时间：2022-07-12 09:48:45
关键词：金融危机银行监管最优化
由美国次贷危机引发的金融危机在2008年愈演愈烈，据美国联邦存款保险公司（FDIC）统计，自2008年以来，美国已有12家商业银行和储蓄机构破产；全美五大投资银行，其中三家被收购或破产，剩余两家也重新回归商业银行。这场危机还扩散到欧洲造成英国、德国等国家大量银行濒临破产，不得不寻求政府救助。这次金融危机造成了自上世纪30年代经济大危机以来最大的一次全球经济衰退。
在金融危机的当下，人们不禁开始反思金融自由化和放松银行监管的合理性。然而上世纪30年代后实行的严格监管后来证实严重抑制了金融效率，扼杀了金融发展。是否经历这次金融危机以后又要走回严格监管的老路呢？到底什么样的银行监管才是最优的呢？面对这样的难题，最优银行监管理论又重新成为理论界研究的热点。
最优银行监管理论学说阐释
（一）银行监管成本收益说
长期以来人们一直在努力寻找能够有效分析银行监管效率的量化方法。成本——收益分析法是目前理论界研究银行监管效率运用得最多的方法。由于成本只有与收益相对比才有意义，银行监管的成本—收益对比则反映了银行监管尺度松紧的合理性。如果能以更小的银行监管成本实现银行体系系统风险最小化目标，那么又何必付出更大的代价呢？因此，银行监管当局必然应该追求最大的监管收益以及在此基础上付出最小的监管成本。从这种意义上讲，银行监管就是监管当局依据现实金融运行情况，对各种影响银行监管成本——收益的因素进行调整和改善，寻求银行监管均衡边界这样一个动态的“帕累托优化过程”。
上世纪90年代中期以来，不少学者运用交易费用理论来解释银行监管失灵问题，提出了银行监管的成本收益说。
Moskow（1998）指出有效的银行监管是指银行监管当局在实现银行监管目标时，对银行业的经营活动带来的损失最小化。银行监管实际上是一把“双刃剑”，一方面它有利于减少银行体系的风险，维护银行体系的稳定，另一方面它也会给银行业的运营带来成本。因此，有必要对银行监管的成本与效率进行比较分析。
对于银行监管成本的内涵，Elliehausen（1998）认为监管成本指银行为满足银行监管当局的监管要求而支出的成本和因此而承担的效率损失。他区分了监管成本中的机会成本和操作成本。对于银行而言，机会成本发生在银行的盈利活动受到监管的限制时；操作成本则指银行为满足监管要求而采取的特定行动形成的成本。
银行监管收益一般表现为宏观经济的平稳运行，银行体系的安全与稳定。这在理论界几乎达成共识，争论最多的还是如何计算银行监管收益问题。关于银行业监管的收益计算比较困难，迄今为止关于银行业监管的收益的专门实证研究成果很少，困难之处在于监管收益指标选取及参照系选取都比较困难。有的学者通过比较银行监管放松后和放松前的状态，研究放松银行监管的收益。Besanko和Thakor（1992）构建了一个理论模型，并通过这个模型研究了银行业准入监管放松的效果，最后得出的结论是，准入监管放松可使贷款利率下降，同时使得存款利率上升，进而使借款人和存款人受益，而由银行承担相应费用。此外，由于准入监管放松了，银行的债务——资本比必然呈现上升态势。
（二）银行监管激励相容说
所谓银行监管的激励相容，指的是银行监管制度所涉及的各个主体的效用最大化目标保持一致。其核心就是要解决信息不对称条件下的最优激励问题，银行监管当局需要设计出一套既能为银行提供适度激励，又有利于实现社会福利最大化的机制。
国际银行界对激励相容规制的实践与理论研究始于1995年前后，以《巴塞尔资本协议市场风险修正案》的推出与Paul和Brien（1995，1997）提出的“预先承诺制”理论（PCA）为标志。
《巴塞尔资本协议市场风险修正案》允许各银行采用内部模型法，即采用自己的风险评价模型（VAR），来确定其银行资产组合的风险；然后，银行监管当局以各银行VAR模型的计算结果为依据，计算所要求的资本数量。这种内部模型法鼓励银行采用更成熟的风险评价技术来确定市场风险。然而，内部模型法也可能诱使银行为了符合监管程序而不是为了真实反映自身风险水平而设计VAR模型。
Paul和Brien（1995）首先提出了“预先承诺制”，即银行事先对风险损失最大数额作出承诺，监管部门到期末对银行交易的利润和损失情况加以检查，如果发现损失额超过期初的“预先承诺”数额，则以超额损失额为依据对银行处以罚款。Prescott（1997）和Arupratan（1998）分别发展了具体的“预先承诺制”的机制设计。他们发展的预先承诺制使银行经营目标与监管当局监管目标达到一致，实现了激励相容的监管效果。Kobayakawa（1998）改进了预先承诺模型，设计了激励兼容的模型。这个模型主要是运用激励理论设计某种激励兼容的机制鼓励银行披露真实信息以降低监督检查的成本。在均衡状态时，高风险的银行会选择高的资本金率。
此外，Dewatripont和Tirole（1994）运用监管激励理论，构造了“最优相机监管模型”，该模型基于他们提出的银行监管代表假说，把对分散的存款人的信息不对称分析引入存款人集体行动失灵问题，并将讨论集中在银行何时需要外部的干预和监管，以及外部人监管的激励方案。
（三）银行监管市场纪律说
银行监管的市场纪律是指银行的存款人、债权人等利益相关者出于自身利益的考虑会在不同程度上关注银行的风险状况，并根据自身掌握的信息在必要的时候采取措施，影响该银行的利率及其资产价格，从而对该银行的经营产生约束作用。作为市场这种外部力量对银行机构的制约，其本质是由银行机构的利益相关者来约束银行行为。自Kane（1983）在《对存款保险改革的六点建议》别强调市场纪律的作用后，银行监管三大支柱之一的市场纪律逐渐被人们所认识。特别是1999年《美国现代服务法案》的实施和2001年《新巴塞尔协议》的颁布，使银行监管中的市场约束受到高度重视。与此同时，许多学者从不同层面对市场纪律改善银行监管效率进行了理论研究。
Kane（1983，1985）认为，以政府为主导的银行监管体系试图通过对银行设定复杂的税收和补贴机制来维持银行体系的稳定。但由于监管者的能力及委托问题，使这一目的很难达到。相反，存款保险提供了使银行配置高风险资产并将这些风险转嫁给存款保险机构的激励，进而造成巨额补贴支出和较高的银行监管成本。要降低由此带来的银行监管高成本，就不得不充分运用市场方法来约束银行向存款保险机构转嫁风险的激励。Thomsom（1990）和Kaufman（1996）分析指出，银行监管体系和存款保险制度，会使银行的利益相关者不关心银行的具体经营和风险状况，缺乏动力对市场激励做出反应，无法使存款由经营差的银行流向好的银行。如果缩小存款保险的范围和规模，使银行监管与市场约束结合起来，将大大改善银行监管效率。
最近几年以来西方学者纷纷提出建议，要求银行持有一定比例的次级债务，从而提高市场约束的动机和强度。Wall（1989）和Gorton（1990）早在上世纪80年代就提出通过发行次级债券来增强对银行管理层市场约束的观点。一般认为，银行证券的风险和收益状况反映了银行的经营条件和违约风险水平，因而，债券市场信息可以作为银行风险的市场信号。如果所有银行都要求发行同样类型的次级债券，那么监管者就可以很容易比较各银行的违约风险大小。Maclachlan（2001）得出发行次级债券可以显著提升对非投保银行的直接和间接的市场约束的结论。同时Jagtiani和Lemieux（2001）的研究发现，美国银行控股公司债券的买卖差价先于银行融资条件和信用评级恶化出现，这说明通过增加发行次级债券来增强市场约束是有效率的。
银行监管研究的发展趋势与展望
银行监管经历了由1929—1933年经济危机后全面的严格监管，到放松监管再到重新监管的周期循环。
第一阶段严格监管，在20世纪20年代以前，银行在“看不见的手”的思潮影响下实行“自由银行制度”，银行体系基本上不受任何监管，但30年代经济大危机引起的巨大恐慌，彻底颠覆了自由银行制度理论，人们甚至认为为防止这种危机再次发生是可以不惜一切代价，于是对银行业实施了严格的监管。
第二阶段放松监管，经济大危机以来的严格监管致使上世纪60年代许多银行盈利能力降低，竞争力弱，面临被淘汰的危险。这种管制是以损失银行盈利水平和效率为代价，反而使银行体系愈发不稳定。在金融机构不断开展金融创新，要求放松利率管制、提高效率的压力下，各国在上世纪70～80年代摒弃了严格监管措施，使银行业出现了突飞猛进的发展。
第三阶段重新监管，上世纪90年代以来的几次金融危机，让监管者和被监管者开始对银行监管重新审视，在银行体系的效率与稳定性的权衡中采取了一种更加谨慎的态度，开始约束和引导市场参与者的行为，防范金融风险。
第四阶段放松监管，进入21世纪以来，随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提高以及信息技术在金融领域的广泛应用，金融界不断抱怨监管成本过高和过度监管成为影响银行业发展的主要因素之一。相应地，金融领域再次出现放松银行监管的趋势。
20世纪以来全球银行监管从“严格监管—放松监管—重新监管—放松监管”的演变轨迹，正是一个不断调适监管限度并提高监管效率的最优化过程。与此同时，银行最优监管理论也必然随着金融实践不断地创新与发展。然而，2008年全球金融危机表明在银行效率与银行监管两者之间权衡的理论与实践探索还需要进一步发展。
参考文献：
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理念，英语和希腊语拼作“idea”，它是一个哲学名词。在康德看来，理念指纯粹理性的概念。而黑格尔认为，理念是世界的本质，是事物存在的原则和基础，一切事物都不过是理念的外在表现，“事物之所以具有真理性都只是通过理念并依据理念的力量”。那么，银行监管理念是指贯穿于银行监管过程始终，指导银行监管实践并在监管中必须予以遵循和贯彻的原则及精神。确立适当和有效的银行监管理念对于控制银行风险，确保金融体系的稳健、高效运行，实现银行监管的既定目标是具有重要意义的。
巴塞尔银行监管委员会于1999年6月公布了《巴塞尔新资本协议》征求意见稿，准备用其取代1988年巴塞尔协议。在听取意见和充分讨论的基础上，委员会于2001年1月，再次了《巴塞尔新资本协议》(草案第二稿)，以在全球范围内征求银行界和监管部门的意见。新协议把最低资本要求、外部监管和市场约束作为银行监管的三大“支住(Pillar)，并允许银行采用内部评级法来确定其风险资本要求，此举引起了国际金融界的广泛关注。《巴塞尔新资本协议》是在新的国际金融环境下经过反复讨论和酝酿而形成的，代表着国际银行业风险管理的未来发展方向。协议不仅内容上有创新，而且透出并反映了许多重要的监管理念，对这些理念尤其是效率理念的分析和研究，有助于我们准确把握国际银行监管的最新发展趋势，并用以指导我国银行监管的实践。
一、效率理念与金融监管理论的嬗变
何谓效率?《辞海》是这样定义的：①指消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率，或②一种机械(原动机或工作机等)在工作时的输出能量与输入能量的比值。而意大利经济学家帕累托(Pareto)给效率下的定义则是：“对于某种资源的配置，如果不存在其他生产上可行的配置，使得该经济中的所有人至少和他们的初始时情况一样良好，而且至少有一个人的情况比初始时严格地更好，那么资源配置就是最优的。”什么样的(银行)监管是有效率的?MichaelH·Moskow教授认为(1999)，如果它在实现其追求的目标时，对行业的经营活动造成的附带损失最小，这种监管就是有效率的。为此我们认为银行监管的效率应包括两层含义：一是通过监管保护存款者的利益，促进被监管者市场竞争能力的提高和抗风险能力的增强，并由此提高整个银行业的效率；--是监管当局降低监管成本，提高监管本身的效率。
效率理念在银行监管领域的确立与近代金融监管理论的嬗变密不可分。1929—1933年大危机使金融市场的不完全性与金融体系的脆弱性暴露无遗，大批银行及其他金融机构纷纷倒闭，这给西方市场经济国家的金融体系带来了极大的冲击。基于对实践的深刻认识和传统理论的反省，建立在市场不完全性基础上的金融监管理论发生了转变，从主张自由竞争和政府不干预，转向限制金融业过度竞争，保障金融业的稳健经营。反映在银行监管理念上即表现为“安全优先”。
但政府管制并非完美无缺。一方面，宽泛而严格的外部监管使金融机构和金融体系的效率下降，压制了银行业的发展，从而最终导致银行监管的效果与促进经济发展的目标不相符合；另一方面，外部监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府解决金融领域市场不完全性问题的能力的限制，如监管人员不胜任，监管无法跟上金融创新的步伐，监管引发的道德风险以及行政性的外部干预严重扭曲市场机制的正常运行等。20世纪70年代后，随着以“金融压抑”和“金融深化”理论为代表的金融自由化理论的兴起，国际金融领域经历了一次大规模放松管制的过程。在理论上主张放松对金融机构过度严格的管制，特别是解除金融机构在利率、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的效率。如果30—70年代金融监管理论的核心是金融体系的安全优先的话，(70年代以来的)金融自由化理论则尊祟效率优先的原则，自然，效率优先的银行监管理念也得以确立并被广泛认同。
进入20世纪90年代，国际金融领域先后发生了墨西哥金融危机以及1997年的东南亚金融危机，因此，金融体系的安全性及其系统性风险再次受到关注，并强调要加强金融监管。但显然，90年代以后强调的金融监管并非是70年代以前的“严格管制”，而是一种审慎性监管。它鼓励金融机构加强内控制度建设，强化信息披露制度，重视通过市场机制来发挥对金融机构的监督和制约作用。也就是说，新的金融监管理论并非是对以往安全性监管理念的简单回归，而是使提高效率与加强安全两者间相互融合与协调，监管的效率理念不仅没有被否认，恰恰相反，其内涵有了全新的拓展。
二、效率理念：来自各国国内立法与国际层面的分析
银行监管并非是金融压制和阻碍银行业的发展，而是在确保安全与稳定的基础上促进银行体系的公平、有效竞争。银行管理的目标之一就是创造一种提高效率并鼓励竞争的管理结构，促使银行服务适度化并在市场经济中更好地运作。
注重效率的监管理念首先表现在国内立法层面上。我们可以看到，近几年来不少国家的监管当局越来越重视金融机构的效率和竞争力问题，并将其明确列为监管的一项重要原则和目标。英国<金融服务与市场法)提出了“好监管”的六条原则，要求在实施监管时必须同时考虑并作为新监管方式的指南。这六项原则是：使用监管资源的效率和经济原则；被监管机构的管理者应该承担相应的责任；权衡监管的收益和可能带来的成本；促进金融创新；保持本国金融业的国际竞争力；避免不必要的对竞争的扭曲和破坏。日本自1994年着手进行的“金融大爆炸”改革后，也改变了过去单纯以安全为主的监管目标而将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正与效率作为自己的首要任务。美国的银行监管也从消极管理走向积极管理。随着70年代至80年代美国金融的平稳过渡和金融创新的强劲发展，美国银行监管当局日益感到放松金融管制、提高银行竞争与效率的必要性，于是推行所谓的积极管理，即管理是为了鼓励金融业的正常活动，促使金融机构更有效率地经营，是决策者合理内在计划的反映。美国1999年11月通过的(金融服务现代化法)也清楚地表明“美国开始将国际竞争，赢得全球市场作为目标”。
不仅如此，各监管当局采取的监管措施也更加注重发挥市场约束和行业自律的作用，强调银行业内控机制的建立，加强信息披露和透明度，在监管方式上也更显灵活性，其目的就在于通过监管促进银行间有效竞争，提高银行体系的效率。
在国际层面上，说到银行监管则不能不关注具有全球性影响的国际银行监管组织——巴塞尔委员会，其最近出台的巴塞尔新资本协议是国际金融实践与发展趋势的最新反映，对它的分析和研究是我们把握银行监管理念发展脉络的关键。通过分析，笔者认为该协议在制度设计和规则安排上充分体现了银行监管的效率理念，具体表现在：
1.从“监管资本”向“经济资本”转变
在管理系统性风险时，监管的任务就是将“外部性内部化”，即尽可能确保单个的投资决策者不仅将其个人面临的风险，而且将整个社会面临的风险都考虑在内。为了确保每一个投资者在做投资决策时将他或她强加给社会的全部成本都考虑在内，监管当局必须采取措施将社会定价差包括在其对风险的计算当中去。无疑，这对促使被监管者谨慎经营并最大限度地减少对社会的冲击与危害是有益的。但不加区分地要求每个银行将“平均”社会定价差考虑进去，实行“一刀切”的监管资本要求也降低了各银行的活力和效率。
在新协议中，巴塞尔委员会把监管资本与金融机构所需的经济资本进行了区分。监管资本是银行满足风险控制的最低要求，也是监管者进行早期干预的基础。而经济资本是银行基于内部管理的原因以及获得所期望的信用评级和其债务的风险溢价而持有的那部分资本，它是支住Ⅱ内容的一部分，由银行决定但受到监管者监督。显然，监管资本是监管者为确保银行在做出定价决策时把消极的外部性内部化的结果，而许多大银行通过更加精密、准确的内部模型计算出来的经济资本量可能要小于监管当局确定的监管资本要求。通常情况下，监管资本可以适当高于经济资本，但并非是越高越好。因为这涉及到被监管者对风险和收益的权衡，如果银行按监管资本持有资本数量远高于其实际需要的经济资本，那么，一方面说明其抗风险能力较强，但另一方面也表明其资产运用不充分，实际上降低了其资金使用效率。
2.完善资本比率的计算方法，提高监管效率
在金融形势日益复杂的今天，监管当局只有不断地吸收和利用银行自己开发出来的富有成效的管理方法和技术，才能更好地与银行自身的业务发展相一致，避免产生不必要的扭曲，使效率损失尽可能降到最小。
新协议有关风险监管的总体思路可以讲仍是对1998年巴塞尔协议的延续，即以资本充足率为核心，以信用风险控制为重点。但有关资本比率的计算则作了较大的改进，从而使协议更加灵活、更具有风险敏感性。新协议放弃了1988年协议确定信用风险大小的一刀切式的做法，建议业务不是十分复杂的银行采用“标准化法”，而对于业务复杂、条件具备的大银行则可采用内部评级法(InternalRatingBasedApproach，简称“IRB法”)。新协议允许国际银行使用自己内部的风险评估结果来确定资本要求，这表明新协议在承认被监管对象个体差异的基础上，引入了市场效率的理念，以平衡监管成本和监管效益的相互关系。内部评级法的采用，不仅使银行获得了更大的自主性，提高了市场竞争力，而_RX，f监管当局来说，其可以通过一套严密的评估程序加以验收，不再像以往那样单纯从外部对银行施加“刚性”的资本要求，这既鼓励了商业银行的创新，又节省了监管成本。
3.强调银行风险控制和管理的自我责任
过去，银行监管主要通过加强管制来控制风险、保持稳定，这虽然在短期内使银行获得相对的安全与稳定，但由于严格的管制抑制了银行竞争力的提高，导致经营效率的低下，从而使银行在根本上降低了抵御和化解风险的能力，反而积累了更大的风险。近年来，面对金融业发展日新月异、金融创新层出不穷、金融风险越来越复杂的情形，监管当局越来越认识到银行内部治理结构和激励机制对控制银行风险的重要性，因而加大了监管政策的调整，不断使外部监管与银行内控建设有机结合。一方面，通过有效的外部监管推动银行的内控建设；另一方面，银行完善的内控建设又为外部监管奠定良好的基础，从而提高监管效率。新协议在支柱Ⅱ中，阐述了监管评估的四大基本原则，透过这些原则我们可以看出，巴塞尔委员会旨在使监管当局在对银行进行有效监管时，促进银行建立起关于资本充足整体状况的内部评价机制，并制定维持资本充足水平的战略。而监管当局主要是对银行的内部评价程序与资本战略以及资本充足状况进行检查和评价，并在银行资本下滑时进行及早干涉。新协议的这种制度安排，最大限度地调动了银行在经营和监管方面的积极性，有利于提高银行监管的效率。
三、启示
关键词：新巴塞尔资本协议三大支柱风险监管
巴塞尔银行监管委员会于1988年公布的资本协议，曾被认为是国际银行业风险管理的“神圣条约。”然而在过去十几年中，银行防范风险的能力，监管部门的监管方法和金融市场的运作方式发生了巨大的变化。该协议对发达国家已越来越不适用。1996年巴塞尔委员会提出了粗线条的新资本协议草案，2001年1月公布了详细的新协议草案，各国商业银行和监管当局对新协议草案提出许多的意见和建议，经过一年半时间研究，终于在2002年7月10日就许多重要问题达成一致意见，委员会计划于2003年第四季度确定新资本协议以便各国于2006年底实施新协议。在2003年至2006年间，银行和监管当局将根据新协议的各项标准，建立和调整各项体系和程序。新协议一旦问世，国际金融市场的参与者及有关国际金融组织会把新协议视为新的银行监管国际标准。从这个意义上说，发展中国家必须认真研究新协议的影响。另一方面，借鉴国际上先进的金融经验加强金融监管是我国金融业面临的一个重大问题，在目前形势下，我国需要切实更新监管理念强化资本监管。本文拟通过对新资本协议的介绍从法律角度来初步探讨其对我国银行风险监管的影响。
一、新巴塞尔资本协议的主要内容
银行业是一个高风险的行业。20世纪80年代由于债务危机的影响，信用风险给国际银行业带来了相当大的损失，银行普遍开始注重对信用风险的防范管理。巴塞尔委员会建立了一套国际通用的以加权方式衡量表内与表外风险的资本充足率标准，极大地影响了国际银行监管与风险管理工作的进程。在近十几年中，随着巴塞尔委员会根据形势变化推出相关标准，资本与风险紧密联系的原则已成为具有广泛影响力的国际监管原则之一。正是在这一原则指导下，巴塞尔委员会建立了更加具有风险敏感性的新资本协议。新协议将风险扩大到信用风险、市场风险、操作风险和利率风险，并提出“三个支柱”（最低资本规定、监管当局的监督检查和市场纪律）要求资本监管更为准确的反映银行经营的风险状况，进一步提高金融体系的安全性和稳健性。
1、第一支柱——最低资本规定
新协议在第一支柱中考虑了信用风险、市场风险和操作风险，1并为计量风险提供了几种备选方案。关于信用风险的计量。新协议提出了两种基本方法。第一种是标准法，第二种是内部评级法。内部评级法又分为初级法和高级法。对于风险管理水平较低一些的银行，新协议建议其采用标准法来计量风险，计算银行资本充足率。根据标准法的要求，银行将采用外部信用评级机构的评级结果来确定各项资产的信用风险权利。当银行的内部风险管理系统和信息披露达到一系列严格的标准后，银行可采用内部评级法。内部评级法允许银行使用自己测算的风险要素计算法定资本要求。其中，初级法仅允许银行测算与每个借款人相关的违约概率，其他数值由监管部门提供，高级法则允许银行测算其他必须的数值。类似的，在计量市场风险和操作风险方面，委员会也提供了不同层次的方案以备选择。
2、第二支柱——监管部门的监督检查
委员会认为，监管当局的监督检查是最低资本规定和市场纪律的重要补充。具体包括：（1）监管当局监督检查的四大原则。原则一：银行应具备与其风险状况相适应的评估总量资本的一整套程序，以及维持资本水平的战略。原则二：监管当局应检查和评价银行内部资本充足率的评估情况及其战略，以及银行监测和确保满足监管资本比率的能力。若对最终结果不满足，监管当局应采取适当的监管措施。原则三：监管当局应希望银行的资本高于最低监管资本比率，并应有能力要求银行持有高于最低标准的资本。原则四：监管当局应争取及早干预从而避免银行的资本低于抵御风险所需的最低水平，如果资本得不到保护或恢复，则需迅速采取补救措施。（2）监管当局检查各项最低标准的遵守情况。银行要披露计算信用及操作风险最低资本的内部方法的特点。作为监管当局检查内容之一，监管当局必须确保上述条件自始至终得以满足。委员会认为，对最低标准和资格条件的检查是第二支柱下监管检查的有机组成部分。（3）监管当局监督检查的其它内容包括监督检查的透明度以及对换银行帐薄利率风险的处理。
3、第三支柱——市场纪律
委员会强调，市场纪律具有强化资本监管，帮助监管当局提高金融体系安全、稳健的潜在作用。新协议在适用范围、资本构成、风险暴露的评估和管理程序以及资本充足率四个领域制定了更为具体的定量及定性的信息披露内容。监管当局应评价银行的披露体系并采取适当的措施。新协议还将披露划分为核心披露与补充披露。委员会建议，复杂的国际活跃银行要全面公开披露核心及补充信息。关于披露频率，委员会认为最好每半年一次，对于过时失去意义的披露信息，如风险暴露，最好每季度一次。不经常披露信息的银行要公开解释其政策。委员会鼓励利用电子等手段提供的机会，多渠道的披露信息。
二、新巴塞尔资本协议对银行风险监管的法律影响
1、第一支柱对银行风险监管的法律影响
（1）外部信用评级机构评级问题。第一支柱提出的风险计算量方法中标准法最简单。但是标准法的实施依赖于外部评级机构的评级。每个信用评级机构都有尽量提高评级对象信用等级的内在冲动，毕竟客户可以自由选择聘请评级机构，支付评级费用，但是这种扭曲评级结果的冲动，通常会因为评级机构需要保持自己在市场及投资者中的威望而有所收敛，毕竟投资者会间接推动客户对于信用评级机构的选择。然而，这种非市场化的监管需求推动的评级却可能会加大客户对信用评级结束果进行随意挑拣的冲动，降低能对信用评级机构的盈利能力起决定作用的市场威望的重要性。为了限制这种对评级结果进行随意挑拣的行为，监管当局应该在使用评级结果时，确保信用评级机构仍然会将自己的市场威望视若生命。在这个意义上，监管当局应该全面考虑对特定评级对象的各类评级结果，当评级结果不一致时，应当对最低结果给予更多的重视。
（2）监管方式转变问题。相对标准法而言，内部评级法对监管能力的要求高得多，它要求监管当局有能力评估和监督这些复杂的风险管理系统。这要求监管者对各种方法的先进性和合理与否有明确的判断。如果监管机构不能给先进的风险管理技术创造空间，就会阻碍银行管理水平的提高，将不利于本国银行竞争力的提高。反之，如果新的方法在不合理的情况下被使用，可能导致在一定范围内风险失控。内部评价法的运用实质上是银行监管方式的重大转变，标志着监管方式由“静态”合规性监管向“动态”审慎性监管转变。过去，银行监管局限于资产负债情况，监测由其反映的风险水平，衡量资本充足率和各类资产负债比率是否符合量化的标准，实质上是一种静态的风险监管。现在，监管领域的发展转向了审查银行的风险管理体系，包括风险模型是否合理，完善和有效，是否建立了完善的风险管理政策和程序，是否对风险进行了及时、准确的度量，监测和控制，是否有充足的资本金抵御银行面临的风险等。这种基于风险的审慎监管关注的是银行如何度量和管理风险及其管理能力。就像医生，给病人开药方，让病人把药拿回家去吃。新协议通过从标准法，初级内部评级法和高级内部评级法这一循序渐进的资本计算方法，力求建立良好的激励机制，鼓励银行不断改进和完善风险管理系统，从而能更精确地度量风险。相应的，监管当局的监管重点应从原来的单一最低资本充足水平转向银行内部的风险评估体系的建设状况上来。
2、第二支柱对银行风险监管的法律影响
引入第二支柱对完善整个监管框架具有重要意义，它不仅引入了监管当局的检查，而且有助于鼓励银行保持事前和事中的谨慎操作，但是，第二支柱的实施也向监管当局提出了一些挑战。首先，改进监管程序的紧迫性尤为明显，在发生银行危机的国家，银行资本充足水平的计算之所以不真实，就是由于监管法规不可靠和公共部门有意宽容。众所周知，银行管理部门对银行面临的风险最了解，并对管理风险负最终责任。监管当局的监督检查并不是要取代银行管理部门的判断和经验，更不是要把保持资本充足的责任转移到自己身上。因此，监管部门应在程序上下功夫通过程序正义创造公平竞争的市场环境，保持银行业整体的稳定，而不是某家银行的安全。其次，由于监管当局的责任增大，自扩大，相应有必要提高对监管部门自身的约束要求，我们要清醒的认识到监管不是万能的，监管当局与一般市场主体（银行）一样，具有内在的利益冲动。随着监管当局的权力增加，其“设租”动力也在相应增强。不受约束的权力必然导致腐败，因此，为防止监管当局滥用其监管权力，监管当局应采取措施不断增强自身免疫力，另一方面应从外部加强对监管当局的监督检查。
3、第三支柱对银行风险监管的法律影响
有效的市场纪律需要可靠而及时的信息，以使其交易对手进行完善的风险评估。新协议将信息披露作为银行资本充足率的一个内在要求，代表了国际金融业和国际监管的新的发展方向。详言之，信息披露对强化监管的作用在于：（1）信息披露制度直接作用于风险行为产生的根源体现了委托人对内部信息要求的意志和权力，削弱了人的信息优势，使监管者处于更有利地位；对风险行为的控制不应只注重行为本身，强调信息披露的约束机制比管制可能更有效。（2）信息披露有利于打开银行内部“黑匣”，披露制度的存在对人起到威慑作用，使其衡量到风险行为的成本过大而放弃冒险。惩罚不是约束的目的，更多的信息披露构成对人的警示作用更符合约束的本质要求，使监管从事后性快向事前性转变，最终达到尽可能减少风险的目的。（3）信息披露制度是其他一切约束机制实施的前提和基础。约束机制总是由一定的信息触动之后产生反应，信息披露的质量制约各种约束制度的有效性。（4）信息披露制度提供了一种灵活的约束手段，可在保证安全性的前提下赋予经营者更大的活动空间和操作权限，这符合金融业灵活、迅速的经营特色，保证在激烈的竞争环境中占据优势。（5）由信息披露所构成的社会公共舆论监督是有效监管体系中重要的一环，有助于减少监管中的道德风险。强调信息披露监管制度的适当构造也必然能够构造公众监督机制，监管者的行为将受到关注，不符合监管宗旨的行为将得到纠正。从而可以降低监管组织的交易成本，提高组织效率。2
三、我国商业银行存在的问题及改进建议
1、现在监管理念是风险查处占上风，为什么大家都说人民银行是消除队，是警察？主要是因为人民银行在查处风险。在风险查处理念下始终走不出防范风险、查处风险、处置风险的怪圈，现在要转移到风险监管上来。首要改变的是观念，要向风险评价转变，分析评价商业银行自身的控险能力、化险能力、排险能力，对商业银行的健全性、系统的安全性等做出一个综合性的评价，指出其存在的风险隐患和管理漏洞，并责令其组织实施和改正。在风险评价的理念下，监管者以第三者身份出现，就不会疲于奔命，干些建台帐，跟踪检查等工作。监管当局要站在客观的角度，对银行运行的整个系统进行评价，看整个系统的风险程度有多大。
2、作为发展中国家，我国银行业发展水平和监管能力都很低。我国目前仍存在使用“一逾两呆”的贷款分类法，贷款五级分类才刚刚试行，而对十国集团国家一些大银行的调查表明银行内部评级法中仅是营运贷款就平均分为10级。我国短期内仍需采用标准法，但我国缺乏外部评级机构，而外部信用评级机构的建立和发展需要花费较长时间。另一方面，数年之后，众多国际大银行纷纷采用内部评级法，若我国跟不上，将在国际竞争中咱于不利地位。因此，我国应从现在起就着手开发内部评级法，建立风险内部评级体系是商业银行风险管理的起点和基础。目前，信用模型尚不成熟，普遍适用的内部评级标准尚未建立，我国监管当局应指导商业银行在考虑自身的资本状况、经营规模、风险程度等因素的情形下建立各自的评价体系，尽可能使其能全面，灵敏地揭示和控制风险。监管当局也可根据本国普遍情况提出一个示范模型，但重点应放在对商业银行的内部评级模型进行有效的评估和指引。
3、由于会计信息不完备，真实性有待提高等因素，我国银行业在信息披露的质量和数量方面，都远远不能适应市场的要求，市场也缺乏足够的动力和资料深入分析银行的风险状况。目前商业银行信息披露的法规律规范体现在各项法律规章制度中如《金融企业会计制度》、《金融保险企业财务制度》、《会计法》、《企业会计准则》、《商业银行法》、《股份有限公司会计制度》、《公开发行证券公司披露编报规则第2号》等，上述法律规范除了证监会编报规则第2号处，其他法律规范对商业银行信息披露的要求都是原则性的，没有具体要求。因此，我们应在信息披露的标准、内容、方式、手段等方面制定具体的可操作的规范，把对信息披露的监管纳入到监管当局日常的监管程序之中，对不能遵守的银行，应根据不披露的性质、影响的时间长短做出反应，轻则对银行进行建议、批评，重则罚款、停业整顿。
参考文献：
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关键词：人民银行；监管职能；定位；现状
一、基层央行加强金融监管的必要性
银行监管职能分离后，作为国家的金融管理和宏观经济调控部门，中央银行的货币发行、货币政策操作、外汇管理、国库经理、资金清算、国际金融合作和最后贷款人的职能和任务将会更加明确，真正体现出保持币值稳定、促进经济增长的货币政策目标。但作为中央银行的人民银行绝不是不需要金融监管了，人民银行仍然具有非常重要的监管责任，因此正确定位，履行职责是关键。
第一，从中国人民银行的职能履行看，中央银行需要加强金融监管。通常，中央银行的职能分成三部分，即发行的银行、政府的银行和银行的银行。而金融监管的目标主要有以下两个：一是维护金融体系的安全与稳定。这是金融监管的首要目标。二是保护存款人利益。存款人通过银行机制而成为事实上的贷款人，保护存款人的利益，实质上就是维护一种信用制度，使银行的信用中介职能得以发挥，也使银行得以生存和运转。从以上这两条目标来看，不管中央银行的货币政策和金融监管职能是否分离，不管金融监管的主要责任是由中央银行还是由其他部门负责中央银行都要承担一部分金融监管的职能，因为：首先一国的金融体系的组成部分较为复杂，商业银行、证券公司、投资银行、保险公司、信托公司、投资基金等都是金融体系的组成部分，一些国家分别成立独立的机构对银行、证券、保险进行分别管理，但是金融体系的稳定是指整个大环境的稳定，在监管功能细分后，往往分出的独立机构只能够站在较为狭窄的空间里，对自己所管理的范围内进行管理，往往只注重微观效益而忽视宏观效益，在监管中互相可能会出现新的矛盾、新的风险，因此，要实现整个大环境的稳定就有必要对监管机构进行协调与信息疏导，对各监管机构的“业务冲突”或是“监管死角”进行处理，协助各监管机构做好工作，实现金融体系的稳定。其次，保护存款人的利益，在金融机构出现流动性风险时中央银行要向它们提供再贷款来渡过难关，但是再贷款同样具有某些商业贷款的性质，并非是无偿提供给金融机构的“免费的午餐”，如果向金融机构提供的再贷款成为了新的呆账坏账就得不偿失了，所以，为了避免这种现象的发生，中央银行就有必要在日常工作中对各金融机构进行类似与日常检查的风险评估，各监管机构也有必要把被监管者的经营状况向中央银行反映，中央银行也有权对出现经营恶化的金融机构提出整改意见，以免出现上面所提到的问题。最后，维护金融体系的稳定、保护存款人的利益也同样是货币政策目标所要考虑的内容，两者之间是相辅相成的，协调好二者的关系，将有助于金融监管目标和货币政策的实施。金融监管要为货币政策服务。货币政策目标是国民经济的总体目标，金融监管目标是金融体系的目标，所以金融监管当然要为货币政策服务，要通过提供一个良好的金融环境，保证和促进货币政策目标的实现。因此二者并无本质上的矛盾和冲突。
第二，从中央银行最后贷款人的手段看，说明中央银行需要参与金融监管。作为金融监管的最后贷款人手段是指作为监管者，为保护存款者的利益，对发生清偿困难的银行或其他金融机构进行财务上的援助和实施抢救行动，这种手段被认为是一国金融体系的最后一道安全防线，具体做法有：提供贷款、担保及兼并。以贷款来挽救行将倒闭的金融机构，好比打上一剂“强心剂”，是最直接最有效的方法。有时中央银行并不直接提供贷款或组织银团贷款，而是对发生困难的银行提供担保。使之能从金融市场上筹借资金已渡过难关。实际上，这与提供贷款在本质上区别不大。一是从机构上看,我国的地方性法人金融机构相对而言风险较高。与总行相比,分支行立足于本地实际情况,对地方性金融机构的情况更熟悉或更具有信息采集优势,而且当发生风险时,分支行也是处在风险的最前端,更应承担起信息的采集、筛选、初步判断和传递作用。发生系统性金融风险时,央行的最后贷款人职能应是在“最后”发挥作用的。二是在前期的风险处置中,央行并不是无动于衷。因为央行要判定金融机构是否已经采取了必要的、可能的措施,所以央行必须要关注风险处置的全过程。为了实现金融机构的自救,与相关的沟通和协调是不可或缺的。央行分支机构在这一过程中也能发挥应的作用。三是再贷款和再贴现是央行履行最后贷款人职能常用的工具,这两种工作的具体操作离不开各分支机构。严格使用、规范管理是再贷款和再贴现充分发挥作用的前提,也是分支行履行最后贷款人职能的具体体现。
第三，从中央银行与商业银行的业务联系看，中央银行需要加强金融监管。商业银行与中央银行有着某种天然的联系，这种天然的联系可以通过中央银行与商业银行的业务体现出来。同样，也正因为中央银行与商业银行有着业务上的联系，所以，中央银行就必然要参与到金融监管中来，没有中央银行参与的对商业银行的监管，不是真正意义上的金融监管。中央银行与商业银行有关联的业务主要包括货币发行、集中存款准备金、对商业银行贷款、再贴现、清算业务等内容。具体来看：一是商业银行办理存款业务，须遵循中国人民银行规定利率幅度确定存款利率，其办理贷款业务时，应按中国人民银行规定的利率幅度确定贷款利率。二是遵循中国人民银行关于资产负债比例管理的规定，使商业银行的长期贷款、中期贷款、短期贷款、同业拆借业务、国债业务等保持合理的比例，使各种期限的负债业务也保持合理的期限和结构。三是商业银行的重要投资须按照商业银行法的规定进行，并事先取得中国人民银行批准。四是商业银行应定期向人民银行报送资产负债表等报表和其他资料，接受人民银行的检查监督等。五是商业银行违反商业银行法和其他法律法规的行为，构成行政责任的，由中国人民银行依法给予行政处分。六是设立商业银行总行及分支机构，由人民银行总行审理后报国务院批准；设立商业银行的省级分行或计划单列市分行，由商业银行总行提出申请，报人民银行总行审核批准；设立地、市级分支行，由商业银行省级分行提出申请，报人民银行大区分行批准；设立县（市）支行、市区办事处、地市级分行营业部，由商业银行地市级分、支行提出申请，经人民银行中心支行审核，报大区分行批准。七是对商业银行的检查和监管，包括不定期检查、金融机构年检和专题检查，检查的内容主要是机构设立的合法性，执行政策情况，经营情况等；监管商业银行的全部业务，包括对其资本结构的监管，对其资产负债比例监管和风险资产监管，对其信贷计划执行的监管，对其存贷款业务活动的监管，对其结算业务的监管，对其利率管理的监管，对其外汇业务的监管等。八是商业银行的主要领导须经中国人民银行批准才能履职。九是商业银行依照商业银行法的规定在对银行名称、注册地点、注册资本、股权结构等重大事项进行变更之前须经中国人民银行批准。十是商业银行因各种情况不能继续经营，需要终止的，须经中国人民银行批准才能清算和注销银行法人资格。
第四，从维护金融市场的稳定来看，中央银行也应加强金融监管。金融市场是金融领域各种市场的总称，在整个市场体系中，金融市场就是枢纽，是联系其他市场的关键，因为金融市场不仅是资金筹措、调剂的场所，而且具有提高资金的使用效益、引导储蓄向投资的转化、分散经济风险以及提供经济信息、调节经济等多种功能。不管监管体制如何，中央银行都是维护金融市场稳定的重要力量，因为首先，中央银行是金融市场的中介者。金融市场是由资金的供给者和需求者形成的市场，金融机构、企业、政府、公共团体及个人是主要的供需者。中央银行在金融市场中，既不是纯粹的资金供应者，也不是纯粹的需求者，但由于它集中各金融机构的存款准备金和清算资金，当金融机构发生资金拆借、证券买卖等资金活动和需要清偿债权债务时，就可以通过它们在中央银行的存款转移来实现。其次，中央银行是金融市场的参加者和调节者。公开市场操作也是中央银行实施货币政策的政策工具。若认为有放松银根的需要时，就从金融市场购进金融资产，扩大货币供应，从而增加流通中的货币量；若认为需要紧缩银根是，就向市场出售金融资产，从而减少流通中的货币量，最终对投资和生产规模起到调节的作用。既然中央银行是金融市场的中介者、参加者和调节者，而且中央银行作为国家的金融管理机关，不以营利为目的，这种既代表国家又超然于各银行和金融机构的地位，是指完全可以充当金融市场的监管者。所以银监局成立，金融监管体制虽发生了变革，中央银行仍承担着金融监管职能。
二、目前基层央行监管存在的主要问题
国家实行金融监管体制的重大改革，把原由人民银行承担的金融监管职责划给银监会后，据调查，基层央行有些人认为，现在人民银行没有监管权了，工作不好做了，说话无人听了。其实，这是一种错误认识。本文已经反复强调根据修改后的《中国人民银行法》的规定，人民银行仍然具有9项监管职责，既有对金融市场、金融机构部分业务的检查监督权，又有对所管内容违法违规的行政处罚权，既有直接检查权，又有建议检查权，还有要求银行业金融机构报送有关报表资料权。所以，不是说人民银行现在什么都不管了，而是管的范围和对象不同了，即由原来主要对金融日常业务、机构设立、高管人员资格审查等微观监管转变为对金融市场、金融稳定方面的宏观监管。针对这一变化，基层央行应重新定位，把该管的切实管好，把不该管的交给别人，做到监管既不越位，又不失职。广义的金融监管包括预防性监管和保护性监管，此次的分拆只是将预防性监管的职能分出，保护性监管的职能仍由中国人民银行负责，故人民银行不能放弃属于自己的责任。具体来看，存在如下一些问题：
第一，内部因素制约。员工依法行政意识薄弱，怠于行使监管权。一是“无所作为论”，认为监管职能的分离就意味着失去了对金融机构的管理权，从根本上削弱了央行基层行在地方上的影响，必然导致其无所作为；二是“无权作为论”，认为金融监管是银行业监管部门的权力，人民银行的工作是货币政策传导和金融服务，无权介入金融监管；三是“无力作为论”，认为失去了以监管权为支撑的助推作用，各项工作无法开展，工作时感觉力不从心。这三种认识的存在导致昆明人行怠于行使监管权，在客观上可能会造成有法不依、执法不严，甚至违法不究。
第二，监管效率比较低下。一是监管资源配置不当。人行现有的监管职能散落在多个业务部门，而且监管行为普遍计划性不强，缺乏统一的规划与协调，缺乏统一的执法尺度，监管的整体效能得不到充分发挥。二是监管力量薄弱。长期以来，不只昆明人行大部分央行基层行注重业务操作人才的培养，没有有意识地培养既熟悉业务知识又熟悉行政执法基本知识的人才，导致监管人才严重不足。三是执法流程不规范。业务管理与执法监督连为一体，查处不分离，职责不清，监督不到位。四是非现场监管起不到应有的作用。央行基层行的非现场监管大多就是收集、整理金融机构的报表，而对于这些数据的真实性缺乏监督和制约的手段。同时，由于人才和技术手段的限制，央行基层行对于这些数据的再加工能力也十分有限，制约了非现场监管作用的有效发挥。第三，监管依据与措施不明确。一是条件不明。按照《中国人民银行法》规定，除第三十二条的九种监管权外，人民银行只有在当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，经国务院批准才能行使监管权。但此条件规定过于原则化，对金融机构出现支付困难可能引发金融风险的认定既没有质的要求更没有量的规定，尤其是针对不同的金融机构（全国性、区域性、地方性），未制定有差别的认定指标，实践中不好把握、难以实施。二是保障不明。任何法定的权利大抵应包括以下三个层面的含义，即权利的确认、权利的保障、权利的补救（即反面的保障）。具体到人民银行的监管权则表述为：人民银行监管权的法律法规条文上的确认；人民银行监管权的保障即以什么来确保监管权得以施行；人民银行监管权的补救，即当人民银行的监管权受到侵害时，以何种手段加以恢复或补偿。《中国人民银行法》只是简单地对人民银行的监管权进行了确认，却没有给予相应的保障与补救。换言之，人民银行的监管权行使后没有对应的后续措施，对监管中发现的问题难以进行处理与惩戒，对侵害监管权的现象难以进行有力的对抗。而没有强制力保障的监管权是不完整的，是没有威慑力的，是达不成监管的预期目的的。在实践中，也常常发生央行基层行行使监管权的时候无能为力，不了了之或难以作为的情况。三是内容不明。《中国人民银行法》规定的监管权缺乏对其方式、方法的具体要求。如：定期或不定期限、现场或非现场、可以采取的监管方法、在监管中的应对措施、监管程序等。这种没有具体内容的监管权极易空洞化与形式化，加大了人为操作的风险。另外，由于人民银行与银行业监管机构都享有监管权，在实际操作过程中必然会发生需要两者相互配合、支持与协助的情形。对此《中国人民银行法》第三十三条规定了人民银行可以建议银行业监管机构进行检查监督，银行业监管机构应予以回复，但对银行业监管机构方面回复的内容、形式、不回复如何处理以及拒绝接受检查建议的责任如何界定等均未作明确规定，实际操作中容易造成人民银行建议检查监督权流于形式。
第四，监管手段落后，难以适应商业银行业务的新发展。目前人民银行对金融机构的监督检查还停留在以手工方式为主的初级阶段，监管的技术手段和信息手段应用不足，监管的科技含量不高。一方面，由于商业银行实行会计集中核算，账务原始凭证上交给上级行，其账表也都以磁介质为主，无纸介质档案，这给人行网点现场检查带来极大不便，难以查找原始凭证。随着金融体制改革的不断深入，基层商业银行将原来按科目填制科目日结衡账务改为按操作员代码来进行凭证的整理和平衡相关的账务，无形中加大了基层央行对辖内金融机构检查的难度。另一方面央行基层行工作人员在开展监督检查方面缺少系统的理论知识和足够的实践经验，缺少具备熟悉被监管单位业务知识和对先进金融科技的跟踪掌握能力的专业人才，导致人民银行监督检查工作难以有效开展。
三、正确履行基层央行金融监管职责的几点建议
（一）坚持监管与调控并举，把监管定位到保持币值稳定、促进经济平稳较快增长上来
一是加强信贷资金管理。基层央行除结合辖区经济金融实际及时对银行业金融机构进行“窗口指导”外，还应组织开展信贷政策执行情况检查。基层央行应该通过开展细致的调查和专项的检查来督促辖内金融机构落实国家产业政策和货币政策，努力防止通货膨胀和金融风险的发生，大力维护币值稳定，促进辖区经济平稳较快增长。二是加强现金管理。基层央行应当积极担负起管理好辖区现金流通的职责，扎扎实实地依法做好现金管理工作，应督促辖内各开户银行依规严格加强对企事业单位账户、居民个人储蓄账户大额现金支付管理，严格加强对开户银行、企事业单位库存现金管理，严格加强对乡镇企业、私营企业、个体经营者和非银行金融机构提取大额现金的管理，严格加强对银行卡存取现金和现金银行汇票、银行本票大额提现的管理，严禁公款私存，严禁各银行业金融机构以放松现金管理为条件进行不正当竞争，通过实施有效的现金管理来堵塞现金支付漏洞，控制现金发行，减少现金投放，防止通货膨胀的发生。三是加强再贷款管理。基层央行在运用再贷款、再贴现手段配合总行调控政策，适时适度调节辖区货币信贷投放量的同时，应该从严管理再贷款、再贴现限额，切实规范操作程序，健全各项手续，杜绝安全隐患，确保支农再贷款真正用到农民发展农业生产上，确保发展再贷款真正用到支持地方经济发展、促进中小金融机构改善经营状况上，确保再贴现真正用到优化信贷资产结构、促进企业生产经营、支持辖区票据市场的健康发展上。
（二）坚持监管与维稳并举，把监管定位到切实防范和化解金融风险、维护金融安全与稳定上来
一是加强对金融市场监管。基层央行应该根据上级行的授权，依规管理好辖区金融机构的同业拆借行为和债券交易行为，黄金管理要调整职能，从过去的收售管理职能向监管、调控和服务职能方面转变，增强市场监管和服务意识，支持和促进辖内黄金市场规范、健康发展。要加强外汇流出流入的全程监管，健全外汇收支现场监管与非现场监管体系，严厉打击外汇领域的违法违规行为，维护外汇市场秩序。要加强对辖区货币市场、保险市场、外汇市场和黄金市场的动态监测，了解各类市场的运行状况，防范跨市场风险，促进金融市场有序健康发展。二是加强反洗钱管理。基层央行应广泛开展宣传，让商业银行充分认识洗钱的危害及对银行业务的影响，增强商业银行参与反洗钱工作的自觉性；组织金融机构会计人员开展反洗钱知识的学习和培训，提高反洗钱的能力和水平；尽快明确反洗钱的主管部门和人员，建立由财政、税务、工商、公安和金融机构等部门参加的反洗钱联席会议制度，形成辖区反洗钱工作协调机制；督促辖内金融机构严格执行《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》的有关要求，依法查处金融机构以及其他单位和个人违反有关反洗钱规定的行为，大力维护辖区金融体系的安全与稳定。三是加强信贷征信管理。基层央行应根据总行的要求把信贷征信管理放在重要位置，在总行制定征信发展规划、征信管理法规出台之前，着重整合完善现有信息资源，积极做好银行信贷登记系统的管理工作，通过切实加强对贷款卡发放与使用管理、信贷登记与咨询管理来健全借款人资信档案和金融机构信贷业务档案，扩大系统数据信息录入的覆盖面，提高录入数据信息的全面性、准确性和真实性，充分发挥信贷登记咨询系统在维护信贷秩序、防范信贷风险的作用，为尽快建成全国统一的企业和个人征信体系打好基础。
（三）坚持监管与服务并举，把监管定位到为社会提供优质高效的现代金融服务上来
一是加强反假人民币和残损币兑换管理。基层央行应该督促辖内金融机构做好辖区残损人民币的兑换与回收、假币的收缴与鉴定等方面的工作，认真负责地禁止代币票券的发行和流通，积极开展爱护人民币的宣传，严格依法查处假币收缴、残损币兑换和人民币管理中的各种违法违规行为，扎扎实实地竭诚为人民群众服务，为人民币正常流通服务，为维护人民币的信誉服务。二是加强国库管理。基层央行应通过加强对国库资金和国库业务的监管，不断推进国库服务创新，建立国库单一账户集中支付制，做好国库核算系统与支付系统连通工作，抓好国库核算系统的完善和升级，推进银税共享POS系统建设，加强国库统计分析，进一步发挥国库服务于财政预算执行、财政政策和货币政策协调配合以及促进社会经济发展的作用。三是加强支付清算管理。基层央行应依法加强对商业银行支付清算的监督管理，规范银行账户的开立和使用，加快大同城电子化实时清算系统和账户管理系统建设，为加速社会资金周转服务；应认真组织协调辖区金融机构相互之间的清算业务，确保辖内支付清算系统的安全、稳定、高效运行；应寓有效的支付结算管理于高质量的支付结算服务之中，积极引导商业银行不断创新支付方式，促进商业票据使用，改进个人支付结算服务，积极探索以票据和信用卡为主体，以电子支付工具为方向，能够满足多种经济活动和适应社会各阶层使用的支付结算工具,保证银行和客户资金的及时到账。
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从宏观层面上看，整个社会的政治、经济、法律和信用文化的发展演进，制约着银行业监督管理法律法规的效力和监督管理的有效性。比如，经济的市场化程度、社会信用观念的形成、政府职能的转变、法律体系的完善，都直接影响着银行业监督管理的有效性。从微观层面上看，银行业体系的结构和所有制结构形式，银行业经营管理和风险控制的能力与水平，监管当局的监管理念、专业化水平、秉公执法程度将是制约银行业监管有效性至关重要的问题。
一、银行业监管面临的银行业问题
1、按照我国社会发展在地域、城乡的不均衡特点，银行业存在的问题和风险特点各异，银行业监管工作重点不能“一履适千足”。在我国经济社会发展过程中，存在着东西部和城乡发展不均衡的客观矛盾。在金融业尤为突出。一般地，东部沿海地区和城市，特别是大中城市的经济社会发展推动了金融业的发展，不仅在金融总量上，而且在金融业务创新方面要远远超过中西部和农村等不发达地区。银行机构的风险问题和表现形式也存在较大差异，同一监管政策所产生的监管效应也会有所不同。发达地区和大中城市银行机构存在的风险问题的复杂性，要远远高于欠发达地区。欠发达地区银行业存在的主要问题是内部控制不健全，风险管理水平落后，信用风险严重等问题；发达区域银行业除了上述风险问题外，还有市场风险、操作风险和表外业务风险等问题。因此，所要求的监管技术水平和监管的侧重点也不同。这就在一定程度上影响了银行业统一监管部署和监管战略的有效性。
2、银行所有制形式的不同，同一监管政策将产生不同的监管效应。我国存款类银行机构按照所有者形式划分，主要有以下几种：国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、外资商业银行、城市信用社和农村信用社等。由于所有制形式不同，银行法人治理结构及其效力、内部管理和风险控制的动力也不同。比如，对股份制商业银行，其股权资本构成符合现代企业制度的要求，其资本具有内在的约束激励，这类银行的所有者具有规避风险的动力。对这类银行的监管就可以按照市场化银行体系所形成的、比较成熟的监管框架和监管政策实施监管。然而，对国有银行和农村信用社而言，其资本结构中国家信誉资本占绝对比重，股权资本失去内在的风险规避激励。股权资本结构的不合理，导致了这类银行机构的内在风险控制的动机主要取决于外部监督管理。对这类银行的监管就不能完全套用市场化成熟的监管原理。外资金融机构，大多来源于发达的市场化国家，风险管理水平和内控制度都比较先进和完善，但这些金融机构所从事的金融业务一般比较复杂，金融衍生业务的比重相对较高，要求较高层次的监管，应按照国际银行业监管惯例和技术实施监管。
3、从我国银行业体系结构看，靠国家信誉资本维系公众市场信心的国有银行和农村信用社，在银行业体系占绝对比重，其改革的滞后和管理的外部性，在相当时期内将使银行业监管停留在以现场稽核检查为主的传统监管模式上。由于我国社会结构和经济发展的历史原因，国有银行和农村信用社在我国银行业体系结构中占有相当的比重。截止2002年底，国有银行和农村信用社持有居民存款总量占到整个银行业体系的91.7％。无论国有银行还是农村信用社，其盈利状况和资本充足状况都有待提高。从维护市场信心的角度看，这两类银行机构基本上靠国家信誉来维系公众对他们的信任。从总量看，这两类银行机构的稳定性决定了整个银行体系的稳定性。因此，这两类银行机构仍然是银行业监管的重点和难点。
按照新巴塞尔资本协议的监管思想，银行机构的内部风险规避和控制是风险管理的主要方面，监管检查评价和市场纪律是风险管理的外部机制。然而，资本结构和公司治理的缺陷，造成这两类银行机构法人治理结构形同虚设，内部控制缺乏必要的利益约束。因此，我们不能简单地套用一般监管原理和理念，不能把主要精力放在非现场监管上。在相当一段时期，外部监督管理仍然是有效的监管形式，要加大现场监管检查的频率和强度，要加大对内部管理不善、违规操作责任人的处罚力度，以弥补内部控制不力的缺陷。
二、银行业监管面临的监管问题
1、监管理念更新滞后制约了监管水平的提高。我国银行业发展和管理的特殊历史背景，使银行业监管始终抹不掉政府行为的影子。虽然近年来政府加快了银行业商业化改革和银行业监管改革的步伐，但由于对银行业风险管理和监管理论研究滞后，监管的理念没有及时更新，监管政策缺乏前瞻性。银行业监管绝不仅仅是传统理念中简单的行政管理，也不仅仅是简单的稽核问题。它是一种包含金融学、管理行为学和信息经济学等多学科的问题。没有相应的理论知识，就很难感悟监管政策的潜在效应和我们应该遵循的监管政策取向。事实上，银行业在资产业务和负债业务方面风险的特殊性，相对银行内部人而言，外部人不可能完全掌握其风险问题。银行资产的不透明性，决定了外部监督管理作用是有限的。银行业监管虽然是一种强制的政府监管行为，但在强制的背后，却更多地隐含着激励相容的监管理念。强制监管只有通过一些激励机制，充分激励银行机构在风险规避方面的主动性和能动性，把强制的监管政策和行为变成银行机构的一种主动意愿，才能使监管发生效力。例如，资本要求监管作为一种强制的外部要求，只有与银行机构潜在的隐性资本———银行业从业价值（Franchisevalue）相结合，才能发挥应有的监管效应。国际银行业监管历史和巴塞尔资本协议的演变过程，证明了银行业监管的激励相容理念。
2、监管政策研究滞后削弱了监管政策的有效性。银行业安全网政策的目的是维护银行业稳健运行。大量的理论研究和实证事实表明，缺乏监管政策协调效应的兼顾，一项监管政策在达到预期政策目标的同时，可能导致反稳定副效应。例如，美国存款保险政策在有效消除银行恐慌和挤兑的同时，也导致了严重的道德风险。事实上，在银行业安全网政策中，存款保险制度、资本充足监管、市场准入和退出、问题银行处置政策之间，并非彼此完全独立，各项监管政策之间存在较强的微观反馈效应。只有充分兼顾这些政策之间的协调和搭配，才能实现预期的政策效果。这也正是银行业审慎监管的意义所在。我国银行业监管虽然已经有许多年的经验，也经历了问题银行机构的风险处置，建立了相应的监管制度和政策，但由于长期的行政管理角色惯性作用，难以突破传统的政策思维定势，在监管政策的
协调搭配方面还有待引起重视。比如，对中小金融机构的风险处置和隐性存款保证，加上我国银行业资本充足管制的无效性，引起的道德风险问题是非常严重的。银行监管制度要创新，更要考虑监管制度的有效性和政策效应。
3、监管队伍专业技能难以适应金融创新和发展的要求。不论是非现场监管分析、现场检查、日常监管审批，还是监管政策把握，都需要有一支精通监管知识和业务的监管队伍作智力保障支持。监管理念的更新，不是务虚的口号，是基本理论修养和业务技能在实践监管工作中的具体化，是实实在在的体会。只有监管人员熟练掌握了银行具体业务操作和风险点，甚至要精于被监管对象，才能检查出问题的症结，评价一个金融机构的风险性。目前，我国金融监管队伍的金融业务水平，特别是对金融衍生工具、会计业务操作和财务分析方面，与金融监管的要求还存在很大距离。其主要原因，是我们过去只重视日常行政监管，监管队伍的业务技能没有得到很好的训练。监管理念的更新和风险的防范控制，需要一大批精通金融业务的监管人员来实现。只有监管人员既精通被监管对象的业务经营、财务状况和内控制度，又熟悉被监管对象相关业务的经济政策、行业运行和市场变化等，才能比较准确地掌握金融机构风险状况，及相关市场变化可能对金融机构带来的潜在影响，真正发挥风险预警、识别和控制的监管作用。
三、对策与建议
1、因地制宜，实行分类指导的监管政策。在银监会统一制定的监管政策和监管操作规程下，各银监会分支机构要根据本辖区经济金融和社会发展状况，准确判断本地区银行业存在的主要问题，在统一监管标准的框架下，针对地区特殊性，各类机构内控制度、业务特点和风险问题的差异，研究分析各种监管政策的适用性，制定区域性的、有针对性的监管政策和监管重点，使监管政策有的放矢，行之有效。
2、加强监管政策的理论研究。尽管国际银行业的业务领域和风险特点逐步趋同，银行业安全网制度和监管政策也逐步完善，但这些制度和政策随着宏观和微观环境的不同，其有效性可能迥然不同。因此，我们在学习和借鉴这些制度、政策的同时，要结合我国银行业实际，加强政策的理论研究，做到洋为中用，制度创新。
3、建立一支精干的监管队伍。金融业监管作为一种专业性很强的职业，不能视同一般行政管理部门来考量和配备干部。一方面要求具备廉洁奉公、懂管理、善管理，另一方面要具备必要的专业理论和技能。因此，应该建立相应的执业资格制度，对不同的岗位要有不同的执业资格标准。只有监管队伍的素质提高了，才能保证监管水平和监管政策的有效实施。当前，应抓紧对监管人员进行培训，重点培训财务会计、信贷业务和衍生金融业务的实务操作培训。
中国人民银行最近的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，也就是房地产界所称的“121号文件”，在实施过程中遇到的一些困难，就从一个侧面凸现了目前货币政策和银行监管协调机制缺位所遭遇的窘境。对于中央银行来说，信贷的高增长可能损害金融的可持续发展，即使信贷增长不带来物价必然上涨，中央银行仍要密切关注资产价格的变化以及信贷资源配置的合理性，以维护和促进金融的稳定和可持续发展。但是，中央银行的政策目标要顺利实现，必然需要银行监管部门的积极配合，因为目前货币信贷政策的传导依然是以银行业为主导，货币政策的有效实施最终还是需要金融机构及时调整资产负债结构。目前看来，在货币政策职能与银行监管职能分离后，二者之间的协调未必有效，需要我们深入地探讨二者的互动关系，进而在此基础上分析二者协调的主要途径。
一、从宏观层面的考察
（一）货币政策和银行监管对于经济周期的不同特性
无论是货币政策，还是银行监管，都是在同一宏观经济环境下进行的。从宏观层面考察二者之间的互动关系，最为突出的就是货币政策与银行监管对于经济周期的不同特性。货币政策通常是逆经济周期的，而银行监管通常是顺经济周期的，这两种矛盾的特性在银行体系自然会产生不同的影响，例如，下调利率能够降低银行的筹资成本，增强流动性，但是会加大通胀的压力。在经济高涨时期，银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束相对来说较松，银行本身经营的难度也较小，此时货币政策则需要注重预警性的进行适度反向操作，如提高利率水平、控制货币供应量、对特定部门进行信贷控制等，这显然会加大银行经营的成本；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，银行监管对银行经营的风险约束较紧，对于银行新增的不良贷款也更为关注，银行的贷款投放当然也就更为谨慎，此时货币政策可能采取的扩张性政策难以在银行系统得以传导。因此，货币政策与银行监管的合作，首先应当是在宏观层面的合作，在于对经济周期的判断取得共识之后，分别在各自的领域采取相应的、并且不直接冲突和抵销的政策措施。
但是，如果货币政策不是以反经济周期、稳定物价为主要任务的话，货币政策和金融监管的这种冲突可能就未必会真正出现；如果货币政策和金融监管的基调不是由中央银行和银监会独立确定的话，二者之间就可能出现冲突。例如，中央银行在1997年开始强化对银行体系的贷款监管，开始大规模强调处置不良资产，但是当时也是经济周期的下行阶段，下行阶段自然不良资产的比率就高，处置不良资产也会加剧贷款的紧缩力度，如果在经济上行的1992年等时期处置不良资产，对经济稳定的冲击可能就小的多，不良贷款也未必显得那么突出，但是，这个监管的力度看来也不是中央银行能够独立确定的。
（二）银行体系风险的宏观性、系统性特征决定了银行监管与货币政策的互动性
在评价银行监管部门的成立时，一个常见的看法是，银行监管部门成立之后，分别覆盖银行、证券、保险的专门性的监管机构都基本完备，因而中国的金融监管体系可以说已经基本建立起来了。这其中存在一个对银行体系的风险与证券、保险体系风险的不同特性的模糊认识。
实际上，银行体系与证券、保险体系存在很大的差别，银行的资产和负债在流动性方面具有不对称性，通常具有错配的缺口，银行部门十分容易遭受挤兑的冲击而传染到整个金融体系乃至经济体系，在一定程度上可以说，银行因为其强烈的公共性和外部性而具有公众公司的许多特征。因此，银行体系的风险主要是宏观性、系统性的风险，而证券和保险的风险主要是微观性的、与投资者相关程度高的风险。因为银行监管和银行体系的稳健程度与宏观经济形势密切相关，因此，仅仅从银行体系风险的宏观性和系统性来说，央行与银行监管部门的协调的重要性，将远远超过央行与证券和保险领域的监管机构进行协调的重要性。
进一步看，银行监管所创造的安全而有效率的金融体系，是实施货币政策的重要条件。而独立的货币政策所创造的稳定的货币环境，也是银行有效地实施监管、维持金融体系稳定的最为关键性的市场环境。正如巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》中提出的，有效银行监管的先决条件之一是稳健且可持续的宏观经济政策，其中相当重要的一点就是货币的稳定。
（三）宏观层面的货币政策和银行监管协调还取决于市场环境的发育
通常，对于货币政策和银行监管的分工来说，一个直观的判断是，货币政策着眼于宏观层面，银行监管着眼于微观层面。这实际上是一个似是而非的划分。姑且不论当前微观层面的银行行为是货币政策的最为主要的传导途径，仅仅从货币政策运作的环境看，没有商业银行微观行为的市场化改进，货币政策的实施在目前的环境下往往也是难以着手的。在较为成熟的金融市场环境下，商业银行作为理性的市场主体，能够基本有效地对货币政策的宏观信号作出反应，此时货币政策当然无需强调对商业银行的直接信贷控制，而更多地依托市场化的间接调控手段，银行的监管实际上也是采取激励相容的市场化手段。但是，在商业银行体系市场化程度有限、商业银行主体的自我约束能力不足的阶段，货币政策如果不能介入商业银行的信贷运作行为，就难以有效地传导到经济运行环节，此时必然需要商业银行和监管部门的积极合作。
其次，货币政策和银行监管实施的市场环境还应当包括银行风险的处置程序。实际上，如果商业银行体系总体上较为稳健，同时也普遍建立了存款保险制度，那么，整个银行体系对于中央银行“最后贷款人”的职能的依赖性显然就大大降低，此时，无论银行监管职能与货币政策职能是否分立，并不一定必然影响到整个银行体系运行的稳定性。反观当前中国的银行体系的实际状况，中央银行的“最后贷款人”的角色似乎是当前维护银行体系突发性危机的主导性的手段，这就决定了，在当前的市场环境下，货币政策和银行监管即使分立，也必须更为强调二者之间的互动和有效协调。
二、从金融结构层面的考察
中国当前的金融结构必然也会对货币政策和银行监管的互动行为产生多方面的影响。
（一）货币政策和银行监管工具的相互依赖性
当前中国的金融结构是一个典型的银行主导性的间接型融资体系，因而银行体系自然就成为货币政策传导的主要渠道，如果没有银行监管的合作，或者商业银行从微观层面不作出积极的反应，那么，货币政策就很难达到预定的政策目标。另外，货币政策也受到金融监管一系列法规的影响，最为典型的是以巴塞尔协议为代表的最低资本金要求的金融监管，对于银行的贷款扩张能力、以及货币政策的实施效果等都会形成明显的制约。因此，在实际运作中，货币政策操作在许多情况下需要银行监管的配合，最为典型的就是一些选择性的货币政策工具需要借助银行监管的力量来予以监督落实，否则金融机构就可能会失去实施的外部动力。
（二）中央银行的货币监管与银监会的机构监管之间存在显著的依赖性
在实际监管中，货币监管强调的是为保证货币政策实施而由中央银行对金融机构或金融市场进行的监管；而机构监管强调的是监管机构以维护金融体系稳定而进行的金融机构市场准入、退出、日常营运等的监管。这两个监管职能实际上都是起源于早期中央银行的“最后贷款人”职能。
在中央银行实施货币监管、或者银监会实施机构监管的过程中，二者的合作是必然的。中央银行进行货币监管以实施其货币政策目标的行为，也必然会对银监会所监管的金融机构稳定的目标形成多方面的影响，例如，中央银行对于有贷款关系的金融机构的检查、对货币政策制定的存款准备金制度、利率政策、选择性货币政策等的落实情况进行检查，在当前经济转轨阶段采用的直接性货币政策工具（如现金管理等）进行检查，都不仅需要银行监管部门的合作，也会直接影响到银行监管部门监管目标的实现。与此形成对照的是，银行监管部门对金融机构的机构监管也会影响到货币政策的实施，机构监管所制定的具有强制性的监管法规，直接对金融机构的经营行为形成影响，进而对货币政策的传导和实施效果直接形成影响。因此，当前中央银行和银行监管部门首先应当清晰地区分实际运作中货币监管和机构监管的业务领域划分，并在进行各自的货币监管和机构监管时，主动考虑到自身的监管行为对于对方监管目标的影响。
三、从运作层面的考察
（一）货币政策和银行监管分立后应防范可能出现的决策效率降低
如果说将银行监管与货币政策独立，是为了防止原来在央行内部可能存在的角色冲突的话，那么，二者的分立从运作层面也提出了一个决策效率的问题。在呼吁货币政策和银行监管职能分立众多理由中，怀疑央行因角色冲突而对金融监管难以中立是一个重要的原因。但是，在实际运作中，这可能是一个“伪问题”，因为在央行缺乏足够的独立性的前提下，如果央行与银行监管部门、或者其他宏观部门就宏观政策动向、金融风险和金融稳定应采取的措施产生分歧并争执不下时，最终可能还是会集中到国务院层面进行统一决策。从这个意义上说，央行和银监会的分立，实际上只是把原来在央行内部可能存在的角色冲突更多地转移到国务院层面，而这一转移必然会导致决策效率的一定程度的降低，这显然对于货币政策的实施、或者金融风险的防范都有不利的影响。
这种决策效率可能出现的降低，最为集中地体现在央行的“最后贷款人”角色的行使上。实际上，如果央行身兼二任，则无论货币政策的基调是紧缩还是扩张，保持银行体系的稳定也是一个重要的参考目标。但是，在银监会作为单纯的银行监管机构独立承担机构监管职能之后，因为银监会并不能为陷入困境的银行提供流动性；而央行要妥当运用“最后贷款人”职能，必须充分了解具体银行的经营状况，货币政策与银行监管职能的分立使得央行行使最后贷款人职能时将更多地依赖银监会对银行困境的判断而不是自身的判断，其中显然存在实施效果下降、运用过滥、过严、过迟等，或者在央行与银行监管部门难以形成共识时需要国务院层面的决策，从而可能错过防范银行危机的最佳时机。
因此，在货币政策与银行监管分立的条件下，货币政策与银行监管之间的组织协调机制相当关键，否则只能是决策效率的迅速下降。在此基础上，货币政策的独立性也值得关注。
（二）货币政策与银行监管的信息共享应当成为二者协调的基本前提
无论是货币政策决策，还是银行监管决策，都是基于对银行体系等的大量信息的分析的基础之上。中央银行的货币政策操作都是以一定的银行体系的传导机制为前提的，可以说几乎所有的货币政策操作，例如利率调整、公开市场操作，都必须立足于对金融机构的经营状况的深入掌握。更为重要的是，银行监管信息也是中央银行及时高效地行使“最后贷款人”职责的基础。与此同时，货币政策操作必然会对银行体系的经营形成多方面的影响，也需要银行监管部门及时把握、进而采取相应的对策来指导金融机构的经营行为。
一、资本充足率监管的效应分析
（一）资本充足率监管的简述所谓的资本充足率监管，也称资本充足条件，资本充足率是指银行自身资本和加权风险资产的比率，它反映了商业银行在存款人和债权人的资产遭到损失后，能以自有资本承担损失的程度。根据定义的相关描述，想要提升银行的资本充足率可以有两种途径，首先，可以采取各种可行方式来增加资本，主要办法有增发新股、配股、减少分红或发债，大多数银行选择发债，由于其他办法成本代价高且见效慢。另外，可以想方设法减少各类风险资产，大多数银行通常会通过压缩风险高、期望收益小的风险资产来进行。
（二）资本充足率监管的研究概况首先，国外专家学者通过世界各国商业银行资本充足率建立有关模型及其相应的修改，可以分析总结出银行资本充足率和风险的变化既有内因又受外部条件的影响，从而验证了资本充足率监管对银行资本充足率和风险水平都会产生影响，同时认为资本充足率的提高可以减少银行的风险。另外，我国有关专家也认为对银行实施资本充足性监管可以有效降低银行破产概率，实施资本充足监管可以在一定程度上降低银行信贷风险，但由于我国对资本充足监管的长期有效性明显不足，导致其影响是短期、不连续的。
（三）资本充足率监管的效应分析近年来，国内外学术界对有关资本充足率监管有效性的讨论逐渐升温，伴随着银行资本充足率监管的实践，经济学家对银行资本监管问题进行了大量的理论研究和实证分析。想要判断资本充足性监管的有效性可以通过以下两个方向分析：观察银行的资本充足率与不良贷款率间是否呈负相关，可以理解为要加强对资本充足性管制旨在要杜绝银行盲目投资高风险金融资产，银行的资本充足率和不良贷款率之间呈反向关系，从而反映资本充足性管制的有效性。若银行资本充足率监管有效，银行的风险会有所降低，银行财务清偿成本现值相对下降，进而从总体上提高银行的价值。
二、资本充足率监管与银行信贷风险的探析
（一）资本充足率监管对信贷扩张的影响资本监管对银行信贷扩张的影响取决于商业银行的资本充足率水平以及资本监管严厉程度等因素。资本充足率相对较高的银行，其面临的资本监管的压力会较小，进而相对应的信贷也可以保持适度扩张速度，然而对于资本充足率水平相对较低的银行，其受到监管的压力会较大，其信贷扩张速度会大大降低。资本监管对银行信贷扩张的影响方面如下：首先，在货币政策不变的情况下，当银行面临资本充足率监管约束时，信贷供求两方面的因素都会造成信贷紧缩，即引起直接的信贷紧缩效应。其次，对企业的贷款是银行信贷投放的主体，对银行经济增长的影响作用及其重要。当企业的经济景气时，企业资产净值的增加会降低企业在银行的融资成本，从而增加银行贷款意愿，导致银行信贷扩张，相反可知，可以导致银行的信贷紧缩。只有在银行不受资本充足率约束时，企业投资需求的上升才会导致信贷扩张进而刺激经济增长。
（二）资本充足率监管对银行信贷风险的影响首先，随着资本的增加，银行开始时降低自己承担风险的程度，当资本监管要求上升时，银行开始进入风险更大的领域，银行在提高资本充足水平的同时，资产风险也会相应提高。其次，有关资本充足率的监管强制迫使银行在危机发生时以自有资本承担相应损失，资本约束越严格，信贷越稳健，风险越低，即可以通过提高商业银行的资本要求，进而有效促使银行在资产选择中采取谨慎的投资行为，达到降低银行风险水平的目的。然后，其他专家学者认为资本监管要求与银行风险之间的关系不确定，认为风险和资本之间有显著的平衡影响，银行的选择具有多样性，同时还可以有上述两种影响，即资本水平与风险呈显著正相关和负相关。
（三）相关模型的建立从银行实际运行机制来看，银行通过考虑资本与风险之间的变动关系，进而确定其资本水平和风险行为的相互影响的内在机制，因此，在模型的设计过程中，应当充分反应二者这一内在的协同关系，在这里采用联立方程模型，具体模型如下：在上述各式中:i表示第i家银行；j表示第j年；CAP为资本充足率SIZE表示银行的规模；ROA表示银行的资产收益率RISK表示银行的不良贷款率，STOCK表示银行是否上市将可观察到的银行资本与风险水平的变化分为银行可自主调整的变化及外生因素所导致的变化，建立资本与风险行为的联立方程模型。假设银行不能同时调整资本水平与风险水平，根据局部调整模型，可以得到银行资本与风险的自主调整与目标水平减去前一期所能观察到的水平的差额呈比例关系。本文把资本充足率作为解释变量、用不良贷款率作为联立方程模型风险方程中的解释变量、采用总资产收益率作为银行盈利水平的变量、选用银行总资产的自然对数值作为银行规模的变量、我们使用银行现金及存放中央款项占总资产的比率来衡量流动性以及选用银行报表所公布的拨备覆盖率作为银行资产质量的变量。
（四）模型实证估计结果针对三阶段最小二乘法的估计结果比二阶最小二乘法有效性，可以实现对联立方程中的所有参数同时进行估计，因此本文采用三阶最小二乘法对上述联立方程进行分析估计，估计结果如下几个方面。首先，银行风险承担行为与资本充足率监管的严厉程度存在负相关关系，其次，大股东制衡度与银行风险水平行为及其政府持股比例与银行资产风险均呈显著的正相关关系。最后，针对面临资本压力的银行，其风险变动对资本水平的影响并不明显，当系数为正数时，可以表明存在资本压力的银行风险变动与资本变动之间存在同向关系。总之，在我国当前的经济形势下，关于资本充足率的监管相对于银行的经营效率产生了不可估量的作用，针对其产生的积极作用，银行必须要加强有关资本充足率方面的监管。
作者：成明霞单位：哈尔滨银行
关键词:电子银行;外包;监管
近年来,在全球银行业兴起的电子银行业务(ElectronicBankingBussiness)大大改变了银行业的传统经营方式与业务模式,不仅银行效率得以提高,服务成本得以降低,而且商业银行也被赋予了许多新的特征,例如服务内容的开放性和服务对象的全球性,传统业务和网络技术的紧密结合,以及银行与外包第三方间的相互依存关系等。[1]虽然这些新特征并不必然带来新的风险,但其无疑会增加和改变传统银行业务实践中的风险结构。因此,各国银行监管机构纷纷采取了一系列措施以加强相应的专门监管,而其中对电子银行业务外包活动的监管则是各国共同关注的重点之一。
一、对电子银行业务外包的优势分析
外包(Outsourcing)是一个外来词,其基本含义就是将自己本可以做的一些事情委托给其他人去做。由于电子银行业务对信息技术及网络安全都有着极高要求,而这就意味着巨大的资金投入,因此在以最小成本追求最大收益的商业规则下,银行往往选择将电子银行业务中的软件开发、信息处理、硬件维护等部分或全部外包给更为专业的第三方公司去做。从经济学和管理学的角度来看,银行之所以倾向于选择电子银行业务外包通常是基于如下的考虑:
1.提升核心竞争力的需要。电子银行外包可以让商业银行转而注重自己的核心业务,专注核心竞争力的培育。据调查,美国有68%的信用卡业务都是通过非商业银行机构来实现,银行的核心竞争力主要体现在业务本身而非后台支持,因此银行没必要雇用大批的网络高手来维护网络,交给专门的网络公司去做就行了。
2.更好地控制成本,优化资源配置。根据管理学理论,优秀企业通过将价值链中的不同环节外包给更为专业的公司,从而节省资源获得规模经济。例如,根据美国Forrest调查公司的一项统计,美国企业依靠自身力量建立并维护一个Web网站,头年的费用是22万美元,而将此工作外包给网络公司仅需花费4.2万美元。
3.获得新技术和提高服务效率。IT技术的发展日新月异,而电子银行的技术外包不仅可以使银行内部技术人员获得更多接触新技术的机会,还可以使他们摆脱一些繁杂的日常事务,从而大大提高技术支持的响应速度与效率。四是发展战略和风险规避的考虑。在全球金融一体化发展的背景下,银行业的竞争日趋激烈,网络技术的运用更给传统的生活方式与商业模式带来了新的挑战与机遇,而通过与专业外包服务商的利益捆绑,银行可以围绕最新科技的发展趋势来发展各项新兴业务以抢占市场先机,并因此减少了很多系统维护管理和技术开发失败的风险。
二、电子银行业务外包的风险分析
电子银行业务外包在提升银行的核心竞争力的同时,也会给银行带来新的潜在风险,并且给传统的银行监管体系出了新的难题。撇开就业等社会问题不谈,从经济与法律角度分析,电子银行业务外包本身也蕴涵着许多隐患。
1.信誉风险。银行业最为核心的资产是信誉,而外包服务供应商提供的服务质量低下将会影响银行的信誉。例如由于IT外包供应商的原因硬件设备出现故障维修不及时或软件系统存在漏洞等致使银行客户受损(包括客户在业务操作方面的不便利以及在资金、机会方面的损失等),即使这完全是由于IT外包供应商的过错也同样会大大影响银行的社会形象与信誉。
2.技术风险。在技术选择上,银行必须选择一种技术解决方案来支撑电子银行业务的开展,因而当各种电子银行的解决方案纷纷出台时,商业银行选择与哪一家公司合作,采用哪一种解决方案都将是电子银行存在的一种潜在风险,一旦选择不当,将使银行面临巨大的机会损失与利益损失。同时由于核心技术由外包公司掌握,外包公司或其职员利用工作便利来从中获利的道德风险也不可不防。
3.法律风险。由于电子商务和网上银行在我国还处于起步阶段,尚没有形成完善的法律环境,再加上网络的无国界性与各国监管机制的差异性使得电子银行业务外包中存在着相当大的法律风险。例如,外包过程中银行客户的隐私权保护问题、商业秘密和技术专利的归属问题、跨国诉讼的司法管辖权问题等都可能对银行的审慎经营造成巨大冲击。
4.系统风险。银行业是一国金融发展的核心,其对风险管理有着更加严格的要求。由于某些IT核心技术的垄断,在IT外包行业也存在着若干寡头公司,因而可能产生某一国(地区)的多家银行过于集中依赖某些外包服务供应商的情况,一旦出现问题会造成连锁效应。另外从长远来看,过于依赖某些跨国公司的技术外包还可能不利于本土企业的技术创新,甚至可能威胁到国家的金融安全。
三、电子银行业务外包监管的域外经验
银行业是个对风险管理有着异常严格要求的行业,而电子银行业务的外包有可能把本属银行机构的风险、管理责任及合规要求转移给不受监管当局监管的第三方。在此情况下,银行机构如何有效控制外包带来的运营风险?监管机构如何确保外包供应商在外包过程中履行了其监管要求?为了解决这些问题,很多发达国家和地区的银行监管当局已经陆续对此作出反应,以监管报告、建议或指引方式将电子银行业务的外包活动纳入到其原有监管体系中。
1.美国。早在1990年1月,美联储就通过一份监管声明提醒金融机构注意订立电子数据处理(ElectronicDigitalPlatforms,EDP)服务合同的潜在风险,美联储最为关注的问题是金融机构所签EDP服务合同中是否含有对其原有风险管理体系存在不利影响的条款,如责任免除条款等。而美联储纽约银行1995年的一封监管信函则明确了外包服务安排报告规则,即无论任何银行服务机构都应该在首次签署外包服务合同或者履行合同后的30天内向合适的联邦银行机构报告这种关系。
另外,联邦金融机构检查委员会(FFIEC)还了一系列旨在阐明银行管理IT外包风险方面职责的指引与公告,例如《FFIEC对外包技术服务的风险管理指引》(2000年)提出了由董事会负责外包引入和风险管理的原则;《FFIEC对技术服务商(TSP)监管手册》(2003年)概述了TSP风险的监管流程与方法;《IT外包技术服务检查手册》(2004年)为监管人员的审计检查提供了相应的程序指引。
2.香港。香港金融管理局(HKMA)2001年12月的《外判》对本地银行业的的外包活动表达了相当明确的监管态度,它虽然并非专门针对电子银行,但其中载明的一般监管方法及有关技术外包的管控措施等均对电子银行外包具有参考价值。在《外判》指引中金融管理局明确只要被监管机构的外包安排具备周详的计划和妥善的管理且不会有导致损害客户利益的情形发生,金融管理局就不会干涉。[2]
而所谓“周详的计划和妥善的管理”则包括了以系列的特殊管控措施。首先,在选择外包服务商时,银行应审查其是否具备足够的资源与专业知识,而在将关键技术如数据中心操作外包时,还应由独立第三方作出独立评估报告,报告将提交金融管理局备案。其次,在同外包服务商签订协议时,金融管理局强调应清楚载明外包服务商的履行标准和服务水平。再次,在外包安排存续期间,银行应对外包服务商实施持续充分的监控和制定有效的应急计划。最后,为了防止外包风险的过于集中,银行还应尽量避免过度依赖单一的外部服务商。
3.瑞士。1999年8月,瑞士联邦银行委员会(SFBC)了针对银行与证券公司的《外包指引》,允许金融机构在未经SFBC明确同意的情况下实施外包。但该指引规定外包必须得到董事会的同意方可实施,必须订立书面合同,并要求金融机构将外包业务纳入内控体系,外包合同必须明确允许SFBC、金融机构及其内外部审计机构对外包服务商进行必要的监控,同时某些核心管理职能是不允许外包的。
此外,伴随着国际金融一体化步伐的加快,各国监管者也逐渐意识到,外包所带来的风险往往是超越国境的。因此巴塞尔银行监管委员会于2003年先后了《电子银行风险管理原则》及《跨境电子银行业务的管理与监管》,为电子银行业务(包括外包)的监管提供了高级指导。巴塞尔银行监管委员会在综合各国监管经验的基础上,指出电子银行业务外包的风险控制首要原则是董事会和高级管理层应该对与电子银行业务的有关风险进行有效的管理和监督,通过建立全面和持续的尽职调查制度与监管程序来处理银行与外包第三方的相互关系。[3]
四、我国对电子银行业务外包监管的实践与法规建设
近年来,我国银行业的外包势头也发展迅猛,各大商业银行都相继开设了电子银行业务,其中四大商业银行都选择了自主开发核心技术与辅助业务外包相结合的道路,而光大银行、民生银行等股份制商业银行则选择将更多的信用卡业务、网络银行业务外包出去以降低运营成本。但在电子银行业务蓬勃发展的同时我国对其的监管还处于逐渐发展和不断探索中。目前我国电子银行业务监管事宜主要由银监会负责,关电子银行监管的法律框架也已初步确立,主要由《电子签名法》、《电子银行业务管理办法》、《电子银行安全评估指引》和《银行业信息资产风险监管暂行办法》等组成,而其中2005年颁布的《电子银行业务管理办法》是我国首次出现“外包管理”字眼的法律文本,其对电子银行业务外包的发展和监管可谓意义深远。
《电子银行业务管理办法》(以下简称《办法》)将网上银行、电话银行、手机银行及自助银行、ATM等均纳入电子银行业务范畴,扩大了对电子银行业务的监管范围,改变了长期以来部分电子银行业务监管无据的状况。[4]同时《办法》突出强调了电子银行系统的安全评估工作,要求金融机构聘请有资质的安全评估机构,至少每2年对电子银行进行一次全面的安全评估。而为了应对新兴的电子银行业务外包风险,《办法》还明确了许多具体的监管措施:(1)规定金融机构在选择电子银行业务外包服务供应商时,应充分审查、评估其经营状况、财务状况和实际风险控制与责任承担能力。(2)规定金融机构应当与外包服务供应商签订书面合同,明确双方的权利、义务。在合同中应明确规定外包服务供应商的保密义务和保密责任。(3)规定金融机构应建立针对电子银行业务外包风险的应急计划,并应制定在意外情况下能够实现外包服务供应商顺利变更,保证外包服务不间断的应急预案。(4)规定金融机构对电子银行业务处理系统、授权管理系统、数据备份系统等涉及机密数据管理与传递环节的系统进行外包时,应经过董事会或者法人代表批准,并应在外包实施前向银监会报告。
笔者认为,《办法》的上述规定已经吸收了很多国外监管的经验,并对我国银行业的发展情况有所考虑,它的出台既是我国监管当局在金融全球化趋势下对监管工作的一项适应性创新,也是一项有利于我国银行业在改制上市及发展过程中提高自身风险管理水平的重要举措。但是《办法》仍存在一些不足,诸如要求金融机构对第三方认证机构的可靠性和公信力进行保证并不尽合理。此外对金融机构的责任规定也过于严苛。
五、健全我国电子银行业务外包监管体系的思考
虽然我国已经对电子银行业务外包的监管制定了比较明确的规章,但是对电子银行业务的监管应该是一个完整的体
系,而且目前在我国的社会背景下,纸面上的法律要变为行动中的法律无疑还有较长的路要走。实践中由于信息技术的发展以及很多监管人员对于电子银行外包风险的认识不足,导致我国各地监管机构的监管理念和执法水平存在较大差异,所以笔者认为有必要进一步健全和完善我国有关电子银行业务外包的监管体系,以促进电子银行业务的良性发展。
1.在监管的价值取向上,银监会应该综合考虑监管的安全目标与金融机构的效率追求,实现金融安全与交易效率的平衡发展。银行是基于提升效益目的而实施外包的,因此监管当局不能仅仅为了监管的安全价值而不顾银行的效率价值。笔者认为,银监会应在谨慎基础上支持银行业更多的外包活动,这也是应对入世后更为激烈的银行竞争所必需的。当然银监会应始终坚持以下两个原则:第一,确保银行业外包活动处于银监会的有效监管之下;第二,确保银行机构合理制订外包计划和妥善处理外包风险。
2.银监会应进一步细化现有的电子银行业务外包监管规则。现有的外包监管规则总体而言仍偏于原则性,因而需要在既存原则框架之下尽快出台更具操作性的监管细则对监管人员的监管范围、权限和监管程序予以规范。此外,电子银行外包的实践是不断发展变化的,因而密切关注电子银行的最新发展动态,适当汲取国际上的先进经验,丰富电子银行业务外包风险管理的内容也极为必要。
关键词：风险性监管外资银行
风险性监管（Risk-basedSupervision）是西方发达国家自70年代以来普遍运用的用以管理银行金融风险的科学而系统的管理方法。美国著名学者威廉姆斯（C.ArthurWilliamsJr）和汉斯（RichartclM.Heins）在《风险监管与保险》一书中对风险性监管作了如下定义：风险监管是通过对风险的识别、衡量与控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限度的科学管理方法。其主要通过风险识别（riskidentification）、风险衡量（riskevaluation）、风险控制（riskcontrol）和风险决策（riskdecision）四个阶段来达到“以尽量小的机会成本保证处于足够安全的状态”的目标。
一、巴塞尔协议体系对银行风险监管的基本规定
专门针对跨国银行监管问题而成立的巴塞尔委员会，于1988年7月颁布的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》（即通常所说的“巴塞尔协议”）和于1997年9月颁布的《有效银行监管的核心原则》共同构成对外资银行风险性监管的基本规定。
《有效银行监管的核心原则》①指出银行业的风险包括信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险等。针对银行业的这些风险，监管者应当制定和利用审慎性法规的要求来控制风险，其中包括资本充足率、贷款损失准备金、资产集中、流动性、风险管理和内部控制等。
（一）资本充足率
资本充足率是指资本对加权风险资产的比例，是评价银行自担风险和自我发展能力的一个重要标志。《核心原则》第6条指出，“监管者要规定能反映所有银行风险程度的适当的审慎最低资本充足率要求。此类要求应反映出银行所承担的风险，并必须根据它们承受损失的能力确定资本的构成。至少对于活跃的国际性银行而言，上述标准不应低于巴塞尔资本协议的规定及其补充规定”。根据1988年的“资本协议”，银行的资本应分为核心资本和附属资本，核心资本应不低于总资本的50%，附属资本不能超过核心资本。此外，通过设定风险权数来测定银行资本和表外业务的信用风险以评估银行资本所应具有的适当规模，即将资本与资产负债表上的不同种类的资产以及表外项目所产生的风险挂钩，依其风险大小划分为0%,10%,20%,50%和100%五个风险权数，对于活跃的国际性银行规定了4%的一级资本和8%的总资本的最低资本比率要求。
（二）信贷风险管理
对于银行的信贷业务风险，《核心原则》做出了五个方面的规定：第一，信用审批标准和信用监测程序。“独立评估银行贷款发放、投资以及贷款和投资组合持续管理的政策和程序是监管制度的一个必要组成部分。”②第二，对资产质量和贷款损失准备金充足性的评估。“银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备及贷款损失准备充足性的政策、做法和程序。”③第三，风险集中和大额暴露。“银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别其资产的风险集中程度；银行监管者必须制定审慎限额以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露。”④第四，关联贷款。“为防止关联贷款带来的问题，银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测，必须采取合适的步骤控制或化解这种风险。”⑤第五，国家风险或转移风险。“银行监管者应确保银行制定出各项完善的政策与程序，以便在国际信贷和投资活动中识别、监测和控制国家风险及转移风险并保持适当的风险准备。”⑥
（三）市场风险管理
《核心原则》第12条规定，“银行监管者必须要求银行建立准确计量并充分控制市场风险的体系；监管者有权在必要时针对市场风险暴露制定出具体的限额和具体的资本金要求。”市场风险管理的主要手段有：要求对产生于交易业务活动的价格风险提供明确的资本金准备、对与市场风险有关的风险管理程序设置系统的定量和定性标准、保证银行管理层实施了充分的内部控制等。
（四）其他风险管理
其他风险管理包括利率风险管理、流动性管理以及操作风险管理等。根据《核心原则》第13项的要求，银行监管者必须要求银行建立全面的风险管理程序（包括董事和高级管理层的适当监督）以识别、计量、监测和控制各项重大的风险并在适当时为此设立资本金。
（五）内部控制
内部控制包括：组织结构（职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序）、会计规则（对帐、控制单、定期试算等）、“双人原则”（不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等）、对资产和投资的实际控制。内部控制的目的是确保银行业务能根据银行董事会制定的政策以谨慎的方式经营。而“银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度”。
二、英美国家在外资银行风险管理方面的相关经验
（一）英国的“比率风险监管体系(theRATEframework)”⑦
1997年，英国银行在1987年的《银行法案》授权下制定出“比率和比例风险监管体系（RATEandSCALEframeworks）”，所谓的RATE风险监管体系是风险测评（RiskAssessment）、监管措施（ToolsofSupervision）、价值评估（Evaluation）的缩写，它是由英国金融服务权力机构（FinancialServicesAuthority简称FSA）对银行业务、风险纪录、宏观经济环境做出综合性评估，以制定有效的监管计划和使用恰当的监管措施。
第一，风险测评。风险测评的目的在于系统地识别银行业务的固有风险，评估其风险控制的充足性和有效性，明确其组织结构与管理体制，初步建立对这些银行的监管体系。风险测评分为八个步骤：1.确认风险评估的重点方向，2.取得事前信息（包括与跨国银行的母国监管者联络），3.做出初步的风险测评，4.现场检查，5.做出最终的风险测评，6.建立初步监管体系，7.保持监管的一致性（包括建立RATE专题小组和质量保证会），8.向银行反馈信息。其初步风险测评主要参照九个方面的因素：CAMELB指标（主要用于分析商业风险）和COM指标（主要用于分析控制风险）。CAMELB指标包括资本（Capital）、资产（Assets）、市场风险（Marketrisks）、盈利（Earnings）、债务（Liabilities）、业务（Business）六个方面；COM指标包括控制（Control）、组织（Organization）、管理（Management）三个方面。通过对银行商业风险和控制风险的评估，将银行分为四个等级（QuadrantABCD），对A、B等级的银行只需要对其风险控制做出适当的监测，对C、D等级的银行则需要采取监管措施。
第二，监管措施。FSA可以对C、D等级的银行采取如下监管措施：1.要求银行提供全面的会计师报告（ReportingAccountantsReport），2.FSA的专家小组对银行财政领域进行检查（TradedMarketsTeamVisit），3.FSA的专家小组对银行信用领域进行检查（CreditReviewVisit），4.向跨国银行的母国监管者收集相关信息（Liaisonwithoverseasregulators），5.与银行高级管理层进行审慎性会晤（Prudentialmeetings），6.特别性会议讨论银行未来发展计划（Adhocmeetings）。
第三，价值评估。在下一次风险测评之前，FSA每年会对风险测评、监管体系、监管措施的使用做一次价值评估，以保证银行已完成必要的整改工作、FSA已完成监管体系中所预定的工作和监管措施被正确的执行。此外，FSA还对其监管阶段工作的有效性做出评估和复查所有银行是否仍然符合立法的最低标准。
（二）美国在外资银行风险管理方面的先进经验
作为拥有悠久管理外资银行历史和丰富经验的大国，美国在外资银行风险管理体制上有其独特之处，其中包括“ROCA”等级评估制和VAR风险测定方法。
第一，双重评估体系。世界上大多数国家在对外资银行的评估体系上多半采用单一制，即外资银行与国内银行适用同一种评估体系，例如英国国内银行和外资银行都适用CAMELB&COM指标。而美国对其国内银行适用的是国际通行的“骆驼评级体系(CAMEL)”，即对银行的资本充足率（capitaladequacy）、资产质量（assetquality）、管理水平（managementability）、盈利状况（earningperformance）和流动性（liquidity）五个方面进行评估。对外资银行，则考虑到外资银行的分行和行不是独立的法人，许多因素（如资本调控或资产流通等）都受制于总行，采取的是“ROCA”等级评估制，即对外资银行的风险管理（riskmanagement）、作业调控（operationalcontrols）、遵守法规（compliance）、资产质量（assetquality）四个方面进行评估，将重点放在风险评估、风险跟踪、风险控制上。
第二，VAR风险测定方法。80年代末90年代初，美国银行业遭受到重大的商业风险，坏帐逐年增加，许多银行认为，单纯运用巴塞尔协议的公式会扭曲贷款和投资决策，因而1995年12月美国金融机构正式将JP摩根公司发明的VAR风险测定方法作为银行风险测定和管理的工具使用。VAR（ValueatRisk，风险值）是指在某一特定的时期内，在一定的置信度下，给定的资产组合可能遭受的最大损失值。与巴塞尔协议资本充足率的计算方法相比，VAR方法主要用以测定市场风险，其步骤为：首先，选定一组影响交易组合价值的市场因素变量，比如利率、汇率，以及商品价格等；其次，假定这些变量所遵循的取值分布或随机过程，比如正态过程；然后，将交易组合的市场价值表示成上述市场因素变量及其相关系数的函数；最后，选择某种方法来预测市场因素的变化，从而得到交易组合市场价值的改变量，这就是风险值（VAR）。
三、对我国外资银行风险监管的思考
2002年以前我国对外资银行的监管还停留在是否合规性的事后检查阶段，缺乏以预防为主的风险性监管。2002年2月1日新出台的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》初步确立了我国外资银行风险监管的指标体系，如要求外国银行分行、中外合资银行或合资财务公司，外国出资者须达到资本充足率8%的标准；外资金融机构人民币业务适用资本充足率的要求，即外资金融机构资本或营运资金加准备金等之和中的人民币份额与其风险资产中的人民币份额的比例不得低于8%；明确“流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%”的流动性比例要求等⑧。然而，与风险监管发达的美、英、日、法等国相比，我国的风险监管体制还显得极不健全，有待进一步完善。
第一，制定风险监管方面的规范性文件和建立风险监管的专门机构。由于我国在外资银行监管方面的立法层次比较低，在风险监管方面并没有出台相关的专门性规范，只在修改后的《外资金融机构管理条例》中略有涉及。而美国除了在1978年的《国际银行法》中对外资银行的风险性监管做出总体性规定，还有1978联邦储备局制定的《统一鉴别法》中的“风险评估法”以及1991年的《外资银行监督改善法》等法规加以补充。法国则在法兰西银行之外，另设有银行法规委员会（TheCommitteeonBankRegulation），专门负责制定监管法规和风险性量化指标。而英国不仅设有专门的监管机构——FSA（金融服务权力机构），还在风险性监管方面出台专门性法规——“比率和比例风险监管体系（RATEandSCALEframeworks）”。由于我国外资银行的数量随着我国加入WTO而将迅猛增长，我国应制定出风险监管的总体政策和量化指标，设立专门的类似于英国FSA一样的监管机构来执行这些法规。
第二，建立外资银行风险评估体系。除了可以参照国际上通行的“骆驼评级体系(CAMEL)”外，考虑到目前在中国境内的外资银行三种形式（外国独资银行、外国银行分行、中外合资银行）中，占主导地位的是外国银行分行，可以参照美国的做法，与国内银行的“CAMEL”评价体系相区分，采用“ROCA”等级评估制⑨，将重点放在风险管理（riskmanagement）、作业调控（operationalcontrols）、遵守法规（compliance）、资产质量（assetquality）上，以加强风险控制。
关键词：跨国银行；分行；子行；银行监管
文章编号：1003-4625(2007)05-0007-04中图分类号:F830.2文献标识码：A
Abstract: The international coordination of banking supervision is initiated by the continuous expansion and unified trends of financial markets. Since multinational banks operate mainly by branches or subsidiaries, the differences in the organization of banking tend to bring about the differences in banking supervision. This article reviews the latest research results on the multinational banking supervision, with a focus on the relationship between the organization and the supervision. With the overall opening up of China’s banking industry, multinational banking supervision is becoming more and more important.
Key words: multinational banks; branches; subsidiaries; banking supervision
跨国银行是一种在两个或两个以上国家设立分支机构并开展银行业务的银行类金融机构，在全球经济发展中扮演着越来越重要的作用。改革开放以来，尤其是加入WTO以后，跨国银行进驻中国的数量逐年增多，世界100家大银行绝大多数都已在中国开展业务。跨国银行的进入和发展促进了外国资本的流入，推动了国内经济和金融的发展，有利于引进国外先进技术及银行业组织管理经验。同时，跨国银行为追逐自身的盈利，转嫁自身面临的风险，参与国际间的激烈竞争，也会对国内金融业形成冲击，对我国金融监管和安全带来挑战。我国已于2006年底实现了银行业的全面对外开放，但对跨国银行监管理论的研究还不多，本文试图把近几年有关该问题的最新进展做一个简要综述，以期抛砖引玉，促进学术界更进一步地思考。本文首先简要介绍了跨国银行监管与组织结构的关系，这对文献的理解很有帮助。接下来回顾了近几年学术界在跨国银行监管理论方面的研究成果。
一、跨国银行监管与组织结构的关系
有关一般的银行监管理论的研究可谓汗牛充栋，我们不打算对此展开论述。有兴趣的读者可参见Dewatripont & Tirole（1993）、Benston & Kaufman（1996）、Freixas & Rochet（1997）、Bhattacharya、Boot & Thakor（1998）、Santos（2000）、Gorton & Winton（2002）等综述性著作。跨国银行监管的理论依据基本上与银行监管理论是一致的，但也有特别之处，即跨国银行面临东道国和母国的双重监管，而且往往还需要双方协作共同实施方可奏效。这就涉及跨国银行组织形式的选择问题。
跨国银行大量的境外业务要求其建立起能够执行相应功能的海外分支机构，所有这些分支机构，连同跨国银行总部，就构成了跨国银行的组织结构。根据这些机构与母行的关系，及其在东道国经营业务的权限，从低级到高级做一个排序，大致包括以下几种组织形式，如图1所示。
以上四种组织形式中，只有后两种才是跨国银行发生实质性进入的有效组织形式，它们是各国有关跨国银行进入的各种法律法规进行重点管制和规范的对象。关于跨国银行监管的文献也主要以子行和分行两种形式来展开研究，比较全面系统的介绍可参见Houpt（1999）和Bain et al.（2003）。实证结果表明，无论是美国境内的跨国银行，还是美国在国外的跨国银行，分行形式远超过子行形式。而Ball & Tschoegl（1982）、Ursacki & Vertinsky（1992）、Blandon（1999，2000）发现，银行的规模和跨国银行的实践经验对东道国有很强的影响，子行形式更合理。总之，跨国银行组织结构的选择主要取决于公司的策略和管制的限制。
跨国银行的组织形式决定了负债结构，进而决定了监管结构。Calzolari & Lóránth（2005）通过一个模型，详细分析了负债结构、保险制度对跨国银行监管的影响。对于分行来说，在法律地位上不具有独立的法人资格，母行与分行之间、分行与分行之间存在着连带责任，母国监管机构承担着主要的监管权，同时对母行和分行的存款保险负责。相反，子行是独立于母行之外的法人，以自己的全部资产为限对自身负债负责，而母行以及其他子行只负有限责任，子行主要受东道国的法律制约，东道国的监管机构有着较为完整的监管权，并且对他的存款保险负责。正是这些方面的不同，导致了这两种组织形式给东道国和母国的监管当局带来了不同的监管激励。
当分行发生危机时，不能未经母行的介入而进行清算；当子行发生危机时，母行可以拒绝救助，反之则不成立（Houpe，1999；Calzolari & Lóránth，2001）。表1概括了跨国银行组织结构与负债、监管的关系。对分行和子行干预的最大不同之处在于：1.补偿存款保险的资产来源；2.监管机构对他国存款保险的责任。两家机构的共同债务使监管机构有较高的监管激励，而两家机构的存款保险降低了监管激励。
二、跨国银行监管理论的最新进展
对跨国银行的监管是理论界最近研究的热门话题之一，这是一个实践先于理论的领域，已经引起很多经济学家的关注。Calzolari & Lóránth（2001）对此有一个一般性的介绍。其中一个核心思想就是监管应该分权还是集权，这涉及跨国银行的组织结构、监管的国际竞争、国际合作等问题。比较有代表性的研究包括：Acharya（2001）发现银行资本要求的设计与银行的产业组织结构尤其是银行业的竞争程度有很大关系，竞争的加剧使得银行更加冒险，可通过较高的资本要求来克服这种行为。Holthausen & Ronde（2003）考察了跨国银行采取分行组织形式时的信息问题，并指出如果各国监管机构具有地方信息，利益的不一致使得最优的关闭决策不能实施。Acharaya（2003）考虑了两个监管机制的设计问题，即资本要求与关闭政策，并证明一个机制（资本要求）的跨国调整只有当另外一个机制经过调整时才是合意的。缺少整体的协调容易引起容忍程度高向容忍程度低的地区的溢出效应，以致产生最差的关闭政策。Dell’Ariccia & Marquez（2003）也得到类似的结果。Dalen & Olsen（2004）研究了当跨国银行采取子行组织形式时监管机构缺乏合作的情况，并证明独立的监管机构降低了资本充足要求，而银行资产质量的提高又抵消了前者的影响。Harr & Ronde（2004）研究了在分行和子行情况下最优的资本要求，其中银行资产的选择依赖于外生因素和跨国银行的组织形式。Calzolari & Lóránth（2005）也在跨国银行不同的组织形式下探讨了监管机构的激励机制问题。
Acharya（2001）指出，银行业的产业组织结构，尤其是竞争程度影响了银行的冒险动机，一个竞争程度高的银行业应有更高的资本充足要求。作者首先考虑两经济体的“完全金融整合”，即辖内所有银行均把业务从国内拓展至国外，欧洲货币联盟（EMU）就是此种情况。作者证明，此时竞争的加剧使得系统的整合对两经济体银行业的金融稳定起到破坏作用。然后考虑到两经济体非对称的“部分整合”，比如只有A国部分银行可开展国际业务，其余的银行只能在国内经营，B国所有的银行也都限制在国内经营。这类似于东南亚、印度等国的情形。作者证明，此时可产生国际性的溢出效应。为了减少在A国的融资成本，A国的跨国银行就会把部分业务转移到B国，从而加剧了B国银行业的竞争。转移的结果是，A国剩下的银行比以前缺乏竞争力，无论国际银行还是国内银行都承担较低的风险，而B国银行间竞争加剧，利润的减少迫使他们更加冒险。1988年巴塞尔协议所倡导的统一的资本充足要求，只有在完全的金融整合或者不同国家银行业的组织结构对称时，才是有效的。当违背这些假设时，同一标准就不可行，银行的风险水平依赖于所在国的银行业竞争状况而有所不同。资本充足要求也随着风险水平的不同而不同。结论表明，新兴市场上银行业的快速自由化带来了金融体系的不稳定，这些国家需要在后自由化时期调整资本充足要求。Allen & Gale（2000）也对此问题有过精彩的论述。Acharya（2001）指出，银行承担的风险水平与中央银行的容忍程度相关，资本充足要求应考虑到这点。
Dell’Ariccia & Marquez（2003）证明了监管者竞争所产生的资本充足要求低于统一监管下的要求。这是因为银行监管具有外部性：较高的资本充足要求不仅使本国的银行体系更加稳定，也通过降低外国银行破产的概率使之获益。独立自主的监管者无法内部化这个正的溢出效应，所以就比统一监管情形下的要求有所降低。另外，在某种程度上，监管者关心国内银行的股东利益，通过降低资本充足要求，使其与国外银行相比更具竞争力。作者还探讨了集权化的监管机构成立的条件，得到两个基本结论：第一，在各国不对称的前提下，统一的监管机构优于各自独立监管，只有当它制定的标准高于各国独立制定标准中的最大标准；第二，只有当各国监管者监管标准与目标差别不大时，一个集权化的监管机构才有可能成立。集权化的成本主要指灵活性的丧失，在不对称的情况下更加突出，集权化的监管机构由于政治上的原因，不可能或者很难针对不同国家制定不同的标准。相近的国家容易达成监管联盟，而差别较大的国家宁愿独立自主。即使在相近的国家中，集权化的监管机构制定的标准也要高于各国独立制定标准中的最大标准，因为监管标准的提高不利于本国银行，为抵消这种影响，需要提高外国银行的监管要求。金融整合的加快不但影响到对母国银行监管的效果，而且波及这些银行的海外业务。Dell’Ariccia & Marquez（2003）发现，对监管溢出效应和本国监管效率的影响取决于金融整合的方式。国内外银行贷款替代性越强，溢出效应的规模就越大，集权化监管机构就越有利，从而增强了建立监管联盟的激励。但整合如果表现为国外借款者相对国内借款者成本的降低，效果就模棱两可了，整合的确切方式对理解它的影响就显得很重要。金融整合程度的变化容易影响银行市场的竞争结构。
Holthausen & Ronde（2003）指出，巴塞尔协议无法满足信息在银行监管当局间的充分流动。尽管像资产负债表这样的“硬”信息容易传递，监管者获取的“软”信息的质量却很难保证，比如有关借款人的非正式信息、市场上有关某家金融机构的谣言等。在这篇文章中，作者分析了一家跨国银行受到不同国家监管的情况下，软信息是如何传递的。模型结构如下：一家银行通过分行在东道国经营项目。按照巴塞尔原则，它的各项活动受母国监管机构的审查。后者有权决定是否关闭银行。两国监管者都有涉及关闭决策的私人信息，母国监管者依据自己掌握的信息和东道国监管者所提供的信息来做决定。作者论证了只要监管者的利益不完全一致，东道国就不会揭示其掌握的全部信息，因此最优的关闭政策就不可能实施。均衡时，关闭政策必然要犯两类错误之一，第I类错误是银行应被关闭而继续经营，第II类错误是银行应继续经营却被关闭。监管者的利益越一致，就会交流更多的信息，关闭政策带来的福利就会越大。银行为逃避关闭，会策略性地在两国配置投资项目。当两国的利益相当一致时，银行就会把投资集中在关闭政策较宽松的一个国家。当两国利益不一致时，就会同时在两国投资。这使得母国监管者的关闭决策要部分基于东道国传递的信息。当信息由于利益的冲突而失真时，关闭银行的概率就会较低。BIS的一些研究成果强调，对跨国银行的审慎监管需要监管者的信息交流和关闭的协调。然而该文表明，即使存在信息交流的适当渠道，如果监管者的利益有很大差异的话，当前的管制框架仍不能有效运行。
Acharya（2003）对银行资本充足要求的国际性收敛问题进行了分析，发现，最低资本充足要求和管制容忍之间缺少完整的调节，容易产生溢出效应，减少容忍程度较低地区的银行竞争优势。在均衡情况下，一个国家对其国内银行的容忍，会带来最糟糕的关闭政策：容忍程度较低的经济体会变得更加容忍。从银行所有者的角度看，银行资本与管制容忍是策略替代的（strategic substitutes）。从管制方的角度看，它们是策略互补的（strategic complements）。当最优的最低资本充足要求束紧时，随容忍程度递增。容忍程度越高，道德风险越大，较高的最低资本充足要求才能抵消其负面影响。如果各国维持不同的关闭政策，这些结果就对制定统一的资本充足要求提出了挑战。为探究关闭政策的分歧所带来的后果，作者考察了一个两经济体模型。银行发放贷款，并从两国吸收存款，持有统一的资本数量，但面对母国中央银行的容忍程度。这引起了容忍程度高向容忍程度低的国家的溢出。均衡时，一国的银行风险影响到他国银行的竞争和利润。因此，容忍程度高的国家的银行更加冒险的话，容忍程度低的国家的银行获益就会被破坏，这进一步降低了他们的特许权价值。溢出效应的规模随着关闭政策的差异程度递增。一般来说，中央银行最大化国内银行所有者以及外部利益相关者福利的加权平均。管制俘获会增加银行所有者福利的权重，使得中央银行更加容忍，造成对其他地区银行价值的溢出。不同地区管制目标差异较大的话，溢出效应会使得低容忍程度地区的银行或者低于其保留价值，或者采取过度冒险行为。为避免本国银行的退出或降低持续经营价值的损失，中央银行的容忍程度就会提高。均衡时，就会出现“向最差容忍的回归”（regression toward the worst forbearance），或“逐末竞赛”（race to the bottom）。缺少对关闭政策的调和，更易引起逐末竞赛，因为银行在不同的成本效率水平上经营，并且管制者与本国银行的勾结也彼此不同。前者意味着一个地区政策的外部性对其他地区的影响可能很大，后者表明这种外部性可能无法内部化，造成向最差监管的回归。Peek & Rosengren（1997， 2000）提供了国际上溢出效应的证据。Kane（1990）对美国储贷协会的救助，Bongini、Claessens & Ferri（1999）对东亚危机时的银行救助的描写都反映了溢出效应。同时作者提出了克服溢出效应的两个补救措施。一个是对管制的完整协调，包括“母国管理”（home-country control）规则。另一个是“东道国管制”（host-country regulation）。这篇文章的思想与Dell’Ariccia & Marquez（2003）、Holthausen & Ronde（2003）有类似之处，但后两篇文章没有考虑不同管制政策的相互作用。
Dalen & Olsen（2004）借鉴Giammarino et al.（1993）利用契约理论对银行监管的分析框架，分析了跨国银行对银行业监管的影响，以及为适应监管，跨国银行应采取的组织结构。当跨国银行以子行的形式开展国际业务时，需要在几个国家的法律框架下运营。尽管国家间达成了最低标准与监管原则的一致意见，比如欧盟条款和巴塞尔协议，仍然给一国的监管机构留下很大的自主空间。一个重要的问题是，对跨国银行采取分权的管制办法是否无效率并导致金融的不稳定？对采取子行形式的跨国银行来说，分权（非合作）监管实际上是一个多委托人问题。这篇文章的一个主要结论是，缺少银行监管的国际协调降低了资本充足要求。均衡时，监管机构有提高资产质量的动机，使得银行破产的概率对银行监管的分权形式不敏感。并且在国家之间出现了由监管引起的宏观经济冲击的蔓延。如果跨国银行采取分行的组织形式，母国就要对整个银行进行审慎监管。因此，分行的组织形式把监管集中到一个监管实体（母国）上，不存在监管竞争问题。但带来了另外一个问题，即母国偏好（home-bias），并对银行破产的期望成本分散化。通过建模，作者得到了贷款质量、银行利润和总福利的比较结果。两个市场的收益分布和银行提高资产质量的方式决定了哪种组织结构是最佳的。由于分散化效应，对分行组织形式下的跨国银行的合作监管会使总福利最大。与现有文献不同，作者把分权情况下监管博弈看作是一个共同问题，推导了监管机构对跨国银行的最优反应，并指出了监管无效的根源，解释了跨国银行对组织形式选择的逻辑。
各国监管机构在对跨国银行进行监管时，要应付如何合作与信息受限等问题。全世界曾为建立一个针对跨国银行的监管体系做过很大的努力，但仍有许多问题值得进一步研究（BIS，1983，1992）。Harr & Ronde（2004）考察了跨国银行的激励问题，监管当局主要关心以下三个问题：第一，跨国银行的损益可在内部各实体间转移，以逃税或躲避审查；第二，资本充足率可通过用股权购买贷款的方式人为地得到提高；第三，风险可从一个实体溢出到另一个实体上（BIS，2003）。这篇文章把对跨国银行的资本监管集中到风险溢出的问题上，从单一监管机构的视角进行了探讨。假设跨国银行拥有所有权相同的两个部门，面对外生和内生两种风险。外生风险是指超出银行控制范围的原因致使投资失败的可能性，文中称之为银行的“类型”。内生风险基于跨国银行的资产选择，外部不可观测。每个部门都吸收存款，或投资于期望收益较高的谨慎资产，或投资于具有赌博性质的资产，后者当项目成功时可给银行带来较高的私人利益，但失败的话却给存款保险带来损失。作者分析了分行体系与子行体系下的最优资本监管。资本充足要求通过增加股东破产时的损失而降低银行的赌博动机，通常一个较低的资本充足要求就能保证分行的审慎投资，然而在坏的时期，就必须高于子行体系时的标准才能防止赌博行为。首先，假定监管机构能够观测到跨国银行的类型，并选择其组织结构和资本充足要求。当外生风险适中时，监管机构可能偏好跨国银行采取子行体系。从福利上讲，分行体系趋向占优，因为在低风险时，它可以以银行资本的形式节约私有资金，在高风险时，节约用作存款保险的公共资金。当监管机构不能观测到跨国银行的外生风险时，就面对着道德风险和逆向选择问题。监管机构分别针对分行体系与子行体系设立了不同的资本充足要求，然后跨国银行据此决定组织结构。作者指出，子行体系具有“双重有限负债（double limited liability）”的优点，即一个部门的损失不会影响到其他部门。因此，必须对分行体系的跨国银行设置较低的资本充足要求以避免所有类型的银行都选择子行体系。既然双重有限负债对高风险型更有价值，安全型的银行就会选择分行体系，风险型的银行则会选择子行体系。甄别是有成本的，因为子行体系的资本充足要求不得不提高使得风险型的银行选择子行体系。把分行体系的资本充足要求设置得很低使得所有类型的银行都选择它，在某些时候反而会提高整体福利。巴塞尔资本协议没有考虑到跨国银行的负债结构，文章建议应加以考虑。尤其是，分行体系的资本充足要求应该比子行体系的对银行的整体稳健性更敏感。并且为使分行体系更有吸引力，资本充足要求应比子行体系的较低。文章最后给出一个监管机会主义行为的例子，表明监管机构有提高子行体系的资本充足要求的激励，因为其资金成本与其他国家共同承担。分行体系的资本充足要求也有可能提高以防止风险银行选择它。
此外，Lóránth & Morrison（2003）构造了一个模型，其中银行存款被保险，银行资本存在一个外生成本。前者使银行投资过度，后者使银行投资不足。资本要求带来了投资的扭曲，因为这是基于市场不完美情况下受限的最优反应。作者证明，这种资本要求使得跨国银行的投资不足，不足程度取决于母行的风险、国际的多样化以及跨国银行的负债结构（分行或子行）。国际银行的资本要求应反映这些影响。作者把得到的结论与观察到的跨国银行的特征联系起来，并讨论了金融蔓延的一个跨国银行渠道的可能性。Scher & Weller（1999）指出国外银行会“摘樱桃（cherry-picking）”，即他们只接受东道国高质量的项目。Lóránth & Morrison（2003）表明，这只不过是受保的国外银行对负债结构的理性反应。另外，一个有关跨国银行的权威结论是，分行体系的多样化降低了系统风险，因为母行被要求为失败的机构进行清算。分行体系比单一的银行体系不易破产，是因为跨国银行的负债结构对分行投资选择存在一个事前影响。这个结论与投资政策相关，而与清算无关。对母行和国外银行制定相同的资本标准以确保商业银行在同一水平下展开国际竞争（BlS，1997）。与之相反的是，Lóránth & Morrison（2003）指出，在相同的资本要求下，多样化的影响使得国内银行和跨国银行不可能在同一水平下展开竞争。
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内容论文摘要：本文反思了我国大陆现有监管法制的现状，尤其是法律体系、法制的价值取向、法定主体权责构造、监管方法和手段的运用、监督机制、适应银行业国际化等方面的问题，并针对这些问题，提出了重视立法规划和系统化、立足国情借鉴外国经验、正确处理放松监管与改善监管和严格监管的关系、完善监管主体自身建设相关的制度及其它具体监管制度等措施。论文关键词：银行 银行监管 我国银行监管法制作者简介：李金泽，法学博士，现在中国工商银行总行法律事务部工作，已发表法学学术论文50余篇，独著《跨国公司与法律冲突》（武汉大学出版社2000年版）。一、我国银行监管法制的现状及存在的问题自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行发布的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，与此同时，它还与1 994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章（共32个条文）绝大多数内容均直接来自1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》。人民银行制定的规章之间有不协调或抵触的情形也不少。同时并行适用的《支付结算办法》（1997年）和《信用卡业务管理办法》（1996年）就有此种现象，前者的第132条规定“商业银行（包括外资银行、合资银行）、非银行金融机构未经中国人民银行批准不得发行信用卡。……”后者的第5条则指出“商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。”“非金融机构、非银行金融机构、境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。”很显然，《信用卡业务管理办法》已排除了“非银行金融机构”发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而《支付结算办法》则只要求非银行金融机构“不经批准不得发行”，两者已明显抵触，况且《支付结算办法》第133条已明确规定符合法定条件的非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日发布的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》等便属此类。从这两个文件的名称及发布的时间来看，分别历经14年和10年的规章仍然处于“试行”和“暂行”的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具体内容来看，其中与经济现实或现行法律、法规不相符之处也不乏：1）“专业银行”的用语在两个文件都出现了，但自《商业银行法》出台后，“专业银行”的用语不仅不合“时宜”，而且可谓不合法了。2）《再贴现试行办法》仅限于对“专业银行”的贴现也与《人民银行法》第22条第（三）项规的“为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现”不相适应。3）《再贴现试行办法》第5条规定的“再贴现率暂定为3.75‰，略低于对专业银行的一般贷款利率”也不合时宜了。因为人民银行于1997年3月15日发布的《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》第5条规定：“再贴现利率按同档次再贷款利率下浮10%执行。”我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。笔者并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监督局的法律地位；第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构集团的自有资本、清偿能力、对投资的限制、企业之间的关系、高额信贷、信用机构集团发放的高额信贷、近亲信贷、对近亲信贷的申报义务、责任条款、资信证明等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务；第三章“对信用机构的监督条款”；第四章“特别条款”，主要处理监督局监督与其他监督及在外国注册之后的监督等 问题；第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和最终条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立问题及授权咨询委员会研究信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行问题，第61条则针对贷款接受人的债权之转让问题，这两条属私法关系。当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：（1）业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。（2）广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例（28个）[12]来看，其中直接针对银行业务的规则有：《平等信贷机会的规定》（B条例）、《电子资金转让的规定》（E条例）、《金融证券交易的延伸贷款规定》（G条例）、《支票托收和资金转移的规定》（J条例）、《银行对证券交易的信用贷款比例的规定》（L条例）、《诚实信贷条例》（Z条例）等，其余大多为银行与联储及银行之间、银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重于对银行业务的谨慎要求作规制。第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”；第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规制有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“……随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银行法》则与此不同，该法虽然在“征询和稽核”上仅有两个条文，[13]但是第44条所设计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：（1）要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别 许可；（2）赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室；（3）监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现；（4）可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。[14]这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡1971年《银行法——审批银行执照和规定银行业务的银行法》则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第60条的责任主体都是“银行的任何董事、经理、信托人审计员、职工或代理人”，“故意漏记帐”、“故意做或嗦使别人做假帐”、“故意将某项记录改变、抽出、隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，”这些“均作为违反本条例处以50000元以下罚款或不超过3年的徒刑，或二者并行。”[15]再次，法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，笔者认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题，在《人民银行法》第49、50条有所规制，另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单，有待立法进一步完善。第四，监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此，自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外，我国尚无针对一般企业的破产法，[16]何况银行不同于一般企业，它的破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题，并在20世纪80年修正支付法，公开对商业银行援助，运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。在谨慎要求方面，《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标，前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标；后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回收率、资本利润率、资产利润率等指标。[17]这些补充使资产负债比例管理方面的监管制度已比较完善。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：1)对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤 其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。德国《银行法》对近亲信贷增设了“仅当根据全体业务领导人的一致通过的决议，且得到监督机构的明确同意时才提供”。[18] 2)立法未给监管主体——人民银行具体实施监督创设有效的机制。德国《银行法》设定的“申报义务”[19]机制值得借鉴。3)“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围。事实上，这类人也可能因其持股关系而取得“方便”的贷款，从而徒增银行的经营风险。我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]第五，监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文，即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度；第60条要求健全稽核和检查制度，并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督；第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。业务报告的要求既未对报告应涉及的具体(尤其是那些强制性要求报告的)内容进行明确，也未就报告的时间、报告的形式、程序等作出规定。其二，未对内容专门性的稽核检查途径——审计予以规制，这无疑会大大削弱该途径的有效性。因为内部审计员只有在任命、其职权及法律责任等方面有严格而强制性的法律依据，才足以保证其履职的客观、及时与合法。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。如新加坡《银行法》便规定：尽管公司法已规定，但每家银行每年必须由当局批准后任命一名审计员；并授权当局在法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局，并可要求另任命一名其他的审计员，监督局还可在法定情形下申请登记法院指定审计员，同时，进一步为审计员的特别责任作了专门规制。[22]其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。对银行内部工作程序过于简单，部门之间、员工之间的职责划分过于粗放，缺乏完善的管理信息系统，没有明确合理和透明的业绩评估程序(如缺乏详细的业务标准、明确的业务标准考核程序)[23]等问题均无再监管的标准、强制性制裁措施。另外，加上我国银行评级机制不健全，同业自律机制不健全，倘不强化中央银行对内部控制系统的再监管，势必使该机制处于虚设的状态。在同业自律方面，我国法制尚未对此给予足够重视。尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。同业组织及其自律机制在我国法制中的完善尤为重要，这是因为，首先同业组织的自律与协助管理银行业可以充分发挥其专业性优势——组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业务，可弥补我国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。其次，同业组织还可通过其灵活地制定、修正同业自律规则来补救我国银行监管法制严重滞后的缺陷。特别是我国尚处于市场经济体制确立和发展的阶段，金融体制及一系列的具体制度都处于不断地变化中，仅靠相对稳定而普遍化的法律法规来反映改革的具体情况是不够的，而且法律的相对稳定性也不允许朝令夕改，同业自律规则的相对灵活性或许可以起到一定的补充作用。再次，同业组织及其自律性的监管银行业务可在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。我国现实的监管机制充分体现集中监管的特质，但权力的过度集中会促使权力的滥用和腐败，因此培育监管主体的“多元化”，尤其是辅助性的监管主体极为必要。另外，银行同业组织也可以借助全行业的力量来促成法定权威监管机制的完善——特别是监管规章的及时废、改、立和抵制不当的监管权力之运作。第六，监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。我国在银行业国际化方面的监管法制已有1994年4月1日施行的《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》、《境内 机构借用国际商业贷款管理办法》、《离岸银行业务管理办法》等。综观这些法规、规章，仍有如下不足：1)规范性文件的权威性不高。这些文件除《外资金融机构管理条例》是国务院通过和发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。这种状况不利于对外塑造“法制完备”和“依法监管”银行业的形象，但国际上通常把银行信用及银行监管法制的完备状况联系起来。尽管《商业银行法》在其“附则”中规定：“外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定”，但是《商业银行法》毕竟是立足国内银行及其业务，因此对外资金融机构的监管可能难于有效实现，特别是《商业银行法》自身尚有诸多不足会强化这种效果。2)在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求，对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单。这极不利于监管目标的有效实现。美国的1991年《加强对外资银行监管法》及1996年的《K条例》，不仅要求外资银行必须接受联储一年一度的检查，而且法律法规所确立的银行现场和非现场检查制度，特别是现场检查制度尤为完善。现场检查中极为重要的保障程序是：检查官员一进入银行，将控制银行所有帐本和资产，如现金、证券等，检查官员除对银行资产、业务资料进行检查评估外，还对管理组织（包括高层管理人员和经理层的监管能力等）进行评估。[24]3)在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单——只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。这种监管法制取向，表现看来有助于我国金融机构境外业务的拓展，但是事实上并不利于这一目的的达到。因为各国在接受外资金融机构之发展时，往往把母国的金融监管制度作为一个考虑因素(正如我国立法也如此)。如美国在审查1996年2月13日生效的《K条例》修正案中便明确提出：那些不受母国统一监管的外资银行是否可以继续在美国从事经营活动，要经过严格审查。[25]美国立法也重视对海外金融机构的风险监管(如要求考察存款的波动性、借款频率与数量、依赖利率敏感性资金的比重、易变现资产数量、银行本身向货币市场的借款能力等)、准备金(要求对海外分支机构〈包括分行〉及其他外资银行的借款，以及海外机构对非居民的直接贷款都按10%缴纳准备金)[26]均有要求。而且在检查审核方面，对海外分行和子行都要进行现场检查，尤其是常对海外子行实施现场检查。[27]新加坡《银行法》也明确地规定：“当局可随时秘密检查每一家银行以及每一家在新加坡注册、但设在新加坡以外的分行、代理行或办事处的帐册、帐户及业务情况”。4)银行监管法制还面临着我国即将加入WTO后的诸多国际标准的冲击。既有的银行监管法制尚无法接纳市场准入、国民待遇、最惠国待遇、透明度和逐步自由化等原则，因为目前的法制对外资银行的限制性待遇还甚多，要为外资银行的市场进入提供完善的许可和国民待遇的监管，尚需监管法制及有关政策的修订。此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。我国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联；对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市场的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]二、完善我国银行监管法制的若干思考鉴于我国银行监管法制仍存在许多不足和缺憾，今后的监管法制建设需注意如下问题：1.在法律、法规及规章的制定与废改上要突出监管法制体系内部的协调和完备。要达到这一目标，首先法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。由于我国专门针对银行监管的法律只有两个，行政法规也不多，引发监管法制内部不协调的主要原因来自于人民银行制订的一系列监管规章。人民银行要克服此弊病，一方面要尽可能对近期需要制定的规范性文件进行规划；另一方面也要注意切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不便于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调不照应。要作 好立法和制定银行监管规章的计划性，也需要制定者具有前瞻性地把握国内金融体制改革的动态，也需要制定者熟悉市场经济体制成熟国家相关制度的具体内容。其次，法律、法规及规章的制定者必须充分重视对既有的法律规章不合时宜的内容进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，目前的法律法规，特别是在《人民银行法》、《商业银行法》出台以前的法规和规章都有必要进行清理。再次，人民银行针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴。对既有规章的系统化管理可为规章内部之间的协调和及时修正不合时宜的规则均有帮助。我国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。否则会徒增监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。2.充分重视在结合国情的基础上借鉴外国立法经验，尤其是那些银行监管法制行之有效的国家之经验，并使我国银行监管法制大胆接纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项技术性很强的活动，银行监管法制则既是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性，[29]而不便于学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴和移植。为此，我们应创造条件积极主动地学习、研究国外银行监管法制的经验，特别是中国人民银行有必要重视此项工作。要学习和借鉴，首先就要注意收集、翻译和整理国外的银行法律制度，有关部门应为此提供必要的资助；其次，集中理论界和实务界的力量对监管法制成效显著的美国、德国、新加坡等国的法律制度及实施机制作系统的研究；再次，应注意引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能；此外，重视调查分析国内现有监管法制及其实施的局限性，结合实际在法制的完善和实施上借鉴外国的经验，绝无必要为中国监管法制之特色而拒绝外国具有参考价值的经验。3.要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系。我国监管法制由于打上了由计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，诸多制度具有一定滞后性，特别是在我国加入WTO后，我们必须直面放松监管与改善监管、严格监管的冲击与协调。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制，这势必增大我国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能走向改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。在监管法制上也必须作出回应，逐步地放弃和修正旧法制的过严监管，及时地有步骤地健全应该监管方面的法律制度。有鉴于此，银行监管法制的废、改、立不仅需要勇气，更需要“技术”。4.完善监管主体自身建设相关的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。监管主体建设需法律进一步明确其地位和权责，要把防范地方政府干预、提高银行监管效率的具体措施制度化。监管主体内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融管理服务之间的关系。监管主体中工作人员素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员(特别是主要负责人)对金融业务知识和技能的掌握，对银行法制及其实施机制的熟悉等要求，应建立银行监管业务知识资格试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。尤其是在中国加入WTO后，中国银行业国际化进一步深化，银行监管工作人员的责任更加艰巨，其素质也就更有必要作出更高要求。5.在具体的监管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善监管主体对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此人民银行应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这才有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权——一旦进入被检查银行，检查当局便控制了银行的一 切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。与此同时，法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。现场检查的内容应包括：被检查银行递交报告的准确性、真实性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程序、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、非现场或以前现场监管过程中发现的问题、银行遵守法规和规章的情况。其二，完善银行内部控制制度及其再监管制度。人民银行应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规则(对帐、控制单、定期试算等)、“双人原则”(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正的通知。其三、构筑必要的应急措施[30]。我国《商业银行法》规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形——无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取如下措施：1)禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款；2）禁止银行将可动用支付手段参股投资等；3)禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制；4)禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制；5)派驻监督人员监督银行业务等。对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，人民银行可直接进行贷款援助或由中央银行提供担保，以帮助解决短期困难。其四，规范信息坡露。信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时的信息极为必要。如德国联邦监管局设置了公告目录单，优先公告的为风险公告，此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化，尤为重要的是超过25%的亏损；同时《报告规则》还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式。[31]我国监管法制也应对披露的有关要求进行规定。当然，由于信息公开披露的范围是有限度的，否则会损害银行的合法权益，也不利于金融市场秩序的稳定，因此慎重确立此范围甚为必要。巴塞尔委员会已建立了一个系统委员会来研究与披露有关的问题，以便为银行业提供详细的指导。其五，进一步健全市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。今后的法规应完善破产程序中的破产申请程序，法律应规定银行申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的唯一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。_通讯址：（100032）北京市复兴门内大街55号中国工商银行总行法律部 李金泽 -------------------------------------------------------------------------------- 《中华人民共和国人民银行法》第4条第(三)、(四)、(五)项规定。 《中华人民共和国人民银行法》第30—36条。 这几个规章均未被明确宣布废止。 中国人民银行在1997年9月19日《关于印发<支付结算办法>的通知》中只明确废止了1988年12月19日印发的《银行结算办法》，而未对其它有关文件作废止。实际上，1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》中还有些规定未被《支付结算办法》纳入。 这两个文件尚未被废止，亦无修正的文本。参见陈小云：《我国金融法制建设的历程与展望》，载《中国金融》1998年第12期，第34页。 银发[1997]81号《中国人民银行总行对国有独资商业 银行总行开办再贴现业务暂行办法》及1997年5月22日《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》均未提及1990年《再贴现试行办法》的效力问题。 《商业银行法》规定的私法关系在新出台的《中华人民共和国合同法》（1999年3月15及10月1日起施行）中的第十二章“借款合同”大部分都有体现。这事实上造成了立法的重复。 参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1940—1955页。 指股权参与关系。 规制高额风险的集中问题。 参见《常用票据、结算、信贷法律法规》编选组编：《常用票据、结算、信贷法律法规》，人民法院出版社1999年版。[12] 这些条例按26个字母的编排为序，即A——Z，另有AA、BB两条例，其中《W条例》已于1952年取消。对这些条例的内容，联储可随时有权修订。参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第346—348页。[13] 该法第44条规制国内范围的征询和稽核；第44条之一则规定超越国界的征询和稽核。参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1951页。[14] 1999年2月22日国务院发布的《金融违法行为处罚办法》第12条作了部分补救，即对于提供虚假或隐瞒重要事实的财务报告、会计报告可追究主管人员和直接责任人员的责任。[15] 参见1971年新加坡《银行法》，载王国乡、樊志刚主编《银行法全书》，第1970页。[16] 我国于1986年12月2日通过《中华人民共和国企业破产法》(试行)，该法仅针对全民所有制企业，另外该法还有许多缺陷，实践中的难以推行与该法的不足有一定的关系。[17] 有关这些指标的分析，参见杨卫红：《商业银行监管比较》，民事与建设出版社1998年版，第149—153页。[18] 德国《银行法》第15条。[19] 德国《银行法》要求近亲信贷“1.对自然人的信贷超过25万马克者；2.对企业的信贷超过信用机构责任自有有资产5%或超过25万马克者”，须向监督局和联邦银行报告。[20] 1997年巴塞尔银行监管委员会推出的《有效监管的核心原则》为持续性监管方法的运用提出了15项原则，并对非现场检查、现场检查和(或)聘用外部审计人员、综合并表监管等作了简释。[21] 即在“银行没有任命一位审计员；如果当局认为有需要委派一位审计员与按本条第(1)项的规定任命的审计员一起工作，并可随时订出该审计员的薪金，由银行支付”。参见新加坡《银行法》第53条第(2)项。[22] 参见德国《银行法》第29条。[23] 参见王国刚主编：《进入21世纪的中国金融》，社会科学文献出版社2000年版，第459—464页。[24] 参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第339页。[25] 同上书，第191—192页。[26] 此要求自1969年9月开始。1980年《存款机构放松管制与货币控制法》则进一步把准备金征收的范围拓展到所有的境内银行(增加非成员银行和外资银行)及国内银行的海外分支机构，交易性存款准备金率降到3%。See Depository Institutions Deregulation & Monetary Control Act of 1980.[27] 也有不少国家很少对海外分支行进行现场检查，如日本则以母行检查为主，另随机地选取海外分行进行检查。[28] 转见易宪容：《金融市场与制度安排》，经济科学出版社，1999年版，第168页。[29] 参见李金泽：《法律互异与冲突：文化因素透视》，载《民商法论丛》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331页。[30] 德国、新加坡等国的银行法都设有此制。[ 31] 参见［德］恩扎·克鲁瑟：《对德国和欧洲经济区其他国家银行的谨慎监管》(中译文)，载徐杰等主编：《中国与德国——银行法律制度》，中国政法大学出版社1998年版，第181—182页。
（一）监管缺乏协调
银行系统金融监管存在很多问题，主要表现在协调的差异方面，因为银行系统内部分部门的监管形式难免出现缺乏协调、沟通甚至冲突的情况，而由于利益冲突导致的政策措施相互抵制的现象时有发生，重复检查、重复监管也比较常见，这些不仅提高了监管成本，也在一定程度上降低了中央银行的监管效率。其次，银行系统的监管过程中往往忽视经济主体，目前我国银行企业的金融监管要重视对经济主体的管理，对整个的金融工作内容进行全面管理，但是目前随着适应中国市场经济发展需要和符合国际通行规则要求的新型外贸体制的建立和完善。在这样的发展状况下，银行的贷款等经济主体的发展是关键，银行的金融监管忽视经济主体，对金融管理就没有依靠在具体的监管管理过程中，缺乏组织内部的协调工作重点的能力。
（二）制度发展落后
银行系统金融监管工作制度发展落后，监管工作对部分新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律制度,从而影响到了监管的效率和社会公平的实现,且很难保障存款人和投资人的利益,使金融机构和金融市场发展较为缓慢。对于金融监管边界的认定不明确；放松金融管制为目标的金融自由化运动的思潮冲击，例如：金融危机爆发以来，我国的经济发展走入了新形势，近年来贸易摩擦呈现上升趋势，我们通过“走出去”，可以带来外贸出口、促进中间产品和服务产品出口增长，同时又能绕开国际贸易壁垒，这是转变四平外贸发展方式又一途径。但是，目前人民银行对于金融市场的开拓过于发了，缺乏了必要的指导和管理模式，导致金融监管的发展不够完善。创新金融产品和基金的监管不到位；金融监管法律的滞后性；金融监管的不平衡和不完全扭曲聊金融机构之间的利益；清算制度和资本要求，改革破产制度和信用机制的监管不完整，监管力度不够；对金融行业的薪酬制度没有明确的规定等等。
（三）金融监管人才缺乏
监管工作的发展缺乏有力的人才，监管人才队伍素质较低，自然就会导致金融监管的效果受到人力资源的制约。目前金融监管部门普遍缺乏专业人才，一些人才的发展过于老化，依然用传统的管理模式来让管理现代经济银行交易的相关问题，是不符合的。另外，很多监管人员还不具备必要的跨业监管必备的知识和能力，难以胜任混业经营下的金融监管工作，监管部门之间的工作沟通交流也有一定障碍。还有，很多金融监管工作必须要重视对先进的金融银行模式的控制，但是如果对于这些新型的业务不够熟悉，没有专业人才支撑，金融监管协调机制运作举步维艰。
二、银行系统金融监管工作问题产生的原因
（一）创新模式不足
时展呼唤创新精神，创新反映时代进步要求。金融监管的发展是金融企业管理工作的重点，做好金融监管的关键就是要坚持开拓创新。我国改革开发的实践证明只有敢于开拓创新，才能真正做到求真务实，人民银行的金融监管必须要不断创新，形成不断超越自我、不断创新、不断进步的过程。目前，金融企业不断发展，金融进出易也更多，在这样的情况下，金融监管的关键就是要依靠开拓创新的管理思想，紧紧围绕促进金融企业利益发展的具体目标任务，全力以赴推动新发展，廉洁奉公，恪尽职守，真抓实干，推进银行企业金融监管的成效。银行系统对于金融监管的管理过于忽视对于进出口经济主体的管理主要原因是因为创新管理的模式不足。进出口经济主体的管理必须要对相关外资企业进行全线的金融管理，但是有些地区进出口贸易不高，例如：人民银行四平支行的进出口贸易管理额度不高，在长期农业经济发展管理的过程中，对于进出口贸易的管理就是有所忽视，长期采用统一的管理模式，管理创新思考不足，对经济主体的监管自然不利。
（二）金融服务不足
对于外资企业的开拓发展不足主要是人民银行的金融服务工作不足。金融服务是中央银行的重要职能。与商业性金融机构相比，中央银行的金融服务不以盈利为目的；侧重于基础，以及通过服务为金融运行乃至社会经济运行提供基础环境；央行除了本身直接提供金融服务，还要规范推动引导商业银行金融服务的开展。为了开拓进出口外资企业市场，人民银行的金融服务缺乏对外资企业的优惠服务制度建设，如在金融统计工作中，没有了解各金融机构的资金运行状况，没有分析中央银行货币政策导向是否灵活有效，应该怎样去进行调整，这样就导致服务落后，外资市场的拓展也就落后了。
（三）监管模式落后
金融监管失利的主要原因还是在于监管模式的落后，监管方面银行系统要充分体现原则导向，指引新机构设立和业务创新等，提出内部控制的原则性要求，但是目前的监管模式过于落后，没有针对具体业务的章节和条款，自然导致很多监管问题频繁出现。强化金融监管的管理工作实效必须要加强管理力度，对于金融监管的管理来讲强化管理是银行可持续发展的坚实保障，在这过程中，只有全面掌握并加大管理力度，全面实现制度化的管理建设才能适应不断变化的经济形势，才能不断提高风险控制能力，从而提高对金融监管的管理能力，并形成较强的国际竞争力。通过力度的强化，外资管理就能够形成一些硬性指标，中规中举抓好落实，凡发现逆流程操作则从重惩处。另外，长期以来我国的金融监管制度都是通过人民银行、证券和保险三大监管部门受其监管范围限制，对于外资监管工作来讲是有一定的促进作用的，但是在具体的监管过程中确实管理面广泛，但是具体的监管效果不够完善。
三、银行系统金融监管工作问题的解决对策
（一）全面协调金融监管工作
金融监管模式下管理要全面协调金融监管工作，首先人民银行要做好金融服务工作，协调金融内外的监管环境。例如：四平地区的经济发展主要以农业发展为主，农业产品的进出口贸易工作也是势在必行的，在具体的发展过程中，管理工作要全面现场农业进出口的外资管理，在服务窗口开展悬挂条幅、LED显示屏、设立咨询台、摆放宣传折页等进行宣传。聘用乡镇村屯的商户作为助农取款义务宣传员，由金融机构为商户提供宣传折页，定点发放，并设立咨询电话，进行银行卡助农取款服务宣传。壮大进出口经营主体的工作能够全面创新管理模式，提高地区的经济发展，更有利于金融监管的开展。其次，要推行内部监管的全面化管理，要构建各个部门的良性沟通渠道，通过网络平台进行工作沟通，并形成各个部门内部互相牵制的方法。
（二）全面构建金融监管制度
人民银行的监管体制要逐步完善起来。首先，要建立协调的监管环境，在总的金融监管体制不变的情况下，进一步明确各监管机构的职责，加强信息交流，强化监管协调，各监管机构充分合作与协作。完善和强化银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。其次，要构建人力资源体制，保证监督组长内部的成员有各监管部门主要负责人参加，进行综合金融管理。在进行全面监管的同时也要重视金融环境的建设。另外，要进行网络化的金融监管，需要借助网络化的精简程序模式，网络化的模式能够打破部门间界限，取消前置审批条件约束，建立政府部门间审批事项并联、审批事项与项目前期工作并联的审批机制。建立完善跨部门统一互联的“一网式”信息化电子政务平台，成立网上审批专职小组。另外，要对外资企业内部的监管状况进行监管，例如：建立健全财务收账控制、实现借入资金的控制、实现应收账款的控制等。最终保证企业的财务管理更具备监督机制。
（三）创新工作方式，培养监管人才
