保护。《商子》的记载涉及大规模开垦宜农荒地、对全国生态环境资源实施统一规划与合理利用。但这些措施也会导致相应的危害后果。例如，因商鞅变法引起的人口的快速增加，放开土地买卖禁令导致土地兼并，对于生态环境保护制度也有重要的负而影响。
秦代对土地资源和生态环境的开发和保护，可以从《田律》的有关规定中得到印证。从比较史的角度讲，中国人公元前3世纪诞生的云梦秦简《田律》应当是世界上第一部自然保护法典。①
《田律》是我国最早的环境保护法条文，其内容涉及到封建土地所有制、农业、手工业、商业、环境保护等领域，其条文包括了对涉及生产生活的所有生物资源的保护：“春二月，毋敢伐材木山林及雍（壅）堤水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔、卵，毋…毒鱼鳖，置阱罔（网），到七月而纵之。”②
从这段法律条文来看，其涉及的保护对象非常广泛，如飞禽走兽和水生动物，各类植物幼株，以及对农业至关重要的河流水道等等，而且规定了白然保护的时限，长达近半年之久。这在一定程度上反映了秦代注重农业生产的同时，也注重时令、有一定的“时禁”思想，充分体现了先秦时“以时禁发”的生态环保思想，也是对伦理的维护。
而张家山汉墓出土的西汉初年竹简《二年律令・田律》也有类似的规定：禁诸民吏徒隶，春夏毋敢伐材木山林，及壅陧水泉，燔草为灰，取产卵觳；毋杀其孕重者，毋毒鱼。③此律文是关于生态保护的法令，条文中规定了所有吏员、庶民、刑徒、奴隶，不得在春夏雨季砍伐山林、堵塞水泉，烧草为灰，不得取幼兽幼鸟，不得取卵，不得杀害有孕的动物，不得毒鱼。
从云梦秦简中我们还可看出，秦时还划出禁苑，禁止人们入苑捕猎、打扰禽兽。《田律》中规定：“邑之近皂及它禁苑者，摩时毋敢将犬以之田。百姓犬入禁苑中而不追兽及捕兽者，勿敢、杀；其追兽及捕兽者，杀之。”④这一条文规定为了切实保护苑内禽兽，秦时还专门设置了禁苑管理机构、人员和制度。可见，秦代禁苑管理的法律是非常严酷的。对禁苑的严格管理，主观上是为了维护朝廷的经济利益，同时客观上形成了野生动物的庇护地，有利于动物资源的保护，有利于狩猎经济的可持续发展。
另外，《吕氏春秋・上农》记载有“野禁有五：地未辟易，不操麻、不出粪；齿年未长，不敢为园囿；量力不足，不敢渠地而耕农：不敢行贾，不敢为异事；为害于时也。然后制四时之禁，山不敢伐材下木，泽人不敢灰谬缉网，置罩不敢出于门，是苦不敢入于渊，泽非舟虞不敢缘，名为害其时也”⑥通过制定相应的乡野禁令，对妨碍农时的一些行为进行干预，确保农业生产的顺利进行。
从这里可以看到，当时吕不韦仍然主张“重农抑工商”，提出了“制四时之禁”的主张。结合《田律》的内容来看，“制四时之禁”的主张则是对当时秦国环境保护法律制度的反映。《吕氏春秋》当中的相关内容可以从从侧而证明秦代已经存在相应的环境保护律令，但是多是对先秦生态环境保护的沿袭。这体现吕不韦在《吕氏春秋》当中详尽阐述“月令”的相关内容，却足以说明当时秦国的法律体系当中的生态环境保护制度远不如“月令”完备，否则他就没有必要这样做。对《吕氏春秋》中的环保思想进行传承，可以为现实的环境保护工作提供有价值的历史文献资料，对于可持续发展战略制定仍有许多学习借鉴意义。
通过对《商子>《吕氏春秋》《睡虎地秦简》三部文献的分析，我们可以得出、秦代是已经建立了建立有效的环境保护法制，并且对全国生态环境资源实施统一规划与合理利用。但是，商鞍在秦国重建的生态环境保护法律制度与西周时期相比较必然处于较为简略的状态，并且随着土地开放令的实行与人口的增加，国家的生态环境保护责任被极度弱化，广大劳动人民的生态环境保护责任则被完全取消。因此，对秦代的环境保护应加以分析，即环境保护法律是对庶民百姓的，不是对统治者的。这也使得秦代的环境保护律令很难得到有效的贯彻。
[摘 要]渗透式教学、案例式教学和实践式教学不仅对讲授环境保护法律法规课程的教师提出了高要求，也需要其他课程授课教师的配合，综合贯穿于整个专业课教学。要加强不同课程任课教师的沟通，掌握职业资格考试的动态及对专业教学提出的新要求。只有这样，才能有效地提高环境工程本科课程的整体教学效果，使广大学生受益。
[关键词]环境保护法律法规 职业资格 教学改革
当前，我国环境保护类的执业资格主要有2项，分别为2004年4月起实行的环境影响评价工程师职业资格和2005年7月起实行的注册环保工程师执业资格，它们的考试要求，除了环境保护的专业知识之外，还都包括环境保护法律法规的内容，如环境影响评价工程师考试的4个科目中，就有《环境影响评价相关法律法规》一科，并且是必考科目[1]；注册环保工程师专业知识考试的9个科目中也包括《环境法规与标准》。[2]为适应社会对环境保护人才知识结构的要求，在高校中开设环境保护法律法规类课程很有必要。在《高等学校本科环境工程专业规范》（2007）中，其“构建知识体系”章节也将“环境法学”部分设置在选修知识单元。[3]笔者结合从事环境保护法律法规及相关专业教学科研工作的经历，联系环境影响评价工程师考试和注册环保工程师考试的要求，进行了环境保护法律法规课程教学改革的研究与实践。
一、课程名称
虽然在《高等学校本科环境工程专业规范》的知识体系选修单元中，用了“环境法学”一词，但在其课程体系的选修课程中却是“环境管理与法规”，安排了1个学分，16个学时。在高校环境工程专业的教学实际中，“环境管理”的内容一般都设置有专门课程，针对“法规”的内容，设置课程的名称也多不统一，有“环境法学”、“环境保护法”、“环境与资源保护法”，等等。出现这种情况的原因主要是在当前环境法研究中，学者对“环境”定义的理解的不同，也就是“环境”是否包含“资源”的概念。在我国1989年的《环境保护法》中规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”[4]而“自然资源”，一般是指在一定经济和技术条件下，自然界中可以被人类利用的物质和能量，如土壤、阳光、水、空气、草原、森林、野生动植物、矿藏等。从上面的定义可以看出，在我国的环境概念中是包括资源的。环境包括自然资源的观点，符合我国《宪法》和《环境保护法》的精神，也与外国环境保护法乃至国际环境保护法的环境定义相一致。因此在专业课程名称上，与环境保护法的精神相一致，可不专门突出“资源”的概念。另外，从学科的发展来看，“环境法学”（或“环境保护法学”）是法学和环境科学相结合的一门边缘学科，主要研究环境法的产生和发展、环境法的目的和任务、环境法的体系、环境法的性质和特点、环境法的原则和基本法律制度、环境法基本理论等。这些内容在环境工程专业本科教学的选修单元中，是难于实现的。因此，结合选修课程教学要求的特点和职业资格考试中科目的设置如“环境影响评价相关法律法规”和“环境法规与标准”，建议将该课程的名称定为“环境保护法律法规”。
二、课程性质
在《高等学校本科环境工程专业规范》中，专业知识体系包括通识教育知识、专业基础知识和专业知识，环境保护法律法规的内容是放在专业知识的选修单元。[3]在环境工程专业的本科教学中，除了以环境法为研究特色的高校，大多数高校也是把环境保护法律法规作为课程体系中的专业选修课程，一般为16-32学时，1-2个学分。由于部分学生对选修课程的认识存在一定的误区，认为法律法规的内容跟自己的专业知识关系不大，不选修或者选修了也不认真听讲，对毕业后从事专业工作和参加职业资格考试极为不利。因此，为适应职业资格考试的要求，可适当强化环境保护法律法规的教学，将其设置为“限选”课程，增加教学时数和学分。
三、课程内容
环境保护法律法规作为选修课程，其教学内容不能照搬上述“环境法学”的研究内容。但现行教材多围绕“环境法学”的研究内容展开，并且由于教材出版的特点，涉及的很多现行法律法规在教材中也未能及时更新；韩德培主编的《环境保护法教程》相对来说适合非环境法学专业学生使用，且内容更新较快，但其最新版也只是更新到2011年，近几年的内容都没收纳其中。这些都给教师的教学带来很大的不便。而职业资格考试中，考试大纲每年更新，尤其是法律法规、技术标准方面。但选用职业资格考试的教材作为课程的教学教材也存在一定的问题，如数量难于保证，价格较贵等。这就要求任课教师时时跟进考试动态，以考试教材作为参考书，适时把教材中的相关内容加以更新和补充。
在我国的环境保护法体系中，环境保护法律规范主要包括以下8个方面的内容：（1）《宪法》中有关环境保护的法律规范；（2）综合性环境保护基本法；（3）环境保护单行法律、法规；（4）环境保护纠纷解决程序的法律、法规；（5）环境保护标准中的环境保护规范；（6）地方环境保护法规、规章；（7）其他部门法中的环境保护规范；（8）我国参加和批准的国际法中的环境保护规范。这些是本科专业教学的主要内容，也是职业资格考试的主要内容，如注册环保工程师考试中，在《环境法规与标准》的环境法规方面，要求“了解我国环境法规体系，熟悉《中华人民共和国环境保护法》和专业环境保护法规及政策的优秀内容”；在环评工程师的《环境影响评价相关法律法规》考试科目中，考核的是“对从事环境影响评价所必需的法律法规、政策等相关知识了解、熟悉、掌握的程度和在环境影响评价及相关业务工作中正确理解、执行国家相关法律法规和政策的能力”。
但本科专业教学，尤其是选修课程的教学，不可能面面俱到。结合职业资格考试的要求，这门课程着重介绍的内容主要包括“综合性环境保护基本法”和“环境保护单行法律、法规”；“环境保护标准”简单介绍我国的环境标准体系，具体的环境质量标准、污染物排放标准和环境方法标准的内容可放在水、气、声、渣的监测和污染控制技术中介绍；“地方环境保护法规、规章”和“我国参加和批准的国际法中的环境保护规范”则强调它们与前述国家法律规范的关系，其他内容只要求简单了解。
