时间：2022-05-14 08:53:32
1环境监测的基本内容
环境监测以环境为对象，利用科学的手段，包括生物法、物理法等，定量评价、定性分析环境对象当中的物质类型与结构，在此基础上总结出环境污染的程度以及变化规律等。环境影响评价当中的环境监测的基本内容可分为如下两个部分：
(1)调查阶段的环境监测
调查阶段的环境监测，其主要的工作内容与最终目标就是制定合理的环境监测方案。在方案的制定过程当中，生产建设项目的评价等级是必须要加以考虑的重要因素。以此为基础，对环境监测的对象、环境监测的因子进行深入的明确，同时指明环境监测的具体范围，利用科学的监测手段，完成环境监测方案的制定工作。
(2)竣工验收阶段的环境监测
竣工验收阶段的环境检测主要目标直接决定着该阶段的环境监测内容，在前期监测的基础上，基于确保环境指标达标的目的，必须要在竣工验收的阶段实施更为严格的环境监测，环保设备的运行、污染物的排放等均是该阶段的主要工作内容，得出该阶段的环境监测数据，进行最终的环境影响评价工作。
2环境监测在环境影响评价中的作用
(1)贯穿环境监测环境影响评价的全过程
环境监测并不是独立于环境影响评价而存在的，其贯穿于环境影响评价中的作用，无论是调查阶段，抑或是竣工验收阶段，环境监测均体现出极其重要的作用。调查阶段的分析与预判，竣工验收阶段的环保设备维护与污染物的排放控制等，均要在环境监测的技术支持下才能顺利实现。项目方委托环境评价，评价单位首先进行的监测对象是项目的拟建地，评价本底监测数据，完成项目的建设工作之后，先令其运行2个月，随后进行项目的验收工作，预测与评价环境影响的要素，环境监测涉及到环境影响评价的评价初期、建设期、运行期、后评价期等。
(2)环境影响评价的数据支持由环境监测提供
在进行环境影响评价的过程当中，其优秀的评价依据为环境监测数据。鉴于此，正式展开环境影响评价之前，环境监测部门的工作应当率先加以落实，为环境影响评价提供可靠的数据支持。例如水环境、噪音环境、大气环境等均需要在环境监测的基础上进行评价分析，项目完成建设之后，新的环境影响因素出现的可能性以及项目拟建设地的环境可载力分析同样需要在环境监测数据的支持下完成。水环境、噪音环境、大气环境等是否达到区域的质量要求，特定地域的环境容量是否足够也是需要重点考虑的，建设工作依据判定结果而进行。
(3)环境监测对环境影响评价的监督作用
在目前的环境评价体系当中，可用于环境影响评价监督的有效方法比较多，环境监测是其中最具代表性的一种。在项目建设完成之后，该项目对于环境的具体影响、能否适应区域环境的实际要求等均需要在环境监测的监督下进行。环境监测的数据源于实际的考察与全方位的监测，评价项目建成之后。区域环境得到了改善或者是恶化，例如大气环境、噪音环境、水环境等方面，生态环境的空间变更以及时间变更均需要根据环境监测的具体数据进行判断分析，在环境监测的监督作用之下，环境影响评价的科学性与准确性可得到更为有效的保证。
3环境监测存在的主要问题
目前，在我国的环境影响评价工作当中，环境监测依旧存在着部分问题，集中体现在监测操作有欠规范、监测的数据有欠精确两个方面，具体如下：
(1)监测操作有欠规范
在进行环境影响评价的工作过程当中，时间、费用等均是其中比较突出的制约因素。在此前提下，环境影响评价的部门常会将环境监测的具体内容进行压缩与省略处理，导致环境监测的具体内容残缺不全，难以反映出真实的监测情况。再加上监测部门的操作也存在着很大的问题，违规操作的现象并不鲜见，集中体现在时间指标的确定方面，土壤样品的制备流程不完善，噪音与大气数据的监测工作也并未得到全面的落实。
(2)监测的数据有欠精确
环境监测数据有欠精确的根本原因在于监测的频率过低以及监测的点位不足两个方面，监测的数据有欠精确直接降低了监测数据的代表性，最终所得出的结果难以真实而全面地反映出建设项目周边生态环境的具体情况，也就无法采取具有针对性的解决措施，环境影响评价工作流于形式，无法起到预期当中的作用。
4提高环境监测水平的可行性建议
针对上述环境监测存在的主要问题，基于环境监测在环境影响评价中的作用，需要采取具有针对性的解决措施，主要包括落实监督工作、引进先进技术、完善环境影响评价的经费与进度制约机制、提高环评与监测工作人员的专业素质等措施，具体如下：
(1)落实监督工作
贯彻落实监督工作是保证环境监测在环境影响评价当中能够发挥出最大作用的关键性前提之一，如果监督工作无法落实或者是落实的程度不足，均会对环境影响评价造成诸多的负面影响。笔者认为，贯彻落实环境监测的监督工作，优秀在于确保有权威的专家学者参与到环境影响评价报告的审查工作当中，其监督审查的关键内容为项目的各项监测内容与监测数据。
(2)引进先进技术
在环境监测工作当中，引进具有先进的技术手段，如GIS、RS、ES等，对监测点位进行精确的定位，以便获取精确度更高的监测数据，从而为环境影响评价提供可信度更高的数据资料，确保环境影响评价工作的科学性。
(3)完善环境影响评价的经费与进度制约机制
项目的进度与经费是环境监测工作的主要影响因素，鉴于此，建议建立并完善环境影响评价的经费与进度制约机制。例如：在进行项目评审的过程当中，综合考虑本项目的难度等级、环境指标要求等内容，以时间进度作为主要的评审条件，经费则作为辅助性质的评审条件，以期从根本上杜绝环境监测罔顾客观条件，急功近利的行径。
(4)提高环评与监测工作人员的专业素质
环评工作人员与监测工作人员是环境监测工作的“主力军”，所以，想要提高环境监测的工作质量，就必须要从这二者着手，切实提高其专业素质，同时提高其对于环境监测工作的认知程度，明确进行环境监测工作的必要性与现实意义，严禁因经费以及进度而对环境监测工作进行压缩与删减，影响环境监测工作的整体质量。
5结语
总而言之，环境监测与环境影响评价工作紧密相关，通过环境监测，促进环境影响评价工作进步是社会发展的必然要求。针对本文所阐述的环境监测存在的主要问题，立足于落实监督工作、引进先进技术、完善环境影响评价的经费与进度制约机制、提高环评与监测工作人员的专业素质等方面，采用有效的应对措施，以保证环境监测与环境影响评价的科学性。
作者：吴俊斌单位：通标标准技术服务有限公司广州分公司
1水利水电工程项目
环评目的经过多年的探索和发展，我国相继出台了一系列水利水电工程项目的环评规范，如1992年的《江河流域规划环境评价规范》，2003的《中华人民共和国环境影响评价法》等等。在这些规范中，对水电开发规划进行了严格控制，需要编制相应的环境影响报告书。进行环境影响评价工作的最主要目的是：基于科学分析以及综合评价，对工程给生态环境造成的影响进行预测以及描述，并对其进行评估。基于定性及定量分析，给出合理的防治措施，将对环境的不良影响降到最低，并且明确所担负的生态保护责任；此外，进行环评的又一目的是合理协调水电开发与其他资源开发之间的关系，保证水电开发的合理性，促进其健康、经济发展。
2水利水电工程环评主要工作及评价原则
对水利水电工程项目各个环节的环境影响进行评价是项目的重要内容之一，它贯穿于工程的整个过程。具体内容包括：对工程影响区域的环境进行实地调查，对污染源要查清楚。依据工程的具体特点，对建设给周围环境造成的影响进行研究，包括：自然环境、社会环境以及生态环境，对影响程度进行合理预测。对于评价出的不利影响，应该依据相关的法律法规和技术规范等进行应对措施的制定，尽可能的减缓环境污染现状。对工程的可行性进行论证，以便给政府制定决策提供依据。进行环境影响评价需要遵循一定的原则，具体而言，有以下项目需要进行环境影响评价：规模和影响较大、工程建设风险较大的项目；采用了新产品和新工艺的项目，环境影响不详细，预防地质灾害措施不详细的项目。工程项目的选址不合理，涉及到自然保护区或者实验区的项目。建设在风景名胜区中，会对保护地带的建设造成污染的项目。涉及饮用水保护区，国家一级保护区的项目。工程项目会涉及到国家的重点保护野生动物生存环境，或者是工程会对野生动物的生存环境造成重大影响的项目。工程项目会对农田造成破坏，或是对农作物的质量造成不良影响的项目。不合理的选址，选线有悖于区域规划、流域规划以及城市的总体规划等的项目。工程项目与环境功能的区分之间存在矛盾，降低了环境的质量，导致环境的某些功能退化的项目。在一些常年干旱的地区，生态十分脆弱的地区以及水资源存在供需矛盾的地区开展的工程项目。整个工程跨越了区域和流域，存在较大争议的项目。工程遭到的民众投诉较多，人民代表大会和政协会议上经常出现的项目。
3各环节环评工作重点
3.1项目建议书环节
在项目建议书环节进行环境影响评价工作，最重要的是对工程影响区域的现状环境进行分析，并有清晰的认识，要对该区域会影响到的工程开发环境因素进行说明，比如：工程建设是否会涉及到自然保护区、供水水源地以及国家保护动物区等。不同的区域，都有其环境功能区分，对于环保系统的而言，要做好相应的规划工作。
3.2可行性研究环节
在环境影响评价中，可行性研究环节是工作的重点，依据《建设项目环境保护管理条例》，要进行环境影响报告书的编制，并且将其报送给相关的环保部门，环保部门进行专项检查。在报告书中，要对工程不会制约环境因素进行明确，同时要综合分析其对环境的各种影响；对于不利影响，还应该提出相应的可行应对措施。
3.3初步设计环节
初步设计环节的工作重点是进行环境保护措施的具体落实，对环境保护的工程量进行计算，并且估算出环境保护的投资，并将其列入到项目的总投资中。初步设计的深度应该同步与工程设计，要明确环境措施管理的责任人，为项目的各项管理提供验收依据。
4结语
水利水电工程充分开发利用水资源，同时可以防治水害，其主要特点是：投资大、施工工期通常较长，会涉及到大面积的流域，对生态环境具有较大影响；其环境评价已经作为一项制度在实践中得以实施，取得的成效也是有目共睹的。
作者：董俐单位：贵州省水利水电勘测设计研究院
论文关键词：环境影响评价；公众参与；信息公开；听证
论文摘要：环境影响评价是为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。公众参与是环评机制能够发挥效用的关键。我国目前的公众参与环评机制在适用范围、具体程序和法律责任方面存在诸多不足，使环评制度在很大程度上流于形式。为落实环评中的公众参与机制，应当借鉴其他国家和地区的立法经验，对公众参与环评的信息公开；公众参与方式等规定进一步完善，真正形成“阳光环评”，“民主环评”的机制。
改革开放以来，我国的国民经济取得了重大成就，但伴随的环境污染也日益加剧，无论是每年春季北方的沙尘暴还是2007年夏天江苏太湖流域爆发的蓝藻危机无不向世人敲响了警钟。面对环境的恶化，我国环保制度的不健全，特别是环境影响评价制度的流于形式难辞其咎，这一旨在预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的重要环境法律制度，由于公众参与机制的缺失，在实践中基本被扭曲，几乎没有起到其应有的把关作用，导致大量破坏环境的项目仍在不断上马。厦门PX项目和北京垃圾发电项目风波就使我国公众参与环评机制的严重不足暴露无遗。在这两起事件中，由于项目立项审批过程中公众参与机会的缺失，使得厦门市民只能通过百万短信，北京市民用汽车堵住填埋场大门的激烈方式抗议。应该说在上述事件中，真正酿成争议和冲突的，不仅是PX项目和垃圾发电项目可能带来的化学污染，更是不透明的环评决策过程本身。民意的表达在上述事件中最终起到了一定的作用，厦门市于5月30日上午宣布暂缓PX项目建设，国家环保总局也于6月7日宣布环保总局立即将对厦门市全区域进行规划环评，并建议北京市海淀区垃圾焚烧发电项目在进一步论证前应予缓建。不少媒体称之为“民意的胜利”。民意在此虽得到了一定的胜利，但其胜利的时机和方式却令人不由疑问：我们的民意，为什么只能以这样事后“倒逼”的方式出现?固然，“倒逼”也是博弈的应有之义，但相对于事前、事中的公众参与，“倒逼”式民意不论对公众还是对于地方政府，都是一种距离圆心最远、代价最大的互动。这两起事件迫使我们不得不对我国环评公众参与机制重新进行审视：环评对规划和建设项目而言是否只是可有可无的形式?公众参与对于环评是否真的无足轻重?我国目前的环评公众参与机制尚存在哪些不足?如何完善环评公众参与机制，保障公众切实参与相关决策过程，使民意得到真正的表达和考虑?这些都是我们必须直面的问题。
一、公众参与对环评的意义
环境影响评价是通过对拟开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响进行调查、预测和评价，从而提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环评作为一种“防患于未然”的方法，其效果要远远好于在损害发生之后再进行事后恢复的救济对策。因此，当美国于1969年在(国家环境政策法(NEPA))中首创了环评制度之后，这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。我国也于2002年通过了《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)，正式建立了环评制度。
实践中，环评制度作为一项正式的法律制度在西方国家(地区)以及国际社会确立的过程，也是公众参与作为促进决策民主化的手段渗透到政府环境决策中的过程。“公众参与”或者说“利益相关方介入”，一直都被认为是环评的最基本原则。在环评制度中引进公众参与机制，已成为人们的共识。公众参与对环评制度的意义主要在于：
第一，公众参与有助于确保环评的民主性和公正性。
它可使项目影响区的公众能及时了解关于环境问题的信息，有机会通过正常渠道表达自己的意见，使各种利益冲突和主张都能够得到倾听、辨析，确保每个利益群体能够获得程序上公正的对待，从而使政府的环境决策更容易获得认同和支持，也有利于说服反对者减少冲突。公众参与的这种程序价值意义重大，正如有学者指出的，我们不能要求决策绝对“科学”、“正确”，却必须要求其绝对具有合乎法治原则的正当性。如引起争议的厦门PX项目和北京海淀区垃圾发电项目中，姑且不论PX项目是否真有巨毒，垃圾焚烧排放的二恶英会否致癌，但如果上述项目在上马之前能够真正在环评阶段让公众周知该项目的详细情况和可能的环境影响，倾听、辨析了各方意见之后再作出决定，至少不会招致现在这样激烈的反对。
第二，公众参与还有助于提高决策的科学性。
从传统上看，政府虽然可以代表公众实现公共利益，但其容易受短期经济利益目标的诱惑，偏离环境利益的公共性基础。地区利益和任期内“政绩”的不良激励以及命令式的行政手段带来的高成本、低效率都使单纯的政府管理模式难尽人意。而公众由于是环境污染和破坏的直接受害者，他们对环境问题有切身的感受和认识，因此对环境保护最有发言权，做出的评价也比较公正。建立公众参与环评的正常机制，让公众帮助辨析项目可能引起的重大尤其是许多潜在环境问题，了解公众的看法、意见和建议，可以集思广益。提高决策的科学性和合理性，提升开发活动效率，也可避免因盲目上马而造成的环境损害和巨大浪费，减少因为项目的开发而导致的污染纠纷，避免矛盾的激化，起到稳定社会的作用。
第三，公众参与环评机制还有利于提高公众的环境意识。
它不仅为公众保护自己合法权益提供了法律武器，也起到了动员全社会的力量，充分发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作的作用。在我国经济建设飞速发展，环境保护纷繁复杂的情况下，公众参与的迫切性和必要性就更加突出。
总之，公众参与是环评制度中的关键性环节，其是否落实直接制约着环评制度效果的发挥。因此，目前世界上绝大多数有环评立法的国家，几乎均将公众参与作为环评程序的重要组成部分。其基本目的在于通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，使政府在对污染性设施的设厂或开发活动的审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止环境侵害。
二、我国环评中公众参与机制的不足
我国的环评制度始于20世纪70年代末。1979年9月颁布的《环境保护法(试行)》在第6条，第7条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性的规定，但早期的中国环评过程中几乎没有公众参与的法律地位。1996年修改的《水污染防治法》第一次规定了“公众参与”的内容。该法第13条第4款规定：“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见。”其后颁布的《环境噪声污染防治法》第13条第3款，《海洋环境保护法》第10条，《大气污染防治法》第9条以及《建设项目环境保护管理条例》第15条作了类似的规定。但是，这些法律法规只是对公众参与环评制度作了一个原则性的规定，至于具体如何实施，公众参与的范围、方式、程序等，都没有作出详细的规定，使得该制度在实践中难以操作。
2002年通过的《环评法》是中国第一部有关环评制度的专门立法。其中对公众参与环评作了较为详细的规定。2006年2月5日，国家环保总局又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对建设项目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式，如座谈会、论证会、听证会的程序等作出了进一步详细的规定，增强了公众参与建设项目环评的可操作性。
但从厦门PX和北京垃圾发电等项目环评的实施效果和目前令人吃惊的高达99％的基本建设项目环评通过率来看，我国目前的环评制度在很大程度上仍形同虚设，而这主要是由环评中的公众参与机制的不足造成的。
1公众参与环评的范围不够广泛。根据《环评法》和《暂行办法》的规定，只要求需要编制报告书的专项规划和建设项目才需要征求有关单位、专家和公众的意见，因而除国家环保总局下发的《建设项目环境管理目录》规定的应编制环评报告书的项目以外，其他规划和建设项目均可以合法地避开公众参与制度。但现实中，造成污染纠纷的恰恰是中、小型企业和“三产”服务业。而对专项规划以外的一般规划和专项规划中的指导性规划的环评未规定公众参与，对重大经济决策则未纳入环评，这说明我国的战略环境影响评价制度还没有建立，不利于对环境的综合、长远保护。
2公众介入环评的时机较晚，参与的阶段较少。《环评法》规定公众介入环评的最早阶段是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前。这一阶段，很多意见已经形成，往往很难再通过公众的影响来将其改变。对此，《暂行办法》将公众介入环评的最早时机提前到建设项目在确定了环评机构之后7日内，建设单位就要将相关信息以及征求公众意见的主要事项和公众参与方式予以公告。这是一项非常重要也是非常好的规定，它使公众可以在项目进行环评的初期即介入到环评过程中去，使相关建设单位和环评机构可以在论证初期即能倾听公众的意见。但相对于国外的规定而言，我国公众介入环评的时机仍显得较晚。
根据现有规定，只有那些对环境可能造成重大影响、应编制环境影响报告书的建设项目才要求公众参与，而对可能造成轻度环境影响或影响很小，应编制环境影响报告表或填报环境影响登记表的建设项目则不作公众参与的要求。但在审查项目对环境影响的大小，决定对项目是否需要进行环境影响评价的过程中，公众无法得知相关信息，更无从表达意见。而在美国环境评估书(EA)程序中，如果EA认为拟议行为不会对环境造成重大影响，不需要制作环境影响报告书(EIS)，则至少主管机构应当将该结果通知公众。尽管美国NEPA和CEQ规则并没有强制主管机构在该阶段纳入公众参与的程序，但是法院在对这个问题的看法上更倾向于要求公众参与。而我国台湾地区则强制要求主管机关应于收到环境影响说明书后50日内，作成审查结论并公告，如果决定不进行第二阶段的环境影响评估，则由开发单位召开公开说明会说明情况。我国香港地区《环境影响评估条例》也规定，环境许可证的申请人在向环境署长申请环境影响评估研究概要时，应在向署长呈交工程项目简介之日的翌日，就备有该工程项目简介一事在中英文报刊上刊登符合署长规定格式的广告。上述规定表明不少国家或地区的公众可以在对项目是否需要进行环评的早期审查阶段就能介入环评过程，发表意见。并且，其公众对环评的参与往往贯穿其全过程。而我国的公众参与目前则主要是在环境影响报告书的制作阶段，尽管《暂行办法》增加了环评报告书审批阶段环保部门征求公众意见的规定，但这些规定大多为任意性而非强制性条款，腊辞多为“可以”而非“应当”，也未规定应对公众意见作出何等回应。
3环评中的信息公开制度不够健全。2002年的《环评法》虽规定了公众参与，但对环境信息公开的规定却几乎是一片空白，这严重制约了公众对环评的实际参与。公众参与环评的前提是对环境信息的掌握，公众只有在获取充分、准确、及时的环境信息时，方能作出有意义的意见表达，否则对环评过程的参与就不会取得预期的效果。
《暂行办法》第一次对环评中公众参与的前提要求——环境信息公开作出了规定，可以说是在保障公众切实参与环评方面迈出了一大步。
《暂行办法》对环境信息公开的时间、内容、方式等的规定弥补了《环评法》的不足，但仍然存在一些不足：(1)《暂行办法》对公告和征求公众意见的期限只要求不得少于10日，区区10日的期限明显过短，无法使公众及时了解相关信息并充分考虑，易使公众参与流于形式。反观国外《环评法》的规定，对公告期限一般都规定不少于30日。(2)《暂行办法》规定：建设单位或其委托的环评机构可以采取在当地的公共媒体上公告，公开免费发放包含相关信息的印刷品或其他方式公开信息。该规定看似完备，但在实际操作中却因其赋予了建设单位较大选择权而易被扭曲，建设单位完全可以以他们认为便利而非便于公众周知的方式信息公告。相比之下，其他国家或地区对信息公开方式的规定则详细、严格得多，如我国香港地区《环境影响评估条例》虽只规定了在署长批准的位置备有报告供公众查阅和在报刊上刊登广告的两种公开形式，但这两种方式均是强制性规定，建设单位不能随意以其他方式代替。并且要求供公众查阅的报告文本的数量须符合署长合理规定的数量，刊登广告的报刊必须是一般行销于香港的一份中文报章及一份英文报章、刊登的频率为30天内每10天刊登一次。这种详尽的规定能够较好地保证相关信息能广为周知。
4环评中公众参与主体不够广泛，参与途径过于单一，作用极为有限。根据《环评法》，建设单位或其委托的环评机构应举行论证会、听证会，或采取其他形式征求公众意见，其中听证程序是一种最充分双向互动交流的形式，因而对于公众而言，参与环评的最佳途径无疑是听证。但是，这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权，有可能变相剥夺公众的听证权。规划部门或建设单位既可以采用听证会的形式，也可以根据需要采用公开性较低的调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会方式，而公众只能被动地接受。只要规划部门或建设单位采用了上述其中之一方式，如咨询了几位专家意见，即可被认为已符合了公众参与的要求。即使咨询普通公众的意见，被征求意见的公民、法人或者其他组织也均由建设单位、环评机构或环保部门挑选，并且在听证会的发动上，无法依公众的申请举行听证会，而由建设单位、环评机构、环保部门单方决定是否举行听证会并由听证会组织者遴选参加者。
这种规定使得绝大多数单位都不会采用听证会的形式，实践中采用最多的还是调查问卷的形式。这种做法存在很大的问题：一是调查表的内容往往过于简单，被调查人员对拟建项目的内容、污染状况、治理措施等均不了解，很难发表有价值的意见。二是由于环评工作的时效性，在有限的时间、精力等条件下，往往调查范围窄，调查对象少，代表性差，特别是由于法律没有规定“有关单位、专家和公众的”的范围，有些建设单位在发放问卷时往往选择与项目环境影响没有多大关系的单位、专家和公众，而真正受到影响的却没有机会发表意见。如北京垃圾发电项目环评报告虽然经过了民意调查，但一共只发放调查表100份，收回85份，其中，同意垃圾焚烧项目的占71％，同意垃圾焚烧+综合处理项目的占51％。统计专家蒋妍认为，报告的统计数据根本不能使用。
5对公众意见的反馈机制不健全。《环评法》和《暂行办法》只要求建设单位或其委托的环评机构应将所回收的反馈意见的原始资料存档备查，同时在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。仅仅是“存档备查”易导致环保部门在审批阶段仅根据建设单位或环评机构统计、润饰过的数据、说明来作出判断，不利于了解公众的真实意见。此外，现行法律、法规对环保机构征求公众意见的规定也过于宽松，往往只在环保机构认为有必要时才可以征求意见，也没有规定环保机构应在审批决定中对公众意见采纳与否作出说明。这些，均不利于公众参与的落实。
6对公众参与的救济和相关单位的法律责任规定不明确。《环评法》和《暂行办法》的另一处“硬伤”，则是“法律责任”部分缺少有关公众参与的补救条款。《暂行办法》虽对建设单位、环评机构、环保部门公开环境信息、征求公众意见的义务作出了较为详细的规定，但没有规定公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款。也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定，这可能使得规划部门或建设单位即使不组织公众参与，公众也无法请求法律救济的现象出现。
三、完善我国公众参与环评机制的思考
针对我国公众参与环评机制的上述不足，笔者认为，要使环评制度真正发挥作用，必须从以下几个方面对之加以完善。
1扩大公众参与环评的范围。为减轻或避免有关经济开发活动的宏观决策对环境造成不良影响，科学评估建设项目对环境可能造成的影响，促进经济、社会和环境的可持续发展，应尽可能发挥公众在规划、建设项目环评中的作用。公众参与环评的适用范围，不应仅限于对编制环评报告书的建设项目，而应涵盖到整个环评范畴，为一般规划和非编制环评报告书的项目提供实施公众参与的法律依据。其中对编制环评报告书、环评报告表、登记表等，可按不同的程序来进行公众参与，环评表和登记表可采用相对简易方式进行，但不能取消。
2在环评的各个阶段均应规定公众参与。公众越早介入该环境影响评价程序，公众对于该决策程序产生的影响可能就越大。因此，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当允许公众参与。同时，公众参与应当介入到整个的环境影响评价程序中，每一个阶段都应当有公众参与的声音，
3对环评中的信息公开规定进一步完善。为确保公众在知情的基础上行使参与权利，应对环评中的信息公开作出更为具体、严格的规定，推进“阳光环评”。首先。对环评信息公开的方式要强调信息公开的广泛性，在规定供选择的方式的同时，还应规定必须采用的方式。其次，应延长信息公告和征求意见的时间期限，该期限不得少于三十日，以使公众有足够的时间获取信息并考虑，从而提出相对成熟的意见。再次，对于环境影响报告书草案编制阶段的信息公告，可在进行了项目所在地环境现状调查、开展了工程分析并初步分析其环境影响后即可进行，不必等到环评报告即将报审时才进行。如果此时才进行公告，往往使得公众没有充分的时间考虑并提出相对成熟的意见，评价单位也没有充分的时间将公众的反馈意见很好地体现在报告之中。
4明确规定征求意见的公众范围、完善公众参与的方式。尽管专家对环评报告的评审是公众参与的一个重要环节，但环评中更应听取受规划、建设项目影响的普通公众意见。因此，应规定除可以论证会等形式征求专家意见以外，还必须征求受项目影响的公众意见。同时，应规定公众参与代表资格审查制度，即对公众代表和专家的代表性进行审查。对发放调查表、座谈会、听证会的最低人数要求、公众推选的人数、达到人数的比例等都要明确规定。此外，还应当赋予公众申请发动听证程序的权利，使听证会的征求意见方式在环评中更多地被采用。对听证会的主持应采取回避原则，对于与开发行动有利害关系的一方，不得作为听证会的组织者，而应由无任何利害关系的第三方，如环保部门来主持。此外，听证会既然应该公开举行，则不应有“新闻单位采访听证会，应当事先向听证组织者申请”的限制，而只宜规定新闻单位采访听证会，“应事先通知听证组织者，以便其安排采访”，或“应事先向听证组织者申请，听证组织者应予以安排，不得拒绝采访”，否则有违听证公开的原则。
5完善对公众意见的反馈机制。建设单位或环评机构在提交环评报告审查时，应将回收的公众意见，包括公众来信、调查表、听证会笔录等一并提交环保部门以供审查。环保部门在作出是否通过环评报告的决定时也应在决定中对征求、采纳公众意见的情况，对未采纳的公众意见，应说明理由。
6进一步完善相关法律责任。对规划部门、建设单位、环保部门不按规定公开环境信息、不征求公众意见的违法行为应规定明确的法律后果和法律责任。此外，在我国的立法完善过程中，还应根据我国实际情况引进公民环境诉讼的条款，对于没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院寻求救济。这样才能使公众参与的权利得到切实的保障。
除上述措施外，还应通过开展对公众的环境保护教育工作，提高公众的环境意识，使公众能够自觉地为了维护自己的环境权益参与到政府决策过程中，用法律的武器来“为权利而斗争”。同时，国家还应当鼓励以环境公益为目的的社团的成立和发展，为环保方面的NGO提供宽松的社会活动空间和完善的保障制度，使他们能有效地发挥作用，成为政府和公众之间的桥梁，增强公众参与环境保护的力量。
总之，环评呼唤充分的公众参与和谈判过程，我们期盼厦门Px事件中百万短信声讨的事后“倒逼式”民意表达能够逐步为事前事中的制度化的公众参与所取代，形式上的环评也能够逐渐消失，取而代之的是“阳光环评”，“民主环评”。
摘要：环境影响评价是在项目的前期阶段进行的，是对未来事物的一种预判，它需要已有工程的经验为基础。目前的问题是，不管政府部门还是研究单位、设计单位都把兴趣集中在将要兴建的大型工程上，目的是为了获取项目，一旦工程建设完毕，就万事大吉、将其抛之九霄云外，不理不问......
关键词：环境影响 评价 水利水电 作用
1. 前 言
根据国家有关法律规定，环境影响评价已成为基本建设程序中一个重要的环节。环境影响报告书是建设项目规划、立项、设计、施工及运行管理中重要的、具有法律效力的技术文件。环评报告与工程可行性研究报告有明确的分工：可研报告主要关注工程本身的各项指标，并不关注工程与外部环境的相互关系；环评报告则主要关注工程与外部环境的相互影响关系，为解决工程与外部环境之间的矛盾提供科学合理的方案。
可以预见，我国的水利水电建设面临着艰巨的任务。在环境影响方面，与其它工程相比，水利水电工程有突出的特点：影响地域范围广阔，影响人口众多，对当地社会、经济、生态环境影响巨大，外部环境对工程也同样施以巨大的影响。目前，整个社会对环境问题越来越重视，对环境质量要求越来越高，环境问题已成为水利水电工程建设中的制约性因素，环境影响评价也变得越来越重要。它在减小环境不利影响、保证工程建设与环境保护的协调性、把可能引起严重后果的问题解决在摇篮中等方面都有重要的作用。
笔者曾负责编制了许多水利水电工程的环境影响报告书，近来刚完成了山西省张峰水库工程环境影响评价任务，本文以此为例简要论述环境影响评价在水利水电工程建设中的作用。
2. 水利水电工程环境影响评价的主要职能
从宏观的角度来讲，水利水电工程环评的主要职能如下：
（1）调查工程影响区自然环境及社会环境状况，调查主要污染源和主要污染物，监测环境质量现状；
（2）研究预测工程建设对当地自然、社会和生态环境产生的影响，研究外部环境对工程的影响；
（3）依据各种法律法规、标准等，制定防止、减缓环境污染的对策措施；
（4）从环境角度论证工程的可行性，为政府提供决策依据；
（5）从环境保护的角度为工程设计、施工、管理提供优化方案，为施工期环保设计提供依据；
（6）制定环境监测计划，计算环境保护投资，将环保投资追加到工程投资预算中，使环保措施能够实施；
（7） 进行公众意见调查，沟通政府管理部门及建设单位与利益相关的群众之间的对话渠道。
在张峰水库工程环境影响报告书中，对以水库为中心的广大地区进行了社会、经济及生态环境的调查研究，重点对水环境、水文情势、土地资源、移民生活、下游水资源利用等一些问题进行了预测评价，提出了对应的缓解措施和建议。以上都是在水利水电工程建设中遇到的共同性问题。
3. 山西张峰水库工程概况
张峰水库拟建于山西省晋城市沁河干流，水库为大（2）型，坝址以上干流长度为224km，控制流域面积4990km2，坝址处多年平均年径流量（自然状态）约为4.79亿m3。建设项目分为水库工程和输水工程两大部分，坝型拟采用粘土斜心墙碾压堆石坝，坝顶长637m，最大坝高72.2m，总库容3.92亿m3，库水面积为14.36km2。水电站拟设3台发电机组，总装机容量为1890KW。设计输水渠系由总干渠及3条支干渠组成，渠道全长约145km。工程开发目的是：城市生活供水；工业供水；农村人畜饮水；防洪；发电。
张峰水库工程环境影响报告书于2003年4月在北京通过了水利部、国家环保总局的审查，9月份获得批文，工程得到国家批准立项，目前刚开始施工。
张峰水库是一项典型的水利水电工程，其面对的环境问题具有代表性，因此，以它为例子，能很好的说明问题。
4. 水环境保护问题
我国的多数水库都兼有向城市供水的任务，水库建成后，如何确保水质显然是最重要的任务之一。水质预测及保护措施的制定是环评中要解决的首要问题之一。水库水环境保护问题涉及到广大的地域范围，涉及到众多复杂的因素。在张峰水库工程环境影响报告书中，有关水环境问题主要做了如下几个方面的工作：
4.1 掌握污染源及水质现状
对库区上、下游沁河干流沿线的10多个重要城镇进行了实地调查，了解了社会经济及环境状况，把握了污染源情况，收集到了大量资料。调查范围涉及坝址以上120km、坝址以下80km。
在以库区为优秀布设了6个监测断面，对丰、平、枯水季节的水质进行了取样监测，监测项目有水温、PH值、DO、CODcr、BOD5、氨氮等17项，对水文情况也进行了同步测量。还收集到8个常设水质监测站的资料。按《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）对水质现状进行了评价。
4.2 对水库水质进行了预测
根据上游地区两个县的经济发展规划及环境保护规划，以2010年及2020年为水平年，对污染源进行了预测。选用95%及50%保证率的流量，利用数学模型对入库水质、出库水质进行了预测，预测了污染物需要控制的总量。
4.3 进行了富营养化预测
总磷是影响水库湖泊富营养化的控制性因素，通过计算总磷浓度计算及类比调查，进行了预测分析。报告中分析了磷的来源，对总磷的入库负荷进行了预测，利用Dillon模型计算了库水总磷浓度。对临近两座已运行了40多年的大型水库进行了调查。综合各种条件，对水库发生富营养化的可能性给出了结论。
4.4 对水库下游河道水质进行了预测
水库的兴建将会大大地改变下游河道的水文情势，引起河道水质变化。基于对下游社会、经济、环境的调查，预测了2010年、2020年下游河段污染物排放量，利用一维河道水质模型，预测了枯水年、平水年情况下水质变化，为下游地区制定水环境保护目标提供了依据。
4.5 制定了水环境保护规划、提出了明确的保护措施
根据国家有关规定，制定了水库上游地区水环境保护规划。划分了3级保护区，明确了各保护区的范围，明确了各级保护区水质保护目标，明确了各保护区环境管理要求，明确了各保护区内人类开发建设活动的控制要求。
5.水温问题
水库蓄水后，水温沿水深方向变化较大，大坝泄流水温与自然水温之间产生一定的差别，对河道生态环境及农田灌溉产生一定的影响。预测水温变化也是环境影响报告书的重要内容之一。
张峰水库坝前水深在50m以上，为深水型水库，根据气象参数、水库特征、入库来流、运行调度等条件，利用经验公式对一年中各月的坝前垂向水温分布进行了计算预测，发现5~6月表底温差最大，可达5～8℃。5~6月是农业灌溉期，也是水生生物重要的生长期，下泄水温比自然水温低4～6℃，利用数学模型对水库泄水水温沿河道的变化情况进行了计算预测。发现泄水要流淌近35km左右的距离后，水温才能恢复到低于自然水温1~2℃的程度。据此可以判断出水温对河道生态环境及农田灌溉的影响区间，为制定相应的对策措施提供了依据。
6. 最小下泄流量问题
中国经济快速发展，对水资源需求量越来越大。特别是在北方地区，河流水量本来就少，再加上近年降雨偏少，水资源更加宝贵。由于河流穿越的行政区域较多，上游修建水库截水，加剧了下游地区用水困难，因此，上下游地区之间经常因此产生矛盾。应该确保多大的最小下泄流量往往是争执的焦点。从水生态环境保护的角度看，也需要确保一个最小基本流量。最小流量问题往往需要上级政府进行协调，把结果落实在环境影响报告书中。张峰水库工程也遇到了这样的问题。
沁河发源于山西省，出山西流入河南省，最后注入黄河。修建张峰水库的计划，引起了下游河南省的极大关注。在最初的可行性研究报告中，将润城断面（坝下约80km）的实测最枯流量0.86m3/s作为控制大坝放流量的数据。河南省则提出了不低于3m3/s的要求，若满足这一要求，则水库规模需要大幅度减小，工程的经济效益就变得很小，因此，山西省无法接受。最后，在水利部的协调下，标准确定为1.5m3/s，被双方接受。这一流量也满足90%保证率月均流量的生态基准要求。
环境影响报告书中对以上问题进行了计算和论述，可行性研究报告则依据环境影响报告书的内容对水库进行了调整设计，适当减小了水库规模。
7. 淹没影响问题
水库工程有一个共同的特点，就是淹没损失较大，淹没大量耕地、树木，拆迁大量的房屋，有的还要淹没珍稀生物、淹没文物古迹。这些淹没损失是无法避免的，也是不可逆的。一般在工程可研报告中，这些淹没实物数据都能够列出，目的是为了计算补偿损失，作为工程投资的一部分。环境影响报告书则从价值的角度进行详细地调查论证，提出符合环境保护政策的、切实可行的处理措施。
张峰水库淹没范围涉及10个行政村，搬迁人口3730人（1114户）；淹没土地15431亩，其中耕地9716亩、园地627亩、林地1556亩；淹没房屋20多万m2；清除树木28万颗。这些淹没对于生态环境来讲是一大损失。
评价单位利用卫星遥感技术对拟建库区的土地利用状况进行了宏观测量，在现场对村镇建设、农田耕作、树木植被、动植物情况等进行了调查，评估出了农田淹没对农业生产的影响，评估了生物量的损失，进而提出了移民农业扶持措施及生态补偿措施。这些措施对于减少农业损失、维护生态环境有一定的作用，但要完全挽回损失是做不到的。
8. 移民拆迁问题
在水利水电工程建设中，移民数量往往较多，移民问题显然是最复杂、最敏感的事情，容易引发社会矛盾。一般情况下，都专门制定“移民安置规划”，但移民设计到的问题多而复杂，是一项需要行政支持、多专业协作才能完成的工作。在此问题上，环境影响评价的作用是从另外一种观点来审视移民规划是否适当，对规划提出一些修正意见。
张峰水库工程初步移民规划中，拟将3700多移民安置在附近12处村庄，并提出了利用山沟淤地80ha作为耕地的计划。在环境影响评价中，对淹没区及安置区的社会、自然环境状况进行了调查研究，认为移民计划与土地资源及生产能力不均衡，对部分村庄原居民的生活影响较大，提出了新的平衡配置方案。此外，山沟淤地措施难以实现，建议放弃。还提出了政府投资支持移民搞好农田灌溉设施、改善农业种植结构、提高农民收入水平的建议。以上重要建议均被采纳，进一步完善了移民方案。
9. 下游水资源利用影响问题
一般情况下，山区河谷地带人口密集、村镇众多、资源丰富、土地开发利用较完备。在上游修建水库会对下游水资源利用产生较大的影响，也是环境影响报告书的要解决的重要问题。
评价人员对库区以下沁河干流约80 km范围内的5个乡镇、几十处村庄、十几座小水电站的水资源利用情况进行了实地调查。
个别村镇从河床底下取水，作为生活用水。绝大多数村镇及工矿企业用水均取自地下水，一般不直接从河道取水。下游共有140多处农业灌溉抽水点，2万多亩农田灌溉面积，合计最大取水量约40000m3/d。上游修建水库提高了旱季供水的保证率，对农业用水有益处。
水库下游已建有12处小水电站，总装机容量约1万KW，年总发电量约3千万度，还有2个规划待建的小水电站。这些小水电站单机容量在200～800KW之间，机组台数在2～4台，都属于当地县、镇、村投资建设。环境影响报告书中对小水电发电损失进行了计算评估，提出了建立协调机制、确定补偿措施、及时通知投资者修改待建小水电规模的建议。
10. 上下游经济发展不均衡问题
已有经验说明，水库修建以后，对供水区的社会、经济发展及生态环境有很大的利益，而由于在上游实施水环境保护规划，使上游地区的城镇建设及工业发展受到严格限制，地区间经济水平差距进一步扩大。在山西省，水库上游地区的民众对此有很大的怨言。2003年4月，在北京审查环境影响报告书时，山西省环保局官员则强烈要求在环评报告中提出一套经济补偿方案，由受益区以一定的方式补偿上游受损区。这一要求在与会者中引起了很大的争论。经济补偿问题涉及到的社会、经济问题复杂，需要省政府制定统一的政策、需要省人大立法，在环境影响评价的层面上已无法解决此问题。最后，环境影响报告中提出了一些建议：建议地方政府统一协调，由受益区制定扶持上游地区经济发展的计划，支持上游发展旅游、生态农业及污染较轻的产业，投资帮助上游治理污染。
11.结语
水利水电工程在环境影响方面有突出的特点，表现在影响地域范围广阔，对社会、经济、生态环境影响巨大，外部环境对工程的影响也十分巨大。水质保护、水温、水文情势变化、最小下泄流量、淹没影响、移民拆迁、下游水资源利用、上下游经济发展均衡性影响等是水利水电工程建设中最常见、也是最重要的环境问题。环境影响报告书在减缓环境影响有重要作用，在水利水电工程建设中，担当着重要的角色。
最后的一点启示
环境影响评价是在项目的前期阶段进行的，是对未来事物的一种预判，它需要已有工程的经验为基础。目前的问题是，不管政府部门还是研究单位、设计单位都把兴趣集中在将要兴建的大型工程上，目的是为了获取项目，一旦工程建设完毕，就万事大吉、将其抛之九霄云外，不理不问了。现在关于水利水电工程环境影响的争议，多数都是泛泛而谈，人云亦云，缺乏真凭实据。建国议来，全国已建有8万多座水库，很多都已运行了40多年，任何一座工程都是一项100%的“物理模型试验”，到现场去进行调查、观测、研究才会获得有价值的成果，因此，对已建工程的研究是一个广阔的天地。
论文摘要
环境影响评价制度世界各国为适应社会发展和可持续的利用自然资源的需要而设立的一种法律制度。本文从我国环境影响评价的概念、适用范围、适用原则、国家支持，我国环境影响评价的发展状况、战略环评、公众参与略作逐一探讨。
本文通过我国环境影响评价制度的发展状况分析认为：制定环评影响评价法是必要的，对政策开展环境影响评价的时机和条件还不够成熟、对政府的一些经济发展规划进行环境影响评价是必要和可行的；对建设项目的环境影响评价应以国务院现行的行政法规为基础，将重要的规定上升为法律。本文还提到了战略环评的问题，即采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。同时重点阐述了战略环评中规划环评对环境影响评价的重要性和战略环平是实现可持续发展目标的必经之路。本文还认为环境影响评价法中公众参与的必要性，即对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划应当征求公众的意见。
针对目前《环境影响评价法》中存在的五项问题，笔者提出了应采取的五项措施。
关键词：环境影响评价 战略环评 规划环评 公众参与
《中华人民共和国环境影响评价法》于2002年10月28日由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2003年9月1日起施行。①
一、环境影响评价的定义
《中华人民共和国环境影响评价法》所称的环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。它主要包括以下五个方面：第一、评价的对象是拟订中政府有关的经济发展规划和建设单位兴建的建设项目；第二、评价单位要分析、预测和评估所评价对象在其实施后可能造成的环境影响；第三、评价单位通过分析、预测和评估，提出具体而明确的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；第四、环保部门对规划和建设项目实施后的实际环境影响，要进行跟踪监测和评价；第五、本法所称的环境影响评价，是指指导环境影响评价工作的方法和制度。
1、立法宗旨
《中华人民共和国环境影响评价法》的立法宗旨即立法目的主要是：第一、预防因规划实施后对环境造成不良影响；第二、预防因建设项目实施后对环境造成不良影响；第三、实施可持续发展战略，促进经济、社会和环境的协调发展。
2、关于本法的适用范围
本法的适用范围，是指哪些规划和建设项目属于本法调整，评价单位可以对哪些规划和建设项目进行环境影响评价。
（1）属于本法调整的规划。
本法所指规划有几个特征：一是指政府拟定的规划，这样就与企业的规划区分开了；二是指政府的经济发展方面的规划，这样就与政府的其他规划区分开了；三是指实施后对环境有影响的规划。国际经验证明，并不需要对所有的规划都进行环评。一般在评价之前，有关部门首先要启动“识别程序”，通过识别，把对环境有影响的规划挑选出来，再对可能对环境有影响的规划启动正式的评价程序。
（2）属于本法调整的建设项目。
对属于本法调整的建设项目，本法第三条主要规定了以下三点：第一、建设对环境有影响的建设项目；第二、在中华人民共和国领域内②建设对环境有影响的建设项目；第三、在中华人民共和国管辖的其他海域内③建设对环境有影响的项目。国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目评价实行分类管理，具体分类可见本法第三。至于关于“领域”和“中华人民共和国管辖的其他海域”的界定，可见我国有关海洋的规定。
3、进行环境影响评价的原则
主要有以下四点：第一、环境影响评价必须客观、公开、公正。所谓“客观”，是与主观臆断相区别的；所谓“公开”，是与暗箱操作相区别的；所谓“公正”，是指不带偏见，对所有的评价对象一视同仁，依法进行评价；第二、进行环评要综合考虑对各种环境因素及其所构成的生态系统的影响；第三、环境影响评价的结论应当为决策提供科学依据；第四、国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
4、国家支持环境影响评价的基础工作
主要从以下两个方面支持：第一、国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价方法、技术规范进行科学研究，建设必要的环境影响评价信息共享制度，以提高环境影响评价的科学性；第二、国家环保总局应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。
二、我国环境影响评价制度发展状况
我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次将建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。以后陆续制定的各项环境保护法律，均含有建设项目环境影响评价的原则规定。
经过20多年的实践，“九五”期间建设项目环境影响评价执行率已达90％；评价和审批工作逐步规范化；评价的范围由基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目；从事环境影响评价的队伍不断壮大，技术水平不断提高，已形成了一个比较完整的技术和管理体系。通过“先评价、后建设”，推进了产业合理布局和企业的优化选址，预防了许多因开发建设活动可能产生的环境污染和生态破坏，取得了良好的环境效果。
但是，随着经济活动范围和规模的不断扩大，因区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的不良环境影响越来越突出，特别是因实施有关政策和规划所造成的各种环境后果已经成为影响我国可持续发展的重大问题。近几十年我国经济发展的历史表明，政府及其有关部门制定的某些政策和规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更加巨大、持久，范围也更加广泛。20世纪80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开”和“有水快流”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成严重的资源浪费和生态破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的治理整顿措施，取缔、关停了大批小矿。80年代末国家制定的产业发展规划，曾重点支持了部分有严重污染的产业，包括“十五小”企业，短短几年内这些产业虽然得到了迅猛发展，但却造成了部分地区的生态破坏，特别是造成了一些流域水体的严重污染，迫使国务院在1996年作出决定，取缔、关停严重污染环境的小企业。在一年多的时间内，各级政府取缔和关停了65000多家小企业，有效地改善了环境，但有关方面也为此付出了沉重的经济代价，中国农业银行因此项行动而无法收回的贷款本息就达50多亿元。历史的教训如果不认真汲取，不从政策、规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面，我国的现代化进程中还将付出更大的环境代价和经济代价。
因此，我国进行环境影响评价的范围，应当适时由单纯地评价建设项目，扩大到评价对环境有显著影响的一些政府规划。制定一部完整的环境影响评价法，主要是考虑到：1、围绕环境影响评价活动形成的社会关系是应由法律调整的独特对象，对环境影响评价的规范和管理在性质上具有许多行政程序法的特征，与政府的决策行为关系密切，是现行环境保护法和各单项环境保护法律所容纳不了的。2、对政府有关经济发展规划的环境影响评价是由负责决策的政府及其部门按照法律规定的职责和程序分别组织实施的，环境保护行政主管部门只是其中的一个重要部门，它与一般的环境保护法律所规定的体制以及行政监督管理者和监督管理相对人之间的法律关系有所不同。3、国外大多数国家都制定了单独的环境影响评价法或者环境影响评估法。此外，对建设项目进行环境影响评价并相应进行规范管理，由于直接影响到公民和组织的权利和义务，属于应由法律调整的实质性问题，因此应当及时制定法律加以规范。国务院对环境影响评价的管理，已于1998年制定了有关的行政法规，经过四年的实践证明其措施基本可行，因此有必要在总结经验的基础上，及时将其上升为法律。
在《环境影响评价法（草案）》征求意见的过程中，多数地方人大常委会和国务院部门以及基层单位代表和专家、学者，认为制定这部法律是十分必要的，有利于实施可持续发展战略，预防因制定规划以及进行开发建设活动对环境造成的不良影响，促进环境与发展的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展，普遍要求这部法律能够尽早公布施行。所以，在当前的国际国内形势下，由全国人大常委会制定包括评价政府有关经济发展规划在内的环境影响评价法，不仅是必要的，而且是可行的。
第九届全国人大常委会将环境影响评价法列入了立法规划，全国人大常委会将该法列入2000年提请审议的年度立法计划。为了落实该项立法计划，全国人大环资委起草领导小组先委托国家环保总局草拟该法草案的初稿，在此基础上拿出“框架草稿”和后来的“征求意见稿”。经过长达20个月反复研究、协调，统一认识、统一思想，有关方面达成这样的共识：1、制定环境影响评价法是必要的；2、对政策开展环境影响评价的时机和条件还不够成熟，应积累经验，待条件具备时再作规定。3、对政府的一些经济发展规划进行环境影响评价，是必要和可行的。4、对建设项目的环境影响评价，以国务院的现行行政法规为基础，将重要的规定上升为法律。在这个基础上对草案作了修改，将该草案的修改稿提请全国人大第九届第29次常委会审议。在第九届第29次常委会上，绝大多数常委会组成人员赞成新的修改方案，希望全国人大常委会尽快通过。会后，又作了修改，提请第九届第30次常委会审议。在第九届第30次常委会上10月28日的表决中，出席会议的127名常委会组成人员进行表决时，以125票赞成、2票弃权的高票获得通过，同日，中华人民共和国主席以第77号令公布，自2003年9月1日起施行。
三、《中华人民共和国环境影响评价法》中的新亮点
（一）、战略环评
1、战略环评的定义
战略环评制度产生于美国1969年的《国家环境政策法》。所谓战略环评，是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现，是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。如今，美国、加拿大、英国、荷兰、丹麦、瑞典、日本等许多国家都建立了战略环评系统。
而我国由于一直在模仿着苏联与欧美传统工业发展的模式，如今，模仿这一高耗能高污染模式所带来的恶果，正在中国重现。中国面临着经济高速增长和环境资源严重不足的矛盾，传统经济增长模式对人类生存环境已构成重大威胁。
总而言之，我们当年大大小小的规划和政策由于没有充分考虑到环境资源可持续发展，致使我国的经济增长仍是拼资源拼环境的粗放型增长。中国已成为煤炭、钢铁、铜的世界第一大消费国，第二大石油和电力消费国。能源、原材料产量的增幅已远远高于同期GDP增幅。到2010年，我国的石油对外依存度将达到60％，铁矿石是57％，铜是70％，铝是80％。面对如此巨大压力，中国的资源环境无法承载，世界的资源恐怕也难以支撑。
2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》中确定了战略环评的地位。该法明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价，这是对我国环境影响评价制度的重大完善。
2、战略环评中的规划环评是环境影响评价的重大进步
规划环评是战略环评的重要组成部分。从理论上讲，政策战略环评应先行之，区域与行业的规划环评次之，而建设项目的环评则再次之。但就中国现有国情而言，战略环评的切入点只能在规划环评。战略环评分为法规、政策、规划环评，由于我国环评法中只规定了规划环评，因此只能将规划环评作为战略环评与综合决策的落脚点，推进规划环评就是推进战略环评。规划环评评价的对象是在政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价。相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革。有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中，就可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序向前发展。
战略环境评价的评价对象不再是狭义的水、气、声、渣，而是包括自然界和社会经济更为广义的大环境。规划环评的主要作用在于：
一是规划环评注重分析规划中对环境资源的需求。环境战略资源包括能源资源、淡水资源、耕地资源、矿产资源、生物资源。中国这5大资源没一样不缺。我国人均耕地资源大约是美国的1/10，加拿大的1/30；人均淡水资源是世界平均水平的1/4，京津塘地区更是世界平均水平的1/16。必须通过规划环评来综合分析环境资源对经济社会发展的承载能力，设定开发强度的限制，提出切实可行的应对措施。
二是规划环评最提倡开发活动全过程中的循环经济理念。通过规划环评，可以更全面更绿色地设计产业结构，延长产业链条，缩短产业之间的链接缝隙，尽量使产业上下游结合起来，将上游产业的“废物”变成下游产业的原料。
三是规划环评能保证规划与环境政策、法规的协调性。通过规划环评能够搭建一个平台，将社会、环境和经济作为一个整体综合性地考虑，强调各地和各部门发展规划的协调性、公平性和均衡性，从而减少不同部门和地区间在资源环境方面的矛盾和冲突，打破行业垄断和行政区划，对资源总量与环境容量进行优化配置，使资源分布和生态功能区域的划分更加科学有机地结合起来。
四是规划环评会考虑规划区域内的环境累积影响。通过规划环评，能够设定整个区域的环境容量，能够限定区域内的排污总量，能够将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围内。
五是规划环评可以提升社会评价的高度。例如库区移民，如果单纯的就地解决，单纯的发展农业，无疑会加重水土流失。因环境问题而引发的社会影响，必须在规划环评中能得到充分关注并做出相应预防措施。
六是规划环评能综合考虑间接连带性的环境影响。如我国的电力紧张，对电力发展规划的环评中就必须综合考虑到火电、水电和核电的环境影响，同时，还要考虑到在采掘、运输环节的环境影响。再如全国高速公路网规划了8.5万公里的国道线，路修好了以后，必然会刺激汽车制造和石油开发，也必然会带来更多的资源环境问题，这些间接的环境影响予以通过规划环评预先提出综合性建议。
七是规划环评肯定能促进政务公开和公众参与。规划环评比项目环评更能为公众提供范围更广、层次更高的平台，使公众能及早地对关涉他们切身利益的发展规划享有知情权与发言权。规划环评对协调政府、企业等环境权益具有非常积极的意义，可以有效的推进政府决策的民主化和科学化。
3、战略环评是实现可持续发展目标的必经之路
战略环境评价以全面协调的可持续发展为最终目标，有利于打破部门界限与地区界限，解决条块分割和部门分割，避免盲目建设和重复建设，也有利于促使各部门将相关政策整合起来，创建更加科学民主的决策机制。我国已将可持续发展的目标确定，中央近年提出的树立科学发展观，构建和谐社会，建设节约型和环境友好型社会等一系列确定为发展优秀。
实现可持续发展的战略目标是所有决策部门共同的责任。规划环评能否被大力推广和开展，必须得到相关部门的认同与支持。和有关部门一道制定规划环评和管理细则。要明确环保部门在规划环评中的统一管理作用，对规划环评的经费、程序、内容、方法等问题予以全面规范；探索人大、政协和环保部门如何联合推动规划环评工作，保证规划环评及其审查论证的有序开展，促使规划环评的结论在规划最后决策时能予以落实。规划环评作为战略环评的重要组成部分，只能将规划环评作为战略环评与综合决策落脚点。推进规划环评就是推进战略环评。
在今后的发展中，我国将依法在土地开发、流域、区域和海域三个不同区域以及工业、农业、能源、城市建设、交通和林业等十个专项规划中大力开展不同层次的规划环评。有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳于社会发展的综合决策之中。就可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域等生产力布局，资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证社会健康有序向前发展。
虽然规划环评可以解决许多项目环评所无法解决的环境问题，但规划环评的层次仍不够，许多更大的环境问题，需要在更高层次即大政策层面予以解决。因此，我们还将尽快开展相应的立法准备和政策试点，争取早日将政策环评纳入法规程序。
可持续发展是人类未来发展的共同方向，衡量发展战略是否可持续，战略环境影响评价是标尺之一。中国的可持续发展目标需要一个个发展战略通过战略环评来落实，中国的经济发展与环境保护的矛盾要靠战略环评来缓解。战略环评需要决策层的重视与支持，需要各部门间的协作与交流，需要公众的参与和监督。
（二）、公众参与
在《环境影响评价法》中，把“公众参与”作为环境影响评价中的一项重要原则和程序加以规定，这是我国环境立法的新发展。
国家鼓励公众参与对规划的环境影响评价，但并不是指所有的规划草案都允许公众参与评价。允许或不允许公众参与环境影响评价的尺度应当是：对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当征求公众的意见。但是指导性的专项规划不需要征求公众的意见，根据国家规定需要保密的规划，也不需要征求公众的意见。因此，至于哪些规划草案的环境影响评价报告书需要公众参与讨论，哪些不需要征求公众意见，由规划的组织编制机关根据实际情况决定。
如果规划的环境影响评价还未编制出来就进行公众参与，势必出现“空对空”的现象，没有实际意义；而如果在规划及环境影响评价文件上报审批之后再进行公众参与，公众参与的意见就无法及时地为规划的决策提供参考。因此，为了切实发挥公众参与的积极作用，并保证规划的正常审批和实施的进度，公众参与的时机应当是在对规划草案的环境影响报告书草案形成之后，规划草案报送审批机关审批之前。
《环境影响评价法》第十一条规定，吸收公众参与对专项规划草案进行环境影响评价的方式，是在规划草案报送审批之前，通过举行论证会、听证会或者其他形式，征求有关单位、专家和公众对规划的环境影响报告书草案的意见。 这里所谓的听证会，是指按照规范的程序，听取与规划的环境影响有利害关系的有关单位、专家和公众代表对规划环境影响报告书草案的意见的一种会议形式。
《环境影响评价法》第十一条规定，“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”。法律如此规定，目的就是在于保证“公众参与”的制度真正发挥作用，而不是摆摆样子，走走形式。 对于参与评价的公众的范围，在《环境影响评价法》第十一条中有明确规定，即参与评价的公众的范围是有关单位、专家和公众。有关的单位和公众，应当是与某专项规划实施后所造成的环境影响有一定利害关系的单位和公民。有关专家，是指其业务所长与所评价的规划及其带来的环境问题有关，他们在举行论证会时可以发表一定的见解。
《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境影响评价法》第十一条规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，除国家规定需要保密的情形，“应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”对建设项目的环境影响，《环境影响评价法》也在第二十一条作了类似的规定，规定公众和专家的意见如果不被采纳，规划编制或项目建设单位要说明理由，确保了环境保护的透明度。在环境影响评价活动中保障公众参与，有助于保证环境影响评价的质量，使环境影响评价为政府的决策行为提供科学依据成为现实可能。同时，生活在某一区域的公众对该区域的环境状况有着最直接的感受与认知。公众参与可以促进有关部门更全面地认识评价对象所处环境的状况，发现和认识许多潜在的环境问题，从而进一步提高环境影响评价的准确性，进一步提高政府决策的科学化水平。同时公众参与制度本身也体现了充分尊重公众的环保知情权和参与权。
《环境影响评价法》第二十一条中规定了“国家规定保密的情形除外，凡应当编制环境影响报告书的建设项目，均应当在报批环境影响报告书前，举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。编制机关应当认真听取有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附其对意见采纳或者不采纳的说明”。公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度，在很大程度上决定着环境保护的水平。
四、《环境影响评价法》执行中存在的问题及对策
《环境影响评价法》的实施让我们看到了国家环保总局在环评法执法上的强大力度，但是，这并没有完全解决环境影响评价法执法中的所有问题，归纳为五点：
一是规划环境影响评价工作尚未全面推行；
二是有法不依，执法不严的现象仍存在；
三是环评法执法队伍能力水平和责任意识亟待提高；
四是守法成本高，违法成本低的问题尚未解决；
五是公众参与机制尚需进一步加强。
针对目前环评法中存在的不足，根据我国环保现行的法律体系，本人认为应采取以下五项措施：
1、确定处理原则。对未列入专项规划且规划未经环境影响评价的项目，原则上不受理项目环评报告；项目在规划中，但规划未依法进行环评的，原则上暂缓受理项目环评报告；对于已开展规划环评的，规划内建设项目的环境影响评价工作可以依法在审批程序上和内容上予以简化。
2、和有关部门一道制定规划环评的管理细则。要明确环保部门在规划环评中的统一管理作用，探索人大、政协和环保部门如何联合推动规划环评工作，保证规划环评及其审查论证的有序开展，促使规划环评的结论在规划最后决策时能予以落实。
3、提高规划环评的整体水平。推荐一批从事宏观经济技术研究与规划编制单位，作为规划环评编制单位。充实规划环评编制队伍，制定重点领域和行业规划环评的技术导则，开展多种形式的技术培训和交流，提高理论和实践能力。
4、提高规划环评中的公众参与能力。充分利用媒体向公众宣传普及“环评法”，自觉主动参与对规划环评的监督，成为推动规划环评的主要力量。
5、选择一些发展和环保矛盾突出的省市开展规划环评试点。帮助这些省市确定可持续发展的总体战略思路，从而促进省市范围内的生产力合理布局、资源优化配置、产业结构调整、可再生能源开发。
注释：
①20世纪 70年代，我国引进环境影响评价概念 并从立法的角度确立了该项制度的法律地位。1979年，该项制度被写进了试行的《中华人民共和国环境保护法》；20世纪80年代初，这项制度分别写进了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单项环境保护法律、法规中；1998年11月，以独立的篇章写进了国务院实施的《建设项目环境保护管理条例》；2003年9月1日，《环境影响评价法》实施。
②本法所称的领域是指我国主权所及的所有区域，包括领陆（领土）、领水、领空。香港特别行政区和澳门特别行政区不适用本法。
③本法所称的其他海域是指除领海之外，按照法律规定或者国际惯例，我国仍然享有管辖权的其他海域，包括毗连区、专属经济区和大陆架。
摘 要：本文对公路建设环境保护作了比较深入地分析与探讨，总结归纳了公路施工、营运期环境保护工作的重点与措施，对环境影响评价制度与方法进行了全面阐述，并通过与国外公路环境保护比较，指出我国今后的发展方向。
关键词：公路 环境保护 环境影响评价 措施
0 引言
环境保护是我国的一项基本国策。随着我国国民经济的蓬勃发展，公路建设步伐越来越大。近年来，我国公路总里程不断增长，汽车保有量持续增加，公路在国民经济综合运输体系中的位置愈来愈重要。伴随着公路的高速发展，公路污染、公路对周边环境影响等问题也大量凸现出来。
如何面对公路建设产生的环境问题，如何按照现阶段我国实际情况，分析评价公路建设各阶段对环境的作用与影响，采取何种措施减少或杜绝公路环境污染、恢复路域生态损失。这是摆在我们广大公路工作者面前的一项长期而艰巨的任务。
1 公路环境保护
1．1环境与环境保护定义
环境是指人类和生物生存的空间。《中华人民共和国环境保护法》对环境的定义是：环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、野生植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区等。按照环境的自然和社会属性分类，环境包括自然环境和社会环境。
环境保护是指人类有意识地保护自然资源并使其得到合理的利用，防止自然环境受到污染和破坏；对受到污染和破坏的环境必须做好综合治理，以创造出适合于人类生活、工作的环境。
1989年5月，联合国环境署第15届理事会通过了《关于可持续发展的声明》，明确地提出了可持续发展与环境保护的关系，认为要实现可持续发展就必须维护和改善人类赖以生存和发展的自然环境。
1．2公路环境保护内容
对照上述定义，公路环境保护是基于生态可持续发展原则调节与控制“公路工程与路域环境”对立统一关系的发生与发展。公路环境保护由两项基本工作组成：一是分析因修建公路而对环境产生的各种影响及其影响的程度和范围，根据需要采取专门的环境保护措施，积极开展环境保护的有关工作；二是在公路的设计、施工及运营管理过程中，注意凸显公路各组成部分的环保功能，使公路在运输功能发挥的同时，对沿线环境的负影响最小。
1．3公路环境问题
环境问题是指环境中出现的不利于人类生存和发展的各种现象。
公路建设必然影响环境，尤其是高速公路建设，其施工、营运期造成的环境问题会更严重。公路建设将造成如下环境问题：
1）选线不当会破坏沿线生态环境；
2）防护不当会造成水土流失，如坡面侵蚀与泥沙沉淀等；
3）公路带状延伸会破坏路域自然风貌，造成环境损失；
4）公路施工造成环境污染；
5）公路通车营运期间，车辆对沿线造成污染。
1．4公路环保功能
一般情况下，一条公路如果严格按照现行公路工程设计标准及《公路环境保护设计规范》进行设计，按公路工程施工技术规范进行施工，就可以起到对路域自然环境的保护作用，并能够对社会环境进行调整和完善。
公路各组成部分的环保功能归纳如下：
1）路基工程在施工及竣工后，结合造地还田与疏导排水，各部分相互协调配套，可使工程稳定坚固，外观顺适优美，能起到防止水土流失的作用。
2）路面工程对路基起保护作用，同时也起着防尘、防水，保护公路沿线环境不被污染的作用。
3）桥梁涵洞工程设计与施工中重视对公路路域景观环境的影响，可起到美化环境的作用。
4）排水工程对公路工程的整体性和稳固性有特殊的作用，可以防止路基路面水及水中含有的油污、有害元素直接进入农田，避免耕地淹没、土壤污染。
5）防护工程确保了路基稳定，减少了水土流失，直接起到了环境保护作用。该工程与环保的关系最为密切。
6）其它工程（通常包括公路与公路、公路与铁路的平面交叉和立体交叉、公路工程的沿线设施、公路养护管理用房屋及场、厂建筑物以及公路绿化等），特别是公路绿化，是国土绿化的重要组成部分，不仅可以有效地改善行车环境，还可以起到美化路容，优化环境的作用。
1．5公路环保措施
公路建设的不同阶段，环境问题的产生与环保工作的重点不同，所采取的措施必须具有针对性。
1）可行性研究及初步设计阶段：进行项目环境影响评价，为进行环境保护设计和采取环保措施提供依据；
2）初步设计及施工图设计阶段：进行环境保护设计；
3）招投标阶段：在合同书中纳入环境保护条款；
4）施工阶段：进行环境保护设施的施工及监理；
5）竣工和交付使用阶段：进行环境保护设施验收、环境后评价；
6）营运期：进行环保设施维护及处理环境问题投诉。
针对实际工作需要，现结合国家目前的环保法规对公路施工阶段、营运期采取的环保措施分述如下：
1．5．1公路施工阶段环保措施
A 生态环保
1）在土方开挖回填时避开雨季，雨季来临前将开挖回填、弃方的边坡处理完毕。
2）施工取土时采取平行作业，边开挖、边平整、边绿化，计划取土，及时还耕，及时进行景观再造。
3）在雨水充沛地区，及时设置排水沟及截水沟，避免边坡崩塌、滑坡产生。
4）在雨水地面径流处开挖路基时，及时设置临时土沉淀池拦截混砂，待路基建成后，及时将土沉淀池推平，进行绿化或还耕。
5）对路堤边坡及时进行植草绿化。
6）对施工临时用地，先将原表层熟土集中堆放，待施工完毕后，再将这些熟土推平，恢复原地表层。
B 噪声防治
1）当施工路段距住宅区距离小于150m时，为保证居民夜间休息，在规定时间内禁止施工。
2）主动与施工路段附近的学校和单位协商，对施工时间进行调整或采取其他措施，尽量减小施工噪声对教学和工作的干扰。
3）注意机械保养，使机械保持最低声级水平；安排工人轮流进行机械操作，减少接触高噪声的时间；对在声源附近工作时间较长的工人，发放防声耳塞、头盔等，对工人进行自身保护。
C 大气污染防护
1）公路施工堆料场、拌和站设在空旷地区，相距200m范围内，不应有集中的居民区、学校等。
2）沥青路面施工，沥青混凝土拌和厂设在居民区、学校等环境敏感点以外的下风向处，既方便生产，又须符合卫生要求（卫生防护距离分级中，规定的防护距离为300m），不采用开敞式、半封闭式沥青加热工艺。
3）施工便道定时洒水降尘，运输粉状材料要加以遮盖。
D 水污染防治
1）沥青、油料、化学物品等不堆放在民用水井及河流湖泊附近，并采取措施，防止雨水冲刷进入水体。
2）施工驻地的生活污水、生活垃圾、粪便等集中处理，不直接排入水体。
3）对桥梁施工机械、船只严格进行检查，防止油料泄漏。严禁将废油、施工垃圾等随意抛入水体。
1．5．2公路营运期环保措施
A 交通噪声防治
1）对公路附近的学校、工厂和其他单位，根据具体情况采取噪声防治措施，如修建高围墙、设置声屏障、临路两侧密集植树绿化、建筑物设置双层窗或封闭外走廊等。
2）附近有学校的路段两端设置禁止鸣笛标志。
3）加强交通管理，在公路主要出入口设置噪声监控站，禁止噪声过大的车辆上路。
B 大气污染防治
1）路边植树绿化。根据当地气候和土壤特点，在靠近公路两侧，特别是环境敏感区附近密植乔木、灌木，这样既可净化吸收车辆尾气中的污染物，衰减大气中的总悬浮微粒，又可起到美化环境、降低噪声以及改善公路路域景观的作用。
2）严格执行车辆排放检验制度，利用收费站对汽车排放状况进行抽查，限制尾气排放严重超标的车辆上路。
C 水污染防治
1）严禁各种泄漏、散装、超载车辆上路，防止公路散失物造成水体污染。
2）在公路交通管理部门的生活区设置污水处理站，各种污水经处理达标后方可排放。
D 潜在风险及农作物污染防治
1）对运载危险品的车辆严格进行检查、严格监控，防止事故发生。
2）在洪涝季节，要加强与气象水利部门联系，确保洪水期行车安全。
3）在公路两侧30m范围内严禁种植蔬菜、马铃薯等根茎入口农作物。
2 公路环境影响评价
环境影响评价是环境保护的一项重要工作，它是决策和开发建设活动中实施可持续发展战略一种有效的手段和方法。
美国是第一个把环境影响评价用法律形式固定下来并建立环境影响评价制度的国家。我国对公路建设环境影响的研究起步较晚，以1987年西安公路大学编写的《西安至临潼高速公路环境影响评价报告书》为标志，之后，这一技术随着我国经济的发展而日臻完善。
2．1 公路环境影响评价概念
环境影响评价是指对建设项目、区域开发计划及国家政策实施后可能对环境造成的影响进行预测和估计。我国目前只做前两项工作。通过对公路建设所产生的环境影响进行识别、预测和评价，以提出合适的清除或减轻不良环境影响的措施和对策。
由于公路是大型的基础性公共设施，所以修建公路对区域环境的影响将是多方面的和深刻的，要根据具体情况分析评价拟建公路可能对区域环境质量产生的影响、影响的程度和采取的对策。
2．2 公路环境影响评价目的
1）通过对公路建设项目活动可能带来的各种环境影响进行定性定量分析，预测并评价其未来影响范围和程度，为合理选线提供依据；
2）通过损益分析，提出可行的环保措施并反馈于设计，以减轻和补偿公路建设项目活动所带来的不利影响；
3）为公路建设项目的生产管理和环境管理提供依据，为路域地区经济发展规划、环保规划提供依据，为决策者提供协调环境与发展关系的科学依据。
2．3 公路环境影响评价内容
国际通行的公路环境影响评价内容包括：社会经济环境影响评价；生态环境影响评价；大气环境影响评价；噪声环境影响评价；交通环境影响评价；文物和珍稀动植物保护及公众参与等。
目前，我国公路建设项目环境影响评价的内容主要为上述前四项。
2．4 公路环境影响评价范围和期限
我国公路环境影响评价一般以“公路建设项目可行性研究报告”中确定的拟建公路中心线两侧各200米为范围，特殊情况下，可根据实际情况扩大或缩小。
我国公路环境影响评价分施工期和营运期两个阶段，预测评价以项目竣工投入营运后第7年和第15年为特征年。
2．5 公路环境影响评价方法
根据公路建设项目线长面广的特点，公路建设项目环境影响评价一般采用点线结合，以点带线，突出环境敏感点、敏感区域的评价方法，对大气、噪声环境采用模式计算和类比分析法，对生态环境、水环境、社会经济环境则采用调查分析法。
2．6 公路环境影响评价与环保效果界定
一个有效的运输系统应当是其所产生的社会净效益最大，即用最少的资源成本取得人便于行、货畅其流的效果，同时减少或避免对环境的破坏。
公路环境影响评价是一门科学。通过对公路建设项目进行环境影响评价，不仅可以为公路环保设计、环境管理提供科学依据，而且还为采取适合的环保措施提供了界定尺度，提升了公众的环保意识。环保措施的效果可在环境影响评价基础上，综合两方面因素考虑：一是处理环境污染的多少及保护环境空间的大小；二是采取的措施能满足国家规定标准的程度有多大。
3 加拿大公路环保与我国的比较
二次大战后，为适应经济的高速增长，加拿大现代道路运输进入发展高峰期。20世纪70年代加拿大开始关心重视公路环境问题，对在建公路项目开展了环境影响评价工作。80年代后，环境保护已成为全社会关注的焦点。目前，加拿大公路建设项目的环境保护工作已比较完善，国家和各省均颁布实施了多项关于环境保护的法律法规，公路建设和营运期的环境保护工作在法律的框架下得到切实执行和贯彻，公路环境保护技术也得到了飞速进步，全民环保意识非常强，对大中型公路建设项目参与感也很强，他们的意见往往决定了一个建设项目的取舍。
3．1 声环境保护
20世纪50年代以来，加拿大采取多种技术，在噪声控制方面积累了许多宝贵经验。
首先，合理规划选线，避开居民区、疗养区等环境敏感区域，从根本上减少噪声污染的受体，被迫采取声屏障等有碍景观的环保措施路段在总里程中并不多。其次，采取尽量自然而不漏痕迹的隔声设计，使环境敏感目标处于噪声影响区之外。
对我国而言，公路噪声控制还没有形成规范化的设计体系，声屏障研究还不够深入，只是在某些地区试用，而有意识地结合地形的自然式减噪设计尚未在工程设计中得到充分重视，应用也少。
3．2 生态环境保护
为保护河流自然生态和水生生物，加拿大公路部门在公路建设中采取了很多简单但高成本的环保措施。比如当公路跨越河流时，他们尽量保持水流的原始状态，如果在弯曲的河流两岸架桥，这必然会加大桥梁的跨径。我国一般是将河流裁弯取直，然后根据洪水频率等技术指标，计算出桥梁的经济跨径，这样做虽然节约了工程造价，但往往改变了水生生物栖息环境，造成了不利的环境影响。
对于森林、湿地、湖泊环境的保护，加拿大公路部门同样采取了很多非常富有人情味的措施，并不惜血本，这些措施在我国现阶段真难以想象。
3．3 水土保持
公路工程的水土保持分两部分：坡面侵蚀控制和泥沙沉淀控制。裸露的坡面最容易发生水土流失。因加拿大气候较好，雨水充沛均匀，施工中他们及时采取以绿化为主的防护措施，以控制面蚀和沟蚀的形成。对于公路路面径流，不采用分散漫流方式，而是集中汇入污水管，先流入沉淀池，在沉淀池中设置土工布过滤帘，经充分过滤后再排入水体。
我国公路施工中已逐渐重视了侵蚀控制，但由于忽略了泥沙沉淀控制，仍使工地附近的水体受到一定程度污染，甚至造成了不可逆的环境劣化。
3．4 公路生态管理
在公路的营运期，环保工作除了维护声屏障等各种环境工程设施外，更重要的是保持公路沿线的自然风貌，争取改善沿线的生态环境。草地植被的建植和养护是最持久、最昂贵也最有效的措施。
加拿大的公路设计，围绕着大地景观思想，多设置了开阔的中央分隔带，许多区段50—60米，全部植草，两侧植被管护范围约10—15米。每公里植被管护面积达到6—7万平方米，采用较低的路基，使公路融合在自然环境之中。路域范围内，始终树木草地不断。
我国高等级公路绿化已受到普遍重视。设计时采用的技术步骤与加拿大几乎一样，但由于各种原因，施工中仍存在许多问题。比如原表土弃之不用，使草地建植时无营养土可用，养分先天不足，施肥以化肥为主，速效但短期；重建轻养，使草地很快退化，造成巨大浪费。
3．5 环境补偿
公路工程将不可避免地造成一定的环境资源损失。加拿大对此采取了有效地补偿措施，如在公路建设中碰到生态环境中的湿地问题，采取占用多少湿地，就在附近补偿同样面积或更大面积的湿地，使湿地的生态功能少受或不受影响，以恢复往日原有的优美质朴的自然风貌。在这方面，我国缺少严格的法规约束。
3．6 空气环境保护
加拿大侧重污染源控制，汽车全部采用无铅汽油，并对车辆排放制定了非常严格的标准。我国在这方面已有了很大进步，但尚有较大差距。
通过对比，我们看到加拿大的公路环境保护有完善的组织、可靠的法规，还有十分敬业的环保工作者，其环保行为贯彻在可行性研究阶段、设计期、施工期及营运期，内容遍及自然生态和物理环境的各个方面，其思路是保护一切自然状态、地貌、水文和所有生物。我国目前的公路环保则多侧重于声屏障等摸得着见得到的环境保护工程，对自然环境的保护只能尽力以保护区和珍稀动植物品种为主，对人与自然的和谐统一重视程度严重不足。我们应清醒地认识到，提高公路环保水平，不仅需要有充足的经费，更需要领导者、决策者、建设者有先进的环保思想、环保行为。
4 结语
按照交通部“十五”交通环境保护发展要求，为进一步加强交通建设项目的环境保护监管力度，到2005年，在交通建设项目工程可行性研究阶段，工程环境影响评价执行率要由现在90%提高到98%以上；全行业基本实现国家规定的环境治理标准，油污水处理设施配套率、油污水处理达标率均达到50%以上。
为实现这些目标，我们必须加大公路环境保护工作的力度，从宣传教育方面入手，切实提高公路从业者的环保意识，加强对公路环境问题的深入研究，使我国公路建设、公路环境治理水平早日与发达国家看齐。
希望拙文在此能起到抛砖引玉作用。
摘要：环境影响评价是在项目的前期阶段进行的，是对未来事物的一种预判，它需要已有工程的经验为基础。目前的问题是，不管政府部门还是研究单位、设计单位都把兴趣集中在将要兴建的大型工程上，目的是为了获取项目，一旦工程建设完毕，就万事大吉、将其抛之九霄云外，不理不问......
关键词：环境影响 评价 水利水电 作用
1. 前 言
根据国家有关法律规定，环境影响评价已成为基本建设程序中一个重要的环节。环境影响报告书是建设项目规划、立项、设计、施工及运行管理中重要的、具有法律效力的技术文件。环评报告与工程可行性研究报告有明确的分工：可研报告主要关注工程本身的各项指标，并不关注工程与外部环境的相互关系；环评报告则主要关注工程与外部环境的相互影响关系，为解决工程与外部环境之间的矛盾提供科学合理的方案。
可以预见，我国的水利水电建设面临着艰巨的任务。在环境影响方面，与其它工程相比，水利水电工程有突出的特点：影响地域范围广阔，影响人口众多，对当地社会、经济、生态环境影响巨大，外部环境对工程也同样施以巨大的影响。目前，整个社会对环境问题越来越重视，对环境质量要求越来越高，环境问题已成为水利水电工程建设中的制约性因素，环境影响评价也变得越来越重要。它在减小环境不利影响、保证工程建设与环境保护的协调性、把可能引起严重后果的问题解决在摇篮中等方面都有重要的作用。
笔者曾负责编制了许多水利水电工程的环境影响报告书，近来刚完成了山西省张峰水库工程环境影响评价任务，本文以此为例简要论述环境影响评价在水利水电工程建设中的作用。
2. 水利水电工程环境影响评价的主要职能
从宏观的角度来讲，水利水电工程环评的主要职能如下：
（1）调查工程影响区自然环境及社会环境状况，调查主要污染源和主要污染物，监测环境质量现状；
（2）研究预测工程建设对当地自然、社会和生态环境产生的影响，研究外部环境对工程的影响；
（3）依据各种法律法规、标准等，制定防止、减缓环境污染的对策措施；
（4）从环境角度论证工程的可行性，为政府提供决策依据；
（5）从环境保护的角度为工程设计、施工、管理提供优化方案，为施工期环保设计提供依据；
（6）制定环境监测计划，计算环境保护投资，将环保投资追加到工程投资预算中，使环保措施能够实施；
（7） 进行公众意见调查，沟通政府管理部门及建设单位与利益相关的群众之间的对话渠道。
在张峰水库工程环境影响报告书中，对以水库为中心的广大地区进行了社会、经济及生态环境的调查研究，重点对水环境、水文情势、土地资源、移民生活、下游水资源利用等一些问题进行了预测评价，提出了对应的缓解措施和建议。以上都是在水利水电工程建设中遇到的共同性问题。
3. 山西张峰水库工程概况
张峰水库拟建于山西省晋城市沁河干流，水库为大（2）型，坝址以上干流长度为224km，控制流域面积4990km2，坝址处多年平均年径流量（自然状态）约为4.79亿m3。建设项目分为水库工程和输水工程两大部分，坝型拟采用粘土斜心墙碾压堆石坝，坝顶长637m，最大坝高72.2m，总库容3.92亿m3，库水面积为14.36km2。水电站拟设3台发电机组，总装机容量为1890KW。设计输水渠系由总干渠及3条支干渠组成，渠道全长约145km。工程开发目的是：城市生活供水；工业供水；农村人畜饮水；防洪；发电。
张峰水库工程环境影响报告书于2003年4月在北京通过了水利部、国家环保总局的审查，9月份获得批文，工程得到国家批准立项，目前刚开始施工。
张峰水库是一项典型的水利水电工程，其面对的环境问题具有代表性，因此，以它为例子，能很好的说明问题。
4. 水环境保护问题
我国的多数水库都兼有向城市供水的任务，水库建成后，如何确保水质显然是最重要的任务之一。水质预测及保护措施的制定是环评中要解决的首要问题之一。水库水环境保护问题涉及到广大的地域范围，涉及到众多复杂的因素。在张峰水库工程环境影响报告书中，有关水环境问题主要做了如下几个方面的工作：
4.1 掌握污染源及水质现状
对库区上、下游沁河干流沿线的10多个重要城镇进行了实地调查，了解了社会经济及环境状况，把握了污染源情况，收集到了大量资料。调查范围涉及坝址以上120km、坝址以下80km。
在以库区为优秀布设了6个监测断面，对丰、平、枯水季节的水质进行了取样监测，监测项目有水温、PH值、DO、CODcr、BOD5、氨氮等17项，对水文情况也进行了同步测量。还收集到8个常设水质监测站的资料。按《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）对水质现状进行了评价。
4.2 对水库水质进行了预测
根据上游地区两个县的经济发展规划及环境保护规划，以2010年及2020年为水平年，对污染源进行了预测。选用95%及50%保证率的流量，利用数学模型对入库水质、出库水质进行了预测，预测了污染物需要控制的总量。
4.3 进行了富营养化预测
总磷是影响水库湖泊富营养化的控制性因素，通过计算总磷浓度计算及类比调查，进行了预测分析。报告中分析了磷的来源，对总磷的入库负荷进行了预测，利用Dillon模型计算了库水总磷浓度。对临近两座已运行了40多年的大型水库进行了调查。综合各种条件，对水库发生富营养化的可能性给出了结论。
4.4 对水库下游河道水质进行了预测
水库的兴建将会大大地改变下游河道的水文情势，引起河道水质变化。基于对下游社会、经济、环境的调查，预测了2010年、2020年下游河段污染物排放量，利用一维河道水质模型，预测了枯水年、平水年情况下水质变化，为下游地区制定水环境保护目标提供了依据。
4.5 制定了水环境保护规划、提出了明确的保护措施
根据国家有关规定，制定了水库上游地区水环境保护规划。划分了3级保护区，明确了各保护区的范围，明确了各级保护区水质保护目标，明确了各保护区环境管理要求，明确了各保护区内人类开发建设活动的控制要求。
5.水温问题
水库蓄水后，水温沿水深方向变化较大，大坝泄流水温与自然水温之间产生一定的差别，对河道生态环境及农田灌溉产生一定的影响。预测水温变化也是环境影响报告书的重要内容之一。
张峰水库坝前水深在50m以上，为深水型水库，根据气象参数、水库特征、入库来流、运行调度等条件，利用经验公式对一年中各月的坝前垂向水温分布进行了计算预测，发现5~6月表底温差最大，可达5～8℃。5~6月是农业灌溉期，也是水生生物重要的生长期，下泄水温比自然水温低4～6℃，利用数学模型对水库泄水水温沿河道的变化情况进行了计算预测。发现泄水要流淌近35km左右的距离后，水温才能恢复到低于自然水温1~2℃的程度。据此可以判断出水温对河道生态环境及农田灌溉的影响区间，为制定相应的对策措施提供了依据。
6. 最小下泄流量问题
中国经济快速发展，对水资源需求量越来越大。特别是在北方地区，河流水量本来就少，再加上近年降雨偏少，水资源更加宝贵。由于河流穿越的行政区域较多，上游修建水库截水，加剧了下游地区用水困难，因此，上下游地区之间经常因此产生矛盾。应该确保多大的最小下泄流量往往是争执的焦点。从水生态环境保护的角度看，也需要确保一个最小基本流量。最小流量问题往往需要上级政府进行协调，把结果落实在环境影响报告书中。张峰水库工程也遇到了这样的问题。
沁河发源于山西省，出山西流入河南省，最后注入黄河。修建张峰水库的计划，引起了下游河南省的极大关注。在最初的可行性研究报告中，将润城断面（坝下约80km）的实测最枯流量0.86m3/s作为控制大坝放流量的数据。河南省则提出了不低于3m3/s的要求，若满足这一要求，则水库规模需要大幅度减小，工程的经济效益就变得很小，因此，山西省无法接受。最后，在水利部的协调下，标准确定为1.5m3/s，被双方接受。这一流量也满足90%保证率月均流量的生态基准要求。
环境影响报告书中对以上问题进行了计算和论述，可行性研究报告则依据环境影响报告书的内容对水库进行了调整设计，适当减小了水库规模。
7. 淹没影响问题
水库工程有一个共同的特点，就是淹没损失较大，淹没大量耕地、树木，拆迁大量的房屋，有的还要淹没珍稀生物、淹没文物古迹。这些淹没损失是无法避免的，也是不可逆的。一般在工程可研报告中，这些淹没实物数据都能够列出，目的是为了计算补偿损失，作为工程投资的一部分。环境影响报告书则从价值的角度进行详细地调查论证，提出符合环境保护政策的、切实可行的处理措施。
张峰水库淹没范围涉及10个行政村，搬迁人口3730人（1114户）；淹没土地15431亩，其中耕地9716亩、园地627亩、林地1556亩；淹没房屋20多万m2；清除树木28万颗。这些淹没对于生态环境来讲是一大损失。
评价单位利用卫星遥感技术对拟建库区的土地利用状况进行了宏观测量，在现场对村镇建设、农田耕作、树木植被、动植物情况等进行了调查，评估出了农田淹没对农业生产的影响，评估了生物量的损失，进而提出了移民农业扶持措施及生态补偿措施。这些措施对于减少农业损失、维护生态环境有一定的作用，但要完全挽回损失是做不到的。
8. 移民拆迁问题
在水利水电工程建设中，移民数量往往较多，移民问题显然是最复杂、最敏感的事情，容易引发社会矛盾。一般情况下，都专门制定“移民安置规划”，但移民设计到的问题多而复杂，是一项需要行政支持、多专业协作才能完成的工作。在此问题上，环境影响评价的作用是从另外一种观点来审视移民规划是否适当，对规划提出一些修正意见。
张峰水库工程初步移民规划中，拟将3700多移民安置在附近12处村庄，并提出了利用山沟淤地80ha作为耕地的计划。在环境影响评价中，对淹没区及安置区的社会、自然环境状况进行了调查研究，认为移民计划与土地资源及生产能力不均衡，对部分村庄原居民的生活影响较大，提出了新的平衡配置方案。此外，山沟淤地措施难以实现，建议放弃。还提出了政府投资支持移民搞好农田灌溉设施、改善农业种植结构、提高农民收入水平的建议。以上重要建议均被采纳，进一步完善了移民方案。
9. 下游水资源利用影响问题
一般情况下，山区河谷地带人口密集、村镇众多、资源丰富、土地开发利用较完备。在上游修建水库会对下游水资源利用产生较大的影响，也是环境影响报告书的要解决的重要问题。
评价人员对库区以下沁河干流约80 km范围内的5个乡镇、几十处村庄、十几座小水电站的水资源利用情况进行了实地调查。
个别村镇从河床底下取水，作为生活用水。绝大多数村镇及工矿企业用水均取自地下水，一般不直接从河道取水。下游共有140多处农业灌溉抽水点，2万多亩农田灌溉面积，合计最大取水量约40000m3/d。上游修建水库提高了旱季供水的保证率，对农业用水有益处。
水库下游已建有12处小水电站，总装机容量约1万KW，年总发电量约3千万度，还有2个规划待建的小水电站。这些小水电站单机容量在200～800KW之间，机组台数在2～4台，都属于当地县、镇、村投资建设。环境影响报告书中对小水电发电损失进行了计算评估，提出了建立协调机制、确定补偿措施、及时通知投资者修改待建小水电规模的建议。
10. 上下游经济发展不均衡问题
已有经验说明，水库修建以后，对供水区的社会、经济发展及生态环境有很大的利益，而由于在上游实施水环境保护规划，使上游地区的城镇建设及工业发展受到严格限制，地区间经济水平差距进一步扩大。在山西省，水库上游地区的民众对此有很大的怨言。2003年4月，在北京审查环境影响报告书时，山西省环保局官员则强烈要求在环评报告中提出一套经济补偿方案，由受益区以一定的方式补偿上游受损区。这一要求在与会者中引起了很大的争论。经济补偿问题涉及到的社会、经济问题复杂，需要省政府制定统一的政策、需要省人大立法，在环境影响评价的层面上已无法解决此问题。最后，环境影响报告中提出了一些建议：建议地方政府统一协调，由受益区制定扶持上游地区经济发展的计划，支持上游发展旅游、生态农业及污染较轻的产业，投资帮助上游治理污染。
11.结语
水利水电工程在环境影响方面有突出的特点，表现在影响地域范围广阔，对社会、经济、生态环境影响巨大，外部环境对工程的影响也十分巨大。水质保护、水温、水文情势变化、最小下泄流量、淹没影响、移民拆迁、下游水资源利用、上下游经济发展均衡性影响等是水利水电工程建设中最常见、也是最重要的环境问题。环境影响报告书在减缓环境影响有重要作用，在水利水电工程建设中，担当着重要的角色。
最后的一点启示
环境影响评价是在项目的前期阶段进行的，是对未来事物的一种预判，它需要已有工程的经验为基础。目前的问题是，不管政府部门还是研究单位、设计单位都把兴趣集中在将要兴建的大型工程上，目的是为了获取项目，一旦工程建设完毕，就万事大吉、将其抛之九霄云外，不理不问了。现在关于水利水电工程环境影响的争议，多数都是泛泛而谈，人云亦云，缺乏真凭实据。建国议来，全国已建有8万多座水库，很多都已运行了40多年，任何一座工程都是一项100%的“物理模型试验”，到现场去进行调查、观测、研究才会获得有价值的成果，因此，对已建工程的研究是一个广阔的天地。
环境影响评价的概念从1973年第1次全国环境保护会议后，开始引入中国。高等院校和科研单位的一些专家、学者，在报刊和学术会议上宣传和倡导环境影响评价，并首先在环境质量评价方面开展了工作。1979年11月，中国环境学会环境质量评价委员会编写了“环境质量评价参考提纲”，为各地进行环境质量现状评价研究提供了方法。1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程中，必须提出环境影响报告书，经环境保护主管部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计”。至此，我国的环境影响评价制度正式建立起来[1].
从我国环境影响评价制度的发展可以看出，我国将建设项目纳入环境影响评价制度管理主要是从工业建设项目（污染类）开始的，然后逐步扩大到生态方面的建设项目，而对房地产类建设项目一直没有统一的环境管理模式。直至1998年《建设项目环境保护管理条例》颁布后，国家环境保护总局才在1999年制订的《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》[2]中，明确将房地产开发项目纳入建设项目环境影响评价范围，并根据房地产类建设项目的占地面积或建设面积对其实行分类管理。2001年国家环境保护总局针对全国对“试行名录”的执行情况和有关部门的反馈意见，重新修订了《建设项目环境保护分类管理名录》（第1批）[3].目前，我国对房地产类建设项目的环境管理均是按照“第1名录”的规定进行分类管理的，即建筑面积5万平米（含）以上应编制环境影响报告书，建筑面积5000（含）～50000平米的应编制环境影响报告表，建筑面积5000平米以下的编制环境影响登记表。
1、评价方法
1.1 评价的技术方法
自1979年环境影响评价制度在我国确立以来，我国在建设项目环境影响评价技术方法方面做了很多的研究，1993年原国家环境保护局在总结多年实践经验的基础上了《环境影响评价技术导则》（总纲、大气环境、地面水环境），该导则规定了建设项目环境影响评价的一般性原则、方法、内容及要求，主要适用于工业类建设项目（污染类）的评价，评价重点是对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。
随着非污染生态类建设项目的日益增多，我国加强了在非污染生态类建设项目环境影响评价方面的研究，1997年国家环境保护总局了《环境影响评价技术导则———非污染生态影响》，明确了环境影响评价技术导则非污染生态影响评价的方法与要求，主要适用于水利、水电、矿业、农业、林业、牧业、交通运输、旅游等行业开发利用自然资源和海洋及海岸带开发，对生态环境造成影响的建设项目和区域开发项目环境影响评价中的生态影响评价。
此外，国家环境保护总局和有关部门还加强了行业环境影响评价技术方法的研究，了《辐射环境保护管理导则、电磁辐射环境影响评价方法与标准》（HJ/T10.3-1996）、《火电厂建设项目环境影响报告书编制规范》（HJ/T13-1996）、《港口建设项目环境影响评价规范》（JTJ226-97）、《公路建设项目环境影响评价规范（试行）》（JTJ005-96）等技术规范，用以指导电磁辐射、火电厂、公路等建设项目的环境影响评价工作。
1.2 评价的一般方法
1999年，国家环境保护总局《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》后，我国将房地产类建设项目正式纳入了环境影响评价范围，但没有相应的评价技术导则和规范。目前，我国房地产类建设项目评价一般沿用工业类建设项目的评价导则，在其评价目的、等级、范围、重点和因子的确定以及《报告书》的章节设置上都将房地产类建设项目视作污染类建设项目。
（1）评价目的的确定。目前，房地产类建设项目评价的主要目的是认真贯彻国家有关环境保护政策；从整体上综合考虑房地产开发活动对环境所产生的影响；实现污染物的达标排放和总量控制；反馈于设计，为房地产建设项目的建设和环境管理提供决策依据。
（2）评价工作的一般等级和范围的确定。根据《环境影响评价技术导则》（GH/T2.1—2.3-93），结合房地产类建设项目的特点与污染物排放强度特征，确定评价工作的等级和范围。
环境空气：由于房地产类建设项目在施工期和营运期一般采用清洁能源，大气污染物排放量少，但施工期的扬尘、施工机械及车辆运输排放的尾气会对局部环境空气质量造成一定影响，因此，确定房地产类建设项目施工期环境空气一般评价等级为3级，评价范围为项目场界区域内。
地表水：房地产类建设项目排水主要为生活污水，污水水质简单，如果排水进入大中型河流的，地表水一般评价等级为3级，评价范围为污水排口下游2000m；如果排水通过市政管网进入城市污水处理场的，评价中只作简单的交待即可。
环境噪声：房地产建设项目建成后噪声源少，声源声级低，对周边环境影响不大，但施工期噪声声源多而声级高，因此，一般确定施工期评价等级为3级，评价范围为场界100m以内。
（3）评价重点的确定。房地产类建设项目的评价目的、等级、范围确定了其评价的重点是，在工程分析的基础上对施工期的噪声和粉尘以及营运期的污水、噪声等环境影响进行重点评价，对污水、噪声等环境保护措施的经济技术可行性进行论证。
（4）评价因子的选取。评价因子一般包括环境质量现状评价因子和环境影响评价因子两大类，而环境质量现状评价一般包括环境空气、地表水环境、声环境等方面的评价因子，环境影响评价一般包括地表水、声环境、固体废弃物等方面的评价因子，评价时一般选取一些常见的评价因子。
环境质量现状评价：环境空气评价因子一般选取SO2、NO2和TSP；地表水环境评价因子一般选取pH、CODcr、BOD5、TP、石油类和氨氮；声环境评价因子一般选取环境噪声。
环境影响评价：地表水环境评价因子一般选取CODcr、BOD5、SS和动植物油；声环境评价因子一般选取等效A声级；固体废弃物评价因子一般选取建筑垃圾和生活垃圾。
（5）《报告书》章节设置。房地产类建设项目环境影响报告书一般包括以下几方面的内容：
总则：主要介绍项目环境影响评价的目的、编制依据、采用的标准、环境敏感点和保护目标等方面的内容；
建设项目概况：主要是对建设项目的名称、地点及建设性质、主要技术经济指标、总平面布局、交通组织以及水、电、气供给，通讯、通风空调，雨、污排水与生活污水处置设施位置、规模等公用工程的介绍；
工程分析：这是《报告书》比较重要的一个章节，主要是对施工期、营运期污染物产生情况进行较详细地分析，并对建设项目拟采用的环境保护措施及效果进行汇总；
区域自然社会环境概况：对气象、地形地貌等自然环境，与项目相关的社会环境现状进行简明扼要的描述；
环境质量现状评价：主要是对拟建工程区域的空气、地表水、声环境进行现状评价；
环境影响预测评价：在工程分析的基础上对施工期、营运期的环境影响进行定性或定量地分析；
环境保护措施：这也是评价的重点章节，主要是对施工期、营运期的环境保护措施进行经济、技术可行性论证，从而对项目提出反馈意见；
项目环境管理和监测计划：设置环境管理机构，拟定环境管理内容和职责以及环境监测计划等；
环境影响评价结论及建议：这是《报告书》最后一个章节，也是一个很重要的章节，通过前面几个章节客观、公正、科学地评价，在《报告书》的结论中必须要明确项目从环境保护角度建设是否可行，并对项目建设提出切实可行的建议。
2、房地产开发现状及开发中存在的环境问题
我国是一个发展中国家，人口多，底子薄，住宅问题十分突出。随着我国改革开放的不断深入，经济建设的不断发展，也促进了住宅产业的迅速发展。1998年以来，在国家宏观政策的推动下，以住宅为主的房地产业持续快速发展，有效地启动了居民住房消费，为改善人民群众居住条件、调整产业结构、加快城市建设、带动相关产业发展、解决社会就业、扩大内需、拉动经济增长发挥了重要作用。2002年，全国城市人均住房建筑面积达到22.15m2[4]，住房短缺问题基本解决。但与发达国家相比，与全面建设小康社会居民居住需求相比，仍有较大差距，住房苦乐不均问题还比较普遍。
随着国民经济的持续发展、城镇化进程的加快、城镇人口的增加、居民消费观念和消费结构转变，对住房的需求将持续增加，对居住环境、居住质量的要求将不断提高。未来几年，房地产业仍将有较大的发展前景，一方面要继续加快房地产业发展，进一步发挥住宅与房地产业对国民经济的拉动作用；另一方面，要加快推进住宅产业现代化步伐，提高住宅质量，改善人居环境，满足城镇居民的住房需求。改善人居环境、提高居住质量是党的十六大提出的全面实现小康社会目标的重要内容。
房地产开发业是城市第3产业的主要组成部分，作为城市人民的居家、工作、娱乐、商业活动的场所，它丰富了人民生活，让人民安居乐业。随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，人们拥有了一个共同的愿望，就是生活环境的不断改善，能够拥有一个舒适、安静的居住空间。然而，由于工业化和城市化的快速发展，城市和城市周围的生态环境遭到了很大的破坏，工业废水、废气、汽车尾气、热岛效应、噪音、光污染等使城市居住和工作环境变差了很多，人们也更关注居住环境的健康舒适性和安全性。一些房地产商环意识薄弱，在房地产选址、建设时仅考虑地块的区位、交通、能源及其他公用基础设施等因素，没有重视地块外界环境影响、周边的生态环境质量、内部规划建设及环境管理问题，这样必会暴露出或隐藏着种种环境问题，如交通拥挤、绿地缺乏、人口密集、废物垃圾成山、污水横流、高压线横穿小区、噪声干扰、物业管理混乱等。
这些环境问题对居民的健康与安全、小区的舒适性和生态价值等会产生不利影响。房地产业发展要与人口发展、环境发展、资源利用相协调。要在开发的同时做好生态环境的保护和建设，使房地产业成为城市生态经济的有机组成部分。在开发的过程中要加强环境意识，做好生态环境的保护和建设，塑造环境优美、和谐的社区。引导我国房地产业走上“绿色”的可持续发展道路，使之成为我国重要的支柱产业之一。
3、评价存在的问题及发展趋势
目前，我国对房地产类建设项目的环境影响评价仍沿用工业建设项目的环境影响评价模式、手段、方法、体系，从其评价因子的选取，评价重点以及报告书的章节设置可以看出这种传统的评价模式将房地产类建设项目视为污染类的建设项目，注重了房地产项目开发建设对外环境造成的影响，污染物能否达标排放以及所采取的环境保护措施是否可行等，而忽略了外环境及建筑群落布局对房屋使用者造成的影响，没有考虑什么样的环境适宜人居住。这种评价模式没有抓住房地产类建设项目的环境影响评价特点，不能适应现代社会对人居环境的要求。
居住环境是人类生存环境的重要组成部分，随着社会经济的发展，居民对生活水平和居住环境的要求也不断提高，不再是为了生存而生存，而是要求享受生活，体验高质量的人生，追求舒适、幸福的生存空间。这就给房地产类建设项目环境影响评价提出了更高标准，同时也增加了环境影响评价的范围与内容。房地产类建设项目进行评价时应当以人为主体，树立“以人为本”的理念，考虑房地产类建设项目环境影响评价所具有的与一般环境影响评价不同的特点，如项目与环境影响之间的双向性；以危害居民健康的评价指标为主；评价范围小而评价内容更全面更细致；评价过程不仅应当注重物理指标，亦应当注重定性指标等。在房地产类建设项目环境影响评价方法、体系上还有大量的诸如评价方法学、评价因子的选取、评价标准及综合评价指数的确定、评价结果的判定和公众参与方式等工作有待研究。通过合理的评价体系来科学评价居住环境质量及其人居环境适宜性，以便能够准确地反映项目所在区域的环境状况，更好地保护和提高项目的环境质量。因此，建立具有科学性和规范化的居住环境适宜性评价体系就显得十分必要和紧迫。
内容摘要：论文分析了中外环境影响评价法律制度的现状。阐明了《美国国家环境政策法》首创的环境影响评价法律制度的要领，指出其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查；认为健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。论述了国外环境影响评价法律制度的主要发展趋势。分析了改进我国环境影响评价法律制度应该坚持的改革和发展方向，对制定《环境影响评价法》和进一步健全我国的环境影响评价法律制度提出了若干建议。
关键词：环境影响评价，环境影响评价法律制度，环境资源法
环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响或环境后果包括对各种环境因素或环境介质的影响、对动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响。环境影响评价法律制度是环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化，是环境资源法调整人与自然关系的重要机制。环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，是环境法的科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展，是科学决策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提。健全环境影响评价法律制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。
一、环境影响评价法律制度的概况
自1969年《美国国家环境政策法》规定实施环境影响评价法律制度以来，经历了一个从单个项目的环境影响评价（EIA）──规划计划层次──政策法律层次──战略环境影响评价（SEA）的发展过程，目前世界大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳和实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策的制定和开发区的建设等宏观活动。
1.外国的环境影响评价法律制度
到1996年初，有许多国家的环境法律对环境影响评价作了原则性的规定，除工业发达国家外，有70多个发展中国家和处于经济转型的国家通过环境立法采用了环境影响评价方法，有30多个国家制定了专门的环境影响评价法规，具有法律约束力的环境影响评价程序已得到广泛应用，环境影响评价已构成环境与发展之间关系的重要纽带。例如，瑞典《自然资源管理法》（1987年第12号法律）第5章对环境影响评价作了明确规定，要求“开发设施或措施的许可申请应当包括环境影响评价”（第5章第1条）、开发活动必须依法“进行环境影响评价”（第2条）、“环境影响评价应当做到对开发计划的整体评价”（第3条）。根据瑞典环境法的规定，一切开发建设项目的行为人，均要申请许可，并在申请许可时，提交环境影响报告（自1991年起）；政府部门在审查许可证时，不但要考虑到资源的利用，更重要的是资源与环境的保护；当一般的开发建设项目与敏感的生态环境保护或珍稀物种保护矛盾时，保护敏感的生态环境和珍稀物种处于优先地位。赞比亚的《环境保护和污染控制法》（1990年）规定，不仅建设项目要进行环境影响评价，规划和政策也要进行环境影响评价，议会可以“确定需要进行环境影响评价的项目、项目类型、计划和政策”。泰国的《国家环境质量法》（1992年）明确规定了环境影响评价的准备和审议程序，包括负责审议环境影响报告书的机构，审议和批准的最后期限及申诉程序；还制定了专门的管理办法，详细规定哪些项目需要进行环境影响评价，并列出了政府批准的有资格编制环境影响报告书的咨询者。《加拿大环境保护法》（1988年）、日本《环境基本法》（1993年）、荷兰的《环境保护法总则》都规定了环境影响评价法律制度。德国于1990年颁布的《环境影响评价法》，对环境影响评价的内容、程序做了详细规定，统一了过去各单行法中的有关规定；该法明确规定环境影响评价的目的是调查、描述、评估工程对环境的影响，以便政府决定是否许可该工程的进行。日本《环境影响评价法》（1997年6月）共有8章61条，对环境影响评价的适用范围和对象，环境影响评价准备书制作前的程序（包括建设项目的确定、方法书的制作和环境影响评价的实施），环境影响评价准备书的制作、内容和提交，环境影响评价书的制作与修改，修改建设项目内容时的环境影响评价及其他程序，环境影响评价书的公布及审查，环境影响评价及其他程序的特例（包括城市规划中规定的对象项目，港湾规划的环境影响评价及其他程序），以及细则等作了详细的规定。韩国关于环境影响评价的法规主要有：《环境影响评价法》（1993年6月制定，1997年3月修改）、《环境影响评价法实施令》（总统令）、《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）等。《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月） 第13条（有关编制环境影响评价书的统计）明确规定：“环境影响评价书的编制应根据科学的事实，符合客观性、逻辑性原则，并应在编制过程中综合运用自然科学、社会科学、应用科学等。” 加拿大关于环境影响评价的法规包括：《环境影响评价法（CEAA）》（1992年3月通过，1995年修改），《综合研究名录条例》（1994年），《排除评价的名录条例》（1994年），《境外项目环境影响评价条例》（1996年）、《环境影响评价程序和要求中有关联邦机构协调的条例》（1997年）、《纳入环境影响评价的名录条例》（1994年，1998年修改）等。尼日利亚制定的《环境影响评价》，规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单。阿尔及利亚的《环境影响评价法》（1990年）、捷克共和国的《国家委员会环境影响评价法》（1992年）、匈牙利的《环境影响评价管理办法》（1993年）、印度尼西亚的《环境影响评价管理办法》（1993年）和《环境影响评价法》（1994年）、尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）、纳米比亚的《环境影响评价政策》（1994年）等专门的环境影响评价法规，均对环境影响评价作了具体的规定。
2.中国的环境影响评价法律制度
中国的环境影响评价法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的，它经历了一个逐步形成、完善的过程，大体上可以分为三个阶段。
从《环境保护法（试行）》（1979年9月）的颁布到《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）颁布前，是环境影响评价法律制度的试验、探索阶段。《环境保护法（试行）》明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”之后，包括《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》（1980年11月国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组）在内的许多法规性、政策性文件都强调环境影响评价问题。
从颁布《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）至颁布《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月），是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段。1986年3月《建设项目环境保护管理办法》的颁布实行，标志着我国环境影响评价法律制度的初步建立。该《办法》对环境影响评价的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障措施等作了全面规定。之后一系列环境保护法律、法规和行政规章大都规定了有关环境影响评价的措施和要求。例如，《环境保护法》（1989年12月）第13条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。”《国家环境保护局“三定”方案》（1994年2月）提到，国家环境保护局“组织对重大经济政策的环境影响评价”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）规定：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证”；自1996年8月13日起，“对没有执行环境影响评价法律制度，擅自建设或投产使用的新建项目，由县级以上环境保护行政主管部门提出处理意见，报县级以上人民政府责令其停止建设或停止投产使用”。《水污染防治法》（1996年5月修改）和《环境噪声污染防治法》（1996年10月）的第13条均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”这已成为我国公众参与环境影响评价的法律根据。《建设项目环境保护管理程序》（1990年6月）、《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》（1994年12月）等行政规章，对环境影响评价的适用范围、内容、程序和保障措施等问题作了具体规定。《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月）的颁布实施，标志着我国环境影响评价法律制度的基本建立。
目前我国正在制定《国家环境影响评价法》，从提交讨论的法律草案看，该草案已将环境影响评价的范围从建设项目扩大到有关规划、计划草案等宏观性的、战略性行为，将环境影响评价确定为国家的一项重大法律制度，这对于中国的政治、经济、社会和环境的一体化发展具有重大的意义。笔者认为，《环境影响评价法》的正式颁布和施行，必然将我国的环境影响评价法律制度推进到一个新的发展阶段，即第三个阶段。
二、环境影响评价法律制度的要领和发展趋势
1.美国环境影响评价法律制度的要领
为了说明由美国《国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度的要领，现将美国法典第五章（即《美国国家环境政策法》）第一节第4332条的规定引述如下：联邦政府的一切机关，“对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为，均应由负责官员提供一份包括下列内容的详细说明：（1）拟议行为对环境的影响；（2）拟议行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不利影响；（3）拟议行为的各种替代方案；（4）地方上对人类环境的短期使用与维持和增强其长期生产能力（productivity）之间的关系；（5）拟议行为付诸实施可能产生的无法恢复和无法补救的资源损失。……”。分析上述规定可知：
第一，《美国国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度，其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查。实践证明，“环保靠政府”，在各种对环境有影响的人类行为（简称环境行为）中，以政府行为对环境的影响最为明显，因为政府对许多人类环境行为扮演着发起、引导、组织、批准和控制的角色，在某种程度上政府行为决定着其他人类环境行为的产生、发展、规模和作用。在各种政府行为中，以对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。这是因为，立法建议或立法议案的预期产品是法律，而法律所规定的行为（即法律行为）是反复、多次、长期适用的行为，与单个行为相比较，法律行为对环境具有反复、多次、长期的影响和作用，即更为重要的影响和作用。这就是《美国国家环境政策法》把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由；当然，除了立法建议或立法议案外，还有制定政策、规划等其他重大联邦行为。《美国国家环境政策法》强调政府行为，特别是包括立法建议或立法议案在内的重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查，可以说是抓住了规范人类环境行为的关键和主要矛盾，因而具有重要而深远的影响。
第二，健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。《美国国家环境政策法》规定：环境影响评价说明书必须“依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开”，联邦政府机关“对各州、县、市、机关团体与个人提供关于有益于恢复、保持和改善环境质量的建议与资讯”。这是美国公众参与环境影响评价制度的基本法律依据。公众参与的有效性在很大程度上取决于社区是否成功地涉入。目前公众参与环境影响评价，特别是通过鼓励公众提起司法诉讼（主要是行政诉讼）来推动和发展环境影响评价，已经成为美国公众参与环境监督管理的重要途径。《美国国家环境政策法》重视对替代项目方案的分析、评价和筛选，明确规定环境影响评价说明必须有“拟议行为的各种替代方案”，目的是通过环境影响评价，选择对环境不利影响最少的方案。为了建立健全内部部门间的协调机制，《美国国家环境政策法》规定，在制作环境影响评价详细说明书之前，“联邦负责官员应当与依法享有管辖权或者具有特殊专门知识的联邦机构进行磋商，并取得他们对可能引起的环境影响所作的评价。该评价说明应当与负责制定和执行环境标准所相应的联邦、州以及地方机构所做的评价和意见书一起提交总统与环境质量委员会，并依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开。这些文件应当与提案一道依现行机构审查办法的规定审查通过”（第4332条）；总统府设立的环境质量委员会按照所规定的政策“对联邦政府的各种规划和活动进行审查和评价，以确定这些规划和活动有助于该政策贯彻执行的程度，并就此向总统提出建议”（第4344条）。由总统和总统环境质量委员会进行审查和评价，为对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为进行环境影响评价提供了组织保证。
2.国外环境影响评价法律制度的发展趋势
作为环境法和可持续发展法的重要法律制度，国外环境影响评价法律制度的发展趋势主要体现在五个方面：
第一，不断完善对具体建设项目的环境影响评价。
第二，强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。诚如《我们共同的未来》所指出的，“范围扩大了的环境影响评价不仅仅应用于产品和项目，而且也应用于政策和规划，尤其是那些对环境影响重大的宏观经济、金融和部门性政策”。[③]在一个相当长的时期内，国外的环境影响评价通常是对具体建设项目进行评价；《美国国家环境政策法》早在1969年就规定对包括立法建议或立法议案在内的宏观行为进行环境影响评价，不能不承认其先进性、预见性。实践证明，虽然具体建设项目也对环境产生不同程度的影响，对具体建设项目进行评价较之对宏观行为进行评价，更具有可操作性和简便易行，并且也取得了一定成效；但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引起的，对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。
第三，强调对经济、社会和环境发展的一体化评价，使环境影响评价成为协调经济、社会、环境发展的重要手段。联合国环境规划署环境法与机构项目活动中心的官员佩吉？威尔逊等人认为：“进一步采纳、执行和发展环境影响评价立法，是各国国家环境立法的最重要的一个趋势，是实现可持续发展的良好迹象”，“全世界都普遍把环境影响评价看作是将环境与发展纳入政府决策的主要手段，因而有助于各国进行可持续发展”。
第四，强调环境影响评价的科学性。例如美国、韩国等国家的环境影响评价法律非常重视“综合运用自然科学、社会科学和技术科学等多学科的方法”。
第五，不断提高环境影响评价的实效。国外环境影响评价的实践证明，有效的环境影响评价取决于三个基本机制：公众参与，内部部门间的协调和对可选方案的考虑。通过这些机制，环境影响评价在发展政策和计划上可逐渐起到综合性的预防作用。例如，在公众参与环境影响评方面，许多国家的法律规定公众参与环境影响评价过程并对评价项目发表评论，公众参与已成为环境影响评价法律制度的一个重要环节和特点。为了给公众参与环境影响评价等环境保护管理创造条件，一些国家的法律明确规定了公民的环境知情权（了解、获取环境信息的权利）以及参与环境影响评价报告的讨论权、建议权等具体权利。德国的《环境影响评价法》，已做到公众参与环境影响评价法律制度化、具体化。各国法律规定公众参与环境影响评价，一般包括如下几个方面：向公众公开或公布环境影响评价报告书或说明书，保证公众的知情权，使公众有足够的时间准备意见；举行环境影响评价报告的听证会或审议会，吸收公众参加，听取并如实记录公众的意见特别是反对意见，允许公众提出质询和异议；在环境影响报告书或审议意见中应有公众的意见特别是不同意见。尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）规定：环境影响评价报告的草稿必须公布，得到公众的审议和评论；对环境影响评价报告草稿的审议、评论情况应该得到项目提议者、非政府组织和有关公众的审议。尼日利亚制定的《环境影响评价》，不仅规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单，还就审议小组、听取公众意见等问题作了规定。在韩国，《环境影响评价法》（1997年3月7日修改）第9条（听取居民意见），《环境影响评价法实施令》（总统令）第4条（评价书草案的提出及公告、公览）、第6条（说明会的召开等）、第7条（听证会的召开等）、第8条（评价书的内容等）和第10条（听取意见的专家等）等详细规定了公众参与环境影响评价的内容和程序。《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）对公众参与作了进一步具体的规定。例如，《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）第12条（评价书的组成）明确规定，评价书的正文应有“听取居民意见”的内容；第16条（有关听取居民意见的事项）明确规定应为居民举办展览、说明会和听证会，听取居民意见，有关“听取居民意见的结果，应分为评价书草案展览（包括有关行政机关的意见及说明会的举办）和听证会的举办，按不同的评价项目分别编制，但要包括提出者的人事档案（姓名、职业、住址）、意见要旨及意见反映的内容（未反映时其理由）。” 日本《环境影响评价法》（1997年6月）第16条、17条对公众参与作了具体规定。
三、对改进我国环境影响评价法律制度的建议
1.坚持正确的改革和发展方向
建立健全环境影响评价法律制度是一个不断改进和完善的发展过程，不但目前我国正在制定的《环境影响评价法》需要把握正确的方向，即使在制定《环境影响评价法》以后，也必须坚持正确的发展方向。
第一，在环境影响评价对象和范围方面，应该坚持从具体项目评价到宏观活动评价（如区域开发性活动评价、政策法律评价、规划计划评价）、从具体行政行为评价到抽象行政行为评价的转变的方向。
第二，在环境监督管理思想方面，环境影响评价法律制度应该逐步实现从末端控制到源头控制和全过程管理、从浓度控制到总量控制、从综合利用“三废”到清洁生产、从适应计划经济的监督管理到适应社会主义市场经济体制的监督管理的转变。
第三，在环境影响评价法律制度的监督管理手段方面，应该实现从着重行政手段到全面采用经济手段、法律手段、科学技术手段等手段的转变，加强公众参与管理和对违反环境影响评价法律规定的法律责任的追究与惩罚。
第四，在环境影响评价的审查、监督管理机构方面，坚持政府审批监督管理与专家审查相结合、政府环境保护行政主管部门与专门性的环境影响评价审查委员会[④]相结合的改革方向。
2.对制定和进一步改进《环境影响评论法》的建议
为了建立环境影响评价的法律制度，必须制定《环境影响评价法》。由于该法的制定涉及到国家的决策制度、决策程序、部门职责、公民权利和传统习惯等方方面面，需要研究的问题很多，笔者仅就该法中的若干问题提出如下建议：
第一，我国环境影响评价法的原则应该包括：预防原则（prevention）；防备原则（precaution，又译为风险防范原则）；综合（一体化）原则；多学科方法原则（科学性原则）；公开原则；公正原则；公众参与原则（民主原则）；责任原则（即谁从事对环境有不良影响的活动谁承担编制环境影响报告书的责任并对其造成的不良环境后果负责）。目前各国环境影响评价法中规定的原则主要有预防原则，环境保护与经济、社会发展相协调的原则，科学原则，公众参与原则；有越来越多的法律将风险防范原则、可持续发展原则、综合决策原则作为环境影响评价法的原则。例如，目前各国的环境影响评价法规和国际环境条约中，经常同时提到预防和防备原则，其中预防（prevention）是一个比较老的概念，而防备（precautionary）是一个比较新的概念，该原则具有不同于预防原则的含义。原则不仅对于具体行动具有指导、诱导作用，还可以弥补具体法律规范的不足或缺陷。吸收各国立法中有关环境影响评价原则的规定，可以使我国的环境影响评价法律制度更加全面、完整和先进。
第二，我国环境影响评价法中的“评价对象”应该包括：法规（这里的法规包括法律、法规和行政规章）草案和政策文件草案（简称法规政策草案）；规划草案和计划草案（简称规划计划草案）；开发建设活动（包括区域开发建设活动和具体建设项目）；国家法律、法规规定的其他政府行为和其他活动。立法中的评价对象可以采取概括和列举相结合的方法，例如《俄罗斯联邦生态鉴定法》就列举了12项应该进行评价的对象；在有条件时应该尽可能详细周到，甚至可以制定专门的环境影响评价对象清单。笔者主张将环境影响评价的对象扩大到政策法规草案、规划计划草案和区域发展等宏观活动，其理由如下：其一，与具体建设项目相比，宏观活动对环境的影响更大、更广泛、更复杂、更深远，一项宏观活动或战略行为往往引起众多的具体建设项目，如果要抓影响环境的主要矛盾或关键因素，应该将宏观活动纳入环境影响评价范围。另外，对宏观活动的环境影响进行总体评价比对由该项宏观活动所引起的各种具体建设项目进行逐项评价，更加节约评价费用和成本。其二，对宏观活动进行环境影响评价，是将环境影响纳入决策程序、实现环境与经济社会发展综合决策的最佳方式，是实现决策民主化和科学化的有效途径。环境影响评价法不能仅仅制约行政机关，还应促进立法机关的自律。根据世界各国的情况，立法机关不仅是制定法规的机关，也是制定政策的机关；当今世界各国，凡是重要的国家政策只有由立法机关通过法律来制定。立法的周期一般长于制定其他政策文件的周期，法律的制定过程也比制定非法律性政策文件更为规范，既然可以将非法律政策文件草案列为评价对象，法规草案更应该列为评价对象。有些有关经济和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响，应当抓住主要矛盾或重要因素，将这些立法活动纳入环境影响评价范围。其三，对宏观活动或战略行为进行环境影响评价是当代环境影响评价的经验总结和发展趋势。美国早在30年前已经通过《国家环境政策法》（1969年）将对环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为等宏观活动列入环境影响评价的对象，我们在30年后还不能对上述宏观活动进行环境影响评价，很难体现社会主义制度国家环境影响评价法的先进性。在中国加入WTO后，应该更加重视通过立法制定政策，而不是仍然像计划经济时期、闭关锁国时期那样主要依靠大量的低级别的政策文件或内部文件；外商重视、关注的主要是国家法律法规所确立的政策。如果将政策仅仅局限于“区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件”，无法适应中国加入WTO的要求，无法实现与国际社会的接轨。近年来不少国家（例如俄罗斯、乌克兰等）纷纷通过立法将宏观活动列为环境影响评价对象，从中国环境法与外国环境法的协调、中国环境法与国际环境法的接轨这一立场出发，应该尽快将宏观活动纳入环境影响评价的范围。
第三，应该明确规定国家环境影响评价报告书的审查机构及其职责和程序，为环境影响评价提供组织保障、程序保障。建议国家成立国家环境质量委员会或环境影响评价审查委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书的组织领导工作。国家环境影响评价审查委员会的主要职责是：制定国家环境影响评价审查的办法和程序；对中央政府各部门提交的环境影响报告书组织和实施审查；制定国家环境影响评价审查的技术规范文件；为进行国家环境影响评价审查提供信息、资金方面的保障；采取措施保障全国环境影响评价审查执行统一的政策；指导、协调、监督地方性的环境影响评价审查委员会；处理地方性环境影响评价审查委员会在审查环境影响评价过程中产生的分歧和争论；与外国环境影响评价审查机构就共同关心的问题进行合作。国家环境影响评价审查委员会下应该设立环境影响评价审查专家委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书。审查的主要内容是：所拟议开展的活动是否符合国家有关法律关于保护环境的规定和要求，是否与国家有关环境法律的规定相矛盾或相抵触；实施该拟议的活动将会引起的生态后果或环境问题。
国家环境影响评价审查的程序应该包括如下几步：先由有关活动主体向国家环境影响评价委员会提交审查报告及有关材料（包括环境影响评价报告书）；国家环境影响评价委员会办公室先进行资格审查；经资格审查合格后，由国家环境影响评价委员会从专家委员会中任命一专家为审查组长，组成一专家审查小组；由专家审查小组负责进行具体审查；专家审查小组的审查实行少数服从多数的原则，不同意见应该附上；专家审查小组的审查意见经国家环境影响评价审查委员会确认和批准后，成为国家环境影响评价委员会的正式审查意见。
关于国家环境影响评价审查委员会（可设在国家环境保护总局或其他综合性的机构内）的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查专家委员会及专家审查小组的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查的程序、规则和费用等问题，应由国务院通过行政法规具体规定。
县级以上人民政府应该成立地方性的环境影响评价审查委员会，负责审查所辖地区环境影响评价的组织领导工作。
第四，进一步改进、完善开发建设项目的环境影响评价法律制度。相对于宏观活动的环境影响评价法律制度而言，我国的建设项目环境影响评价法律制度比较健全；如果与国外先进的建设项目环境影响评价法律制度相比，我国的建设项目环境影响评价法律制度也存在不少值得改进的地方。笔者建议，在新的环境影响评价立法中应该注意如下几个问题：其一，加强对建设项目环境影响评价的组织管理。应该通过立法成立建设项目环境影响评价审查委员会、建设项目环境影响评价专家委员会和专家小组，负责环境影响评价工作。审查意见对拟议中的建设项目必须作出肯定性或否定性的结论，以此作为该项目是否上马（建设）的决策依据。目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。其二，必须重视建设项目的替代方案和多种选择。为了真正发挥环境影响评价优化建设项目方案的预防作用，保障建设项目真正符合环境法规的要求，在进行建设项目环境影响评价时，应该提供两个以上的建设项目方案，以便通过环境影响评价确定对环境影响最少的最优方案，如果没有可以选择的替代方案，只对一个方案进行环境影响评价，很容易流于形式。其三，应该将公众参与环境影响评价的制度具体化，通过立法规定公众的知情权、信息权、参与权、监督权。建议我国法律明确规定：“法人和公民有权依照法律规定的程序参与环境影响评价，有关部门应当为相关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价提供条件和服务”：“公众参与的座谈会、咨询会、辩论会等举行的时间、地点和公众参与的条件和程序应当提前15天在相当级别的官方报纸上公布”：“应该将公众的不同意见和反对意见记录在案，对公众的意见所作处理的说明，不仅要报送环评审查组织，还应向公众公开”。只有这样，才能以保障公众参与不流于形式。
一、区域环境评价的概念
从1979年中国实施建设项目环境影响评价制度至今,其相关制度在保护自然环境、防治污染、协调开发建设和环境保护方面就一直发挥着重要的作用。经济建设的迅猛发展,带动了众多区域性开发建设项目的发展,例如经济开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区及边贸开发区等,使多个建设项目在相同地区,相近时间陆续开展。届时,如果对各建设项目进行逐个环境影响评价(EIA),就不能准确预测最终的环境变化,不能显示区域开发的总体环境影响,进而导致无法采取合理的环境保护对策,使环境质量目标的实现落空。故而,应当将这类开发建设项目看作一个整体,综合考虑全部区域开发的建设行为,开展区域开发环境影响评价,即区域环境影响评价(REIA)。从理论上说,REIA可归入战略性环境影响评价(SEIA或SEA)的范畴。
二、区域环境影响评价的类型
为了达到即定的目标和要求,依照评价的性质、行政区划、区域类型、环境要素等,可以把REIA划分成多种类型,与开发建设项目息息相关的常见类型有:
(一)新经济开发区环境影响评价
实行对外开放政策以来,我国在沿海省市开辟了一系列新经济开发区。这些经济区一般都有各自的经济发展规划,有的制定了区域环境规划,因此,应该开展相应的区域环境影响评价。
(二)现有城市发展的环境影响评价
我国发展经济的特点之一是:依托现有工业基地,以骨干企业为主体,利用它们的经济基础和技术优势进行新建、扩建和技术改造,以扩大再生产,从而形成了许多以大型企业为主的老工业开发区(如东北老工业基地)。这些开发区的建设普遍都需制定相应的环境规划,做好区域环境影响评价。
三、区域环境影响评价的作用
(一)区域环境影响评价是环保部门进行区域发展综合决策的有效途径
进行区域环境影响评价,就是在制定区域开发建设决策之前,对区域资源开发利用的合理性、自然环境、生态系统的现状和目标、区域环境承载力、区域废弃污染物排放总量控制度以及污染防治措施等方面进行论证和评估。按区域可持续发展要求,调整区域的总体发展规划,为产业的合理布局和环境功能的科学规划提供有效依据,为区域经济建设持续、健康、快速的发展提供保障,真正将环境保护做为区域开发综合决策的重要组成部分。
(二)区域环境影响评价是实现污染物排放总量有效控制的重要保证
单一建设项目的EIA,使合理确定区域污染物总量控制目标成为空谈;因为评价范围小,导致许多单项环评无法对区域大气和地表水环境容量进行估算。而区域环评却能对确定的区域,着眼于整体,根据区域环境规划与保护目标、功能区的划分、区域环境质量和区域污染源状况来研究区域环境容量和环境承载能力,较准确地制定区域污染物总量控制计划,为实现总量控制奠定基础。
内容摘要：论文分析了中外环境影响评价法律制度的现状。阐明了《美国国家环境政策法》首创的环境影响评价法律制度的要领，指出其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查；认为健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。论述了国外环境影响评价法律制度的主要发展趋势。分析了改进我国环境影响评价法律制度应该坚持的改革和发展方向，对制定《环境影响评价法》和进一步健全我国的环境影响评价法律制度提出了若干建议。
关键词：环境影响评价，环境影响评价法律制度，环境资源法
环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响或环境后果包括对各种环境因素或环境介质的影响、对动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响。环境影响评价法律制度是环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化，是环境资源法调整人与自然关系的重要机制。环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，是环境法的科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展，是科学决策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提。健全环境影响评价法律制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。
一、环境影响评价法律制度的概况
自1969年《美国国家环境政策法》规定实施环境影响评价法律制度以来，经历了一个从单个项目的环境影响评价（EIA）──规划计划层次──政策法律层次──战略环境影响评价（SEA）的发展过程，目前世界大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳和实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策的制定和开发区的建设等宏观活动。
1.外国的环境影响评价法律制度
到1996年初，有许多国家的环境法律对环境影响评价作了原则性的规定，除工业发达国家外，有70多个发展中国家和处于经济转型的国家通过环境立法采用了环境影响评价方法，有30多个国家制定了专门的环境影响评价法规，具有法律约束力的环境影响评价程序已得到广泛应用，环境影响评价已构成环境与发展之间关系的重要纽带。例如，瑞典《自然资源管理法》（1987年第12号法律）第5章对环境影响评价作了明确规定，要求“开发设施或措施的许可申请应当包括环境影响评价”（第5章第1条）、开发活动必须依法“进行环境影响评价”（第2条）、“环境影响评价应当做到对开发计划的整体评价”（第3条）。根据瑞典环境法的规定，一切开发建设项目的行为人，均要申请许可，并在申请许可时，提交环境影响报告（自1991年起）；政府部门在审查许可证时，不但要考虑到资源的利用，更重要的是资源与环境的保护；当一般的开发建设项目与敏感的生态环境保护或珍稀物种保护矛盾时，保护敏感的生态环境和珍稀物种处于优先地位。赞比亚的《环境保护和污染控制法》（1990年）规定，不仅建设项目要进行环境影响评价，规划和政策也要进行环境影响评价，议会可以“确定需要进行环境影响评价的项目、项目类型、计划和政策”。泰国的《国家环境质量法》（1992年）明确规定了环境影响评价的准备和审议程序，包括负责审议环境影响报告书的机构，审议和批准的最后期限及申诉程序；还制定了专门的管理办法，详细规定哪些项目需要进行环境影响评价，并列出了政府批准的有资格编制环境影响报告书的咨询者。《加拿大环境保护法》（1988年）、日本《环境基本法》（1993年）、荷兰的《环境保护法总则》都规定了环境影响评价法律制度。德国于1990年颁布的《环境影响评价法》，对环境影响评价的内容、程序做了详细规定，统一了过去各单行法中的有关规定；该法明确规定环境影响评价的目的是调查、描述、评估工程对环境的影响，以便政府决定是否许可该工程的进行。日本《环境影响评价法》（1997年6月）共有8章61条，对环境影响评价的适用范围和对象，环境影响评价准备书制作前的程序（包括建设项目的确定、方法书的制作和环境影响评价的实施），环境影响评价准备书的制作、内容和提交，环境影响评价书的制作与修改，修改建设项目内容时的环境影响评价及其他程序，环境影响评价书的公布及审查，环境影响评价及其他程序的特例（包括城市规划中规定的对象项目，港湾规划的环境影响评价及其他程序），以及细则等作了详细的规定。韩国关于环境影响评价的法规主要有：《环境影响评价法》（1993年6月制定，1997年3月修改）、《环境影响评价法实施令》（总统令）、《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）等。《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月） 第13条（有关编制环境影响评价书的统计）明确规定：“环境影响评价书的编制应根据科学的事实，符合客观性、逻辑性原则，并应在编制过程中综合运用自然科学、社会科学、应用科学等。” 加拿大关于环境影响评价的法规包括：《环境影响评价法（CEAA）》（1992年3月通过，1995年修改），《综合研究名录条例》（1994年），《排除评价的名录条例》（1994年），《境外项目环境影响评价条例》（1996年）、《环境影响评价程序和要求中有关联邦机构协调的条例》（1997年）、《纳入环境影响评价的名录条例》（1994年，1998年修改）等。尼日利亚制定的《环境影响评价》，规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单。阿尔及利亚的《环境影响评价法》（1990年）、捷克共和国的《国家委员会环境影响评价法》（1992年）、匈牙利的《环境影响评价管理办法》（1993年）、印度尼西亚的《环境影响评价管理办法》（1993年）和《环境影响评价法》（1994年）、尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）、纳米比亚的《环境影响评价政策》（1994年）等专门的环境影响评价法规，均对环境影响评价作了具体的规定。
2.中国的环境影响评价法律制度
中国的环境影响评价法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的，它经历了一个逐步形成、 完善的过程，大体上可以分为三个阶段。
从《环境保护法（试行）》（1979年9月）的颁布到《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）颁布前，是环境影响评价法律制度的试验、探索阶段。《环境保护法（试行）》明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”之后，包括《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》（1980年11月国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组）在内的许多法规性、政策性文件都强调环境影响评价问题。
从颁布《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）至颁布《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月），是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段。1986年3月《建设项目环境保护管理办法》的颁布实行，标志着我国环境影响评价法律制度的初步建立。该《办法》对环境影响评价的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障措施等作了全面规定。之后一系列环境保护法律、法规和行政规章大都规定了有关环境影响评价的措施和要求。例如，《环境保护法》（1989年12月）第13条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。”《国家环境保护局“三定”方案》（1994年2月）提到，国家环境保护局“组织对重大经济政策的环境影响评价”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）规定：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证”；自1996年8月13日起，“对没有执行环境影响评价法律制度，擅自建设或投产使用的新建项目，由县级以上环境保护行政主管部门提出处理意见，报县级以上人民政府责令其停止建设或停止投产使用”。《水污染防治法》（1996年5月修改）和《环境噪声污染防治法》（1996年10月）的第13条均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”这已成为我国公众参与环境影响评价的法律根据。《建设项目环境保护管理程序》（1990年6月）、《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》（1994年12月）等行政规章，对环境影响评价的适用范围、内容、程序和保障措施等问题作了具体规定。《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月）的颁布实施，标志着我国环境影响评价法律制度的基本建立。
目前我国正在制定《国家环境影响评价法》，从提交讨论的法律草案看，该草案已将环境影响评价的范围从建设项目扩大到有关规划、计划草案等宏观性的、战略性行为，将环境影响评价确定为国家的一项重大法律制度，这对于中国的政治、经济、社会和环境的一体化发展具有重大的意义。笔者认为，《环境影响评价法》的正式颁布和施行，必然将我国的环境影响评价法律制度推进到一个新的发展阶段，即第三个阶段。
二、环境影响评价法律制度的要领和发展趋势
1.美国环境影响评价法律制度的要领
为了说明由美国《国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度的要领，现将美国法典第五章（即《美国国家环境政策法》）第一节第4332条的规定引述如下：联邦政府的一切机关，“对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为，均应由负责官员提供一份包括下列内容的详细说明：（1）拟议行为对环境的影响；（2）拟议行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不利影响；（3）拟议行为的各种替代方案；（4）地方上对人类环境的短期使用与维持和增强其长期生产能力（productivity）之间的关系；（5）拟议行为付诸实施可能产生的无法恢复和无法补救的资源损失。……”。分析上述规定可知：
第一，《美国国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度，其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查。实践证明，“环保靠政府”，在各种对环境有影响的人类行为（简称环境行为）中，以政府行为对环境的影响最为明显，因为政府对许多人类环境行为扮演着发起、引导、组织、批准和控制的角色，在某种程度上政府行为决定着其他人类环境行为的产生、发展、规模和作用。在各种政府行为中，以对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。这是因为，立法建议或立法议案的预期产品是法律，而法律所规定的行为（即法律行为）是反复、多次、长期适用的行为，与单个行为相比较，法律行为对环境具有反复、多次、长期的影响和作用，即更为重要的影响和作用。这就是《美国国家环境政策法》把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由；当然，除了立法建议或立法议案外，还有制定政策、规划等其他重大联邦行为。《美国国家环境政策法》强调政府行为，特别是包括立法建议或立法议案在内的重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查，可以说是抓住了规范人类环境行为的关键和主要矛盾，因而具有重要而深远的影响。
第二，健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。《美国国家环境政策法》规定：环境影响评价说明书必须“依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开”，联邦政府机关“对各州、县、市、机关团体与个人提供关于有益于恢复、保持和改善环境质量的建议与资讯”。这是美国公众参与环境影响评价制度的基本法律依据。公众参与的有效性在很大程度上取决于社区是否成功地涉入。目前公众参与环境影响评价，特别是通过鼓励公众提起司法诉讼（主要是行政诉讼）来推动和发展环境影响评价，已经成为美国公众参与环境监督管理的重要途径。《美国国家环境政策法》重视对替代项目方案的分析、评价和筛选，明确规定环境影响评价说明必须有“拟议行为的各种替代方 案”，目的是通过环境影响评价，选择对环境不利影响最少的方案。为了建立健全内部部门间的协调机制，《美国国家环境政策法》规定，在制作环境影响评价详细说明书之前，“联邦负责官员应当与依法享有管辖权或者具有特殊专门知识的联邦机构进行磋商，并取得他们对可能引起的环境影响所作的评价。该评价说明应当与负责制定和执行环境标准所相应的联邦、州以及地方机构所做的评价和意见书一起提交总统与环境质量委员会，并依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开。这些文件应当与提案一道依现行机构审查办法的规定审查通过”（第4332条）；总统府设立的环境质量委员会按照所规定的政策“对联邦政府的各种规划和活动进行审查和评价，以确定这些规划和活动有助于该政策贯彻执行的程度，并就此向总统提出建议”（第4344条）。由总统和总统环境质量委员会进行审查和评价，为对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为进行环境影响评价提供了组织保证。
2.国外环境影响评价法律制度的发展趋势
作为环境法和可持续发展法的重要法律制度，国外环境影响评价法律制度的发展趋势主要体现在五个方面：
第一，不断完善对具体建设项目的环境影响评价。
第二，强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。诚如《我们共同的未来》所指出的，“范围扩大了的环境影响评价不仅仅应用于产品和项目，而且也应用于政策和规划，尤其是那些对环境影响重大的宏观经济、金融和部门性政策”。[③]在一个相当长的时期内，国外的环境影响评价通常是对具体建设项目进行评价；《美国国家环境政策法》早在1969年就规定对包括立法建议或立法议案在内的宏观行为进行环境影响评价，不能不承认其先进性、预见性。实践证明，虽然具体建设项目也对环境产生不同程度的影响，对具体建设项目进行评价较之对宏观行为进行评价，更具有可操作性和简便易行，并且也取得了一定成效；但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引起的，对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。
第三，强调对经济、社会和环境发展的一体化评价，使环境影响评价成为协调经济、社会、环境发展的重要手段。联合国环境规划署环境法与机构项目活动中心的官员佩吉？威尔逊等人认为：“进一步采纳、执行和发展环境影响评价立法，是各国国家环境立法的最重要的一个趋势，是实现可持续发展的良好迹象”，“全世界都普遍把环境影响评价看作是将环境与发展纳入政府决策的主要手段，因而有助于各国进行可持续发展”。
第四，强调环境影响评价的科学性。例如美国、韩国等国家的环境影响评价法律非常重视“综合运用自然科学、社会科学和技术科学等多学科的方法”。
第五，不断提高环境影响评价的实效。国外环境影响评价的实践证明，有效的环境影响评价取决于三个基本机制：公众参与，内部部门间的协调和对可选方案的考虑。通过这些机制，环境影响评价在发展政策和计划上可逐渐起到综合性的预防作用。例如，在公众参与环境影响评方面，许多国家的法律规定公众参与环境影响评价过程并对评价项目发表评论，公众参与已成为环境影响评价法律制度的一个重要环节和特点。为了给公众参与环境影响评价等环境保护管理创造条件，一些国家的法律明确规定了公民的环境知情权（了解、获取环境信息的权利）以及参与环境影响评价报告的讨论权、建议权等具体权利。德国的《环境影响评价法》，已做到公众参与环境影响评价法律制度化、具体化。各国法律规定公众参与环境影响评价，一般包括如下几个方面：向公众公开或公布环境影响评价报告书或说明书，保证公众的知情权，使公众有足够的时间准备意见；举行环境影响评价报告的听证会或审议会，吸收公众参加，听取并如实记录公众的意见特别是反对意见，允许公众提出质询和异议；在环境影响报告书或审议意见中应有公众的意见特别是不同意见。尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）规定：环境影响评价报告的草稿必须公布，得到公众的审议和评论；对环境影响评价报告草稿的审议、评论情况应该得到项目提议者、非政府组织和有关公众的审议。尼日利亚制定的《环境影响评价》，不仅规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单，还就审议小组、听取公众意见等问题作了规定。在韩国，《环境影响评价法》（1997年3月7日修改）第9条（听取居民意见），《环境影响评价法实施令》（总统令）第4条（评价书草案的提出及公告、公览）、第6条（说明会的召开等）、第7条（听证会的召开等）、第8条（评价书的内容等）和第10条（听取意见的专家等）等详细规定了公众参与环境影响评价的内容和程序。《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）对公众参与作了进一步具体的规定。例如，《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）第12条（评价书的组成）明确规定，评价书的正文应有“听取居民意见”的内容；第16条（有关听取居民意见的事项）明确规定应为居民举办展览、说明会和听证会，听取居民意见，有关“听取居民意见的结果，应分为评价书草案展览（包括有关行政机关的意见及说明会的举办）和听证会的举办，按不同的评价项目分别编制，但要包括提出者的人事档案（姓名、职业、住址）、意见要旨及意见反映的内容（未反映时其理由）。” 日本《环境影响评价法》（1997年6月）第16条、17条对公众参与作了具体规定。
三、对改进我国环境影响评价法律制度的建议
1.坚持正确的改革和发展方向
建立健全环境影响评价法律制度是一个不断改进和完善的发展过程，不但目前我国正在制定的《环境影响评价法》需要把握正确的方向，即使在制定《环境影响评价法》以后，也必须坚持正确的发展方向。
第一，在环境影响评价对象和范围方面，应该坚持从具体项目评价到宏观活动评价（如区域开发性活动评价、政策法律评价、规划计划评价）、从具体行政行为评价到抽象行政行为评价的转变的方向。
第二，在环境监督管理思想方面，环境影响评价法律制度应该逐步实现从末端控制到源头控制和全过程管理、从浓度控制到总量控制、从综合利用“三废”到清洁生产、从适应计划经济的监督管理到适应社会主义市场经济体制的监督管理的转变。
第三，在环境影响评价法律制度的监督管理手段方面，应该实现从着重行政手段到全面采用经济手段、法律手段、科学技术手段等手段的转变，加强公众参与管理和对违反环境影响评价法律规定的法律责任的追究与惩罚。
第四，在环境影响评价的审查、监督管理机构方面，坚持政府审批监督管理与专家审查相结合、政府环境保护行政主管部门与专门性的环境影响评价审查委员会[④]相结合的改革方向。
2.对制定和进一步改进《环境影响评论法》的建议
为了建立环境影响评价的法律制度，必须制定《环境影响评价法》。由于该法的制定涉及到国家的决策制度、决策程序、部门职责、公民权利和传统习惯等方方面面，需要研究的问题很多，笔者仅就该法中的若干问题提出如下建议：
第一，我国环境影响评价法的原则应该包括：预防原则（prevention）；防备原则（precaution，又译为风险防范原则）；综合（一体化）原则；多学科方法原则 （科学性原则）；公开原则；公正原则；公众参与原则（民主原则）；责任原则（即谁从事对环境有不良影响的活动谁承担编制环境影响报告书的责任并对其造成的不良环境后果负责）。目前各国环境影响评价法中规定的原则主要有预防原则，环境保护与经济、社会发展相协调的原则，科学原则，公众参与原则；有越来越多的法律将风险防范原则、可持续发展原则、综合决策原则作为环境影响评价法的原则。例如，目前各国的环境影响评价法规和国际环境条约中，经常同时提到预防和防备原则，其中预防（prevention）是一个比较老的概念，而防备（precautionary）是一个比较新的概念，该原则具有不同于预防原则的含义。原则不仅对于具体行动具有指导、诱导作用，还可以弥补具体法律规范的不足或缺陷。吸收各国立法中有关环境影响评价原则的规定，可以使我国的环境影响评价法律制度更加全面、完整和先进。
第二，我国环境影响评价法中的“评价对象”应该包括：法规（这里的法规包括法律、法规和行政规章）草案和政策文件草案（简称法规政策草案）；规划草案和计划草案（简称规划计划草案）；开发建设活动（包括区域开发建设活动和具体建设项目）；国家法律、法规规定的其他政府行为和其他活动。立法中的评价对象可以采取概括和列举相结合的方法，例如《俄罗斯联邦生态鉴定法》就列举了12项应该进行评价的对象；在有条件时应该尽可能详细周到，甚至可以制定专门的环境影响评价对象清单。笔者主张将环境影响评价的对象扩大到政策法规草案、规划计划草案和区域发展等宏观活动，其理由如下：其一，与具体建设项目相比，宏观活动对环境的影响更大、更广泛、更复杂、更深远，一项宏观活动或战略行为往往引起众多的具体建设项目，如果要抓影响环境的主要矛盾或关键因素，应该将宏观活动纳入环境影响评价范围。另外，对宏观活动的环境影响进行总体评价比对由该项宏观活动所引起的各种具体建设项目进行逐项评价，更加节约评价费用和成本。其二，对宏观活动进行环境影响评价，是将环境影响纳入决策程序、实现环境与经济社会发展综合决策的最佳方式，是实现决策民主化和科学化的有效途径。环境影响评价法不能仅仅制约行政机关，还应促进立法机关的自律。根据世界各国的情况，立法机关不仅是制定法规的机关，也是制定政策的机关；当今世界各国，凡是重要的国家政策只有由立法机关通过法律来制定。立法的周期一般长于制定其他政策文件的周期，法律的制定过程也比制定非法律性政策文件更为规范，既然可以将非法律政策文件草案列为评价对象，法规草案更应该列为评价对象。有些有关经济和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响，应当抓住主要矛盾或重要因素，将这些立法活动纳入环境影响评价范围。其三，对宏观活动或战略行为进行环境影响评价是当代环境影响评价的经验总结和发展趋势。美国早在30年前已经通过《国家环境政策法》（1969年）将对环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为等宏观活动列入环境影响评价的对象，我们在30年后还不能对上述宏观活动进行环境影响评价，很难体现社会主义制度国家环境影响评价法的先进性。在中国加入WTO后，应该更加重视通过立法制定政策，而不是仍然像计划经济时期、闭关锁国时期那样主要依靠大量的低级别的政策文件或内部文件；外商重视、关注的主要是国家法律法规所确立的政策。如果将政策仅仅局限于“区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件”，无法适应中国加入WTO的要求，无法实现与国际社会的接轨。近年来不少国家（例如俄罗斯、乌克兰等）纷纷通过立法将宏观活动列为环境影响评价对象，从中国环境法与外国环境法的协调、中国环境法与国际环境法的接轨这一立场出发，应该尽快将宏观活动纳入环境影响评价的范围。
第三，应该明确规定国家环境影响评价报告书的审查机构及其职责和程序，为环境影响评价提供组织保障、程序保障。建议国家成立国家环境质量委员会或环境影响评价审查委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书的组织领导工作。国家环境影响评价审查委员会的主要职责是：制定国家环境影响评价审查的办法和程序；对中央政府各部门提交的环境影响报告书组织和实施审查；制定国家环境影响评价审查的技术规范文件；为进行国家环境影响评价审查提供信息、资金方面的保障；采取措施保障全国环境影响评价审查执行统一的政策；指导、协调、监督地方性的环境影响评价审查委员会；处理地方性环境影响评价审查委员会在审查环境影响评价过程中产生的分歧和争论；与外国环境影响评价审查机构就共同关心的问题进行合作。国家环境影响评价审查委员会下应该设立环境影响评价审查专家委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书。审查的主要内容是：所拟议开展的活动是否符合国家有关法律关于保护环境的规定和要求，是否与国家有关环境法律的规定相矛盾或相抵触；实施该拟议的活动将会引起的生态后果或环境问题。
国家环境影响评价审查的程序应该包括如下几步：先由有关活动主体向国家环境影响评价委员会提交审查报告及有关材料（包括环境影响评价报告书）；国家环境影响评价委员会办公室先进行资格审查；经资格审查合格后，由国家环境影响评价委员会从专家委员会中任命一专家为审查组长，组成一专家审查小组；由专家审查小组负责进行具体审查；专家审查小组的审查实行少数服从多数的原则，不同意见应该附上；专家审查小组的审查意见经国家环境影响评价审查委员会确认和批准后，成为国家环境影响评价委员会的正式审查意见。
关于国家环境影响评价审查委员会（可设在国家环境保护总局或其他综合性的机构内）的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查专家委员会及专家审查小组的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查的程序、规则和费用等问题，应由国务院通过行政法规具体规定。
县级以上人民政府应该成立地方性的环境影响评价审查委员会，负责审查所辖地区环境影响评价的组织领导工作。
第四，进一步改进、完善开发建设项目的环境影响评价法律制度。相对于宏观活动的环境影响评价法律制度而言，我国的建设项目环境影响评价法律制度比较健全；如果与国外先进的建设项目环境影响评价法律制度相比，我国的建设项目环境影响评价法律制度也存在不少值得改进的地方。笔者建议，在新的环境影响评价立法中应该注意如下几个问题：其一，加强对建设项目环境影响评价的组织管理。应该通过立法成立建设项目环境影响评价审查委员会、建设项目环境影响评价专家委员会和专家小组，负责环境影响评价工作。审查意见对拟议中的建设项目必须作出肯定性或否定性的结论，以此作为该项目是否上马（建设）的决策依据。目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。其二，必须重视建设项目的替代方案和多种选择。为了真正发挥环境影响评价优化建设项目方案的预防作用，保障建设项目真正符合环境法规的要求，在进行建设项目环境影响评价时，应该提供两个以上的建设项目方案，以便通过环境影响评价确定对环境影响最少的最优方案，如果没有可以选择的替代方案，只对一个方案进行环境影响评价，很容易流于形式。其三，应该将公众参与环境影响评价的制度具体化，通过立法规定公众的知情权、信息权、参与权、监督权。建议我国法律明确规定：“法人和公民有权依照法律规定的程序参与环境影响评价，有关部门应当为相关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价提供 条件和服务”：“公众参与的座谈会、咨询会、辩论会等举行的时间、地点和公众参与的条件和程序应当提前15天在相当级别的官方报纸上公布”：“应该将公众的不同意见和反对意见记录在案，对公众的意见所作处理的说明，不仅要报送环评审查组织，还应向公众公开”。只有这样，才能以保障公众参与不流于形式。
论文摘要:实行对外开放政策以来,我国在沿海省市开辟了一系列新经济开发区。这些经济区一般都有各自的经济发展规划,有的制定了区域环境规划,因此,应该开展相应的区域环境影响评价。
论文关键词:区域环境评价;新经济开发;REIA;污染物预防
一、区域环境评价的概念
从1979年中国实施建设项目环境影响评价制度至今,其相关制度在保护自然环境、防治污染、协调开发建设和环境保护方面就一直发挥着重要的作用。经济建设的迅猛发展,带动了众多区域性开发建设项目的发展,例如经济开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区及边贸开发区等,使多个建设项目在相同地区,相近时间陆续开展。届时,如果对各建设项目进行逐个环境影响评价(EIA),就不能准确预测最终的环境变化,不能显示区域开发的总体环境影响,进而导致无法采取合理的环境保护对策,使环境质量目标的实现落空。故而,应当将这类开发建设项目看作一个整体,综合考虑全部区域开发的建设行为,开展区域开发环境影响评价,即区域环境影响评价(REIA)。从理论上说,REIA可归入战略性环境影响评价(SEIA或SEA)的范畴。
二、区域环境影响评价的类型
为了达到即定的目标和要求,依照评价的性质、行政区划、区域类型、环境要素等,可以把REIA划分成多种类型,与开发建设项目息息相关的常见类型有:
(一)新经济开发区环境影响评价
实行对外开放政策以来,我国在沿海省市开辟了一系列新经济开发区。这些经济区一般都有各自的经济发展规划,有的制定了区域环境规划,因此,应该开展相应的区域环境影响评价。
(二)现有城市发展的环境影响评价
我国发展经济的特点之一是:依托现有工业基地,以骨干企业为主体,利用它们的经济基础和技术优势进行新建、扩建和技术改造,以扩大再生产,从而形成了许多以大型企业为主的老工业开发区(如东北老工业基地)。这些开发区的建设普遍都需制定相应的环境规划,做好区域环境影响评价。
三、区域环境影响评价的作用
(一)区域环境影响评价是环保部门进行区域发展综合决策的有效途径
进行区域环境影响评价,就是在制定区域开发建设决策之前,对区域资源开发利用的合理性、自然环境、生态系统的现状和目标、区域环境承载力、区域废弃污染物排放总量控制度以及污染防治措施等方面进行论证和评估。按区域可持续发展要求,调整区域的总体发展规划,为产业的合理布局和环境功能的科学规划提供有效依据,为区域经济建设持续、健康、快速的发展提供保障,真正将环境保护做为区域开发综合决策的重要组成部分。
(二)区域环境影响评价是实现污染物排放总量有效控制的重要保证
单一建设项目的EIA,使合理确定区域污染物总量控制目标成为空谈;因为评价范围小,导致许多单项环评无法对区域大气和地表水环境容量进行估算。而区域环评却能对确定的区域,着眼于整体,根据区域环境规划与保护目标、功能区的划分、区域环境质量和区域污染源状况来研究区域环境容量和环境承载能力,较准确地制定区域污染物总量控制计划,为实现总量控制奠定基础。
(三)区域环境影响评价为污染物有效集中控制创造了条件
对污染物进行集中控制和综合治理是兼经济合理性和技术可行性为一体的污染综合防治措施。单项建设项目环评虽说能把拟建项目的环境污染防治措施的技术经济可行性充分的诠释,但对区域环境综合治理和污染集中控制只能提出宏观建议。在这方面,区域环境影响评价有其优越性,即可根据区域产业结构、工业布局和总量控制目标,对区域开发建设活动进行有效的整体规划,应用“工业生态原理”,在循环经济理念的指导下,使一个项目排出的废物成为另一个项目的原料,实现区域内资源的充分利用;在上述基础上,再提出统筹治理和基础设施规划方案(包括污染集中控制方案),为区域污水集中处理与资源化、以及推行集中供气供热工程创造条件。
(四)有利于识别不良的累积效应并在区域范围采取对策
单个建设项目的EIA难以从整体上分析其与区域过去、现在和将来的开发建设所产生的累积效应。REIA有可能比较确切和全面地分辨区域各时段的开发对资源、生态系统和人类生活可能产生的恶性累积反应,进而提出针对性对策,加以预防和消除。
四、区域环境影响评价的目的和意义
一般而言,区域环境影响评价是在区域开发规划纲要制定之后和区域开发规划方案实施之前。实际上,区域开发规划设计方案的制定和环境影响报告书(EIS)的制定是一个同期,互补的过程,环境影响评价随着区域开发规划的启动就同时介入了,以区域环境特征等因素为基准,综合区域开发性质、布局和规划,进而编制出区域开发规划方案,评价每一个方案,并提出修改意见,分析修改后的方案的环境影响度,最终达到协助形成区域经济发展与区域环境保护协调的区域开发规划和区域环境管理规划的目标,促进整个区域可持续性开发。
区域环境影响评价在区域开发规划与区域环境管理中的地位和作用,决定了区域开发活动的环境影响评价的重要意义:
(一)从宏观角度上说,区域环境影响评价对区域开发活动的选址、规模、性质的经济技术可行性进行的考虑分析可以避免决策的重大失误,尽可能的减少对区域自然生态资源和环境的损害。
(二)区域环境影响评价是区域开发各功能的合理布局、入区项目的优化选择等决策的有效依据。
(三)实施区域环境影响评价,对了解区域 的环境状况和区域开发带来的环境问题,区域环境污染总量控制规划的制定和区域环境保护管理体系的建立都有重大的帮助,进而带动区域可持续发展。
(四)单项入区项目的审批和区域内单项工程评价可以把区域环境影响评价作为可靠的基础和依据,这就减轻了各单项工程环境影响评价的工作任务,使的单项工程的环境影响评价同时具备区域宏观特征,科学性、指导性更强,工作周期也缩短了。
摘要:近年来,传统的环境影响评价固有局限性越发明显,为走一条更宽敞的可持续发展之路,我国政府对SEA的重要性更加重视。本文从制度和具体战略两个层次上分析了目前我国水利建设项目中SEA的有效性,并得出基于目前我国的实际情况,真正执行和落实SEA的有效性还有一定的困难。但随着我国经济的快速发展以及相关环境法的出台, SEA应用于我国水利建设项目中一定会得到具体体现
关键词:战略环境影响评价 水利建设 有效性
随着我国社会经济的飞速发展,水资源日益宝贵。对其合理利用和保护已受到社会广泛的重视。目前,水资源利用和水利工程建设呈现如下重要特征[1~3]:①、利用方向从单向走向综合。除了灌溉、发电之外,还与防洪、城市供水、调水、渔业、旅游、航运、生态与环境保护等多目标决策相联系,一水多用;②、水利建设的数目越来越多,工程的规模从不断扩大到加以适当控制;③、从单向工程建设,逐步发展成流域综合开发,形成坝、库、渠、管、干支配套,各区域大、中、小工程相互协调的体系;④、水利建设部门的经营职能多样化。由此可见,水资源开发利用的强度和速度越来越大,从而对环境的影响也日益增强。为了更好的利用水资源,化害为利,对水利工程的论证、预测和影响评价日益受到人们的重视。实施战略环境影响评价(SEA)是全面落实我国可持续发展战略的前提和重要保证。本文就SEA在我国水利建设项目的有效性进行了浅析。
1 SEA有效性内涵
1.1 SEA概念及发展
SEA的产生和发展是人类对环境问题认识深化的结果,是环境影响评价发展的必然趋势,是决策科学化、民主化及人类社会可持续发展的客观要求。其定义为[4~7]:SEA是指对政策(Policy)、计划 (Plan)或规划 (Program)及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程,包括把评价结果应用于负有公共责任的决策中,即战略环境影响评价是EIA在政策计划和规划(简称PPPs)中的应用。可以看出,战略环境影响评价的突出特点是具有高层次性,这是单个项目环境影响评价所不具备的,战略环境影响评价正是为了弥补目前单个项目环境影响评价的缺陷而提出的发展方向[5]。
战略环境影响评价的起源可以追溯到20世纪70年代初期美国《国家环境政策法》NEPA,欧共体委员会EEC在环境计划中明确要求其成员国对某些政策规划和计划进行环境影响评价,并于 1991年提出了战略环境评价规程[7]。目前,美国、加拿大、荷兰等国及一些发展中国家在不同程度上实施了SEA。对于正处在转型之中的并对环境越来越重视的已签定《京都议定书》的国家之一的我国而言,政府将更多地通过法规、政策、计划和规划的制定和实施来参与经济活动。2003年9月1日,《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施,这部法律第一次将环境影响评价从单纯的建设项目扩展到各类发展规划,用法律的形式确保环境保护参与综合决策,同时,更加突出公众在环境保护中的作用,并通过环境影响跟踪评价和后评价制度,将环境影响评价落实到规划执行和建设项目运行的整个过程中。因而,随着我国经济的发展,人们生活水平的快速提高,在环境影响评价中执行SEA是必然的发展趋势。
1.2 SEA有效性内涵
SEA的有效性是EIA有效性延伸而来的。从字面上看,“有效性”是指SEA的预期目标与具体目标的实现程度或实施效果的一致性。而实际上的SEA预期目标和实施效果在国家层次和具体战略层次上是不同的,或者说SEA制度与具体战略SEA有效性的内涵是有所差异的。在国家层次上,SEA有效性可以概括为SEA系统有效性,是实现可持续发展目标的能力,是通过SEA减少或降低因战略决策失效而造成的环境影响,从战略源头上控制环境问题的产生,以最终实现可持续发展;而对于具体战略开展SEA的有效性(称为SEA具体有效性),则体现为通过SEA使战略决策者或决策部门在制定经济发展、产业结构、资源开发等重大战略时考虑其可能的环境影响,并采取相应的措施将之降至合理的可接受水平[7]。就二者关系而言,SEA系统有效性是具体有效性实现的基础,SEA具体有效性是系统有效性的具体表现和落实。
2 水利建设SEA有效性分析
2.1 水利建设项目对环境的影响分析
水利建设项目主要包括开辟航道、疏浚、堤坝加固、水库建设与水电工程及城市防洪堤建设等。在此仅分析城市防洪工程、水库及水电工程以及灌溉工程等对环境的影响。
(1)、城市防洪工程对环境的影响主要表现为[6,8]对城市饮用水水源地水质的影响、城市基础设施的影响(包括城市排水、城市排污以及交通等)、土地资源的影响、拆迁安置的影响、环境噪声和环境空气以及城市景观的影响等。
(2)、水库及水电工程对环境的影响主要表现在[9~13]水库移民安置;水库蓄水后由于长期浸泡和风浪冲刷从而造成库岸崩塌、破坏农田、道路和建筑物、并增加水库的泥沙淤积等;水库内水质发生季节性变化;均匀地减少下游进入河口的流量而可能引起盐水入侵;降低下游河段自净能力;水库蓄水后,水面大大增加,对库区及周围的气候条件可能产生影响,如引起风速、温度、降水、气温等气象要素的变化等;防碍回游性鱼类的生长、繁殖;促进库区内水草和浮水植物的生长;可能减少输入下游土地的营养物质;对库区和周围的人群健康也会带来一定的影响等。
(3)、灌溉工程是用人工控制方法把水施于农作物,促其生长。这类工程的影响是从河流和湖泊中取走大量的水使河流流量减少,灌溉回流水对河流可能造成污染。
2.2 水利建设环评现状
我国水利建设开发项目的环境影响评价始于 2 0世纪 90年代。虽然因一些早期兴建的大型水利工程不同程度的发生了环境和社会问题,而使得70年代以来,借鉴了国外的有关经验,开始对项目进行环境影响评价,水利建设的环境问题在某种程度上得到了一定的重视。但据不完全统计,到1999年底,有关水利建设项目在国家环境评估中心存档的环评
报告与工业项目相比就显得微不足道了,而且大多数是世界银行贷款项目。例如,到目前为止,以节水灌溉为中心开展的环境影响评价工作还很少,处于空白阶段。并且其环境影响评价的理论与方法还比较落后。对于在水利建设项目中开展SEA还只是处在定性分析层次上,没有形成完整的体系,其研究还处在工作经验、工作方法的总结阶段。
2.3 SEA有效性分析
2.3.1 从制度层次上分析SEA有效性
在制度层次上,从以下五个方面来分析水利建设项目中SEA有效性:
(1)、法律基础。SEA在水利建设项目中是否真正有效执行,关键看它是否建立在一个坚实的法律基础之上。2002年10月28日,经九届全国人大常委会第三十次会议审议通过的《中华人民共和国环境影响评价法》,把现行的单纯对建设项目进行环境影响评价扩大到对发展规划进行环境影响评价,我国的环评制度将由此向全局性的战略环评方向发展。这部法律的出台不仅是对我国环境影响评价制度的完善与发展,而且将为这项制度的深入推广提供坚实的法律后盾。但是,在水利建设项目中除了一部《水利水电工程环境影响评价规范》(SDJ302-88)外还没有出台一部SEA纲要或规范,其只是一种笼统的“概念”性质。因此,在水利建设项目中,SEA的法律基础并不完善,甚至是尚没有实施SEA的“权威性法律”依据。因而从法律角度来说,不能保证水利建设项目中SEA的有效实施。
(2)、SEA技术导则。一套完备的技术导则,既可以是SEA具体执行的行动纲领,同时还可以用来判断SEA的实施效果,即具体SEA有效性[7]。因此SEA技术导则是否完备是保证和衡量其有效性的重要条件。我国虽然从90年代以后就开始进行SEA研究,并已形成了一系列的理论和方法。但是,具体到水利建设项目中,理论与方法上还不太成熟,因而不可避免的会出现因无法较好的起到“理论指导实践”的作用而降低SEA的有效性。
(3)、权威、高效的管理机构。与一般的项目EIA不同,SEA的评价战略的建议者并不是建设单位(企业),而是决策管理者或决策管理部门。因此,SEA管理机构(我国的各级环境保护局)的权威性不仅影响到SEA的执行,而且直接关系到SEA结论能否真正体现或落实到最终的决策之中 [7]。对于SEA在我国水利建设项目中其权威性将要面临极大挑战,主要原因有:①、目前对于水利建设项目一般倾向于其有利方面,而极少考虑它的环境问题。或者考虑了,但没有对整个水利项目的开展具有很大的约束力。②、一个水利工程,其建设的目的就是为了发展经济。因而,即使某一个水利工程可能会对环境造成很大的影响,环保局由于其“难言之隐”而放之任之。与此可见,据目前的环境管理状况,要想水利建设项目中SEA真正落实执行,还有一定的难度。
(4)、完备、先进的信息技术支持系统。由于我国SEA起步较晚,还没有形成一整套完备的信息随技术支持系统。这样会影响到水利建设项目中SEA的有效性。
(5)、高素质的评价者。评价者是指负责实施SEA工作的组织或个人,是SEA系统的评价主体[11]。评价者的综合素质,即评价者的阶级性、价值取向、知识水平、环境意识责任心以及评价者的态度等将直接关系到SEA整个体制和工作质量,甚至SEA活动的成败[7,11]。同时SEA的有效性还依赖于是否有一个高素质的SEA研究群体[7]。对于我国目前来说,已有大量的高素质的环境影响评价者,但在水利建设项目中,由于各种原因,SEA的研究群体还有一定的缺乏,从而在不同程度上影响了SEA的有效性。
2.3.2 从具体战略层次上分析SEA有效性
与SEA制度有效性相比,具体战略SEA有效性则更具有实质性的内涵[7]。现主要从以下两个方面来进行分析:
(1)、广泛、充分的公众参与。广泛、充分的公众参与与具体的SEA实施过程中所必不可少的。也是衡量具体SEA有效性的重要基准之一[7]。我国在《中华人民共和国环境影响评价法》中第五条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。同时第十一条规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。”由此可见,对于环境影响评价中公众参与已在法律上给予了支持。但目前在水利建设项目SEA中公众参与还存在着广泛性和深度不够、形式单一、缺乏问卷设计的科学性、反馈意见合理公正处理不够重视等弊病。
(2)、战略决策者对SEA结论的重视程度。在水利建设项目SEA结论能够为战略决策者重视并最终体现在战略方案中,是SEA有效性的最终体现[7,14]。目前我国对环境问题越来越重视,并将SEA纳入法律之中,可以认为,战略决策者对SEA的结论肯定会有所重视。但也不容乐观,由于各种因素,在水利建设项目上,人们普遍认为不管其环境影响如何,总觉得该项目是有利的,当然也包括战略决策者。从而在某种程度上影响了战略决策者的最后定论。
3 结论
通过以上分析,在目前水利建设项目中,SEA的实行还只是处在定性分析层次上,没有形成完整的体系,其研究还处在工作经验、工作方法的总结阶段。SEA在水利建设项目中的有效实施,还需要有一定的过程。同志指出:“经济决策对环境影响极大。要从宏观管理入手,建立环境与发展综合决策的机制。在制定重大经济和社会发展政策,规划重要资源开发和确定重要项目时,必须从促进发展与保护环境相统一的角度审议其利弊,并提出相应对策”以及《中华人民共和国环境影响评价法》的正式实施等,SEA在未来水利建设项目中一定会发挥重要的作用,从而使得其有效性能得到真正执行和落实。
摘 要:对我国的绿色食品产业发展以及规划环境影响评价的现状和存在的问题分别进行了阐述和探讨,提出了一系列适用于开展绿色食品产业的规划环境影响评价的理论和技术方法。期望为我国绿色食品产业的规划环境影响评价提供有益借鉴。
关键词:绿色食品产业;规划环境影响评价;评估方法
近年来,我国的食品安全状况一直不容乐观,地沟油和台湾的塑化剂等一系列食品安全问题已然成为严重的社会问题,影响着国民的正常生活[1]。在人类食品中所占比例最大的是农副产品,包括农、林、牧、副、渔五大产品,这些产品每日都大量地供给到人们的餐桌上。传统的农副产品一般是自产自销的,没有品牌,也没有规模和统一性。目前,一些农副产品生产者已经意识到品牌及产品质量的重要性,其生产的绿色食品,以优良的品质打入了市场。
1 我国绿色食品产业发展的现状及存在的问题
绿色食品是指安全、无污染、经过专门机构认证许可使用绿色食品标志的环保健康食品。严格地讲,绿色食品是遵循可持续发展的原则,按特定生产方式生产,经专门机构认定许可使用绿色食品标志商标的、无污染的、安全优质的营养类食品[2]。发展绿色食品是发展绿色农业和实现经济发展战略的有效途径之一。
我国从1990年起开始发展绿色食品,1992年成立了中国绿色食品发展中心[3],经过22年的努力,我国绿色食品生产已经初具规模,逐步建立并完善了绿色食品标准体系和绿色食品认证制度,建立并全面推行了绿色食品监管制度等。随着绿色食品产业的不断发展,一些具有一定生产规模、生产条件优越的地区,开始建立起了绿色食品基地。截止到2011年底,全国已有340个县(农场)创建了479个标准化基地,全国绿色食品企业总数超过6 700家,产品总数1.7万个,年销售近3 000亿元,出口额约23亿美元,环境监测面积0.16亿 hm2以上[4]。绿色食品已成为新时期我国农业农村经济发展的一大亮点,引领城乡居民安全优质食品消费的一个热点。绿色食品产业的形成,也在保护农业生态环境、提高食品安全水平等问题中发挥了重要的作用。与此同时,在发展绿色食品产业的过程中,也存在着诸多的问题。[论文网]
首先,我国国民对于绿色食品的消费缺乏认识,妨碍了绿色食品信息的传播。绿色食品的价格较高,使得中低收入者缺乏足够的购买能力。其次,绿色食品的生产规模普遍较小,品种单一。从事绿色食品生产的从业者认为生产绿色食品的风险较大,因此没有大规模的生产投入,不同的农业垦区只适合一种或几种食品的生产,使得生产品种相对单一,没有强劲的市场竞争力。同时绿色食品质量保证体系不健全也是一个主要问题[5-7]。
另外,我国绿色食品的产业以及绿色食品产业基地往往存在着先污染后治理的巨大问题。通过了国家绿色食品标准体系认证了的绿色食品产业基地,经过了几年的生产,由于绿色食品生产者的环保意识差,为了提高效益,不惜破坏原有的农业生态环境,将废水废渣直接排入河流,将垃圾直接倾倒在基地周围,造成了不可挽回的损失。使得原本符合绿色食品产业基地标准的垦区不再符合国家的标准,在这样的环境下生产的食品不再是符合标准的绿色食品,导致此垦区的经济价值贬值,造成了极大的土地资源浪费。由于一直都没有有效的方法解决绿色食品生产过程中产生的环境污染问题,因此,迫切需要对绿色食品生产开展规划环境影响评价。
2 规划环境影响评价
2.1 规划环境影响评价的基本内容及相关政策
规划环境影响评价是指在规划编制阶段对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程[8]。规划环评实质上属于战略环境影响评价,其具有一定的前瞻性和全局性,能从源头上防止环境污染。2003年9月1日,《中华人民共和国环境影响评价法》(简称《环评法》)正式颁布并实施。2009年10月1日国务院出台的《规划环境影响评价条例》[9]正式实施,在《环评法》的框架下,进一步明确了规划环境影响评价的实施主体,相关各方面的法律责任、权利和义务。规划环境影响评价是环境影响评价的重要领域,而绿色食品产业规划的环境影响评价属于环境影响评价中规划环评的新领域,目前这项工作仍然处于起步和探索阶段。规划环境影响评价的基本步骤可以大致分为4步,分别是规划研究、环境背景调查、环境制约因素判别、规划环境影响识别与预测[10]。
2.2 规划环境影响评价的发展现状
2006年国家环保部在内蒙古自治区、大连市和武汉市等第1批试点地区进行了规划环评,取得了成功经验。此后,又陆续批准江苏省、湖北省、宁波市、芜湖市、广州市为规划环评试点省份和城市,河北省、山东省、吉林省、上海市、天津市、杭州市等许多省市也相继配套出台了多项地方性规章制度[11],有力推动了规划环评的实施。由于我国引入战略环境评价较晚,从而属于战略环境评价范畴的规划环境影响评价的实践相对落后。目前已完成的区域规划环评有长春经济开发区规划、沈阳市浑南新区规划、厦门东海岸开发区规划、厦门城市总体规划环评等[12]。
五大区域重点产业发展战略环境影响评价项目,环渤海、北部湾、成渝、海峡西岸和黄河中上游能源化工区五大区域战略环评涵盖15个省,67个地级市,国土面积约110万km2,涉及石化、能源、冶金、装备制造等10多个重点行业,以及发改、财政、国土、建设、环保等多个部门。项目集聚了中国环科院、环保部发展中心、环保部华南环科所、上海市环科院、中科院地理所、清华 大学等国内一流科研院所,参加单位及协作单位共计近百家。开展范围如此之大、行业覆盖如此之广、参与部门和单位如此之多的区域性战略环评,在我国还是第一次。五大区域重点产业发展战略环境评价项目的基础性工作目前已基本完成,技术成果已经在相关区域重点产业布局和重大项目的环保准入中得到体现[13]。
2012年1月2日,我国环境保护部开展了西部大开发战略环境评价,是继五大区域战略环评之后环境保护部组织开展的又一重大区域性战略环评。开展西部大开发战略环评,是区域性战略环评的一次拓展和深化,推动西部地区经济社会环境的全面协调可持续发展,具有重大而深远的意义[14]。
3 绿色食品产业的规划环境影响评价
3.1 绿色食品产业的规划环境影响评价的意义
我国绿色食品产业迅猛发展,然而大部分的绿色食品产业和绿色食品基地往往一味的追求经济利益,忽视对环境的污染和破坏。因此,对绿色食品产业开展规划环境影响评价具有极其重要的意义。首先,绿色食品要取得长足发展,必须加强基地建设。通过规划环评的方式对基地的建设进行规划和评价,从而从源头上杜绝环境污染的发生。使得绿色食品从始至终不经受任何的污染,产业基地也实现零排放。其次,通过把对环境的考虑纳入到规划的制定过程中,建立一种环境、经济和社会综合的决策机制,从而综合各方面的因素,制定出规划环境影响评价的报告书,使得绿色食品基地在建设初期就有章可循并且逐步做到细节化[15]。最后,规划环评对于绿色食品基地来说可以进一步完善土地资源的合理利用,统筹规划土地利用与生态环境建设,促进经济、社会和生态的可持续发展。具体实施步骤可归纳如图1。
3.2 绿色食品产业规划环境影响评价的相关理论和技术方法
国内许多学者对规划环境影响评价的理论和技术方法进行了大量的研究。其中朱坦、尚金城、包存宽等[16-18]对规划环境影响评价进行了深入探索。但规划环境影响评价在国内仍然还是一个新生事物,在我国尚处于起步和探索阶段,所以目前尚无通用成熟的理论和技术方法,我国绿色食品产业的规划环境影响评价可以借鉴一些理论[19]。这些理论能够运用到绿色食品的规划环评当中,起到很大的指导性作用。
在技术方法方面,《规划环境影响评价技术导则(试行)》中罗列了规划环评的一般方法。张媛等[20]将导则中的方法与实际应用中的一些方法进行了整合和分类,如表1。
规划环境影响评价的技术方法是规划环评的重要组成部分,作为绿色食品产业的规划环境影响评价,更多的是要应用更加切合实际、在实践中更加正确的技术方法作为评价方法,多种方法的集成是绿色食品规划环评的方法特点,针对不同评价类型,选择不同的评价方法,综合各种环境因素和人为因素选择出一种或几种特定的方法进行评价。
3.2.1 生命周期评价 生命周期评价也称作“生命周期分析”、“生命周期方法”等。生命周期评价是编制和评估产品生产系统的整个生命周期的输入输出和可能的环境影响[21]。归纳起来就是4个部分的工作:目的与范围的确定、清单分析、影响评价和生命周期解释[22]。
确定环境问题是非常复杂的,因此在判断整个规划环境影响评价对于绿色食品产业是否有效以及规划时所遇到的环境影响时,应广泛使用生命周期评价方法,对绿色食品的整个生命周期进行全过程的分析,从而确定绿色食品是否清洁生产,是否对环境产生影响,投入产出是否合理。在绿色食品产业的规划环境影响评价中,生命周期评价可以作为一种直接的评价工具,以此来评价绿色食品基地内的物质流、能量流在基地中的走势以及绿色食品清洁生产工序等一系列的生态问题,将物质在整个绿色食品基地的动态描画出来,进而对基地进行规划和评价。生命周期评价在农业应用上处于初级阶段[23],徐李娜等[24]指出生命周期评价是一种有效的清洁生产诊断工具,并对比了国际国内的生命周期评价对清洁生产的应用现状,指出了生命周期评价对于清洁生产判断的重要性,具有指导意义。张丽丽等[25]应用生命周期评价方法对辽宁西部地区建平县两种玉米生产方式进行生命周期资源消耗与污染物排放清单分析,在此基础上进行了生命周期评价,为加强绿色食品产业的环境管理和减轻农业环境影响提供参考。
3.2.2 生态承载力 生态承载力理论是指在一定时间、一定空间范围内,生态系统在自我调节以及人类积极作用下健康、有序地发展,生态系统所能支持的资源消耗和环境纳污程度,以及社会经济发展强度和一定消费水平的人口数量[26]。生态承载力是可持续发展科学领域关注的热点问题,是判定可持续发展的重要分析手段。越来越多的人认识到承载力分析在战略、规划环境评价、项目环境影响评价中的重要性,它是解决累积影响以及将战略环境评价与战略规划相融合的重要手段。
生态承载力分析是生态足迹与生态承载力之间的关系,是将生态足迹与生态承载力相减,差值为正时称生态赤字,表示该地区人类负荷超过了其生态容量。差值为负时称生态盈余,表示人类负荷仍在生态环境的承载范围内[27]。
因此,通过生态承载力分析在绿色食品基地建设之前,通过能值分析、生态足迹等一系列的方法,根据当地的各个环境因子以及人为活动的实际因素,通过生态模型、人均生态协调系数模型等一系列的计算模型得出生态足迹与生态承载力的关系[28],从而确定当地的生态特点,根据数据进行合理规划。赵玉强等[29]结合沈阳市浑南新区社会经济发展预测结果,从水资源、土地资源、污染物、经济等几个方面对浑南新区环境承载力进行综合分析,并得出了可行性的改进方案。
3.2.3 可持续发展与循环经济 可持续发展理论要求经济建设和社会发展要与自然承载能力相协调,发展的同时必须保护和改善地球生态环境,保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本,使人类的发展控制在地球承载能力之内。生态可持续发展同>文秘站:总结了中外在可持续发展评价研究方面的特点,剖析了区域可持续发展评价中存在的问题,探讨了改进区域可持续发展评价问题的框架思路和途径,对可持续发展评价遇到的问题提出了解决的方法。
循环经济实际上是一种生态经济,是运用生态学的循环规律来指导人类社会的经济开发活动,是建立在物质不断循环利用理念上的经济发展模式[31]。它根据生态学和经济学原理,以资源的高效利用和循环利用为优秀,实现以最少的资源消耗和最小的环境代价获取最大的发展效益的闭环流动经济。通过提高资源利用效率,进而提高环境效益和经济发展质量,实现经济活动的生态化,达到经济效益、环境效益的共赢局面[32]。
绿色食品产业的规划环境影响评价要以可持续发展和循环经济的理论为中心,产业基地的规划和布局遵循可持续发展和循环经济这两个理念。
3.2.4 其他理论方法 运用景观生态学的理论,对绿色食品景观资源进行适当配置利用,对绿色食品基地进行合理规划布局,对生产高品位,高质量、优良的绿色无公害食品,对实现人与环境的和谐统一和促进农业可持续发展具有重要的现实意义[33]。
运用地理信息系统(Geographic information system 简称G1S)[34-35]。在环境规划中,GIS数据表达直观形象,输出的结果图形化,更便于为人们所接受。游娟等[36]借助GIS的空间分析方法对北京市大兴区的绿色食品产业基地的环 境适宜性进行定量评价;刘纯青等[37]运用GIS技术选取滦南县自然植被、河湖水系、地质地貌、土壤类型、污染分布、道路体系等因子作为绿地系统布局的适宜性因子,从而确定了绿地系统的空间布局和发展方向。
此外,规划分析、现状调查分析、环境影响识别与评价、指标确定重大生态作用区和环境影响区空间识别[38]等等一系列的评价方法都是绿色食品产业的规划环评适用的方法。要按照实际情况具体制定评价方法。
4 展 望
通过开展绿色食品产业的规划环境影响评价,可以大大提高我国绿色食品产业的生产能力,从宏观上规划经济建设和环境保护协调发展,避免在绿色食品产业建设时期产生重大的选址、规模、性质上的错误。减少对环境的负面影响,降低食品安全问题对国民健康的威胁,也可以促进循环经济、低碳经济的发展。绿色食品的规划环境影响评价在可持续发展角度具有重要意义,对于完善我国规划环境影响评价的理论方法有很大的科学价值。
